Bugetul Cheltuielilor Instituțiilor Publice

1. NOȚIUNI GENERALE PRIVIND BUGETUL CHELTUIELILOR INSTITUȚIILOR PUBLICE

1.1. Aspecte teoretice privind cheltuielile instituțiilor publice

Dezvoltarea accelerată și schimbarea rapidă, la nivel global, a diferitelor medii din viața omului, au impacte semnificative asupra sectorului public cât și privat, astfel necesitățile noi apărute trebuie satisfăcute pentru îmbunătățirea calității vieții, iar cel mai important rol în aceast proces de îndeplinire a nevoilor îl are statul. Acesta are obligația de a susține finanțarea obiectivelor și a acțiunilor întreprinse la nivelul societății, considerate de interes general, prin elaborarea programelor bugetare anuale care reprezintă o strictă necesitate într-un anumit interval de timp.

Statul, prin instituțiile publice special destinate, are datoria sa își indeplinească funcțiile și sarcinile care îi revin fiecărui domeniu de activitate, efectuând „o serie de cheltuieli, cunoscute sub denumirea de cheltuieli publice”.

Conform Dicționarului Explicativ Român, termenul de cheltuială reprezinta: un consum de mijloace materiale, de muncă, energie etc. pentru satisfacerea unor nevoi, a unor obligații etc. Astfel, definiția cheltuielilor publice exprimă relații economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, și persoane fizice și juridice pe de alta, cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia.

Este necesar să facem o distincție între cheltuielile publice și cheltuielile bugetare, deoarece cheltuielile publice reprezintă o categorie mai cuprinzătoare decât cheltuielile bugetare, referindu-se la totaliatea cheltuielilor ce se realizează în interes public sau în folosul colectivității publice locale și se acoperă fie de la buget, fie din fonduri extrabugetare ori de la bugetele proprii ale instituțiilor publice, din veniturile obținute de acestea.

Cheltuielile bugetare reprezintă cheltuieli publice, dar se referă doar la acele cheltuieli care sunt acoperite de la bugetul de stat, bugetele locale și din bugetul asigurărilor sociale de stat. În cazul acestor cheltuieli, destinația acestora este comună, disticția o constituie bugetul din care sunt efectuate.

Conținutul cheltuielilor publice este într-o permanență diversificare, datorită modificărilor survenite în desfășurarea activității instituțiilor și al rolului statului, ajungându-se ca acestea să înglobeze și unele cheltuieli specifice, menite drept instrumente de influențare asupra evoluției societății.

Principalii factori care influențează evoluția cheltuielilor publice sunt:

Factorul demografic a exercitat și exercită o influență puternică asupra volumului și structurii cheltuielilor publice, iar creșterea populației globului susține creșterea nevoii de utilității publice. Numărul de persoane în vârstă, presupune cheltuieli mai mari pentru sănătate și pensii. „Sub aspectul modificărilor pe plan socio-profesional, un element important îl reprezinta creșterea numarului populației ocupate în sectorul public, coroborată cu preocupările pentru dezvoltarea cadrului adecvat reciclării forței de munca, restructurări si recalificari profesionale, pe fundalul extinderii acțiunilor vizând securitatea si protectia sociala”.

Factorul economic exprimă gradul de dezvoltare economică și de modernizare a economiei fiecărei țări, dar și implicarea statului în redistribuirea resurselor financiare publice dupa criteriul eficienței și echilibrului, prin acțiuni de stabilizare a economiei și stimulare a creșterii economice. Un rol important îl reprezintă și moneda națională, deoarece în majoritatea țărilor lumii, fenomenul deprecierii monetare are ca efect direct creșterea sumei absolute a cheltuielilor efectuate, care este net superioară creșterii reale a consumurilor publice.

Factorul social se află în conexiune cu cel economic, datorită preocupării statului pentru repartizarea mai bună a veniturilor în societate, armonizând veniturile medii individuale aparținând diferitelor categorii și grupuri de populație defavorizate.

Nivelul de urbanizare presupune crearea și dezvoltarea centrelor urbane, transormând localitățile rurale și adaptarea lor la cerințele unei civilizații superioare, dar și consumul sporit de resurse prin crearea de bunuri și servicii conforme cu necesitățile societății.

Factorul militar este în strânsă legătură cu politica externă a țărilor, datorită existenței unor posibilități de acțiuni cu caracter militar, iar repartizarea unor resurse semnificative pentru cheltuielile de apărare reprezintă sporirea și creșterea dinamicii cheltuielilor publice. În urma studiilor realizate de Harold Groves, una dintre cauzele majore ale creșterii cheltuielilor publice au fost războaiele, cu o pondere mai mare asupra celor două războaie mondiale.

Factorul politic decurge din operațiunile grupărilor politice aflate la putere care creează o superofertă de bunuri și servicii pentru atragerea alegătorilor. Trecerea de la statul-jandarm la statul-providență a avut un rol decisiv în acest sens.

Factor de ordin istoric care presupune transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor și suportarea datoriei facute în anii anteriori prin împumuturi publice.

Factorii enumerați mai sus, ne prezintă o primă cauză ce constituie creșterea funcțiilor și a sarcinilor pe care statul și le asuma pentru satifacerea utilităților publice.

1.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Având în vedere actualele tendințe de modernizare a societății, cheltuielile publice și bugetare sunt numeroase. Clasificarea cheltuielilor pe grupe, în funcție de anumite criterii, facilitează înțelegerea conținutului, determinarea nivelului cheltuielilor corespunzatoare destinațiilor, dar și nivelul resurselor și desemnarea beneficiarilor de avantaje create de stat în urma eforturilor financiare suportate de contribuabili.

În funcție de obiectivele statului (economice, financiare, politice, sociale, militare etc.), cunoașterea structurii cheltuielilor publice evidențiază modul în care resursele bănești sunt destinate pentru îndeplinirea programelor și a nevoilor.

În literatura de specialitate, practica financiară și statistica statelor precum și a organismelor intenaționale, există următoarele tipuri de clasificații: administrativă, exonomică, funcțională, financiară, în funcție de rolul în procesul reproducției sociale, gruparea folosită de organismele O.N.U.

Clasificația administrativa este utilizată pentru repartizarea cheltuielilor publice în funcție de ordonatorii de credite și are la bază criteriul instituțiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere, instituții publice autonome, unități administrativ-teritoriale etc. Poate fi identificat un dezavantaj în această clasificație, deoarece beneficiarii nu utilizează resursele bănești în diferite destinații, iar în cazul schimbării structurii sau subordonării acestora, datele privind structura cheltuielilor devin necomparabile în timp.

În cadrul acestei clasificații se pot distinge două tipuri de grupări: organică și funcțională. Când împărțirea cheltuielilor se face după fondurile din care se finanțează, gruparea este organică, iar când cheltuielile sunt împărțite dupa specificațiile activităților instituțiilor publice gruparea este funcțională.

Clasificația economică are la baza gruparea cheltuielilor publice în funcție de două criterii și are în vedere influența pe care aceste cheltuieli o au asupra ecomiei naționale:

În funcție de scopul în care sunt efectuate cheltuielile:

Cheltuieli curente sau cheltuieli de funcționare – au rolul de a asigura și întreține buna funcționare instituțională, finanțarea acțiunilor publice, dar și transferul ori redistribuirea sumelor de bani între diferite instituții cu scopul de a îndeplini obiectivele stabilite.

Cheltuieli de capital (investiții) – constau în achiziționarea de bunuri de folosință îndelungată care contribuie la dezvoltarea și modernizarea patrimoniului public.

În funcție de efectul lor economic:

Cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative – reprezintă existența unei contraprestații pentru anumite operațiuni prin efectuarea unor plați: plata serviciilor, prestațiilor, furniturilor, achiziționarea de echipamente, aparatura, etc.

Cheltuieli de transfer – nu presupun existența unei contraprestații și reprezintă mutarea unor sume de bani de la buget spre folosința unor persoane juridice/fizice sau a unor bugete ale administrațiilor locale.

Clasificația funcționala grupează cheltuielile după criteriul sectoarelor de activitate către care sunt repartizate resursele financiare publice precum și alte destinații privind transferul între diferite niveluri ale administrației publice, constituirea unor rezerve la dispoziția autorității executive ori plata dobânzilor la datoria publica.

Gruparea cheltuielilor publice conform acestui criteriu reflectă implicit obiectivele politicii financiare a statului, prin repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate și obiective care definesc nevoile publice.

Consumatorii de resurse financiare sunt instituțiile publice care activează în diferite sectoare de activitate, iar conducătorii acestora sunt ordonatori de credite bugetare.

Importanța acestui criteriu derivă din faptul că arată repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate care descriu nevoile publice, fiind principalul obiectiv urmărit la examinarea și aprobarea prevederilor bugetare de către Parlament. Această grupare reflectă compoziția cheltuielilor publice, conform principalelor funcții prevăzute în bugetul de stat: educație și cultură, sectorul social, sănătate, utilizarea forței de muncă, apărare națională etc.

Clasificația financiară grupează resursele financiare în funcție de momentul în care se efectuează și de modul în care afectează cheluielile publice, astfel:

Cheltuieli definitive reprezintă distribuirea resurselor financiare, compuse atât din cheltuieli curente, cât si din cheltuieli de capital. Aceste cheltuieli publice se finalizează cu plați la date scadente clar definite și atestă lichidarea completă a angajării statului pentru a efectua cheltuielile prevăzute în buget. Cheltuielile definitive sunt prevăzute ca posturi distincte în bugetele publice.

Cheltuielile temporare reprezintă, în marea lor majoritate, operațiuni de trezorerie și sunt evidențiate în conturi speciale ale trezoreriei. Aceste cheltuieli nu figurează în bugetele publice, ci se gestionează separat prin trezoreria publică, fiind urmate de finalizarea prin plăți cu scadențe certe.

Cheltuieli virtuale sau posibile sunt acelea pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiții, precum cele legate de acțiuni sau obiective neprevăzute și finanțate pe seama rezervelor la dispoziția guvernului sau de garantare de către stat a împrumuturilor contractate de către persoane private.

Clasificația după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducției :

cheltuieli reale (negative) din care fac parte cheltuielile cu întreținerea aparatului de stat, plata dobânzilor la împrumuturi, întreținerea și dotarea armatei etc., deci acele cheltuieli care reprezintă un consum definitiv de produs intern brut.

cheltuielile economice (sau pozitive) care cuprind investițiile făcute de stat pentru înființarea și dezvoltarea de firme, construirea de drumuri și poduri etc. (cheltuieli de capital).

Clasificația folosită de instituțiile specializate ale O.N.U.:

criterul funcțional clasifică cheltuielile publice în cheltuieli pentru: servicii publice, apărare, educație, sănătate, securitate socială, locuințe și servicii comunale, recreație, cultură și religie, acțiuni economice, alte scopuri.

Criteriul economic descrie cheltuielile publice ca fiind un consum final și cheltuielile publice în scopul formării brute de capital.

Toate aceste clasificari, în funcție de criteriile enumerate mai sus, exprimă o mai bună gestionare a resurselor care sunt la dispoziția statului, pentru îndeplinirea și satisfacerea obiectivelor propuse de instituțiile publice, dar și un raport mai optim între eforturile financiare ori consumul de resurse și efectele care se răsfâng asupra programelor finanțate de stat.

În sensul în care nevoile publice exprimă valori ridicate și resursele statului nu sunt în raport de directă proporținalitate cu acestea, se crează un blocaj care duce la o stare de insuficiență a resurselor necesare și implicit la neîndeplinirea obiectivelor. Astfel, una dintre clasificările de mai sus, este oportună în vederea redistribuirii resurselor către instituțiile cărora cheltuielile absorb o cantitate mai mare.

1.3. Elaborarea și fundamentarea bugetului de cheltuieli ale instituțiilor publice

Încasările și plățile efectuate de o instituție publică sunt consemnate și înscrise într-un plan anual anumit buget. Conform DEX, bugetul reprezintă un „plan cuprinzând calcularea sau exprimarea bănească a veniturilor și cheltuielilor probabile ale unui stat, ale unei întreprinderi sau instituții etc. pe o perioadă determinată (de obicei un an), bazat pe experiența financiară, adică pe balanța anului expirat”.

În accepțiunea legii finanțelor publice, bugetul este definit ca fiind „documentul prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice”. Stabilirea veniturilor și cheltuielilor care se înscriu în buget se face în funcție de gradul de subordonare a instituției respective, precum și de specificul acesteia. Bugetele de venituri și cheltuieli ale instituțiilor publice sunt cuprinse (în totalitate sau sub formă de sold) în bugetul de stat sau în bugetele locale.

Bugetul are și un important rol managerial, deoarece, „in expresie financiară, asigură dimensionarea obiectivelor, cheltuielilor, acțiunilor ce pot fi finanțate din veniturile preconizate a se realiza, dar și evaluarea rezultatelor și eficienței economice a acestora”.

Așadar, procesul elaborării bugetului nu reprezintă numai întocmirea documentului financiar, ci și momentul în care se stabilește legătura dintre mobilizarea fondurilor și îndeplinirea scopurilor și obiectivelor propuse, impunând realizarea unor ample și complexe analize asupra viitoarelor proiecte și indicatori ai nevoilor publice, dar și ținându seama de precedentele experiențe.

Serviciile publice puse la dispoziția comunității sunt analizate și se previzionează eventualele schimbări, atât asupra serviciilor oferite cât și asupra domeniului financiar, planificând veniturile care ar putea fi realizate și cheltuielile ce pot fi finanțate în respectivul exercițiu bugetar în concordanță cu prioritățile stabilite.

Pentru realizarea proiectelor de buget, ordonatorii de credite trebuie să aibă în vedere anumiți indicatori ce asigură elaborarea acestora într-o modaliate cât mai bună asupra viitoarelor venituri și cheltuieli ce urmează a fi efectuate. Astfel, conducatorii instituțiilor publice trebuie să aibă în vedere:

Politicile bugetare și fiscale atât la nivel central cât și local;

Prognozele principalilor indicatori sociali și macroeconomici, realizate de organele competente, pentru anul pentru care se întocmește bugetul, dar și previziunile următorilor 3 ani;

Prevederile angajamentelor mltianuale, ale memorandumurilor de finanțare, acordurilor de împrumut încheiate, precum și a celorlalte acorduri sau angajamente semnate sau aprobate;

Prioritizarea cheltuielilor dată de necesitatea, oportunitatea, eficiența și eficacitatea finanțării serviciilor, acțiunilor, activităților sau programelor propuse;

politicilor și strategiilor sectoriale, a priorităților stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;

Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite, care la rândul lor trebuie să țina cont de elemente enumerate anterior.

Fundamentarea veniturilor și cheltuielilor instituțiilor publice are la bază o serie de metode:

metode clasice de fundamentare:

metoda automată – asigură previzionarea veniturilor și cheltuielilor pentru anul următor (n+1), astfel baza de calcul pentru a preconiza bugetul anului următor o constituie veniturile și cheltuielile aferente anului anterior, al cărui exercițiu s-a încheiat (n – 1);

metoda majorării (diminuării) –reprezintă analiza rezultatelor exercițiilor bugetare aferente a cinci sau mai mulți ani premergători celui pentru care se face previziunea, pe baza cărora se calculează ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se aplică asupra veniturilor și cheltuielilor din anul în curs pentru a se face o previziune pentru anul urmator;

metoda evaluării directe – presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit și pentru fiecare categorie de cheltuieli, în funcție de execuția preliminară a anului în curs și realizarea unei previziuni pentru viitor.

Deși sunt definite trei metode diferite, toate își au începuturile de la aceeași premisă, conform căreia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul următor (St+1) se pot previziona având în vedere nivelul de execuție a acestora într-o perioadă anterioară (St-1), care este de regulă anul premergător celui curent în care se fundamentează bugetul și pentru care sunt cunoscute datele de execuție a veniturilor și cheltuielilor, la care se adaugă un factor de corecție (c), după următoarea relație: St+1=St-1 ∙ (1+c)

Factorul de corecție poate diferi în funcție de categoria de cheltuieli sau venituri care urmează a fi previzionată. De exemplu, în cazul cheltuielilor de personal se pot avea în vedere majorările salariale ce urmează a se acorda în anul următor; în cazul cheltuielilor pentru bunuri și servicii se pot avea în vedere creșterile de preț la bunuri și, resectiv tarife la servicii. Pe ansamblu și, mai cu seama, în cazul unor instituții publice precum ministerele se poate face o prognoză a cheltuielilor prevăzute în buget în funcție de corelația acestora cu ritmul de creștere a produsului intern brut.

metode moderne – aceste metode urmăresc fundamentarea bugetelor de venituri și cheltuieli plecând de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.

În cazul acestor metode bugetul este împărțit în sub-bugete pe activități, urmând ca în cazul fiecărui sub-buget să aibă loc o fundamentare a veniturilor și cheltuielilor pe tipuri de venituri și de cheltuieli. Prin însumarea sub-bugetelor, la care se pot adăuga, dacă este cazul, veniturile și cheltuielilor activități generale a instituției, se realizează bugetul general.

În concluzie, diferența dintre metodele moderne și cele clasice este una de conținut. Metodele moderne oferă filosofia asupra conceperii bugetului de venituri și cheltuieli al unei instituții, în sensul stabilirii unor obiective ce urmează a fi realizate, eventual pe parcursul mai multor ani, și având în vedere stabilirea unor indicatori de eficiență, în timp ce metodele clasice sunt cele care oferă mijloacele, instrumentele necesare fundamentării cheltuielilor și veniturilor din bugetele program.

Fundamentarea de cheltuieli bugetare conduce la responsabilități ce pot fi structurate pe nivele de implicare în acțiune și anume:

Instituțiile publice specializate în gestionarea bugetelor publice (cu o anumită structură și ierarhie);

Instituțiile publice aparținând diverselor domenii de activitate (acestea au structura ierarhică a ordonatorilor de credite din domeniile respective);

Unitățile administrativ teritoriale (consiliile județene și primăriile)

Populația, deoarece se află în structura socio-demografică, iar cerințele social-materiale ale acesteia sunt considerate de ordin public și care obligă la o anumită comunicare cu instituțiile publice;

Agenții economici, care au drepturi bănești de solicitat din fondurile publice și pentru care este necesar calculul și fundamentarea riguroasă a cheltuielilor de aprobat.

Calcularea indicatorilor ce stau la baza cheltuielilor bugetare se realizează prin fundamentarea proiectelor de bugete publice, în conformitate cu normele metodologice elaborate pentru întreg sectorul bugetar, dupa cum urmează:

Instrucțiuni și precizări din partea principalilor responsabili cu gestionarea bugetelor publice în care se insistă pe particularitățile cheltuielilor înscrise în balanțele financiare, în sensul abordării comune a unor indicatori reprezentativi;

Instrucțiuni și precizări la nivelul ordonatorilor principali de credite din care rezultă specificul ramurilor și domeniilor pe care le reprezintă;

Precizări ale ordonatorilor secundari de credite pentru acele destinații ale fondrilor publice cuprins în proiectele de bugete la nivel de articole și alineate.

Adoptarea unei strategii financiare, în rândul organelor deliberative și executive din instituțiile publice, menită șă creeze și să susțină o viziune de ansamblu asupra întregii activității este consecința creșterii competențelor și responsabilităților acestor instituții.

O asemenea strategie financiar-bugetară, prin care instituțiile publice își conturează și își definesc managementul financiar se poate elabora la nivel de ordonator principal de credite, pentru o mai bună centralizare asupra metodelor și procedurilor utilizate de instituțiile aflate în subordine în vederea proiectării și repartizării disponibilităților materiale.

În ceea ce privește fundamentarea cheltuielilor bugetare există unele particularități în stabilirea acestora, cu precădere în zona specificității de activități ori acțiuni prestate, regăsite în destinația fondurilor publice prin prisma fiecărui buget public în parte, potrivit cu structura destinațiilor, pe nivele de capitole și subcapitole și apoi pe fiecare intituție, exprimate prin articole și alineate bugetare.

Clasificația indicatorilor finanțelor publice este modalitatea de consemnare și comunicare a informațiilor economico-financiare din activitățile bugetare, atât la nivelul ordonatorilor principali de credite cât și la nivel instituțional. Această clasificație este formată din segmente structurale ori grupări de indicatori, ce definesc clasificații separate de venituri și cheltuieli pe bugete publice, pe instituții și în profil departamental.

Prin clasificația bugetară se obține o grupare, ordonare, clasificare a informațiilor din sectorul public, fiind și o primă etapă a fundamentării cheltuielilor la toate nivelurile de implicare ale instituțiilor publice.

În funcție de particularitățile entității publice, destinațiile concret sugerate de cheltuieli cu semnificația de locuri de consum economic sau cheltuială efectivă, există diferențieri în calcule și fundamentări referitoare la cheltuielile publice. Aceste diferențieri pot fi înțelese și ca intervenții cu caracter proceudural de la nivel de ramură sau domeniu (ordonatori principali de credite) ori la nivel intermediar (ordonatorii secundari și terțiari de credite).

Criteriile care stau la baza fundamentării cheltuielilor sunt specificate de indicatori pe categorii de cheltuieli structurate după clasificația funcțională: capitole și subcapitole; iar apoi după clasificația economică: titluri, articole, alineate. Necesitatea grupării cheltuielilor pe capitole, adică pe acțiunile si instrucțiunile cuprinse într-un capitol, rezulta din faptul ca fiecare acțiune are o anumită particularitate în ceea ce privește sarcinile fizice, precum și nevoile bugetare.

Totalul cheltuielilor pe capitole rezultă din însumarea cheltuielilor pe toate subcapitolele componente. Repartizarea pe articole și alineate trebuie să se facă cu respectarea anumitor priorități, asigurând în primul rând, acoperirea cheltuielilor cum sunt cele privind retribuțiile, reparațiile capitale etc. In funcție de necesitatea și urgența lor se repartizează celelalte cheltuieli de întreținere și funcționare, destinate procurării de materiale, obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată.

Într-o mai mare măsura, determinarea previzionată a cheltuielilor impune folosirea tuturor reperelor pentru fundamentarea acestora, normele si normativele financiare în dimensionarea cheltuielilor bugetare cu caracter general și obligatoriu cu dimensiuni fixe sau limite variabile într-un interval de timp. Cadrul general și specific vizează categorii de acte normative cu caracter direct sau indirect, acțiunea de fundamentare a indicatorilor vizează calcule potrivit cu subdiviziunile clasificației bugetare, folosind anumite formule, relații de lucru, evidențiind specificul activităților sau acțiunilor, a locului de unde vin principalele venituri si locul de consum a cheltuielilor ca destinație.

Ministerul Finanțelor Publice, pe lângă intervenția sa inițială în fundamentarea proiectelor de bugete publice se implică și pe parcursul elaborării lucrărilor pregătitoare când analizează propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor de credite, în vederea cuprinderii integrale sau parțiale în proiectele de bugete publice.