Bugetele Locale Instrumente DE Realizare Si Consolidare A Autonomiei Administratiei Publice Locale
CUPRINS
BIBLIOGRAFIE
Mircea Boulescu – Control financiar și expertiză contabilă, Editura Eficient, București, 1996
Ioan Gliga – Drept financiar, Editura Humanitas, București, 1998
G. Manolescu – Buget, abordare economică și financiară, Editura Tribuna Economică, București, 1997
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda – Administrația publică locală în România, Editura Lumina Lex, București 1999
Tatiana Moșteanu – Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și pedagogică, București 1997
Eugen Popa – Autonomia locală în România, Editura ALL BECK, București, 1999
Alina Profiroiu, Sorina Racoviceanu, Nicolae Țarălungă – Dezvoltarea economică locală, Editura Didactică și Pedagogică, București 1998
Ion Stancu – Finanțe, Editura Economică, București, 1997
Iulian Văcărel, Gabriela Anghelache, Gheorghe Bistriceanu, Tatiana Moșteanu, Florin Bercea, Maria Botnar, Florin Georgescu – Finanțe publice, Editura didactică și pedagogică, București, 2001, Ediția a III-a
Iulian Văcărel – Politici financiare de ieri și de azi, Editura Didactică și Pedagogică, București 1996
Legislație
Constituția României – publicată în Monitorul Oficial nr. 233, din data de 21 noiembrie 1991
Legea privind finanțele publice locale nr. 189, publicată în Monitorul Oficial nr. 404 din data de 22 octombrie 1998
Legea privind finanțele publice nr. 72, publicată în Monitorul Oficial nr. 152 din data de 17 iulie 1996
Legii administrației publice locale nr. 69/1991
Legea bugetului de stat pe anul 2002
Publicații
Revista Tribuna Economică, colecția 2000 – 2002
Revista Finanțe, credit, contabilitate, colecția 2000 – 2002
Ziarul Adevărul economic, colecția 2001 – 2002
=== CAP1 ===
CAPITOLUL I
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ ȘI DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIVĂ PE BAZA PRINCIPIULUI
AUTONOMIEI LOCALE
1.1. CONCEPTUL DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ
Sfera noțiunii de administrație publică locală, determinată prin Constituție, cuprinde organizarea și funcționarea consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene, precum și a instituției primarului și a prefectului.
În viziunea legiuitorului constituant, administrația publică locală este formată din activitatea realizată de consiliile comunale, orășenești, municipale, de primarii localităților, de consiliile județene și de prefect.
Administrația publică locală cuprinde acele structuri organizatorice și funcționale care au o competență teritorială limitată la unitatea administrativă în care s-au constituit și care se disting în raport cu administrația publică centrală prin aceea că promovează cu prioritate interesul specific comunal, orășenesc, municipal, sau județean.
În timp ce autoritățile administrației centrale de specialitate au o competență teritorială extinsă pe întreg teritoriul țării și promovează interesul național, autoritățile administrației locale au o competență teritorială restrânsă la nivelul unității administrative respective, promovând cu prioritate interesele specifice locuitorilor acestora.
Consiliile comunale orășenești, municipale și județene sunt considerate ca formând administrația publică locală atunci când noțiunea se raportează la cea de administrație publică centrală de specialitate. Pe de altă parte, consiliile comunale, orășenești și municipale sunt individualizate ca epuizând sfera noțiunii de administrație locală, atunci când noțiunea este raportată la cea de administrație județeană. În același timp, consiliile județene formează administrația locală sau cea județeană, după cum termenul este utilizat în raport cu administrația publică centrală de specialitate sau cu consiliile comunale, orășenești și municipale.
Această abordare extinsă a noțiunii de administrație publică locală urmărește să realizeze o perspectivă cât mai amplă asupra organizării, funcționării și a relațiilor existente între instituții.
Administrația publică nu trebuie concepută ca o autoritate supraordonată, exercitată de organe ce au ,,puterea” de a recurge la forța de coerciție, ci ca un sistem organizațional ce are în componența sa serviciul public pus la dispoziția cetățenilor, serviciu pentru care trebuie să-și asume răspunderea.
Administrația publică locală nu mai este o parte din administrația statului, ci o administrație ,,autonomă” față de cea a statului. Putem defini administrația publică locală ca o instituție complexă, autonomă și democratică creată în scopul ,,rezolvării problemelor locale”, în favoarea cetățenilor, de către autorități locale alese, sub supravegherea organelor puterii executive.
Constituția României (art. 119) statuează principiile de bază privind modul de constituire și funcționare administrației publice locale: ,,Administrația publică locală din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.
În același sens, art. 20 di legea fundamentală a României stabilește că: ,,autoritățile administrației publice locale… sunt consiliile locale alese și primarii aleși conform legii”. Ele ,,funcționează ca unități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe”.
Legea administrației publice locale, Legea nr. 69/1991 reprezintă pentru colectivitățile locale legea de bază, ,,constituția” acestora.
Principiile care fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice la nivelul unităților administrativ sociale sunt:
– autonomia locală;
– descentralizarea serviciilor publice;
– eligibilitatea autorităților;
– legalitatea și consultarea cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Fără a determina în mod amănunțit conținutul principiului autonomiei locale, Constituția României face câteva precizări de esență, în sensul că:
– individualizează autoritățile administrației publice locale, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe;
– stabilește natura juridică a autorităților – a consiliilor comunale, orășenești, municipale și a primarilor, specificând că ele dispun de autonomie funcțională în soluționarea problemelor de interes local;
– indică natura juridică a consiliului județean – de autoritate a administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean;
– stabilește caracterul eligibil al consiliilor comunale, orășenești și municipale, a celor județene precum și a primarilor;
– reglementează regimul juridic al numirii, atribuțiile principale și dreptul de control al legalității exercitat de prefect asupra actelor administrației publice locale.
În cazul descentralizării administrative, statul nu își mai asigură singur sarcina administrării, ci o împarte, în anumite cote, cu alte categorii de persoane juridice de drept public, care în dreptul francez sunt reprezentate de comune, departamente, regiuni.
În organizarea descentralizată operează noțiunea afacerilor locale (a interesului local), colectivitățile locale având posibilitatea să soluționeze problemele ce interesează cetățenii ce le compun.
Prezența persoanelor juridice de drept public, având o organizare autonomă și organe alese, este o altă caracteristică a organizării descentralizate. Sistemul descentralizării înlocuiește puterea ierarhică – specifică centralizării – cu controlul administrativ.
Descentralizarea este acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale, comunale, orășenești sau județene se realizează de către autorități liber alese de cetățenii colectivității respective. Având la dispoziție mijloace financiare proprii și beneficiind de putere autonomă de decizie, acest sistem răspunde ideii de libertate.
Descentralizarea administrativ teritorială este legată de recunoașterea colectivităților locale și a dreptului acestora de a se administra.
Descentralizarea prezintă certe avantaje pentru prosperitatea unei țări și anume:
– asigură climatul prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu obiceiurile localnicilor și în concordanță cu cerințele reale ale acestora, care nu pot fi recunoscute mai bine de către alții, decât ei înșiși.
– generează spiritul de inițiativă individuală, sentimentul de libertate locală, interesul pentru binele obștesc, care determină dezvoltarea multilaterală a colectivităților.
Dispozițiile Legii administrației publice locale cuprind în dinamica generată de modificări succesive, reguli de organizare administrației publice cu grad diferit de generalizare, unele consacrate și de constituție în mod expres și reiterate la nivel organic, iar altele introduse ca element de noutate, având o reglementare implicită – principiu subsidiarității.
Autonomia locală presupune în sfera ei națională atât caracterul legal al organizării, funcționării și relațiile dintre autoritățile autonome, cât și eligibilitatea autorităților reprezentative locale, astfel încât nu mai era necesar ca pe lângă individualizarea acestui principiu de organizare și funcționare a administrației publice locale să fie prevăzute și ,,principiile” legalității și cel al eligibilității autorităților locale.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative. Aceasta este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităților locale, al autorităților acestora, în raport cu administrația de stat și cu autoritățile care exercită funcțiile acesteia în unitățile administrativ teritoriale.
De asemenea, prin autonomie locală se înțelege ,,dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrațiilor publice locale de a rezolva și de a gestiona în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a drepturilor publice în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă”.
Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale, este administrativă și se exercită numai în cadrul legii. Important este faptul că administrațiile locale să dispună de mijloace financiare necesare pentru exercitarea responsabilităților în condițiile minim acceptate.
Pentru atingerea acestor obiective trebuie luate în considerare o serie de elemente, dintre cele mai importante sunt:
– stabilirea rolului instituțiilor de conducere centrală și a administrației locale în formularea și implementarea politicii descentralizării, precum și distribuirea clară a responsabilităților pentru funcțiile administrative de reglementare, operare, finanțare și cheltuieli la nivelele respective;
– perfecționarea sistemului de administrare financiară locală prin crearea unei baze de venituri fiscale stabilite și susținute ale administrațiilor locale și prin crearea unui cadru de relații fiscale raționale, transparent și compatibil cu obiectivele stabilității macroeconomice la nivelul conducerilor.
Problema consolidării autonomiei locale este o preocupare universală, statele democratice contemporane fiind interesate de aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice prin transmiterea, prin lege, a mai multor competențe organelor puterii și administrației locale.
Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale. Întocmită de către Consiliul Europei pe baza unui proiect pe baza unui proiect propus de Conferința permanentă a Autorităților Locale și Regionale din Europa, ce a fost deschisă semnăturilor conform convenției încheiate între statele membre, la Strasbourg în 15 octombrie 1985.
Protejarea și întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document care să explice principiile adoptate de către toate statele democratice din Europa, constituie un obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea text ar trebui să ducă la asigurarea adeziunii celor care sunt implicați în apărarea autonomiei locale.
Carta obligă semnatarii să aplice regulile de bază ce garantează independența politică, administrativă și financiară a autorităților locale. Conform cartei, gradul de autonomie de care se bucură autoritățile locale, poate fi privit ca o piatră de încercare pentru o democrație reală.
Între procesul de descentralizare și cel de consolidare a democrației există o relație directă. Autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice reprezintă garanția stabilității unei democrații funcționale.
Altfel spus aplicarea principiului descentralizării și creșterea capacității financiare a colectivității locale sunt direcții de acțiune independentă în țările Uniunii Europene și în cele care vor adera în viitor la UE.
Dispozițiile Constituției României disting între administrația publică centrală de specialitate și administrația publică locală.
În cadrul administrației centrale de specialitate sunt incluse din punct de vedere structural: ministerele, alte organe de specialitate ce se pot organiza fie în subordinea guvernului, fie a ministerelor, ori ca autorități administrative autonome.
Tot în cadrul administrației centrale de specialitate este reglementată și activitatea și structura forțelor armate, precum și instituția Consiliului Suprem de Apărare a Țării.
Atunci când distingem între administrația publică centrală de specialitate și cea locală, literatura de specialitate recunoaște în mod unanim că, activitatea realizată de administrația centrală de specialitate se întinde pe întreg teritoriul țării promovându-se interesul general. În același timp autoritățile respective desfășoară o anumită activitate de domeniu: financiar, protecția mediului, sănătate, agricultura și alimentație.
În schimb, administrația publică locală cuprinde din punt de vedere structural, următoarele autorități:
– consiliile comunale;
– consiliile orășenești;
– consiliile municipale;
– primării;
– consiliile județene;
– prefectul.
Spre deosebire de administrația centrală, cea locală își îndeplinește atribuțiile la nivel administrativ teritorial, iar interesele pe care le promovează aparțin locuitorilor unității administrativ teritoriale.
1.2. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ ÎN ROMÂNIA:
STRUCTURĂ ȘI COMPARAȚII CU ALTE ȚĂRI
În ceea ce privește rolul administrației locale în sistemul organizării administrative în România apreciem că actuala constituție aduce câteva elemente de noutate, prin care s-a încercat racordarea țării noastre la legislațiile democrațiilor europene, în sensul:
– recunoașterii participării la realizarea unor funcții ale statului și a altor persoane de drept public decât statul sau instituțiile sale;
– promovării interesului local – element conținut și de principiul autonomiei locale – în activitatea autorităților administrației publice locale;
– înlocuirii controlului ierarhic cu controlul jurisdicționalizat a legalității activității administrației publice locale.
O analiză a organizării și funcționării administrației publice locale numai di punct de vedere al textului constituțional este incompletă, deoarece, dispozițiile cu caracter general ale acestui act fundamental nu reflectă întreaga structură a administrației publice organizată la nivel administrativ teritorial.
Analiza organizării și funcționării administrației publice în teritoriu este necesară și datorită faptului că o asemenea abordare cuprinzătoare nu s-a realizat de literatura de specialitate după intrarea în vigoare a noii Constituții.
Aplicarea principilor constituționale, ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice locale, a determinat modificări profunde la nivel administrativ teritorial, în ceea ce privește autoritățile care participă la realizare activității executive și funcțiile acestora.
O analiză a modului de organizare și funcționare a administrației publice locale trebuie întregită cu o minimă prezentare a autorităților publice organizate teritorial, întru-cât între structurile administrative respective se stabilesc anumite raporturi juridice, în funcție de natura lor, felul competenței, nivelul de organizare și interesul pe care îl promovează.
Astfel, configurația autorităților administrative în profil teritorial este următoarea:
1. autoritățile administrației publice locale (comunale, orășenești, municipale și județene) reglementate de legea 69/1991 a administrației publice locale;
2. serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale organizate la nivel teritorial;
3. autoritățile administrative autonome centrale care au organizate structuri teritoriale;
4. serviciile publice autonome de interes local, organizate sub forma regiilor autonome și societăți comerciale;
5. serviciile publice locale girate de alți agenți (persoane fizice sau juridice), ca urmare a concesionărilor.
Având în vedere importanța autorităților administrative autonome locale, a serviciilor publice ale ministerelor organizate la nivel teritorial, cât și a autorităților publice autonome centrale ce dispun de structuri teritoriale, le vom analiza după cum urmează:
A. Natura juridică
Consiliile comunale, orășenești, municipale și primarii localităților au în natura juridică de autorități administrative autonome, dispunând de autonomie în plan organizatoric funcțional și gestionar.
În schimb, consiliile județene, deși sunt definite ca autorități ale administrației publice locale, le lipsește atributul autonomiei, ele promovând interesul județean.
Serviciile exterioare ale ministerelor organizate în teritoriu au natura juridică de autorități desconcentrate, deoarece ele sunt încadrate ierarhic în structura ministerelor de care aparțin.
B. Felul competenței
Consiliile comunale, orășenești, municipale și primarii localităților dispun de plenitudine de competență în promovarea interesului local.
Plenitudinea de competență în promovarea interesului localității constituie un element de distincție între consiliile comunale, orășenești și municipale, pe de o parte și consiliile județene, pe de altă parte.
În schimb, consiliile județene au competența stabilită în mod expres de dispozițiile Legii 69/1991 administrației publice locale, urmărind în principal promovarea intereselor comune ale localităților ce compun județul respectiv.
Serviciile exterioare ale ministerelor organizate în teritoriu desfășoară o activitate de specialitate, limitată la un anumit domeniu: bancar, audio-vizual, siguranța națională, etc. .
C. Nivelul de organizare
Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene sunt organizate exclusiv la nivel administrativ teritorial, deoarece ele promovează interesele populației care domiciliază în unitățile administrative respective.
Serviciile exterioare ale ministerelor sunt dispuse teritorial, de regulă, în municipiile reședință de județ, iar unele dintre ele au structuri ramificate și la nivelul comunelor și orașelor. În toate cazurile, însă, criteriul de organizare a serviciilor exterioare ale ministerelor este județul.
Autoritățile administrative autonome centrale analizate au dispuse teritorial structuri organizatorice, cu excepția Consiliului Național al Audiovizualului.
D. Relații cu alte structuri organizatorice
Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene intră în relații calificate de legea 69/1991 a administrației publice locale, ca fiind de autonomie, ceea ce presupune fundamentarea lor pe principiul colaborării și legalității, cu excluderea relațiilor de subordonare.
O particularitate este aceea a relațiilor dintre consiliile comunale, orășenești și municipale, pe de o parte și cele județene, pe de altă parte, acestea din urmă coordonând serviciile publice de interes județean.
Serviciile exterioare ale ministerelor se află în situația unei duble subordonări: față de minister (în structura organizatorică în care se află) și față de prefect, care este șeful tuturor serviciilor publice exterioare ministerelor, organizate în județul respectiv.
Autoritățile administrativ autonome centrale cunosc două tipuri de relații: interne care sunt relații de subordonare a structurilor teritoriale față de conducerea centrală și externe caracterizate prin autonomie.
E. Interesul pe care îl promovează
Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene promovează interesul local – al membrilor comunităților locale pe care le reprezintă.
Serviciile exterioare ale ministerelor promovează cu prioritate interesele naționale în unitatea administrativă în care funcționează.
Și autoritățile administrative autonome centrale au ca obiect promovarea interesului național în domeniul conferit competențelor.
De menționat că, interesul pe care îl promovează nu este un criteriu absolut de departajare între serviciile exterioare ale ministerelor și autoritățile autonomiei locale, deoarece, în numeroase cazuri, interesul local și cel național se presupun reciproc. Astfel, serviciile medicale organizate în județ sau cele de învățământ asigură atât promovarea interesului național cât și a celui local.
F. Enumerarea exemplificativă a autorităților
Serviciile publice exterioare ale ministerelor cele mai cunoscute sunt:
a) direcțiile sanitare și centrale sanitare antiepidemice aparținând (Ministerului Sănătății);
b) direcțiile generale pentru agricultură și alimentație, direcțiile sanitar-veterinare și oficiile pentru cadastru și organizarea teritoriului (aparținând Ministerului Agriculturii Alimentației);
c) polițiile județene, comandamentele județene ale jandarmeriei și comandamentele județene ale pompierilor (aparținând ministerului de interne).
Autoritățile administrative autonome centrale sunt reprezentate de:
– Banca Națională a României;
– Consiliul Național al Audiovizualului;
Consiliile locale, județene și Consiliul General al municipiului București, după caz, pot aproba contractarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen mediu și lung, pentru realizarea de investiții publice de interes local, precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale (în condițiile respectării prevederilor prezentului articol).
Consiliile locale, județene și Consiliul General al municipiului București, după caz hotărăsc contractarea de împrumuturi, cu votul a cel puțin două treimi din numărul celor ce le compun.
Datoria publică locală, angajată reprezintă o obligație generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate., din resursele aflate la dispoziția unității administrativ teritoriale, cu excepția transferurilor de la bugetul de stat cu destinație specială.
Instrumentele datoriei publice locale sunt, în principal, următoarele:
1. titluri de valoare
2. împrumuturi de la băncile comerciale sau de la alte instituții de credit
Emiterea și lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de către autoritățile administrației publice locale sau prin intermediul unor agenții sau altor instituții specializate.
Consiliile locale, județene și Consiliu General al municipiului București, după caz, pot angaja împrumuturi interne fără garanția guvernului, cu condiția informării prealabile a ministerului finanțelor.
Împrumuturile externe se vor contracta numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi constituită din reprezentanți ai autorităților administrației publice locale, ai guvernului, ai băncii naționale, a cărei componență se aprobă prin hotărârea Guvernului.
Ratele scadente aferente împrumuturilor contractate, dobânzile și comisioanele datorate de unitățile administrativ teritoriale se prevăd în bugetul local.
Împrumuturile contractate de unitățile administrativ teritoriale pot fi garantate de către autoritatea administrației publice locale prin orice surse de venituri. Orice garantare prin venituri devine valabilă și se aplică din momentul acordării garanției; Veniturile care se constituie în garanție și care sunt încasate la bugetul local vor fi supuse condițiilor acordului de garantare respectiv, care se va aplica cu prioritate față de orice revendicări ale unor terți către autoritatea administrației publice locale respective, indiferent dacă aceste terțe părți cunosc sau nu acordul de garantare.
Documentul prin care se încheie acordul de garantare prin venituri trebuie înregistrat la primărie sau, după caz, la consiliul județean respectiv și la împrumutător.
Toate acordurile de împrumut încheiate potrivit prevederilor prezentei legi vor fi considerate ca fiind pe deplin autorizate și vor constitui obligații care pot fi impuse bugetelor locale respective.
Datoria publică locală nu reprezintă obligații sau răspunderi ale Guvernului și aceasta va fi rambursată exclusiv din veniturile prin care s-a garantat împrumutul respectiv de către autoritățile administrației publice locale. Documentele care fac dovada datoriei publice locale vor include o clauză prin care unitatea administrativ-teritorială se obligă să ramburseze datoria și să plătească dobânzile și comisioanele aferente acestei datorii numai din veniturile autorității administrației publice locale respective, fără ca Guvernul să aibă vreo obligație de plată și fără ca, credibilitatea sau capacitatea de impozitare a Guvernului să fie folosită pentru garantarea rambursării datoriei unității administrative, a plății dobânzilor și comisioanelor aferente.
Autorităților administrației publice locale li se interzice accesul la orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate, dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie angajat în anul respectiv, depășește limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale. În scopul calculării acestei limite, pentru împrumuturile contractate cu o rată variabilă a dobânzii se va lua în calcul valoarea datoriei la rata dobânzii valabile la data efectuării calcului. În scopul calculării acestei limite, împrumuturile acordate în valută vor fi luate în calcul la valoarea cursului de schimb comunicat de Banca Națională la data efectuării calcului.
Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administrației publice locale va fi înscrisă în registrul de evidență a datoriei publice locale ale acestei autorități și se raportează prin dările de seamă contabile. Registrul de evidență a datoriei publice locale va include informații care să specifice suma totală a datoriilor administrației publice locale, precum și detalierea datoriilor și alte informații stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidență a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanțelor.
În situația în care, pe parcursul execuției, apar goluri temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile și cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin împrumuturi fără dobândă din disponibilitățile contului general al trezoreriei statului, numai după utilizarea fondului de rulment.
Valoarea totală a împrumutului care poate fi angajat de autoritățile administrației publice locale este supusă următoarelor limite:
a) nu va depăși 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului fiscal în care se face împrumutul;
b) în condițiile de mai sus autoritățile administrației publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiași an fiscal.
Rambursarea fondurilor împrumutate conform prevederilor legale va fi garantată cu veniturile estimate a fi încasate în anul fiscal respectiv, în condițiile respectării, garantării, prin venituri, a celorlalte datorii publice locale.
Activitatea autorităților administrației publice locale va fi supusă unei verificări excepționale de către Curtea de Conturi, potrivit prevederilor legale, în următoarele situații:
a) autoritatea administrației publice locale nu își rambursează toate obligațiile de plată pe termen scurt până la sfârșitul anului fiscal în care au fost angajate împrumuturile.
b) dacă, la un anumit moment pe durata anului fiscal, datoriile pe termen scurt ale autorității ale administrației publice locale depășesc limita de 20% din totalul veniturilor curente.
Curtea de Conturi va solicita autorităților administrației publice locale care se află într-una dintre situațiile de mai sus să întocmească și să depună un plan de redresare.
Ministerul Finanțelor poate acorda din disponibilitățile contului general al trezoreriei statului împrumuturi cu dobândă autorităților administrației publice locale, în cadrul planului de redresare, cu condiția ca acestea să se angajeze la rambursarea acestor fonduri într-un termen stabilit de Ministerul Finanțelor, dar care nu poate depăși doi ani.
1.3. NECESITATEA ȘI POSIBILITATEA DESCENTRALIZĂRII
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE
Ideea existenței și promovării interesului local este abordată diferit, după cum ne aflăm în prezența organizării centralizate, desconcentrate sau descentralizate administrației publice.
Sistemul centralizat, deși conține uneori recunoașterea existenței interesului local, din punct de vedere organizatoric și funcțional nu asigură mecanismele de promovare a acestuia. În marea majoritate a cazurilor, funcționarii publici locali nu dispun de inițiativă în promovarea intereselor colectivităților locale, fiind obligați să respecte cu strictețe ordinele de la centru.
Chiar și atunci când sistemul normativ ce reglementează competența autorităților locale, le conferă acestora atribuții exclusive, ele sunt limitate la domenii ce nu oferă posibilitatea afirmări identității colectivităților locale respective, orice decizie în acest sens fiind transmisă pe cale ierarhică.
Desconcentrarea administrativă, ca modalitate de organizare și funcționare administrației publice, nu se întemeiază pe promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării puterii executive. Ideea fundamentală a organizări desconcentrate este aceea a asigurării realizării sarcinilor autorităților publice centrale, prin agenți proprii, organizați, însă, pe principii teritoriale.
Descentralizarea este sistemul ce are la bază recunoașterea interesului local, distinct de cel național, localitățile dispunând de structuri organizatorice, funcționale și un patrimoniu propriu, afectat realizării interesului local.
Fundamentul descentralizării este dublu:
– politic,
– administrativ.
Din punct de vedere politic descentralizarea este expresia ,, democrației aplicată administrației” asigurând un sistem în care cetățenii participă la conducerea treburilor publice locale prin intermediul organelor locale alese de ei.
Fundamentul politic al descentralizării este recunoscut și de Carta Europeană de Autonomie Locală, considerând că descentralizarea face parte din principiile democratice comune Europei.
Din punct de vedere administrativ descentralizarea conține ideea că, autoritățile alese de comunitățile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesitățile locale și să ia măsurile necesare pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate că este vorba de ,,un principiu de administrație utilă”.
Argumente în favoarea organizării descentralizate:
a) negarea independenței comunale echivalează cu negarea existenței acesteia;
b) există interese locale deosebite de cele centrale ele fiind mai apropiate de cetățeni;
c) descentralizarea introduce la nivelul administrației publice locale criterii de acțiune eficientă și diminuează formalismul;
d) descentralizarea asigură participarea cetățeanului la viața publică.
Descentralizarea este considerată a fi prezentă numai atunci când legislația conferă competența autorităților locale de a se ,,îngriji de interesul local”.
De remarcat că în acest caz accentul descentralizării cade pe un complex de atribuții efective ce aparțin autorităților locale și pe distincția între interesul general și cel local. Descentralizarea este prezentă în organizarea administrativă a unui stat atunci când se conferă unei autorități locale sau speciale, ai căror titulari sunt numiți de la centru, dreptul de a lua anumite decizii.
Se consideră ca premize ale descentralizării pe servicii sau acelei teritoriale:
– recunoașterea personalității juridice a unor servicii publice sau unități administrativ-teritoriale;
– conferirea unui patrimoniu.
În afară de abordarea descentralizării de doctrină administrativă, această noțiune comportă și alte determinări, dintre care se remarcă cea economică.
Din punct de vedere economic, procesul complex al descentralizării presupune nu numai transferul unor atribuții din plan central în plan local, ci realizarea unui transfer de resurse materiale și financiare care să asigure reușita descentralizării.
Într-un context mai larg, descentralizarea cu efectele sale economice, este una din căile prin care se caută depășirea crizei economice europene considerându-se că apropierea conducerii centrale de decizie economică, de întreprinderile și resursele locale, implică o mai bună valorificare a potențialului acestora.
Totodată se caută surprinderea realităților economice de la nivel local și reflectarea lor într-un nou sistem conceptual, pornind de la ideea că, legile macroeconomice nu se aplică în totalitate economiei locale.
Implicarea autorităților locale în dezvoltarea economică a localităților poate fi analizată prin surprinderea atribuțiilor consiliilor locale în acest domeniu:
– aprobă studii, prognoze orientative și programe de dezvoltare economico-socială;
– aprobă bugetul local;
– administrează domeniul public ori privat al comunei ori orașului;
– poate înființa instituții sau agenții economice de interes local și hotărăște asupra concesionării și închirierii de servicii publice;
– asigură buna funcționare a serviciilor de gospodărie comunală, transport local și rețele edilitare;
– înființează și asigură funcționarea unor instituții de binefacere de interes local;
– organizează târguri, piețe, locuri și parcuri de distracție și asigură buna funcționare a acestora;
– hotărăște asocierea cu alte consilii locale.
Foarte important este faptul ca procesul descentralizării să supraviețuiască și administrațiile locale să aibă mijloacele financiare necesare pentru exercitarea responsabilităților în condiții minim acceptabile, oricât de limitate ar fi fost aceste responsabilități la început.
O problemă deosebită este ca reforma descentralizării să nu compromită stabilitatea macroeconomică sau să pună în pericol viitorul programului de reforme structurale. Pentru a atinge aceste obiective trebuie luate în considerare o serie de elemente, dintre care, mai importante, pot fi considerate următoarele:
1. Stabilirea rolului instituțiilor de conducere centrală și a administrației locale în formularea și implementarea politicii descentralizării precum și distribuirea clară a responsabilităților pentru funcțiile administrative de reglementare, operare, finanțare și cheltuieli la nivelele respective;
2. Perfecționarea sistemului de administrare financiară locală prin crearea unei baze de venituri fiscale stabile și susținute a administrațiilor locale și prin crearea unui cadru de relații fiscale rațional, transparent și compatibil cu obiectivele stabilității macroeconomice la nivelul conducerilor;
3. Sporirea capacității instituționale necesare la nivelul conducerii centrale și locale pentru definitivarea reformei administrației locale, în conformitate cu principiile de bază ale autonomiei locale decizionale, cu eficiență economică și responsabilitate profesională.
Asistăm, în prezent, la o creștere considerabilă a autorității și responsabilității administrației locale față de învățământ, în domeniul asistenței sociale și a forței de muncă. Cadrul legislativ elaborat delimitează atribuțiile și autoritatea prefecturilor cu cele ale consiliilor locale și contribuie la perfecționarea reglementărilor juridice a raporturilor dintre acestea, în sensul creșterii autonomiei locale.
Gradul descentralizării serviciilor publice este mai mic sau mai mare, în funcție de autonomia mai mult sau mai puțin largă de care se bucură serviciul public girat, fie de autoritățile administrației publice locale, fie de regii autonome sau societăți comerciale.
Distingem o mai redusă descentralizare în cazul serviciilor organizate, în temeiul Legii administrației publice locale, în structura primăriilor, deoarece acestora le lipsește personalitatea juridică, sau un grad mai ridicat al descentralizării, în cazul serviciilor publice girate de regii autonome sau societăți comerciale, acestea din urmă fiind recunoscute ca persoane juridice.
Aplicarea principiului descentralizării pe servicii implică existența unor relații specifice între autoritățile administrației publice locale și serviciile publice girate de acestea, pe de o parte și între autoritățile respective și regiile autonome sau societăți comerciale care girează serviciu public de interes local.
În primul caz, serviciul public se bucură de o autonomie redusă, dată fiind lipsa personalității juridice, ceea ce corespunde cu o intervenție mai energică a autorităților administrației publice locale, care determină în mod direct obiectul activității, structura organizatorică, organigrama și numărul de personal, statutul și atribuțiile funcționarilor publici.
În cel de al doilea caz, intervenția autorităților administrației publice locale este redusă la urmărirea și controlul activității conducerii societăților comerciale de interes local ori regiilor autonome, instituind norme orientative pentru regiile autonome sau societățile comerciale pe care le înființează având posibilitatea de a numi și elibera din funcție conducerea acestora.
Serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe structurate în unitățile administrativ-teritoriale, sunt recunoscute la nivel constituțional astfel: ,,Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale”.
Aceste servicii sunt consacrate în felul următor: ,,prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și a celorlalte organe centrale din unitățile administrativ teritoriale”.
1.4. ATRIBUȚIILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE
PRIVIND FINANȚELE LOCALE
Autoritățile administrației publice locale au următoarele competențe și răspunderi în ceea ce privește finanțele publice locale:
1. elaborarea și aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;
2. stabilirea, încasarea și urmărirea impozitelor și taxelor locale, în condițiile legii;
3. urmărirea execuției bugetelor locale și rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiții de echilibru bugetar;
4. stabilirea și urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv opțiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenți economici specializați sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul cetățenilor;
5. administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale
6. angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu și lung și urmărirea achitării la scadență a obligațiilor de plată rezultate din acestea;
7. administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare, în condiții de eficiență;
8. stabilirea opțiunilor și a priorităților în aprobarea și efectuarea cheltuielilor publice locale;
9. elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităților administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;
10. organizarea și urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituțiilor și serviciilor publice din subordinea consiliilor locale, județene și a Consiliului General al Municipiului București.
Prin lege se acordă mai multă autonomie locală, dar prin care, în același timp, se crește responsabilitatea administrației publice locale față de comunitate.
Raportul dintre autonomia locală și responsabilitatea
administrației publice locale
1.5. ECONOMIA LOCALĂ ȘI IMPORTANȚA EI
ÎN CADRUL SECTORULUI PUBLIC LOCAL
Globalizarea economiei, amplificarea fenomenului de delocalizare a întreprinderilor, instituționalizarea autonomiei colectivităților locale au condus la creșterea interesului pentru dezvoltarea locală și implicit pentru cea economică. Astfel, au fost introduși și dezvoltați o serie de termeni sau categorii noi, cum ar fi: economie locală, dezvoltare economică locală, comunitate locală, factori locali de dezvoltare economică locală, inițiative locale etc. Dezvoltarea locală este o politică de dezvoltare, în principal economică, aplicată unui teritoriu și care privește comunitatea locală.
Prin intermediul unor factori și a unor structuri sociale – în principal întreprinderile mici și mijlocii locale – această politică își concretizează obiectivele relative la utilizarea și dezvoltarea resurselor locale prin crearea și menținerea unui climat de afaceri stabil și profitabil.
Rezultatele economiei locale se reflectă în cuantumul resurselor financiare locale întrucât agenții economici locali contribuie prin impozite directe și indirecte la realizarea veniturilor fiscale ale colectivităților locale. Totodată înființarea unor agenți economici locali prin implantarea unor întreprinderi comportă și costuri necesare pentru crearea infrastructurii și furnizarea serviciilor locale. Rezultă o legătură biunivocă între agenții economici locali și comunitatea locală, iar ansamblul acestor relații îl constituie economia locală.
Economiei locale îi este caracteristică o zonă, un teritoriu în care se desfășoară acest proces, în speță un anumit teritoriu împreună cu populația sa (colectivitatea locală) – indivizi, grupuri, organizații locale – și împreună cu activitățile, tradițiile și mai ales, interesele proprii constituie comunitatea locală. Comunitatea locală desfășoară o activitate economică și socială proprie în scopul satisfacerii intereselor comune ale membrilor săi, a proprietății zonei respective.
Teritoriul local este spațiul în care se desfășoară activitățile specifice economiei locale, având ca „actori locali” toate persoanele și organizațiile care contribuie semnificativ la dezvoltarea economică locală. Economia locală reprezintă totalitatea activităților economice care se desfășoară la nivelul teritoriului local și în care sunt implicați factori locali (colectivitățile locale, autoritățile locale, agenții economici locali). După gradul de ocupare al populației și după veniturile realizate de aceasta, economia locală la nivelul unui teritoriu instituțional poate fi de tip rural sau de tip urban.
Economia locală poate fi abordată și din prisma resurselor financiare de care dispun colectivitățile locale. Resursele colectivităților locale provin, în marea majoritate, din impozitele locale plătite de agenții economici și persoane fizice. În consecință întreprinderile beneficiază de politicile economice locale și, prin impozite și taxe locale, finanțează în mare parte cheltuielile administrației publice locale, în speță pentru sarcinile publice îndeplinite de aceasta. Astfel, dezvoltarea economică locală, este rezultatul acțiunilor colective ale sectorului public local, sectorului privat și comunităților locale.
În cadrul sectorului public local, autoritatea publică locală este autoritatea locală care dispune de autonomie și care poate avea inițiative în ceea ce privește dezvoltarea economică locală.
Administrația publică locală este principalul agent al dezvoltării economice locale. Aceasta se realizează prin soluționarea unei game largi de necesități ale dezvoltării economice:
dezvoltarea agenților economici existenți;
stimulente legate de impozite pentru întreprinderile mici și mijlocii;
planificarea urbană.
Administrația publică locală îndeplinește mai multe roluri în dezvoltarea economică locală:
analizează economia locală;
asigură conducerea procesului de dezvoltare economică locală;
analizează serviciile publice locale;
întreține un climat local favorabil cetățenilor și agenților economici locali.
Administrația publică locală analizează datele economice și sociale din teritoriul local în scopul fundamentării planificării strategice și conceperii programelor de dezvoltare.
În urma diagnosticării economiei locale în teritoriu, autoritățile locale facilitează alocarea resurselor, emit reglementările favorabile dezvoltării locale și realizează proiectele de dezvoltare. În calitate de coordonator principal al dezvoltării economice locale, autoritățile locale stabilesc planuri și strategii pe termen scurt, mediu și lung.
Administrația publică locală gestionează proiecte care stau la baza programelor și politicilor dezvoltării economice locale. Această activitate include conceperea, implementarea, monitorizarea, evaluarea și perfecționarea programelor și politicilor de dezvoltare economică locală. Instrumentele bugetului local și ale managementului financiar sunt hotărâtoare pentru o planificare strategică corespunzătoare. Administrația publică locală furnizează o serie de servicii sau asigură furnizarea acestor servicii de către terți. Asigurarea serviciilor poate include: aprovizionarea cu apă, transportul în comun, salubritatea, iluminatul public, prevenirea și stingerea incendiilor, protecția și paza cetățenilor, asistența sanitară.
Rolul cel mai important pe care administrația publică locală îl are în dezvoltarea economică locală este de a crea și menține un climat favorabil cetățenilor și agenților economici locali pentru ca aceștia să prospere. Mediul local funcționează atât ca suport, cât și stimulent pentru înființarea și extinderea agenților economici, impactul fiind direct și asupra cetățenilor: creșterea veniturilor proprii și crearea de noi locuri de muncă.
După administrația publică locală, sectorul privat este următorul factor important în dezvoltarea economică locală.
Acesta este format din agenții economici și reprezentanții acestora și cuprind:
agenți economici, întreprinderi de stat și private;
bănci, filiale locale;
investitori privați;
camere de comerț și industrie locale.
Rolul agenților economici în economia locală se caracterizează prin:
crearea de locuri de muncă;
contribuția cu fonduri materiale și financiare în sprijinul comunităților locale;
coparticiparea la furnizarea de servicii publice locale.
Investitorii privați sunt o altă categorie importantă a sectorului privat cu care administrația publică locală poate coopera pentru realizarea unor planuri de dezvoltare în domeniul imobiliar, reabilitarea unor servicii publice locale etc.
Sectorul comunității locale este al treilea factor implicat în economia locală. Sunt incluse în acest sector toate persoanele care nu fac parte din sectorul public și cel privat. În sectorul comunității locale sunt incluse:
persoanele fizice;
asociațiile profesionale;
bisericile și grupurile confesionale;
organizațiile de cartier;
instituțiile de învățământ local;
organizațiile neguvernamentale cu activitate locală.
Cei trei factori determinanți ai economiei locale, respectiv sectorul public, sectorul privat și comunitate locală își desfășoară activitatea în condiții economice mai largi: contextul economic material și contextul relațiilor economice internaționale. Ambele planuri economice pot influența pozitiv sau negativ economia locală.
Deși globalizarea deschide pentru agenții economici oportunități legate de noi piețe de desfacere, aceasta oferă cu sine de asemenea și amenințări la adresa agenților economici locali, care nu pot intra în concurență cu marii competitori internaționali care își desfășoară produsele pe piețele locale. Atât globalizarea cât și integrarea regională conduc la creșterea competiției între comunitățile locale pentru asistență financiară, atragerea agenților economici și a investițiilor orientate spre economia locală.
=== CAP2 ===
CAPITOLUL II
BUGETELE LOCALE – SURSA PRINCIPALĂ DE FINANȚARE A UNITĂȚILOR PUBLICE LOCALE
2.1. BUGETUL LOCAL ÎN ROMÂNIA – CONCEPT ȘI STRUCTURĂ
În Legea privind finanțele publice – Legea nr. 72/1996, se precizează: ,,resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar.
Prin buget local înțelegem actul în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităților locale pe o perioadă de un an. Bugetele locale sunt bugetele unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică.
În România, fiecare comună, oraș, municipiu și sector al municipiului București întocmește buget propriu, în condiții de autonomie. Bugetele locale reprezintă instrumente de planificare și de conducere a activității financiare ale unităților administrativ-teritoriale.
Structura acestora reflectă gradul de autonomie administrației locale față de puterea centrală și legăturile existente între diferitele administrații teritoriale.
De asemenea, bugetele locale reflectă fluxurile formării veniturilor și efectuării veniturilor administrațiilor locale, modalitatea de finanțare a cheltuielilor pe destinații și de acoperire a deficitelor. Bugetele locale au o anumită structură în cadrul administrațiilor publice locale delimitate teritorial.
Bugetele locale se elaborează, se adoptă și se execută de către organele locale ale puterii și administrației de stat.
Conținutul bufetelor locale se exprimă prin funcția de mobilizare și repartizare a resurselor bănești necesare la nivel local și funcția de control.
Prin intermediul primei funcții se asigură mobilizarea veniturilor de la unitățile locale, din impozite și taxe de la populație și repartizarea lor pentru satisfacerea cerințelor economice și sociale.
Impozitele și taxele locale se stabilesc de către consiliile locale sau județene, după caz, în limitele și în condițiile Legii finanțelor publice locale numărul 189 din 12 octombrie 1998.
A doua funcție reflectă folosirea relațiilor bugetare locale pentru exercitarea controlului asupra activității unităților administrativ-teritoriale prin care se realizează resursele, și asupra fondurilor bănești.
În România cele două verigi ale bugetelor locale sunt:
1. Bugetele proprii ale județelor și al municipiului București, administrate de consiliile județene
2. Bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București, administrate de către primării.
Din prezentarea structurii bugetelor locale se constată următoarele:
fiecare unitate administrativ-teritorială – comună, oraș, municipiu, sector, județ și municipiul București are buget propriu adoptat de consiliul local.
județele, municipiul București precum și municipiile și orașele care au în subordinea lor și alte localități întocmesc bugete centralizatoare. Bugetele centralizate cuprind bugetul propriu al unității administrativ-teritoriale respective, cât și bugetele comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor componente.
veniturile și cheltuielile se repartizează pe categorii de bugete locale, ținând seama de atribuțiile organelor locale de la fiecare nivel al organizării administrativ-teritoriale.
Conform clasificațiilor economice și funcționale ONU folosite în raportările statistice internaționale structura veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale este comună cu cea a bugetului central (de stat) și a altor bugete în cadrul sistemelor de bugete. Fiind vorba de o componentă distinctă, a cărei autonomie, în general, nu este deplină, există raporturi de dependență față de bugetul central.
În România, sursele de formare a veniturilor bugetelor locale sunt următoarele:
1. Impozite, taxe și alte venituri, precum și cotele adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și bugetelor locale. Consiliile local, consiliile județene și Consiliul General al municipiului București stabilesc impozitele și taxele locale;
2. Autoritățile administrative sau direct unitățile publice pot obține sume di vânzarea sau din valorificarea materialelor obținute ca urmare a casării mijloacelor fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale.
Aceste sume constituie venituri ale bugetelor locale sau ale instituțiilor (care nu sunt finanțate integral de la bugetul local), și servesc la finanțarea investițiilor;
3. Sumele încasate din vânzarea bunurilor aparținând domeniului privat al unităților administrativ-teritoriale sunt venituri cu destinație specială și servesc la finanțarea investițiilor;
4. Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate, în funcție de subordonarea instituțiilor care au dispus confiscarea;
5. Transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat, pe ansamblul fiecărui județ și municipiul București. Transferurile au destinații prestabilite.
În cazul în care bugetele locale nu-și pot acoperi cheltuielile din venituri proprii, stabilite în conformitate cu legea, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri bănești de la bugetul de stat. În acest fel, unitățile administrativ-teritoriale care se confruntă cu greutăți de ordin economic și financiar, pot fi sprijinite pentru acoperirea unor cheltuieli care nu suportă amânare și nici nu pot fi diminuate.
Asemenea cheltuieli sunt de natura protecției sociale a populației sau pentru investiții. Elaborarea proiectelor de buget se efectuează la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale (oraș, comună, municipiu, județ) cu sprijinul organelor financiare de specialitate.
Proiectul de buget se elaborează pornind de la propunerile proprii ale administrație locale și ale instituțiilor publice finanțate din bugetele locale.
Proiectele de buget se dezbat de către organele locale, respectiv consiliul județean, care au competența stabilirii și modificării taxelor în limitele prevăzute de lege. În situația în care pentru echilibrarea bugetelor locale sunt necesare transferuri din bugetul administrației centrale, definitivarea proiectelor de buget se face după discutarea acestora cu Ministerul Finanțelor.
Metodologia de elaborare și execuție a bugetelor se stabilește de ministerul finanțelor.
2.2. PREVEDERILE NORMATIVE PRIVIND FUNCȚIONAREA
BUGETELOR LOCALE
Bugetele locale se elaborează, se aprobă și se execută în condițiile Legii 189/1998 – privind finanțele publice locale și ale Legii 69/1991 – a administrației publice locale.
Fiecare comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, județ și respectiv municipiul București întocmește buget propriu, în condiții de autonomie.
Impozitele și taxele locale se stabilesc de către consiliile locale sau județene, după caz, în limitele și în condițiile legii. Veniturile bugetelor locale se formează din impozite, taxe și alte venituri. Constatarea, așezarea și urmărirea încasării veniturilor bugetelor locale se realizează prin organele fiscale teritoriale subordonate Ministerului Finanțelor, dacă legea nu prevede altfel.
În baza prevederilor Legii 189/1998 privind finanțele publice locale, unitățile plătitoare și persoanele fizice, care în exercitarea activității folosesc salariați, au obligația să vireze, la data plății salariilor, impozitul pe salarii calculat, datorat și reținut, astfel:
– 50% în contul bugetului de stat;
– 40% în contul bugetului local al unității administrativ teritoriale în a cărei rază acestea își desfășoară activitatea;
– 10% în contul bugetului local județean.
Pentru bugetul municipiului București cota este de 50% și se virează în contul Consiliului General al Municipiului București, care se repartizează de către acesta fiecărui sector și respectiv bugetului propriu al municipiului București.
În vederea virării impozitului pe salarii pe destinațiile prevăzute de reglementările legale, operațiunile de virare, precum și întocmirea ordinelor de plată se vor efectua potrivit prezentelor norme metodologice :
1. Obligația de virare a impozitului pe salarii în cotele și destinațiile menționate revin unităților plătitoare și persoanelor fizice, care au reținut la sursă impozitul pe salarii din drepturile salariale, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare.
2. Potrivit prevederilor legale, începând cu anul 1999, pentru salariile plătite personalului angajat de persoanele fizice și juridice, care în exercitarea activității folosesc salariați care își desfășoară activitatea temporar sau permanent în raza comunelor, orașelor și a municipiilor, și în municipiul București, după caz, unitățile administrativ-teritoriale au dreptul să încaseze cotele menționate mai sus.
3. Unitățile plătitoare de impozit pe salariu au obligația ca, începând cu anul 1999, să efectueze plata salariilor, pe bază de ștate de plată în care sunt cuprinse câștigurile realizate în luna respectivă, întocmite distinct pentru fiecare subunitate, agenție care-și desfășoară activitatea într-o singură unitate administrativ-teritorială, în care, după totalul impozitului pe salarii, se înscrie și repartizarea acestuia pe cele trei destinații.
4. Consiliile locale ale comunelor, orașelor și municipiilor au obligația de a inventaria, începând cu anul 1999, unitățile plătitoare de impozit pe salarii, aflate în raza lor de activitate și care urmează să verse lunar, odată cu plata salariilor, cota de 40% din impozitul pe salarii.
Totodată consiliile locale respective vor comunica unităților plătitoare obligația de a vira în contul bugetului local cota de 40% din impozitul pe salarii, indicând trezoreria și contul deschis în acest scop.
5. Impozitul pe salarii pe destinațiile stabilite de lege se virează de către plătitor cu ordin de plată – tip trezoreria statului
a) În cadrul județelor în care funcționează trezorerii ale statului suma totală a impozitului pe salarii reținut se virează de către unitățile plătitoare cu cont la băncile comerciale, cu un singur ordin de plastă – tip trezoreria statului în contul curent al trezoreriei, deschis la sucursala județeană a Băncii Naționale a României.
b) În județele în care nu funcționează trezoreria statului, unitățile plătitoare de impozit pe salarii virează cu ordin de plată – tip trezoreria statului, întocmit distinct pentru fiecare cotă de 50%, 40% respectiv 10%.
6. Unitățile plătitoare de impozit pe salarii au obligați a să vireze cotele ce revin bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, cărora li se cuvin, legal sumele respective.
Nevirarea sumelor cuvenite la termenele legale atrage obligația calculării și plății majorărilor de întârziere și a penalităților prevăzute de lege, care se fac venit la bugetul de stat în contul bugetar corespunzător.
7. Verificarea modului de calcul, defalcare și virare a impozitului pe salarii se efectuează de către organele fiscale ale Ministerului Finanțelor.
Din bugetele locale se finanțează, în condițiile legii, acțiuni social – culturale, obiective și acțiuni economice de interes local, cheltuieli de întreținere și funcționale a organelor administrației publice locale, precum și alte obiective prevăzute prin dispozițiile legale. Veniturile și cheltuielile bugetelor locale se desfășoară pe baza clasificației bugetare stabilite de ministerul finanțelor.
Modul de repartizare a cotelor sau a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și transferurile din bugetul de stat către bugetele locale se stabilesc anual prin legea bugetară.
Bugetele consiliilor locale reflectă relații de deplină autonomie financiară.
La solicitarea consiliilor locale și județene, după caz, prin legile bugetare anuale se poată autoriza unitățile administrativ-teritoriale să contracteze împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor privind realizarea unor acțiuni temeinic fundamentate prin emisiune de titluri de valoare cu condiția ca unitățile respective să poată garanta acoperirea dobânzilor și răscumpărarea titlurilor respective.
În cazurile în care în execuția bugetelor locale apare deficit temporar, acesta poate fi acoperit, până la încasarea veniturilor bugetare aprobate, pe seama resurselor aflate în contul general al trezoreriei statului.
Consiliile județene și consiliile locale se pot asocia între ele, în condițiile legii, pentru realizarea unor lucrări și servicii publice de interes local, pe bază de convenție, asigurându-se și resursele financiare corespunzătoare.
În bugetele proprii ale consiliilor județene și locale se poate înscrie fond de rezervă bugetară la dispoziția consiliului local sau a celui județean, după caz, în cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se poate utiliza pentru suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin bugetele locale, în vederea finanțării acțiunilor sau a sarcinilor nou intervenite în cursul anului. Fondul de rezervă bugetară poate fi majorat, în cursul anului, cu până la 50% din cuantumul inițial al acestuia.
Nu pot fi folosite cu această destinație disponibilitățile de credite bugetare provenite de la cheltuielile de personal și de capital.
În cazul în care în bugetele proprii ale unor unități administrativ teritorial veniturile proprii aprobate depășesc cheltuielile aprobate inclusiv rezerva bugetară stabilită potrivit legii, diferențele se constituie ca excedente ale fiecărui buget local.
Finanțarea din bugetele locale se asigură prin deschideri de credite de către ordonatorii principali ai acestora (președinții consiliilor județene la județe, primarul general al municipiului București și primarii celorlalte unități administrativ teritoriale) în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale și potrivit destinației stabilite în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziție anterior și cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective.
Pentru acoperirea eventualelor goluri temporare ce casă, apărute în cursul anului între cheltuielile și veniturile proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București, se pot acorda împrumuturi temporale din fondurile de tezaur constituite potrivit legii. Din aceleași fonduri și în aceleași condiții se pot acorda împrumuturi și în cazul în care asemenea goluri temporale de casă apar la bugetele proprii ale județelor și al municipiului București.
Pentru realizarea unor acțiuni social-culturale și acoperirea unor cheltuieli economice de interes local, consiliile locale și județene, după caz, pot aproba și utiliza în întregime sumele încasate din veniturile proprii ale bugetelor locale respective peste cele aprobate, în următoarele condiții:
a) depășirea încasărilor să fie realizată pe totalitatea veniturilor proprii stabilite prin bugetul local respectiv și să se mențină până la finele anului;
b) plusurile de venituri să provină din activitatea anului respectiv și să nu fie rezultatul unor modificări ale legislației sau anumitor subevaluări constatate de organele de control prevăzute de lege;
c) bugetele respective să nu fie echilibrate cu transferuri din bugetul de stat sau să aibă împrumuturi nerambursate
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exercițiului bugetar, după efectuarea regularizărilor cu bugetul de stat în limita transferurilor din bugetul de stat se utilizează în ordine pentru:
1. Rambursarea eventualelor împrumuturi, din anii precedenți, nelichidate și plata dobânzi aferente acestora;
2. Constituirea fondului de rulment propriu;
3. Vărsăminte la fondul de tezaur județean, respectiv al municipiului București, după caz.
Organele teritoriale ale Ministerului Finanțelor întocmesc, pe baza bugetelor locale aprobate de autoritățile locale, în condițiile legii, și transmit Ministerului finanțelor bugetele pe ansamblul fiecărui județ, respectiv al municipiului București, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor, grupate în cadrul fiecărui județ și a municipiului București, pe comune, orașe, municipii sectoare ale municipiului București, pe structurile clasificației bugetare stabilite de Ministerul Finanțelor.
Trimestrial, președinții consiliilor județene și primarii celorlalte unități administrativ teritoriale întocmesc dări de seamă contabile asupra execuției bugetare, care se transmit Ministerului Finanțelor , la termenele și potrivit normelor stabilite de acesta.
Ministerul Finanțelor și Departamentul pentru Administrație Publică Locală vor coordona și vor sprijini acțiunile necesare pentru predarea-preluarea exercitării de către autoritățile administrației publice locale a atribuțiilor ce le revin privind stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor, taxelor locale și altor venituri ale bugetelor locale, inclusiv a majorărilor de întârziere și a amenzilor, soluționarea obiecțiunilor, contestațiilor și plângerilor formulate la actele de control de impunere, precum și executarea creanțelor bugetelor locale, astfel încât lucrările să se finalizeze, la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale, până la data de 31 decembrie 1999, în conformitate cu prevederile locale.
Predarea-preluarea se va face, fără plată, între unitățile fiscale teritoriale di subordinea Ministerului Finanțelor, care, în prezent, îndeplinesc atribuțiile menționate mai sus, respectiv Direcția de Impozite și Taxe din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, administrațiile financiare, circumscripțiile fiscale, percepțiile rurale și autoritățile administrației publice locale, respectiv consiliile locale și județene, precum și Consiliul General al
Municipiului București, care urmează să-și organizeze compartimentele proprii de specialitate, necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor ce le revin în acest domeniu, potrivit legii.
Acțiunea de predare-preluare poate fi stabilită la același termen pe toate impozitele, taxele sau pentru alte venituri ale bugetelor locale ori etapizat, în funcție de condițiile locale, la termene ce vor fi convenite de ambele părți.
Lista cuprinzând impozitele, taxele și alte venituri ale bugetelor locale care fac obiectul acțiunii de predare-preluare:
1. Impozite și taxe de la populație
2. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat
3. Impozitul pe clădiri și impozitul pe terenuri de la persoane juridice
4. Taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoane juridice
5. Alte impozite directe
6. Impozitul pe spectacole
7. Diverse venituri: venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputații și despăgubiri; venituri din amenzi și alte sancțiuni aplicate, potrivit dispozițiilor legale.
Execuția de casă a bugetelor locale se efectuează prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului, asigurându-se:
a. încasarea veniturilor bugetare, pe baza unei evidențe stricte a sumelor încasate pe fiecare plătitor;
b. finanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate și a destinației stabilite;
c. încadrarea în echilibrul bugetar aprobat.
Exercițiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic și se încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor.
Execuția bugetară se încheie la dara de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat și orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor efectua, după caz, în contul bugetului local pe anii următori.
Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept.
Este interzisă efectuarea de plăți direct din veniturile încasate cu excepția cazurilor când legea prevede altfel.
Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetul local și nici nu poate fi efectuată din acest buget, dacă nu există bază legală pentru asemenea cheltuieli.
Obligațiile financiare rezultate din acordurile de colaborare, cooperare, asociere, înfrățire, precum și din aderarea la asociații interne, internaționale de autorități ale administrației publice locale, hotărâte de consiliile locale, județene și Consiliului General al Municipiului București, după caz, în condițiile legii, se suportă din bugetele locale ale acestora.
Utilizarea creditelor bugetare pentru alte destinații decât cele aprobate atrage, în condițiile legii, răspunderea celor vinovați.
Este interzis instituțiilor publice locale să efectueze operațiunile de încasări și plăți prin băncile comerciale.
Dacă bugetele locale nu au fost aprobate cu cel puțin trei zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, se aplică în continuare bugetele locale ale anului precedent, până la aprobarea noilor bugete, dar nu mai târziu de la intrarea în vigoare al legii bugetului de stat.
Până la organizarea de către autoritățile administrației publice locale a compartimentelor de specialitate, atribuțiile ce le revin privind stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor, taxelor și a altor venituri ale bugetelor locale, inclusiv a majorărilor de întârziere și a amenzilor, soluționarea obiecțiunilor, contestațiilor și plângerilor formulate la actele de control și de impunere, precum și executarea creanțelor bugetare se vor efectua în cursul anului 1999, de către organele fiscale teritoriale ale Ministerului Finanțelor.
Până la preluarea efectivă de către autoritățile administrației publice locale a activităților menționate, stabilirea pe contribuabili, persoane fizice sau juridice, a impozitelor și taxelor locale se va face de către organele fiscale teritoriale ale Ministerului finanțelor, cu avizul primarilor, respectiv al președinților consiliilor județene după caz. Refuzul de viză va fi motivat în scris.
Constituie contravenții următoarele fapte dacă, potrivit legii penale, nu sunt considerate infracțiuni:
1. nerespectarea dispozițiilor legale privind aprobarea și utilizarea sumelor încasate din venituri, finanțarea cheltuielilor pentru investiții, întocmirea și prezentarea conturilor anuale de execuție a bugetelor locale;
2. nerespectarea dispozițiilor legale privind asigurarea resurselor financiare corespunzătoare aprobării cheltuielilor, alocațiile pentru cheltuieli de personal, întocmirea dărilor de seamă de către ordonatorii principali, limitele creditelor bugetare;
3. nerespectarea dispozițiilor legale privind elaborarea și prezentarea proiectelor bugetelor locale, finanțarea cheltuielilor din bugetele locale prin deschideri de credite bugetare, accesul autorităților administrației publice la orice fel de împrumut, efectuarea de plăți direct din veniturile încasate – interzisă.
*Nivelul acestor amenzi poate fi actualizat prin Hotărâre de Guvern.
Constatarea contravențiilor și aplicarea amenzilor se face de către Curtea de Conturi, Ministerul Finanțelor și de către alte organe împuternicite de lege.
2.3. SFERA ACȚIUNII BUGETELOR LOCALE
În abordarea problemei importanței autonomiei locale va trebui să se pornească de la rațiunile pentru care trebuie să existe o asemenea autonomie, dimensionare unei comunități locale putând fi diferită în funcție de acțiunea unor factori determinanți, și anume:
a. Manifestarea unei anumite autonomii presupune existența unei anumite administrații, al cărei aparat se poate dovedi prea costisitor până la o anumită dimensiune a comunităților locale (măsurată, de exemplu, prin număr de locuitori). Eficacitatea și calitatea activităților organelor administrative locale vor depinde de dimensiunea comunităților (prin gradul de specializare); adesea reducerea cheltuielilor administrative prin supradimensionarea comunității locale putând fi însoțită de complicarea și diluarea activităților și responsabilităților.
b. Plasarea unor activități publice (sănătate, învățământ, etc) sub jurisdicția autorității locale, în condițiile respectării unor norme de activitate la nivel național, poate genera fie diminuarea calității acestor activități, fie creșterea costurilor pe locuitor;
c. Menținerea unui anumit statut al funcționarilor publici presupune existența unei anumite dimensiuni minime a comunității locale, prin care să se asigure o anumită capacitate profesională a activităților publice;
d. Dimensionarea comunității locale autonome în funcție de distribuirea zonală a bogăției pe teritoriul țării, astfel încât în cadrul unei comunități locale (comunale, orășenești, regionale) să funcționeze principiul compensării între zonele componente, în cadrul comunității, compensare, potențată de compensarea la nivel național, între comunități (compensarea intra și intercomunitară).
Determinarea diferitelor sfere ale activităților comunităților locale care reclamă cheltuielile autonome, constituie o bază pentru calcularea dimensiunii optime a acestor cheltuieli.
Existența unui număr de probleme care vor trebui să fie rezolvate pe o bază socială mai largă decât cea a comunității individuale și pe care statul nu le poate rezolva eficient și operativ, impune constituirea unor asociații de comunități locale, cooperarea intercomunitară putând oferi forme diverse de soluționare.
Luând în considerare sfera de activitate a comunităților de activitate, se pot deduce în mod necesar rațiuni care să reclame existența unui anumit grad de autonomie bugetară la nivelul comunității. Pot exista zone pentru care să nu existe nici o rațiune valabilă pentru a aplica soliții standardizate la nivel național, existând însă rațiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile și interesele locale, utilizând cunoașterea condițiilor locale pentru a găsi cea mai bună soluție.
Conform acestor abordări, pot fi evidențiate patru sisteme de autonomie locală (cu grade de libertate diferite în determinarea activităților în domenii variate):
a. Stipularea prin legea finanțelor publice locale a obligației autorităților locale de a realiza sau menține anumite tipuri de activități în domenii diferite. Neexistând libertatea de alegere la nivelul comunității a realizării sau nerealizării poate fi indus un anumit grad de libertate în deciziile vizând modalitățile de realizare;
b. Stabilirea prin legea finanțelor publice locale a unui număr minim de activități sau servicii într-un domeniu dat pentru comunitățile locale, acestea având libertatea suplimentării și diversificării activităților sau serviciilor oferite;
c. Neimpunerea prin legea finanțelor publice locale a obligației comunității de a efectua activități sau servicii în anumite domenii, însă garantarea de către stat a realizării acestora, decise liber de comunitate , în conformitate cu anumite norme stabilite prin lege;
d. Existența conform principiului delimitării negative a sferei de activitate, unui număr de domenii în care comunitățile însăți au inițiativa realizând diferite activități fără autorizarea vreunei legi și fără intervenția statului.
Primele trei sisteme de autonomie pot fi evidențiate prin examinarea în timp și spațiu a legislației referitoare la învățământ, transporturi, asigurări sociale, examinare care relevă un proces de descentralizare administrativă diferențiat pe țări.
În ceea ce privește cel de-al patrulea sistem de autonomie, care evidențiază independența cvasitotală a comunității locale, acesta este manifestat în domeniile cultural, sportiv, gospodăriile edilitare, dar și în cazul unor activități (întreprinderi) cu specific economic. Adesea, aceste domenii s-au structurat sub forma unor organisme independente, având bugetul lor propriu.
Sfera de activitate a comunității locale s-a extins în țările occidentale, în condițiile în care, totuși, rata de creștere a cheltuielilor bugetelor centrale a fost mai mare decât rata de creștere a veniturilor bugetelor locale.
În majoritatea țărilor cu economie de piață consolidată, funcțiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală și autoritățile locale, ale căror puteri sunt, fie protejate printr-un statut, fie conferite de către autoritatea centrală.
Aceste presiuni relativ opuse (de concentrare și descentralizare) se reflectă în evoluția relativă a cheltuielilor angajate la diferite niveluri administrative, evoluție distinctă în mod evident de efectul de deplasare, deoarece forțele implicate în procesul descentralizării acționează atât în perioade normale cât și în cele de criză.
2.4. RAPORTUL DINTRE BUGETUL
CENTRAL ȘI BUGETUL LOCAL
Bugetul local, ca o componentă a bugetului public național este caracterizat de autonomie, are venituri și cheltuieli proprii, se elaborează și se aprobă distinct, iar din punct de vedere administrativ titularii acestora au independență deplină. Aceste caracteristici sunt consfințite de Constituție.
Bugetele locale cuprind bugetele unităților administrativ – teritoriale care au personalitate juridică. Acestea își dimensionează prevederile bugetare ale cheltuielilor în raport cu nevoile lor proprii, în corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe și celelalte venituri stabilite de legea bugetară, efectuând controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate.
Rezultatele execuției bugetelor locale reprezentând excedente rămân la dispoziția unităților administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de tezaur și a fondurilor de rezervă. Autonomia simulează inițiativa locală în realizarea veniturilor și satisfacerea cerințelor sociale locale.
În cazurile în care bugetele locale nu-și pot acoperi cheltuielile din venituri proprii stabilite în conformitate cu legea, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri bănești de la bugetul de stat. În acest fel, unitățile administrativ teritoriale care se confruntă cu greutăți de ordin economic și financiar pot fi sprijinite pentru acoperirea unor cheltuieli care nu suportă amânare și nici nu pot fi diminuate. Asemenea cheltuieli au natura protecției sociale a populației sau a investițiilor.
În România proporțiile privind veniturile și cheltuielile bugetelor locale în totalul bugetului consolidat în perioada 1990-1997, față de celelalte țări cu economie în tranziție, sunt cu mult mai mici. Acest fenomen se regăsește mai ales începând cu anul 1991, an care marchează intrarea în vigoare a Legii privind finanțele publice, respectiv demararea reformei sistemului financiar public.
Ponderea veniturilor și a cheltuielilor bugetelor locale în totalul bugetului general consolidat în România, în perioada 1990 – 1997
Sursa: Ministerul Finanțelor, Direcția generală a bugetului de stat
Așa cum rezultă din tabel, ponderile au fost mici în prima etapă de înfăptuire a reformei, în anul 1991 și următorii, dar ele au manifesta o tendință continuă de creștere: la venituri, de la 6,3% în 1991 la 13,6% în 1997; la cheltuieli, de la 6,8% în 1991 la 12,1% în 1997.
Se poate spune că, în lipsa unei legi a finanțelor publice locale și a unei poziții bazate pe norme și principii formulate în contextul autonomiei locale, atât veniturile cât și cheltuielile publice locale au fost menținute la un nivel extrem de scăzut.
Prin legea bugetară se nominalizează și se anexează la bugetul de stat lista veniturilor publice care trec integral în fiecare din cele două componente: bugetul de stat și bugetele locale. De asemenea se stabilesc sumele defalcate din impozitul pe salarii, care se încasează la bugetele locale, pentru fiecare în parte.
Prin legea bugetului de stat pe anul 2000, din impozitul pe venit încasat le bugetul de stat se vor stabili sume defalcate pentru bugetele locale reprezentând 1.001,4 miliarde lei, din care:
4.374,8 miliarde lei pentru asigurarea ajutorului social;
594,6 miliarde lei pentru finanțarea instituțiilor de cultură;
1.092,4 miliarde lei pentru bugetele proprii ale județelor;
3.216,1 miliarde lei se repartizează pe comune, orașe și municipii de către consiliul județean, prin hotărâre, după consultarea primarilor și cu asistența tehnică de specialitate a Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat respective.
Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, începând cu 1 ianuarie 2002, la nivelul fiecărei unități administrativ – teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii, în care s-a încasat acest impozit:
o cotă de 36,5% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor, pe teritoriul cărora își desfășoară activitatea plătitorii de impozite;
o cotă de 10% la bugetul propriu al județului;
o cotă de 16% la dispoziția consiliului județean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor și municipiilor și, în mod excepțional județului.
La repartizarea sumelor defalcate din impozitul pe salarii pe unități administrativ-teritoriale, consiliile județene vor aloca, cu prioritate, sumele necesare echilibrării bugetelor locale ale localităților care încasează venituri insuficiente, în vederea asigurării finanțării activității acestora.
În anul 2002 se acordă transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiți finanțate parțial din împrumuturi externe, în sumă de 1.900,0 miliarde lei.
Ministerul Finanțelor va repartiza transferurile respective pe județe și pe municipiul București pentru finanțarea unor proiecte de investiții care beneficiază de împrumuturi externe.
2.5. LOCUL ȘI ROLUL BUGETULUI CONSOLIDAT PUBLIC
Bugetul public reprezintă documentul – program prin care statul prevede anual mărimea și structura veniturilor și cheltuielilor din cadrul economiei publice.
Astfel veniturile se înscriu, după conținutul lor fiscal sau nefiscal și după sursa de proveniența în cadrul fiecărei subdiviziuni stabilindu-se nivelul încasărilor.
Cheltuielile se înscriu după conținutul și după destinația pe care o capătă (pe domenii de activitate, ramuri sau subramuri) stabilindu-se nivelul acestora.
Prin buget public se stabilește un raport intre veniturile publice care sunt în principal impozite și taxe și nevoile sociale, urmărindu-se evitarea inechității în repartiția sarcinilor fiscale în cadrul societății.
Pe baza puterii de contribuție a subiecților impozabili se stabilește măsura în care este bine sa se satisfacă nevoile generale, care pot fi utile, necesare sau indispensabile.
Prin bugetul public se poate stabili un echilibru intre nevoile colective și mijlocele cu care se acoperă.
Printr-un buget bine alcătuit Parlamentul și Guvernul poate avea o imagine de ansamblu aproape exacta asupra raportului valoarea bunurilor materiale și nemateriale create în economia financiara și valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. În mod similar organele locale ale puterii și administrației d stat pot avea o astfel de imagine la nivel mezoeconomic.
Prin buget public proiectează și se desfășoară activitatea privind finanțele publice. Bugetul public este instrumentul de programare de execuție și de control asupra rezultatelor execuției resurselor bănești ale societății și a modului de repartizare și utilizare a acestora prin cheltuieli publice. Pe scurt, bugetul public reflecta activitatea privind finanțele publice ale unui stat.
Din modul de definire a bugetului public rezulta următoarele trăsături:
bugetul public este un act de previziune, el reprezentându-se sub forma unui tablou evaluator și comparativ de venituri publice, adică indica sursele bănești ale statului și destinațiile acestora exprimate în cheltuieli.
bugetul de autorizare prin care puterea executivă este publică, este un act de împuternicire de puterea legislativa sa cheltuiască și să perceapă venituri în acord cu prevederile legale.
bugetul este un act anual bugetar ca perioada de exercițiu financiar este cel mai potrivit interval pe care se poate efectua programarea și se poate urmări execuția veniturilor și a cheltuielilor.
Fiecare din componentele sistemului de bugete prin care se stabilesc resursele și cheltuielile publice se aprobă printr-o lege.
Prin bugetul public se exprima fluxuri financiare formate din resurse bănești publice și fluxuri financiare ce se degaja în procesul de gestionare a acestor resurse. În cea mai mare parte aceste fluxuri sunt de forma prelevărilor și transferurilor prin care statul și colectivitățile locale își constituie resursele bănești necesare, desfășoară activități specifice, prin cheltuieli.
Prin buget public se stabilesc, pe baza opțiunii de ordin economic, politic, social, financiar, veniturile, în partea de resurse a documentului putându-se reflecta politica fiscala propriu-zisa răspunzându-se la întrebări cum ar fi ce rol joaca impozitele pe plan economic și social? Pe seama cui este repartizată sarcina fiscală?
Nevoile de resurse la nivelul societății și posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul consolidat public.
Legea privind finanțele publice precizează faptul ca gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar
Bugetul consolidat reflecta, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoia sociala și cu obiectivele de politica financiara specifica anului la care se refera.
Bugetul consolidat reflecta la nivelul unui an dimensiunea efortului financiar public, starea de echilibru sau dezechilibru.
Rolul bugetului consolidat este pus în evidenta de modalitățile de exercitare a funcțiilor finanțelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu și prin care se recompară veniturile și cheltuielile publice, rolul bugetului este mult mai complex, el este considerat un instrument prin care se realizează alocarea și distribuirea resurselor și care prezintă utilitate în procesul reglării activității economice.
Rolul alocativ al bugetului decurge din însăși natura statului care în mod tradițional își asuma sarcina finanțării serviciilor publice. Bugetul general al statului reflecta în partea de cheltuieli a acestuia modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar, în plus în conformitate cu politica economica promovata la un moment dat, statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin dezvoltarea unor activități economice și comerciale proprii fie participând la finanțarea unor activități în sectorul privat. Cheltuielile ce decurg din astfel de acțiuni sunt evidențiate de regula în bugetele anexe și în conturi speciale de trezorerie.
Rolul redistributiv al bugetului este pus în evidență tocmai de natura lui specifica, respectiv aceea de instrument ce reflecta relații de mobilizare a resurselor și de repartizare a acestora prin finanțarea unor activități și acțiuni determinate expres. Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut. Redistribuirea se realizează atât prin intermediul impozitelor și taxelor cat și al cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor persoanelor fizice poate sa vizeze redistribuirea veniturilor intre diferite categorii sociale.
Tehnicile fiscale folosite în acest scop sunt: deducerea de venit, diferențierea impunerii în funcție de transele de venit, instituirea de impozite particulare numai pentru persoanele ce obțin venituri sau dețin averi foarte mari, utilizarea unor impozite diferențiate în raport cu originea veniturilor.
Rolul de reglare a vieții economice decurge din importanta bugetului ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica economica promovata de Guvern. Prin orientările bugetului se poate acționa asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. Autoritățile publice pot acționa, în acest scop prin intermediul cheltuielilor, veniturilor și soldului bugetar.
Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea politica pentru a favoriza relansarea globala sau sectoriala.
Diminuarea cheltuielilor publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acționează în sensul reducerii importurilor și limitării inflației.
Prin intermediul instrumentelor fiscale sau a provizioanelor speciale care diminuează veniturile impozabile poate fi susținută relansarea economica. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activității în cauză, dar și crearea resurselor necesare dezvoltării viitoare prin folosirea profitului pentru autofinanțare.
Reglarea activității economice prin intermediul soldului bugetar se bazează pe acceptarea deficitului, care potrivit teoriei clasice stimulează economia.
Acoperirea deficitului bugetar se realizează adesea prin emisiune monetara ceea ce determina creșterea ratei inflației.
Acceptarea unui deficit controlat sta la baza limitării presiunii fiscale și a poverii prelevărilor obligatorii.
Politica bugetara actuala urmărește în oarecare măsură revenirea la principiul clasic, potrivit căruia echilibrul bugetar limitează intervenția statului.
Veniturile publice, provenind în special din impozite și taxe, ar putea genera mari inechități în repartiția sarcinilor fiscale asupra membrilor societății, daca nu s-ar baza pe un program financiar, adică bugetul public, care să aibă în vedere raportul dintre nevoile sociale și puterea de contribuție a cetățenilor și agenților economici.
Prin intermediul bugetului public, se stabilește un echilibru între nevoile colective și mijloacele cu care ele se acoperă.
Un buget bine alcătuit da posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului și Guvernului sa realizeze o imagine de ansamblu aproape exacta asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale create intr-o economie financiara și valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor.
Bugetul public e un act de previziune, un act de autoritate și un act anual.
Legea finanțelor publice numărul 72 din anul 1996 instituie conceptul de buget public național în locul bugetului de stat.
Bugetul public național cuprinde sase tipuri de bugete publice:
– bugetul de stat
– bugetele locale
– bugetul asigurărilor sociale de stat
– bugetele fondurilor speciale
– bugetul trezoreriei statului
– bugetele altor instituții publice cu caracter autonom.
Bugetul public național are o sfera foarte larga și oferă o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor și cheltuielilor publice ale tarii. El reprezintă un instrument de informare a opiniei publice și un instrument al Parlamentului în domeniul finanțelor publice, însumând veniturile și cheltuielile din cele sase categorii de bugete.
Bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputaților, Președinției României, Guvernului și altor instituții publice care nu au organ ierarhic superior și se aproba de Parlament.
Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmește distinct de bugetul de stat și se aproba de Parlament prin lege separata. Astfel, se asigura garanția ca veniturile ce se cuprind în bugetul asigurărilor sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.
Prin bugetele locale se înțelege bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridica(comune, orașe, sectoare, municipii). Bugetele locale se întocmesc în condiții de autonomie. Organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli în raport de nevoile proprii, în corelarea cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza din impozitele, taxele și celelalte venituri stabilite de legea bugetara, efectuând controlul social asupra modului de utilizare a fondurilor alocate.
Legea privind finanțele publice locale numarul189 din anul 1998 a înlăturat transferurile ce se admiteau intre bugetele locale, iar excedentele bugetare obținute pentru alte bugete locale sau pentru necesitățile bugetului de stat rămân la dispoziția respectivelor unități administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de rezerva. Prin aceasta autonomie se urmărește stimularea inițiativei locale în realizarea veniturilor și satisfacerea cerințelor sociale locale.
În schimb, Legea privind finanțele publice locale numărul 189 din anul 1998 prevede posibilitatea ca bugetele locale sa beneficieze de transferurile de fonduri bănești de la bugetul de stat care pot interveni când unitățile administrativ-teritoriale nu-și pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, stabilite în condițiile legii. Aceste transferuri, ce reprezintă o noutate legislativa în materie bugetara la noi în tara, se propun de către județe și Municipiul București, fiind cuprinse în proiectele bugetelor respective, care sunt prezentate Ministerului Finanțelor. Aceste transferuri nu sunt obligatorii. Ele sunt condiționate de întocmirea din partea solicitanților a unei situații a unităților administrativ-teritoriale care în mod obiectiv se confrunta cu greutăți de ordin economic, implicit financiar pe de o parte, pe de alta parte determina găsirea de soluții din partea acestora de a descoperi surse de venituri cat mai mari pentru acoperirea cheltuielilor necesare.
=== CAP3 ===
CAPITOLUL III
ROLUL BUGETELOR LOCALE ÎN CREȘTEREA AUTONOMIEI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA
3.1. SISTEMUL VENITURILOR BUGETELOR LOCALE
Veniturile bugetelor locale sunt formate din impozite, taxe, alte venituri și din venituri cu destinație specială, precum și din cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale și din transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat.
Impozitele și taxele locale se stabilesc de către consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, în limitele și condițiile legii.
Bugetul de stat autorizează fluxurile financiare publice de formare a veniturilor și de repartizare a acestora pe destinații și pe ordonatori principali de credite, în conformitate cu obiectivele de dezvoltare economică – socială a țării și de politici financiare specifice anului 2002. estimarea veniturilor bugetare pentru anul 2002 a fost realizată pe baza proiecției indicatorilor macroeconomici.
Bugetul de stat pe anul 2002 se stabilește la venituri în sumă de 178.422,0 mld. lei, iar la cheltuieli în sumă de 237.832,1 mld. lei, cu un deficit de 59.410,1 mld. lei.
Încasarea impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a celorlalte venituri ale bugetului de stat, ale bugetelor locale și ale bugetelor fondurilor speciale pe anul 2002, de orice natură și proveniență, se efectuează în conformitate cu prevederile legale în vigoare, precum și potrivit dispozițiilor legii bugetului de stat pe 2002.
Controlul fiscal pentru stabilirea, urmărirea și încasarea debitelor pe anii precedenți, în limita perioadei de prescripție, se efectuează, potrivit prevederilor actelor normative în vigoare, la data operațiunilor supuse controlului.
Veniturile bugetului de stat pe anul 2002 se prezintă astfel:
– miliarde lei –
Pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unități administrativ-teritoriale, prin Legea bugetului de stat se pot stabili sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și criterii de repartizare a acestora pe unități administrativ-teritoriale.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și transferurile cu destinație specială din bugetul de stat se aprobă anual, prin Legea bugetului de stat.
Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se vor acorda pentru investiții finale din împrumuturi externe, la a căror realizare contribuie și Guvernul.
Propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, formulate pe baza criteriilor aprobate, și de transferuri se cuprind în proiectele de buget pe ansamblul județului, care se prezintă Ministerului Finanțelor, pe direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, pentru corelare cu proiectul bugetului de stat.
Volumul resurselor financiare publice care trebuie mobilizat la dispoziția organelor componente este condiționat de mărimea cheltuielilor publice și de conjunctura economică existentă. În general principalele categorii de resurse financiare publice le constituie impozitele și taxele, contribuțiile și veniturile nefiscale, prelevate de la persoanele fizice și juridice. Când se accentuează procesul inflaționist, veniturile fiscale au tendința de creștere. Creșterea fiscalității este determinată nu numai de creșterea cheltuielilor publice, dar și de reducerea consumului care determină măsuri de creștere a impozitelor.
Din punct de vedere al conținutului lor economic resursele financiare publice sunt alcătuite din:
venituri curente;
venituri din capital;
subvenții.
Veniturile curente (ordinare) sunt constituite din acele venituri la care statul apelează în mod conștient și obișnuit, în condițiile considerate normale și care se încasează la buget cu o anumită regularitate: venituri fiscale, contribuții pentru asigurările sociale și venituri nefiscale.
Veniturile curente se grupează în:
venituri cu caracter fiscal;
venituri cu caracter nefiscal.
Din grupa veniturilor cu caracter fiscal fac impozitele directe și impozite indirecte, care se percep de organele fiscale la termenele și în condițiile prevăzute de Legea finanțelor publice nr. 72/11.07.1996, publicată în Monitorul Oficial nr. 152/17.07.1996.
Impozitele directe sunt constituite din: impozitul pe profit; impozitul pe venit; impozitul pe venitul agricol; impozitul pe clădiri; taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat; taxa asupra mijloacelor de transport, contribuții etc.
Dintre impozitele indirecte se pot enumera ca fiind cele mai importante următoarele: taxa pe valoarea adăugată; accizele; taxele vamale și sumele defalcate din TVA pentru bugetele locale.
Veniturile din capital din valorificarea stocurilor de la rezerva de stat și de mobilizare.
Resursele instituțiilor publice și activităților autofinanțate sunt formate numai din venituri curente, acestea fiind grupate pe domenii de activitate.
Asigurările sociale își constituie venituri curente și subvenții de la bugetul administrației centrale de stat.
Fondul pentru plata ajutorului de șomaj este alimentat din venituri curente constituite din contribuțiile persoanelor fizice și juridice care utilizează munca salariată, precum și contribuții primite de la salariați, iar în caz de necesitate la acestea se adaugă subvențiile de la bugetul administrației centrale de stat.
Clasificația bugetară a veniturilor este elaborată de Ministerul Finanțelor și este publicată în Monitorul Oficial al României.
Clasificația bugetară este obligatorie atât în procesul întocmirii bugetului, cât și al execuției. Ea este obligatorie în organizarea și conducerea evidenței bugetare, care are ca sarcină să urmărească realizarea veniturilor pe întreaga structură a bugetului.
Organizarea evidenței bugetare pe seama schemei clasificației bugetare asigură înregistrarea, prelucrarea și furnizarea de informații complete pentru toate diviziunile și subdiviziunile clasificației.
Folosind aceste informații se pot depista veniturile a căror realizare nu se pot desfășura ritmic și cheltuielile care nu se efectuează la timp potrivit Legii bugetului de stat și se pot lua măsuri pentru lichidarea deficiențelor.
Lista impozitelor, taxelor și a altor venituri ale bugetelor locale
Venituri proprii care se prevăd în bugete proprii ale județelor
A. Venituri curente
1. Impozit pe profit
2. Alte impozite directe
2.1. Alte încasări din impozite directe
3. Vărsăminte din profitul net
4. Vărsăminte de la instituțiile publice
4.1. Alte venituri de la instituțiile publice
5. Diverse venituri
5.1. Venituri din amenzile și sancțiunile aplicate, potrivit
dispozițiilor legale, de organele proprii
5.2. Restituiri de fonduri din finanțarea bugetară locală a anilor
precedenți
5.3. Venituri din concesiuni și închirieri
5.4. Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii
5.5. Încasări din alte surse
B. Venituri din capital
6. Venituri din valorificarea unor bunuri
6.1. Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice
C. Venituri cu destinație specială
7. Taxe speciale
8. Venituri din vânzarea unor bunuri aparținând domeniului privat
9. Venituri din fondul pentru drumurile publice
10. Venituri din fondul de intervenție
11. Venituri din fondul pentru locuințe
12. Venituri din amortizarea mijloacelor fixe
13. Donații și sponsorizări
14. Sume acordate de persoane juridice și fizice în vederea participării la finanțarea unor acțiuni de interes public
Venituri proprii care se prevăd în bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și al municipiului București
A. Venituri curente
1. Impozitul pe profit
2. Impozite și taxe de la populație
2.1. Impozitul pe veniturile liber-profesioniștilor, meseriașilor și
ale altor persoane fizice independente și asociații familiale
2.2. Impozitul pe clădiri și terenuri de la persoane fizice
2.3. Taxe asupra mijloacelor de transport deținute de persoane
fizice
2.4. Impozitul pe veniturile din închirieri de imobile
2.5. Alte impozite și taxe de la populație
3. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, folosite în alte
scopuri decât pentru agricultură sau silvicultură
4. Impozitul pe clădiri și terenuri de la persoane juridice
5. Taxe asupra mijloacelor de transport deținute de persoane juridice
6. Alte impozite directe
6.1. Alte încasări din impozite directe
7. Impozitul pe spectacole
8. Alte impozite indirecte
8.1. Alte încasări din impozite indirecte
9. Vărsăminte din profitul net
10. Vărsăminte de la instituțiile publice
10.1. Taxe pentru examinarea conducătorilor de autovehicule,
eliberarea permiselor de conducere
10.2. Venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de
combatere a dăunătorilor și bolilor în sectorul vegetal
10.3. Veniturile punctelor de însămânțări artificiale
10.4. Veniturile circumscripțiilor sanitar-veterinare
10.5. Vărsăminte di disponibilitățile instituțiilor publice și ale
activităților autofinanțate
10.6. Alte venituri de la instituțiile publice
11. Diverse venituri
11.1. Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată,
imputații, despăgubiri
11.2. Venituri din amenzile și sancțiunile aplicate de organele
proprii
11.3. Restituiri de fonduri din finanțarea bugetară locală a anilor
precedenți
11.4. Venituri din concesiuni și închirieri
11.5. Încasări din valorificarea bunurilor confiscate
11.6. Încasări din alte surse
B. Venituri din capital
12. Venituri din valorificarea de bunuri
12.1. Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor
publice
12.2. Venituri din vânzarea locuințelor construite din fondurile
statului
C. Venituri cu destinație specială
13. Taxe speciale
14. Venituri din vânzarea unor bunuri aparținând domeniului privat
15. Venituri din fondul pentru drumurile publice
16. Venituri din fondul de intervenție
17. Venituri din fondul pentru locuințe
18. Venituri din amortizarea mijloacelor fixe
19. Donații și sponsorizări
20. Sume acordate de persoane juridice și fizice în vederea
participării la finanțarea unor acțiuni de interes public
Lista impozitelor locale, taxelor și a altor venituri ale bugetelor locale poate fi actualizată ca urmare a perfecționării legislației fiscale, precum și prin legile bugetare anuale, în concordanță cu programele de creștere a autonomiei financiare a unităților administrativ-teritoriale și de descentralizare a serviciilor publice.
Repartizarea veniturilor pe verigi ale sistemului bugetar
Repartizarea veniturilor între verigile componente ale sistemului bugetar din fiecare stat se face în funcție de modul în care au fost delimitate atribuțiile între organele centrale ale puterii și administrației de stat și organele locale.
Aceste atribuții nu sunt fixate odată pentru totdeauna ci evoluează în timp, tendința fiind aceea de lărgire a descentralizării și de extindere a componentelor organelor locale, deși ca excepții pot apărea și fenomene inverse.
De regulă, veniturile cele mai importante fac obiectul bugetului de stat, în bugetele locale fiind înscrise venituri de importanță mică.
Structura veniturilor aferente fiecărei verigi a sistemului bugetar diferă de la o perioadă la alta, fiind influențată de sarcinile ce revin organelor centrale și respectiv organelor locale.
În privința modului de organizare a veniturilor pe verigile sistemului bugetar, bugetul statului îi revine, de regulă, partea considerabilă a veniturilor. Resursele care concură la acoperirea cheltuielilor bugetare locale sunt reprezentate de veniturile proprii ale bugetelor locale, subvențiile primite de la bugetul de stat și împrumuturile contractate de organele locale.
Veniturile proprii ale bugetului local au fie caracter fiscal (impozite și taxe locale), fie un caracter nefiscal (venituri provenind din activitatea și exploatarea întreprinderilor și domeniilor administrației de stat locale).
Impozitele directe locale ocupă ponderea cea mai însemnată în cadrul veniturilor proprii ale bugetelor locale. Impozitele directe locale variază de la o țară la alta în ceea ce privește numărul, structura și modul lor de așezare. Alături de impozitele directe, bugetul local este alimentat și cu impozite indirecte: TVA, accizele, taxele vamale și sume defalcate din TVA pentru bugetele locale.
Când veniturile proprii nu sunt suficiente, în unele state se practică sistemul cotelor adiționale ce reprezintă un adaos la impozitele cu care se alimentează bugetul de stat și sunt percepute în favoarea bugetului local.
Alteori, pentru acoperirea cheltuielilor locale se practică sistemul cotelor defalcate, în cazul în care, din veniturile ce se cuvin bugetului de stat încasate pe teritoriul unității administrației locale, se cedează un anumit procent bugetului local respectiv.
De regulă, veniturile proprii nu acoperă decât parțial cheltuielile prevăzute în bugetul local. În acest caz, pentru acoperirea deficitului, organele administrației locale, primesc subvenții pentru echilibrare din partea bugetului de stat sau din partea bugetelor ierarhic superioare.
Acoperirea deficitului bugetului local prin intermediul subvențiilor, conduce la o dependență a organelor locale față de organele centrale ale administrației de stat. În măsura în care bugetul local nu se echilibrează cu ajutorul subvențiilor, se apelează la împrumuturi. Împrumuturile se obțin fie prin plasarea unor obligațiuni pe piață, fie prin contractarea împrumuturilor la diferite organe financiare specializate, cum ar fi: casele de economii locale, casele de împrumut.
Împrumuturile pot fi folosite de organele locale și pentru finanțarea unor investiții. În cazul în care împrumuturile sunt destinate acoperirii deficitului bugetar, dobânda aferentă acestora va fi suportată din resursele ordinare ale bugetului local, respectiv dacă împrumutul este folosit pentru construcții de locuințe, dobânda va majora chiria ce urmează a fi plătită de către locatari, iar dacă împrumutul este destinat finanțării unor investiții cu caracter productiv, dobânda va fi suportată din profitul realizat ulterior.
3.2. Sistemul cheltuielilor bugetelor locale
Cheltuielile prevăzute în bugetul de stat pe anul 2002 reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite iar modificarea lor se va face în condițiile legii. Angajarea, contractarea de lucrări, bunuri și servicii, precum și efectuarea de cheltuieli de către ordonatorii de credite se fac numai cu respectarea prevederilor legale și în limita creditelor bugetare aprobate.
În vederea încadrării în nivelul deficitului aprobat prin prezenta lege, Guvernul, la propunerea Ministerului Finanțelor Publice, poate limita deschiderile de credite bugetare pentru efectuarea cheltuielilor bugetare sub nivelurile aprobate, corespunzător veniturilor încasate, cheltuielilor efectuate și prognozei realizării acestuia până la sfârșitul anului.
În structura economică, cheltuielile bugetului de stat pe anul 2002, în sumă de 237.832,1 mld. Lei, se prezintă astfel:
– miliarde lei –
Fundamentarea cheltuielilor are la bază următoarele criterii:
baza legală a cheltuielilor – nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetul de venituri și cheltuieli sau finanțată prin aceasta dacă nu este reglementată printr-un act normativ;
execuția preliminară pentru anul de bază constă în execuția certă pe o anumită perioadă de timp plus execuția probabilă la sfârșitul anului corelată cu eventualele influențe;
analiza și studierea comparativă a cheltuielilor, atât pe total cât și pe structură și dinamică. Este necesară realizarea de analize și studii pe o anumită perioadă de timp, inclusiv compararea cheltuielilor;
prețurile și tarifele diferitelor servicii care au repercusiuni directe asupra structurii și evoluției cheltuielilor. Acesta reprezintă, în ultimul timp, factorul cel mai imprevizibil în evoluția diferitelor categorii de cheltuieli, întrucât își pune amprenta caracterul inflaționist al economiei;
baremurile și cheltuielile sunt norme legale prin intermediul cărora anumite categorii de cheltuieli sunt stabilite la nivele maxime, ce nu pot fi depășite și care sunt actualizate periodic, în funcție de rate și de creșterea prețurilor și tarifelor.
Prin cheltuielile bugetului local înțelegem ansamblul actelor și operațiilor de utilizare a resurselor publice mobilizate la dispoziția statului.
Pentru a avea o imagine a dimensiunii creșterii reale a cheltuielilor bugetare este necesară urmărirea evoluției acestora în corelație cu Produsul Intern Brut. Aceste cheltuieli au influență directă asupra sistemului economic. Influența directă se manifestă asupra producției și asupra consumului, astfel cheltuielile de personal, cheltuielile de ajutor social exercită o acțiune pozitivă asupra consumului care implicit duce la creșterea producției.
Cheltuielile bugetare reprezintă relații de repartiție a fondurilor fixe. În condițiile trecerii la economia de piață în România s-au produs modificări în ceea ce privește conținutul și structura cheltuielilor bugetare. Efectuarea cheltuielilor bugetare din fondurile financiare ale statului poate avea loc numai dacă se respectă anumite principii. Cheltuielile bugetare se fac numai în condițiile exercitării unui control financiar riguros și cu un sever program de economii. Orice cheltuială publică se poate efectua numai din bugetul administrației locale în funcție de subordonarea instituției publice. Sumele alocate cheltuielilor bugetului local sunt nerambursabile (finanțare bugetară).
Ca urmare a faptului că în actuala etapă se iau în considerare efectele economice ale cheltuielilor publice se observă o evidentă tendință de creștere a acestora. Creșterea rapidă a cheltuielilor bugetare față de Produsul Intern Brut este rezultatul influenței factorilor: economici (creșterea Venitului Național sau Produsul Intern Brut pe locuitor); sociali, administrativ – politic; de ordin extern.
În general, creșterea cheltuielilor bugetare locale este folosită ca o politică financiară ceea ce a dus la gestionarea de către organele bugetare locale a unor bugete deficitare și posibilitatea echilibrărilor pe alte căi decât folosirea veniturilor fiscale și nefiscale.
După adoptarea proiectului bugetului local se trece la executarea de casă, prin aceasta înțelegându-se toate măsurile și acțiunile care se referă la procurarea resurselor bugetare precum și la cheltuirea acestora.
Conform principiului unicității de casă este interzisă efectuarea de cheltuieli directe din veniturile încasate.
Execuția plății de cheltuieli constă în repartizarea de resurse bugetare în vederea efectuării cheltuielilor bugetare. Aceasta se realizează prin ordonatorii de credite. Ei au dreptul să primească de la buget resursele bugetare sub forma creditelor bugetare, să le utilizeze direct sau să le repartizeze ordonatorilor inferiori.
Din bugetele locale se finanțează acțiuni social – culturale, sportive, de tineret, inclusiv ale cultelor, acțiuni de interes local în beneficiul colectivității, cheltuieli de întreținere și funcționare a administrației publice locale, cheltuieli cu destinație specială, precum și alte cheltuieli prevăzute prin dispoziții legale.
Consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București și consiliilor locale, după caz, cot aproba colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public local. Colaborarea sau asocierea se realizează pe bază de convenții sau contracte de asociere, în care se prevăd și resursele financiare reprezentând contribuția fiecărei autorități a administrației publice locale implicate.
Convențiile sau contractele de asociere se încheie de către ordonatorii principali de credite, în condițiile mandatelor aprobate de către fiecare consiliu implicat în colaborare sau asociere. Consiliile locale pot participa cu capital social sau cu bunuri la societăți comerciale, pentru realizarea de lucrări și servicii de interes public local. Consiliile locale vor crea, vor organiza și vor urmări asigurarea serviciilor publice de interes local, pe baza unor studii tehnico – economice, fie prin gestionarea directă a acestora, fie prin delegarea gestiunilor persoanelor fizice sau juridice prin încheierea de contracte corespunzătoare.
În bugetele locale se înscrie fondul de rezervă bugetară la dispoziția consiliului local în cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor. Aceasta se poate utiliza, pe baza hotărârilor consiliilor respective, precum și pentru înlăturarea efectelor unor calamități naturale. Fondul de rezervă bugetară poate fi majorat, în cursul anului, de către consiliul local din disponibilitățile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârșitul anului.
Consiliile locale pot aproba și pot utiliza, în întregime, sumele încasate din veniturile proprii peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplinirea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, în următoarele condiții:
depășirea încasărilor să fie realizată pe total venituri aprobate prin bugetul local respectiv și să se mențină până la finele anului;
bugetele respective să nu aibă împrumuturi restante, precum și dobânzi și comisioane neachitate, aferente împrumuturilor contractate.
Cheltuielile pentru investiții care se finanțează prin bugetele locale și din împrumuturi, se înscriu în programul de investiții al fiecărei unități administrativ – teritoriale, care se aprobă ca anexă la bugetul local de către consiliul local.
Obiectivele de investiții se înscriu în programul de investiții, numai dacă, în prealabil, documentațiile tehnico – economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării cheltuielilor de investiții, au fost elaborate și aprobate potrivit dispozițiilor legale.
Ordonatorii principali de credite stabilesc prioritățile în repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv înscris în programul de investiții, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu această destinație, asigurând, totodată, utilizarea rațională și eficientă a acestor fonduri, precum și realizarea obiectivelor de investiții în cadrul duratelor de execuție aprobate. În bugetele locale nu se pot înscrie și nu se pot aproba cheltuieli fără asigurarea resurselor financiare corespunzătoare.
Cheltuielile prevăzute în capitolele și articolele de cheltuieli au destinație precisă și limitată.
În cursul execuției bugetare, în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin bugetele locale, inițiatorii au obligația să prevadă și mijloacele necesare acoperirii golurilor de venituri sau sporului de cheltuieli. Alocațiile pentru cheltuielile de personal aprobate pot fi majorate prin virări de credite bugetare. Virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificației bugetare se aprobă de către consiliul local pe baza justificărilor corespunzătoare ale ordonatorilor principali de credite și se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
Virările de credite bugetare în cadrul aceluiași capitol bugetar sunt în competența fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor și serviciilor publice subordonate, și se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
Lista cheltuielilor care se prevăd în bugetele locale
Cheltuieli care se prevăd în bugetele proprii ale județelor
1. Autorități executive
2. Cultură și religie
2.1. Biblioteci județene
2.2. Muzee
2.3. Instituții profesioniste de spectacol și concerte
2.4. Școli populare de artă
2.5. Centre de conservare și valorificare a tradiției și creației populare
2.6. Culte religioase
2.7. Alte instituții și acțiuni privind cultura
3. Asistență socială, ajutoare și indemnizații
3.1. Serviciu public specializat pentru protecția copilului
3.2. Alte acțiuni privind asistența socială, ajutoare și indemnizații
4. Servicii, dezvoltare publică și locuințe
4.1. Alimentări cu apă, stații de epurare pentru ape uzate, colectoare
stații de pompare
4.2. Rețele, centrale și puncte termice
4.3. Canalizare
4.4. Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan
4.5. Alte acțiuni privind serviciile, dezvoltarea publică și locuințe
5. Transporturi
5.1. Drumuri și poduri
5.2. Aeroporturi
5.3. Alte cheltuieli în domeniul transporturilor
6. Alte acțiuni
6.1. Comandamente militare
6.2. Protecție civilă
6.3. Alte cheltuieli
7. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor și
comisioanelor aferente
8. Plăți de dobânzi și comisioane
9. Rambursări împrumuturi
9.1. Rambursare împrumuturi pentru investiții
9.2. Rambursare împrumuturi acordate din trezoreria statului
10. Fonduri de rezervă
10.1. Fond de rezervă bugetară la dispoziția consiliilor județene
11. Cheltuieli cu destinație specială
11.1 Servicii publice finanțate din taxe speciale
11.2. Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice
11.3. Cheltuieli din fondul de intervenție
11.4. Cheltuieli din fondul pentru locuințe
11.5. Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe
11.6 Cheltuieli din donații
11.7. Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice și fizice
Cheltuieli care se prevăd în bugetele locale proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București
1. Autorități executive
2. Învățământ
2.1. Învățământ preșcolar
2.2. Învățământ primar și gimnazial
2.3. Învățământ liceal
2.4. Învățământ profesional
2.5. Învățământ postliceal
2.6. Internate, cămine și cantine pentru elevi
3. Sănătate
3.1. Creșe
3.2. Alte instituții și acțiuni sanitare
4. Cultură și religie
4.1. Biblioteci publice
4.2. Muzee
4.3. Instituții profesioniste de spectacole și concerte
4.4. Case de cultură
4.5. Cămine culturale
4.6. Culte religioase
4.7. Alte instituții și acțiuni privind cultura
5. Asistență socială, ajutoare și indemnizații
5.1. Cămine de bătrâni și pensionari
5.2. Cămine-spital pentru invalizi și bolnavi cronici
5.3. Cantine de ajutor social
5.4. Cămine pentru copii infirmi și cămine-atelier
5.5. Ajutor social
5.6. Serviciu public specializat pentru protecția copilului
5.7. Indemnizații de naștere
5.8. Alte acțiuni privind asistență socială, ajutoare și indemnizații
6. Servicii, dezvoltare publică și locuințe
6.1. Străzi
6.2. Iluminat public
6.3. Salubritate
6.4. Grădini publice, parcuri, zone verzi, baze sportive și de agrement
6.5. Locuințe
6.6. Alimentări cu apă, stații de epurare pentru ape uzate, colectoare,
stații de pompare
6.7. Rețele, centrale și puncte termice
6.8. Canalizare
6.9. Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan
6.10. Introducere de gaze naturale în localități
6.11. Alte acțiuni privind serviciile, dezvoltarea publică și locuințe
7. Transporturi
7.1. Drumuri și poduri
7.2. Transport în comun
7.3. Alte cheltuieli în domeniul transporturilor
8. Agricultură
8.1. Combaterea dăunătorilor și bolilor în sectorul vegetal – centre
locale pentru protecția plantelor
8.2. Puncte de însămânțări artificiale
8.3. Circumscripții sanitar-veterinare
9. Alte acțiuni economice
9.1. Prevenirea și combaterea inundațiilor și ghețurilor
9.2. Alte cheltuieli pentru acțiuni economice
10. Alte acțiuni
10.1. Comandamente militare
10.2. Protecție civilă
10.3. Alte cheltuieli
11. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor și
comisioanelor aferente
12. Plăți de dobânzi și comisioane
13. Rambursări împrumuturi
13.1. Rambursare împrumuturi pentru investiții
13.2. Rambursare împrumuturi acordate din trezoreria statului
14. Fonduri de rezervă
14.1. Fond de rezervă bugetară la dispoziția consiliilor locale
15. Cheltuieli cu destinație specială
15.1. Servicii publice finanțate din taxe speciale
15.2. Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice
15.3. Cheltuieli din fondul pentru intervenție
15.4. Cheltuieli din fondul pentru locuințe
15.5. Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe
15.6. Cheltuieli din donații
15.7. Cheltuieli din sume acordate de persoane fizice și juridice în
vederea participării la finanțarea unor acțiuni de interes public
Lista cheltuielilor care se prevăd în bugetele locale poate fi actualizată ca urmare a perfecționării legislației, precum și prin legile bugetare anuale, în concordanță cu programele de creștere a autonomiei financiare a unităților administrativ-teritoriale și de descentralizare a serviciilor publice.
Factorii care influențează dinamica cheltuielilor publice
Tratarea la modul general a factorilor care conduc la creșterea cheltuielilor publice impune o delimitare a acestora în următoarele categorii:
factori demografici, care se referă la creșterea populației și modificarea structurii acesteia pe vârste și pe categorii socio-profesionale. O astfel de evoluție determină creșterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor funcționarilor publici, a celor cu caracter social-cultural, precum și a celor legate de sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public;
factori economici, care se referă la dezvoltarea economiei și modernizarea acesteia pe baza cercetării științifice, a noilor cerințe ale utilizării resurselor și ale creării de bunuri materiale și servicii. Bugetul joacă rolul de filtru și asigură redistribuirea pe principii mai echitabile și bazate pe eficiență;
factori sociali – creșterea venitului mediu pe locuitor în societate antrenează preocuparea statului ca, prin efortul financiar, să aloce resurse pentru amortizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârstă sau care necesită asistență socială;
urbanizarea reprezintă un factor de creștere a cheltuielilor publice, antrenând resurse financiare atât pentru crearea și dezvoltarea centrelor urbane, cât și pentru finanțarea unor unități publice caracteristice mediului respectiv;
factori militari, care prin pregătirea sau purtarea de războaie conduc la creșterea cheltuielilor publice legate de desfășurarea conflictelor armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic sau social;
factori de ordin istoric, care acționează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite de cheltuieli și de suportare a poverii celor făcute în anii anteriori, prin împrumuturi publice;
factori politici, care se referă la creșterea considerabilă a sarcinilor statului, la transformarea concepției politice cu privire la funcțiile statului pentru care se recurge la procedura cheltuielilor publice.
Creșterea continuă a cheltuielilor publică ridică trei forme de probleme: de ordin politic, financiar și științific.
Problemele de ordin politic se referă la influența creșterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice și asupra aspectelor tehnice ale politicii financiare. Astfel, creșterea cheltuielilor publice exercită presiuni asupra necesității grupării unor state pentru a efectua unele cheltuieli de interes comun, pentru care fiecare stat în parte nu ar putea face față.
Problemele de ordin financiar se referă la corelațiile dintre tendințele de creștere a cheltuielilor publice și cele ale creșterii avuției naționale și produsului intern brut, punctul optim al acestui raport definit, pe de o parte de limita maximă a impozitelor în produsul intern brut, care nu poate fi atinsă și, pe de altă parte, de avantajele sociale ale creșterii cheltuielilor publice. Primul aspect se referă la proporția în care produsul intern brut poate fi redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea vizează proporția cheltuielilor publice în produsul intern brut care trebuie determinată din punct de vedere al utilității acestora. Punctul optim este atins atunci când avantajul social al creșterii cheltuielilor publice este depășit prin inconvenientul social al prelevărilor publice. Acest optim poate varia în funcție de conjunctura economică. Astfel, perioada de prosperitate poate fi folosită pentru reducerea cheltuielilor publice în vederea realizării de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. În perioada de depresiune creșterea nivelului cheltuielilor publice poate să fie folosită pentru stimularea economică.
Problemele științifice privesc cunoașterea volumului cheltuielilor publice și se referă la instituțiile finanțelor publice, modul de abordare a cercetării domeniului și de apreciere a rezultatelor, de aplicare a soluțiilor descoperite în cercetarea științifică.
Destinația cheltuielilor bugetului local
Cheltuielile pentru cheltuielile județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, după caz, și ale instituțiilor și serviciilor publice de subordonare județeană și locală care se finanțează, potrivit legii, din bugetele locale și din împrumuturi, se înscriu în programul de investiții al fiecărei unități administrativ-teritoriale, care se aprobă ca anexă la bugetul local de către consiliul local, județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz.
Obiectivele de investiții și celelalte cheltuieli asimilate investițiilor se înscriu în programul de investiții, numai dacă, în prealabil, documentațiile tehnico-economice și respectiv notele de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării cheltuielilor de investiții au fost elaborate și aprobate potrivit dispozițiilor legale.
Ordonatorii principali de credite stabilesc prioritățile în repartizarea, pe fiecare obiectiv înscris în programul de investiții, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu această destinație, asigurând totodată utilizarea rațională și eficientă a acestor fonduri, precum și realizarea obiectivelor de investiții în cadrul duratelor de execuție aprobată.
În programul de investiții se nominalizează obiectivele de investiții în continuare, precum și obiectivele de investiții noi. În programele de investiții se cuprind într-o poziție globală sub denumirea alte cheltuieli de investiții:
achizițiile pe imobile;
dotările independente;
cheltuielile de proiectare pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate și a celor de fezabilitate, aferente obiectivelor de investiții noi;
cheltuielile de proiectare și de execuție privind consolidările și intervențiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acțiuni accidentale și calamități naturale;
alte cheltuieli legate de realizarea investițiilor.
Poziția globală se detaliază prin liste separate de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea și alți indicatori caracteristici unor asemenea investiții și se aprobă de către consiliul local, județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz, odată cu bugetul local.
Documentațiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiții noi, a căror finanțare se asigură integral sau în completare din bugetele locale, precum și cele din împrumuturi interne și externe, contractate direct de autoritățile administrației publice locale, se aprobă, după caz, de către consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București.
Ordonatorii principali de credite, conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de subordonare locală, care au calitatea de ordonatori secundari sau terțiari de credite pentru investițiile proprii a căror valoare nu depășește 2 miliarde lei, aprobă documentațiile tehnico-economice, cu avizul prealabil al consiliului local, și al Consiliul General al Municipiului București, după caz.
Documentațiile tehnico-economice pentru obiectivele de investiții noi, ale căror valori depășesc plafoanele maxime prevăzute anterior se aprobă de către Guvern.
Documentațiile tehnico-economice pentru investițiile destinate prevenirii sau înlăturării efectelor propuse de acțiuni accidentale sau calamități naturale, elaborate și avizate potrivit dispozițiilor legale, precum și notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investiții cuprinse în poziția globală alte cheltuieli de investiții se aprobă de către ordonatorii principali de credite.
După aprobarea documentațiilor tehnico-economice, actualizarea valorii totale a fiecărei investiții, potrivit evoluției indicilor de prețuri, se face pe răspunderea și cu aprobarea fiecărui ordonator de credite în calitate de investitor.
Valoarea obiectivelor de investiții noi, după caz, a investițiilor destinate prevenirii sau înlăturării efectelor propuse de acțiuni accidentale și de calamități naturale, ale căror documentații tehnico-economice au fost aprobate potrivit competențelor prevăzute legal, este estimativă până la contractarea execuției privind achizițiile publice.
Limitele valorice privind competențele de aprobare a documentațiilor tehnico-economice ale obiectivelor de investiții noi se pot modifica printr-o hotărâre a Guvernului, în funcție de evoluția indicilor de prețuri.
În bugetele locale nu se pot înscrie și nu se pot aproba cheltuieli fără asigurarea resurselor financiare corespunzătoare.
Cheltuielile prevăzute în capitolele și articolele de cheltuieli au destinație precisă și limitată.
În cursul execuției bugetare, în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin bugetele locale, inițiatorii au obligația să prevadă și mijloacele necesare acoperirii golurilor de venituri sau sporului de cheltuieli.
Alocațiile pentru cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virări de credite bugetare.
Virările de credite bugetare de la un capitol la un alt capitol al clasificației bugetare se aprobă de către consiliul local, județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pe baza justificărilor corespunzătoare ale ordonatorilor principali de credite și se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
Virările de credite bugetare în cadrul aceluiași capitol bugetar sunt în competența fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor și serviciilor publice subordonate, și se por efectua înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
3.3. ÎNTOCMIREA ȘI EXECUȚIA BUGETULUI LOCAL;
NOUA ABORDARE CONFORM LEGII FINANȚELOR
PUBLICE LOCALE
În cazul bugetelor locale, în România procesul bugetar se bazează pe principiile autonomiei locale și ale descentralizării serviciilor publice.
Organele de decizie ale fiecărei unități administrativ-teritoriale elaborează proiectul de buget propriu, pe baza propunerilor proiectelor de bugete ale administrației proprii și ale instituțiilor publice finanțate din bugetele locale.
Noua lege stabilește obligativitatea ordonatorului principal de credite de a prezenta odată cu bugetul o prognoză a acestuia pe următorii trei ani și programul de investiții publice detaliat pe obiective și ani de execuție.
Practica fundamentării și elaborării bugetelor locale se reduce la a inventaria necesarul de cheltuieli, după care se cuantifică veniturile posibil de realizat, urmând ca echilibrarea bugetului local să se facă pe seama subvențiilor de la bugetul de stat. Ministerul de Finanțe confirmă că estimările făcute de consiliile locale și județene pentru primirea subvențiilor de echilibrare sunt corecte, pe baza criteriilor și formulelor de alocare aprobate. Astfel Ministerul nu face decât să strângă estimările asupra bugetelor locale pentru a le raporta. Celelalte aspecte legate de bugetele locale nu sunt examinate și comentate de către Ministerul Finanțelor sau alte instituții.
Proiectele bugetelor locale sunt supuse dezbaterii în organele locale alese. Aceste organe au competența de a stabili și modifica impozitele și taxele locale în limitele prevăzute de lege.
Execuția bugetelor locale revine organelor de decizie ale fiecărei unități administrativ-teritoriale. Răspunderea pentru execuția bugetelor locale revine organelor de specialitate din structura administrației publice locale, care urmăresc încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor în concordanță cu clasificația bugetară.
Până în 1991, conturile de disponibilități ale bugetelor locale erau ținute la Banca Națională, iar în 1991, aceste conturi au fost trecute la Banca Comercială Română și pentru anul 1992, odată cu înființarea trezoreriei sectorului public, se prevede ca operațiunile de încasări și plăți ale bugetelor locale să se realizeze prin sistemul de trezorerie.
Potrivit noii legi a finanțelor publice, Ministerul Finanțelor nu mai avizează virările de credite de la un capitol la altul al clasificației bugetare, aceste competențe revenind consiliilor locale.
De asemenea inedită și foarte importantă prin implicații este prevederea potrivit căreia ordonatorul de credite poate dispune pe propria răspundere angajarea și efectuarea cheltuielilor pentru care i se refuză viza controlului financiar preventiv intern.
Se prevede de asemenea, un nou mecanism de utilizare a excedentului bugetar care până acum era parțial preluat la bugetul de stat. Astfel, excedentul realizat la finele anului bugetar se utilizează mai întâi pentru regularizarea transferurilor cu bugetul de stat, apoi pentru rambursarea creditelor restante și a dobânzilor aferente și în final pentru constituirea fondului de rulment. Fondul de rulment devine și o sursă de finanțare pentru investiții, în timp de în Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice locale era doar o sursă de acoperire temporară a golurilor de casă.
Legea prevede competența clară a Curții de Conturi pentru a realiza verificări excepționale în cazul în care autoritatea locală nu rambursează obligațiile de plată pe termen scurt sau datoriile pe termen scurt ce depășesc nivelul maxim de 5% din venituri. În aceste situații, autoritatea locală este obligată să întocmească un plan de redresare cu două componente principale:
– creșterea veniturilor prin îmbunătățirea încasării sau prin alte mijloace;
– reducerea cheltuielilor.
Ministerul Finanțelor poate acorda, în cadrul programului de redresare, împrumuturi pe termen maxim de doi ani cu dobândă.
Legea finanțelor locale prevede posibilitatea acordării unor împrumuturi temporare din bugetele locale la începutul activității unor instituții sau servicii publice ce se vor finanța integral din fonduri extrabugetare, împrumuturi ce trebuie rambursate după maxim un an. Acest mecanism este foarte important pentru demararea unor servicii publice ce vor fi finanțate din taxe speciale. Organele alese ale unităților administrativ – teritoriale examinează și aprobă conturile anuale de execuție a bugetelor locale.
Conform noii legi, programele de dezvoltare locală trebuie să stea la baza proiecțiilor privind finanțele unei colectivități.
Pe de o parte, veniturile locale sunt acum direct proporționale cu nivelul de dezvoltare al comunității, iar autoritățile locale devin foarte interesate în apariția de noi întreprinderi și noi locuri de muncă. Pe de altă parte, programele de dezvoltare locală stabilesc marile priorități în efectuarea cheltuielilor bugetare. Legea permite interpretarea conform căreia pentru consiliile locale cea mai bună modalitate de a-și asigura viitorul financiar este de a stimula dezvoltarea economică locală.
Priorități pentru pregătirea autorităților locale sunt:
corelarea dezvoltării economice locale cu bugetele locale;
realizarea de estimări prudente privitoare la dezvoltarea economică locală;
efectuarea de investiții prudente pentru stimularea creșterii economice.
Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administrației publice locale, ale instituțiilor și serviciilor publice de subordonare locală.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor iniția acțiuni de implementare a finanțării bugetare, pe bază de programe care vor fi întocmite de către instituțiile și serviciile publice de interes local, în scopul finanțării unei acțiuni, obiective, proiecte. Programele analizate de către ordonatorii principali de credite vor fi propuse spre aprobare ca anexe la bugetul local. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale, echilibrate, Direcțiilor Generale ale Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat, până la 15 mai a fiecărui an, urmând ca acestea să depună la Ministerul Finanțelor proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului, respectiv al Municipiului București, cel târziu la data de 1 iunie a fiecărui an. Ministerul Finanțelor examinează propunerile de sume defalcate din venituri ale bugetului de stat și de transferuri cu destinație specială, cuprinse în proiectele bugetelor locale și, cu acordul Guvernului, comunică până la data de 1 iulie, Direcțiilor Generale ale Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și alte transferărilor cu destinație specială, precum și criteriile de repartizare a acestora pe unitățile administrativ – teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite. Limitele sumelor se transmit, pentru informare, consiliilor județene și Consiliului General al Municipiului București.
Ordonatorii principali de credite elaborează și depun la Direcțiile generale ale Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat, până la data de 20 iulie, noile propuneri pentru proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului și municipiului București la Ministerul Finanțelor, până la data de 1 august a fiecărui an.
Proiectele bugetelor locale se prezintă spre aprobare consiliilor locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, în termen de maxim 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat. Pe parcursul exercițiilor bugetar consiliile pot aproba rectificarea bugetelor locale, în termen de 30 de zile, de la intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat, precum și ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principal de credite.
Proiectul bugetului local se publică în presa locală sau se afișează la sediul primăriei, după care, în termen de 15 zile este supus aprobării consiliului local, județean și Consiliului General al Municipiului București, după caz.
Proiectul bugetului local este însoțit de raportul primarului, al președintelui consiliului județean sau al primarului general al municipiului București, după caz, precum și contestațiile depuse de către locuitori în termen de 15 zile de la data publicării sau afișării proiectului.
Consiliul local, județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz, se pronunță asupra contestațiilor și adoptă proiectul bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, articole și anexe.
Veniturile și cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre, funcție de termenele legale de încasare a veniturilor și de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor și se aprobă de către:
Ministerul Finanțelor, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și pentru transferurile de la buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale transmise de Direcțiile Generale ale Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat, în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat;
Ordonatorii principali de credite ale bugetelor locale, pentru bugetele proprii și bugetele instituțiilor și serviciilor publice subordonate, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevăzute.
Pe baza bugetelor locale aprobate, în condițiile legii, de consiliile locale, județene și de Consiliul General al Municipiului București, după caz Direcțiile Generale ale Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat, întocmesc și transmit Ministerului Finanțelor bugetele pe ansamblul fiecărui județ, respectiv al Municipiului București, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor grupate în cadrul fiecărui județ și al municipiului București pe comune, orașe, municipii, sectoare ale Municipiului București și bugetului propriu pe structura clasificației bugetare stabilite de Ministerul Finanțelor.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt președinții consiliilor județene, primarul general al municipiului București și primarii celorlalte unități administrativ – teritoriale. Conducătorii instituțiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local, județean, și a Consiliului General al Municipiului București sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terțiari.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetele locale, pe unitățile ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse în bugetele respective și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pe unități ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale. Ordonatorii de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea creditelor bugetare.
Ordonatorii principali, secundari și terțiari de credite răspund de:
elaborarea proiectului de buget propriu;
urmărirea modului de încasare a veniturilor;
necesitatea, oportunitatea și legalitatea angajării și utilizării creditelor bugetare în limita și cu destinația aprobate prin bugetul propriu;
integritatea bunurilor aflate în administrare;
organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a bilanțurilor contabile și a conturilor de execuție bugetare.
Angajarea și efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget se aprobă de ordonatorul de credite și se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă respectarea dispozițiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate și destinația acestora.
În situația refuzului de viză de control preventiv intern, ordonatorul de credite poate dispune, pe propria răspundere, angajarea și efectuarea cheltuielilor respective.
Transferurile către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat, se efectuează de către Ministerul Finanțelor, prin Direcțiile Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat, la cererea ordonatorilor principali de credite, în funcție de necesitățile execuției bugetare.
Finanțarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschideri de credite de către ordonatorii principali ai acestora, în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale și potrivit destinației stabilite în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziție anterior și cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective.
Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau din convenții, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor și executarea de lucrări, plata salariilor și a altor drepturi bănești, plata obligațiilor bugetare, precum și a altor obligații.
Ordonatorii de credite pot efectua plăți în avans de până la 30% pentru anumite categorii de cheltuieli în condițiile dispozițiilor legale. Ordonatorii principali de credite întocmesc și prezintă spre aprobare consiliilor județene, Consiliului General al Municipiului București și consiliilor locale, după caz, până la data de 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuție a bugetelor locale, în structura următoare:
A) la venituri
prevederi bugetare aprobate inițial;
prevederi bugetare definitive;
încasări realizate;
B) la cheltuieli
credite aprobate inițial;
credite definitive;
plăți efectuate.
Trimestrial, ordonatorii principali de credite întocmesc dări de seamă contabile asupra execuției bugetare, care se depun la Direcțiile Generale ale Finanțelor publice și Controlului Financiar de Stat; după verificarea și centralizarea lor, acestea întocmesc și depun la Ministerul Finanțelor darea de seamă contabilă centralizată asupra execuției bugetelor locale, pe ansamblu, la termenele și potrivit normelor stabilite de acesta.
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exercițiului bugetar, după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, se utilizează, în ordine, pentru:
rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor și a comisioanelor aferente acestora;
constituirea fondului de rulment.
Fondul de rulment se păstrează într-un cont distinct, deschis fiecărei unități administrativ-teritoriale, la unitățile teritoriale ale trezoreriei statului și poate fi utilizat, temporar, pentru acoperirea unor goluri de casă provenite din decalaje între veniturile și cheltuielile anului curent, precum și pentru acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exercițiului bugetar.
Fondul de rulment poate fi utilizat și pentru finanțarea unor investiții din componența autorităților administrației publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul colectivității.
Utilizarea fondului de rulment se aprobă de consiliul local, județean și Consiliul General al Municipiului București, după caz.
Execuția de casă a bugetelor locale se efectuează prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului, evidențiindu-se în conturi distincte:
veniturile bugetare pe structura clasificației bugetare;
cheltuielile în limita creditelor bugetare aprobate și a destinației stabilite;
alte operațiuni financiare ale ordonatorilor de credite bugetare dispuse de aceștia;
veniturile extrabugetare și cheltuielile dispuse din acestea, pe instituții publice locale și categorii de resurse.
Metodologia de elaborare și de execuția a bugetelor locale se stabilește de către Ministerul Finanțelor.
Controlul bugetar
Administrațiile locale au autoritate sporită asupra elaborării și execuției bugetului local.
Controlul Curții de Conturi se face numai asupra formării și utilizării resurselor financiare publice locale, contului de execuție al bugetelor locale, precum și a fondurilor provenite de la Bugetul de Stat sau când nivelul datoriilor pe termen scurt este prea mare.
Modul de contractare al împrumuturilor este transparent, împrumuturile fiind înregistrate în Registrul Datoriei Publice Locale.
Sinteza bugetului
Sinteza veniturilor în cifre absolute realizate în perioada 2000 – 2002
-mii lei-
Sinteza veniturilor în procente realizate în perioada 2000-2002
%
Reprezentarea grafică a veniturilor în perioada 2000 – 2002
Sinteza cheltuielilor în cifre absolute realizate în perioada 2000 – 2002
-mii lei-
Sinteza cheltuielilor în procente realizate în perioada 2000-2002
%
Reprezentarea grafică a cheltuielilor în perioada 2000 – 2002
Veniturile totale au crescut în anul 2002 cu 232,34 față de anul 2000 și cu 130,54 față de anul 2001.
Veniturile proprii au crescut în anul 2002 cu 143,83 față de 2000 și cu 157,15 față de 2001.
În anul 2000 veniturile proprii au reprezentat 78,83% în totalul veniturilor. În anul 2001 au reprezentat 40,53%, iar în anul 2002 au reprezentat 48,805 din totalul veniturilor.
Se observă o ușoară creștere a veniturilor proprii. Creșterea veniturilor totale în 2002 față de 2000 nu este o creștere reală deoarece inflația a fost mai mare decât creșterea acestora.
Gradul de autonomie financiară intre anii 2000 – 2002
Ga= gradul de autonomie financiară
Vpl = venituri proprii locale
Ctl = cheltuieli totale locale
Ga(2002) =
Evoluția gradului de autonomie financiară
După cum se poate observa și din acest tabel, gradul de autonomie financiară a evoluat destul de mult în perioada analizată. Acest lucru duce la creșterea gradului de autonomie locală în România.
În literatura străină de specialitate se estimează că autonomia locală se instalează când gradul de autonomie financiară reală depășește 40% (realizat în anii 2001 și 2002).
Autonomia administrativă în orientarea
activității economice și valorificarea
la maxim a resurselor locale
Structura resurselor bugetelor locale
1. VENITURI CURENTE
1.1. VENITURI FISCALE
1.1.1. IMPOZITE DIRECTE
– IMPOZITUL PE PROFIT
– IMPOZITE ȘI TAXE DE LA POPULAȚIE
– ALTE IMPOZITE DIRECTE
1.1.2. IMPOZITE INDIRECTE
– IMPOZITE PE SPECTACOLE
– ALTE IMPOZITE
1.2. VENITURI NEFISCALE
1.2.1. VĂRSĂMINTE DIN PROFITUL NET AL
REGIILOR AUTONOME
1.2.2. VĂRSĂMINTE DE LA INSTITUȚIILE PUBLICE
1.2.3. DIVERSE VENITURI
2. VENITURI DIN CAPITAL
3. SUBVENȚII
Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrație publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în „dreptul unităților administrativ – teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale”, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.
Relativa independență a autorităților administrației publice locale presupune autonomia administrativă și mai ales financiară a acestora. La nivelul autorităților locale nu vom găsi Parlament ori instanțe judecătorești proprii. Autonomia locală are un caracter pur administrativ, iar autoritățile locale au o competență determinată, și anume: dreptul de reglementare și de răspundere proprie, în condițiile prevăzute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivităților locale, adică, „o sferă proprie de acțiune”.
Autonomia locală presupune existența unor condiții și îndeplinirea unor exigențe, cum ar fi: prezența unei colectivități care să aibă interese și cerințe specifice față de interesele colectivității naționale, existența unor mijloace materiale și financiare puse la dispoziția colectivității locale, a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea acestei colectivități.
Statul român recunoaște existența colectivităților locale, atât prin dispozițiile constituționale cât și prin dezvoltarea acestora de către prevederile legii administrației publice locale.
Comunele, orașele și județele, fiind persoane juridice, au un patrimoniu, un buget propriu și hotărăsc în ceea ce privește administrarea intereselor locale, exercitând în condițiile legii, autoritatea în limitele administrativ – teritoriale stabilite. Remarcăm, astfel, că principiul autonomiei locale se fundamentează pe propriul său patrimoniu, care este administrat și gestionat de către autoritățile alese ale administrației publice locale, în conformitate cu prevederile legale.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din cadrul unităților administrativ – teritoriale constituie baza economică necesară rezolvării în mod autonom a treburilor publice locale, el reprezentând atât sursa de venit a colectivității locale, cât și mijlocul de garantare a creditelor ce îi sunt necesare acestei colectivități.
Resursele financiare locale se constituie și sunt gestionate prin sistemul bugetelor locale, elaborate, aprobate și executate, în condițiile asigurării echilibrului financiar.
Constituirea resurselor financiare ale comunelor, orașelor și județelor se realizează prin impozite și taxe, prin contribuții nefiscale prelevate de la persoane fizice și juridice cu domiciliul și sediul în aceste unități administrativ teritoriale, având în vedere potențialul lor economic, precum și alte criterii stabilite de lege.
Finanțele publice ale unităților administrativ – teritoriale sunt administrate de consiliile locale și județene, în condițiile prevăzute de lege, conforme principiului autonomiei locale, dar se supun și regulilor generale ale finanțelor și contabilității publice, cum sunt: anualitatea, unitatea, universalitatea și specialitatea bugetului, dar și principiilor echilibrului, realității și publicității.
Autonomia financiară și bugetul propriu al fiecărei unități administrativ – teritoriale stimulează, în același timp, inițiativa locală în vederea satisfacerii cerințelor sociale locale și exercitarea dreptului autorităților locale pentru dimensionarea prevederilor bugetare de cheltuieli în funcție de nevoile proprii și corelat cu resursele bugetare posibile de mobilizat, precum și de întărire a controlului lor asupra modului de folosire a fondurilor alocate.
Veniturile unităților administrativ – teritoriale sunt constituite din surse realizate pe teritoriul comunei, orașului sau județului, respectiv din impozite și taxe și din alte surse, în conformitate cu dispozițiile legale.
Finanțele publice ale comunelor, orașelor și județelor cuprind veniturile și cheltuielile bugetare și relațiile financiare ce apar în procesul formării, administrării și controlului resurselor acestora, precum și a instituțiilor publice, regiilor autonome și societăților comerciale de sub autoritatea consiliilor locale și județene. De asemenea, finanțele publice locale privesc și relațiile economice care apar în procesul de constituire și repartizare atât a fondurilor bugetare cât și a celor extrabugetare ale unităților administrativ – teritoriale, organizarea și efectuarea controlului financiar preventiv, operativ, curent și ulterior de către Curtea de Conturi, prin Camerele de Conturi județene.
Autonomia locală, în concret cea financiară, implică o preocupare mai mare din partea autorităților administrației publice locale pentru asigurarea unui grad ridicat de autofinanțare, pentru obținerea unor resurse proprii și suficiente și pentru identificarea de noi surse de venituri.
Veniturile prevăzute în bugetele proprii mai sunt desemnate și ca venituri ordinare, ele cuprind veniturile fiscale și nefiscale și alte venituri. Veniturile, potrivit Legii 189/1998 privind finanțele publice locale, pot fi și venituri extraordinare, respectiv împrumuturile la care consiliile recurg numai în situații excepționale, când veniturile constituite din veniturile ordinare nu acoperă cheltuielile bugetare ordinare. Veniturile sunt constituite, la nivelul bugetului local, și din alte surse și anume din transferuri și cote sau sume defalcate în unele venituri ale bugetului de stat.
Cu privire la cheltuieli, normele legale prevăd că nici o altă cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără existența surselor de finanțare. Din acest motiv, consiliile locale și județene trebuie să hotărască cu majoritate de două treimi din numărul membrilor contractarea de împrumuturi. Acestea vor fi prevăzute în bugete după valoarea lor, împreună cu celelalte mijloace de acoperire și de rambursare. Mai mult, hotărârile consiliilor privind contractarea împrumuturilor pe termen lung se supun aprobării locuitorilor din unitatea administrativ – teritorială respectivă și se aprobă numai dacă se constată că unitatea administrativ – teritorială poate garanta acoperirea și rambursarea împrumuturilor.
Drept urmare, fiecare unitate administrativ – teritorială dispune de impozite și taxe locale, care se încasează pe teritoriul său, completate cu sume defalcate din impozite pe salarii, precum și transferuri din bugetul de stat cu destinație specială, după caz, care acoperă cheltuielile aprobate prin bugetul local pentru anul respectiv.
Stadiul în care s-a ajuns cu aplicarea principiului autonomiei locale și necesitatea punerii de acord a acesteia, ca principiu instituțional garantat, cu sistemul finanțelor publice locale, pe care se sprijină, impune realizarea, în continuare a unui nivel adecvat al resurselor bugetelor locale.
Cu toate acestea, în prezent, resursele financiare nu se ridică la nivelul competențelor autorităților administrației publice locale și al nevoilor colectivităților locale, fapt pentru care se impune completarea cadrului legislativ în vederea finanțării bugetelor locale și a realizării, astfel, a unei corelări între competențele atribuite și resursele financiare care să le susțină prin:
1. Stabilirea și delimitarea rolului și responsabilității organelor teritoriale ale Ministerului Finanțelor și ale autorităților administrației publice locale în implementarea politicii fiscale și a descentralizării serviciilor publice locale prin repartizarea directă, pe unități administrativ – teritoriale a sumelor defalcate din impozite și a transferurilor din bugetul de stat, stabilite anual prin legea bugetului de stat, asigurându-se astfel îmbunătățirea gestiunii finanțelor locale la fiecare nivel;
2. Crearea unui mecanism care să asigure o dimensionare judicioasă și proporțională a sumelor defalcate din impozitul pe salarii și a transferurilor din bugetul de stat la bugetele locale pe unități administrativ – teritoriale, în funcție de necesitățile vitale ale populației și dezvoltarea economico – administrativă pe baza unor criterii de maximă generalitate și transparență constituite în interesul locuitorilor, prin stabilirea de taxe speciale, potrivit legii, care se realizează prin organele proprii ale autorităților administrației publice locale.
3. Atragerea de împrumuturi externe de la organisme internaționale (BERD, BIRD), precum și a unor fonduri nerambursabile (oferite de PHARE sau guvernele unor țări pentru asemenea investiții) în completarea sumelor ce se alocă de la bugetul de stat cu această destinație din alocații ale bugetelor locale, în vederea lărgirii posibilității de finanțare a unor lucrări de infrastructură locală, prioritate pentru colectivitățile locale.
RAPORT
de audit financiar și certificare a bilanțului contabil
încheiat la data de 31 decembrie 2001
Subsemnatul, Ionescu Ion, auditor intern în cadrul primăriei oraș Găești, în baza prevederilor O.G. nr. 119/1999 și O.M.F. nr. 332/2000, am procedat la auditarea Dării de seamă contabilă întocmită la 31 decembrie 2001 care cuprinde următoarele:
Bilanț contabil privind execuția bugetului local;
Contul de execuție a bugetului local;
Contul de execuție a bugetului instituțiilor publice finanțate din venituri extrabugetare;
Detalierea cheltuielilor pe capitole și subcapitole;
Situația creanțelor și datoriilor.
Contul de execuție a bugetului local la sfârșitul anului 2001, se prezintă astfel:
Contul de execuție al bugetului instituțiilor publice finanțate din venituri extrabugetare se prezintă astfel:
Exercițiul bugetar s-a încheiat cu un excedent de 80.485 mii lei din care 8.500 mii lei venituri proprii, sold creditor cont 500 – finanțări an curent, sold creditor sold 700 iar diferența de 71.985 mii lei reprezintă disponibil din taxe speciale.
La data de 31.12.2001 conform contului de execuție întocmit se constată că o realizare a veniturilor în proporție de 83,4%. Nerealizarea în totalitate a veniturilor bugetelor locale se datorează încasării veniturilor atât de la persoane fizice la persoane juridice.
Veniturile proprii prevăzute în buget în sumă de 11.443.200 mii lei au fost încasate în proporție de 83,4% adică s-au încasat 9.545.316 mii lei. Au fost depășite prevederile de la impozitul pe clădiri și terenuri de la persoane juridice în timp ce impozitele și taxele de la populație au fost încasate în proporție de 69,2%.
În cursul anului 2001, cheltuielile totale în sumă de 58.955.037 mii lei au fost realizate în proporție de 88,7% adică au însumat 52.304.851 mii lei.
Conturile din bilanțul contabil încheiat au solduri firești, nu prezintă anomalii și dau o imagine fidelă a situației financiar – contabile și patrimoniale a instituției publice, fiind puse de acord cu realitatea în conformitate cu normele naționale de audit și sunt conforme cu prevederile legale în vigoare.
Situație plăților pe capitole la cheltuieli se prezintă astfel:
la capitolul 51.02 Cheltuieli materiale au fost realizate în proporție de 65,9% iar cele pentru investiții în proporție de 90%;
la capitolul 57.02 Sume alocate pentru cheltuieli materiale au fost realizate în proporție de 93,3%;
la capitolul 58.02 cheltuielile au fost realizate în proporție de 68,4% datorită nerealizării investiției necesare pentru transferul bibliotecii în alt spațiu;
la capitolul 63.02 Cheltuieli materiale au fost realizate în proporție de 62,8% iar cheltuielile din investiții în proporție de 56,8%.
Programul de investiții pe total a fost de 11.913.000 mii lei din care au fost efectuate plăți de 7.761.030 mii lei iar investiții de 10.187.207 mii lei. În cursul anului 2001 nu au fost efectuate plăți în avans pentru realizarea unor acțiuni și categorii de cheltuieli. Plata s-a făcut în urma încheierii de contracte ferme și a prezentării de situații de lucrări.
În ceea ce privește salariile la finele anului, situația se prezintă astfel:
contul 159 „Alte valori” prezintă un sold de 19.516 mii lei și reprezintă contravaloarea: chitanțiere , timbre, benzine;
contul 103.01 „Disponibil din contul de curent” al bugetului local prezintă un sold de 9.592 mii lei și corespunde cu execuția de casă;
conturile de decontări: 230, 231, 232, 233, 235 prezintă solduri finale și reprezintă datorii la bugetul de stat și asigurărilor sociale.
Analizând datele prezentate în bilanț privind execuția bugetului local încheiat la 31.12.2001 și contul de execuție bugetară am constat că acestea s-au întocmit pe baza balanței de verificare a conturilor sintetice pusă de acord cu soldurile conturilor analitice în care au fost înregistrate cronologic și sistematic operațiunile consemnate în documente justificative aprobate de ordonatorul de credite, vizate în prealabil de persoana care exercită controlul financiar preventiv.
S-a efectuat inventarierea generală de sfârșit de an a elementelor patrimoniale respectându-se normele aprobate prin O.M.F. nr. 2388/1995, rezultatele inventarierii reflectându-se în bilanț. Cheltuielile pentru investiții, înregistrate distinct în evidența analitică a conturilor 410, 420 etc. după caz, aferente lucrărilor de investiții neterminate s-au transferat în debitul contului 415 „Cheltuieli pentru investiții”: fișele analitice ale contului 415 rămân cu sold până la sfârșitul perioadei în care lucrările de investiții se termină, iar obiectivul va fi recepționat până în funcțiune și înregistrat la mijloace fixe.
De precizat este faptul că la închiderea exercițiului bugetar s-a ținut seama de precizările metodologice ale Ministerului Finanțelor privind închiderea conturilor și angajarea cheltuielilor până la sfârșitul anului în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli precum și a prevederilor din bugetul de venituri și cheltuieli ale fondurilor speciale și veniturilor extrabugetare, numai pentru acțiunile strict necesare funcționării instituției.
În concluzie, se certifică fără rezerve bilanțul contabil, contul de execuție și anexele la bilanț fiind regulamentar întocmite și dau o imagine fidelă activității financiar contabile și patrimoniale desfășurate până la sfârșitul acestui exercițiu financiar.
=== cocluzii ===
CONCLUZII ȘI PPROPUNERI
Bugetele locale reflectă relațiile economice în formă bănească prin care se formează și se repartizează fondurile bănești necesare realizării acțiunilor economice, social – culturale și a altor acțiuni de competență locală, respectiv ce sunt coordonate de organele locale.
Bugetele locale se elaborează, se adoptă și se execută de organele locale ale puterii și administrației de stat.
Existența unui număr mare de probleme ce vor trebui să fie rezolvate pe o bază socială mai largă decât cea a comunității individuale și pe care statul nu le poate rezolva eficient și operativ, impune constituirea unor asociații de comunități locale, cooperarea intercomunitară putând oferi forme diverse de soluționare. Comunitățile locale reprezintă colectivități umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic și administrativ, care au autorități publice diferite de cele ale statului. Autonomia financiară a acestora nu este necesară pentru că aceasta este cea care-i asigură suportul material al funcționării. Luând în considerare sfera de activitate a comunităților locale, se pot deduce în mod necesar rațiuni care să reclame existența unui anumit grad de autonomie bugetară la nivelul comunității.
Pot fi întâlnite zone pentru care să nu existe nici o rațiune valabilă pentru a aplica soluții standardizate la nivel național, existând însă rațiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile și interesele locale, utilizând cunoașterea condițiilor locale pentru a găsi cea mai bună soluție.
Sfera de activitate a comunităților locale s-a extins în țările occidentale, în condițiile în care totuși, rata de creștere a cheltuielilor bugetare de stat a fost mai mare decât rata de creștere a cheltuielilor bugetare locale (bugetul de stat incluzând însă și anumite transferuri).
În majoritatea țărilor cu economie de piață consolidată, funcțiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală și autoritățile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut, fie conferite de către autoritatea publică.
Administrația locală, în statele democratice, se bazează pe principiile descentralizării și autonomiei locale. Acest lucru cere existența uni cadru legislativ și mecanisme adecvate privind finanțele și administrațiile locale. Prin aceste reglementări se urmărește delimitarea patrimoniului public aflat în proprietate primăriilor, de cel aflat în proprietatea statului, crearea instrumentelor administrative necesare autorităților locale pentru îndeplinirea atribuțiilor care le revin acestora, asigurarea condițiilor pentru asumarea responsabilității privind dezvoltarea locală.
În statele democratice contemporane problema consolidării autonomiei locale este o problemă universală, acestea fiind interesate de aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice, prin transmiterea prin lege, a mai multor competențe organelor puterii și administrației locale. Această preocupare pentru statele europene se manifestă în condițiile în care ele nu au cunoscut efectele centralismului democratic. Statele democrate au avut grijă mereu să coordoneze lucrurile în așa fel încât descentralizarea să nu conducă și la divizarea națiunii. Justiția și apărarea sunt servicii publice care nu pot fi descentralizate.
Protecția colectivităților locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unei proceduri de ajustarea sau a altor măsuri echivalente care să corijeze efectele repartiției inegale a potențialelor surse de finanțare, cât și sarcina financiară care le revine acestora. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să reducă libertatea de opinie a colectivităților locale în cadrul propriului lor domeniu de competență.
Colectivitățile locale au dreptul în cadrul politicii economice naționale, la resursele proprii adecvate, de care să poată dispună liber, în vederea exercitării atribuțiilor lor.
Sistemul financiar din care fac parte aceste resurse de care dispun comunitățile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și dinamică încât să le permită să urmărească evoluția reală a costurilor exercitării competențelor proprii. Resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să fie proporționale cu responsabilitățile stabilite pentru ele prin Constituție sau prin lege.
Comunitățile locale își cunosc posibilitățile proprii privind resursele bănești de proveniență publică și mai ales nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite. Colectivitățile locale trebuie să fie consultata asupra modalităților în care le vor fi alocate resursele redistribuite. O parte din resursele financiare ale resurselor locale trebuie să provină din impozite și taxe locale, în proporțiile stabilite la nivelul autorităților locale, în limitele legii. Colectivitățile locale trebuie să aibă acces la piața națională de capital în scopul finanțării propriilor obiective de investiții.
Având în vedere deosebirile teritoriale și demografice ale fiecărei țări, în prezent se constată o mare diversitate de sisteme determinate de mai mulți factori: statutul colectivității locale, numărul nivelurilor de administrație locală, repartizarea competențelor, regimul finanțelor locale.
Finanțele publice locale își au originea în autonomizarea autorităților teritoriale în administrarea comunităților respective. Raportul dintre finanțele publice centrale și cele locale este diferit în fiecare țară. Gradul de centralizare financiară diferă în funcție de concentrarea administrației țării, de măsura în care organele locale sunt subordonate organelor centrale.
Obiectivele și acțiunile majore de interes național (apărarea, ordinea publică, relațiile externe, protecția mediului etc.) sunt finanțate din fondurile centrale.
Descentralizarea financiară începe să funcționeze dincolo de limita de la care aria utilizării bunurilor și serviciilor publice de interes național începe să se restrângă iar costul comparativ al luării deciziilor la nivel central devine prea ridicat. De la o unitate administrativ teritorială la alta există deosebiri în ceea ce privește cererea de utilități publice și posibilitățile de oferire a lor. Comunitățile locale au relații variate între ele, sunt deschise – aceasta implică autofinanțarea locală.
Funcționarea finanțelor locale pe baza descentralizării financiare beneficiază de tehnici comune finanțelor publice centrale. Finanțele locale au câștigat largi competențe în materie de control juridic și bugetar, autoritățile locale dispun de un sistem contabil propriu.
Guvernul, ca administrator, trebuie să poarte un dialog permanent cu acele segmente ale societății civile care îi reprezintă interese ale grupurilor sociale, urmărind evoluția și soluționarea problemelor acestora.
Trebuie acționat în sensul debirocratizării care va genera elaborarea și aplicarea unor criterii de performanță la nivelul administrației publice și delegarea autorității, cu scopul sporirii operativității și eficienței mecanismelor administrate. Reforma administrației publice are în vedere obiective majore cum sunt: consolidarea descentralizării și autonomia locală administrativă susținută financiar.
Procesul democratizării societății românești este condiționat de reforma administrației publice locale. Descentralizarea este o dimensiune primordială a reformei administrației publice, urmărind conștientizarea și implicarea crescândă a colectivităților locale în gestionarea problematicii regionale locale.
Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică și se planifică acțiunile administrației locale, conducătorii acesteia trebuie să facă un efort deliberat pentru a afla ce cred cetățenii despre programele și politicile curente, precum și de serviciile prestate în acest context. În mod frecvent, atunci când își stabilesc politica bugetară și prioritățile, conducătorii administrației locale se bazează doar pe opiniile celor din subordine și al managerilor regiilor autonome. Astfel, adevăratele necesități și preferințe ale cetățenilor pot fi distorsionate semnificativ.
Procesul de întocmire a bugetului local necesită în prealabil o bună înțelegere a comunității și a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuția directă cu locuitorii și prin strângerea datelor în informații de la nivelul întregii comunități. Primăriile trebuie să implice cetățenii din comunitate chiar în procesul întocmirii bugetului.
SCURT ISTORIC
Administrația se regăsește pretutindeni în toată complexitatea vieții sociale, constituind una dintre cele mai utile activități umane.
Legea de organizare administrativă din 1864 precizează că unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele și județele, comunele fiind împărțite în comune urbane și comune rurale. Un moment crucial pentru evoluția administrației publice locale îl constituie apariția Legii pentru înființarea consiliilor județene precum și a Legii comunale care statuează, pentru prima oară în istoria Țărilor Române, județul și comuna ca persoane juridice. Adoptarea constituției din 1866 constituie un moment important și este punctul de plecare al instituționalizării structurilor moderne ale administrației publice locale în România.
Constituția din 1923 proclamă aceleași principii pentru organizarea administrației locale ca și Constituția de la 1866, însă acestea sunt mai clar exprimate și mai bine precizate. În spiritul Constituției din 1923, apar reglementări suplimentare pentru administrația publică locală, respectiv Legile din 1925, 1929, 1936, care consolidează județul ca unitate teritorială de bază a colectivităților locale, dotată cu personalitate juridică, și în același timp, ca zonă teritorială pentru serviciile descentralizate ale unor ministere.
Constituția din 1938 poartă amprenta perioadei istorice pe care o traversa țara noastră și consecințele ei asupra administrației publice locale stau sub semnul limitării autonomiei locale. Astfel, potrivit Legii din 1938 ,,comuna este administrată de consiliul comunal și de primar”, consiliul comunal fiind format din membri aleși și membri de drept, având mai mult un rol consultativ.
Mai târziu, constituția din 1965 și celelalte reglementări ce decurgeau din aceasta prevedeau că organele locale ale puterii de stat, consiliile populare, erau alese prin vot universal, iar organele locale ale administrației de stat, comitete sau birouri executive ale Consiliilor populare alese de acestea erau răspunzătoare în fața comitetelor sau birourilor executive superioare și a Consiliului de Miniștri.
După revoluția din decembrie 1989 a urmat o scurtă perioadă când organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat erau în relație directă cu Consiliile Frontului Salvării Naționale care numeau primarii și se subordonau Guvernului. Apariția legii 61/1991 privind administrația publică locală – pe baza căreia s-au organizat primele alegeri libere, din februarie 1992, după aproximativ un secol – a permis colectivităților locale din România să-și constituie autorități administrative proprii, pe principiul autonomiei locale și al descentralizării.
introducere
Finanțele publice ale României reprezintă un sistem complex de relații economice, prin intermediul cărora se asigură formarea și repartizarea fondurilor publice de resurse financiare în scopul dezvoltării economice-sociale a țării, precum și satisfacerea tuturor nevoilor populației.
Impactul finanțelor publice asupra României este determinat nu numai de proporțiile redistribuirii produsului intern brut pe care o generează, dar și de modul cum se realizează acest proces.
Impozitele, taxele, contribuțiile și împrumuturile de stat, alocațiile, subvențiile și transferurile bugetare constituie nu numai metode de prelevare și repartizare ale resurselor financiare publice, dar și instrumente cu ajutorul cărora organele de decizie caută să orienteze dezvoltarea economică și socială a țării în direcția dorită de acestea.
Organele financiare, cadrele de conducere și specialiștii din instituțiile publice, din regiile autonome, din societățile comerciale cu capital majoritar de stat, ca și din celelalte unități care participă la procesul de colectare, repartizare și utilizare a resurselor financiar-publice sunt chemate să îndeplinească u rol activ în fundamentarea deciziilor autorităților publice în raționalizarea opțiunilor bugetare, în creșterea eficienței cu care sunt folosite resursele materiale umane și valutare de care dispun.
Măsurile de politică fiscală, bugetară, monetară și valutară, luate de autoritățile publice ale unui stat, produc adesea efecte nu numai pe plan intern, național dar și asupra relațiilor acestuia cu celelalte state favorizând sau frânând, după caz, schimburile comerciale, cooperarea economică și tehnico-științifică internațională și relațiile de credit.
În țara noastră, tranziția la economia de piață presupune adaptarea corespunzătoare a sistemului financiar, a instrumentelor, a instituțiilor și organelor financiare, a tehnicilor și metodelor de lucru, precum și a reglementărilor juridice cu caracter financiar.
Astfel autoritățile publice sunt chemate să identifice, să trieze și să ierarhizeze nevoile sociale a căror satisfacere este de competența comunității naționale, să stabilească corect prioritățile fiecărei etape și să găsească cele mai adecvate căi de soluționare a acestora; să aleagă instrumentele prin care se efectuează prelevările di veniturile populației și din profiturile societăților comerciale – impozite, taxe și contribuții – în funcție de randamentul acestora și nu în ultimul rând de efectul pe care acestea le induc.
Modul de soluționare a problemelor complexe legate ce cuantumul și structura cheltuielilor publice, de volumul și sursele veniturilor publice, de echilibru sau dezechilibru bugetar se definește prin politica financiară a Guvernului.
Pe plan internațional, se conturează orientări diferite ale politicilor fiscale, bugetare, monetare și valutare inspirate de doctrine care pledează fie pentru intervenția statului în economie cu ajutorul unor instrumente financiar-monetare adecvate, fie pentru non-intervenția acestuia, pentru autoreglarea economiei.
Procesul bugetar, sub aspectul conținutului, reprezintă ansamblul acțiunilor și măsurilor întreprinse de instituțiile competente ale statului în scopul concretizării politice financiare aplicate de autoritatea guvernamentală.
Procesul bugetar presupune existența unor resurse financiare, precum și alocarea lor în scopul furnizări către cetățeni a bunurilor și serviciilor publice.
Instrumentul în care își găsesc reflectarea toate resursele financiar publice și cheltuielile publice îl constituie bugetul general de stat.
Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri și de cheltuieli ale sectorului public, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – care constituie laolaltă bugetul public național, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetul altor instituții publice cu caracter autonom.
Având la bază un anumit cadru legislativ, ce trebuie să se afle în concordanță cu programul de guvernare aprobat de Parlament, Executivul poate declanșa procesul bugetar.
Etapele consecutive ale procesului bugetar se referă la:
elaborarea proiectului de buget;
aprobarea bugetului;
execuția bugetului;
încheierea execuției bugetului;
controlul execuției bugetului;
aprobarea execuției bugetului.
Procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici comune, care îi conferă acestuia trăsăturile specifice unui proces:
– decizional, deoarece conținutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societății;
– democratic, deoarece în cursul derulării etapelor procesului bugetar se manifestă atât atributele statului de drept cât și posibilitatea impunerii intereselor unor grupuri de persoane;
– preponderent politic, deoarece opțiunea pentru un anumit tip de politică economică reprezintă un act de decizie politică;
– cu continuitate ciclică, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice;
– de larg impact politic, cu implicații la nivel macro și microeconomic, care se manifestă atât în plan economic cât și social.
Procesul complex al elaborării și execuției bugetului de stat este supus unor principii mai mult sau mai puțin rigide.
1. Anualitatea bugetului este primul principiu bugetar aplicat în practică care s-a menținut de-a lungul timpului;
2. Universalitatea bugetului este principiul potrivit căruia veniturile și cheltuielile publice trebuie să fie înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni și fără compensări reciproce;
3. Unitatea bugetară presupune înscrierea tuturor veniturilor și cheltuielilor statului, în sumele lor global, într-un singur document;
4. Neafectarea veniturilor bugetare-cerința acestui principiu rezidă în faptul că veniturile încasate la buget se depersonalizează, astfel încât veniturile în totalitatea lor se utilizează pentru acoperirea tuturor cheltuielilor;
5. Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie să fie înscrise în buget și aprobate de către Parlament pe surse de proveniență, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli;
6. Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete balansate, cât și la păstrarea echilibrului în perioada de execuție a bugetului.
Instituțiile cu atribuții în realizarea procesului bugetar
Caracteristica fundamentală a acestui sistem instituțional o reprezintă, pe de o parte, separarea, pe orizontală, în subsisteme
instituționale ale celor trei puteri din stat: legislativă, executivă, judecătorească, iar pe de altă parte, subordonarea pe verticală a instituțiilor în cadrul fiecăruia din aceste subsisteme.
Autonomia subsistemelor instituționale aparținând celor trei puteri ale statului, precum și controlul public democratic asupra activității instituțiilor respective asigură premisele pentru armonizarea alocării resurselor publice în direcția satisfacerii într-o măsură cât și mai ridicată a solicitărilor populației pentru bunuri și servicii publice, precum și utilizarea cu eficiență crescândă a alocațiilor bugetare.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Bugetele Locale Instrumente DE Realizare Si Consolidare A Autonomiei Administratiei Publice Locale (ID: 133927)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.