.bugete Locale
Cap.1. Bugetele locale: Concept, structură și corelații cu celelalte componente ale sistemului bugetar
1.1. Conceptul de buget local
Finanțele publice locale își au originea în autonomizarea autorităților teritoriale în administrarea comunităților respective.
Comunitățile locale reprezintă colectivități umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic și administrativ, care au autorități publice diferite de cele ale statului. Autonomia financiară a acestora este absolut necesară ,deoarece autonomia administrativă nu ar fi posibilă fără autonomia financiară, care-i asigură suportul material al funcționării. Există și un alt argument puternic, și anume acel, conform căruia, comunitățile locale își cunosc posibilitățile proprii privind resursele bănești de proveniență publică și, mai ales, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local.
Finanțele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor reflectă resursele financiare ce se mobilizează de la persoane fizice și juridice sub forma impozitelor și taxelor și care sunt destinate realizării acțiunilor social-culturale, serviciilor de dezvoltare publică și a altor acțiuni din competența organelor administrației publice locale.
În sfera finanțelor locale se încadrează bugetele locale, finanțele instituțiilor publice locale și alte resurse financiare mobilizate și utilizate la nivel local.
Bugetele locale reprezintă partea principală a finanțelor locale prin care se reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizării acțiunilor social – culturale, economice și de altă natură din competența autorităților administrației publice locale.
Conform prevederilor Legii Administrației Publice Locale, autoritățile administrației publice locale au fost investite cu dreptul la resurse proprii pe care le pot gestiona potrivit atribuțiilor prevăzute prin lege.
Autoritățile administrației publice locale au competențe, răspunderi și obligații însemnate în domeniul finanțelor locale:
Elaborarea și aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;
Stabilirea, încasarea și urmărirea impozitelor și taxelor locale în condițiile legii;
Urmărirea execuției bugetelor locale și rectificarea acestora pe parcursul exercițiului bugetar;
Stabilirea și urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale;
Administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică și privată a unităților administrativ teritoriale;
Administrarea resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare în condiții de eficiență;
Fundamentarea și aprobarea opțiunilor și priorităților în finanțarea cheltuielilor publice locale;
Elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare ale unităților administrativ teritoriale;
Organizarea și urmărirea efectuării controlului financiar preventiv propriu, a controlului intern și a controlului asupra obligațiilor fiscale către bugetele locale.
Bugetele locale asigură dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentarea resurselor financiare, stimularea inițiativei locale, afirmarea autonomiei locale și exercitarea controlului asupra utilizării fondurilor locale.
Bugetele locale presupun parcurgerea momentelor de elaborare, aprobare și executare care formează procesul bugetar local.
Veniturile și cheltuielile unităților administrativ teritoriale se prevăd în bugetele ce se elaborează pentru fiecare exercițiu bugetar. Elaborarea, aprobarea și executarea bugetelor locale se desfășoară pe baza principiilor autonomiei locale, echilibrării, anualității și realității.
Principiul echilibrării presupune ca bugetele unităților administrativ teritoriale ale căror venituri proprii nu acoperă cheltuielile necesare să beneficieze de sume defalcate sau cote din impozitul pe venit de la bugetul de stat precum și de transferuri. În spiritul principiului echilibrului autoritățile administrației publice locale trebuie să colecteze veniturile proprii alături de veniturile primite prin redistribuire să acopere cheltuielile prevăzute în buget din cursul anului bugetar.
Pe baza principiului anualității se delimitează perioada pentru care se elaborează și executa bugetele locale. Exercițiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic și se încheie pe baza normelor stabilite de Ministerul Finanțelor.
Operațiunile de încasări și plați efectuate în cursul unui an în contul bugetului local sau județean aparțin exercițiului de gestiune a bugetului. Execuția bugetară anuală care se încheie la 31 decembrie, ca orice venit neîncasat și orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se efectuează în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate.
Conform principiului realității, datele care se prevăd la părțile de venituri și cheltuieli ale bugetelor locale sunt expresia proceselor de dezvoltare economică și socială. Ordonatorii principali de credite elaborează și prezintă odată cu proiectul anual al bugetului local, o prognoză a acestuia pe următorii trei ani, precum și programul de investiții detaliat pe obiective și pe ani de execuție .
În spiritul principiului realității sursele de venituri proprii se fundamentează pe baza profitului, a evoluției materiei impozabile și a obiectelor impozabile de la un an la altul, iar cheltuielile se estimează pe baza indicatorilor care reflectă dimensiunea acțiunilor social culturale, a serviciilor de dezvoltare publică și a altor acțiuni ce se finanțează din bugetele locale.
Neafectarea veniturilor bugetare locale presupune ca veniturile indiferent din sursa din care se realizează să nu fie destinate finanțării unor acțiuni prevăzute. Pe baza prevederilor acestui principiu veniturile din bugetele locale se împart în venituri curente, venituri din capital și venituri cu destinație speciala. Veniturile curente și veniturile din capital se pot utiliza pentru acoperirea tuturor cheltuielilor din bugetele locale, în spiritul principiului neafectării veniturilor bugetare, în schimb veniturile cu destinație specială se abat de la principiul menționat deoarece se folosesc numai pentru cheltuielile necesare destinațiilor speciale.
Principiul unității necesită existența unui buget unic local, în care se reflectă toate veniturile prevăzute și cheltuielile aprobate ale unei unități administrative teritoriale. În spiritul unității bugetare, veniturile și cheltuielile din bugetele locale includ pe lângă veniturile și cheltuielile curente și de capital și veniturile și cheltuielile cu destinație specială.
Principiul specializării bugetare presupune ca înscrierea veniturilor și a cheltuielilor în bugetele locale, aprobarea urmărirea execuției precum și în cadrul instituțiilor publice locale să se efectueze pe baza unei grupări obligatorii denumită clasificație bugetară pe baza unor criterii determinate.
Clasificația bugetara a veniturilor și cheltuielilor din bugetele locale și din cadrul instituțiilor publice locale presupune să îndeplinească anumite cerințe să exprime proveniența veniturilor, destinația cheltuielilor, să asigure cunoașterea surselor de venituri ale bugetelor locale și principalele destinații ale cheltuielilor și să permită exercitarea controlului asupra bugetelor unităților administrativ – teritoriale.
Publicitatea bugetului local necesită ca propunerile de venituri și de cheltuieli din bugetele locale să fie aduse la cunoștința locuitorilor din unitățile administrativ – teritoriale, prin publicare în presă sau afișare la sediu care pot formula contestații și propuneri de care trebuie să se țină seama la dezbaterea și aprobarea bugetului local.
Bugetele locale se prezintă ca balanțe financiare, pe de o parte cu venituri, pe de altă parte cu cheltuieli; caracteristic lor este faptul că sunt acordate competențe mai mari în ceea ce privește cheltuielile cuprinse în acestea decât în colectarea și mobilizarea de venituri.
Motivația principală este aceea că acțiunile social culturale de interes general ca învățământul, sănătatea, sunt prezente dispersate în teritoriu, de regulă, după numărul populației, de aici și fondurile publice în diferite mărimi.
În structura veniturilor apar aici individualizate două categorii de venituri și anume :
venituri proprii din impozite și taxe locale;
venituri de echilibrare sau de regularizare, venituri care au drept corespondent în bugetul de stat la partea de cheltuieli o subdiviziune intitulată distinct „transferuri către bugetele locale”.
Aceste transferuri se fac prin două metode:
metoda sumelor defalcate (cote defalcate);
metoda subvențiilor de echilibrare;
Prima metodă vizează veniturile nominalizate din bugetul de stat, realizate în teritoriu lăsate la dispoziția unităților administrativ teritoriale pentru echilibrarea bugetelor acestora.
În practica financiară din România s-au folosit la un moment dat 12 venituri, apoi 7 venituri și în cea mai mare parte 2 venituri bugetare și anume impozitul pe circulația mărfurilor până în 1993 și în paralel impozitul pe fondul total de redistribuire iar acum, impozitul pe salarii.
Subvențiile de echilibrare sunt sume de bani cu caracter global fără nominalizări de venituri transferate din bugetul de stat în completarea sumelor defalcate către bugetele locale.
Administrațiile locale își obțin sursele de finanțare din impozite și taxe pe care populația și agenții economici trebuie să le plătească și din alte surse (concesiuni, închirieri, venituri din capital etc).
Veniturile bugetelor locale se structurează în venituri curente, venituri de capital, venituri cu destinație specială și cote, sume defalcate din veniturile bugetului de stat și transferuri, conform Figurii nr. 1.
Din categoria veniturilor nefiscale ce aparțin bugetelor locale fac parte:
vărsămintele din profitul net al regiilor autonome subordonate consiliilor locale ;
vărsăminte de la instituții publice;
diverse venituri .
La veniturile din capital se includ:
venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice;
venituri din vânzarea locuințelor construite din fondurile statului;
venituri din privatizare.
Veniturile cu destinație specială cuprind:
taxe speciale;
venituri din vânzarea unor bunuri aparținând domeniului privat;
donații și sponsorizări;
venituri din fondul pentru locuințe etc.
Veniturile totale ale bugetelor locale au crescut în perioada 1995 – 2002 de peste 10 ori. Veniturile proprii au sporit la rândul lor în perioada menționată. Raportul dintre veniturile bugetelor locale și veniturile bugetului de stat în România este prezentat în Tabelul nr. 1.
Tabelul nr. 1 Ponderea veniturilor bugetelor locale în total venituri ale bugetului de stat
– % –
Datele din Tabelul nr. 1, relevă o capacitate redusă a potențialului financiar al unităților administrativ teritoriale. În ultimii ani se observă o ușoară creștere a ponderii veniturilor bugetelor locale în total venituri ale bugetului de stat de la 25,9% în anul 1995 la 29% în anul 2002; în schimb, ponderea veniturilor fiscale este mai redusă datorită bazei impozabile și randamentului unor impozite și taxe locale.
În conformitate cu prevederile Legii nr. 189/1998 privind finanțele publice locale, cheltuielile publice locale se grupează conform clasificației bugetare elaborate de Ministerul Finanțelor.
Potrivit clasificației funcționale, cheltuielile publice locale se grupează în următoarele părți: autorități executive, cheltuieli social culturale, servicii, dezvoltare publică și locuințe, acțiuni economice, alte acțiuni, plăți, dobânzi și comisioane, fond de rezervă bugetară.
În cadrul părților, cheltuielile se individualizează după natura lor pe capitole și subcapitole, iar detalierea lor la fiecare capitol se realizează pe titluri. După clasificația economică, cheltuielile din bugetele locale sunt : cheltuieli de personal, cheltuieli materiale și servicii, subvenții, transferuri, dobânzi, cheltuieli dferuri, dobânzi, cheltuieli de capital, rambursări de împrumuturi și rezerve.
În bugetul de stat și bugetele locale își găsesc reflectarea relațiile de repartizare a unei importante părți a produsului intern brut, în scopul satisfacerii nevoilor sociale. Este vorba de prelevări de venituri, de la persoane fizice și juridice, la dispoziția autorităților centrale de stat, județene, municipale, orășenești, comunale, prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, penalizări, amenzi, etc.) și pe baze contractuale ( chirii, amenzi, dividende, redevențe, încasări din vânzări de bunuri etc.). Aceasta, pe de o parte, iar pe de alta, de distribuirea resurselor astfel colectate, în favoarea unor instituții, întreprinderi, persoane fizice, etc., sub forma alocațiilor bugetare (pentru achiziții de bunuri și prestări de servicii, plata salariilor și a altor drepturi de personal, transferuri, subvenții, dobânzi, construcții, echipamente, aparatură, etc.)
Prin intermediul bugetului de stat și al bugetelor locale se realizează un proces de largă distribuire și redistribuire de resurse financiare între sfera materială și cea nematerială, între ramuri (subramuri) ale economiei, între sectoarele sociale, între grupuri sociale, ca și între membrii societății luați în mod individual. Prin sistemul prelevărilor la buget și cel al alocațiilor bugetare, statul influențează mărimea și destinația fondului de consum, precum și mărimea și structura formării brute de capital.
Consiliile locale au atribuții în probleme de interes local, inclusiv în cele referitoare la finanțele publice locale și la activitățile economice, sociale și de altă natură de interes local. Astfel consiliul local:
– aprobă bugetul local, formarea administrarea și executarea acestuia, aprobă virările de credite și modul de utilizare a rezervelor bugetare, aprobă împrumuturile și contul de încheiere a exercițiului bugetar;
– stabilește impozite și taxe locale, precum și taxe speciale, pe termen limitat, în condițiile legii;
– administrează domeniul public și privat al comunei ori al orașului și exercită drepturile prevăzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înființat;
– înființează instituții și agenți economici de interes local;
– hotărăște asupra concesionării sau închirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum și asupra participării, cu capital sau cu bunuri, la societățile comerciale pentru realizarea de lucrări și servicii de interes public local, în condițiile legii.
Primarul îndeplinește o serie de atribuții principale, între care unele țin de domeniul finanțelor publice locale, astfel:
– întocmește proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune aprobării consiliului;
– exercită funcția de ordonator principal de credite;
– verifică încasarea și cheltuirea sumelor din bugetul local și comunică consiliului cele constatate;
– supraveghează inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin comunei sau orașului;
Consiliul județean reprezintă autoritatea administrației publice județene pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. În această calitate îndeplinește o serie de atribuții importante, inclusiv în domeniul finanțelor publice locale. Astfel consiliul județean:
– adoptă programe și prognoze de dezvoltare economico-sociale a județului și urmărește realizarea acestora;
– stabilește impozite și taxe județene, precum și taxe special pe timp limitat, în condițiile legii.
Președintele consiliului județean exercită funcția de ordonator principal de credite, întocmește proiectul bugetului propriu al județului și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune spre aprobare consiliului.
Este de precizat că în relațiile dintre administrația publică locală și cea județeană nu există raporturi de subordonare.
Prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele autorităților administrației publice locale, în cazul în care consideră că acestea sunt ilegale.
Regiile autonome, societățile comerciale cu capital de stat și instituțiile publice întocmesc bugetele de venituri și cheltuieli, urmăresc realizarea bugetelor aprobate de organele competente, îndeplinirea obligațiilor față de stat, utilizarea potrivit destinației și în mod eficient a resurselor financiare primite din partea statului, păstrarea integrității patrimoniului social, respectarea disciplinei financiare.
1.2. Corelațiile bugetului local cu bugetul administrației centrale de stat
Definirea conceptului de „local” se face numai în legătură cu unitățile administrativ teritoriale, comună, oraș, municipiu sau județ, ci și la nivel intercomunal, interregional și chiar transfrontalier.
Dezvoltarea locală este o parte din economia regională. Acest lucru presupune din partea factorilor dezvoltării locale și factorilor decidenți manifestarea unei mai mari flexibilități în înțelegerea și adaptarea rapidă la schimbările pieței. Sunt asimilate noi tehnologii, se realizează o specializare a potențialului autohton, dezvoltându-se așa-numitele „insule de inovație”.
Funcționarea optimă a societății depinde de raportul între rolul guvernului și al administrației centrale și rolul administrației locale, prin care se asigură armonizarea intereselor naționale cu cele locale. Ținând seama de principiul subsidiarității, care restricționează intervenția guvernului în activitatea autorităților locale, putem aprecia că:
autoritățile regionale și locale (comune, orașe, municipii) au autonomie decizională în procesele de dezvoltare;
autoritățile centrale intervin cu măsuri de corecție în procesele de dezvoltare unde apar disfuncționalități;
se manifestă parteneriat între autoritățile publice centrale și cele locale, subordonate intereselor cetățenilor;
formularea programelor de dezvoltare locală solicită creșterea gradului de responsabilitate și implicarea factorilor decidenți, identificarea și valorificarea resurselor proprii și atrase, prin care se răspunde la cerințele comunității locale .
Dezvoltarea locală presupune deci existența unui cadru normativ-procedural a unui parteneriat local și a unei strategii de dezvoltare locală.
Prin așezarea autonomiei locale la baza organizării și funcționării organelor administrației publice locale, între bugetele unităților administrativ teritoriale sunt relații de interconexiune, prin care se redistribuie resursele bănești în vederea satisfacerii cerințelor colective.
Veniturile se repartizează pe bugetele locale în funcție de anumite criterii:
veniturile care provin de la agenții economici se încasează în bugetul unității administrativ-teritoriale care îi coordonează;
veniturile de la instituțiile și serviciile publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale se virează la bugetul din care se finanțează;
impozitele și taxele locale se înscriu în bugetele unităților administrativ-teritoriale în funcție de domiciliul contribuabilului sau pe baza locului unde se află bunurile impozabile sau taxabile.
Veniturile bugetelor locale se constituie din impozit pe profit, alte impozite directe, impozite și taxe de la populație, venituri nefiscale și alte venituri.
Cheltuielile ce se finanțează prin bugetele locale depind de atribuțiile autorităților administrației publice locale, de coordonarea agenților economici și a instituțiilor publice.
Din bugetele comunelor, orașelor și municipiilor se finanțează învățământul preuniversitar, acțiunile de cultură și religie, asistență socială, ajutoare, servicii de dezvoltare publică, transporturi, agricultură și alte acțiuni.
Prin bugetele județelor se asigură fonduri pentru acțiuni de cultură și religie, asistență socială, ajutoare și indemnizații, servicii și dezvoltare publică, transporturi și alte acțiuni.
Delimitarea atribuțiilor între central și local în domeniul administrației publice este punctată periodic de mutații în repartiția sarcinilor, aceste transferuri de sarcini reflectându-se în structura veniturilor și cheltuielilor publice.
O primă legătură financiară între cele două categorii de bugete o reprezintă, după cum s-a evidențiat mai sus, transferurile de fonduri de la bugetul central către bugetele locale, pentru echilibrarea acestora, cuprinse în veniturile totale ale bugetelor locale.
Transferurile pentru echilibrarea bugetelor locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat, se efectuează de către Ministerul Finanțelor, prin direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, la cererea ordonatorilor principali de credite, în funcție de necesitățile execuției bugetare.
O a doua legătură, de dimensiuni mai mici, o reprezintă alocațiile de la bugetul de stat pentru constituirea sau majorarea fondurilor de tezaur ale județelor.
Pentru acoperirea eventualelor goluri temporare de casă, apărute în cursul anului între cheltuielile și veniturile bugetelor proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București, se pot acorda împrumuturi temporare din fondurile de tezaur constituite potrivit legii.
Dreptul de a aproba astfel de împrumuturi îl au consiliile locale și Consiliul General al Municipiului București, cu avizul prealabil al direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat.
Aceste împrumuturi se prevăd a fi rambursate până la 31 decembrie a fiecărui exercițiu bugetar. Curtea de Conturi și Ministerul Finanțelor verifica formarea și utilizarea fondului de tezaur.
În cazuri excepționale, în care împrumuturile nu au fost rambursate până la finele anului datorită lipsei de disponibilități bugetare, acestea se prevăd la rambursare în bugetele anilor următori, pe termen de până la 18 luni, cu o dobândă a cărei limită, se va stabili de Ministerul Finanțelor și care se încasează la fondul de tezaur județean, respectiv al municipiului București.
O a treia legătură, de sens invers, o reprezintă preluarea la sfârșitul anului a disponibilităților bănești din conturile administrativ teritoriale la bugetul de stat, în limita transferurilor acordate.
O a patra legătură se realizează prin împărțirea veniturilor cuvenite din unele impozite între bugetele locale și bugetul central, punând la dispoziția autorităților locale o sursă de venituri previzibile.
Pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unități administrativ teritoriale, prin legea bugetului de stat se pot stabili sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și criterii de repartizare a acestora pe unitățile administrativ teritoriale.
Sumele defalcate din unele venituri cu destinație specială din bugetul de stat și transferurile cu destinație specială din bugetul de stat, se aprobă anual, prin legea bugetului de stat, pe ansamblul fiecărui județ, respectiv a municipiului București.
Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se vor acorda pentru investiții finanțate din împrumuturi externe, la a căror realizare contribuie și Guvernul.
Pe lângă veniturile proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, unitățile administrativ teritoriale mai primesc în completare, pentru echilibrarea bugetelor respective:
cote defalcate din impozitul pe salarii;
sume defalcate din impozitul pe salarii pentru bugetele locale;
cote și sume defalcate din impozitul pe venit;
subvenții;
Propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, formulate pe baza criteriilor aprobate, și de transferuri se cuprind în proiectele de buget pe ansamblul județului, respectiv al municipiului București, care se prezintă Ministerului Finanțelor, prin direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, pentru corelare cu proiectul bugetului de stat.
Procesul de descentralizare bugetară inițiat începând cu anul 1999, privind acordarea unor venituri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, vizează repartizarea, din impozitul pe venit datorat bugetului de stat de unitățile plătitoare, a unei cote de 40% la bugetul unităților administrativ teritoriale în a căror rază se desfășoară activitatea, 10% la bugetul județului respectiv și 10% pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor (O.G.nr.216/1999).
O ultimă legătură, cu acțiune indirectă, o reprezintă contractarea de împrumuturi de către administrațiile locale pentru finanțarea cheltuielilor de capital, datoria fiind limitată la un anumit procent din veniturile locale, acestea fiind garantate de către stat.
La solicitările consiliilor locale și județene, după caz, prin legile bugetare se pot autoriza unitățile administrativ teritoriale să contracteze împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor privind realizarea unor acțiuni temeinic fundamentate, prin emisiune de titluri de valoare, cu condiția ca unitățile respective să poată garanta acoperirea dobânzilor și răscumpărarea titlurilor respective. Constatarea și autorizarea garanției se efectuează prin organele teritoriale ale Ministerului Finanțelor.
Consiliile locale și consiliile județene se pot asocia între ele, în condițiile legii, pentru realizarea unor lucrări și servicii publice de interes local, pe bază de convenție, asigurându-și și resursele financiare corespunzătoare.
1.3. Bugetul local instrument de reflectare a autonomiei locale
Unitățile administrativ teritoriale realizează prin organele lor de conducere, administrația publică locală sub ambele sale componente: adoptarea de acte de autoritate și organizarea de servicii publice locale.
Principiile de bază pe care se întemeiază administrația publica din unitățile administrativ teritoriale, și anume:
principiul autonomiei locale
principiul descentralizării serviciilor publice
principiul eligibilității autorităților administrației publice locale
principiul legalității
principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Localizarea bugetului presupune existența unei anumite independențe financiare la nivelul entităților regionale, subnaționale, o asemenea independență constituită sub forma autonomiei locale, presupunând o zonă care formeze o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului și investită cu autoritatea de a decide totul sau parțial, asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare.
În literatura juridică interbelică s-a arătat că autonomia locală constă în dreptul unităților administrativ teritoriale de a-și satisface interesele proprii, fără amestecul autorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.
În doctrina contemporană, autonomia locală este definită ca fiind dreptul autorităților administrației publice locale de a hotărî, cu respectarea legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date în competența altor autorități publice.
Potrivit legii, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
Dezirabilitatea autonomiei locale se impune din următoarele rațiuni:
reprezintă un element important al unui context instituțional specific economiei de piața;
diferențierea regională a nevoilor și dorințelor reclamă non-standardizarea tratamentelor bugetare la nivel național, adică adecvarea bugetului la „condițiile” locale, șansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari dacă deciziile sunt luate la niveluri locale;
administrarea unui mare număr de proiecte poate fi real mai avantajos, mai eficient dacă se bazează pe un regim al autorității și administrației descentralizate (cunoașterea condițiilor locale, reducerea canalelor pe care elementele bugetare trebuie să le tranziteze etc.);
Autonomia locală privește două aspecte:
organizarea și funcționarea administrației publice locale când autonomia locală se manifestă prin:
– aprobarea statutului comunei sau orașului;
– aprobarea regulamentului de funcționare a consiliului local;
– înființarea de instituții și agenți economici;
– organizarea de servicii publice locale.
gestionarea resurselor comunei, orașului sau județului, caz în care autonomia locală se manifestă prin:
– elaborarea și aprobarea bugetului local;
– dreptul de a institui impozite și taxe locale;
– administrarea domeniului public și privat de interes local.
Autonomia locală este specifică administrației publice descentralizate.
Descentralizarea serviciilor publice constă în transferarea unor servicii publice din competența autorităților centrale ori a celor locale și organizarea lor autonomă, prin atribuirea unui patrimoniu și organe proprii întrucâtva independente față de autoritățile administrative din competența cărora au fost scoase.
Când transferul serviciilor publice are loc de la organele de specialitate ale administrației de stat centrale câtre organele administrației publice locale, această descentralizare constituie premisa autonomiei locale.
Autonomia locală constituie atât o descentralizare administrativ teritorială, cât și o descentralizare pe servicii. Astfel că pentru îndeplinirea atribuțiilor lor, în special prestarea de servicii publice, autoritățile publice locale organizează în structura și, respectiv, în subordinea lor diverse compartimente, comisii, agenți economici sau instituții publice(descentralizarea pe servicii).
Autonomia locala reprezintă un principiu fundamental al administrației publice pentru care trebuie să își asume întreaga responsabilitate pentru creșterea calității serviciilor publice. Este însă necesar ca această autonomie să poată fi exercitata în concret de către autoritățile administrației publice locale. Pentru aceasta, unitățile administrativ teritoriale trebuie să dispună de resurse materiale și financiare proprii, mai exact să aibă un patrimoniu delimitat de cel al statului și un buget local separat de bugetul de stat.
Autoritățile administrației publice locale au ca obiectiv comun rezolvarea și gestionarea intereselor colectivităților locale pe care le reprezintă în conformitate cu legea și în corelare cu interesele generale, ale statului.
Problema consolidării autonomiei locale este o preocupare universală, statele contemporane democratice fiind interesate de aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice, prin transmiterea, prin lege, a mai multor competențe organelor puterii și administrației locale. De altfel, trebuie subliniat că această preocupare, pentru statele europene, se manifestă în condițiile în care ele nu au cunoscut efectele „centralismului democratic”. Dar, pe de altă parte, statele respective au avut grijă întotdeauna să coordoneze lucrurile în așa fel, încât descentralizarea să nu conducă și la divizarea națiunii. În acest context, justiția și apărarea sunt servicii publice care nu pot fi descentralizate.
În conformitate cu prevederile „CARTEI EUROPENE”, prin autonomie locală se înțelege „dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii sub propria lor răspundere și în favoarea populației respective o parte importantă din treburile publice”.
Protejarea și întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document, care să explice principiile adoptate de toate statele democratice din Europa, constituie un obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început, ca un asemenea text ar trebui să țintească la asigurarea adeziunii celor care sunt implicați în apărarea autonomiei locale.
Între procesul de descentralizare și cel de consolidare a democrației exista o relație directă. Autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice reprezintă garanția stabilității unei democrații funcționale.
În literatura de specialitate se consideră că autonomia financiară a administrațiilor locale poate fi evaluată prin doi indicatori:
* ponderea impozitelor locale în veniturile bugetelor locale;
* libertatea de stabilire a ratei impozitului;
Autonomia comunității locale este cu atât mai scăzută cu cât ponderea transferurilor și subvențiilor este mai importantă. În general, se apreciază că, dacă ponderea veniturilor fiscale proprii este sub 20%, administrațiile locale au o putere decizională foarte redusă. Nu se poate vorbi de o autonomie financiară reală a administrației locale, decât de la un nivel al veniturilor fiscale proprii de peste 40%.
În Tabelul nr. 2 am prezentat veniturile bugetului municipiului Iași la nivelul anilor 2000 – 2002 .
Tabelul nr. 2 Veniturile bugetului municipiului Iași – mld. lei –
Din Tabelul nr. 2 reiese o creștere a veniturilor totale de la 437 miliarde lei în 2000 la 1.297 miliarde lei în 2002 de aproximativ trei ori, subvențiile și transferurile pentru echilibrarea bugetului municipiului Iași au înregistrat în anul 2000 valoarea de 222 miliarde lei, pentru ca în numai doi ani să crească de aproximativ 4 ori ajungând la valoarea de 924 miliarde lei. Din faptul că veniturile totale au crescut de aproximativ 3 ori în timp ce subvențiile au crescut de aproximativ 4 ori, putem afirma că la nivelul municipiului Iași, în perioada analizată, nu se poate vorbi de o autonomie financiară reală.
Graficul nr. 1. Graficul nr. 2.
În ajutorul afirmației de mai sus, vin Graficele nr. 1 și 2, din care se constată că la nivelul municipiului Iași, în anul 2000, ponderea veniturilor proprii au reprezentat 50% din total venituri, în timp ce la nivelul anului 2002 acestea au scăzut ajungând la valoarea de 29 %.
Ceea ce în limba română se numește descentralizare administrativă sau autonomie locală, este desemnat în limba franceză prin „decentralisation administrative” și „auto administration”, în limba engleză prin „self-government”, iar în limba germană prin „selbstverwaltung”.
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri: planul capacității juridice, plan instituțional, planul autonomiei decizionale și în planul mijloacelor umane.
Autoritățile administrative locale sunt autonome dar nu suverane. În cazul regimului administrativ de autonomie locală, statul rămâne un stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscând existența și a altor subiecte de drept public investite cu putere de comandă asupra populației de pe un anumit teritoriu și dispunând de propriile autorități administrative.
Dimensiunea politică a autonomiei locale, cu raportare la relațiile dintre centru și teritoriu, se manifestă, în unele state, prin reprezentarea colectivităților teritoriale locale în camera superioară a Parlamentului. Indicăm, drept exemplu, Franța, unde Senatul asigură reprezentarea colectivităților teritoriale locale.
Autonomia locală înseamnă absența unor raporturi ierarhice de supra și subordonare, între autoritățile administrației de stat și autoritățile administrative proprii ale colectivităților teritoriale locale.
În general în studiile de specialitate se invocă anumite cerințe ale autonomiei locale din punct de vedere financiar:
– autoritățile administrației publice locale să beneficieze de resurse proprii și de un cadru normativ pentru a asigura acoperirea cheltuielilor proprii;
– autoritățile administrației publice locale să fie investite cu dreptul de a determina veniturile și cheltuielile din propriul buget;
– deciziile financiare curente ale autorităților administrației publice locale să nu fie supuse unui control din partea administrației centrale.
Autoritățile administrației publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilități autorităților administrației publice locale în procesul de descentralizare a unor decizii fără asigurarea mijloacelor financiare necesare realizării acelor responsabilități.
Autonomia locală se reflectă prin organizarea și funcționarea administrației publice locale în mod independent, asigurarea capacității de persoană juridică de drept public, a dreptului de a elabora, aproba și executa bugetul propriu, de a stabili și percepe impozitele în condițiile legii și de a administra resursele financiare.
În sfera atribuțiilor consiliilor locale se încadrează aprobarea bugetului local, administrarea resurselor financiare, executarea bugetului, aprobarea virărilor de credite, a modului de utilizare a rezervei bugetare, a venitului de încheiere a exercițiului bugetar.
Primarul, în calitate de autoritate executivă întocmește proiectul bugetului local, contul de încheiere a exercițiului bugetar pe care le prezintă spre aprobare consiliului local, exercită funcția de ordonator de credite, urmărește încasarea veniturilor și cheltuirea sumelor din bugetele locale.
Și în cazul în care consiliile locale și județene, respectiv Consiliul General al municipiului București stabilesc taxe speciale pentru funcționarea unor servicii publice locale create în interesul unor persoane fizice și juridice, se manifestă autonomia locală.
Autonomia locală presupune și creșterea răspunderii autorităților administrației publice locale în administrarea resurselor financiare locale, în dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, în întărirea controlului asupra utilizării resurselor din bugetele locale și în administrarea datoriei cu prudență.
Desigur, autonomia finanțelor locale rezultă și din raporturile de interdependență față de verigile superioare; în structura proprie a bugetelor locale, sau între bugetele locale, în general, și, bugetul de stat, ca buget central.
CAP. 2. ELABORAREA ȘI APROBAREA PROIECTELOR DE BUGETE LOCALE
2.1. Fundamentarea veniturilor în procesul elaborării bugetului local
Procesul bugetar este definit ca un ansamblu de activități și operațiuni integrate coerent și convergent referitoare la elaborarea proiectului de buget și la aprobarea acestuia, la execuția bugetului, la încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară, precum ți la controlul bugetar.
Activitățile procesului bugetar se desfășoară într-un cadru constituțional și administrativ, care prezintă particularități de la o țară la alta, determinate de evoluția istorică, dar și trăsături comune:
este un proces de decizie, ce constă în alocarea resurselor bugetare limitate necesare finanțării obiectivelor publice;
este un proces predominant politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare mobilizate nu sunt determinate de forțele pieței, ci au la bază obiectivele programului de guvernare, fixate de partidele care dețin majoritatea parlamentară;
este un proces complex, realizat prin participarea unui număr mare de participanți, instituții publice, administrații publice, organizații politice și sindicale;
este un proces ciclic, care se desfășoară într-o ordine bine precizată, potrivit principiilor anualității și publicității bugetare .
Elaborarea proiectelor de buget se efectuează la nivelul fiecărei unități administrativ teritoriale ( oraș, comună, municipiu, județ ) cu sprijinul organelor financiare de specialitate. Proiectele de buget se elaborează pornind de la propunerile proprii ale administrației locale și ale instituțiilor publice finanțate din bugetele locale.
Procedura elaborării, aprobării și executării bugetelor locale are la bază principiul autonomiei locale prevăzut atât în Legea finanțelor publice locale cât și în Legea administrației publice locale.
Metodologia elaborării și execuției bugetelor locale este stabilită de Ministerul Finanțelor, ca și în cazul bugetului de stat.
Proiectele de buget se dezbat de către organele locale, respectiv Consiliul Județean, care au competența stabilirii și modificării taxelor în limitele prevăzute de lege.
În situația în care pentru echilibrarea bugetelor locale sunt necesare transferuri din bugetul administrației centrale, definitivarea proiectelor de buget se face după discutarea acestora cu reprezentanții Ministerului Finanțelor.
Elaborarea proiectelor bugetelor locale este supusă cerințelor de „dimensionare” a cheltuielilor bugetare în funcție de prioritățile și necesitățile reale, corelat cu resursele bugetare posibil de mobilizat ale tuturor autorităților, serviciilor și instituțiilor publice din fiecare comună, oraș și județ.
Subordonată acestor cerințe, elaborarea proiectelor de bugete locale începe în etapele prevăzute de normele metodologice ale Ministerului Finanțelor, concomitent pentru fiecare unitate administrativ teritorială, precum și pentru fiecare instituție și serviciu de interes local, aflate în relație de finanțare cu bugetul localității în care își au sediul.
Conform principiului realității, datele care se prevăd la părțile de venituri și cheltuieli sunt expresia proceselor economice și sociale din unitățile administrativ teritoriale.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele de buget, echilibrate, Direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, până la data de 15 mai a fiecărui an, urmând ca acestea să depună la Ministerul Finanțelor proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului, respectiv al municipiului București, cel mai târziu până la data de 1 iunie a fiecărui an .
Odată cu proiectul anual al bugetului local, ordonatorii principali de credite elaborează și prezintă o prognoză a acestuia pe următorii trei ani, precum și programul de investiții publice, detaliat pe obiective și pe anii de execuție.
În cazul municipiului Iași, activitatea de investiții s-a desfășurat în anul 2002 având în vedere continuarea lucrărilor începute în anii anteriori și recepționarea acestora, promovarea și începerea unor noi lucrări precum și pregătirea documentațiilor tehnico economice și achiziționarea de dotări independente.
Valoarea investițiilor Consiliului Municipal Iași în anul 2002, a fost de 208.062.580 mii lei din care 175.000.000 mii lei au constituit fonduri ale Ministerului Lucrărilor Publice.
Ministerul Finanțelor examinează propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și de transferuri cu destinație specială din proiectele bugetelor locale și cu acordul Guvernului comunică limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferurile și criteriile de repartizare a acestora, pe unități administrativ teritoriale până la data de 1 iulie a fiecărui an către Direcțiile generale ale finanțelor publice.
Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite potrivit prevederilor legale, elaborează și depun la Direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, până la data de 20 iulie, noile propuneri pentru proiectul bugetului, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului și municipiului București la Ministerul Finanțelor până la data de 1 august a fiecărui an.
Elaborarea proiectelor de bugete publice presupune parcurgerea următoarelor etape:
fundamentarea proiectelor de bugete publice;
întocmirea lucrărilor pregătitoare privind proiectele de bugete publice;
elaborarea propriu-zisă a bugetelor publice.
Derularea activității privind elaborarea proiectelor de bugete publice este precedată de fundamentarea indicatorilor financiari.
Acțiunea în sine presupune atitudini ale unor instituții specializate în concretizarea metodologică asupra datelor de înscris în bugetele publice ca proiecte.
Acțiunea de fundamentare a veniturilor și cheltuielilor bugetare revine ca și responsabilitate primarilor și președinților Consiliilor județene, în ceea ce privește bugetul local.
Fundamentarea proiectelor de bugete publice scoate în evidență ca acțiune patru repere conjugate cu atenționare către toți cei implicați în prima etapă a procesului bugetar:
identificarea și individualizarea de indicatori specifici;
luarea în considerare a situației indicatorilor din anul de bază;
folosirea de norme și normative în clasificația indicatorilor financiari;
conturarea cadrului juridic, suport în activitatea bugetară.
După intervenția Ministerului Finanțelor, prin metodologia de fundamentare, celelalte ministere și instituții centrale cu răspunderi și competențe în elaborarea proiectelor de bugete publice procedează la sublinierea specificului activității pe forme organizate, pe instituții subordonate, rezultând astfel elaborarea unor norme de lucru ce au un caracter complementar față de cele ale Ministerului Finanțelor, ele devenind obligatorii pentru toți cei implicați în procesul bugetar.
Se ajunge, în final, la o defalcare a indicatorilor specifici pe acțiuni, activități; indicatori ce pot avea caracter orientativ la un anumit nivel sau un caracter operativ la un alt nivel.
Situația anului de bază este un reper important în elaborarea proiectelor de bugete și numai prin faptul că scoate în evidență continuitatea unor acțiuni prin diferite forme organizatorice. Ea apare prezentă în fundamentare potrivit cu două exprimări:
– Execuția certă pentru anul de bază (nivelul indicatorilor realizați în anul de bază până la 30 iunie);
– Execuția preliminată (nivelul indicatorilor la data de 31 decembrie a anului de bază).
Normele financiare apar folosite cu deosebire la cheltuieli, indicatori publici care folosesc bani publici; ele reprezentând limitele valorice față de care sunt determinate cheltuielile.
Cadrul juridic de acțiune impune selectarea actelor normative care produc efecte asupra mărimii cheltuielilor de înscris în buget.
Momentele pregătitoare ale elaborării proiectelor de bugete publice implică responsabilități generale și specifice:
– cele generale se situează la nivelul celor care administrează bugetele locale;
– cele specifice se referă la implicări potrivit cu anumite răspunderi ale partenerilor statului din relațiile bugetare.
Fluxurile informaționale presupuse de lucrările pregătitoare privind proiectul de buget local au un caracter ascendent și pot fi redate cu ajutorul Figurii nr. 2.
Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se realizează cu ajutorul datelor concentrate de către consiliile comunale și serviciile de impozite și taxe din cadrul circumscripțiilor și administrațiilor financiare orășenești și municipale, respectiv din Direcțiile județene ale finanțelor publice și controlului financiar de stat.
Respectivele organe fiscale stabilesc cuantumul bănesc preliminat pentru anul următor al fiecăruia dintre impozite, taxele și celelalte venituri ordinare ale proiectului bugetului local, în comparație cu bugetul anterior. În acest sens, organele fiscale au în vedere evoluția veniturilor din impozite și taxe din declarațiile de impunere ale contribuabililor, persoane fizice și juridice, precum și modificările legislative intervenite sau în curs de aplicare.
Carta Europeană privind autonomia locală prevede următoarele principii asupra formării resurselor financiare ale colectivităților locale:
colectivitățile locale au dreptul în cadrul politicii economice naționale la resurse proprii suficiente de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor;
resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau lege;
cel puțin o parte din resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să provină din redevențe și din impozite locale al căror procent îl pot fixa ele însele în limitele legii;
sistemele financiare pe care se sprijină resursele de care dispun colectivitățile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmărească pe cât posibil în practică, evoluția reală a cheltuielilor de competența lor;
sprijinul colectivităților locale mai slabe din punct de vedere financiar necesită punerea în funcțiune a unor proceduri de repartizare financiară justă sau de măsuri echivalente destinate a corija efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare cât și a sarcinilor ce le revin. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să reducă libertatea de a opta a colectivităților locale în domeniul propriu de responsabilitate;
colectivitățile locale trebuie să fie consultate de o manieră apropiată asupra modalităților de atribuire a resurselor redistribuite.
Veniturile care se prevăd în bugetele locale se evaluează pe baza unor metode diferite în funcție de anumiți factori.
În vederea dimensionării veniturilor ce se înscriu în bugetele locale se aplică diferite metode.
Pe baza metodei automate veniturile ce se prevăd în proiectul bugetului local al anului următor se determină în funcție de veniturile penultimului an, la care s-a încheiat exercițiul.
Metoda majorării (diminuării), propune ca veniturile ce se prevăd în proiectul de buget local să rezulte pornind de la evoluția veniturilor pe o anumită perioadă de timp, la care se determină ritmul mediu anual ce se aplică la veniturile ultimului an. În acest caz nu se pot surprinde influențele unor factori noi și nu se pot elimina unele influențe negative din perioadele precedente.
Metoda evaluării directe – implică efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venituri din bugetele locale. Veniturile ce se estimează pentru a fi înscrise în proiectul bugetului local, depind de veniturile încasate în perioada precedentă, de influențele unor factori precum și de modificările legislative.
Cele mai semnificative venituri curente fiscale cuprind cu precădere următoarele categorii:
impozitul pe clădiri la persoane fizice;
impozitul pe clădiri la persoane juridice;
impozitul pe terenuri la persoane fizice;
impozitul pe terenuri la persoane juridice;
taxa pentru terenurile proprietate de stat, folosite în alte scopuri decât pentru agricultură și silvicultură;
taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoanele juridice.
Referitor la veniturile curente fiscale menționate mai sus, la nivelul municipiului Iași, acestea s-au prezentat astfel în perioada 2000 – 2002.
Tabelul nr. 3 . Cele mai importante veniturile curente fiscale ale bugetului municipiului Iași în perioada 2000 – 2002 – mii lei –
După cum se observă în Tabelul nr. 3 veniturile fiscale curente ale bugetului municipiului Iași au cunoscut o creștere de la un an la altul, mai puțin impozitul pe terenuri la persoane fizice care în anul 2002 a înregistrat o scădere cu aproximativ 2 miliarde lei,respectiv taxa pentru terenuri proprietate de stat înregistrând și ea o scădere de aproximativ 800 milioane lei în 2002 comparativ cu 2001.
Graficul nr.3
Din Graficul nr.3 observăm că ponderea cea mai importantă în bugetul local a avut-o impozitul pe clădiri de la persoane juridice la nivelul anului 2001, comparativ cu 2002 când acest impozit a înregistrat o scădere cu aproximativ 4 miliarde lei.
Această categorie de impozite fiscale, se achită, trimestrial, având patru termene de plată: 15 martie, 15 iunie, 15 septembrie și 15 decembrie ale anului fiscal curent. Ca urmare, aceste termene de plată reprezintă, totodată, și puncte culminante ale încasărilor la bugetul local, deși cheltuielile administrației publice locale sunt regulate, iar cele de investiții sunt programate de regulă, pentru ultimele șase luni ale anului fiscal. Astfel, se poate observa o necorelare a veniturilor și cheltuielilor înregistrate la bugetul local, cu consecințe directe asupra execuției bugetare.
Veniturile curente fiscale din taxe și impozite locale au suferit, sub aspectul modului de fundamentare următoarele schimbări:
taxele și impozitele locale au fost actualizate în funcție de inflația ultimilor ani (în unele cazuri s-a depășit această actualizare, de exemplu impozitul pe clădiri plătit de persoane fizice a crescut în medie de peste 20 de ori față de 1998);
se permite autorităților locale să actualizeze permanent, în raport cu inflația anuală, impozitele și taxele în sumă fixă și anexa pe baza căreia se calculează impozitul pe clădiri la persoane fizice – termenul limită al acestei actualizări fiind 30 noiembrie a fiecărui an;
se permite realizarea unei politici fiscale pe plan local prin posibilitatea pe care o au autoritățile locale de a stabili unele impozite între anumite limite și de a reduce sau crește toate impozitele și taxele locale cu 50% față de prevederile legale – termenul limită pentru a face aceste modificări este data de 31 octombrie a fiecărui an.
Având în vedere problemele noi intervenite în structura și conținutul bugetelor locale, ca urmare a procesului de descentralizare și preluare a atribuțiilor de administrare și finanțare a unor activități de către autoritățile publice locale, prin Legea bugetului de stat pe anul 2002 s-a stabilit că din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, să se aloce lunar o cotă de 36,5 % la bugetele locale pe teritoriul cărora își desfășoară activitatea plătitorii de impozite, 10% la bugetul propriu al județului și 16% la dispoziția consiliului județean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor și în mod excepțional, județului.
Veniturile nefiscale au o pondere mult mai redusă în bugetul local; veniturile din concesiuni devin foarte importante în perspectiva transformării regiilor locale în societăți comerciale și a privatizării serviciilor publice locale. Astfel, în conformitate cu prevederile legislative care reglementează activitatea de concesionări și închirieri, regiile autonome de gospodărire comunale s-au transformat în societăți comerciale, iar redevențele stabilite prin contractul de concesiune reprezintă venituri importante ale bugetului local.
Vărsămintele aferente cotei din impozitul pe salarii au un efect de liniarizare a încasărilor veniturilor bugetelor locale: sumele sunt relativ constante în fiecare lună.
Acest efect facilitează administrarea fluxurilor de numerar și corelarea dintre veniturile și cheltuielile unei administrații locale.
Referitor la cotele adiționale din unele venituri ale bugetului de stat ar fi de menționat că acestea pot constitui venit la bugetele locale , iar consiliile locale și cele județene pot stabili nivelul acestora, ale căror limite au fost stabilite prin legi speciale.
Sistemul cotelor adiționale prezintă unele avantaje în sensul creșterii veniturilor administrațiilor locale dar și unele dezavantaje, referindu-ne aici la faptul că poate crește nivelul fiscalității și așa destul de ridicat în România; dacă principiul lor de colectare și distribuire este cel administrativ teritorial, discrepanțele interregionale și intra-regionale nu vor scădea, ci, dimpotrivă vor crește.
Sumele de echilibrare a bugetelor locale sunt:
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
transferurile cu destinație specială.
Transferurile cu destinație specială sunt cazuri rare de investiții care se finanțează, în parte, prin credite externe garantate de către Guvern.
Instituțiile publice finanțate din bugetul local, întocmesc la rândul lor un buget de venituri și cheltuieli.
Cuantificarea previzională a indicatorilor de venituri presupune o structurare pe ramuri ori domenii de activitate folosind indicatori fizici specifici ce rezultă din activități și acțiuni generatoare de venituri.
Cuantumul de venit de înscris în bugetul de venituri și cheltuieli la o instituție publică se obține prin înmulțirea numărului de indicatori fizici și tariful pe unități de măsură ori de apreciere privind indicatorii financiari.
De exemplu, pentru venitul încasat din închirieri se folosește formula:
Venit din închirieri = metri pătrați suprafață închiriată * tariful pe metru pătrat * numărul de luni ( dacă taxa este lunară).
La baza întocmirii părții de venituri a bugetului de venituri și cheltuieli stau următoarele criterii:
baza legală a veniturilor – veniturile nu se înscriu în bugetul de venituri și cheltuieli și nu se încasează decât dacă sunt reglementate expres printr-un act normativ și se cuvin unității respective;
execuția preliminată pentru anul de bază reprezintă execuția certă pe o anumită perioadă de timp și execuția probabilă până la sfârșitul anului, corelată cu eventualele influențe;
analiza și studierea comparativă a veniturilor realizate pe total, pe structură și în dinamică. Se realizează analiza și studiul privind evoluția veniturilor pe intervale mai mari de timp;
evoluția volumului în funcție de factorii producători de venituri – se fac calcule analitice pentru fiecare sursă de venit sau se utilizează o serie de indicatori privitori la veniturile medii realizate sau preliminate, corectat cu influențele ce vor apărea în anul de plan.
Prognoza bugetară este una dintre cele mai importante etape ale managementului financiar al unei administrații publice locale, mai ales în noul context legislativ de după 1 ianuarie 1999 al unei autonomii mult sporite .
Prognoza veniturilor este o operațiune complexă și dificilă ținând cont atât de instabilitatea și confuzia legislativă din România în domeniul administrației publice și cel al finanțelor publice locale, cât și de lipsa de experiență a personalului care lucrează în acest domeniu. Prognoza este la fel de importantă mai ales atunci când o administrație locală dorește să facă apel la credite pentru finanțarea programului investițional – în acest caz ea este un element determinant în decizia unui bancher de a acorda sau nu credit, deoarece demonstrează capacitatea administrației publice respective de a-l rambursa la timp.
În fundamentarea cât mai corectă a unei planificări bugetare pe termen lung, în cazul veniturilor curente trebuie să se țină seama de următoarele elemente:
Gradul de încasare a impozitelor în raport cu debitele calculate. Un grad scăzut al încasărilor reprezintă un semnal de alarmă: ori fiscalitatea este prea mare, ori evaziunea fiscală este mult mai mare. În ambele cazuri, o creștere a nivelului fiscalității nu va conduce la o creștere semnificativă a sumelor încasate la bugetul local;
Nivelul fiscalității. Acesta trebuie fixat în funcție de obiectivele pe termen scurt, mediu și lung ale autorităților locale respective. Politica fiscală este bine să fie cât mai constantă în timp și să fie rezonantă cu politica de dezvoltare locală pe care autoritatea locală dorește să o impună. În condițiile în care impozitele și taxele locale reprezintă, pentru marile orașe cel puțin, aproximativ 40% din totalul resurselor financiare, este evidentă importanța pe care o are o bună politică fiscală pe plan local;
Dezvoltarea economică ce influențează direct creșterea sau descreșterea bazei de impozitare și care influențează direct și nivelul de încasare a impozitelor locale;
Cuantificarea nivelului inflației, care este mai puțin importantă pentru prognoza pe termen mediu și mult mai importantă în planificarea bugetară anuală.
Trebuie remarcat că prognoza veniturilor curente va fi mai ușor de realizat și mai aproape de realitate în momentul în care încasarea taxelor și impozitelor locale se va face prin serviciile specializate ale primăriilor, dispunându-se astfel de baza de date necesară unei astfel de operațiuni deosebit de complexă.
În evaluarea sumelor din cota din impozitul pe salarii trebuie să se țină cont de următoarele elemente:
nivelul încasării impozitului în funcție de debitele datorate de societățile comerciale;
variații ale nivelului impozitului pe salarii – fenomen ce scapă deciziei unei administrații locale – este bine ca astfel de modificări să fie făcute numai la sfârșitul anului în curs pentru întreg anul viitor, astfel încât să poată fi posibilă planificarea bugetară ;
dezvoltarea economică locală și generală, care determină la rândul ei:
creșterea sau descreșterea reală a salariilor;
creșterea sau descreșterea șomajului și deci a bazei de impozitare.
2.2. Fundamentarea cheltuielilor în procesul elaborării bugetului local
Cheltuielile din bugetele locale reflectă resursele financiare utilizate de organele administrației publice locale pentru satisfacerea cerințelor social culturale, economice, serviciilor de dezvoltare publică și a altor cerințe ale locuitorilor localității respective.
Carta Europeană pentru autonomie locală prevede anumite principii în efectuarea cheltuielilor din bugetele locale:
În măsura posibilităților subvențiile acordate unităților administrativ teritoriale nu trebuie să fie destinate finanțării de proiecte specifice. Acordarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a autorităților administrației publice locale în domeniul de competență;
Pentru a finanța cheltuielile de investiții, colectivitățile locale trebuie să aibă acces la piața națională de capitaluri;
Colectivitățile locale trebuie să fie încurajate la asociere între ele, la cooperarea cu sectorul privat pentru realizarea și exploatarea anumitor servicii publice locale ce necesită investiții importante;
Colectivitățile locale trebuie să fie sprijinite în realizarea unor investiții publice care vizează o dezvoltare durabilă.
Cheltuielile bugetare reprezintă un consum de mijloace materiale sau de muncă în scopul desfășurării activității și pentru satisfacerea trebuințelor unităților administrativ teritoriale. Ca urmare, stabilirea cheltuielilor bugetare reprezintă rezultatul procesului de fundamentare a cheltuielilor.
Din punct de vedere al relației autonomie locală și responsabilitate în efectuarea cheltuielilor din bugetele locale se pot desprinde următoarele:
Consiliile locale au o putere mai mare de decizie asupra modului de cheltuire a fondurilor;
Autoritățile publice locale răspund de gestionarea eficientă și corectă a cheltuielilor din sfera lor de competență;
Consiliile locale stabilesc și supraveghează modul de prestare a serviciilor publice pentru asigurarea calității acestora;
Consiliile locale sunt competente să aprobe documentațiile tehnico-economice în limite mai mari față de perioadele trecute.
Finanțarea cheltuielilor din bugetele locale se efectuează pe baza unor principii:
Dimensionarea cheltuielilor și repartizarea lor pe destinații se fundamentează pornind de la obiectivele strategice de dezvoltare și de la prioritățile locale. Autoritățile locale elaborează proiectul de buget anual ținând seama de programul de investiții detaliat pe obiective, ani de execuție și de prognoza bugetului pe următorii trei ani;
Cheltuielile nu se pot înscrie în bugetul anual și nu se pot efectua dacă nu există o bază legală în acest sens;
Cheltuielile se pot înscrie în bugetele locale și se pot aproba în măsura în care se asigură resursele financiare necesare. Dacă în cursul exercițiului bugetar se propun acțiuni care majorează cheltuielile acesta presupune asigurarea resurselor financiare necesare acoperirii sporului de cheltuieli;
Cheltuielile prevăzute și aprobate pe capitole și articole au destinație precisă și limitată. Prin bugetele locale se aprobă credite în limita cărora se pot angaja și efectua cheltuieli care reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite în cursul exercițiului bugetar;
Alocațiile pentru cheltuieli de personal aprobate prin buget nu pot fi majorate prin virări de credite ;
Cheltuielile din bugetul local se efectuează pe baza aprobării ordonatorilor de credite și cu avizul persoanelor desemnate să exercite control financiar preventiv;
Cheltuielile din bugetele locale se realizează pe baza documentelor justificative care reflectă angajamentele contractuale sau din convenții, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor, plata obligațiilor bănești;
Cheltuielile pentru investițiile județelor, municipiilor, orașelor, comunelor, instituțiilor publice județene și locale care se finanțează din bugetele locale și din împrumuturi se reflectă în programul de investiții al fiecărei unități administrativ teritoriale ce se aprobă ca anexă la bugetul local de către consiliile județene sau locale;
În efectuarea cheltuielilor din bugetele locale se urmărește criteriul eficienței, respectiv raportul din acțiunile realizate și resursele utilizate.
La proiectarea veniturilor și cheltuielilor, Guvernul întreprinde măsuri pentru stimularea inițiativei locale și pentru satisfacerea cerințelor sociale locale. Este dreptul organelor locale să dimensioneze prevederile bugetare la cheltuieli având în vedere nevoile proprii corelate cu posibilitățile de mobilizare a veniturilor și cu măsurile de folosire eficientă a fondurilor.
Este la fel de important să se dispună de credite bugetare suficiente pe cât de necesar este să se urmărească ca plățile de la buget să se facă numai pentru lucrări efectiv executate, combătându-se practica încă des întâlnită de a face plăți din buget fără controlul riguros al cantităților și valorilor înscrise în acte pentru decontare.
Cheltuielile ce se înscriu în proiectele bugetelor locale se pot estima pe baza metodei automate, a metodei majorării sau diminuării și a metodei evaluării directe.
Metoda automată presupune ca la întocmirea bugetului local să se pornească de la cheltuielile penultimului an. Estimarea cheltuielilor din bugetul local în funcție de cheltuielile penultimului an reprezintă o operațiune simplă, dar care nu ține seama de factorii noi care au intervenit de la perioada la care se raportează.
Metoda majorării (diminuării) constă în faptul că cheltuielile ce se înscriu în bugetul local se estimează pornind de la execuția din perioadele anterioare, din care rezultă un ritm mediu de creștere (descreștere) a cheltuielilor. Ritmul de creștere a cheltuielilor dintr-o anumită perioadă se aplică la nivelul cheltuielilor bugetare din anul în curs și rezultă cheltuielile ce se propun pentru bugetul pe anul următor. Prin aplicarea acestei metode la estimarea cheltuielilor din bugetele locale nu se reflectă intervenția unor factori noi și nu se elimină unele influențe negative .
Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule directe pentru fiecare acțiune care se înscrie la partea de cheltuieli în funcție de condițiile și factorii care vor exercita influență în anul următor.
Metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor ce se prevăd în bugetele locale implică analiza costuri – avantaje sau costuri – eficacitate.
Analiza cost – avantaje se poate utiliza în cazul în care există mai multe soluții de realizare a unui obiectiv cu costuri diferite. Analiza cost – avantaje necesită determinarea costurilor unor acțiuni, evaluarea avantajelor și a altor efecte ce se pot manifesta. Costurile acțiunilor sunt formate din cheltuielile directe și din cheltuielile indirecte.
Metoda de planificare, programare și bugetare (P.P.B.S.) presupune delimitarea obiectivelor de finanțat, estimarea costurilor, a avantajelor și fundamentarea priorităților.
Baza bugetară zero (Z.B.B.) necesită examinarea cheltuielilor finanțate de la bugetul local pentru a determina utilitatea și oportunitatea lor.
Metoda raționalizării opțiunilor bugetare (R.C.B.) implică analiza obiectivelor ce se finanțează de la buget,delimitarea mijloacelor de realizare a unor obiective, elaborarea unor programe, determinarea costurilor, adoptarea deciziei pe baza metodei cost – avantaje și controlul bugetar.
În practică și în teorie s-a acordat atenție metodei normative în dimensionarea cheltuielilor pentru care nu sunt stabilite norme obligatorii. Datorită varietății instituțiilor, deosebirilor dintre ele,amplasării lor în teritoriu, gradului diferit de dotare etc., folosirea acestei metode normative creează unele dificultăți. Ca urmare, se folosesc metode ale stabilirii cheltuielilor în funcție de condițiile specifice fiecărei instituții, pe baza execuției din anul precedent și a influenței diferitelor modificări pentru perioada următoare.
Începând cu anul 1997, s-a trecut la folosirea în planificarea financiară din instituții a costului mediu pe un indicator (elev, pat, asistat ș.a.), acesta înscriindu-se ca element distinct în bugetul de venituri și cheltuieli (cuantumul de cheltuieli totale pe un indicator de plan specific).
Cheltuielile de personal vizează plata drepturilor salariale ale personalului angajat, precum și ale personalului care desfășoară activități pe bază de puncte, programe sau obiective a obligațiilor aferente față de bugetul statului, bugetul local, bugetul de asigurări sociale, asigurări de sănătate, fond de șomaj. De asemenea, se adaugă drepturile de delegare, detașare și transfer în interesul serviciului.
Cheltuielile de personal se vor stabili ținând seama de dimensionarea la strictul necesar a personalului de specialitate, administrativ și auxiliar finanțat de la buget, în concordanță cu programele și atribuțiile corespunzătoare legislației în domeniul salarizării.
Având în vedere implicațiile economice și sociale pe care le poate determina o fundamentare necorespunzătoare a acestor cheltuieli, procesul de fundamentare este meticulos și laborios.
Ministerul Finanțelor a creat un set de formulare a căror corectă completare conduce la stabilirea justă a acestui titlu de cheltuieli pentru anul de bază și cu protecție pe următorii trei ani, după cum urmează:
date de fundamentare a numărului de personal și a fondului de salarii de bază lunar;
fundamentarea numărului și a fondului de salariu pentru personalul care desfășoară activități pe bază de proiecte, programe sau obiective;
fundamentarea cheltuielilor privind plata drepturilor de deplasare, detașare și transfer în interesul serviciului.
Datele cuprinse în aceste formulare de fundamentare se analizează și sintetizează la nivelul fiecărei instituții sau serviciu public descentralizat finanțat din bugetul local în formularul „Fundamentarea cheltuielilor de personal” care vor deveni apoi sume absolute propuse în proiectul de buget.
De exemplu, cheltuielile necesare în anul următor funcționării instituțiilor de învățământ preuniversitar se fundamentează în funcție de numărul elevilor, numărul personalului didactic, numărul normelor didactice, suprafață.
Cheltuielile pentru salarii se fundamentează ținând seama de următorii indicatori: numărul de posturi, salarii de bază, salarii de merit, gradații de merit, indemnizații de conducere spor pentru condiții de muncă, spor de stabilitate, spor de încordare neuropsihică, spor de titularizare ș.a.
Necesarul anual de fonduri pentru plata cheltuielilor salariale, într-o instituție de învățământ preuniversitar este egal cu fondul de salarii * 12 luni + al 13-lea salariu + premii (2% * total fonduri) + C.A.S. (30%) + F.S. (7%) + F.Ș. (5%). Suma astfel obișnuită se înmulțește cu un coeficient de prognozare dacă se anticipează o creștere a salariilor.
După formula de mai sus, ținând seama și de indicatorii specifici fiecărei unități subordonată local, instituțiile publice fundamentează necesarul de cheltuieli de personal pe care-l înscriu în bugetul propriu de venituri și cheltuieli.
Cheltuielile materiale și de servicii sunt în principal cheltuielile de întreținere și gospodărire a sediilor și spațiilor unde își desfășoară activitatea primăria sau consiliul județean, instituțiile publice subordonate și alte instituții ale căror cheltuieli de acest tip se finanțează din bugetul local (iluminat, încălzire, apă, canal,salubritate, telefon, fax, poștă, furnituri de birou, obiecte de inventar, reparații curente, cărți, publicații ), dar și alte cheltuieli specifice (calificare-specializare, protocol, protecția muncii, alte cheltuieli autorizate de lege, hrană, reparații străzi, drumuri, poduri, etc. ).
Alocațiile pentru instalațiile publice ale căror cheltuieli materiale și de prestări servicii se asigură potrivit legii din venituri extrabugetare sau din bugetele locale se vor fundamenta în funcție de programul de activitate al acestora, analizându-se: necesitatea, oportunitatea și eficiența fiecărei cheltuieli, asigurându-se condiții normale de funcționare pentru fiecare instituție.
Fundamentarea acestor cheltuieli se va face în raport cu indicatorii specifici fiecărei acțiuni, utilizându-se și de această dată formularele întocmite de Ministerul Finanțelor dar și orice alte date aflate în baza de date proprie astfel :
fundamentarea cheltuielilor pentru hrană, în centrele de plasament familiar și centrele de primire a copilului din cadrul serviciilor publice specializate pentru protecția copilului;
fundamentarea cheltuielilor de hrană în creșe;
fundamentarea cheltuielilor pentru drepturi cu caracter social ș.a.
În fundamentarea acestor cheltuieli, la o instituție publică se folosesc următoarele formule:
– încălzit – număr de Gcal consumate pe an * 300.000 lei/Gcal;
– iluminat – număr de KW consumați pe trimestru * 1000 lei/KW * 4 trimestre;
– apă, canal, salubritate – număr de mc de apă consumați pe lună * 7000 lei/mc * 12 luni;
– poștă, telefon – număr de impulsuri consumate pe lună * 850 lei/impuls * 12 luni ș.a.;
Cheltuielile de transfer nu reprezintă un veritabil consum de resurse, ci o serie de operațiuni de redistribuire în favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private. Între cheltuielile de transfer se pot deosebi :
– cheltuieli publice pentru asistență socială;
– cheltuieli de transfer către sectorul cultural-educativ pentru acordarea de burse sau subvenționarea instituțiilor din acest domeniu;
– subvențiile acordate regiilor autonome sau societăților comerciale cu capital de stat, ș.a.
Datele de fundamentare vor fi legate de următoarele informații:
– cantitatea de Gcal produsă și distribuită;
– preț de producție și sau distribuție;
– preț suportat de populație;
– diferență de acoperit prin subvenții.
Transferurile neconsolidabile cuprind necesarul de fonduri privind bursele pentru elevii din învățământul preuniversitar și ajutoarele sociale acordate persoanelor defavorizate, alte ajutoare, alocații și indemnizații.
Desigur, cuantumul și frecvența cu care ele vor fi acordate se vor stabili în funcție de măsura în care fac sau nu parte din programul social al aleșilor și de sursele financiare posibil de mobilizat în această direcție.
Cheltuielile de capital sunt cele care permit achiziționarea sau construirea de bunuri publice de folosință îndelungată, contribuind la îmbogățirea și modernizarea sectorului public, cum ar fi: construirea de autostrăzi, porturi și aeroporturi, baraje, sisteme de irigații, școli, spitale, clădiri administrative etc.
În programul de investiții se vor înscrie cheltuielile pe ani și etape de execuție pentru investițiile în continuare și pentru cele noi. În liste se vor înscrie cu prioritate obiectivele de investiții începute în anii precedenți și neterminate pentru care există condiții de finanțare și finalizare până la încheierea exercițiului bugetar al anului 2000 precum și investiții de natura consolidărilor și intervențiilor pentru prevenirea sau combaterea efectelor produse de acțiuni accidentale.
De asemenea, sumele care se prevăd a fi alocate pentru această destinație se vor stabili după luarea în calcul a tuturor posibilităților de finanțare:
– surse proprii;
– surse atrase din:
* cofinanțări cu alte consilii locale sau consiliul județean;
* asocieri cu investitorii români sau străini interesați să participe la realizarea obiectivului;
*fonduri externe nerambursabile primite din partea unor structuri ale Uniunii Europene;
*împrumuturi interne sau externe.
La fundamentarea, dimensionarea și repartizarea cheltuielilor publice locale pe destinații și ordonatori de credite se vor avea în vedere următoarele:
serviciile publice locale create în interesul persoanelor fizice și persoanelor juridice vor utiliza în mod obligatoriu taxele încasate în scopul pentru care au fost înființate;
administrarea resurselor în condiții de eficiență;
conceperea și aplicarea unor politici tarifare pentru acele servicii publice la care se pretează;
să se asigure funcționarea continuă a serviciilor, eventualele întreruperi putând fi cauzate doar de situații de forță majoră;
să fi un serviciu public real, să se manifeste efectiv și concret, să fie cuantificabil pentru a se putea efectua o măsurare rapidă și corectă, să fie mobil, posibil de adaptat la solicitarea consumatorului final, să se asigure un cost cât mai redus, fără însă a afecta eficiența lui economică.
Pentru aceste servicii publice, consiliul local are posibilitatea să acorde împrumuturi fără dobândă pe termen de maxim 1 an.
Prognoza cheltuielilor reprezintă corolarul prognozei veniturilor, este la fel de importantă ca aceasta și este într-o mai mare măsură controlabilă de către autoritatea locală.
a) Prima etapă a prognozei cheltuielilor trebuie să pornească de la evaluarea cheltuielilor operaționale într-un anumit orizont de timp. În acest proces trebuie să se țină seama de faptul că:
– prognoza se face în termeni reali;
– se pornește de la o structură a cheltuielilor bugetare;
– dacă creșterea prognozată a diferitelor cheltuieli bugetare depășește creșterea veniturilor vom asista la o modificare a structurii bugetare în defavoarea cheltuielilor de investiții;
– în general, cheltuielile unei administrații locale se fac în domeniul serviciilor unde creșterea prețurilor este superioară ratei inflației;
– trebuie urmărită evoluția principalelor tipuri de cheltuieli : învățământ, servicii publice, personal, subvenții, alte instituții publice .
b)Prognozarea cheltuielilor de investiții este deosebit de importantă având în vedere că toate localitățile au nevoie de un volum uriaș de investiții care depășește cu mult volumul bugetelor anuale și că o bună parte din acestea pot avea un important efect de antrenare la nivelul economiei locale.
Cheltuielile de investiții se realizează din excedentele operaționale, după ce au fost achitate eventual, ratele și dobânzile la creditele contractate:
Excedent operațional = Venituri bugetare – Cheltuieli operaționale
Cheltuieli de investiții = Excedent operațional – (Rate + Dobânzi credite).
Dacă ținem cont de faptul că sumele provenite din credite pot fi utilizate numai pentru investiții, rezultă clar că într-o formă sau alta excedentul operațional se îndreaptă numai pentru investiții și de fapt reprezintă singura sursă de finanțare a acestora pentru o administrație publică locală.
2.3. Aprobarea proiectului bugetului local
Prin aprobare se înțelege manifestarea de voință a uni organ superior, stabilit de lege, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voință, posterioară lui, nu ar produce, conform legii efecte juridice.
Aprobările pot fi :
– propriu-zise, când ele privesc actele emise de organele inferioare în executarea unor atribuții, date de lege în competența lor ;
– substitutive, când sunt date unor acte prin care un organ administrativ inferior acționează într-un domeniu de raporturi sociale de competența organului ierarhic superior și, prin urmare, efectele juridice sunt atașate manifestării de voință a organului superior iar nu actului organului inferior. În acest caz, efectele actului de aprobare, înlocuiesc efectele actului aprobat.
– improprii,când este vorba de aprobarea unei cereri sau propuneri, cu care a fost sesizat un organ de stat, noțiunea de aprobare fiind utilizată, deci, într-un sens impropriu.
Proiectele bugetelor locale sunt realizate de către autoritățile publice locale împreună cu organele de specialitate ale Direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat.
După aprobarea Legii bugetare anuale sunt avizate și aprobate conform Legii finanțelor publice și Legii administrației publice locale, de către Consiliul județean, bugetele locale atât pe an cât și defalcate pe trimestre.
Lunar, Ministerul Finanțelor primește executarea operativă a bugetelor locale pe ansamblu, le analizează și propune măsuri de remediere a unor disfuncționalități, iar trimestrial sunt întocmite dări de seamă privind execuția, transmise Ministerului Finanțelor.
La sfârșitul anului se întocmește darea de seamă anuală a executării bugetului județean, stabilindu-se excedentele, precum și repartizarea lor pe două destinații: vărsămintele la fondul de tezaur și la fondul de rulment.
Consiliile locale aprobă conturile de închidere a exercițiului bugetar local anual pe fiecare unitate administrativ teritorială.
Bugetele locale și bugetele instituțiilor și serviciilor publice de interes local se aprobă astfel:
bugetele locale, de către Consiliile locale, Consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz;
bugetele instituțiilor și serviciilor publice, finanțate integral sau parțial din bugetele locale, de către consiliile menționate mai sus, în funcție de subordonarea acestora;
bugetele instituțiilor și serviciilor publice, finanțate integral din venituri extrabugetare, de către organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite.
Proiectele bugetelor locale, concentrate pe județe și municipiul București,se prezintă Ministerul Finanțelor în scopul corelării acestora cu proiectele de bugete ale ministerelor și altor organe centrale de stat.
Pentru aprobarea bugetelor locale, conform dispozițiilor Legii administrației publice locale privind procedura bugetară locală, sunt necesare următoarele acte procedurale:
publicarea proiectelor de buget anuale, astfel încât locuitorii să aibă posibilitatea de a cunoaște prevederile de venituri și cheltuieli publice locale, de a le contesta (dacă este cazul) în termen de 15 zile de la data publicării lor;
supunerea proiectelor de bugete spre deliberare consiliilor competente, în prima ședință a acestor consilii după expirarea termenului de 15 zile de la data publicării, însoțite de raportul primarului sau al președintelui Consiliului județean, precum și de contestațiile depuse împotriva datelor cuprinse în respectivele proiecte de bugete;
deliberarea prevederilor de venituri și cheltuieli bugetare de către membrii consiliilor locale și, respectiv județene cu obligația de pronunțare asupra contestațiilor depuse urmată de valoarea pe articole și adoptarea bugetului local.
Potrivit Legii administrației publice locale, în ședințele consiliilor locale convocate în scopul aprobării bugetelor locale ca și ședințele în care se discută probleme ale bugetelor locale se dezbat și se stabilesc impozitele, taxele și celelalte venituri publice locale, categoriile de cheltuieli, precum și, dacă este cazul, împrumuturile și transferurile necesare pentru echilibrarea bugetelor respective.
Dacă bugetele alocate nu se aprobă cu cel puțin trei zile înainte de expirarea exercițiului bugetar se aplică în continuarea bugetului local al anului precedent până la aprobarea noilor bugete dar nu mai mult de 30 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat .
Veniturile și cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre în funcție de termenele legale de încasare a veniturilor proprii și de perioadele pentru efectuarea cheltuielilor și se aprobă astfel:
Ministerul Finanțelor pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, pentru transferurile de la buget pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale transmise Direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pentru bugetele proprii și bugetele instituțiilor subordonate sau serviciilor publice în termen de 15 zile cu aprobarea Ministerului Finanțelor.
Documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiții noi care se finanțează potrivit legii, din fonduri publice se aprobă de către :
– Guvern, pentru valori mai mari de 130 mld. lei;
– Ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 18 mld. lei și 130 mld lei ;
– Ceilalți ordonatori de credite, pentru valori până la 18 mld. lei, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite.
Cap. 3. execuția bugetelor locale
În esență, execuția bugetară, poate fi explicată ca fiind perioada în care sunt realizați indicatorii financiari, adică sunt realizate veniturile și efectuate plățile pentru acțiunile economice și sociale finantate din bugetul local.
Execuția bugetară poate fi definită ca un ansamblu de metode și mijloace rezultat al aplicării actelor normative de către cei implicați în procesul bugetar cu reflectare de date și informații prin balanțele financiar-operative care sunt bugetele publice.
Execuția bugetelor locale constă în încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor din bugetele locale în limita aprobată și potrivit destinației stabilite.
Execuția bugetară poate fi abordată din mai multe puncte de vedere:
pe total sistem bugetar ;
pe componente ale sistemului bugetar;
de pe poziția celor implicați în acțiune, fie instituțiile specializate cu răspunderi directe, fie persoanele fizice și juridice cu implicare parțială în execuția bugetară.
pe bugete publice ca și balanțe financiare: -Venituri ;
-Cheltuieli;
De asemenea, mai este de menționat că alături de cele patru puncte de vedere menționate anterior, putem vorbi de o execuție de casă a bugetelor într-o formă strict tehnică și ne referim aici la incasarea , pastrarea si elaborarea resurselor din bugetele locale.
Din punct de vedere metodologic, răspunderea derulării execuției bugetare revine Ministerului Finanțelor; acesta elaborează norme privind execuția bugetară de ansamblu, norme care pot fi completate ulterior, prin intervenția principalilor responsabili cu gestiunea bugetară ori și a miniștrilor și instituțiilor centrale pe domenii ori sectoare de activitate.
Responsabilitățile în gestiunea bugetară locală revin la nivelul autoritatilor administrativ teritoriale prin departamentele de specialitate.
Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea organului de decizie al fiecărei unități administrativ-teritoriale sunt, după caz, ordonatori secundari sau terțiari de credite bugetare .
Încasarea veniturilor și deschiderea de credite, de repartizare a lor pe destinațiile stabilite, de execuție propriu-zisă a cheltuielilor (angajare, lichidare, ordonanțare, plată) sunt legate pe reglementările comune ale finanțelor publice.
Execuția bugetară poate fi prefigurată în legătură cu un buget pornind de la exprimarea acestuia ca balanță financiară, prin circuitul mijloacelor bănești, care, poate fi segmentat pe categorii de operații ce reflectă în general realizarea indicatorilor financiari, fiecare din eșantioanele de parcurs în cadrul relațiilor bugetare presupunând consemnări informaționale distincte pe fiecare persoană implicată cu folosirea instrumentelor economico-financiare rezultate din evidența utilizată.
Un prim moment prefigurativ (1), al execuției bugetare pe care-l observam în Figura nr. 3, îl reprezintă așezarea (fundamentarea) ori calculele previzionale legate de veniturile de înscris în bugetele locale.
Odată cu începerea anului bugetar, indicatorii de venituri urmează să fie realizați și o primă intervenție în acest sens o reprezintă vărsămintele din partea contribuabililor.
Momentul imediat următor (2), îl reprezintă încasările propriu-zise a veniturilor bugetare, încasări care se localizează la instituțiile financiar-bancare specializate la unitățile operative ale Trezoreriei Finanțelor Publice.
Un alt moment important care nu produce efecte cu așa-zisele consemnări informaționale stricte, îl reprezintă despersonalizarea veniturilor bugetare, (3), potrivit principiului bugetar al neafectării veniturilor bugetare sau altfel spus veniturile cu o anumită proveniență nu sunt folosite cu o destinație precizată.
În continuarea prezenței lor în execuția propriu-zisă, mijloacele bănești capătă denumirea de credite bugetare (4); folosirea acestor sume de bani din conturile bancare se face cu expresia de plăți de casă.
Plățile de casă au ca finalitate în execuția bugetară momentele următoare (5) și (6) care declanșează consemnări informaționale diferite la cei implicați în acțiune (la ordonatorii de credite bugetare, la instituțiile principale consumatoare de fonduri publice și unitățile operative ale Trezoreriei Finanțelor Publice, momentul notat cu numărul (6) poartă denumirea de cheltuieli efective.
Pentru acoperirea eventualelor decalaje temporare apărute în cursul anului între cheltuielile și veniturile bugetelor proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor Municipiului București, precum și la nivel de județ sau municipiul București, se pot acorda împrumuturi temporare din fondurile de tezaur constituite potrivit legii. Aprobarea este de competența consiliilor locale, județene și al Municipiului București. Împrumuturile se prevăd a fi rambursate până la 31 decembrie a fiecărui an bugetar, în mod excepțional, rambursarea poate fi prelungită în bugetele anilor următori cu termen până la 18 luni, cu o dobânda care se încasează la fondul de tezaur județean, respectiv al Municipiului București .
Execuția de casă a bugetelor locale se efectuează de către trezoreriile publice locale pentru încasarea veniturilor, pentru bugetul fiecărei unități administrativ-teritoriale, precum și pentru transferurile de fonduri, subvențiile prevăzute de Legea bugetară anuală.
Situațiile privind rezultatele execuției bugetelor locale cuprind:
Dări de seamă contabile trimestriale întocmite de președinții consiliilor județene și primarii celorlalte unități administrativ-teritoriale, transmise Ministerului Finanțelor;
Ministerul Finanțelor elaborează „ Sinteza anuală a veniturilor și cheltuielilor publice locale”, pe care o prezintă Guvernului, împreună cu concluziile și propunerile în ce privește rolul acestora în îndeplinirea sarcinilor organelor administrative publice locale;
Conturile anuale ale execuției bugetelor locale.
Creșterea veniturilor bugetare și evoluția fondurilor destinate pentru susținerea unui real și robust avânt al activităților desfășurate necesită realizarea întocmai și la timp a măsurilor prevăzute în strategia de dezvoltare pe termen mediu, astfel că prin evoluția economiei să se asigure condiții pentru creșterea P.I.B. și a colectării impozitelor și taxelor, economisirea banului public, stăvilirea evaziunii fiscale, a corupției și anihilarea rețelelor de tip mafiot care viciază climatul economic.
Execuția veniturilor bugetelor locale
Pentru a corela cheltuielile necesare cu veniturile din care se asigura resursele financiare aferente, administrațiile locale se întocmesc bugete proprii de venituri și cheltuieli . În sensul tehnic al cuvântului, bugetul colectivităților locale este actul prin care sunt prevăzute și autorizate încasările și cheltuielile anuale. În executarea acestora, înscrise în buget, organele executive ale administrației locale, (primarul trebuie să respecte limitele definite de organul deliberativ ( consiliul)).
Veniturile care se prevăd și încasează prin bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și al municipiului București sunt structurate în venituri curente, venituri din capital și venituri cu destinație specială.
Execuția bugetară este urmarita separat pe venituri și separat pe cheltuieli, de aici, metode, tehnici de lucru diferite cu implicări individualizate având elemente comune dar și specifice în acțiune.
Execuția părții de venituri a bugetelor publice la rândul ei poate fi gândită, fie pe componente bugetare, fie pe categorii de persoane implicate. Cum însă, indicatorii de venituri sunt concepuți prin exprimări juridico-fiscale comune și execuția lor angajează proceduri comune ca suport metodologic.
Execuția părții de venituri a bugetelor locale presupune urmărirea încasării veniturilor grupate pe capitole și subcapitole față de prevederile din buget.
Încasarea veniturilor bugetare se realizează în două situații complementare ca procedură și anume:
la inițiativa contribuabililor când vărsarea și plata se face de către cei cu obligații bănești;
la inițiativa sau mai bine zis intervenția organelor fiscale prin agenții fiscali care în anumite situații au inițiativa la încasarea unor venituri bugetare.
Plata directă a veniturilor bugetare mai este însoțită și de alte metode și tehnici, cum ar fi de exemplu: stopajul la sursă și mă refer aici la impozitul pe salarii.
Colectarea veniturilor proprii în bugetul local depinde de evoluția bazei impozabile, de termenele legale de încasare a veniturilor, de măsurile adoptate de organele locale în vederea urmăririi veniturilor, a eliminării evaziunii fiscale.
Potrivit actelor normative institutoare de venituri bugetare contribuabilii își manifestă inițiativa de plată in funcție de termenele prevăzute.Neimplicarea contribuabililor din proprie inițiativă atrage majorări la plată, calculată funcție de suma datorată și de perioada de întârziere a plății.
Încasarea propriu-zisă a veniturilor bugetare este reflectată de momentul în care documentele de plată sunt prezentate de contribuabili direct sau prin bancă la compartimentele specializate ale Trezoreriei Finanțelor Publice.
În cazul neplătirii la termen a impozitelor și taxelor locale se datorează majorări de întârziere. În situațiile în care impozitele și taxele locale datorate nu au fost stabilite ca urmare a nedepunerii declarației, ori datele declarate nu corespund realității, stabilirea sau modificarea impozitului sau a taxei se poate face pe cinci ani anteriori celui în care s-a efectuat constatarea.Termenul de prescripție pentru dreptul de a cere executarea silită este de cinci ani.
Impozitul sau taxa, respectiv diferența de impozit sau de taxa stabilite potrivit normelor precedente se plătesc în termen de 30 zile de la data comunicării.
Impozitele și taxele locale pot fi majorate sau diminuate anual cu până la 50% de către consiliile locale și județene. Hotărârea de modificare a nivelului impozitelor trebuie adoptată până la data de 31 octombrie a fiecărui an și se aplică din anul următor.
În general, impozitele și taxele locale (impozitul pe clădiri, impozitul pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport ș.a.) se plătesc trimestrial în patru rate egale până la data de 15 inclusiv a ultimei luni din fiecare trimestru.
De asemenea este de menționat că la plata fiecărui impozit sau taxă locală există anumite excepții și scutiri pentru anumite categorii de contribuabili.
Impozitele și taxele locale stabilite în sume fixe, valorile impozabile pe metru pătrat de clădiri precum și amenzile se indexează anual prin hotărâre a consiliilor locale și județene până la data de 30 noiembrie a fiecărui an fiscal, pe baza indicelui de inflație aferent unei perioade de 12 luni ce se sfârșește la 1 noiembrie a aceluiași an și numai când creșterea acesteia depășește 5%.
Referitor la veniturile nefiscale ce se pot încasa în bugetele locale sunt de menționat: vărsămintele din profitul net al regiilor autonome (minimum 50% din profitul contabil reprezintă vărsăminte la bugetul de stat sau bugetul local), vărsăminte de la instituțiile publice locale, taxe pentru examinarea conducătorilor de autovehicule,eliberarea permiselor de conducere, venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor și bolilor în sectorul vegetal de la centrele locale pentru protecția plantelor, veniturile punctelor de însămânțări artificiale, veniturile circumscripțiilor sanitar-veterinare, vărsăminte din disponibilitățile instituțiilor publice și ale activităților autofinanțate.
În ceea ce privește veniturile din capital, potrivit prevederilor legii finanțelor publice locale sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma dezmembrării sau dezafectării în condiții prevăzute de lege a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale ce aparțin instituțiilor și serviciilor publice locale după deducerea cheltuielilor efectuate pentru aceste operațiuni constituie venituri ale bugetelor locale. în cadrul veniturilor de aceasta natură se mai încadrează venituri din vânzarea locuințelor constituite din fondul statului, venituri din privatizare.
Sumele încasate din veniturile proprii peste cele aprobate prin bugetele locale se pot utiliza în vederea suplimentarii cheltuielilor prevăzute în bugetele locale cu aprobarea consiliilor locale, județene și a Consiliului general al municipiului București pe baza următoarelor condiții:
– depășirea încasărilor sa fie realizată pe total venituri proprii aprobate prin bugetul local și să se mențină până la sfârșitul anului;
– bugetele locale să nu aibă împrumuturi restante, dobânzi și comisioane neachitate aferente împrumuturilor contractate de autoritățile administrației publice locale;
Resursele financiare ale unităților administrativ-teritoriale formate din impozite, taxe, alte venituri din cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale și din transferuri cu destinație specială.
Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale se alocă lunar în termen de cinci zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, cote procentuale la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe teritoriul cărora și desfășoară activitatea angajatorii (36,5% – 2001), la bugetul propriu al județului (10% – 2001) și la dispoziția consiliului județean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor și județului (15% – 2001).
În cazul municipiului Iași, cotele și sumele defalcate din impozitul pe venit, în valori nominale, în anul 2000 au fost de 184.592.212 mii lei, în anul 2001 de 333.829.842 mii lei, pentru ca în anul 2002 să ajungă la 421.649.255 mii lei.
Am prezentat structura cotelor și sumelor defalcate din impozitul pe venit la nivelul municipiului Iași în perioada analizată. Aceste cote și sume defalcate din impozitul pe venit au cuprins:
– cote defalcate din impozitul pe venit: 159.992 mil. lei la nivelul anului 2000, înregistrându-se o ascensiune la nivelul anilor 2001 și 2002 astfel: 275.100 mil. lei, respectiv 276.131 mil. lei ;
– sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale nu au existat la nivelul anului 2000, în timp ce în 2001 acestea au reprezentat 267 mil. lei din bugetul local, respectiv în anul 2002 au cunoscut a creștere destul de semnificativă cifrându-se la 53.233 mil. lei din bugetul local.
– de asemenea, sumele defalcate din impozitul pe venit pentru subvenționarea energiei termice livrată populației au avut un sens crescător astfel : 24.600 mil. lei la nivelul anului 2000, 58.462 mil. lei în anul 2001 și respectiv 94.285 mil. lei din bugetul local la nivelul anului 2002.
Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată (la nivelul anului 2001) au fost destinate finanțării cheltuielilor instituțiilor de învățământ preuniversitar de stat și au fost repartizate pe comune și orașe, municipii să județ de către Consiliul județean și cu asistența tehnică de specialitate a Direcției Generale a Finanțelor Publice.
În cazul în care, pe parcursul execuției apar goluri temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile și cheltuielile bugetului local, acestea se pot acoperi prin împrumuturi fără dobândă din disponibilitățile contului general al trezoreriei statului și numai după utilizarea fondului de rulment.
Valoarea totală a împrumutului care poate fi angajat de autoritățile administrației publice locale se supune următoarei limite:
nu va depăși 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului fiscal în care se împrumută;
autoritățile administrației publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiași an fiscal;
rambursarea împrumuturilor este garantată cu veniturile estimate a fi încasate în anul fiscal respectiv.
De asemenea autoritățile administrației publice locale sunt autorizate să contracteze împrumuturi interne sau externe pe termen mediu și lung în vederea realizării de investiții publice și pentru refinanțarea datoriei publice locale.În vederea contractării împrumuturilor, Consiliile locale decid cu cel puțin 2/3 din membrii lor.
Împrumuturile se rambursează din veniturile bugetului local. În măsura în care s-au contractat împrumuturi, totalul datoriilor reprezentând ratele scadente, dobânzile și comisioanele aferente pot fi maxim 20% din totalul veniturilor curente ale bugetului local inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit.
Referitor la execuția bugetului de venituri pe anii 2001, 2002, în cazul municipiului Iași ar fi de menționat că bugetul local a realizat venituri totale în valoare de 1.064.850 mil. lei în anul 2001, respectiv 1.297.624 mil. lei la nivelul anului 2002.
Bugetul local al municipiului Iași a înregistrat venituri proprii în valoare de 347.312 mil. lei, în anul 2001, respectiv 372.550 mil. lei în 2002 din care : veniturile curente la nivelul anului 2001 s-au cifrat la 270.078 mil. lei iar la nivelul anului 2002 acestea au avut valoarea de 330.293 mil. lei.
Având în vedere faptul că veniturile proprii ale bugetului local au înregistrat un procent de 29% din veniturile totale la nivelul anului 2001 și de 28% la nivelul anului 2002, putem afirma că o mare parte a veniturilor bugetelor locale a provenit de la bugetul de stat sub forma sumelor defalcate din impozitul pe salarii și subvențiilor.
Evoluția veniturilor bugetului municipiului Iași în perioada 2000 – 2002 va fi redată în Tabelul nr. 4.
Tabelul nr. 4 Veniturile bugetului municipiului Iași în perioada 2001 – 2002 – mil lei –
Din datele cuprinse în tabel se remarcă o creștere a veniturilor realizate în valoare nominală, în 2002 față de 2001 iar în valoare reală veniturile au înregistrat o scădere cu aproximativ 40 miliarde lei
De asemenea din Tabelul nr.4, se mai remarcă și o creștere a veniturilor curente din impozite directe și indirecte, respectiv a veniturilor fiscale,în valoare nominală ,care în anul 2002 s-au cifrat la valoarea de 188.410 mil. lei înregistrând o creștere de aproximativ18 mld. lei față de 2001.Dacă luăm în calcul rata inflației din anul 2002 și actualizăm veniturile din 2002 la cele din 2001 observăm că acestea au înregistrat o scădere de aproximativ 17 mld. lei.
Referitor la impozitul pe profit, acesta a înregistrat o creștere în anul 2002 comparativ cu anul 2001, în valoare reală cu aproximativ 5600 mil. lei.
Impozitele și taxele de la populație au cunoscut și ele o ascensiune de la 65.600 mil. lei încasați în cursul anului 2001 la 76.612 mil. lei în 2002,in valoare nominală , însă în valoare reală acestea au înregistrat o scădere cu aproximativ 5 mld. lei.
Deși serviciile publice realizate de colectivitățile locale au o pondere însemnată și în creștere în totalul serviciilor publice, veniturile provenind din impozitele și taxele locale sunt, în general, insuficiente pentru a acoperi finanțarea acestora. În plus, o serie de cheltuieli efectuate până în 2001 de la bugetul de stat, au fost preluate de bugetele locale. De aceea, a fost aplicată intr-o măsura mai mare partajarea impozitelor naționale, impozitul pe venit și taxa pe valoarea adăugată, avantajul fiind că aceasta metoda presupune costuri mai scăzute și singura cheltuială suplimentară este cea aferentă informațiilor pentru redistribuire. Dezavantajul a rămas că decizia privind ponderea sumelor redistribuite nu aparține comunitarilor locale iar autoritatea centrală și-a menținut posibilități sporite de influențare în teritoriu.
Pentru 2003, cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale s-au stabilit la 63% din care 36% la bugetele unitarilor administrativ teritoriale, 10% la bugetul propriu al Consiliului Județean și 17% la dispoziția Consiliului Județean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor și municipiilor. Repartizarea procentuală a veniturilor este, prin urmare, de 57%, 16% si, respectiv, 27%, ceea ce indică o pondere cam mare a cheltuielilor proprii ale consiliilor județene.
Gradul de autofinanțare al unitarilor administrativ teritoriale rezultat din Tabelul nr. 5, este în scădere, de la 21,6% în anul 2001, la 18% în anul 2003.
Menționam aici că practica europeană în materie, este foarte diversă, ponderile variind între zero și 60%, cu o medie de 30% pentru municipiu.
Tabelul nr. 5. Veniturile bugetelor locale în România în perioada 2001 – 2002
– mil. lei –
Explicația diminuării ponderii veniturilor proprii constă în creșterea mai rapidă a prelevărilor din bugetul de stat decât a veniturilor proprii deși ambele s-au majorat semnificativ în termeni reali. Gradul de autofinanțare total, incluzând cotele defalcate din impozitul pe venit, se menține în jurul valorii de 50%, ceea ce arată o repartizare echilibrată pe relația național – local.
Analiza execuției veniturilor din bugetul municipiului Iași
Pe parcursul execuției bugetare se pot avea în vedere următoarele aspecte:
analiza situației curente a acesteia în raport cu prevederile bugetare pentru a se putea identifica din timp dacă au apărut modificări importante în ceea ce privește obiectul sau baza de impozitare;
organizarea unui program coerent și eficient de urmărire a încasării veniturilor bugetare;
asigurarea unui control strâns, riguros al cheltuielilor pentru a se putea evita cheltuielile inoportune și ineficiente;
proiectarea și dezvoltarea unui program de evaluare prin intermediul indicatorilor de performanță și de productivitate, care să servească factorilor de decizie.
Analiza execuției veniturilor și cheltuielilor din bugetul municipiului Iași va avea ca ani de referință 2001, respectiv 2002.
Contul de execuție al bugetului municipiului Iași la 31 decembrie 2001 este prezentat în Tabelul nr. 7.
Tabelul nr. 7. Contul de execuție a bugetului local al municipiului Iași, la 31 decembrie 2001 – mil. lei –
Tabelul nr. 8. Contul de execuție a bugetului local al municipiului Iași, la 31 decembrie 2002 – mil. lei –
Gradul de autofinanțare, la nivelul municipiului Iași, după cum se observă din Tabelele nr.7 și nr. 8, calculat ca un raport între veniturile totale și veniturile proprii, a fost de 28% în anul 2002 și de 29% în 2001, am putea spune că veniturile proprii acoperă într-un procent destul de scăzut cheltuielile bugetului municipiului Iași, iar 70% reprezintă prelevări de la bugetul de stat.
Tabelul nr. 9. Principalele venituri ale bugetului municipiului Iași în perioada 2000 – 2003 – mil. lei –
Evoluția principalelor venituri ale bugetului municipiului Iași este prezentată în Tabelul nr. 9.
Impozitul pe profit s-a preconizat,în anul 2002, la valoarea de 10.000 mil. lei. La sfârșitul anului, încasările au ajuns la suma de 8.409 mil. lei reprezentând 84,09% din impozitul pe profit preconizat.
În anul 2001, același impozit pe profit s-a preconizat inițial la valoarea de 3.000 mil. lei, aprobându-se în final suma de 1.000 mil. lei, astfel că, la sfârșitul anului 2001, încasările au reprezentat 82,28% din impozitul pe profit preconizat.
De asemenea, impozitul pe venitul liber-profesioniștilor, meseriașilor și a altor persoane fizice independente și asociațiilor familiale, s-a încasat în proporție de 100% din suma aprobată în buget de 52 mil. lei,în 2002,comparativ cu anul 2001 când același impozit s-a încasat în proporție de 99,82% din suma aprobată în buget de 250 mil. lei.
Impozitul pe clădiri de la persoane fizice s-a prevăzut în final, la nivelul anului 2002, la suma de 56.500 mil. lei, iar gradul de încasare a fost de 101,16% din buget; la nivelul anului 2001, același impozit a avut un grad de încasare de 94,5% din bugetul prevăzut la 50.000 mil. lei.
Impozitul pe clădiri de la persoanele juridice s-a preconizat a se încasa, la nivelul anului 2002, la suma de 90.764 mil. lei însă având în vedere două aspecte – creșterea impozitului în anul 2002 față de anul 2001 și puterea financiară a contribuabililor, valoarea a fost rectificată la nivelul de 55.500 mil. lei. La sfârșitul anului 2002, nivelul impozitului a atins valoarea de 58.292 mil. lei, adică 105,03% din impozitul rectificat, în timp ce la nivelul anului 2001 impozitul stabilit la valoarea de 62.839 mil. lei a fost încasat în proporție de 98,26% din impozitul rectificat.
Taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoane fizice s-a stabilit, la nivelul anului 2002, la valoarea de 7.600 mil. lei, din care s-a încasat suma de 7.340 mil. lei, adică un procent de 97% din suma stabilită comparativ cu anul 2001, când,această taxă a avut un grad de încasare de 94,11% din taxa planificată la nivelul sumei de 5.500 mil. lei.
Taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoanele juridice a înregistrat până la sfârșitul anului 2001 un nivel al încasărilor de 9.996 mil. lei reprezentând 98,87% din taxa aprobată în urma rectificării bugetului pe anul 2001 în sumă de 10.100 mil. lei, în timp ce la nivelul anului 2002, această taxă a înregistrat un nivel al încasărilor de 15.385 mil. lei reprezentând 106,1% din taxa aprobată în urma rectificării bugetului pe anul 2002 în sumă de 14.500 mil. lei.
La nivelul anului 2001, impozitul pe spectacole s-a încasat peste nivelul planificat care a fost de 500 mil. lei, astfel înregistrându-se un grad de încasare de 112,26% comparativ cu 2002, când impozitul pe spectacole a atins un nivel al încasărilor de 727 mil. lei calculându-se un grad de încasare de 90,92% față de valoarea prevăzută în buget de 800 mil. lei.
Vărsămintele din profitul net al regiilor autonome subordonate primăriei municipiului Iași s-au încasat în 2002, în sumă de 5.774 mil. lei rezultând un grad de încasare de 91,65% față de bugetul rectificat în sumă de 6.300 mil. lei, în timp ce, la nivelul anului 2001, aceste vărsăminte s-au încasat peste nivelul planificat în buget de 150 mil. lei rezultând un grad de încasare de 89,93%.
La nivelul anului 2002, veniturile încasate din amenzi și alte sancțiuni aplicate, potrivit dispozițiilor legale, au înregistrat un nivel al încasărilor egal cu cel prevăzut în bugetul rectificat de 3.300 mil. lei; comparativ, cu anul 2001, când acestea au depășit cu 11,26% valoarea de 2.500 mil. lei aprobată în buget.
Veniturile din privatizare, s-au estimat inițial la valoarea de 8.000 mil. lei, însă, în cursul anului 2001, au fost amânate de la privatizare un număr de societăți comerciale cu capital majoritar de stat și a devenit necesară rectificarea sumei la valoarea de 4.662 mil. lei, din această sumă încasându-se 3.176 mil. lei.
La nivelul anului 2002, veniturile din privatizare s-au prevăzut la nivelul valorii de 4.800 mil. lei și s-au încasat 4.841 mil. lei.
La nivelul aceluiași an, 2002, donațiile și sponsorizările au depășit cu mult valoarea planificată inițial în buget de 800 mil. lei, încasările atingând nivelul de 4.618 mil. lei, adică 83,96% din valoarea de 5.500 mil. lei prevăzută în bugetul rectificat; comparativ cu anul 2001 când, donațiile și sponsorizările au avut un grad de încasare de 145,66% din 900 mil. lei, prevăzută în bugetul aprobat.
Structura cheltuielilor, în valori nominale și reale, a bugetului municipiului Iași la nivelul anilor 2001 respectiv 2002 este redată în Tabelul nr.10.
Tabelul nr. 10. Bugetul de cheltuieli al municipiului Iași în perioada analizată – mil. lei –
După cum se observă din Tabelul nr. 10, la finele anului 2001, s-au înregistrat plăți nete în valoare nominală de 1.075.395 mil. lei iar în 2002 plățile nete au crescut la valoarea de 1.297.228 mil. lei; dacă ne referim la valoarea reală a cheltuielilor observăm că în anul 2002 acestea au fost cu aproximativ 50 miliarde lei mai mici față de anul 2001. În ceea ce privește cheltuielile de personal, observăm că acestea reprezintă ponderea cea mai însemnată în totalul cheltuielilor curente, acestea înregistrând o scădere în valori reale la nivelul anului 2002 comparativ cu anul 2001. Cheltuielile de capital la nivelul anului 2002 au înregistrat un trend crescător, în valoare nominală, comparativ cu 2001, însă, în valoare reală observăm o descreștere a acestora datorită influenței negative a ratei inflației înregistrată în anul 2002.
Consiliul Local al municipiului Iași a înregistrat un excedent la finele anului 2001 în sumă de 186 mil. lei, plățile nete totale sunt mai mari cu 1.040 mil. lei față de veniturile proprii realizate, deoarece a fost utilizat parțial fondul de rulment constituit în 1999 pe capitole de cheltuieli ale bugetului local; același lucru se poate afirma și despre contul de execuție al bugetului municipiului Iași la nivelul anului 2002 care a realizat tot excedent bugetar.
În anul 2001, din totalul cheltuielilor bugetului local de 1.029.544 mil. lei, cheltuielile de capital în valoare de 163.697 mil. lei, reprezintă 15.90%, ceea ce a asigurat continuarea de lucrări începute în anii anteriori, iar din totalul cheltuielilor cu destinație specială în valoare de 45.366 mil. lei, cheltuielile de capital reprezintă 96.76%, care a asigurat procurarea și construcția de locuințe sociale.
Ar mai fi de menționat că, în cursul anului 2001 începând cu luna aprilie s-au înființat în cadrul primăriei municipiului Iași două direcții ca servicii publice municipale care au fost finanțate din bugetul local, DIRECȚIA PIEȚE, cu buget aprobat inițial de 5.500 mil. lei, buget definitiv în valoare de 10.100 mil. lei și plăți nete în valoare de 9.637 mil. lei și DIRECȚIA DE ADMINISTRARE A PATRIMONIULUI PUBLIC ȘI PRIVAT cu buget aprobat inițial în valoare de 700 mil. lei, buget definitiv în valoare de 12.166 mil. lei și cheltuieli în valoare de 12.558 mil. lei (plățile nete sunt mai mari față de prevederi deoarece pe rulajele extrasului au apărut în cursul anului 2001, sume corectate care au mărit rulajul extrasului de plăți) .
După cum reiese din analiza execuției veniturilor și cheltuielilor din bugetul municipiului Iași, în anii de referință 2001 și 2002, veniturile proprii ale bugetului local reprezintă aproximativ 30% din bugetul aprobat, cu 10% mai puțin decât media pe țară, și putem afirma că nu putem vorbi încă de o autonomie locală,cel puțin din punct de vedere financiar.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
În urma analizei efectuate asupra desfășurării elaborării, aprobării și execuției bugetului de venituri și cheltuieli al municipiului Iași am constatat următoarele:
La nivelul primei etape a procesului bugetar și anume elaborarea, aceasta se desfășoară pe baza propunerilor din proiectele administrației proprii, propunerilor de proiecte ale instituțiilor publice și serviciilor finanțate integral sau parțial din bugetul local.
În fundamentarea indicatorilor de venituri și cheltuieli, de înscris în buget, se folosește metoda automată, adică veniturile și cheltuielile ce se prevăd în bugetul anului următor se determină în funcție de nivelul veniturilor și cheltuielilor penultimului an, la care s-a încheiat exercițiul.
Această metodă, folosită în momentul actual, nu reflectă influențele factorilor care au determinat evoluția acestor indicatori de la un an la altul și deci, nu se pot elimina efectele negative determinate de aceștia.
Referitor la cea de a II –a etapă a procesului bugetar, proiectul bugetului local se prezintă spre aprobare consiliului local sau județean, fără însă a fi însoțit de eventualii indicatori avuți în vedere la stabilirea acestui proiect de buget.
În ceea ce privește execuția bugetară, aceasta presupune o supraveghere mai atentă asupra efectuării cheltuielilor și realizarea pe cât posibil a unui nivel mai ridicat al veniturilor proprii.
Tot aici, ar mai fi de menționat că în momentul actual, în execuția bugetului local primarul trebuie să respecte limitele definite de organul deliberativ (consiliul).
Bugetul actual este bazat pe venituri mici și cheltuieli mari ceea ce arată că este nevoie de investitori atât din sectorul public cât și din cel privat, care să fie în stare să suporte nevoile de infrastructură și celelalte domenii.
Pentru perfecționarea mecanismului de stabilire a bugetului local ar trebui:
stabilirea unor relații de cooperare și coordonare mai strânse între administrația publică centrală și administrația locală în scopul dezvoltării locale;
creșterea gradului de autonomie financiară reală în procesul bugetar;
descentralizarea serviciilor publice;
asigurarea unui management stabil în interesul cetățenilor;
asigurarea transparenței în alcătuirea bugetului local, astfel încât cetățenii să poată supraveghea acest mecanism și totodată să poată solicita justificarea modului în care au fost cheltuiți banii publici;
scăderea ponderii sumelor alocate de la bugetul de stat și creșterea veniturilor proprii din impozite și taxe locale prin schimbarea structurii acestora și prin creșterea gradului de descentralizare fiscală;
Gradul de autofinanțare (venituri proprii/venituri totale este prezentat în Tabelul nr. )
Tabelul nr. 11. Grad de autofinanțare a bugetului municipiului Iași – mil. lei –
După cum se observă și din Tabelul nr. 11 , veniturile proprii realizate la bugetul local al municipiului Iași au cunoscut un trend descrescător în ultimii doi ani supuși analizei, ajungând ca în anul 2002 să reprezinte 28% din totalul veniturilor înscrise în buget.
Din Graficul nr.10, rezultă o creștere semnificativă a ponderii prelevărilor și subvențiilor primite din bugetul de stat ajungând la 925 miliarde lei în 2002, comparativ cu 2000 când acestea au însumat 187 miliarde lei. Explicația diminuării veniturilor proprii constă în faptul că cheltuielile au crescut de la un an la altul, ca urmare a transferării unor sarcini de la bugetul de stat la bugetele locale.
finanțarea prin împrumuturi, ceea ce lipsește aproape total la nivel local;
proiectarea și realizarea unui sistem modern de transmisie și comunicare date între compartimentul buget din cadrul primăriei și compartimentele instituțiilor publice unde se întocmesc proiecte de buget;
realizarea unei baze de date la nivel județean care să conțină informațiile de maxim interes pentru consiliile locale și județene ce aprobă proiectul de buget;
eficientizarea procedurilor de lucru intern (raportare, căutare, lucru pe internet, furnizare sau transfer de informații, arhivare și gestionare electronică a datelor) prin echiparea cu tehnică de calcul modernă și a creării unei structuri de tip intranet la nivelul primăriei;
ridicarea gradului de pregătire a funcționarilor publici ce se ocupă de întreg procesul bugetar. În acest sens, ar trebui:
organizarea unui program de training la nivel managerial în administrația publică locală;
realizarea unui ghid de elaborare a bugetului de venituri și cheltuieli;
selecția funcționarilor publici în funcție de pregătirea lor de specialitate și efectuarea unor cursuri de perfecționare.
Pentru a se îmbunătăți managementul public trebuie să se aibă în vedere:
accentuarea managementului participativ în administrația publică și serviciile locale;
sprijinirea dezvoltării locale prin intermediul tehnologiilor informatice promovate în domeniul financiar, managerial și juridic;
dezvoltarea parteneriatului public – privat și identificarea de noi finanțatori;
perfecționarea mecanismului de stabilire a bugetelor locale;
implicarea cetățenilor în actul decizional prin consultarea acestora, atragerea lor în diferite acțiuni.
Pentru a se putea elabora, aproba și executa bugetul local în condiții cât mai eficiente, apreciez ca necesară o redefinire și o delimitare strictă a responsabilităților și atribuțiilor personalului din instituțiile publice și din primărie ce se ocupă de gestionarea bugetului local.
Emil Bălan, „Administrarea finanțelor publice locale”, Editura Lumina Lex, București 1999;
Emilian Drehuță, ș.a., „Bugetul public și contabilitatea unităților bugetare”, Ediția a IV-a actualizată, Editura Agora, Bacău, 2002;
Gheorghe Filip, ș.a., „Finanțe”, Editura Junimea, Iași, 2002;
Luminița Ionescu, „Contabilitatea instituțiilor din administrația publică locală”, Editura Economică , București, 2001;
Gheorghe Manolescu, ”Buget – abordare economică și financiară”, Editura Economică, București, 1997;
Lucica Matei, „Managementul dezvoltării locale”, Ediția a II –a, Editura Economică, București 1999;
Tatiana Moșteanu, „Buget și trezorerie publică”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1997;
Anton Parlagi, ș.a., „Serviciile publice locale”, Editura Economică București 2001;
Corneliu Liviu Popescu, „ Autonomia locală și integrarea europeană”, Editura All Beck, București 1999;
Anton Trăilescu, „Actele administrației publice locale”, Editura All Beck, București, 2002;
Iulian Văcărel, ș,a., „Finanțe Publice”, Ediția a II-a, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2000;
Gheorghe Voinea, „Finanțe Locale”, Editura Junimea, Iași, 2002;
*** Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală, apărută în Monitorul Oficial nr.204/23 aprilie 2001;
*** Legea nr. 189/1998 privind finanțele publice locale, apărută în Monitorul Oficial nr. 404/1998 .
*** Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice, apărută în Monitorul Oficial nr. 152 din 17 iulie 1996;
*** Legea administrației publice locale, apărută în Monitorul Oficial nr. 238/1991;
*** Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, apărută în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: .bugete Locale (ID: 131868)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.