Bugetul de Stat al Romaniei Principalul Plan Financiar al Statului

Cuprins

INTRODUCERE

Bugetul de stat constituie componenta centrală a sistemului financiar-bancar, care cuprinde o parte a relațiilor social-economice banești, prin mijlocirea cărora se constituie și se administrează principalul fond bănesc al statului.
Bugetul de stat nu este numai un document, aprobat prin lege, de planificare și canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre destinații conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este și un reper important al semnalizării gradului în care statul se implică în economie și în viata socială, al capabilității economiei naționale de a contribui la constituirea resurselor financiare, pe cale de autoritate, la dispozitia statului, precum și al modului în care acesta întelege să le gestioneze.
Activitatea financiară a unui stat trebuie să se bazeze pe norme, metode, principii, măsuri și instrumente concrete și just aplicate, în vederea constituirii, repartizării și optimizării fondurilor de resurse financiare, în conformitate cu obiectivele sociale și economice.
Bugetul de stat reprezintă cel mai important și complex buget atât în cadrul bugetului public național, cât și în întregul sistem bugetar. Acest buget, prin dimensiunea, complexitatea și impactul său asupra economiei publice și private, ar trebui să asigure, dacă nu anual atunci pe perioade durabile, un echilibru între nevoile centralizate ale statului și mijloacele care le-ar putea acoperi într-un singur an bugetar.
Este importantă cunoașterea științei finanțelor, având în vedere că aceasta reprezintă componenta majoră a activităților social-economice a oricărui nucleu funcțional din structura instituțional administrativă a societații românești.

CAPITOLUL I

1.1.Bugetul de stat – definiție și caracteristici

Activitatea economică se desfășoară în fiecare țară potrivit unui mecanism propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezintă un sistem de metode de conducere economică, de obiective ce determină conducerea și de structuri organizatorice (instituționale, suprastructurale, juridice) prin care se efectuează conducerea

În acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de conducere, organizarea economiei și conexiunile între componentele acesteia, sistemul pieței, criteriile de eficiență, pârghiile economice, sistemul informațional.

Principala funcție a acestui mecanism este cea de conducere și reglare a proceselor economice, condiționate de raporturile de interese. Un rol important în realizarea acestei funcții revine pieței concurențiale, pe care se reglează raportul de interese prin participarea agenților economici la formularea cererii și ofertei, la înfăptuirea lor și a echilibrului economic. În acest context un rol însemnat revine și statului, în două ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezintă (ca drepturi, atribuții și obligații) oricare alt agent economic, dar și ca autoritate publică ce crează și execută cadrul legislativ și poate influența derularea mecanismului economic prin însăși forța sa economică, precum și prin pârghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: pârghia fiscală, pârghia vamală, pârghia cheltuielilor publice. Aceste pârghii se adaugă la cele generate de piața însăși, respectiv prețul, costul, profitul, dobânda ș.a.

Sistemul bugetar este cadrul organizatoric prin care se încasează veniturile bugetare, se repartizează și se cheltuie. Reprezintă totalitatea relațiilor economice sub forma bănească, rezultat al repartiției venitului național, relații ce apar cu prilejul constituirii și repartizării de fonduri centralizate la și de la dispoziția statului, precum și a unităților administrativ teritoriale, în scopul satisfacerii unor interese generale ale societății ori colectivităților publice. Principalele caracteristici ale acestor relații economice sunt: conținutul economic, exprimarea valorică, rezultatul repartiției valorii nou create, constituirea și repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de stat, satisfacerea unor nevoi publice. Sistemul bugetar are asadar componente distincte, pentru care se poate utiliza si expresia de subsisteme bugetare.

Bugetul public contribuie la realizarea echilibrului între nevoile colective și mijloacele cu care se acoperă. În acest scop, se stabilește un raport între resursele financiare publice provenite, în principal, din impozite și taxe și nevoile sociale; în cadrul acestui raport trebuie să se urmărească respectarea echității în repartiția sarcinii fiscale asupra membrilor societății. Astfel, pe baza puterii de contribuție a subiecților impozabili, se stabilește capacitatea de satisfacere a nevoilor generale (utile, necesare sau indispensabile).

Proiectul de buget conferă Parlamentului și Guvernului posibilitatea de a avea o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale și nemateriale create în economia financiară publică și valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. În mod similar, autoritățile publice locale identifică acest raport și modul în care se realizează echilibrul dintre nevoi și resurse la nivel mezoeconomic.

Bugetul public este instrumentul de programare, de executare și de control asupra rezultatelor execuției resurselor bănești ale societății și a modului de repartizare și utilizare a acestora prin cheltuieli publice.

În sens larg, bugetul public reprezintă ansamblul documentelor din sectorul public, care împreună formează sistemul de bugete. Acesta este un sistem unitar de bugete format din:bugetul de stat;bugetul asigurărilor sociale de stat;bugetele locale;bugetele fondurilor speciale;bugetul trezoreriei statului;bugetele instituțiilor publice autonome;bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale, după caz;bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;bugetul fondurilor externe nerambursabile.

În domeniul financiar autoritatea publica este obligată să întocmească un plan anual prin care să prevadă suma veniturilor și cheltuielilor publice. Acest program este supus apoi discuției și aprobării puterii legislative. Principala motivație pentru întocmirea bugetului este una de natură financiară și constă în aceea că, prin structurarea și dimensionare veniturilor ce urmează a se colecta și a cheltuielilor publice, se asigură o gestionare rațională a fondurilor publice și se vizează o cheltuire eficientă a acestora.

În condițiile finanțelor clasice, bugetul public era considerat, ca act legislativ, doar o listă a cheltuielilor și a veniturilor publice, fără specificare a vreunei legaturi cu starea și perspectivele economiei naționale.În condițiile tot mai complexe ale vieții economico-sociale de astăzi, doctrina financiară a completat imaginea despre buget și a legat existența acestuia de mersul și starea intregii economii naționale. Astfel, în toate țările dezvoltate noțiunea de buget se referă la doua structuri diferite: bugetul economiei naționale; bugetul de stat (bugetul propriu-zis ale autorității publice).

Bugetul economiei naționale este un plan/program ce se intocmeste anual și cuprinde totalitatea veniturilor și a cheltuielilor dintr-o economie națională, indiferent dacă acestea sunt publice sau private. Acest buget cuprinde în fapt, pe lângă bugetele autorității publice și totalitatea bugetelor private (ale agenților economici). De regulă, este un buget informativ, orientativ și nu este executoriu, în consecință nu se supune aprobării legislativului. Bugetul economiei naționale serveste ca bază pentru argumentația financiar-economică, politică și socială a guvernului.. Cu ajutorul „bugetului economiei naționale”, guvernul poate identifica efectele directe și indirecte produse în economie prin aplicarea unor măsuri care vizează creșterea economică.

Bugetul public (de stat) se elaboreaza pornind de la bugetul economiei naționale, însă cuprinde numai resursele și cheltuielile autorității publice. Bugetul public se supune în mod obligatoriu discuției amanunțite a Parlamentului și aprobării acestuia. După aprobarea de către Parlament, bugetul de stat devine lege și astfel, este posibilă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor publice.

Veniturile și cheltuielile publice nu sunt simplii indicatori ai bugetului de stat, ci îndeplinesc rolul unor pârghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltării sau restrângerii unor activități, a producției și consumului anumitor produse, pentru influențarea anumitor categorii sociale în realizarea acțiunilor în care statul este direct interesat.

Bugetul de stat este o categorie fundamentală a științei finanțelor, la definirea căreia concură o abordare juridică și alta economică.

Sub aspect juridic bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede și autorizează, în formă legislativă, cheltuielile și resursele statului”. Această definiție pune în evidență necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodată se subliniază faptul că bugetul este un act de previziune a resurselor publice și a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaborează pentru o perioadă de un an. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice intervin neconcordanțe care impun anumite corective și aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiași exercițiu bugetar.

Legea bugetului de stat este influențată de concepțiile politice, economice și sociale specifice fiecărei perioade, ca și de interesele grupurilor care exercită puterea politică.

Ca document oficial, bugetul de stat evidențiază nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în viitor și mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziția statului, ca și mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziția statului, ca și durata de timp pentru care se elaborează bugetul.

Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelațiile macroeconomice și în special legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esențială în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosiri resurselor. În acest context, politica bugetară generează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contraindicatorii.

Structura sistemului bugetar este adecvată organizării administrative a statului. Astfel, într-un stat unitar (spre exemplu, România) bugetul de stat este organizat pe două paliere: bugetul administrației centrale de stat și bugetele administrației locale. Aceasta este o structurare simplificată a sistemului bugetar care însă, în România, asa cum precizează legea finanțelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete: "resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții publice cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar".

În statele federale sistemul bugetar este structurat pe trei nivele mari: bugetul federației, bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor și bugetele locale.

O problemă esențială în cadrul procesului bugetar o reprezintă repartizarea veniturilor și cheltuielilor între diferitele nivele ale sistemului bugetar. Această repartizare se face în raport cu atribuțiile ce revin la fiecare nivel în realizarea acțiunilor publilor publice. Ca regulă generală, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administrației centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele locale. Impozitele pe venituri se repartizează între organele administrației centrale si locale, în funcție de sarcinile ce revin fiecărui nivel organizatoric al statului.

1.2.Principii Bugetare

Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienței practicii bugetare, dar și a cerințelor și exigențelor presupuse de procesul elaborării și execuției bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate și sunt parte a patrimoniului universal de cunoștințe și învățăminte care țin de știința finanțelor. Legislația bugetară se bazează pe aceste principii și le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor și particularităților economice caracterizând nu doar statul de referință, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea științei, deoarece prin însăși natura ei știința economică reprezintă summumul verificat, ordonat și sistematizat al cunoștințelor privind relațiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren și repetitiv, ceea ce se produce în majoritatea cazurilor în astfel de relații, recunoscând aceasta ca o regulă și nu ca un dat absolut. Dacă, de pildă, echidistanța dreptelor paralele în geometria euclidiană este un adevăr strict, total nerelativ, în finanțe, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimând un adevăr recomandabil, înțelept, „cuminte” și „cu minte”, dar nicidecum absolut și strict. De aceea, recunoscând și afirmând principiile bugetare, economiștii, finanțiștii, specialiștii în buget au formulat și motivat excepții pe care conjunctura economico-financiară le poate impune, excepții care, în anumite circumstanțe, sunt necesare, tolerabile și acceptabile, eficiente chiar.

Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt:

Universalitatea bugetului

Potrivit acestui principiu în bugetul de stat ar trebui sa se înscrie, în sume integrale, toate veniturile si toate cheltuielile statului. Prin urmare, fata de acest principiu, este interzisa înscrierea în buget a unor actiuni ale statului numai ca rezultat al compensarii dintre cheltuieli si venituri, adica per sold. Aceasta interdictie a urmarit sa oblige la reflectarea deplina si exacta a implicatiilor financiare ale fiecarei actiuni publice, concretizate, pe de o parte, în cheltuielile necesare si, pe de alta parte, în veniturile posibile de obtinut. Înscrierea în buget, în mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerata de natura sa ofere o imagine reala asupra consecintelor financiare ale actiunilor reflectate în buget si posibilitatea de control asupra corelatiilor necesare, inclusiv în faza executiei bugetare. Eventuala înscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerata neadecvata cerintelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermitând Parlamentelor sau altor persoane interesate sa cunoasca si sa compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecarei actiuni si sa identifice eventualele situatii anormale, inacceptabile.

În aplicarea acestui principiu s-au produs, însa, încalcari, acceptându-se trecerea la întocmirea bugetelor mixte, în care reflectarea cheltuielilor si veniturilor a fost permisa, pentru unele actiuni dupa principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele dupa principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile si veniturile aferente). Asa, de pilda, între actiunile înscrise în bugetul statului dupa principiul "neto" se pot mentiona cele privind: relatiile cu întreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subventionarea lor); relatiile cu institutii publice de cercetare, învatamânt etc., care obtin si unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinantare etc.

Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrarii si corelarii resurselor si cheltuielilor statului într-un cadru unic (acela al bugetului public) opunându-se existentei în afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate în buget, ceea ce facilita si aplicarea celorlalte principii bugetare.

Unitatea bugetului

Acest principiu presupunea înglobarea într-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, interzicând retinerea sau separarea anumitor venituri ori parti din venituri pentru a se finanta anumite actiuni publice. Principiul unitatii urmarea sa asigure cunoasterea si reflectarea, pe baza unei conceptii clare, a veniturilor si cheltuielilor bugetare, precum si a corelatiei dintre marimile acestora. Pus în corespondenta cu universalitatea bugetului si cerintele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unitatii permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la conditia de echilibru bugetar prin compararea directa a celor doua parti ale bugetului (venituri cu cheltuieli). În plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor si cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora în mai multe documente de reflectare a lor.

Aplicarea principiului unitatii presupune, deci, existenta unui buget unic, care concentreaza ansamblul relatiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor sale, favorizând stabilirea de priorități și opțiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate.

Aplicat corect, inițial, principiul unității bugetare a fost și este, în prezent, încalcat prin întocmirea și folosirea concomitentă a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor si veniturilor bugetare, folosite în paralel cu bugetul general.

O primă abatere de la acest principiu, o reprezintă introducerea și practicarea asa-numitelor bugete extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter exceptional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite exceptionale. Sunt invocate, în acest sens, razboaiele, calamitățile naturale etc., care pot provoca, în unele perioade, nevoi deosebit de mari de resurse pentru a se finanța acțiuni cu caracter extraordinar, concretizate în cheltuieli extraordinare.

Prin urmare, bugetele extraordinare ar avea menirea de a reflecta separat impactul acestor evenimente, concentrând cheltuielile extraordinare si resursele acoperitoare, de asemenea extraordinare, cum sunt împrumuturile și emisiunea inflaționistă de monedă. Existența distincta a acestor bugete, implicând scoaterea cheltuielilor și veniturilor extraordinare în afara bugetului general (ordinar), este argumentată între altele prin necesitatea asigurării comparațiilor în timp (de la un an bugetar la altul), pe baza unor mărimi ce corespund condițiilor obișnuite. Se invocă, astfel, faptul că dacă resursele și cheltuielile extraordinare, care se înregistrează numai în anumiți ani bugetari, s-ar regăsi în bugetul general, ordinar, aceasta ar face necomparabile datele si analizele ar deveni neconcludente.

Pe de altă parte, însă, separarea unor cheltuieli și venituri într-un buget extraordinar nu mai permite respectarea altor principii, în primul rând, a condiției de echilibrare a celor două părti, ceea ce influențează luarea deciziilor parlamentare legate de aprobarea bugetului și evaluările privind impactul asupra situației financiare a statului.

O alta formă de încălcare a principiului unității bugetului o reprezintă folosirea de bugete autonome. Acestea se întocmesc, în mod distinct, de către colectivități locale (regiuni, municipii etc.), întreprinderi sau chiar instituții ale statului care beneficiază de o largă autonomie funcțională și de gestionare a resurselor publice, în propria activitate. În baza acestei autonomii, colectivitățile locale, întreprinderile sau instituțiile respective întocmesc bugete proprii, autonome, menite să le asigure și o largă autonomie financiară. În aceste bugete, sunt înscrise cheltuielile de efectuat și veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subvenții de la stat necesare echilibrării lor. Adesea, chiar întreprinderile și mai ales instituțiile publice înregistrează diferențe de cheltuieli reflectate în bugetul de stat numai ca sold de subvenționat, fără a fi supuse unui control riguros în utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea neoportună sau neeficientă a unor resurse publice, deși autonomia bugetară are ca scop să permită ridicarea eficienței prin descentralizarea activităților publice și cresterea autonomiei funcționale a acestor entități. În practică, rezultatele ce se obțin sunt, adesea, contradictorii dar tendința generală este de extindere a autonomiei și implicit a folosirii bugetelor autonome.

O altă variantă, asemănătoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unității bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt întocmite de anumite întreprinderi și instituții publice cu autonomie funcțională mai limitată. Ele reflectă prin conținut veniturile și cheltuielile aferente activității acestor entități publice, ca documente ce se anexează la bugetul statului, fiind însă supuse dezbaterii și aprobării Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre veniturile și cheltuielile înscrise la bugetele anexe să reprezinte, fie pierderi, fie profit și acesta se reflectă, în mod corespunzător, în bugetul statului.

O altă practică ce contravine principiului unității bugetului, constă în a se folosi conturile speciale de trezorerie. Asemenea conturi se deschid în numele statului, pentru a evidenția anumite operațiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului în relațiile cu terții ce urmează a se regla și solda în cursul anului. Operațiunile înregistrate în aceste conturi, care exprimă creanțe sau datorii ce se acumulează și compensează pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuție bugetară să se soldeze prin echilibrarea înregistrărilor pe debit cu cele de pe creditul fiecărui cont. În practică, însa, este posibil să rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflectă datorii neachitate încă de către stat. O situație de acest fel se crează atunci când statul acordă avansuri furnizorilor sai, care inițial apar înregistrate ca niste creanțe ale statului, iar pe măsură ce aceștia livrează bunurile, se înregistrează obligațiile de plată rezultate, astfel ca, în final, contul respectiv prezintă un sold, exprimând cel mai adesea, datorii de achitat de către stat.

Un tip de conturi, similare celor anterioare, a căror funcționare se află în contradicție cu principiul unității bugetului, sunt conturile cu afectatie speciala. Aceste conturi evidențiază anumite operațiuni privind venituri rezervate de către stat pentru efectuarea unor cheltuieli speciale. Operațiunile înregistrate pe creditul și debitul acestor conturi, au, de regulă, caracter definitiv și, în mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui să se închidă, dar nu este exclusă constatarea unui sold semnificând obligații neachitate.

Alte conturi folosite pentru reflectarea separată a unor operațiuni financiare publice sunt conturile de reglementare , care, în mod obișnuit, evidențiază anumite transferuri de sume între guvernele unor țări asociate la realizarea de obiective comune. Ele se alimentează cu resurse destinate expres realizării acelor obiective și pe seama acestora se efectuează plățile, existând și în acest caz posibilitatea unui sold final.

În fine, cu semnificații asemănătoare, sunt și conturile de operațiuni monetare, menite să evidențieze pierderea sau profitul rezultat din operațiunile de emisiune monetară, inclusiv din relațiile cu FMI sau cu alte organisme și instituții financiare internaționale.

Neafectarea veniturilor bugetare

O premisă a aplicării acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform căreia, odată încasate la buget, resursele bănești sunt utilizate global, pierzând legătura cu sursa din care au provenit. În concordanță cu aceasta teză, principiul neafectării veniturilor bugetare susține că nu pot fi rezervate venituri, indiferent de sursă, pentru a fi destinate, în mod expres, finanțării anumitor acțiuni. În consecință, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se folosește totalitatea veniturilor încasate la buget, nefiind permisă separarea sau dislocarea unei părți din acestea pentru a servi efectuării unor cheltuieli anume. Conform acestui principiu, ar urma ca din resursele bugetare ale statului să nu se formeze și administreze alte fonduri bănesti, cu o afectație specială, în afara fondului bugetar (în care să se acumuleze toate veniturile). În practică, cu deosebire în condițiile societății moderne, se admite posibilitatea constituirii de fonduri cu destinație specială, (pe seama resurselor bugetare), contravenind flagrant acestui principiu, ca și celor anterioare. Astfel, între fondurile cu afectație specială cel mai frecvent întâlnit este cel pentru amortizarea datoriei publice, dar alături de acesta se administrează alte fonduri a căror existență este legată de obiective considerate speciale, la un moment dat (sănătate, construirea de drumuri etc.).

Anualitatea bugetului

Acest principiu cere ca întocmirea, aprobarea și execuția bugetului, inclusiv încheierea exercițiului bugetar să se facă în limitele unei perioade de 1 an. Această perioadă de 12 luni este denumită an bugetar, fără a fi obligatoriu ca ea să se suprapună pe un an calendaristic. În mai multe țări se practică variante de an bugetar ce acoperă intervale de timp (părti) din 2 ani calendaristici, dar care însumează împreuna tot 12 luni. Aplicarea principiului anualității bugetului vizează anul bugetar sub doua aspecte:

a) perioada pentru care se întocmesște și se aprobă bugetul;

b) perioada în care se execută bugetul și se încheie exercitiul bugetar.

Astfel, sub primul aspect, se constată practici diferite, de la o țară la alta, în sensul că mai multe dintre ele întocmesc și aproba bugetul public pe perioada de un an bugetar suprapusă pe anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie), între care Brazilia, Franța, Germania etc. Alte țări, însă, încep anul bugetar pe parcursul unui an calendaristic, încheindu-l în anul calendaristic următor, ca, de exemplu: Canada, Japonia, Marea Britanie (1 aprilie-31 martie), Australia, Suedia (1 iulie-30 iunie) ș.a.m.d. Între cauzele care explică aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axată pe ramuri sezoniere, cum ar fi agricultura, care asigură o mare parte a resurselor bugetare. Altele însă au caracter subiectiv, între care: tradițiile; programul de lucru al parlamentelor etc. În ambele situații, însă, Parlamentul este chemat să se pronunțe anual asupra cheltuielilor și veniturilor înscrise în bugetul pe anul următor și a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat.

Sub aspectul duratei perioadei de execuție bugetară, sunt de asemenea cunoscute, ca opțiuni posibile, fie suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu încă 3-6 luni, peste durata unui an, ceea ce implică o abatere de la principiul anualității bugetului.

Prima variantă este denumită sistem de gestiune și se caracterizează prin aceea că la finele anului bugetar se închide execuția bugetară, indiferent de faptul că unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au rămas neconcretizate. În această situație, se acceptă ca eventualele venituri și cheltuieli, (prevăzute, dar nerealizate), să fie preluateșsi reflectate în bugetul pe anii următori, iar gestiunea anului respectiv se închide în limita realizărilor înregistrate pâna la expirarea anului bugetar.

A doua variantă poartă numele de sistem de execuție și presupune ca la finele anului bugetar nu se încheie exercițiul, ci, atât încasarea de venituri, cât și efectuarea de cheltuieli continuă în perioada de prelungire paralel cu execuția bugetară pe noul an. Aceasta înseamnă că pe perioada de prelungire a execuției bugetului pentru anul expirat vor funcționa (în anul curent) doua bugete, înregistrându-se separat veniturile și cheltuielile aferente fiecăruia dintre cei doi ani bugetari si urmând ca exercitiul bugetar pe anul anterior să se încheie dupa 15-18 luni, în loc de 12 luni.

Încălcări ale principiului anualități se mai produc și prin practica aprobărilor date de către Parlament, prin bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor acțiuni extinse pe mai mulți ani bugetari. În acest context, a fost lansată și teza renunțării la principiul anualității și trecerii la întocmirea, aprobarea și executarea bugetului de stat pe perioade de mai multi ani – la bugetele plurianuale, după ce, anterior, fusese promovată o variantă a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice – bugete ciclice. Bugetul plurianual este susținut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investiții ale statului în economie, care se extind, de regulă, pe perioade de mai mulți ani, necesari finalizării și punerii în funcțiune a obiectivelor respective. Prin comparație bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raportează corelarea (echilibrarea) veniturilor cu cheltuielile bugetare să fie extinsă la cea a unui ciclu economic, incluzând un număr mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici).

Echilibrarea bugetului

Acest principiu a fost, la rândul său, conceput în contextul doctrinei financiare liberale clasice și presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile înscrise în bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrării se cerea, însă, ca prin bugetul de stat să se asigure echilibrul între veniturile curente și cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, atât în faza de proiectare-aprobare, cât si în cea de executie, pâna la închiderea exercitiului bugetar. Dar, mai mult decât alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretări și reconsiderări în concepția modernă, admițându-se, mai întâi, posibilitatea unor neconcordanțe determinate de dinamica diferită a încasărilor și plaților bugetare. Astfel, s-a constatat că cheltuielile de efectuat devansează, de regulă, în prima parte a anului bugetar, veniturile curente încasate, rezultând goluri de casă, sau uneori, excedente și implicit abateri de la acest principiu.

Pe de altă parte, în mai multe țări, s-a încercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedându-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea și acoperirea părții corespunzătoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce înseamnă că pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidențierea de operațiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprimă, de asemenea, abateri de la acest principiu.

Alte țări au optat pentru soluții mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. Între acestea, se practică debugetizarea, care semnifică scoaterea în afara bugetului a unor acțiuni de finanțat și acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de acțiuni pe seama unor instituții publice, de tip CEC, incluzându-le în bugetele acestora, pentru a se acoperi în resursele atrase de ele.

În contrast total cu cerințele acestui principiu, se manifestă în lumea contemporană o tendință accentuată de promovare premeditată a deficitelor bugetare finanțate din resurse extraordinare, ca soluții de relansare a economiilor stagnante sau în criză, ori de stimulare a creșterii economice.

Realitatea bugetului

Acest principiu cere ca atât elaborarea și aprobarea bugetului, cât și urmărirea execuției sale să se bazeze pe un sistem informatțonal adecvat, să se fundamenteze pe date reale și să reflecte situația financiară reală a statului. În mod concret, el impune ca evaluările la cheltuieli, respectiv la venituri, să aibă corespondent în posibilitățile reale de realizare a lor și să exprime corect elementele de efort și efect pe care se fundamentează. Sub acest aspect, se apreciază că metodele clasice de cuantificare a veniturilor și cheltuielilor au, prin conținutul lor, un caracter aproximativ și nu asigură o fundamentare deplină a prevederilor bugetare.

Asigurarea realității bugetului presupune colectarea și prelucrarea unui mare volum de informații, apelând la modele econometrice, bazate pe determinările obiective dintre variabilele implicate și continuând un număr mare de ecuații cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelasi unghi de abordare, se constată că între factorii ce condiționează mărimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se înscriu și unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu acțiune aleatoare sau imprevizibile în faza de întocmire și aprobare a bugetului pe anul următor. Așa se poate explica și o practică generalizată în ultimele decenii, constând în reevaluarea redimensionări pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare aprobate de Parlament cunoscute sub denumirea de rectificări ale bugetului de stat, menite să reflecte mai realist și să coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.

Specializarea bugetară

Potrivit acestui principiu, înscrierea în bugetul de stat, aprobarea de către Parlament și urmărirea execuției veniturilor și cheltuielilor bugetare trebuie făcută în concordanță cu o schemă unitară, denumită "clasificație bugetară", care structurează veniturile, pe de o parte, și cheltuielile, pe de altă parte într-o anumită ordine și pe baza anumitor criterii. Această schemă, care se elaborează, în principiu, de către Ministerul Finanțelor, este obligatoriu de respectat, în toate fazele procesului bugetar, fiind considerată o premisă indispensabilă a asigurării disciplinei financiare, ordinii bugetare și controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificatie bugetară trebuie să satisfacă anumite cerințe, între care: gruparea veniturilor și a cheltuielilor bugetare să se facă într-o ordine strictă, să reflecte proveniența veniturilor și destinația efectivă a cheltuielilor; să fie simplă și clară; să permită înțelegerea conținutului elementelor de structură la venituri și la cheltuieli; să favorizeze efectuarea controlului și analizelor privind situația financiară a statului. Cerința ca această schemă să fie simplă și clară are în vedere, la rândul său, o structurare a veniturilor și a cheltuielilor care să exprime modul cum se procură veniturile și, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; să poată fi interpretată în concordanță cu conținutul acțiunilor la care se referă cheltuielile și să permită înțelegerea conținutului bugetului, chiar și pentru nespecialiști.

Conținutul clasificației bugetare, prin care se asigură structurarea efectivă a veniturilor și cheltuielilor, diferă în funcție de criteriile ce stau la baza elaborării acesteia, și anume:

a) Criteriul administrativ (departamental)

Conform acestuia, atât cheltuielile, cât și veniturile bugetare se înscriu în bugetul de stat în raport cu structura aparatului de stat care participă la realizarea lor, respectiv la operațiunile de plăți și încasări bugetare. Ca urmare, gruparea se face în funcție de structurarea pe departamente a instituțiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate în procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor reflectate în bugetul de stat.

b) Criterii economice

În cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza cărora se formează veniturile și conținutul acțiunilor care concretizează destinațiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurându-le, atât pe categorii de venituri și de cheltuieli, cât și pe operațiuni curente (de funcționare), respectiv operațiuni de capital (de investiții).

Se practică, de asemenea, o clasificatie funcțională, care pune în prim plan funcțiile de îndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmărite de stat prin acțiunile pe care le implică formarea veniturilor și, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, apărarea națională, dezvoltare economică etc.).

Publicitatea bugetului

În raport cu acest principiu, conținutul bugetului de stat trebuie adus la cunoștința publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. În acest scop, sunt folosite mijloacele de informare și publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetățenii să dispună de informații utile, inclusiv să cunoască puncte de vedere ale specialiștilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca și datele statistice privind execuția bugetară pe perioade expirate, sunt publicate, în mod oficial. Un aspect al publicității, în sensul acestui principiu, îl reprezintă însăși dezbaterea în Parlament a proiectului de buget și adoptarea Legii bugetului. Totusi, adesea, se apreciază că insuficienta informare a populației asupra conținutului real al bugetului, mai ales, pentru ca forma sub care se dă publicității bugetul de stat nu permite decât unui numar relativ redus de cetațeni să-și facă o imagine completă și corectă. Astfel, după unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat în mai nici o țară, bugetul dat publicității aratând că un "cimitir de cifre", greu de înțeles chiar și de către specialiștii în domeniu.

CAPITOLUL II

Procesul bugetar

2.0.Definire, etape, trăsături

Aplicarea principiilor bugetare conferă documentului bugetar o anumită configurație. El nu reprezintă însă o simplă listă de venituri și cheltuieli, ci un document extrem de voluminos și de complex în care își găsesc reflectarea decizii de cea mai mare importanță. Tocmai de aceea el este îndelung pregătit, dezbătut și apoi supus aprobării. Sinteza sa se regăsește în Legea anuală a bugetului, care trebuie pusă în aplicare de către guvern în etapa execuției bugetare. La încheierea exercițiului bugetar se întocmește contul general de încheiere a bugetului, supus și el aprobării parlamentului. Organele specializate ale statului supraveghează și verifică operațiile bugetare, supunându-le controlului preventiv și ulterior.

Toate aceste activități se desfășoară în faze succesive, cu excepția controlului, care este prezent în toate etapele. Aceste faze sau etape în care se realizează elaborarea proiectului de buget, dezbaterea și aprobarea lui, execuția și încheierea exercițiului bugetar, precum și controlul asupra tuturor acestor operațiuni formează împreună procesul bugetar.

Acesta este un proces deosebit de complex, realizat prin implicarea unui număr foarte mare de participanți, unii dintre aceștia având drept de decizie în materie bugetară, alții realizând execuția bugetului sau controlul asupra acestuia.

Procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici, care conferă acestuia trăsăturile specifice:

este un proces decizional, deoarece conținutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societății pentru bunuri și servcii publice;

este un proces democratic, deoarece în cursul derulării etapelor sale se manifestă atât atributele statului de drept, cât și posibilitatea impunerii intereselor economico – sociale ale diferitelor grupări de cetățeni care dețin majoritatea politică de decizie;

este un proces preponderent politic, deoarece opțiunile reflectate în buget reprezintă un act de decizie politică al forțelor majoritare din parlament;

este un proces ciclic, cu o etapizare riguroasă;

are un larg impact public, cu implicații la nivel macro și microeconomic, atât în plan economic, cât și în plan social.

Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de autoritatea statala competenta cu privire la etapele consecutive ale procedurii bugetare: elaborarea proiectului de buget , aprobarea bugetului , executarea bugetului , incheierea executiei bugetare , controlul executiei bugetului , aprobarea executiei bugetare.

2.1.Elaborarea proiectului de buget

Potrivit uzanțelor, inițiativa în materie bugetară are, de regulă, Guvernul. Acesta trebuie să prezinte anual Parlamentului proiectul de lege pentru adoptarea bugetului de stat, însoțit de o expunere de motive și de o mulțime de anexe și calcule de fundamentare.

Lucrările pregătitoare sunt efectuate de către Ministerul Finanțelor Publice și, în paralel, de către ministere, administrații locale sau alte instituții publice care își pregătesc propriile schițe de buget.

Potrivit actualei Legi a finanțelor publice [nr. 500/2002], Ministerul Finanțelor Publice întocmește proiectele pentru întregul sistem unitar de bugete, precum și proiectele de legi pentru aprobarea acestora.

Aceste proiecte de buget se întocmesc de către Ministerul Finanțelor Publice pe baza:

prognozelor indicatorilor macroeconomici și sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum și pentru următorii trei ani;

politicilor fiscale și bugetare;prevederilor memorandumurilor de finanțare, ale memorandumurilor de înțelegere sau ale altor acorduri internaționale cu organisme și instituții financiare internaționale, semnate și/sau ratificate;politicilor și strategiilor sectoriale, a priorităților stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanțării unor acțiuni sau ansamblu de acțiuni, cărora le sunt asociate obiective precise și indicatori de rezultate și de eficiență; programele sunt însoțite de estimarea anuală a performanțelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acțiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obținute și estimate pe anii următori, măsurate prin indicatori preciși, a căror alegere este justificată;propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și de transferuri consolidabile pentru autoritățile administrației publice locale;posibilitățile de finanțare a deficitului bugetar.

Datorită complexității deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget reprezintă un proces iterativ, care presupune un flux informațional dublu, respectiv de la Ministerul Finanțelor Publice către instituțiile bugetare cu atribuții în furnizarea bunurilor și serviciilor publice și apoi în sens invers.

Lucrările de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizează pe baza așa – zisului calendar bugetar, prevăzut în Legea finanțelor publice, care conține termene exacte pentru finalizarea fiecărei etape a elaborării bugetului, precum și obligații stricte în sarcina întocmirii bugetului:

• până la 31 martie: organele abilitate vor elabora indicatorii macroeconomici și sociali pentru anul bugetar căruia îi corespunde proiectul de buget, precum și pentru următorii trei ani, cu mențiunea că, în măsura în care realitatea o impune, indicatorii respectivi vor fi actualizați pe parcursul desfășurării procesului bugetar;

• până la 1 mai: Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului obiectivele politicii fiscale și bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și următorii trei ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;

Calitatea de ordonatori principali de credite o au, în cazul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor instituțiilor publice autonome, bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetului fondurilor provenite din credite externe și bugetului fondurilor externe nerambursabile, miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome. Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt, după caz, ordonatori secundari sau terțiari de credite.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt primarii unităților administrativ – teritoriale, primarul general al municipiului București, primarii sectoarelor municipiului București și președinții consiliilor județene. Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică cărora li se acordă fonduri din bugetele locale sunt, după caz, ordonatori secundari sau terțiari de credite.

• până la 15 mai: Guvernul aprobă aceste obiective și limite, după ce le-a analizat, și informează comisiile pentru buget, finanțe și bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice și ale finanțelor publice;

• până la 1 iunie: Ministerul Finanțelor Publice, având aprobarea Guvernului, va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare – cadru prin care specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum și limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

• până la 15 iunie: Ministerul Finanțelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite eventuale modificări a limitelor de cheltuieli, adoptate de către Guvern în cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune acest lucru. Pe baza limitelor redimensionate vor fi definitivate proiectele de buget;

• până la 15 iulie:

Ordonatorii principali de credite sunt obligați să depună la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, și estimările pentru următorii trei ani, însoțite de documentații și fundamentări detaliate;

Camera Deputaților și Senatul, cu consultarea Guvernului, își aprobă bugetele proprii și le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat; autoritățile administrației publice locale au aceeași obligație pentru propunerile de transferuri consolidate și de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

Începe, de acum, examinarea proiectelor primite la Ministerul Finanațelor Publice prin compararea cifrelor înscrise în aceste proiecte cu cele precizate prin limitele de cheltuieli comunicate. Se poartă discuții cu ordonatorii principali de credite asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare pentru fiecare minister, instituție centrală sau administrație locală. Desigur că intervin conflicte de interese, se exercită presiuni, fiecare ordonator de credite încercând să obțină un nivel cât mai ridicat al cheltuielilor, iar Ministerul Finanțelor Publice, având grijă de echilibrul de ansamblu și ținând seama de prioritățile din programul de guvernare, încearcă să tempereze excesele. În caz de divergențe, hotărăște Guvernul.

• până la 1 august: ordonatorii de credite își definitivează, după soluționarea divergențelor, propriile bugete și le depun la Ministerul Finanțelor Publice;

• până la 30 septembrie: Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget definitivate primite de la ordonatorii principali de credite și a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare anuale și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern. Proiectul legii bugetului de stat este însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și proiecția acesteia în următorii trei ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum și strategia Guvernului în domeniul investițiilor publice. Raportul și proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal – bugetară a Guvernului, precum și alte informații relevante în domeniu;

• până la 15 octombrie: Guvernul dezbate și definitivează aceste proiecte, ale legilor bugetare și ale bugetului, și le înaintează Parlamentului spre adoptare.

Odată cu însușirea acestor proiecte de legi de către Guvern și remiterea acestora Parlamentului, se încheie prima etapă a procesului bugetar, aceea privind elaborarea proiectelor de buget.

2.2.Aprobarea bugetului de către Parlament

Procedura dezbaterii și aprobării bugetului în Parlament diferă de la o țară la alta, în funcție de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) și în funcție de tradiție. În țările cu sistem bicameral, atribuțiile celor două camere pot să fie aceleași sau pot fi diferite. De regulă însă camera inferioară are prioritate în materie bugetară, în sensul că este prima care analizează proiectul de buget și este cea care decide în ultimă instanță.

În unele țări, șeful executivului sau ministrul finanțelor prezintă, mai întâi, de regulă, în camerele reunite, raportul asupra proiectului de buget, cu referiri la execuția bugetului de anul în curs și proiecția cifrelor bugetare pentru anul viitor. Uneori acest raport este mult mai amplu, referindu-se la bugetul economic în ansamblul lui și nu numai la componenta sa financiară. Urmează ca apoi documentele să fie analizate în comisiile camerelor care au dreptul să formuleze amendamente.

În multe țări însă, inclusiv în România, comisiile permanente pentru buget, ce funcționează pe lângă cele două camere, sunt cele care primesc mai întâi proiectele guvernamentale spre analiză și amendare, abia apoi proiectul, cu amendamentele propuse, înaintându-se spre dezbatere camerelor.

În privința analizei, dezbaterii, amendării și aprobării bugetului, în practică există două soluții:dreptul Parlamentului de a aproba bugetul așa cum a fost el întocmit de către Guvern sau de a-l respinge fără a-i putea aduce amendamente;

dreptul de a-i aduce modificări, propunerile de amendamente făcându-le, de obicei, comisiile permanente pentru buget. Aceste modificări se fac, în principiu, în sensul reducerii cheltuielilor și sporirii veniturilor înscrise în proiectul guvernamental și nu în sens invers. Acolo unde se poate proceda și invers, legislația obligă să se prezinte propuneri adecvate de compensare a reducerii veniturilor sau a sporirii unor cheltuieli.

În România, documentele dezbătute de către comisiile specializate pentru buget, finanțe și bănci sunt transmise spre avizare și altor comisii permanente interesate, precum și compartimentului tehnic – legislativ al fiecărei camere. Aceste organisme au și ele dreptul de a propune amendamente. Se exercită și în această etapă puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitări de majorare a alocațiilor de care vor beneficia diferiți ordonatori principali de credite. La dezbateri, în comisiile camerelor participă și ministrul finanțelor și ceilalți miniștri interesați.

Propunerile de amendamente pot să difere de la o comisie la alta. În acest sens, se constituie o comisie mixtă de mediere, iar, în final, cele două comisii reunite întocmesc un raport comun prin care propun acceptarea proiectelor de lege (cu sau fără amendamente) sau respingerea acestora.

Urmează apoi dezbaterea proiectelor în camerele parlamentului. În unele țări, inclusiv în România, această dezbatere are loc în camerele reunite, după ce, în prealabil, ministrul finanțelor a prezentat raportul asupra proiectului de buget, iar comisiile permanente au prezentat raportul lor comun.

În prima fază are loc o dezbatere generală asupra proiectului de buget, la care, reprezentanții diferitelor grupuri parlamentare, își prezintă punctul lor de vedere, opoziția criticând de obicei proiectul prezentat, iar reprezentanții puterii susținând propunerile executivului.

În finalul acestei dezbateri generale, ministrul finanțelor prezintă, în numele Guvernului, poziția acestuia cu privire la problemele ridicate de către reprezentanții diferitelor grupuri parlamentare.

Dacă prin raportul lor comun, cele două comisii permanente au propus respingerea proiectului guvernamental, după încheierea dezbaterilor generale, președintele ședinței comune poate cere Parlamentului să se pronunțe prin vot asupra acestei propuneri.

Dacă însă raportul comun al comisiilor a fost favorabil proiectului de buget, cu sau fără modificarea acestuia, atunci se trece la faza a doua a dezbaterilor din ședința comună consacrată analizei și votării legilor bugetare.

Bugetele se aprobă de parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de amgajament pentru acțiuni multianuale.

Potrivit legislației românești, dacă legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgență. Dacă totuși legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul își îndeplinește sarcinile pe baza unor avansuri lunare în limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse în proiectul de buget, în situația în care acestea sunt mai mici decât cele din anul anterior. Instituțiile publice și acțiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanțate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

Legile bugetare anuale adoptate de către Parlament trebuie să fie apoi promulgate de către Președinte și publicate în Monitorul Oficial pentru a putea fi puse în aplicare.

Bugetul, în ansamblui lui, este un document extrem de voluminos, el cuprinzând adesea peste 15.000 de pagini. Ceea ce se publică în Monitorul Oficial este doar Legea bugetului de stat și respectiv Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, care cuprind circa 20 de pagini de text și anexele lor.

În articolele Legii bugetului de stat sunt înscrise:

volumul total al veniturilor, cheltuielilor și a deficitului bugetar, așa cum au fost acestea aprobate de către Parlament;structura veniturilor în raport cu natura și proveniența lor;structura economică a cheltuielilor grupate în cheltuieli curente, cheltuieli de capital și operațiuni financiare, precum și regulile ce trebuie respectate de către cei care decid în privința efectuării acestor cheltuieli;structura cheltuielilor în raport cu destinațiile lor: servicii publice generale; apărare, odine publică și siguranță națională; cheltuieli social – culturale; cheltuieli pentru servicii și dezvoltare publică; cheltuieli pentru acțiuni economice; pentru fonduri la dispoziția Guvernului și pentru cheltuieli aferente datoriei publice;

transferurile, cotele și sumele defalcate pentru bugetele locale; veniturile și cheltuielile Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate.

Toate acestea își găsesc detalierea în anexele la legea bugetului de stat, ce fac parte integrantă din legea aprobată, ca de exemplu:

sinteza bugetului de stat, detaliată la venituri pe capitole și subcapitole, iar la cheltuieli pe capitole, subcapitole, paragrafe și titluri;sinteza cheltuielilor bugetare pe surse de finanțare, cu detaliere pe părți, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole și alineate, după caz;bugetele ordonatorilor principali de credite li anexele la acestea;sume defalcate pentru bugetele locale;categorii de venituri și cheltuieli aferente bugetelor locale;veniturile și cheltuielile Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, detaliate corespunzător;alte anexe.

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat cuprinde:

volumul total al veniturilor, cheltuielilor și excedentul bugetar aferent acestui buget;structura veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat;structura economică și funcțională a cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat; dispoziții referitoare la bugetul asigurărilor pentru șomaj;dispoziții referitoare la Fondul de garantare pemtru plata creanțelor salariale [constituit prin Legea 200/2006];reglementări specifice exercițiului bugetar.

Anexele Legii bugetului asigurărilor sociale de stat cuprind:

sinteza bugetului asigurărilor sociale de stat, detaliată la venituri pe capitole și subcapitole, iar la cheltuieli pe părți, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole și alineate, după caz;sinteza fondurilor alocate pe surse de finanțare și titluri de cheltuieli;sume alocate din credite externe detaliate pe capitole, subcapitole, paragrafe, titlrui de cheltuieli, articole și alineate, după caz;programul de investiții publice pe grupe de investiții și surse;sinteza veniturilor și cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru șomaj;alte anexe.

Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetele fondurilor externe nerambursabile se adoptă prin lege.

Bugetele locale se aprobă de către consiliile locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor, județelor și Consiliul General al Municipiului București, după caz.

Bugetele instituțiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop prin legi speciale.

Bugetele instituțiilor publice finanțate parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se aprobă prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dacă sunt finanțate integral din bugetele de mai înainte, atunci bugetul respectivelor instituții publice se aprobă de către ordonatorii de credite ierarhic superior al acestora.

Bugetele instituțiilor publice care se finanțează integral din venituri proprii se adoptă de către organul de conducere al instituției publice și cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

Bugetul trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

2.3.Execuția bugetului

Odată legea bugetară aprobată și promulgată, se trece la cea ce-a treia etapă a procesului bugetar și anume la execuția bugetului. Aceasta înseamnă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor autorizate de către Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizează prin organul său specializat, și anume Ministerul Finanțelor Publice. În execuția bugetului sunt implicați însă mii de participanți, atribuțiile acestora, de dispoziție sau de execuție, fiind riguros delimitate potrivit principiului separării funcțiilor. Grija principală a acestora este de a asigura încasarea veniturilor cel puțin la nivelul aprobat și efectuarea cheltuielilor în limitele și pentru destinațiile aprobate.

Înseamnă că veniturile înscrise în buget reprezintă sarcini minime. Depășirea acestora (cu excepția celor extrabugetare) nu reprezintă un act de indisciplină bugetară dacă nu au fost încălcate legile fiscale. Atenția este deci îndreptată spre identificarea tuturor surselor de venituri și încasarea integrală a sumelor cuvenite statului, fără săvârșirea de abuzuri fiscale.

În schimb, în cazul cheltuielilor, sumele înscrise în buget reprezintă limite maxime. Efectuarea de cheltuieli peste plafonul aprobat sau pentru alte scopuri decât cele pentru care s-a obținut aprobarea, reprezintă o încălcare a disciplinei financiare, iar cei vinovați sunt sancționați. Aici preocuparea este aceea de a efectua cheltuieli în limitele, condițiile și pentru destinațiile legale, evitându-se deturnările de fonduri, risipa și abuzurile.

Pentru a se putea trece la execuția de casă a bugetului, adică la încasarea propriu – zisă a veniturilor și la efectuarea plăților pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate câteva operații prealabile. Mai întâi, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri și cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, în funcție de termenele legale de încasare a veniturilor și de eșalonarea în timp a cheltuielilor. Urmează apoi deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiție indispensabilă pentru ca alocațiile să poată fi folosite. Alocarea resurselor se face în limita creditelor aprobate pe destinațiile legale, în raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziție anterior. Ordonatorii de credite au obligația de a folosi alocațiile primite numai în limita și pentru destinațiile aprobate și numai pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituției pe care o conduc.

Execuția de casă a bugetului se realizează fie prin Banca Centrală și băncile specializate, fie prin instituții specializate ale Ministerului Finanțelor sau, de cele mai multe ori, printr-un sistem mixt.

În România, execuția de casă a ugetului a fost asigurată, până în anul 1992, de către Banca Națională în cooperare cu băncile specializate, iar din 1992 s-a înființat trezoreria finanțelor publice [Hotărârea Guvernului 78/1992], care a preluat execuția de casă a bugetului.

Fazele și metodele folosite în execuția bugetară sunt diferite pentru venituri și cheltuieli. Există de altfel o delimitare riguroasă între execuția părții de venituri și execuția părții de cheltuieli în virtutea interdicției de a se efectua plăți direct din venituri și în conformitate cu regula non – contractării veniturilor și cheltuielilor.

Execuția părții de cheltuieli ridică probleme mai complexe și de aceea sunt riguros delimitate fazele ce trebuie parcurse și competențele organelor de dispoziție (ordonatorii de credite) și a celor de execuție (casierii sau contabilii plătitori).

Primele trei faze, adică angajarea, lichidarea și ordonanțarea sunt de competența ordonatorilor de credite, iar cea de-a patra, plata propriu – zisă, este realizată de organele de execuție.

Prin angajarea cheltuielii de către o instituție publică finanțată din buget se înțelege asumarea obligației acesteia de a plăti în viitor o sumă de bani unei terțe persoane fizice sau juridice. Angajarea trebuie să aibă temei legal. Ea se realizează în cazul achiziționării bunurilor sau serviciilor prin încheierea unui contract, emiterea unei comenzi sau acceptarea unei oferte. Unele obligații se nasc prin adoptarea unei decizii de numire în funcție, în cazul angajării unui funcționar public, printr-o hotărâre judecătorească cu titlu executoriu prin care instituția este obligată să efectueze unele plăți, sau angajarea poate rezulta din legile adoptate de către Parlament cu privire la introducerea unei noi grile de salarizare pentru bugetari, care duce la majorarea salariilor, cu privire la indexarea salariilor sau acordarea unor compensații.

Lichidarea cheltuielii are două faze:

1.faza în care se constată faptic și pe bază de acte justificative realizarea operației angajate sau dispuse în prealabil și

2.faza în care se stabilește suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a obligației consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu cea stabilită în momentul angajării cheltuielii.

Ordonanțarea plății se realizează prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziții de plată adresată casierului, prin care, în urma lichidării, se dispune plata sumei cuvenite beneficiarului. Angajarea și efectuarea de cheltuieli se aprobă și se efectuează numai dacă pe documentul respectiv există viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcționarilor publici sau plățile în contul serviciului datoriei publice, plățile se pot efectua fără o ordonanțare prealabilă. Aceasta nu înseamnă însă că statele de plată nu trebuie să poarte viza de control financiar preventiv.

Plata propriu – zisă este obligația de achitare a sumei datorate beneficiarului.

În execuția părții de venituri se respectă, de asemenea, principiul separării funcțiilor, iar operațiile care se realizează diferă în raport cu felul veniturilor cuvenite statului.

Există astfel, potrivit naturii veniturilor, două feluri de proceduri: proacedurile fiscale și procedurile nefiscale.La rândul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe și pentru cele indirecte.

În cazul impozitelor directe, procedurile presupun, în virtutea principiului separării funcțiilor, două faze și anume: faza deciziilor administrative și faza deciziilor contabile.

Executată de către aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanațelor Publice, faza administrativă comportă trei operații tehnice și anume: așezarea, lichidarea și emiterea titlului de percepere.

Așezarea implică identificarea materiei impozabile, atunci când faptul generator de impozite s-a aprodus, și evaluarea acesteia. Așezarea reprezintă o operație de maximă importanță pentru evitarea evaziunii fiscale pe calea clandestinismului sau a subevaluării materiei impozabile.

Lichidarea constă în stabilirea mărimii impozitului datorat de către fiecare contribuabil în funcție de baza de calcul a impozitului (materia impozabilă evaluată) și regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere și eventualele facilități fiscale de care poate beneficia, potrivit legii, contribuabilul). Suma datorată de către fiecare contribuabil reprezintă debitul său fiscal.

Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea debitului fiscal ce urmează a fi încasat de la fiecare contribuabil într-un act sau dispiziție prin care se autorizează perceperea propriu – zisă a impozitelor.

Faza execuției contabile încheie procedura în cazul impozitelor directe, constând în perceperea propriu – zisă a acestora de către agenți încasatori sau contabili încasatori ce aparțin trezoreriei statului sau unităților ce efectuează cu mandat operațiile de încasare a impozitelor.

Procedura de execuție a impozitelor indirecte se caracterizează prin faptul că nu se aplică întocmai separarea funcțiilor. De exemplu, în cazul taxelor vamale, așezarea, lichidarea și perceperea se realizează deodată, cu ocazia vămuirii mărfii și a achitării taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil îl are plătitorul care întocmește declarația vamală, organul administrativ verificând exactitatea datelor.

Există și proceduri nefiscale practicate în unele țări prin emiterea unui ordin de vărsare sau de încasare prin care datornicul este invitat pe cale amiabilă să-și achite datoria, în caz contrar fiind sesizată instanța, sau procedura de încasare forțată, caz în care se emite un titlu executoriu (pentru acele creanțe ale statului care nu au un mod special de încasare).

2.4.Încheierea execuției bugetare

Ministerul Finanțelor Publice are obligația de a urmări și supraveghea în permanență mersul execuției bugetului și de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de echilibru a bugetului.

El folosește în acest sens dările de seamă contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite și urmărește conturile privind execuția de casă a bugetului prin trezoreria statului.

La încheierea exercițiului bugetar, Ministerul Finanțelor Publice trebuie să întocmească contul general anual de execuție a bugetului de stat și, respectiv, contul de execuție a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale și bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea.

Momentul întocmirii depinde de metoda folosită în realizarea exercițiului bugetar.

Dacă se folosește metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se închid în ultima zi a anului bugetar, astfel că în contul general anual de execuție se vor reflecta veniturile efectiv încasate și cheltuielile efectuate până la sfârșitul anului. În acest caz, veniturile cuvenite bugetului și neîncasate și cheltuielile angajate, dar neefectuate până la sfârșitul anului se transmit în bugetul următor și se vor reflecta în contul anual al exercițiului următor.

Dacă se aplică metoda de exercițiu, atunci contul general anual se va întocmi după expirarea perioadei de prelungire a execuției pentru bugetul anului încheiat, el reflectând veniturile și cheltuielile anului expirat, chiar dacă unele dintre ele s-au realizat după încheierea exercițiului bugetar.

Conturile anuale de execuție cuprind:

la venituri: prevederi bugetare inițiale, prevederi bugetare definitive și încasări realizate;

la cheltuieli: credite bugetare inițiale, credite bugetare definitive și plăți efectuate.

Prin compararea încasărilor realizate cu plățile efectuate se poate aprecia starea de echilibru a bugetului încheiat, diferența favorabilă apărând ca excedent definitiv, iar cea nefavorabilă ca deficit al bugetului.

Conturile generale întocmite de către Ministerul Finanțelor Publice se prezintă Guvernului spre analiză și însușire. Odată însușite de Guvern, se înaintează până la data de 1 iulie a anului următor Parlamentului spre aprobare.

Ministerul Finanțelor Publice este obligat să întocmească și să anexeze la contul general de execuție a bugetului de stat și contul general al datoriei publice. Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne și datoriei publice externe directe a statului și situațiile garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și pentru credite externe primite de către alte persoane juridice.

2.5.Controlul execuției bugetare

După primirea contului privind execuția bugetară, Parlamentul transmite documentul instituției supreme de control financiar extern care, în cele mai multe țări, inclusiv în România, poartă denumirea de Curte de Conturi.

În privința contului de execuție bugetară, Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituție publică controlul ulterior, vizând legalitatea și realitatea datelor cuprinse în acest document. Ea verifică eficiența, eficacitatea și economicitatea execuției bugetare, pronunțându-se și asupra calității gestiunii banilor publici la nivelul fiecărei instituții și pe ansamblul bugetului. La încheierea verificărilor efectuate prin structurile sale funcționale, dacă nu se constată ilegalități și prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune a conducătorului (ordonatorului de credite) fiecărei instituții publice. Dacă se constată operațiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recuperează prin organele de jurisdicție ale Curții de Conturi.

În final, Curtea de Conturi întocmește Raportul public, care stă la baza dezbaterilor în Parlament în vederea aprobării legilor anuale de execuție a bugetelor publice.

Organizarea și funcționarea controlului financiar, în general, asupra execuției bugetare, în special, prezintă particularități de la o țară la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare și funcționare a controlului financiar, să se evite manifestarea conflictului de interese și să se realizeze controlul reciproc al puterilor în stat, în sensul că organul care gestionează bugetul (guvernul) să fie controlat și de o entitate publică exterioară acestuia, aprobarea execuției bugetare efectuând-o o altă putere în stat, respectiv forul legiuitor (parlamentul).

Deși am prezentat controlul ca o etapă distinctă a procesului bugetar, în realitate el este prezent, așa cum subliniam încă de la început, în toate fazele procesului bugetar, deși activitatea cea mai intensă se realizează de-a lungul execuției bugetare.

Obiectul controlului bugetar îl reprezintă actele de decizie și de execuție ale tuturor persoanelor implicate în procesul bugetar, începând cu Guvernul, continuând cu ordonatorii de credite și terminând cu simplii mânuitori ai banului public. În toate cazurile se urmărește respectarea strictă a legilor și disciplinei bugetare, încasarea integrală și la timp a veniturilor, prevenindu-se evaziunea, dar și abuzurile fiscale, cheltuirea judicioasă a resurselor alocate, în limitele și pentru destinațiile alocate.

Și în domeniul controlului bugetar, controlul cel mai eficace este cel preventiv, menit să asigure respectarea legalității, oportunității și eficiența în mânuirea banului public. Cel concomitent, exercitat cu prilejul efectuării plății are o eficacitate mai redusă, verificându-se doar dacă operațiile anterioare de angajare, lichidare și ordonanțare s-au făcut corect. Controlul ulterior este doar constatativ, prin măsurile și sancțiunile aplicate putându-se cel mult preveni actele de indisciplină financiară în viitor, existând puține șanse de a se repara prejudiciile aduse statului prin evaziune fiscală sau prin risipa în cheltuirea banului public.

2.6.Aprobarea execuției bugetare

Pe baza raportului privind contul de execuție bugetară, elaborat de instituția specializată de control al finanțelor publice, Parlamentul declanșează procedura de dezbatere și aprobare a acestuia. Mai întâi are loc analiza raportului în comisiile permanente reunite de buget, finanțe și bănci ale forului legislativ, iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuție bugetară.

Cu această ocazie se prezintă de către executiv sinteza evoluțiilor economico – financiare din anul la care se referă execuția bugetară și factorii care au influențat evoluția acesteia. Apoi are loc exprimarea punctelor de vedere ale formațiunilor politice reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodată, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi în vederea creșterii eficienței utilizării banilor publici. În continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuție bugetară. În conținutul său, pe lângă articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificării de către Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuției bugetare și raportarea către Parlament a constatărilor rezultate și a măsurilor legale aplicate.

Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuție bugetară marchează încheierea etapelor componente ale procesului bugetar.

Etapele procesului bugetar la nivelul autoritatilor publice centrale din Romania

Fig.1

CAPITOLUL III

Bugetul de Stat in perioada 2008 – 2009

3.0.Generalități

Bugetul general consolidat este formulat pentru anul 2008 la un nivel al veniturilor de 39,6% din produsul intern brut, în creștere cu 2,7 puncte procentuale față de anul 2007, cel mai ridicat nivel din ultimii ani, și un nivel al cheltuielilor de 42,3% din produsul intern brut, în creștere cu 2,7 puncte procentuale față de anul 2007, cu un deficit bugetar estimat la 2,7% din produsul intern brut, sub limita de 3 % prevăzută de Tratatul de la Maastricht, același ca în anul 2007, ceea ce reflectă un proces continuu de consolidare fiscală.

Proiecția veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat pe anul 2008 reflectă următoarele aspecte:

• bugetul de stat, cea mai importantă componentă a bugetului general consolidat, se situează pe primul loc ca pondere în produsul intern brut, veniturile sale reprezintă 15,5%, cheltuielile 18,2 %, iar deficitul 2,7 %, în timp ce veniturile sale reprezintă 39,2% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 43,0% din cheltuielile totale ale bugetului general consolidat. Această evoluție este datorată creșterii economice sustenabile, a îmbunătățirii colectării și intăririi disciplinei fiscale. Provocarea României în acest moment este de a asigura pe baza unei viziuni coerente care menține stabilitatea macroeconomică, sumele necesare continuării reformelor structurale din educație, cercetare dezvoltare, sănătate, mediu, dezvoltare regională și infrastructura in transport, cofinanțarea instrumentelor structurale primite de la Uniunea Europeană pentru înlăturarea disparităților dintre regiuni și plata contribuției României la bugetul comunitar.

• bugetul general centralizat al bugetelor locale înregistrează ponderi atat la venituri cât și la cheltuieli de peste 9% în produsul intern brut, în timp ce veniturile sale reprezintă 23,4% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 21,8% din cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, valori determinate de amplul proces de descentralizare a serviciilor publice și de consolidare a autonomiei locale, de restructurare a mecanismelor de protecție socială a segmentelor defavorizate ale populației și al armonizării politicilor guvernamentale și sectoriale cu cele locale ce au condus la îmbunătățirea sistemului de asigurare a surselor de finanțare ale administrației publice locale în corelație cu responsabilitățile transferate. Sume importante au fost direcționate cștre:

– compensarea creșterilor neprevizionate ale prețurilor la combustibil;

– acordarea ajutorului pentru încălzirea locuinței cu lemne, cărbuni, combustibili petrolieri;

– finanțarea cheltuielilor de capital ale unităților de învățământ preuniversitar;

– finanțarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap;

– finanțarea programelor de pietruire a drumurilor comunale și alimentare cu apă a satelor;

– sprijin financiar la constituirea familiei;

– finanțarea programelor multianuale prioritare de mediu și gospodărire a apelor.

• bugetul asigurărilor sociale de stat în anul 2008 înregistrează ponderi de 7,29% în produsul intern brut, atât la venituri cât și la cheltuieli, comparativ cu ponderi de peste 5% din produsul intern brut în anul 2007, în timp ce veniturile sale reprezintă 18,4% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 17,2%.

În primele 9 luni din anul 2008, evoluția economică a fost foarte bună, inregistrandu-se o crestere a produsului intern brut cu 8,9% fata de aceeasi perioada din 2007.

Cererea internă a reprezentat motorul creșterii economice în această perioadă, formarea brută de capital fix fiind componenta cea mai dinamică. Formarea brută de capital fix a fost cu 27,7% mai mare față de aceeași perioadă din 2007.

Consumul final individual al populației, următoarea componentă a cererii interne, a înregistrat, de asemenea ,o creștere de 14 % față de primele 9 luni din 2007.

Semnificativă este evoluția comerțului exterior de bunuri și servicii care,în trimestrul II, a înregistrat o schimbare importantă, respectiv dinamica- în termeni reali-a exportului de bunuri și servicii a fost superioară importului de bunuri și servicii.

-modificari procentuale față de perioada corespunzătoare a anului precedent-

Tabel.1.

În trimestrul IV efectele crizei economice mondiale au început să se manifeste și în România , încetinirea economică devenind o realitate. Datele statistice disponibile până in acest moment arată o reducere semnificativă a activității industriale dar și o diminuare a creșterii volumului de activitate în servicii și în construcții.Pe ansamblul economiei în trimestrul IV 2008 s-a înregistrat ceea mai pronunțată contracție a creșterii economice trimestriale de dupa 2000. Conform datelor statistice sectoriale,creștera reală a produsului intern brut nu a depășit 6% în trimestrul IV.

Estimările privind creșterea economică pentru anul 2008 prevăd un nivel al produsului intern brut mai mare cu 7,9 % față de anul 2007 , cu un punct procentual sub nivelul primelor 9 luni (8,9%), aceasta în condițiile în care efectele actualei crize ecomico-financiare mondiale s-au resimțit din ce în ce mai mult în economia românească în trimestrul IV,conducând la restrângerea volumului de activitate în multe domenii.

Totuși la nivelul anului 2008 se estimează că s-a menținut contribuția negativă la creșterea reală a PIB, a exportului net de bunuri și servicii, reducându-se totuși

diferența -în termeni reali- între creșterea exportului de bunuri și servicii și cea a importurilor,de la 8-10 puncte procentuale în anii precedenți la circa 3-4 puncte procentuale în anul 2008.

-modificări procentuale față de anii precedenti-

Tabel 2.

În trimestrul IV 2008 s-a accentuat declinul unor ramuri industriale (produse textile,metalurgie,mobilier,mașini și aparate electrice,celuloza,hârtie și produse din hârtie) și s-a diminuat amplitudinea creșterilor înregistrate în prima parte a anului în alte ramuri cu contribuții importante în producția industrială .

În aceste condiții,pentru trimestrul IV 2008 se estimează o reducerea producției industriale cu 6,1% față de același trimestru al anului anterior. Această evoluție a

condus la o creștere a valorii adăugate brute industriale de 2,1% pe ansamblul anului 2008 față de 4,8% în primele 9 luni din 2008.

În ceea ce privește agricultura, după ce în prima parte a anului evoluțiile au fost modeste,sunt de remarcat rezultatele excepționale obținute la culturile cerealiere din vară (grâu,orz,orzoaică,etc), dar și la culturile de toamnă (porumb ,floarea soarelui,soia,etc) care au condus la un spor al valorii adăugate brute din sector de 24,8 % pe înreg anul 2008.

Construcțiile au reprezentat în anul 2008 sectorul cel mai dinamic al economiei românești.Totuși efectele crizei s-au făcut resimtite și în acest sector , conducând la încetinirea activității în a doua parte a anului, tendința care s-a accentuat în ultimile 3 luni. Valoarea adăugată brută din construcții este estimată la 26,5% pentru anul 2008.

Serviciile – cel mai important sector al economiei românești, prin ponderea pe care o deține în produsul intern brut -au resimțit efectele crizei în trim IV ,în special în activitatea comercială, în activitatea sectorului bancar și în serviciile din categoria “celor prestate pentru intreprinderi”. Pe ansamblul anului 2008,valoarea adăugată brută din sectorul terțiar este estimată să se majoreze cu 5,7%.

Fig.2.

3.1.Efectele politicii fiscale – bugetare din anul 2008 asupra anului 2009

3.1.1.Efecte externe

Depăsirea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar admis conform Pactului de stabilitate și creștere, ceea ce pune România în situatia de a i se aplica procedura de deficit excesiv.

Reducerea ratingului suveran de către agențiile internaționale de rating sub categoria de grad investițional cu consecinte negative asupra costurilor aferente finanțării externe la nivel guvernamental.

Lipsa de predictibilitate a politicii fiscal-bugetare și derapajul bugetar major de la sfârșitul anului trecut au condus la erodarea încrederii investitorilor străini. În ultima parte a anului trecut, fluxul de investiții străine a scăzut de la 963 milioane euro în octombrie la mai putin de 400 milioane euro în decembrie.

3.1.2.Efecte interne

Obligații neonorate ale administratiei centrale și locale către agenții economiei de 7.7 miliarde lei, echivalentul a 2,1 miliarde euro (1,5% din PIB) care au condus la o restrangere artificială a volumului de activitate, indeosebi, în construcții. Aceasta este una din cauzele pentru care, spre exemplu, lucrările de construcții s-au majorat în noiembrie doar cu 13,4%.

Efecte interne- Creșterea cu 16,4 miliarde lei a datoriei publice guvernamentale

la 30 noiembrie 2008 față de sfârșitul anului 2007 ca urmare a finanțării unui deficit bugetar mult mai mare decat cel estimat, în condițiile turbulențelor de pe piețele financiare internaționale, restrângerii lichidității la nivel global și creșterii randamentelor obținute la emisiunile de titluri de stat în lei.

Necesitatea ajustării cheltuielilor pubilice și a deficitului bugetar în condițiile unui mediu economic dificil.

Lipsa de absorbție a fondurilor europene. Spre exemplu, neefectuarea plaților în agricultură din avansul primit de la UE a făcut ca o suprafață importantă să nu fie cultivată.

3.2.Structura veniturilor bugetare în anul 2009

Estimarea veniturilor bugetului general consolidat s-a realizat pe baza indicatorilor macroeconomici proiectați pentru anul 2009 și a reglementărilor existente în domeniul fiscal în vigoare de la 1 ianuarie 2009.

Tabel 3.

3.3.Cadrul Macroeconomic Intern în anul 2009:

Tabel 4.

Creșterea economică

În prima parte a anului 2009, tendința de contracție a activității economice se va accentua. Este posibil ca în primul trimestru din anul 2009 creșterea reală a produsului intern brut să se situeze chiar sub 1%, dar pentru anul 2009, cadrul macroeconomic previzionează un produs intern brut în creștere, în termeni reali, cu 2,5% față de 2008.

Cererea internă își va diminua puternic amplitudinea de creștere până la 3,9%

3.4.Efectele crizei mondiale

Efectele crizei financiare și economice vor fi resimțite puternic, cu deosebire în primul semestru, dar acestea se apreciază că vor fi mai mici decat în cazul altor țări din zonă, pentru că:

– România are una din cele mai mici ponderi ale exportului în PIB, ceea ce înseamnă un efect mai redus al contracției piețelor externe; exportul de bunuri și servicii în PIB este in România în jur de 30%, comparativ cu 41% în Polonia, 63% în Bulgaria, 80% în Cehia și Ungaria;

– România are o pondere a creditului neguvernamental în PIB de circa 40%, mult sub media din celelalte țări europene

– România are una din cele mai reduse rate de dependență de importurile energetice

– România are un important sector economic în afara piețelor (agricultura, construcții regie proprie, etc.).

Industrie

Producția industrială se va reduce în primul semestru cu circa 5%, iar pe întregul an cu 1%.

Construcții

Construcțiile vor înregistra cea mai amplă contracție, respectiv de la o creștere cu 26% în 2008 la o creștere cu circa 6% în 2009, deși lucrările de infrastructură finanțate din fonduri publice se vor intensifica.

Agricultura

Pentru agricultură se prevede o creștere de 4,2% în condiții climaterice normale.

Comerț exterior

Exporturile de bunuri în anul 2009 vor crește doar cu 2,1%, iar importurile de bunuri se vor reduce cu 1,1%, ca efect al reducerii producției industriale cu 1%. Exporturile de bunuri intracomunitare vor înregistra o creștere cu 0,5%, iar importurile o diminuare cu 1,7%. Se estimează totuși menținerea tendinței înregistrate în 2008 și anume depășirea ritmului de creștere al împorturilor de către cel al exporturilor, respectiv cu 3,2 puncte procentuale.

Balanța externă

Ponderea deficitului comercial FOB-FOB in PIB se va diminua cu 1,3 puncte procentuale, ajungând la 11,7%. Deficitul contului curent al balanței de plăți externe se așteaptă să fie de circa 14,8 mid. euro, reprezentând 10,3% din PIB.

Număr de salariați

În anul 2009 numărul mediu de salariați va continua tendința de creștere, mai mică însa față de cea înregistrată în anii precedenți, respectiv cu 20 mii persoane (0,4%) față de anul 2008, iar rata șomajului înregistrat va fi de 5,5%, în creștere cu 1,1 puncte procentuale față de sfârșitul anului 2008.

Veniturile salariale

Se prevede o creștere moderată a câștigului salarial mediu brut până la nivelul de 1820 lei, iar pentru câștigul salarial mediu net un nivel de 1352 lei în creștere cu 6,3% față de 2008. Salariul mediu brut este estimat la 1693 lei.

Inflația

Rata inflației se va reduce față de sfârsitul anului 2008 la 4,5%, în timp ce media anuală se va situa la 5%.

Pe de altă parte, contextul economic internațional, dar și persistența unor dezechilibre macroeconomice manifestate în ultima parte a anului anterior au determinat o volatilitate mai amplă a cursului de schimb, în sensul deprecierii monedei naționale față de principalele valute.

Resurse Interne

Fig.3.

3.5.Politica Fiscală

În anul 2009, politica fiscală va fi caracterizată de coerența, predictibilitate și stabilitate prin elaborarea unor proiecte ale Codului fiscal și Codului de procedura fiscală, unitar integrate și armonizate cu directivele Uniunii Europene, precum și cu realitățile economice.

Obiectivul urmărit este simplificarea legislației fiscale și o mai bună întelegere a ei de către contribuabili.

3.6.Impozitul pe venit

Menținerea cotei unice de impozitare directă de 16% a veniturilor și asigurarea echității în repartizarea sarcinii fiscale pentru persoanele cu venituri mici, prin acordarea de compensații și deduceri fiscale. Eliminarea temporară a impozitului pe veniturile din dobanzile la depozitele bancare, inclusiv ale nerezidentilor, în vederea stimulării economisirii.

3.7.Prognoza

Dinamica de 9% față de anul 2008, în scădere cu 0,1 puncte procentuale ca pondere în PIB. Evoluția este determinată în principal, de creșterile moderate ale

caștigului salarial mediu brut și numărului mediu de salariați în anul 2009 față de anul 2008.

3.8.Impozitul pe profit

Menținerea cotei unice de impozitare directă de 16%.

3.9.Fonduri de preaderare

Perioada 2009-2010 este decisivă în ceea ce privește absorbția fondurilor comunitare de preaderare, având în vedere faptul că primirea fondurilor PHARE, ISPA și SAPARD va înceta după realizarea integrală a programelor finanțate din aceste fonduri, în funcție de angajarea și efectuarea plăților convenite cu Comisia Europeană.

În general, creditele bugetare, atât pentru fondurile PHARE și ISPA, cât și pentru cofinanțarea aferentă acestora, vor înregistra o creștere în anul 2009 față de 2008, determinată de:

– contractarea,și în anul 2008, a unui număr mare de proiecte care implică plata avansului în perioada imediat următoare (în unele cazuri, acesta putând ajunge la 80% din valoarea totală).

– întârzieri în derularea contractelor în anul 2008, fapt ce a condus la necesitatea realocării pentru anul 2009 a unor plăți programate.

– maturizarea proiectelor ISPA (indeplinirea unor condiționalități referitoare la achizitii de terenuri, obținerea de avize, permise) și accelerarea derulării lor efective.

3.10.Fonduri post-aderare

În contextul noii abordări privind reflectarea în bugetul de stat a sumelor destinate finanțării propunerilor de proiecte și proiectelor ce urmează să fie implementate în cadrul programelor aferente Politicii de Coeziune a U.E., Politicilor Agricole Comune și de Pescuit, precum și altor facilități și instrumente postaderare care funcționează pe principiul rambursării cheltuielilor către beneficiari, o parte din cheltuielile respective ale bugetului de stat și local va fi recuperată de la Uniunea Europeană si va fi înregistrată ca venit.

Cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare post-aderare ale administrației publice centrale și locale și cofinanțării programelor cu finanțare comunitară sunt estimate la 8.4 miliarde lei (1.44% din PIB).

Veniturile din fondurile de post-aderare estimate pentru anul 2009 sunt de 5,13 miliarde lei, reprezentând 0,9% din PIB.

Realizarea nivelului prognozat al veniturilor din fonduri post-aderare este direct condiționată de accelerarea ritmului de absorbție a fondurilor. În acest sens, un rol important îl va avea grupul interministerial de monitorizare a implementării fondurilor europene, coordonat de Primul-ministru și care va analiza săptamânal gradul de atragere a acestor fonduri.

Principalele politici sectoriale promovate prin proiectul de buget pe anul 2009

Obiectivele cheie ale politicii bugetare sunt reafirmarea politicilor publice în sectoarele ce țin de capitalul uman, precum învățământul, cercetarea și dezvoltarea, sănătatea și coeziunea socială, în paralel cu susținerea contribuției naționale la programele de investiții eligibile spre a fi finanțate din fonduri europene și a plății contribuției naționale la bugetul european.

Evoluția principalelor acțiuni finanțate prin proiectul de buget în perioada 2008-2009 :

Tabel 5.

Obiectivele Politicii Bugetare în anul 2009. Principii de Alocare a Resurselor

Cheltuielile pentru investiții

Alocarea unor sume importante pentru cheltuielile de investiții reprezintă principalul mijloc de limitare a ritmului de scădere economică și de compensare parțială a reducerii activității din sectorul privat și pentru asigurarea nivelului programat de venituri publice.

Principalul suport pentru prevenirea declinului economic îl va reprezenta investiția publică.

Formarea brută de capital fix din surse bugetare va ajunge la 7% din PIB, echivalentul a 10,2 miliarde de euro. În condițiile în care formarea brută de capital fix din sectorul privat, practic, va stagna (creșterea anuală este estimată la numai 1,5%), formarea brută de capital fix din surse bugetare urmează să se majoreze cu peste 30%. ceea ce va asigura o dinamică a investiților totale de 5%.

3.11.Priorități

3.12.Măsuri Guvernamentale

Pachetul de măsuri al Guvernului României pentru stimularea creșterii economice și protejarea intereselor economice ale populatiei

Concluzii

Aprobarea bugetului de stat trebuie să respecte calendarul bugetar prezentat în Legea finantelor publice (500/2002). Criza financiară a intârziat acest proces. În condiții de recesiune avem nevoie de un buget de criză cu reducerea cheltuielilor la maximum și orientarea către investiții. În actualul context al situației economice internaționale, bugetul României va fi îndreptat către investiții, către dezvoltarea creșterii economice și nu spre consum.

Noul prim ministru, Emil Boc a urmărit să adopte următoarele măsuri: diminurea cheltuielilor și investiția în agricultură, urmărind un deficit bugetar mai mic decât cel din anul precedent.El a declarat:”Situația rămâne dificilă: e nevoie de bani pentru a acoperi golurile bugetare lăsate de fosta guvernare, pentru a menține în funcțiune motoarele economice, a asigura slujbele cât mai multor oameni și a onora unele promisiuni făcute de PSD si PDL în campania electorală. Fosta guvernare ne-a lăsat un deficit de 5% și o creștere economică de 8%, adică un dezastru economic. Noi trebuie să facem față acestui impact devastator".

Nivelurile de venituri și cheltuieli prevăzute pentru 2009 și 2010 sunt record pentru ultimii ani, în condițiile în care în 2008, veniturile încasate de stat au echivalat cu doar 31,6% din PIB.

În privința cheltuielilor, Executivul și-a propus să aloce 6% din PIB (34,6 miliarde lei) pentru învățământ, 3,9% din PIB (22,9 miliarde lei) pentru sănătate, 3% din PIB (17,3 miliarde lei) pentru agricultură, 4,5% din PIB (26,4 miliarde lei) pentru transporturi și 1,3% din PIB (7,3 miliarde lei) pentru servicii publice și locuințe.

Pentru asigurări și asistență socială, bugetul pe 2010 prevede alocarea a 11,4% din PIB (65,7 miliarde lei).

Bibliografie

– „Bugetul pe programe multianual”, editura Expert, 2002

-Conf.univ.dr.Serediuc Titus, “Finanțe Publice

– Raport privind situatia macroeconomică pentru anul 2008 si proiecția acesteia în perioada 2009-2011

– Raport privind situația macroeconomică pentru anul 2009 și proiecția acesteia în perioada 2010-2012, Varianta a II-a

– Raport privind situația macroeconomică pentru anul 2009 și proiecția acesteia pe anii 2010-2012

– http://www.mfinante.ro/

– http://www.ziare.com/articole/buget+aprobat+2009

– http://www.financiarul.com

– http://www.expert-grup.org/?p=211

– http://www.fonduri-structurale.ro

– http://www.snlp.ro/forum/viewtopic.php?p=2603#2603

– www. bloombiz.ro

– www.realitatea.net

– http://www.cdep.ro/proiecte/2008/700/10/1/raport.pdf

-MediaFax