.autoritatea Militara. Rolul Acesteia In Realizarea Apararii Nationale
INTRODUCERE
Am ales această temă întrucât utilitatea unei astfel de abordări a fenomenului militar din perspectiva științelor juridice este neîndoielnic atât pentru militari, în primul rând prin aceea că ar putea fi un multiplicator de forță armată, cât și pentru juriști care nu pot lăsa neexplicate aspectele specifice ale aplicării legilor într-un domeniu atât de special cum este cel militar.
Un astfel de studiu își propune amplificarea eficacității forțelor armate într-o societate în schimbare prin analiza impactului dreptului administrativ asupra perfecționării activității autorităților militare.
Prima parte a lucrării își propune să definească trăsăturile particulare ale noțiunii de autoritate militară, plecând de la caracteristicile serviciului public al apărării și de la importanța, necesitatea și atribuțiile armatei și militarilor într-o societate democratică. Cel de-al doilea capitol al lucrării s-a focalizat pe analiza comandamentului și administrației militare ca forme conexe de activitate militară, delimitând sfera actelor autorităților militare, definindu-le și clasificându-le astfel încât să se poată înțelege diferențele juridice semnificative dintre actele administrative și cele de comandament militar. Regimul juridic al actelor emise de autoritățile militare reprezintă obiectul celui de-al treilea capitol și analizează pe rând legalitatea acestora, forma și procedura emiterii lor, efectele juridice și jurisprudența acestei specii de acte administrative. În sfârșit, ultima parte a lucrării a fost destinată analizării controlului actelor de autoritate militară.
Obiectivul acestei lucrări îl reprezintă înțelegerea faptului că scopul nobil al apărării naționale nu poate scuza niciodată mijloacele ilegale utilizate de autoritățile militare în îndeplinirea misiunilor lor, că puterea lor discreționară pe teatrul de război nu este, până la urmă, decât posibilitatea pe care legea le-o acordă de a alege, între mai multe cursuri ale acțiunii militare, pe acela care e viabil și conform prescripțiilor juridice.
PARTEA I: REPERE DE ORDIN TEORETIC
CAPITOLUL I. ROLUL AUTORITĂȚILOR MILITARE ÎN REALIZAREA SERVICIULUI PUBLIC AL APĂRĂRII NAȚIONALE
1.1. Serviciul public al apărării naționale
1.1.1. Definirea serviciului public al apărării naționale
Cea mai simplă definiție a apărării naționale este aceea de protejare a intereselor națiunii organizate în stat de pericolele externe. Organizarea războiului ori a apărării naționale reprezintă una din cele mai vechi funcții statale și a impus existența armatelor, ca instrument al utilizării violenței armate și a autorităților executive de administrare a nevoilor armatei, ministere de război; interzicerea formală a recursului la violență în relațiile internaționale prin prevederile Cartei ONU a făcut ca după 1945 să se generalizeze denumirea acestora din urmă de „ministere ale apărării naționale”.
Cea mai răspândită definiție a războiului este aceea de continuare a politicii cu alte mijloace ceea ce face ca el să fie decis de autorități politice și să reprezinte, în pofida Pactului Briand-Kellogg din 1928, un instrument al politicii naționale. Desfășurarea sa efectivă se realizează prin intermediul armatelor care reprezintă mijlocul concret de materializare a intereselor politicii externe ale statelor. În cadrul armatelor, autoritățile militare nu sunt altceva decât organele de stat care asigură managementul apărării armate și gestiunea mijloacelor violenței armate fără de care nu ar exista războiul.
Războaiele sunt fenomene sociale din acest motiv ele sunt supuse reglementării juridice ceea ce face ca în cadrul dreptului public să existe domenii specializate care poartă denumirea de drept al războiului (conflictelor armate) sau de drept militar. În dreptul internațional este unanim admis că războiul este o soluție excepțională a grupurilor organizate politic care impune astfel o reglementare juridică specială; iar în dreptul intern, specificul raporturilor militare conduc în mod necesar la elaborarea unor norme derogatorii de la dreptul comun.
Până la apariția societății internaționale organizate prin Liga Națiunilor în 1919, dreptul ginților concepea apărarea statului ca decurgând din dreptul natural, plecând de la ideea emisă de Platon că „toți sunt inamicii tuturor, atât statele cât și particularii”, căci „ceea ce se numește îndeosebi pace există numai cu numele, dar de fapt, fără a avea loc vreo declarație de război, fiecare stat este în mod natural înarmat contra celor dimprejur”. De la entitățile statale tip cetate și până la marile imperii, permanența războaielor a făcut ca în ciuda unei relative izolări a lumilor antice, problema apărării cu mijloace militare a societății să fie o necesitate permanentă.
Impactul cel mai mare l-a avut ilegalizarea războiului de agresiune printr-un șir neîntrerupt de instrumente juridice internaționale care culminează cu Carta Națiunilor Unite. Consacrând principiile fundamentale ale dreptului internațional contemporan ca rezolvare pașnică a divergențelor, nerecurgerea la forță, dezarmarea, neintervenția în treburile interne, ONU a oferit premisa determinării mai clare a dreptului la apărare națională în ansamblul drepturilor și îndatoririlor fundamentale ale statelor.
În actuala ordine juridică mondială, dreptul la autoapărare decurge nemijlocit din dreptul statelor la existență iar documentele ulterioare Cartei au precizat că el aparține nu numai statelor dar și popoarelor care luptă contra regimurilor coloniale și rasiste sau împotriva ocupației străine.
Având dreptul de a se implica în problemele privind menținerea păcii internaționale susceptibile de acțiuni cu caracter regional, organismele regionale de apărare au datoria să informeze Consiliul de Securitate al ONU și pot fi folosite de acesta în aplicarea măsurilor de constrângere exercitate sub autoritatea sa. Pe această bază s-au creat alianțe și coaliții militare, adevărate organizații internaționale defensive, reflectând globarizarea problematicii apărării. Așa este cazul, în Europa, al Pactului Nord Atlantic, al Uniunii Europene, al OSCE sau al CSI, existând și alte câteva inițiative zonale, toate acestea propunându-și obiective de apărare comună împotriva unui atac armat dar și misiuni de gestionare a crizelor.
Apărarea națională a primit o multitudine de definiții. Definiția legală este dată de Legea nr. 45 din 1994 care în art. 1 precizează că „apărarea națională cuprinde ansamblul de măsuri și activități adoptate și desfășurate de statul român în scopul de a garanta suveranitatea națională, independența și unitatea statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională”.
1.1.2. Caracteristicile serviciului public al apărării naționale
În actuala configurație a dreptului internațional contemporan, apărarea națională are următoarele caracteristici:
subiect nu-i pot fi decât statele, mișcările de eliberare națională sau organizațiile internaționale de securitate;
obiectul ei e condiționat de existența agresiunii armate;
agresiunea constă în folosirea de către un stat a forței sale armate contrar Cartei ONU;
imposibilitatea activizării sistemului apărării naționale prin executarea primei lovituri sau alegerea momentului și locului loviturii invocând iminența unei agresiuni;
imposibilitatea operaționalizării acțiunilor de apărare militară în caz de agresiuni psihologice sau economice;
globalizarea apărării naționale;
sursa juridică a apărării naționale e constituită din principiile fundamentale ale dreptului internațional contemporan care sunt norme de jus cogens gentium, norme imperative de la care statele nu pot deroga;
în ipoteza în care apărarea națională nu-și realizează obiectivele, ocuparea de teritorii străine pe calea agresiunii e considerată nulă ab initio.
Normele juridice referitoare la apărarea statului de primejdiile externe (dar și interne) au rămas aceleași în esența lor, ele formează adevărate permanențe ale dreptului public din moment ce suveranitatea națională rămâne piatra de temelie a construcției statale. Ceea ce s-a modificat cu evoluții oarecum semnificative a fost doar înțelegerea deținătorului suveranității precum și modul de organizare a puterii armate a statului.
Când delimitează puterile în stat, literatura politică și juridică avansează opinia că în afara celor trei puteri principale și tradiționale (legislativă, executivă și judecătorească) există și altele, între care și puterea militară sau armată. Existența ei obiectivă este argumentată prin intermediul autorităților militare și activităților desfășurate de acestea iar în mod formal constituțiile unor state se referă expres la puterea armată. Trebuie însă arătat că această putere armată are altă natură decât puterile principale ale statului așa cum au fost ele definite în teoria dreptului. Puterea armată reprezintă expresia unui serviciu public caracterizat prin permanență, specializare și profesionalism. Însă prin misiunea și actele sale el este un serviciu public special, de care depinde în mod esențial existența statului și a societății, ceea ce face ca unii autori de drept administrativ să-l denumească un „mare serviciu public național” iar în proiectarea actualei Constituții a României s-a utilizat, la un moment dat, chiar această expresie. Doctrina de drept public apreciază că între trăsăturile puterii de stat există și aceea că ea este o putere civilă; aspectul civil al puterii scoate în evidență tocmai subordonarea puterii militare față de autoritîțile civile.
Ca domeniu distinct al securității naționale, apărarea națională se regăsește în documentele programatice ale planificării apărării naționale, în programe de guvernare ca și în legislația specifică. Doctrina dreptului public a sistematizat următoarele caractere ale apărării naționale:
exclusivitatea, în sensul că măsurile de apărare națională constituie un monopol statal;
legalitatea, apărării naționale, ceea ce înseamnă consacrarea prin norme juridice a sistemului;
primordialitatea valorilor protejate prin măsurile de apărare națională pentru că dacă suveranitatea, independența și unitatea, integritatea teritorială și democrația constituțională a statului ar fi periclitate n-ar mai exista nici națiunea;
unitatea apărării naționale, cu semnificația că acțiunile respective trebuie să aibă coerență, integrându-se într-un sistem;
varietatea măsurilor de apărare.
Două precizări finale în legătură cu serviciul public al apărării naționale. În primul rând că el este în legătură cu alte servicii publice ale comunității pe care o servește. În al doilea rând, între fenomenul apărării naționale și dreptul public există raporturi reciproce. Pe de o parte, factorul militar care e esența apărării, a stat la origine și a influențat sistemele administrative, literatura de specialitate consemnând faptul că „este clar că evoluția organizării administrative este legată de evoluția armatei; însăși ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar”. Pe de altă parte, apărarea națională nu există decât în cadrul juridic al dreptului public.
1.1.3. Armata – serviciu specializat al apărării naționale
Din punct de vedere terminologic, se utilizează atât conceptul de „armată” cât și cel de „forțe armate”. Astăzi, accepțiune cea mai mare o are cel de „forțe armate” definit de doctrină ca fiind ansamblul formațiunilor militare ale unui stat, compuse din forțe terestre, maritime și aeriene și incluzând efectivele umane și mijloacele militare organizate în vederea ducerii luptei armate. Dreptul internațional militar definește forțele armate ale unui beligerant ca fiind toate forțele, grupările și unitațile armate organizate și puse sub comandă, statul având obligația de a preciza public ce anume trupe include în forțele sale armate. Deoarece constituie un monopol specializat al statului, constituirea și utilizarea unor forțe armate în afara unor autorități statale este interzisă.
ARMATA este definită uneori ca ansamblu al foefinită uneori ca ansamblu al forțelor armate ale unui stat. Unele legi militare stabilesc expres că prin armată se înțeleg numai trupele MAp iar Legea nr.45/1994 precizează că armata este componentă de bază a forțelor armate care asigură, pe timp de pace și la război integrarea într-o concepție unitară a activităților forțelor participante la apărare.
Cu toate că armata reprezintă instituția fundamentală a serviciului public al apărării naționale organizat de către administrația publică centrală a statului, doctrina administrativă n-a fost întotdeauna unanimă în ceea ce privește apartenența organismului militar la sfera administrației publice. Deosebit de expresiv comenta asupra apartenenței Mircea Djuvara într-un ciclu de conferințe destinat militarilor: „Actul de executare se reazimă în ultima instanță pe forța materială pusă în serviciul dreptului, în orice acte de stat, fie că e vorba de o apărare a statului însuși față de un alt stat, fie că e vorba de apărarea intereselor generale sau particulare. Organul care face parte în felul acesta esențialmente din puterea executivă și care realizează cu forța dreptul, este armata”.
Natura juridică a armatei de instituție destinată realizării serviciului public al apărării naționale rezultă, de obicei, din chiar textele constituționale ale organizării politico-statale. Constituția României din 1991 include art. 117 referitor la „Forțele armate” în secțiunea întâia consacrată administrației publice centrale de specialitate al capitolului al cincilea destinat administrației publice din titlul al treilea referitor la autoritățile publice. Apreciem că această formulă de tehnică juridică nu este de loc întâmplătoare ci își are logica în natura juridică a forțelor armate de autorități ale administrației publice centrale de specialitate.
Analizând normele constituționale și legale referitoare la armată putem sistematiza următoarele caracteristici esențiale ale acestui serviciu al administrației publice:
autonomia armatei în sistemul instituțiilor publice naționale;
specializarea armatei, dotarea și funcționarea ei specifică în scopul îndeplinirii competențelor ce-i revin;
comanda unică și disciplina;
subordonarea forței armate puterii civile, plecând de la ideea că statul modern este un stat civil;
apolitismul armatei, în sensul că membrii activi ai forțelor armate nu pot face parte din partide politice;
democratismul armatei, manifestat în faptul că toți membrii societății au obligații în domeniul securității naționale;
caracterul permanent, rezultând din funcția de apărare națională care nu poate fi improvizată la începutul războiului;
integrarea armatei în sistemul global al autorităților statale ca efect al globalizării apărării naționale;
Plecând de la definiția dată de doctrină organului administrației publice ca fiind acea structură organizațională care, potrivit Constituției și legii, are personalitate de drept public și acționează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect, al Parlamentului, costatăm că armata este un organ al administrației publice deoarece:
are o structură organizațională complexă aflată sub conducerea administrativă directă a MAp;
dispune, potrivit Constituției și legii, de personalitate de drept public ceea ce-i permite să intre în nume propriu în raporturi juridice de drept administrativ; acționează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciului public al apărării naționale în limitele legii;
se află sub controlul direct sau indirect al Parlamentului ca organ reprezentativ al voinței poporului.
1.1.4. Competanța armatei
COMPETENȚA ARMATEI reprezintă ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție și lege acestei persoane morale de drept administrativ prin care i se conferă drepturi și îndatoriri în desfășurarea în nume propriu și în realizarea puterii publice a activității executive de apărare națională. În schimb, capacitatea administrativă a armatei constă în aptitudinea acesteia de a fi subiect în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenței ei, ceea ce înseamnă că doar armata în ansamblul ei dispune de capacitate administrativă deplină deoarece numai ea are personalitate morală de drept public.
Competența și capacitatea armatei nu pot fi înțelese fără precizarea misiunilor acestui organ al administrației publice. Misiunile armatei sunt determinate atât de dreptul internațional cât și de dreptul public al fiecărui stat deoarece armata este un instrument al politicii naționale statale în raport cu alte state.
Potrivit rapoartelor prezentate congreselor Societății, principiile și normele dreptului internațional admit următoarele misiuni ale armatelor naționale: 1) apărarea independenței, suveranității și integrității teritoriale a statelor; 2) executarea de represalii în autoapărare; 3) participarea la acțiuni militare în cadrul unei alianțe militare care are ca scop apărarea colectivă; 4) protejarea drepturilor statelor pe mare, în spațiul aerian și cel cosmic; 5) participarea la operațiuni de menținere a păcii sub mandatul ONU sau al altor organizații internaționale. Examinând Constituțiile mai multor state, Societatea Internațională de Drept Militar și Dreptul Războiului a concluzionat că nici un stat n-a prevăzut în legislația sa pentru forțele armate îndatoriri incompatibile cu dreptul internațional.
În ceea ce privește dreptul public român, constatăm lipsa unor prevederi exprese asupra misiunilor armatei în Constituțiile de la 1866, 1923 și 1938, probabil fiindcă misiunea esențială de apărare a țării era rațiunea de a fi a armatei. În Constituțiile socialiste din 1948, 1952 și 1965 existau prevederi generale referitoare la apărarea hotarelor țării, a suveranității și independenței poporului român. Constituția actuală dispune în art. 117 alineatul întâi că "armata este subordonată exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării și a democrației constituționale". Alte misiuni ale armatei rezultă implicit din unele prevederi ale Legii nr. 415/2002 a CSAT (care în art.2 vorbește despre paza și apărarea unor obiective importante, menținerea și restabilirea ordinii de drept, limitarea și înlăturarea efectelor calamităților sau catastrofelor) sau ale Legii nr. 45/1994 (participarea la misiuni internaționale de menținere a păcii sau în scopuri umanitare este prevăzută în art. 5 al legii) ca și ale Ordonanței de urgență a Guvernului privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență. Mai detaliată în ceea ce privește misiunile armatei sunt documentele programatice ale apărării naționale (Strategia de securitate națională, Carta albă a Guvernului și Strategia militară a României) ca și doctrinele și regulamentele militare generale.
1.2. Competența autorităților publice în conducerea apărării naționale
1.2.1. Principiile de bază ale organizării și funcționării sistemului militar
Noile exigențe militare ale lumii de astăzi impun o concepție globală asupra serviciului public al apărării naționale, o organizare fondată pe dispersare și mobilitate și o dotare cu sisteme moderne de armament. Principiile de bază ale organizării și funcționării oricărui sistem militar de apărare națională într-o societate democratică sunt:
permanența, în sensul că apărarea ca serviciu public nu se poate improviza la izbucnirea ostilităților ci trebuie pregătită încă din timp de pace;
specializarea rămâne esențială în realizarea obiectivelor defensive;
subordonarea serviciului apărării unui control strict al puterii civile, autoritățile civile interpunându-se între armată și indivizi prin reguli foarte stricte;
prevenirea, adică dimensionarea și organizarea apărării în funcție de riscurile și amenințările probabile;
socializarea apărării naționale, cu semnificația că nevoile de securitate cuprind ansamblul activităților sociale: organizarea administrativă și economică, educație, cercetare științifică și informatică;
unitatea serviciului public al apărării, reprezentând necesitatea ca sistemul în toată complexitatea lui să fie coordonat de o singură autoritate;
universalitatea, care exprimă corelația dintre importul și exportul de securitate ca o consecință a globalizării lumii și a necesității apărării de agresiuni prin încheierea de alianțe și coaliții militare.
Principiile enumerate mai sus au fost sistematizate din analiza legislației militare comparate a diferitelor state. Din punct de vedere juridic, organizarea sistemului public al apărării naționale se bazează pe cadrul constituțional și legal al fiecărei țări care sunt expresie a politicii proprii de securitate națională.
DREPTUL COMPARAT ne demonstrează că diferențele de formă de guvernământ și de structură de stat ca și tradițiile specifice ale țărilor Uniunii Europene au făcut ca termenii constituționali ai organizării serviciului public al apărări naționale să fie destul de diferiți. Totuși, nu e deloc hazardat să afirmăm că Europa dispune de tradiții constituționale comune care, în special după Maastricht, s-au constituit într-un adevărat patrimoniu comun bazat pe valorile democratice ale statului de drept, patrimoniu ce constituie fundamentul politicii de apărare comune și a identității europene de securitate.
1.2.2. Autoritățile publice special abilitate în gestionarea problemelor esențiale în materie de apărare
Principalele repere ale modificării serviciului public de apărare națională după 1989 au fost legislația militară românească antebelică precum și legislația militară occidentală care au fost adaptate la contextul condițiilor interne și internaționale ale epocii noastre, chiar dacă, inevitabil, s-au manifestat din inerție și unele atitudini reflectând regimurile de dictatură anterioare. Pe aceste baze, Constituția din 1991, a articulat un sistem în care forțele armate realizează serviciul public al securității democratice a societății supus controlului civil în toate acțiunile sale. Problemele esențiale în materie de apărare sunt în atribuția organului reprezentativ suprem al poporului român iar organizarea executării acestora revine unor autorități publice special abilitate în centrul cărora se află Președintele României, CSAT, Guvernul și MAp. Pe baza prevederilor constituționale, în 1994 a fost elaborată Legea nr.45 a apărării naționale a României. Ținând cont de interesele naționale dar și de obligațiile internaționale asumate, legea-cadru din 1994 precizează în art.4 că organizarea apărării naționale în caz de agresiune se bazează pe principiul suficienței defensive (cu posibilitatea angajării tuturor resurselor umane și materiale) iar măsurile legal adoptate sunt obligatorii pentru toți cetățenii și pentru toate autoritățile și instituțiile publice și private; este, de asemenea, stipulată posibilitatea participării la constituirea forțelor internaționale destinate menținerii păcii potrivit obligațiilor reieșite din tratate internaționale. Structura sistemului apărării naționale include; conducerea, forțele, resursele și infrastructura teritorială.
CONDUCEREA este un atribut exclusiv și inalienabil al autorităților constituționale iar pe timp de război se înființează; la nivel național Marele Cartier General (MCG) în timp ce la nivel județean va fi funcția de comandant militar ale căror atribuții se aprobă prin hotărâre a CSAT. FORȚELE destinate apărării se compun din forțele armate (armata, unitățile MI și ale serviciilor de informații) și forțe de protecție (formațiunile sanitar-voluntare și de protecție civilă). RESURSELE apărări se constituie din totalitatea resurselor umane, financiare, materiale și de altă natură pe care statul le asigură și le angajează în susținerea serviciului public al apărării. INFRASTRUCTURA TERITORIALĂ se constituie din ansamblul lucrărilor și amenajărilor teritoriului care pot fi folosite în scopuri militare.
PARLAMENTUL, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, dezbate în ședințele comune ale camerelor următoarele probleme ale apărării: declararea mobilizării generale sau parțiale; declararea stării de război; suspendarea sau încetarea ostilităților; examinarea rapoartelor CSAT; aprobarea hotărârii Președintelui României de declarare a mobilizării sau încuviințarea instituirii stării de asediu ori a celei de urgență. În timp de pace, el acceptă programul de guvernare care conține și politica de apărare iar în caz de agresiune armată, dacă nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore ori în 48 de ore în caz de stare de asediu (urgență) și funcționează pe toată durata acestora. Ca unică autoritate legiuitoare, Parlamentul reglementează și problematica apărării adoptând legi constituționale, organice și ordinare. Legea nr. 45/1994 abilitează Parlamentul de a aproba participarea României cu efective și tehnică militară la acțiuni în sprijinul păcii sau scopuri umanitare precum și intrarea, staționarea ori trecerea unor unități militare străine pe teritoriul României.
PREȘEDINTELE ROMÂNIEI este garantul independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării și are următoarele atribuții constituționale specifice serviciului public al apărării naționale: poate lua parte la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice (art.87); este comandantul forțelor armate și președinte al CSAT (art.92 al.l); poate declara mobilizarea generală sau parțială a forțelor armate cu aprobarea prealabilă a Parlamentului iar în cazuri excepționale hotărârea lui se supune ulterior aprobării în 5 zile de la adoptare (art.92 al.2); ia măsuri pentru respingerea agresiunii armate și le aduce la cunoștința Parlamentului printr-un mesaj (art.92 al.3); instituie, potrivit legii, starea de asediu (urgență) în întreaga țară ori în unele localități și solicită pentru aceasta încuviințarea Parlamentului în 5 zile (art.93); acordă gradele de mareșal, de general și de amiral (art.94 lit.b).
CONSILIUL SUPREM DE APĂRARE A ȚĂRII, cu antecedente în perioada interbelică, este o instituție autonomă prevăzută în art. 118 din Constituție, care organizează unitar activități care privesc apărarea țării și siguranța națională. Organizat în conformitate cu Legea nr.415/2002, acest organism de soluționare a problemelor apărării care cer conlucrarea mai multor autorități este compus din Președintele României (președinte al CSAT), primul ministru (vicepreședinte) și nouă membrii, având diferite atribuții printre care: propune spre aprobarea Parlamentului (strategia de securitate, structura sistemului de apărare, declararea stării de război, suspendarea ostilităților, încheierea armistițiului sau încetarea stării conflictuale, etc.). După peste 10 ani de funcționare s-a apreciat că era necesară o nouă reglementare a organizării și funcționării CSAT, având în vedere atât faptul că prima lege organică fusese elaborată înaintea Constituției cât și pe acela al mutațiilor produse în serviciul public al apărării naționale.
GUVERNUL, ca autoritate publică ce înfăptuiește întreaga politică statală a țării, are atribuții și în domeniul apărării. În primul rând, e vorba de faptul că, în conformitate cu art. 101 lit.c din Constituție, el asigură realizarea politicii interne și externe și exercită conducerea generală a administrației publice potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament; în programul de guvernare un capitol special este consacrat apărării naționale. Potrivit art.1 par.5 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor între alte funcții pentru realizarea programului de guvernare, Guvernul o exercită și pe aceea de autoritate de stat prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale; de asemenea, conform art. 11 lit.i, el are între alte atribuții, și pe aceea de a aduce la îndeplinire măsurile adoptate potrivit legii pentru apărarea țării, scop în care organizează și înzestrează forțele armate.
MINISTERELE ȘI CELELALTE AUTORITĂȚI ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE CENTRALE răspund de executarea măsurilor de apărare, fiecare în domeniul său de activitate, potrivit legilor din domeniu; ele au atribuții generale prevăzute în Legea apărării naționale dar și atribuții specifice rezultate alte legi ce reglementează serviciul public al apărării și îndeplinirea atribuțiilor generale și speciale, miniștrii emit ordine și instrucțiuni pe baza și în vederea executării legilor și hotărârilor Guvernului, uneori realizându-se acorduri de colaborare între MAp și alte autorități.
AUTORITĂȚILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE au în timp de pace, de mobilizare și de război, potrivit competenței teritoriale, anumite atribuții în legătură cu apărarea națională prevăzută în legislația specifică iar aparatul tehnic de specialitate al prefecturii conlucrează cu reprezentații locali ai MAp, MI și SRI în elaborarea măsurilor ce se impun pentru asigurarea respectării drepturilor individuale, apărarea proprietății publice și private, securitatea cetățenilor și prevenirea infracțiunilor.
AUTORITĂȚILE JURISDICȚIONALE, prin instanțele judecătorești și ministerul public rezolvă problemele legate de situații de încălcare a dispozițiilor referitoare la apărarea națională aducându-și un aport deosebit la asigurarea legalității și ordinii de drept în sistemul securității naționale. De remarcat, în acest context, dispozițiile speciale ale Codului penal și Codului de procedură penală, competența special determinată a instanțelor militare ca și competența în materie de contencios administrativ a instanțelor judecătorești pentru actele autorităților publice cu atribuții în domeniul apărării naționale. Și unele autorități publice autonome participă în modalități proprii la buna funcționare a serviciului public al apărării.
Concluzionând spunem că România dispune de un mecanism instituțional complex în conducerea sistemului public de apărare națională, eforturile autorităților publice abilitate trebuie să fie îndreptate pentru buna funcționare a acestuia. Deși îndeplinesc funcții de apărare națională, autoritățile publice prezentate rămân civile realizând și sarcini aparținând altor domenii și își subordonează și autoritățile militare care îndeplinesc misiuni specifice de apărare armată.
1.2.3. Noțiunea de autoritate militară
Studiul legislației românești elaborate după 1991 relevă că sintagma "autoritate militară" a fost utilizată prima dată în Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă; după această primă mențiune, noțiunea a fost folosită de cinci ori în Legea din 1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public și de nouă ori în Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență. Ea a mai făcut obiectul Legii nr. 61/2000 pentru aplicarea Acordului dintre statele NATO și celelalte state participante la Parteneriatul pentru pace cu privire la Statutul forțelor lor și al Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale. Se poate concluziona că legislația românească actuală folosește destul de rar noțiunea de autoritate militară, ca efect prelungit în timp al înlocuirii denumirii consacrate antebelic cu sintagme de împrumut ca "organe militare" sau "cadre militare". Pe de altă parte, trebuie menționat că utilizarea indirectă a noțiunii de autoritate militară are un caracter general deoarece ori de câte ori legea folosește denumirile unor anumite structuri militare (SMG, CMZ, comandamente etc.) ne indică de fapt autorități militare specifice. O altă concluzie este aceea că referirea legală la autorități militare se face nu atât pentru raporturile existente în interiorul armatei cât la relațiile acesteia cu cetățenii sau cu alte autorități publice.
Sintagma "autorități militare'' este folosită expres și în tratatele internaționale: secțiunea a III-a a Regulamentului anexă la Convenția de la Haga din 1907 privitoare la legile și obiceiurile războiului terestru se intitulează chiar "Despre autoritatea militară pe teritoriul Statului inamic”; numeroase norme ale Convențiilor de la Geneva din 1949 și ale Protocoalelor adiționale din 1977 se referă direct la autoritățile militare.
Regulamentul disciplinei militare din anul 2000 este primul regulament al perioadei actuale care folosește în mod expres noțiunea în chiar titlul capitolului al doilea „Autoritatea militară și obligațiile care decurg din aceasta” ca și în art. 10, 11, 19 și în glosarul anexat; însă, inerțial, mult mai frecvente sunt expresiile comandanți, superiori, structuri militare, eșalonul superior ș.a. Mai mult chiar, atunci când definește abaterile disciplinare, art. 44 include între altele "lipsa de respect manifestată față de comandanți, superiori, egali sau inferiori în grad și față de autorități” indicând astfel, în mod indirect, că autoritățile ar fi doar cele civile; această inconsecvență se va diminua probabil cu timpul, pe măsură ce noțiunea analizată va fi utilizată tot mai mult. De altfel, Doctrina acțiunilor întrunite aprobată de MAp în iulie 2001, introduce fără nici un fel de prejudecată termenul de autoritate militară, alături de cel de Autoritate Națională de Comandă și de alte structuri cu caracter de autoritate militară, ceea ce se întâmplă și în Doctrina operațiunilor multifuncționale întrunite, din octombrie 2001.
În ceea ce privește semnificațiile noțiunii de autoritate militară, în legislația antebelică ea desemna pe comandanții sau structurile militare ce se încadrau în ceea ce Constituțiile denumeau ''puterea armată", ca putere publică a statului.
Pentru autoritățile militare, Constituția nu întrebuințează, de fapt, nici unul din termenii echivalenți și nici pe acela antebelic de "putere armată" deoarece astăzi funcțiile armatei sunt mai complexe decât simpla asigurare a serviciului public al apărării. Articolul 117 al Constituției se mărginește să proclame că "armata este subordonată exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării si a democrației constituționale". Aceasta nu înseamnă că armata este lipsită de prerogativele ei de putere armată sau de autoritate publică; ea rămâne puterea armată a statului în sensul că reprezintă instrumentul de forță publică pentru apărarea comunității de eventualele pericole externe (dar și interne) și exercită, prin misiunile care-i sunt stabilite constituțional, atribuții de autoritate publică atât în domeniul apărării cât și al securității, ordinii publice, politicii externe.
În legislația militară actuală nu există o definiție generică a autorităților militare ci numai definiții ale unor autorități militare concrete, prin specificarea atribuțiilor acestora. Totuși, o definiție generică a autorităților militare o găsim în Legea nr.6/2000 pentru aplicarea Acordului dintre statele părți la Tratatul Atlanticului de Nord și celelalte state participante la Parteneriatul pentru pace cu privire la statutul forțelor lor; conform art. 1 al.5 al legii, noțiunea de "autorități militare ale statului trimițător" înseamnă acele "autorități învestite cu atribuții de comandă și de aplicare a legislației acestui stat cu privire la membrii forței sale sau ai componentei civile". Se poate observa, pe de o parte, că legea română preia, de fapt, definiția din textul internațional menționat și, pe de altă parte, că în înțelesul acestui act normativ accentul se pune pe atribuțiile de comandă și de aplicare a legislației militare față de militari; fiind autoritate publică, autoritatea militară se poate însă manifesta nu numai față de militari ci și față de civili, atât autorități cât și particularii.
După apariția Statutului cadrelor militare în 1995, primul regulament militar românesc ce se referă expres la noțiunea de autoritate militară este Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare din 1998, care conține în art.3 dispoziția potrivit căreia "comandantul este autoritatea învestită sau asumată legal care exercită actul de comandă asupra personalului structurilor subordonate precum și asupra celui avut temporar în subordine” iar în art.4 prevede că "actul de comandă include autoritatea și responsabilitatea pentru folosirea eficientă a resurselor disponibile și pentru planificarea acțiunii, organizarea, coordonarea și controlul forțelor în vederea îndeplinirii misiunilor”. Același regulament mai definește: în art.7 pe locțiitorul comandantului drept "autoritatea învestită care participă la actul de comandă în limitele stabilite de comandant", relațiile acestuia cu șeful de stat major, cu statul major și cu comandanții unităților subordonate fiimd stabilite, de asemenea, de către comandant; în art. 17. pe șeful de stat major ca "autoritate învestită cu exercitarea actului de comanda asupra statului major,el putând lua decizii care privesc întreaga unitate numai în absența comandantului și a locțiitorului acestuia"; în art.1, comandamentul, care apare ca elementul de structură al unității militare organizat pentru exercitarea actului de comandă și învestit prin acte normative cu competențe specifice în domeniul acțiunilor militare, organizat pe compartimente; în art. 14, statul major, care apare ca fiind structura de bază a comandamentului prin care comandantul realizează actul de comandă asupra forțelor subordonate; în art. 16, compartimentele comandamentului care, prin relațiile organizatorice stabilite, au fiecare în parte, autoritate funcțională în problemele specifice domeniului lor asupra celorlalte compartimente. Glosarul Regulamentului definește și "autoritatea asumată legal" ca "drept de a da ordine pe care un militar și-l asumă potrivit actelor normative în vigoare, a ierarhizării gradelor, funcțiilor și a competențelor în domeniu” ; dispozițiile menționate mai sus, completate cu atribuții concrete ale funcțiilor respective, sunt reluate și în Regulamentul de ordine interioară în unitate intrat în vigoare în iulie 2000 ca și în Doctrina acțiunilor întrunite ale forțelor armate și Doctrina operațiilor multinaționale din anul 2001.
Analiza noțiunii de autoritate militară implică și câteva considerații asupra delegării de autoritate și transferului de autoritate. În cele mai multe cazuri, autoritatea aparține de drept comandanților numiți legal în funcții publice militare și se supune principiilor constituționale care prevăd că funcțiile și demnitățile publice civile și militare pot fi ocupate de persoane care au numai cetățenia română și domiciliul în țară (art.16) și că cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, precum și militarii, răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin și, în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege (art.50); ea poate fi însă delegată de comandant și altor persoane.
1.2.3.1. Delegarea de autoritate
În lipsa unor prevederi legale exprese referitoare la delegarea de autoritate militară, rămân aplicabile regulile generale ale delegării atribuțiilor de funcție publică ca și referirile la această chestiune existente în regulamentele militare. Astfel, Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare (ale cărui prevederi au fost preluare și în art.49 din Regulamentul de ordine interioară în unitate) dispune în art.5 că în funcție de situație, comandantul poate transmite temporar prin delegare de comandă atribuțiile și sarcinile sale unor persoane subordonate ierarhic.
Regulamentele conțin însă și două precizări pe care le putem considera contradictorii: în prima se spune că "delegarea de comandă e însoțită și de competența și responsabilitatea corespunzătoare", ceea ce este normal, iar în a doua se adaugă că "prin delegare de comandă, competența și responsabilitatea comandantului în fața superiorilor nu se diminuează ", ceea ce este ilogic, chiar având în vedere principiul unității de comandă, deoarece dacă delegarea a fost legală nu se poate nicidecum contrazice principiul răspunderii individuale. Rezolvarea acestei contradicții impune un apel la teoria competenței organelor administrației publice, în conformitate cu care prin competență înțelegem ansamblul atribuțiilor stabilite legal, ce conferă drepturi și obligații pentru a duce în nume propriu și în realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă; spre deosebire de competență ce poate fi delegată altei persoane, capacitatea administrativă a organelor administrației publice, înțeleasă ca aptitudine a acestora de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenței lor, nu poate fi delegată.
În art. 6 al regulamentelor menționate se adaugă și ideea că nu poate fi delegată de către comandant răspunderea pentru îndeplinirea misiunii încredințate unității pe care o comandă deoarece decizia finală și responsabilitatea finală îi revin. Analizând cele 22 de atribuții ale comandantului prevăzute în art. 52 din Regulamentul de ordine interioară în unitate, se poate presupune că el ar putea delega temporar autoritatea sa unor subordonați în ceea ce privește 20 de atribuții; două dintre ele rămân incompatibile cu delegarea și anume asigurarea permanentă a capacității de luptă pentru trecerea la îndeplinirea misiunii precum și aceea de informare a locțiitorului cu datele necesare preluării comenzii. Tot o referire la delegarea de comandă, indirectă de data aceasta, există în art. 7 care dispune că locțiitorul comandantului participă la actul de comandă în limitele stabilite de către comandant; se poate presupune că locțiitorul va participa la actul de comandă în limitele delegării de autoritate decise de comandant.
Transferul de autoritate
Spre deosebire de delegarea de autoritate care operează în interiorul organismului militar național, transferul de autoritate presupune trecerea conducerii operaționale a forțelor militare în sarcina unor comandanți militari străini, în cadrul procesului de participare națională la operațiuni multinaționale. Având în vedere că apărarea armată a unui stat se concepe și se realizează în conformitate cu interesele sale fundamentale, conducerea acesteia revine în exclusivitate organelor sale constituționale și legale, între care se numără și autoritățile militare. în acest sens, Strategia militară a României precizează că armata se subordonează și răspunde în fața conducerii democratice civile a statului . Pe de altă parte, una din modalitățile tradiționale de întărire a securității naționale dincolo de propriile eforturi militare este reprezentată de participarea la coaliții militare în cadrul eforturilor internaționale de asigurare a securității colective a statelor. Specificul coalițiilor și alianțelor militare constă în utilizarea forței combinate a mai multor state pentru a impune voința și scopurile comune. Indiferent că avem de a face cu alianțe permanente sau coaliții ad-hoc sau în cadrul unor organizații internaționale integratoare, unitatea de comandă și acțiune rămâne principiul fundamental al utilizării eficiente a forțelor militare, lucru dificil de realizat în cadrul operațiilor combinate.
În fapt, în cadrul unei operațiuni combinate avem de a face cu mai multe contingente naționale ce intră în compunerea unei forțe multinaționale condusă de un comandament numit prin consens de către țările participante. Deoarece contingentele naționale sunt și subdiviziuni ale forței multinaționale, ele se subordonează direct și nemijlocit comandamentului forței, potrivit principiului militar universal conform căruia comandanții se succed pe nivele ierarhice, răspunzând de disciplina militarilor aflați sub autoritatea lor și asumându-și adesea, pe deasupra, anumite responsabilități și competențe penale referitoare la subordonații lor. Ca urmare, comandantul forței e investit cu autoritatea deplină de comandă din punct de vedere operațional asupra contingentelor naționale cu excepția deciziilor administrative și disciplinare; chiar și în aceste domenii, el poate solicita informații, rapoarte și investigații deoarece are o responsabilitate generală asupra ordinii și disciplinei în cadrul forței. Din punct de vedere politic și juridic, această autoritate a comandamentului forței multinaționale provine din tratatele de alianță (coaliție) și din aranjamentele tehnice militare încheiate înainte de începerea operațiunii, care prevăd un transfer de autoritate de la organele naționale la cele multinaționale.
În concepția NATO, unitatea de comandă a forțelor militare este considerată ca esențială, fie că e vorba de operațiuni de război sau de acțiuni de sprijinire a păcii. De aceea, structura de comandă a operațiunii trebuie să ia în considerare specificitatea fiecărei misiuni și modalitățile de care se dispune pentru a fi dusă la îndeplinire, respectându-se cerința eficienței militare, indiferent că avem de a face cu o acțiune proprie (a NATO) sau de una în realizarea unui mandat al ONU ori OSCE. Pactul Nord Atlantic consideră că pentru a fi eficientă, o operațiune combinată trebuie să asigure concordanța deplină între toate aspectele misiunii politic, civil, administrativ, juridic, umanitar și militar. Acesta este motivul pentru care Doctrina NATO operează cu conceptul de "Transfer de autoritate" (TOA – Transfer of Authority).
În legislația militară românească publicată până în prezent, referirile la TOA se rezumă la Acordul privind Forța de Menținere a Păcii în Europa de Sud Est încheiat între Albania, Bulgaria, Grecia, Fyrom, Italia, România și Turcia, prin care se creează o brigadă notificată la ONU și OSCE pentru angajarea în prevenirea conflictelor și în alte operațiuni în sprijinul păcii. Conform art.1 al acordului, expresia "transfer de autoritate'" înseamnă transferul oficial al unui anumit grad de autoritate asupra forțelor desemnate efectuat între unul din statele participante și comandamentul Brigăzii sau între oricare din cei doi comandanți aflați în subordinea acestuia. Începând cu acest moment, contingentele naționale sunt subordonate autorității Comandamentului Forței Multinaționale de Pace, așa cum s-a convenit în cadrul Comitetului Director Politico-Militar; se mai precizează că procedurile detaliate pentru generarea forței vor fi elaborate de către Nucleul de Stat Major, sub responsabilitatea Comandantului Forței de Pace pentru a fi aprobate și de către Comitetul Director Politico-Militar. Să notăm, în acest context, că prevederile respective nu înseamnă numai subordonarea unor unități românești unui comandant străin ci și subordonarea unor unități militare străine unor comandanți români, începând din anul 2007 România fiind la conducerea militară a Forței pentru o perioadă de doi ani, așa cum prevede Anexa privind localizarea comandamentului și rotația posturilor principale.
Directiva acțiunilor întrunite ale forțelor armate din anul 2001 prevede în art. 65 că forțele armate ale României vor conlucra cu structurile de securitate euroatlantice pe baza parteneriatului și a memorandumurilor de înțelegere; în situația desfășurării pe teritoriul național a acțiunilor strategice întrunite sau combinate, conducerea efortului multinațional va aparține, în exclusivitate, Autorității Naționale de Comandă, recunoscându-se și egalitatea tuturor partenerilor.
În concluzie, potrivit transferului de autoritate ca și principiului unității de comandă care se aplică în cazul forțelor multinaționale, un contingent național fiind o parte componentă a forței nu mai poate primi instrucțiuni și ordine decât pe cale ierarhică, de la comandantul forței, și nici propriul guvern nu poate încălca această regulă. Aceasta nu înseamnă, totuși, că militarii contingentului național nu mai depind în nici un fel de propriul guvern: în ceea ce privește autoritatea administrativă și jurisdicțională, comandantul unui contingent național rămâne subordonat total autorităților sale naționale, fiind responsabil de resursele, de ordinea și disciplina propriilor forțe și având atribuții precise pe această linie prevăzute în acordul de participare și în SOFA. Pe de altă parte, actele autorității militare în astfel de cazuri au un regim juridic distinct: în interiorul contingentului național ele se supun cerințelor de legalitate națională, iar în cadrul forței multinaționale cerințelor prevăzute în documentele de organizare și funcționare ale alianței/coaliției respective care implică procedurile standard de operare.
CAPITOLUL II. ACTELE AUTORITĂȚILOR MILITARE – NOȚIUNE ȘI SFERĂ
2.1. Comandament și administrație în activitatea militară
2.1.1. Noțiunea de comandament și administrație militară
Dicționarele definesc, la modul general, comandamentul militar ca acțiunea, dreptul de a comanda, ca putere, responsabilitate și funcție a celui care comandă; există și o definiție specifică a comandamentului militar, ca ansamblu al instanțelor superioare ale armatelor sau organ de conducere a unei (mari) unități sau a unei instituții militare. Mai detaliate sunt dicționarele militare care se referă la comandament ca organ de conducere specific organizării militare, înglobând personal cu grade, funcții și specialități stabilite prin statele de organizare sau prin ordine speciale, existând un comandament suprem (cel mai înalt organ militar în timp de război care conduce în mod centralizat operațiile și toate celelalte activități necesare desfășurării războiului), comandamente de armă (geniului, transmisiunilor, logisticii, protecției civile), comandamente de mari unități (armată, corp de armată, divizie, brigadă) și comandamente operaționale sau teritoriale (organe militare teritoriale ale MAp destinate a îndruma activitatea centrelor militare județene iar în timp de război a rezolva și alte probleme militare în raza sa de activitate); de regulă, comandamentul cuprinde comandantul cu locțiitorii săi, statul major, comandanții (șefii) de arme (servicii) cu statele lor majore, unitățile (subunitățile) de pază și deservire.
Noțiunea de administrație militară are, în general, semnificația de secție a unei instituții, însărcinată cu gestiunea unui patrimoniu dar și de parte a armatei care se ocupă cu organizarea, întreținerea, completarea și mobilizarea forțelor armate precum și cu probleme privitoare la ordinea interioară a trupelor . Dicționarele militare definesc administrațin militară fie ca sistem de organizare și conducere instaurat de autoritățile militare pe un teritoriu ocupat în timp de război, fie ca termen care definea, în trecut, totalitatea activităților privind organizarea, înzestrarea, asigurarea tehnico-materială (echipare, hrănire. întreținere) și financiară a forțelor armate precum și elaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armată a legislației și actelor normative. În acest ultim sens, administrația militară este echivalată de unii cu termenul actual de "intendență" (deși ea reprezintă mult mai mult).
Legislația română menține distincția între comandament și administrație, aplicându-le un regim juridic deosebit, regulamentele militare actuale nu mai definesc decât comandamentul în care, într-un anume fel și pe baza ideii unității de comandă introduc în mod forțat și administrația. Astfel, Regulamentul general al acțiunilor militare în 1996 definește comandamentele structurilor militare de la categoriile de forțe ale armatei, genurile de arme și specialitățile militare ca organe de concepție și execuție care răspund de întrebuințarea forțelor și mijloacelor din subordine și se subordonează structurilor organizatorice de care aparțin. Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare din 1998 definește comandamentul ca element de structură al unității militare, organizat pentru exercitarea actului de comandă și investit, prin acte normative, cu competențe specifice în domeniul acțiunii militare; el este structurat pe compartimente (comandant, locțiitor, asistență religioasă, juridic, financiar, statul major, personal, informații, operații, logistic, comunicații și informatică). Comandamentul exercită actul de comandă a tuturor elementelor structurii unității, desfășurând activități de prevedere (prognoză, planificare, programare), organizare, coordonare și control. Față de situația creată de regulamentele militare românești actuale apreciem că este foarte adevărat că în lupta armată administrația militară este subordonată comandamentului; ceea ce nu înseamnă nicidecum că administrația nu mai există ca activitate deoarece atât în război cât mai ales în timp de pace multe din problemele ce trebuiesc rezolvate sunt strict administrative, existând chiar o administrație a comandamentului. Din punctul de vedere al dreptului administrativ, reabilitarea termenului de "administrație militară" ar rezolva problema delimitării regimului juridic diferențiat aplicat actelor de comandament și actelor de administrație. Abia în anul 2001 a început să se vorbească din nou despre administrația militară ca formă de activitate militară; astfel, Doctrina operațiilor întrunite ale forțelor armate și Doctrina operațiilor întrunite multinaționale definesc atât noțiunile de "comandă" și "comandă operativă" dar și pe aceea "conducere operațională" și "conducere administrativă", aceasta din urmă reprezentând ansamblul de activități desfășurate de comandamentele militare pentru generarea forțelor, realizarea logisticii forțelor, întreținerea infrastructurii militare ș.a.
În concepția prof. A. Iorgovan, comandamentele militare, cum este general acceptat și în doctrina militară actuală, au drept rațiune de a fi conducerea armatei și a celorlalte componente ale forțelor armate în timp de război în scopul asigurării victoriei, ele având "in mână" conducerea operațiilor militare iar în timp de pace, dincolo de alte semnificații, comandamentele militare au misiunea de a pregăti și instrui armata, de a menține la cele mai înalte cote capacitatea de luptă a trupei și a tehnicii militare; desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop în sine, dimpotrivă, ele reprezintă mijloace de gestionare a marilor valori naționale, evocate de mai multe ori în mod expres și legea fundamentală.
S-ar putea spune că, la modul general, comandamentul și administrația se regăsesc în funcționarea oricărei instituții: o școală sau o primărie, o poștă sau o direcție de minister, o întreprindere comercială sau o unitate militară își rezolvă problemele prin intermediul unor acte de autoritate și de gestiune, ambele fiind indispensabile în realizarea scopurilor specifice iar existența eșecurilor se datorează atât comandamentului ineficient cât și ineficacității administrației. În ciuda creșterii considerabile a dimensiunilor logistice ale războiului, militarul de profesie rămâne, totuși, în ultimă instanță, un comandant militar și nu un om de afaceri sau un administrator de organizație; iată de ce trebuie căutat echilibrul optim între comandament și administrație în activitatea militară.
Este neîndoios faptul că specialitatea militară impune ca o necesitate imperativă cunoștințe de știință și artă militară care sunt indispensabile exercitării comandamentului pentru îndeplinirea misiunilor primite și obținerea victoriei în război. Pe lângă aceste cunoștințe strict tehnice, conducerea eficientă a structurilor militare moderne ca sisteme complexe, cere însă și o cultură generală și specială cât mai amplă, în care se includ și noțiunile de drept administrativ militar și știința administrației militare; sperăm că putem convinge cu argumente solide că și aceste cunoștințe reprezintă o necesitate la fel de imperativa întru obținerea succesului în activitatea militară.
Formarea și perfecționarea activității cadrelor militare trebuie să aibă în vedere, în acest sens, atât comandamentul cât și administrația, echilibrate în mod judicios; iar controlul intern, ierarhic și jurisdicțional trebuie să asigure funcționarea optimă atât a comandamentelor cât și a administrației.
În condițiile în care armata poate fi considerată drept una din cele mai mari întreprinderi naționale de stat, putem spune că își va putea îndeplini sarcinile încredințate doar dacă pe lângă un comandament științific va avea și o bună organizare și funcționare administrativă, va fi mai bine și legal gospodărită iar conducătorii ei, chemați prin comenzile încredințate să o administreze, vor fi convinși de importanța ce trebuie s-o acorde atribuțiunilor lor administrative.
2.1.2. Evoluția legislației administrației și comandamentului militar
După primul război mondial, legislația administrației și comandamentului militar se perfecționează în funcție de învățămintele războiului dar rămâne în linii esențiale așa cum fusese statuată în perioadele anterioare. Menționăm Decizia ministerială din 1921 privind supravegherea administrației, ordonanțarea cheltuielilor și verificarea actelor tuturor formațiunilor armatei realizate de comandamente și servicii sau Regulamentul inspectorilor de armată și Consiliului Superior al Armatei din 1922. Însă din 1919, Legea de organizare a Ministerului de Război fusese completată cu acest nou organism compus din ministru (președinte), inspectorii de armată și șeful S.M.G. (membrii) și secretarul general al ministerului (secretar al Consiliului).
Experiența celui de-al doilea război mondial n-a putut fi pe deplin fructificată eficace după aceea deoarece, în condițiile concrete posterioare anului 1945, s-au impus mai degrabă modelele sovietice de organizare a comandamentului și administrației militare fără a fi utilizate învățămintele rezultate din modul istoric tradițional românesc. Astfel, încă prin Legea nr. 452 din 1946 de organizare și funcționare a Ministerului de Război, distincția dintre comandament și administrație se diluează și mai mult, M.St.M. având și atribuția de a propune proiecte de legi militare. Despre o lege asupra organizării armatei, în care să se pună problema separării comandamentului de administrație, nu se va pomeni decât în Constituția din 1991. Așa s-a putut ajunge în zilele noastre la concepția că în armată totul este comandament iar administrația este un termen ieșit din uz, concepție reflectată și în legislația militară actuală. Astfel, ultimul act normativ în domeniu, Ordonanța de Urgență a Guvernului privind organizarea și funcționarea MAp din 2006, are doar două referiri la administrația militară; prima, în legătură cu atribuția Secretariatului general al ministerului care rezolvă, între altele, probleme privind asigurarea administrativă a ministerului; a doua, în enumerarea atribuțiilor principale ale MAp, face trimitere la administrația patrimoniului aflat în dotare; în rest, totul în activitatea MAp ar părea să fie “comandament”.
Prezentarea evoluției comandamentului și administrației în legislația militară românească ne permite să concluzionăm că aceste instituții distincte deși oarecum independente, au progresat în strânsă legătură, amândouă având o importanță particulară în apărărea națională; că, încă de la origini, legiuitorul a asigurat un raport optim între ele, având în vedere specificul îndeplinirii misiunilor militare.
2.2. Raporturile care se stabilesc între administrația militară și administrația publică
Intrând în domeniul cercetării științelor administrative, putem constata că literatura de specialitate enumeră diverse modele de administrație (modelul liberal, weberian, neoliberal) și o serie de metode de analiză asupra administrației publice (analiza organizațională, funcțională sau analiza sistemică).
Analiza organizațională pleacă de la studiile sistemului politico-administrativ francez și raporturile sale cu puterea centrală, aceasta diferențiind între studiile empirice, care văd administrația ca fiind o mare mașină unitară ale cărei organe ascultă orbește ordinele puterii centrale, și compartimentarea organizației în sisteme de acțiune cu reguli și caracteristici proprii.
Referindu-ne la analiza funcțională, definim funcția unei instituții sau a unei activități ca fiind procesul prin care se caută îndeplinirea rolului social și contribuția la continuitatea structurilor acesteia. Analiza funcțională face referire la două teme: diferențierea funcțiunilor și disfuncțiile administrației.
Analiza tranzacțiilor dintre sistem și mediul său a putut pune în legătură analiza sistemică, elaborată de David Easton, strâns legată de politic cu domeniul administrativ. Easton adoptă următoarea definiție politicii: ansamblul intervențiilor prin care obiectivele de valoare sunt repartizate pe calea autorității într-o societate. Știința administrației distinge pentru mediul intrasocietal intervențiile sistemului administrativ, politic, economic și social. Sistemul administrativ este dependent de puterea politică, asigurându-i legitimitate, orientare și control. Teoria persistenței sistemelor, care în concepția lui Easton nu apare ca o teorie a echilibrului, presupune prezența unor tensiuni în cadrul sistemlui provocate de anumite perturbări.
Putem să spuneam despre trecutul administrației publice că avem o imagine destul de clară, a unei organizații ierarhice, subordonate, coerente în structurile și acțiunile sale.Cele trei modele amintite mai sus întăresc această imagine asupra adminisrației. Totuși sistemele administrative de astăzi, care par a fi satisfăcătoare se confruntă cu probleme de genul: schimbării unui sistem paralizat de blocajele instituționale și culturale și problema stăpânirii unei birocrații sufocante și omipotente. Căutarea unor remedii constituie o reflecție prospectivă asupra viitorului administrației publice. Astfel, idealul descentralizării propune schimbarea sistemului administrativ și idealul statului-holding propune debarasarea statului de birocrația sa, prin introducerea managementului în administrația publică.
Teoria procesual-organică oferă și ea repere pentru depășirea interpretărilor reducționiste ale organizațiilor, pentru ca acestea să adopte atitudini constructive față de socioorganizările în care funcționează și în relațiile dintre ele. Conform acestei teorii organizațiile sunt procesualități, adică “organizări sociale capabile sa-și modifice modalitățile de funcționare încât să rămână funcționale în condițiile în care socioorganizările în care se maifestă sunt, de asemenea, procesualități”. Cu alte cuvinte organizațiile se specializează în funcție de nevoile sociale pe care încearcă să le satisfacă și sunt particularizate de contextele sociale care le integrează: manifestări interioare organizației constituite în modalități exterioare organizațiilor în care acestea funcționează prin reglementări.
Particularizând în cazul nostru serviciul public de apărare, fie că este apărare colectivă sau că este apărare națională, subliniem faptul că el reprezintă o necesitate a societății în care trăim. Ea a făcut ca la nivel central, organele administrației publice să investească cu autoritate anumite organisme pentru a conduce și coordona administrația militară.
În timp de pace, armata desfășoară serviciul public destinat să apere organizarea statală pentru eventuale stări de criză, activitate supusă ordinii publice, iar în timp de război activitatea armatei este guvernată de normele dreptului internațional sau de dispoziții speciale.
Aceași teorie procesual-organică oferă repere pentru organizația (administrația) militară care elaborează strategii de ameliorare a situației ei în raport cu strategiile publice (adică, ale administrației publice) și diferențiind competențele în cadrul organizației, decidenții acesteia furnizează decidenților administrației publice date utile pentru orientarea opțiunilor legislative și administrative. În același timp, administrația publică, prin opțiunile politice, normările cu caracter juridic și deciziile publice cu caracter administrativ, exercită presiuni cu consecințe gestionare pentru administrația militară, constituind contexte normatoare și administrative pentru aceasta.
Într-o alta ordine de idei, interdependența dintre administrația publică și administrația militară este rezultatul unor condiționări specifice date de natura activităților în timp de pace, în situații de criză, sau de război și este structurată atât la nivel central, cât și la nivel teritorial pe unități ale administrației publice teritoriale și locale descentralizate.
Astfel, conform Strategiei de modernizare a administrației publice, principala cerință pentru administrația militară o reprezintă adaptarea organizării și funcționării structurilor sale și eficientizarea actului decizional.
Aprecierile doctrinare asupra administrației militare în raport cu problemele de comandament sunt astăzi prea puțin comentate și definite. Am vazut pană acum ce structuri cu rol de comandament avem și care sunt atribuțiile lor la nivel strategic, operțional și tactic, pe timp de pace, în situații de criză și razboi. În îndeplinirea acestor atribuții pe langă actul propriu-zis de comandă se îndeplinesc și sarcini administrative care ajută la proiectarea planurilor și respectiv darea ordinelor de instrucție sau de operație.
În literatura de specialitate se invocă necesitarea principiului separării conducerii de administrație, prin statuarea Comitetului Șefilor de Stat Major ca Înalt Comandament, separat de Ministerul Apărării cu atribuția de a concepe, și imprima direcția în pregătirea, organizarea și conducerea acțiunilor militare, transformându-se la război în Marele Cartier General; Șeful Înaltului Comandament să iși exercite direct și efectiv comanda armatei și să răspundă de pregătirea acesteia pentru război, subordonându-se direct Autorității Naționale de Comandă și coordonându-și eforturile cu administrația de la nivelul Ministerului Apărării. Prin noua Lege de organizare și funcționare a Ministerului Apărării se constituie întradevăr Comitetul Șefilor de Stat Major, însă doar ca un organism cu rol consultativ, la nivelul Statului Major General.
2.3. Delimitarea sferei actelor autorităților militare
2.3.1. Legislația militară antebelică
Legislația militară antebelică conținea puține dispoziții în legătură cu actele autorităților militare. Astfel, Legea asupra organizării comandamentelor armatei din 1883 dispunea ca toți comandanții de corp de armată să-și exercite comandamentul prin intermediul imediat al comandanților de divizii și de brigăzi cărora le dă ordine și instrucții pentru tot ce se referă la trupe, servicii, școli, stabilimente și la militarii izolați; iar Legea asupra administrațiunii armatei din același an prevedea că actele administrative ale ofițerilor de intendență puteau avea forma și caracterul proceselor-verbale, deciziilor și vizelor. În realitate, varietatea modului de acțiune a autorităților militare implică o gamă extrem de diversă de acte care este determinată prin legislația specială (legea puterii armate, a stării de asediu, a înaintărilor, a poziției ofițerilor, a rechizițiilor etc.) precum și prin regulamente speciale care conțin chiar modele și proceduri pentru întocmirea unor înscrisuri; diversitatea actelor autorităților militare se referă atât la formă cât și la procedura elaborării lor, în funcție de aplicarea acestora serviciului de stat major sau serviciilor administrative, conducerii războiului sau administrației corpurilor de trupă, situațiilor de pace, ori de criză și război. În acest sens, doctrina administrativă militară a epocii aprecia că autoritățile militare elaborează acte distincte pe baza: Regulamentului asupra soldei, când hotărăsc drepturile bănești ale militarilor; Legii asupra poziției ofițerilor, când decid avansarea, pensionarea sau retragerea acestora; Regulamentului asupra îmbrăcămintei, când organizează echiparea trupelor; Regulamentului asupra cazarmamentului, când procură locuințe militarilor; Regulamentului asupra subzistențelor, când asigură hrana soldaților; Regulamentului serviciului interior, când decid sancțiunile aplicabile celor care comit abateri; Legii stării de asediu, când iau măsuri în stările excepționale ș.a.m.d.
2.3.2. Legislația militară postbelică
Situația a rămas neschimbată și în legislația militară postbelică. Legile de organizare a Ministerului Apărării Naționale prevedeau doar că în îndeplinirea atribuțiilor sale, ministrul emite ordine și instrucțiuni; inclusiv regulamentele militare sunt aprobate prin ordine ale ministrului, practică ce se menține și azi. Legea nr. 32/1968 menționează procesele-verbale întocmite de comandanți pentru sancționarea contravențiilor. Din anii '80 s-a instituit practica directivelor comandantului suprem. Regulamentul disciplinei militare din 1973, arată că sancțiunile disciplinare ale militarilor se dau prin ordin verbal sau scris. În Regulamentul serviciului de gardă și garnizoană din 1987 se fac referiri la actele autorităților militare în dispozițiile referitoare la documentele gărzii (planuri cu modul de acțiune, modele de autorizații și permise de acces, model de delegație pentru persoanele care controlează garda), la foaia de stare a gărzii, la consemnele particulare ale posturilor sau raportul ofițerului de rond pe garnizoană. Dispoziții utile pentru a demonstra varietatea actelor autorităților militare conține și Regulamentul activităților de stat major a comandamentelor din trupele de uscat în operație (luptă) din 1986, conform căruia, conducerea neîntreruptă a trupelor se realizează, între altele, prin elaborarea documentelor operative de luptă (art.5) iar ordinele (dispozițiunile) comandantului sunt obligatorii pentru întregul personal al comandamentului precum și pentru unitățile subordonate (art.13). Se apreciază că prin documente operative (de luptă) se înțeleg documentele care se referă la pregătirea și ducerea operației (luptei), asigurarea strategică (operativă, de luptă), deplasarea și staționarea trupelor (art.312). În funcție de conținut, ele se clasifică în documente pentru conducere (hotărârea comandantului, directiva operativă, ordinul de operații, planurile, dispozițiunile și hărțile de lucru ale compartimentelor comandantului); documente pentru organizare, raportare sau informare (dispozițiunea preliminară, planul de activitate, planul de control, planul de apărare și pază a punctului de comandă, sinteze, dări de seamă, rapoarte, informări, cereri, ordine de zi, jurnalul acțiunilor de luptă, hărți și acte justificative); documente diferite (tabele, scheme, grafice, situații, calcule, fotografii, documentare, monografii, note, informări asupra prizonierilor și capturilor, bolnavilor, răniților, dispăruților, înhumării celor decedați).
2.3.3. Procesul de reformare a legislației militare
În procesul de reformare a legislației militare, bazat pe prevederile Constituției din 1991, au apărut noi reglementări referitoare la actele autorităților militare. Chiar Constituția conține unele dispoziții în acest sens dacă avem în vedere decretele Președintelui României privind declararea mobilizării generale sau parțiale, măsurile pentru respingerea agresiunii armate, instituirea stării de asediu sau a stării de urgența, acordarea decorațiilor militare și a gradelor de mareșal, general și amiral, numirea în unele funcții militare. În Legea de organizare și funcționare a CSAT sunt reglementate hotărârile acestuia referitoare la apărarea națională; Legea apărării naționale consemnează actul șefului MCG de numire a comandanților militari ai județelor ca și avizul SMG pentru amplasarea noilor obiective de investiții. La fel, Legea pregătirii populației pentru apărare menționează ordinele de recrutare și concentrare în timp ce Legea privind pregătirea economiei naționale și a teritoriului pentru apărare se referă la propuneri, avize și aprobări ale OCSPS ca specii de acte administrative. Legea statutului cadrelor militare face trimitere la ordinele ministrului apărării, șefului SMG și MCG și comandanților superiori privitoare la avansarea în grad, trecerea în rezervă sau direct în retragere. Legea răspunderii materiale a militarilor consacră ordinul comandantului de numire a comisiei de cercetare administrativă, decizia de imputare și hotărârile asupra contestației luate de comandant, comisia din unitate ori Comisia de jurisdicție a imputațiilor din minister. Legislația asupra stării de urgență și a stării de asediu conține, la rândul ei, mai multe dispoziții referitoare la ordonanțele militare ca acte ale autorităților militare. Important este în domeniu și art.7 din Ordonanța de urgență nr.65/2001 privind organizarea și funcționarea MAp, în care se precizează că în exercitarea competențelor conferite de lege ministrul emite ordine și instrucțiuni; secretarii de stat, inspectorul general al armatei, secretarul general, directorul general și șefii de direcții emit dispoziții și instrucțiuni conform competențelor specifice, în timp ce șeful SMG emite ordine cu caracter militar, dispoziții și instrucțiuni potrivit domeniilor sale de competență. Ca un ultim exemplu, Legea privind rechizițiile de bunuri și prestări de servicii în interes public menționează ordinul de predare și procesul-verbal de predare-primire.
Tratatele internaționale ratificate de Parlament și aplicabile în activitatea forțelor armate conțin, de asemenea, trimiteri la acte ale autorităților militare, cum ar fi, spre exemplu, Acordul dintre România și Ungaria privind stabilirea unui regim de cer deschis (plan de zbor, notificări, înregistrări, instrucțiuni), Tratatul cu privire la forțele armate convenționale în Europa (notificări, formulare pentru schimb de informații, decizia de a efectua inspecții), Acordul cu privire la statutul forțelor NATO (vize, ordin de deplasare, emiterea permiselor militare de conducere, decizia de a nu exercita jurisdicția, notificări, renunțarea la pretenții), Acordul privind Forța Multinațională de Pace din Europa de Sud-Est (planuri de operațiuni, reguli de angajare, transfer de autoritate, ștat de organizare, program anual de exerciții și pregătire, directive referitoare la folosirea Forței, standarde de instruire, directiva privind securitatea informațiilor), Acordul dintre MAp din România și Ministerul Apărării din Israel privind cooperarea în domeniul militar (plan anual de cooperare, înțelegere de confidențialitate, decizie comună, acorduri de aplicare specifice), Protocolul între MAp din România și Ministerul Apărării din Bulgaria privind cooperarea în domeniul transporturilor (dispoziția comună de transmisiuni, instrucțiuni comune pentru folosirea canalelor de transmisiuni, decizii privind schimbul informațiilor militare secrete) ș.a. Convențiile de drept internațional umanitar al conflictelor militare obligă și ele la întocmirea unor acte specifice ale autorităților militare: acord privitor la zonele și localitățile sanitare, bilet de identitate pentru membrii personalului sanitar și religios atașat armatelor, acord-tip referitor la repatrierea directă și spitalizarea într-o țară neutră a prizonierilor de război răniți și bolnavi, regulament privind comisiile medicale mixte, regulament privind ajutoarele colective pentru prizonieri, bilet de identitate pentru persoanele care urmează forțele armate, carte poștală de captură, carte poștală și scrisoare pentru corespondență, anunț de deces, certificat de repatriere, regulament-tip relativ la plățile trimise către prizonierii de război în propria lor țară, proiect de acord privitor la zonele și localitățile sanitare și de securitate, proiect de regulament privitor la ajutoare colective pentru internații civili, bilet de identitate pentru internații civili, acorduri speciale, comunicări, notificări, carte de identitate a personalului protecției civile, carte de identitate a ziaristului în misiune periculoasă.
Capitolul VIII al Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative conține și regulile cu privire la ordinele, instrucțiunile și celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și ai altor organe ale administrației publice centrale de specialitate sau de autoritățile administrative autonome, referindu-se la actele date în executarea unui act normativ (art.73), sfera reglementărilor (art.74) și termenul de emitere (art.75). Astfel, se dispune că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și ordonanțelor guvernului, în preambulul lor indicându-se expres actul normativ superior pe care se întemeiază; ele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, fiind elaborate în termenul prevăzut de actul superior sau într-un termen util care să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire.
Definirea și sistematizarea actelor autorităților militare a apărut ca o necesitate în urma proliferării și diversificării acestora dar și a confuziei create de utilizarea abuzivă a termenului de „ordin". Și dacă sistematizarea tuturor actelor autorităților militare ar fi reprezentat o operă cu adevărat anevoioasă, s-a încercat să se pună ordine măcar în domeniul actelor normative. Așa s-a ajuns la aprobarea în 1999, prin ordin al ministrului apărării, a "Concepției de elaborare a actelor normative specifice în Armata Românie” pentru aplicarea căreia Inspectoratul General al MAp a elaborat și o Metodologie. Cum rezultă și din titulatură, Concepția și Metodologia se referă doar la actele normative, nu și la actele administrative individuale.
Dincolo de aceste considerații, instrumentele menționate definesc și clasifică diferite acte ale autorităților militare, stabilind și procedurile de elaboare a acestora, ceea ce face utilă prezentarea lor. Astfel, actul normativ specific este definit ca document elaborat sau emis de o autoritate militară abilitată prin care se reglementează anumite aspecte ale domeniului militar; la această definiție, Glosarul Metodologiei mai adaugă și alte caracteristici ale actului normativ, în sensul că prin el se adeverește, se constată, se atestă sau se preconizează un fapt, se conferă un drept, se recunoaște o obligație și care se constituie ca o normă, îndrumar, dispoziție sau regulă. Se poate observa cu ușurință însă că definiția concepută în acest fel poate include nu numai acte normative ci și acte individuale. În ce privește clasificarea actelor normative specifice, se au în vedere mai multe criterii (caracterul și sfera de cuprindere, puterea lor juridică, structurile inițiatoare, autoare și de decizie), după care rezultă următoarea tipologie tripartită:
1. Doctrinele, ca sisteme de principii ce direcționează acțiunea militară ce pot avea:
A. Caracter general: doctrina intercategorii de forțe ale armatei, doctrina de instrucție a armatei, doctrina forțelor multinaționale, doctrina logisticii etc;
B. Caracter specific, care în raport de nivelul ierarhic fundamentat sunt, la rândul lor:
a. doctrinele operaționale ale categoriilor de forțe armate, ce direcționează conducerea, acțiunile și activitățile militare ale Forțelor Terestre, Forțelor Aeriene Militare, Forțelor Maritime Militare și logistica acestora;
b. doctrinele armelor și specialităților, ce direcționează acțiunile militare generale ale infanteriei, vânătorilor de munte, parașutiștilor, artileriei și rachetelor terestre, artileriei și rachetelor antiaeriene, trupelor de geniu, căi ferate, chimie militară, transmisiuni, luptă electronică și radiolocație,
ale aviației și marinei militare și logistica acestora;
2. Regulamente militare, care reglementează domeniile conducerii, acțiunilor și activităților militare la pace, în situații de criză și la război și se pot clasifica în:
A. Regulamente militare generale, ce cuprind principii și norme care reglementează modul de stabilire, organizarea și executarea activităților, menținerea ordinii și disciplinei militare în toate structurile armatei, referindu-se în principiu la următoarele aspecte: pregătirea militară generală, inclusiv instrucția de front, tragerile cu armamentul individual, educația fizică și sportul etc; disciplina militară, acțiunile poliției militare, organizarea serviciului de zi și de gardă, de ordine interioară, ceremonialul militar în unități și în garnizoane, descrierea și portul uniformelor militare etc; serviciul religios, protecția socială, protecția muncii și a mediului, protecția civilă etc;
B. Regulamente ale acțiunilor militare, care includ:
a. regulamentele acțiunilor strategice, care normează domeniul corespunzător al artei militare, vizând aspectele generale ce privesc acțiunile militare strategice, conducerea și logistica acestora, referindu-se la: acțiunile militare strategice și intercategorii de forțe armate; conducerea acțiunilor militare strategice; planificarea acțiunilor militare strategice; logistica
acțiunilor militare strategice și intercategorii de forțe armate;
b. regulamentele acțiunilor de luptă (operațiilor) întrunite și interarme, referitoare la principiile generale privind acțiunile forțelor luptătoare și de sprijin, conducerea acțiunilor, activității de comandament, logisticii și activităților multinaționale ale fiecărei categorii de forțe, reglementând: acțiunile de luptă (operațiile) întrunite și interarme, clasice sau altele decât
războiul; acțiunile de război electronic, psihologice, imago-logice, post-conflictuale și militaro-civile; conducerea militară și activitatea de comandament; acțiunile de sprijin a misiunilor și conducerii; realizarea suportului logistic în acțiunile militare; acțiunile multilaterale, umanitare, de impunere sau menținere a păcii; principiile și normele de acțiune integrată ale marilor unități operative și tactice; principiile și normele de acțiune ale
trupelor de sprijin, de asigurare, ale armelor și specialităților în operație și luptă;
c. regulamente privind instrucția trupelor, care se referă la: instrucția tactică și de specialitate; tragerile de luptă cu armamentul din înzestrare (infanterie, artilerie și rachete terestre și antiaeriene, artilerie antitanc, de pe tanc, TAB, MLI, MLVM ș.a.m.d.); conducerea misiunilor de luptă etc;
C. Regulamentele logisticii trupelor, ce cuprind principii și norme proprii unor domenii de activitate și relații funcționale din domeniul logisticii, cum ar fi: conducerea logisticii, proiectarea și planificarea înzestrării și asigurării tehnice; asigurarea cu armament și muniții; comunicațiile și transporturile militare; intendența militară; asigurarea cu carburanți și lubrefianți; asigurarea financiară; asigurarea sanitar-veterinară;
D. Regulamente privind: asigurarea pe linie de informații, siguranță militară, topogeodezie, hidrografie, navigație, hidrometeorologie; protecție electronică, psihologică, genistică, antiaeriană, N.B.C. și împotriva mijloacelor incendiare; mascarea; asistență juridică și religioasă;
E. Regulamente privind organizarea și funcționarea departamentelor, direcțiilor centrale, comandamentelor, instituțiilor și formațiunilor militare.
3. Diferite alte acte normative specifice ca:
a. Ordinul, care e o prevedere imperativă, emisă de către o autoritate sau persoană investită prin lege cu acest drept și care trebuie executată întocmai și se referă la reglementări privind: intrarea în vigoare ori abrogarea unor acte normative specifice; organizarea, planificarea și desfășurarea unor acțiuni și activități cu amploare spațio-temporală delimitată; stabilirea unor atribuții și competențe; rezolvarea unor aspecte specifice domeniului de competență și responsabilitate ale persoanei emitente;
b. Dispoziția, reprezentând o prevedere cu caracter obligatoriu și direct executabilă, care stabilește: modul concret și unitar de interpretare și aplicare în armată a unor prevederi ale legilor, hotărârilor și ordonanțelor guvernului, ordinelor și regulamentelor militare; norme specifice unui anumit domeniu de activitate sau tip de acțiuni militare; desfășurarea activităților specifice unor structuri sau persoane strict individualizate ierarhic, profesional sau ca specialitate militară; competențe, responsabilități, atribuții funcționale și alte obligații specifice ale unor structuri permanente, constituită temporar sau ale unor persoane;
c. Instrucțiunea, cuprinzând prevederi specifice unor activități militare care necesită precizări suplimentare ori detalierea unor norme cuprinse în legile, ordinele, regulamentele și dispozițiile în vigoare și se referă la: metodologia de aplicare a unor prevederi ale acestora; întreținerea și exploatarea unor anumite categorii de tehnică militară: modelele, algoritmii și elaborare a actelor metodicile de desfășurare a unor categorii de pregătire, componente sau ședințe de instrucție din cadrul acestora; unele detalii privind formele de protecție și asigurare a trupelor; statuarea unor reguli interne privind accesul și protecția
informațiilor;
d. Standardul, ca act în care sunt consemnate nivelurile succesive, parțiale sau finale, cu care trebuie finalizată o activitate sau acțiune și care cuantifică nivelul de performanță stabilit pentru o anumită structură, perioadă de pregătire, misiune, acțiune, activitate, funcție și post de lucru;
e. Baremul, care stabilește minimum de rezultate necesare a fi obținute pentru a trece la un nivel superior de pregătire în scopul atingerii standardului stabilit pentru o anumită structură, perioadă de pregătire, misiune, acțiune, activitate, persoana, funcție și post de lucru.
Însușirea tipologiei sistematizate a actelor normative specifice pe care autoritățile militare le pot elabora, chiar dacă este criticabilă de anumite excese, demonstrează încă o dată specialitatea activității militare și sensul reglementării ei foarte stricte. Punerea de acord a Concepției și Metodologiei de elaborare a actelor normative specifice în armata României cu Legea nr.24/2000 și cu Hotărârea Guvernului nr.555/2001 (abrogat prin Hotărârea Guvernului nr. 50/2005) va fi ocazia de perfecționare a sistematizării pe o scară mai largă a actelor autorităților militare. După abrogarea Concepției și Metodologiei, A.N.S.-l, Regulamentul privind elaborarea actelor normative specifice, doctrinelor și manualelor militare în Armata României, operează cu mai multe criterii de clasificare a acestora și anume: obiectul de reglementare (25 categorii), sfera de aplicare (tuturor sau anumitor categorii de militari), autoritatea de decizie (ministru, secretari de stat, șef S.M.G., inspector general, secretar general, director general, șefi de direcții, șefii categoriilor de forțe ale armatei și comandanții comandamentelor de armă) și tipul actului (regulamente, instrucțiuni, ordine, dispoziții, metodologii, norme, standarde, bareme); se poate observa că A.N.S.-l n-a procedat la o reforare a Concepției și Metologiei ci numai le-a ajustat.
2.4. Noțiune, trăsături și clasificarea actelor autorităților militare
2.4.1. Definiția actelor autorităților militare
Dacă avem în vedere relația dintre genul proxim și diferența specifică, am putea defni actele autorităților militare ca fiind actele administrative elaborate de autoritățile militare în îndeplinirea funcțiilor de apărare națională. Aceasta este însă o definiție prea generală; chiar simplistă, deoarece nu surprinde caracteristicile definitorii ale conceptului respectiv ca fenomen administrativ. Preluând definițiile generale ale actelor administrative existente în doctrina de drept administrativ și aplicându-le actelor autorităților militare se pot genera diferite definiții ale acestora, având în vedere fie sensul formal-material (care scoate în evidență capacitatea într-un anumit domeniu) fie pe cel funcțional-juridic (care are în vedere regimul juridic al actelor respective). Din combinarea celor două sensuri, putem defini actele autorităților militare ca acea formă juridică principală a activității autorităților militare, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații din domeniul apărării naționale, în realizarea puterii publice, sub control principal de legalitate al instanțelor judecătorești.
2.4.2. Trăsăturile caracteristice actelor autorităților militare
Pornind de la definiția actelor autorităților militare putem delimita trăsăturile caracteristice ale acestora.
a. Actul autorității militare este forma juridică principală a activității militare. Această trăsătură evidențiază genul proxim al actelor autorităților militare și anume faptul că ele reprezintă forme juridice concrete de realizare a activităților administrației publice din domeniul apărării naționale, potrivit competențelor legal stabilite. În comparație cu operațiunile și faptele materiale ale acelorași autorități actele juridice constituie forma principală de activitate, în special pe măsură ce urcăm în ierarhia comandamentelor militare; dacă la nivelul eșaloanelor inferioare specializate într-un singur domeniu, operațiunile și faptele materiale au o pondere mai mare, la nivelul comenzilor și autorităților superioare de concepție și sinteză întâlnim în special acte juridice chiar dacă și activitatea lor se poate concretiza în unele operațiuni administrative.
b. Actul autorității militare reprezintă o voință juridică
unilaterală. Atât în timp de pace cât și în situații excepționale, actul juridic reprezintă o exteriorizare a voinței autorității militare, de la diferite nivele ierarhice, de a produce în mod direct efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații, conținut al raporturilor juridice în care intră comandanții. În acest sens, chiar refuzul nejustificat al unei autorități militare de a satisface o cerere privitoare la un drept (tăcerea administrației militare) sau nerezolvarea unei asemenea cereri în termenul prevăzut de lege (tardivitatea) sunt, din perspectiva art. 48 al.l din Constituție și al art.l din Legea nr.
29/1990, acte administrative implicite, pe baza cărora se pot
naște raporturi juridice. Manifestările juridice ale autorităților
militare nu pot fi în nici un caz o simplă părere, o rugăminte sau
un sentiment ci, dimpotrivă, trebuie să fie exprese și clare în
exprimarea voinței de a schimba ceva în ordinea juridică existentă anterior.
De altfel, fiind o manifestare de voință juridică, actele autorităților militare trebuie să întrunească condițiile cerute oricărui act juridic. Cerința ca actul să fie unilateral se referă la faptul că celălalt subiect al raportului juridic nu are nici o contribuție la elaborarea actului. Prin natura lor, multe din actele militare sunt elaborate în mod colectiv, în cadrul comandamentelor; caracterul unilateral există și în aceste situații dacă avem în vedere că întreg personalul comandamentului acționează în vederea realizării competenței autorității militare respective iar ordinul comandamentului e o expresie a principiului unității de comandă. Ceea ce nu înseamnă că anumite acte nu pot fi elaborate în cooperare cu alte subiecte de drept.
c. Actul autorității militare este emis numai în realizarea puterii publice. Este caracteristica ce delimitează actele administrative de alte acte juridice unilaterale ale autorităților militare, concluzionând voința acestora ca subiecte ale raporturilor juridice care presupun exercitarea puterii publice în domeniul apărării naționale. Ca organe oficiale ale statului, autoritățile militare exercită în mod efectiv o parte din prerogativele de putere publică bazată pe prevederile art.117 al. l din Constituție, conform căruia "armata e subordonată exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării și a democrației constituționale". De aceea, actele administrative militare sunt, în marea lor majoritate, acte de autoritate în domeniul lor de competență legală, deci acte ce se realizează într-un regim juridic de putere publică; fără această trăsătură, activitatea militară n-ar reuși să se finalizeze iar misiunile de apărare națională nu s-ar putea îndeplini, afectând existența statului și a națiunii.
d. Actul autorității militare este sub controlul principal de legalitate al instituțiilor judecătorești. Fiind singurul act de autoritate atacat în contenciosul administrativ, actul administrativ se caracterizează și prin faptul că el are un regim juridic specific în centrul căruia se află legea contenciosului administrativ (Legea nr.554 din 2 decembrie 2004); această trăsătură este și a actelor autorităților militare. Chiar și actele de comandament cu caracter militar, care sunt exceptate de la contenciosul administrativ, au statut de acte administrative deoarece chiar legea contenciosului administrativ prevede acest lucru; de altfel, prof. A. Iorgovan utilizează termenul de "acte administrative atipice" pentru excepțiile de la controlul judecătoresc precizând că, de fapt, acestea nu sunt exceptate de la orice control statal existând, între altele, posibilitatea controlului parlamentar general la care e supus orice organ al administrației publice, a controlului parlamentar special la care e supus CSAT, SRI, SIE ori a controlului Curții de Conturi și a Avocatului Poporului. Indiferent de valoarea actelor de comandament militar ori de amploarea acestora în sistemul actelor autorităților militare și dincolo de faptul că ele nu pot forma obiectul unei acțiuni în justiția administrativă, este neîndoielnic faptul că regimul juridic specific al actelor administrației militare (în sens larg) reprezintă un element definitoriu al acestei specii de acte juridice.
2.4.3. Clasificarea actelor autorităților militare
Una din preocupările esențiale ale doctrinei de drept administrativ a fost clasificarea actelor administrative în ceea ce privește actele autorităților militare, am utilizat doar acele criterii ale doctrinei care au relevanță pentru activitatea militară; menționăm și faptul că prin combinarea criteriilor rezultă o gamă extrem de diversă de acte ale autorităților militare.
I. După categoria organului de la care emană, distingem:
a) acte care sunt emise de autoritățile militare constituite în comandamente (de la nivelul marilor unități militare până la comandamentul suprem);
b) acte elaborate de autoritățile militare care nu sunt constituite în comandamente (la nivele tactice);
c) acte ale autorităților nemilitare emise în legătură cu activitățile militare, cum ar fi: actele Parlamentului (declararea stării de război), ale Președintelui României (decretul de instituire a stării de asediu), Guvernului, autorității judecătorești, ministrului apărării, CSAT, OCSPS.
II. După caracterul serviciului public în care funcțio-
nează autoritatea militară, avem:
a) acte emise în domeniul apărării naționale (minister, comandamente, instituții, regii autonome);
b) acte elaborate în cadrul serviciilor de ordine publică (ministerul de interne, poliție – cu toate formele ei, jandarmerie);
c) acte care emană de la serviciile publice de siguranță națională (SRI, SIE).
III. După gradul de întindere al efectelor, există acte ale autorităților militare:
a) interne (ca Ordinul de Zi pe Unitate, care produce efecte în interiorul structurilor militare)
b) externe (cum ar fi Ordonanța militară, care stă pe baza inițierii unor raporturi juridice între autorități militare și subiecte din afara unităților militare); actele externe pot fi, la rândul lor, normative (ordine și instrucțiuni) ori individuale (trecerea în rezervă).
IV. După conținutul efectelor actului individual, identificăm:
a) acte prin care se stabilesc drepturi și obligații determinate pentru subiectul căruia i se adresează (Ordinul de Zi pe Unitate sau Ordinul de luptă);
b) acte de conferire a unui statut personal (deciziile de recompense, de avansare în grad, de pensionare, de acordare a medaliilor, ordinelor sau certificatelor de specialist);
c) acte de aplicare a constrângerii administrative (decizia le sancționare sau de imputare ori de aplicare a contravențiilor);
d) acte cu caracter jurisdicțional (deciziile comisiilor de imputații sau ale consiliilor de onoare și de judecată, ale comisiilor de pensionare).
V. După sursă (izvoare) sunt:
a) acte rezultate din legislația internă;
b) acte rezultate din legislația internațională (carte de captură, dosar medical al rănitului ș.a.)
În ceea ce privește denumirea, observăm că la fel ca pentru toate actele administrative, și actele autorităților militare poartă o diversitate de nume: ordin, regulament, hotărâre, decizie, instrucțiune, aviz, autorizație, ordonanță, doctrină, dispoziție, barem, standard ș.a. în cadrul acestora, ponderea cea mai importantă o au ordinele.
2.4.4. Ordinul, principala formă de manifestare a prerogativelor legale ale autorităților militare
Ordinul este forma principală de manifestare a prerogativelor legale ale autorităților militare. Pentru activitatea militară el reprezintă sfârșitul procesului decizional și debutul acțiunii militare propriu-zise. Fără existența lui nu putem imagina nici organismul militar bazat pe o succesiune de comandanți abilitați să ia decizii, nici comandamentul, autoritatea și comanda specifice oricărei structuri ierarhice și nici disciplina și subordonarea nivelurilor inferioare față de cele superioare. Multe dintre celelalte acte ale autorităților militare produc efecte juridice prin intermediul ordinului, așa cum este cazul regulamentelor, al dispozițiilor și instrucțiunilor, ca ansambluri de reguli juridice care intră în vigoare prin ordin al autorității militare.
De fapt, ordinul nu e specific numai domeniului militar ci aparține instituțiilor dreptului administrativ. Din punct de vedere juridic, noțiunea de "ordin" are două înțelesuri:
1. Act emis de miniștri pe baza și în vederea executării legilor și hotărârilor guvernului, categorie în care, conform practicii, includem:
a) ordine ale ministrului armatei (notate cu litera "M"), care privesc problemele de structură și de administrare a ministerului apărării;
b) ordine generale ale ministrului armatei, care reglementează raporturi juridice dintre militari sau dintre autoritățile militare și civile, aprobând regulamente, dispozițiuni și instrucțiuni;
c) ordine circulare ale ministrului armatei, prin care se stabilesc sau se reamintesc măsuri și precizări pentru aducerea la îndeplinire a actelor normative;
d) ordine de zi ale ministrului armatei pentru evidențierea unor fapte de eroism, a unor acțiuni de mare însemnătate executate în unele unități, sărbătorirea unor evenimente importante din viața armatei sau a națiunii (în timp de război, astfel de ordine de zi pot fi emise, în împrejurări similare, și de către autoritățile militare inferioare ministrului);
2. Dispoziție dată de superiorul ierarhic, obligatorie pentru subordonatul care a primit-o. Știința administrației precizează că în relațiile sociale care implică o activitate organizată ce se desfășoară în comun, cum e și activitatea militară, respectarea ordinului constituie o necesitate obiectivă ineluctabilă și o componentă a disciplinei. Iar dreptul administrativ dispune că executarea unui ordin de serviciu care se dovedește ilegal sau neoportun nu poate atrage răspunderea subordonatului ci a persoanei care l-a dat dacă sunt îndeplinite următoarele condiții: a) ordinul să aparțină organului competent prevăzut de actele normative ce i se aplică (lege, decret, hotărâre de guvern, statut, regulament de organizare și funcționare); b) să fie emis cu respectarea procedurilor prevăzute de aceste acte normative; c) persoana subordonată, în funcția inferioară, căreia i s-a adresat ordinul, să aibă obligația de serviciu de a-l executa; d) dispoziția superiorului să nu fie abuzivă, vădit ilegală sau vădit inoportună; e) persoana subordonată să nu aibă nici o culpă în executarea ordinului ilegal al superiorului. Aceste considerații se aplică și ordinelor militare; astfel, potrivit art.6 din Ordonanța Guvernului nr.121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, militarii nu răspund material pentru pagubele rezultate din executarea ordinului comandantului, în această situație răspunderea revenind comandantului dacă i s-a raportat în scris ori nu s-au luat din neglijență sau rea-credință măsuri pentru evitarea pagubei. Această accepțiune a noțiunii de ordin, de dispoziție obligatorie a superiorului ierarhic acoperă toate ordinele formale date de comandanți și șefi pe toate treptele ierarhiei militare.
Ca acte de autoritate administrativă, ordinele se dau și se execută atât în sectoarele de comandament cât și în cele de administrație militară, putând fi atât acte normative cât și acte individuale. Ca act normativ, ordinul e menționat în Concepția din 1999 de elaborare a actelor normative specifice în armata României, care-l definește ca prevedere imperativă emisă de către o autoritate sau persoană învestită prin lege cu acest drept, care trebuie executată întocmai și se referă la reglementări privind: intrarea în vigoare a unor acte normative specifice; organizarea, planificarea și desfășurarea unor acțiuni și activități cu amploare spațio-temporală strict delimitată; stabilirea unor atribuții și competențe; rezolvarea unor aspecte specifice domeniului de competență și responsabilitate ale persoanei emitente. Au competența de a aproba ordine ca acte normative specifice: ministrul (ordine generale), șeful SMG (ordine de instrucție), șefii statelor majore ale categoriilor de forțe armate (ordine de instrucție). Ca act individual, ordinele fac obiectul de normare a Regulamentului disciplinei militare, Regulamentului de ordine interioară, regulamentelor de luptă și altor regulamente militare.
Indiferent de forma sub care se manifestă, ordinul este actul de voință și decizie prin care se transmit subordonaților misiunile și sarcinile de îndeplinit și se reglementează raporturile militare, executarea lor fiind o obligație imperativă a statutului și jurământului militar. Ele pot fi verbale sau scrise (cele normative sunt întotdeauna scrise) și se transmit direct sau prin mijloace de transmisiuni.
Fiind un act de autoritate publică orice ordin are o natură juridică, prin organul emitent, prin procedura de elaborare, prin conținutul, efectele și prin subiectele cărora se adresează. Natura juridică a ordinului militar este subliniată și de unele prevederi regulamentare. Astfel, potrivit art.7 din Regulamentul disciplinei militare "Întreaga activitate a personalului militar și civil din armată se fundamentează pe cunoașterea și aplicarea întocmai a legilor și actelor normative specifice domeniului militar și încadrarea strictă a ordinelor în sfera de cuprindere a acestora''; iar art.22 prevede că militarul care constată că ordinul e ilegal raportează superiorului pentru a-și asuma răspunderea efectelor executării lui. Regulament de ordine interioară consideră (cel puțin implicit) ordinul ca fiind un act juridic din momentul ce el dispune în art. 13: „Ordinul este o prevedere imperativă, dat în comformitate cu actele normative și stă la baza oricărei acțiuni militare. El este cel mai important act al funcționării unității militare și de aceea incumbă o mare responsabilitate, comandantul are dreptul să dea ordine și e obligat să controleze executarea lor; el poartă întreaga răspundere pentru legalitatea și urmările ordinelor date. Dacă ordinul primit nu este legal, subordonatul este obligat să-1 sesizeze pe comandant în acest sens”. Putem conchide că documentele elaborate de autoritățile militare au natura juridică a actelor administrative, fapt ce impune cercetarea regimului juridic al acestora.
CAPITOLUL III. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR DE COMANDAMENT CU CARACTER MILITAR
3.1. Perspectiva juridică asupra actelor autorităților militare
3.1.1. Raporturile juridice ale autorităților militare cu subiecții interni sau externi sistemului militar
Ca orice subiect de drept, persoană fizică sau juridică, particular sau autoritate publică, și armata își desfășoară activitatea prin intermediul actelor juridice care constituie una din condițiile de existență ale raporturilor juridice reglementate prin acte normative. În timp de pace sau de război, armata acționează prin intermediul autorităților militare care se comportă adesea ca orice subiect juridic, făcând acte de gestiune precum contracte, licitații, cumpărări, vânzări, închirieri etc., toate acestea fiind reglementate de dreptul civil sau comercial; e de la sine înțeles că astfel de acte n-au caracter special, fiind supuse dreptului comun aplicabil tuturor subiectelor de drept pe principiul egalității juridice a acestora iar eventualele conflicte ce s-ar naște din asemenea raporturi vor fi rezolvate de instanțele de drept comun deoarece în cazurile respective autoritățile militare nu acționează ca deținătoare ale puterii de stat.
În afara acestor raporturi externe cu subiecte din afara armatei, autoritățile militare intră în raporturi de gestiune internă cu administratorii, contabilii și mânuitorii de fonduri materiale și financiare din administrația armatei; unele din aceste raporturi sunt de drept administrativ, de drept financiar sau de dreptul muncii. Chiar dacă și ele ar putea avea un caracter specific, rezultat din faptul că unul din subiectele respective este o instituție de stat ce acționează un interes general, litigiile ce s-ar putea ivi din asemenea raporturi relative la administrarea resurselor puse la dispoziția armatei vor fi soluționate fie de organele interne ale armatei, fie de instanțele de drept comun, cum ar fi instanțele judecătorești competente în dreptul muncii sau Curtea de Conturi, competentă să verifice și să decidă asupra utilizării fondurilor bănești repartizate de la bugetul de stat. Concluzia nu poate fi alta decât aceea că nici în cazul unor astfel de raporturi juridice din interiorul armatei nu avem de a face cu acte de comandament cu caracter militar.
Armata mai are raporturi de justiție penală cu militarii și alți justițiabili în tribunalele militare, cum ar fi funcționarii civili din serviciul armatei pentru infracțiuni în legătură cu atribuțiunile lor și chiar simpli civili pentru infracțiuni în legătură cu îndeplinirea serviciului sau contra bunurilor aflate în proprietatea sau folosința armatei; competențele autorităților militare în raporturile cu civilii pot crește în timpul stării de urgență, de asediu sau de război, în teritoriile ocupate sau aflate sub administrație militară. Fiind de natură juridică, astfel de raporturi sunt soluționate de tribunalele militare sub controlul Curții Supreme de Justiție.
Există însă și numeroase raporturi juridice între autoritățile militare și alte subiecte de drept, particulari, militari și chiar instituții în care nu se poate pune problema contenciosului administrativ, astfel încât teoria actelor de comandament militar are deplină aplicabilitate. Astfel, potrivit art.9 al Legii apărării naționale, numirea Comandanților militari ai județelor și al municipiului București se face de către șeful MCG; indiferent ce motive ar putea fi invocate contra deciziei acestuia, un astfel de act este de comandament cu caracter militar și nu poate fi expus cenzurării într-o instanță de contencios administrativ, chiar dacă ar vătăma dreptul altora. În aceeași situație se află decizia autorităților competente de a înființa, desființa sau redisloca unități sau mari unități militare în timp de pace sau război; după cum nici manevra unităților, subunităților sau formațiunilor militare în timpul operațiunilor militare n-ar putea fi controlată de instanțe, autoritățile militare specializate având un drept suveran de a decide în acest sens.
Raporturi juridice bazate pe acte de comandament militar intervin și în regimul legii stării de urgență ori stării de asediu. Este evident în acest sens că o ordonanță militară emisă de un comandant de mare unitate în raza teritorială în care a fost împuternicit de șeful SMG n-ar putea constitui obiect de cercetare judecătorească la cererea celor vătămați în drepturile lor, indiferent că se referă la închiderea frontierei de stat ori intensificarea controlului acesteia, la interzicerea circulației sau la amplificarea activităților de producție a societăților comerciale și agenților economici cu atribuții în realizarea produselor cu destinație militară. Oportunitatea și urgența unor astfel de măsuri ar fi în totală contradicție cu cenzurarea instanțelor de contencios administrativ și ar goli de conținut și importanță alte măsuri ca efectuarea perchezițiilor, autorizarea adunărilor, protecția informațiilor militare, paza militară a unor instituții, raționalizarea alimentelor, arestarea pe timp de 24 de ore și alte asemenea misiuni prevăzute în art.20 al Ordonanței de urgență nr. 1/1999.
Actele de comandament cu caracter militar stau și la baza raporturilor juridice determinate de legea privind rechizițiile și prestările de servicii în interes public. Astfel ordinul de predare emis de autoritatea militară sau ordinul de chemare individual ori colectiv al aceleiași autorități nu pot intra sub incidența contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește aprecierea asupra scutirilor de rechiziții de bunuri și de prestări de servicii.
Enumerarea unor categorii de raporturi juridice în care autoritatea militară apare ca subiect de drept ne permite să concluzionăm asupra impreciziei legislației consacrate calificării actelor de comandament cu caracter militar. Rămâne sigur doar faptul că autoritățile militare, ca orice altă autoritate publică executivă, își desfășoară activitatea pe baza legilor, emițând acte care sunt fie de autoritate, implicând exercițiul puterii de stat, fie de simplă gestiune. Mai mult, caracterul acestora pare să fie determinat in rem de către instanța de judecată, funcție de nivelul autorității militare respective, de calitatea celuilalt subiect al raportului juridic, de circumstanțele elaborării actului și de importanța lui pentru apărarea națională.
Ca autorități statale, autoritățile militare își îndeplinesc competențele prin intermediul actelor pe care le elaborează și le realizează iar legislația constituțională și administrativă conține prevederi speciale în acest sens. Fără a fi o referire directă la acte ale unor autorități militare, o primă mențiune asupra jurisdicției unor activități militare o găsim în Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 1864 care, în art.3 pct.4, excludea de la consultarea Consiliului de Stat proiectele de legi relative la fixarea contingentului anual al armatei și la chemarea claselor sub drapel; de asemenea, art.14 al legii dispunea ca posturile de consilieri de stat sunt incompatibile cu orice altă funcțiune publică salariată deși generalii armatei puteau îndeplini astfel de funcții, ei considerându-se însă în afară de cadru, primind numai leafa de consilieri fără a-și pierde dreptul la vechime. Legea pentru Curtea de Casație și Justiție din 1912 includea în competențele acestei instanțe și recursurile militarilor împotriva actelor autorităților militare superioare însă numai în privința decretelor de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei; Curtea de Casație, admițând recursul va acorda recurentului pensiunea gradului său, socotindu-1 că ar fi îndeplinit maximum de ani de serviciu, fără ca prin aceasta să i se închidă și dreptul la daune.
Prevederile enumerate mai sus vor căpăta valoare constituțională prin legea fundamentală din 1923 care în art. 107 precizează că puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ și actele de comandament cu caracter militar. Dezvoltând această dispoziție constituțională, art.2 al Legii pentru contenciosul administrativ din 1925 arată că în actele de guvernământ se cuprind toate măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general referitor la ordinea publică, la siguranța statului, internă sau externă, ori la alte cerințe de ordine superioară cum ar fi declararea stării de asediu, faptele de război ce ar rezulta dintr-o forță majoră sau din necesitățile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea și interpretarea tratatelor și convențiilor dipomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundațiilor, foametei, tulburărilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcționarea conform legii speciale, extrădarea străinilor și altele de aceeași natură. Iar art.3 al aceluiași act normativ, preluând textul legii din 1912, dispunea că nu pot fi atacate pe cale judecătorească actele autorităților militare decât în privința decretelor de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei; interesant este că această prevedere urmează după precizarea unei alte excepții de jurisdicție, cu care credem că se află în legătură, și anume aeeea referitoare la deciziile date de comisiile disciplinare și declarate de Statutul funcționarilor sau alte legi definitive și executorii.
Până la Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, legislația de contencios administrativ nu mai conține reguli referitoare la actele autorităților militare; chiar și actul menționat nu are decât o prevedere foarte generală care arată că dispozițiile lui nu se aplică, între altele, actelor administrative în legătură cu apărarea țării, securitatea statului și ordinea publică. Abia în Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ vom găsi din nou referiri directe la actele autorităților militare; este vorba de art.2 al actului normativ respectiv care conține excepțiile de la atacarea actelor administrative în justiție, între care sunt menționate expres și actele referitoare la siguranța internă și externă a statului, precum și cele referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale, la care România este parte.
Concluziile pe care le putem desprinde din evoluția reglementării jurisdicției actelor autorităților militare în legislația românească se referă la: includerea actelor autorităților militare în sfera actelor administrației publice, ca urmare a caracterului administrativ al autorităților militare; specificitatea regimului juridic al actelor autorităților militare, ca urmare a importanței și particularităților acestora; posibilitatea clasificării actelor autorităților militare în acte administrative în legătură cu apărarea țării (Legea nr. 1/1967), acte ale autorității militare cu caracter general (Legea din 1912 și cea din 1925) și acte de comandament cu caracter militar (Constituția din 1923, Legea din 1925 și cea din 1990); diferențierea regimului juridic al actelor autorităților militare după efectele lor față de particulari (supuse dreptului comun) și față de militari (acestea având un regim special); posibilitatea asimilării unor acte ale autorităților militare cu actele de guvernământ, având în vedere faptul că în enumerarea exemplificativă făcută de legile din 1912, 1925 și 1990 se include în genul actelor de guvernământ (definit ca măsuri luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranța externă sau internă a statului și la alte cerințe de ordine superioară) și specii ca declararea stării de asediu, faptele de război ce ar rezulta dintr-o forță majoră sau din necesitățile imediate ale luptei, măsurile luate împotriva tulburărilor interne; excluderea unor acte ale autorităților militare de la controlul judecătoresc, cu exceptarea expresă a decretelor de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei (Legea din 1912 și cea din 1925); posibilitatea de a aprecia această exceptare de contencios administrativ prin importanța valorilor apărate de anumite acte ale autorităților militare, ceea ce nu exclude nici existența unor alte forme de control judiciar și nici diferența de tratament juridic între actele de autoritate și cele de gestiune ale comandamentelor militare; existența unor formulări legislative oarecum imprecise și chiar confuze în legătură cu actele autorităților militare, ceea ce a impus ca jurisprudența și doctrina de drept administrativ să se preocupe îndeaproape de clasificarea regimului juridic al acestora.
Profesorul A. Iorgovan a observat că literatura juridică interbelică a făcut, de regulă, distincție între actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernământ cu caracter militar și actele de administrație miliară; ceea ce înseamnă ca nu orice act al autorității militare (fine de primire relativ) era un act de comandament cu caracter militar (fine de primire absolut). Distincția respectivă viza actele de autoritate, fiind unanim admis că autoritatea militară, în calitate de persoană juridică, poate face și acte de gestiune. Această clasificare se baza pe comentariile supra legii contenciosului administrativ din 1925 care distingea, de asemenea, între actele de comandament cu caracter militar (art.2 al.l) pe care puterea judecătorească nu are căderea de a le judeca și actele autorităților militare (art.3 al.2) care puteau fi atacate în anumite condiții. Motiv pentru care Paul Negulescu apreciază drept neconstituțională excepția din art.3: "Art. 107 din Constituție consideră pe militari ca și pe ceilalți cetățeni, le acordă dreptul de a urmări în justiție respectarea drepturilor lor și, prin excepțiunea pe care o stabilește pentru actele de comandament militar, nu atinge cu nimic actele administrative militare supuse ordinei legale. Legiuitorul, aducând o știrbire dreptului recunoscut de constituant, a depășit cadrul competentei sale și a făcut o dispozitiune neconstituțională”; autorul precizează că această dispoziție neconstituțională a legii urmează să fie înlăturată pe calea contenciosului constituțional prevăzut de art. 103 din Constituție. Ceea ce-i permite să concluzioneze că "același Parlament, care votase Constituția, elaborând în 1925 legea pentru contenciosul administrativ, ne dă cea mai completă dovadă de neînțelegere a categoriei juridice ce crease prin art. 107 din Constituție ".
Deoarece actele de comandament militar vor face obiectui unei analize speciale, ne vom ocupa în continuare de actele autorităților militare ca fine de primire relativ. În categoria actelor autorității militare prevăzut de art.3 al.2 din Legea din 1925, denumite de A. Teodorescu "acte de administrație militară" iar de C.G.Rarincescu "acte administrative în înțelesul lor juridic", se includeau actele care interveneau în interiorul ierarhiei militare, de numire, avansare, sancționare, retragere, pensionare, referitoare la diverse categorii de elemente ale armatei, care în mod logic ar trebui supuse controlului instanțelor de contencios administrativ întrucât, în ultimă analiză, ele nu reprezintă altceva decât acte ale unei autorități administrative.
Cu toată existența de sine stătătoare a acestei categorii de acte ale autorității militare, doctrina a continuat să le includă în actele de comandament militar pe motivul că nu sunt expres prevăzute în Constituție și că nu sunt, din punct de vedere juridic, decât tot acte administrative de autoritate.
Legea din 1990 a contenciosului administrativ nu mai conține decât o specie de acte ale autorității militare sustrase de la controlul judecătoresc și anume actele de comandament cu caracter militar. Asta înseamnă că actele autorităților militare, altele decât cele de comandament militar, reintră în competența instanțelor de contencios administrativ pentru a li se verifica legalitatea. Este concluzia la care ajunge întreaga doctrină de drept administrativ și, treptat, și jurisprudența, bazându-se pe faptul că ele reprezintă acte administrative de autoritate emise de structuri militare care n-au caracter de comandament militar, supunându-se, de aceea, regulilor oricărui serviciu public administrativ. Din această cauză, nu suntem de acord cu părerea că această excepție ar mai putea fi azi invocată pe motivul că deși actele respective sunt încadrate în categoria celor de comandament militar, instanța de contencios administrativ ar verifica numai legalitatea modului de stabilire a cuantumului pensiei și nu legalitatea punerii în retragere sau trecerea în rezervă a unui militar.
La puțin timp după adoptarea Legii nr.29/1990, în cadrul MAp a fost elaborat ordinul M.126 având ca obiect asigurarea respectării principiului unității de comandă; în fapt, scopul lui real nu era cel menționat în titlu, neconținând un set de măsuri administrative care să perfecționeze aplicarea principiului unității de comanda pe care se bazează întreaga activitate militară. Obiectivul său imediat, direct și declarat ca atare în text era "interpretarea exactă a unor prevederi ale Legii nr.29/1990 privind contenciosul administrativ. Se poate constata încă la prima vedere că acest obiectiv încalcă principiul legalității deoarece legea nr.29/1990 nu conținea vreo dispoziție care să confere ministrului apărării naționale dreptul și obligația de a interpreta anumite prevederi ale legii.
În concret, Ordinul M. 126 "Ordona" ca, în scopul interpretării exacte a unor prevederi ale Legii nr.29/1990, actele comandament cu caracter militar care nu pot fi atacate în justiție în înțelesul art.2 lit.b din lege să includă toate actele administrative emise potrivit legii de către organele MAp precum și:
a)regulamentele generale și de luptă;
b)regulamentele, instrucțiunile și dispozițiunile referitoare la organizarea, conducerea și desfășurarea procesului pregătirii de luptă, instrucție și învățământ, asigurarea tehnico-materială și medicală, executarea serviciului de luptă, de zi, de gardă și pază, ordinea și disciplina militară în armată;
c)ordinele și dispozițiunile comandanților (șefilor) pe întreaga scară ierarhică, de la comandanții de grupă (similare) până la ministrul apărării naționale, emise (date) în scris sau verbal pentru executarea misiunilor de luptă, instrucție și serviciu, aplicarea legilor, hotărârilor Guvernului, hotărârilor Consiliului Militar Superior al Armatei, Biroului Executiv al acestuia sau ale consiliilor militare și birourilor executive ale acestora de la organele centrale și comandamentele în care funcționează aceste organisme, regulamentelor, instrucțiunilor și altor acte normative care reglementează activitatea din armată în toate domeniile;
d)ordinele ministrului apărării naționale, secretarilor de stat, comandanților (șefilor) – conform competențelor ce le revin potrivit reglementărilor în vigoare, privitoare la: înaintări, avansări și retrogradări în grad; treceri în rezervă; chemări în cadrele active ale armatei; treceri dintr-o armă (specialitate militară) în alta; orice alte probleme care privesc situația cadrelor militare, soldaților gradați voluntari, elevilor militari.
Din păcate, deși greu mai poate fi găsit un exemplu mai semnificativ de eludare a principiilor statului de drept decât cel conținut în Ordinul M.126, acesta a fost aplicat chiar și de instanțele de contencios administrativ care au dovedit astfel aceeași inerție de concepție. Față de această situație și având în vedere evoluția concepțiilor și legislației militare ca și a jurisprudenței credem că se impune:
l)abrogarea expresă a ordinului M.126 și, eventual, elaborarea unui alt act normativ în care să se distingă între actele de comandament cu caracter militar și actele administrative ale autorităților militare supuse contenciosului administrativ;
2)admiterea faptului că încadrarea unui act în sfera celor de comandament cu caracter militar este, în lipsa unei definiții legale, o chestiune de apreciere a instanței prin prisma științei dreptului public și teoriei actelor de comandament militar.
3.1.2. Teoria juridică a actelor de comandament militar
Statul și cetățenii săi fac sacrificii pentru armată atât în timp de pace cât și, mai ales, în vreme de război. Astfel, ei i se pun la dispoziție importante resurse umane, materiale și financiare; pentru eficacitatea activităților militare există posibilitatea restrângerii drepturilor și libertăților cetățenești; militarilor li se acordă dreptul de a se conduce după legi și reguli proprii, cu derogări de la dreptul comun prevăzute în Constituție, reguli consacrate în statutele militarilor și în regulamentele militare. Pe această bază, militarilor li se impun restricții de la exercițiul unor drepturi și libertăți cum ar fi faptul că nu pot fi aleși, nu pot face politică, nu se pot căsători cu persoane apatride ori fără cetățenie fără aprobarea șefilor, nu pot demisiona decât dacă demisia este acceptată (în condiții contrare devenind dezertori, pasibili de sancțiuni penale), pot fi mutați în interes de serviciu dintr-un colț în altul al țării, pot fi chemați oricând și oriunde este nevoie de forța armată capabilă să stăvilească o stare de pericol la adresa comunității și pe care alte organe de stat n-au mijloace s-o limiteze; în îndeplinirea misiunii lor, militarii ajung adeseori să-și pună în pericol sănătatea și-și pot pierde chiar viața. În schimbul acestor restricții și a sacrificiilor ce li se cer, militarilor li se acordă avantaje morale și materiale prevăzute, de asemenea, în legile militare.
Îndeplinirea scopurilor războiului (dus nu de armată ci de întreaga națiune) n-ar fi posibilă prin cenzurarea deciziilor militare luate în momentele supreme ale existenței unui stat. Iată de ce chiar constituantul din 1923 a dorit probabil să consfințească existența actelor de comandament făcute de autoritățile militare în interesul instituției armatei, alături de alte acte de guvernământ efectuate de puterea executivă în interes general, supuse doar controlului parlamentar, și al opiniei publice; ca și celelalte acte de guvernământ ale autorității administrative și actele de comandament militar nu sunt compatibile decât cu controlul șefului statului care e și comandantul suprem al acesteia, al parlamentului și al opiniei publice, demonstrând astfel derivarea teoriei actelor de comandament din cea a actelor de guvernământ. Chiar dacă legislația altor țări nu cunoaște o teorie expresă a actelor de comandament cu caracter militar, doctrina, jurisprudența și cultura multor state conțineau numeroase elemente în același sens al derogării de la dreptul comun al contenciosului administrativ pentru actele autorităților militare efectuate în interesul suprem al apărării patriei.
Așa cum apreciază Constantin G. Rarincescu în monumentala sa monografie consacrată contenciosului administrativ român, termenul de "act de comandament cu caracter militar" este o construcție cu totul originală ce a apărut pentru prima dată în art.107 al. final al Constituției din 1923. Anterior acestui moment, această adevărată instituție juridică ce face și azi carieră, era necunoscută dreptului comparat si dreptului românesc, doctrinei, jurisprudenței și legislației administrative. De altfel, înainte de Legea Curții de Casație din 1912, nu se făcea nici o distincție legală între actele autorităților militare și ale altor autorități publice din punctul de vedere al contenciosului administrativ; însă, între actele de guvernământ, pe care jurisprudența le sustrage controlului, erau incluse și unele acte ale autorității militare, spre exemplu, faptele de război. În practică au fost, totuși, puține cazurile când un militar, mai ales în activitate, să se fi adresat instanțelor judiciare pentru a ataca un act al autorității militare pe care l-ar fi considerat întocmit cu încălcarea legii și care i-ar fi cauzat prejudicii. Ceea ce se constituie într-o tradiție care a dăinuit multă vreme; chiar și astăzi, mulți militari, conduși de sentimentul disciplinei și datoriei ostășești, au rezerve în a se adresa justiției de drept comun cât timp se găsesc în activitate pentru a contracara deciziile superiorilor ierarhici.
Noua Constituție din 1923 introduce pentru prima dată în tehnica juridică noțiunea de act de comandament cu caracter militar pe care le asimilează actelor de guvernământ, conferindu-le aceeași caracteristică de a se sustrage controlului judecătoresc. Așa cum am arătat deja, idee nu este cu totul nouă deoarece atât tradiția cât și dreptul pozitiv au recunoscut armatei un domeniu distinct de activitate în care nu e permis controlul nici unei puteri dinafară, fie chiar judecătorească; ceea ce este însă cu totul nou, atât față de legislația românească anterioară cât și față de cea străină, este ridicarea acestei norme la nivelul de principiu constituțional. Din păcate, formula constituțională sub care e prezentat acest principiu nu rezolvă problema definirii actului de comandament militar, a naturii și caracterului său juridic.
Încă în 1937, în amplul său studiu dedicat contenciosului administrativ român, C.G.Rarincescu sublinia că precizarea acestor noțiuni este greu de făcut deoarece ea nu este și nu poate fi rezultatul unei analize științifice, o dovadă în acest sens fiind eforturile infructuoase ale doctrinei și jurisprudenței de a-i delimita caracterele după consacrarea sa constituțională expresă. Credem că această opinie este oarecum exagerată, chiar cercetarea realizată de autorul ei aducându-și o contribuție esențială la delimitarea conceptului de act de comandament militar. Oricum, analiza textelor legislative prin prisma principiilor generale ale dreptului și în legătură cu alte instituții ale dreptului și științei administrației a permis doctrinei să formuleze anumite caractere definitorii ale noțiunii de act de comandament cu caracter militar, pe care le vom prezenta în continuare în scopul concretizării acestui concept.
a. Condiția ca autoritatea publică de la care emană actul să fie un comandament militar
Această trăsătură a actelor respective are semnificația că subiectul de la care emană nu poate fi decât o autoritate publică ce întrunește calitatea de comandament militar. În sensul său cel mai larg, acesta reprezintă o totalitate de trupe puse sub comanda unui șef determinat, așa cum este șeful statului în postura sa de comandant suprem al forțelor armate, ministrul apărării naționale în calitate de organ supraordonat al tuturor structurilor militare, șeful SMG ca autoritatea cu rangul cel mai înalt din armată, (pe care o conduce răspunzând de capacitatea operațională a acesteia) ori comandamentele militare superioare, operaționale ori teritoriale, până la nivelul marilor unități operative. Autoritățile publice care au caracterul de comandamente militare nu sunt altceva decât organe de conducere ale unui serviciu public, deci organe administrative aparținând puterii executive, subordonate principiului de legalitate care stă la baza statului modern, fără a avea un statut juridic privilegiat pe motivul obiectului său de activitate decât în măsura în care chiar legea ar justifica acest lucru. Pe baza acestei trăsături, putem exclude din sfera actelor de comandament militar toate actele decise la nivelul formațiunilor care nu constituie comandamente în sens structural dar și deciziile unor secțiuni ale comandamentului neinvestite cu autoritatea șefului său suprem, cum ar fi dispozițiile date de unele structuri din organizarea ministerului, Statului Major General ori comandamentelor operaționale ori teritoriale.
Condiția conținutului militar al acestor acte
Într-adevăr, ca autorități administrative, și comandamentele militare pot săvârși întreaga gamă de acte administrative în vederea producerii unor efecte juridice, cum ar fi: acte cu caracter general, cum sunt regulamentele sau ordonanțele militare; acte cu caracter individual, ca avizele, autorizațiile, contractele, rechizițiile, numirile în funcție și avansările în grad, trecerile în rezervă etc. De asemenea, comandamentele militare intră în raporturi juridice cu alte subiecte de drept, de la militarii proprii încadrați în structurile militare până la agenți economici și persoane fizice. Nu s-ar putea spune că toate actele comandamentelor militare sunt sustrase fără nici o excepție contenciosului administrativ, ci numai acelea al căror conținut este strict militar, în sensul că se referă la operațiuni în legătură cu serviciul și îndatoririle militare, la acțiunile militare de utilizare a violenței armate. Din conceptul de act de comandament militar au fost excluse toate actele cu caracter contractual ca și actele de gestiune pe care autoritățile militare le încheie cu diferite alte subiecte de drept în vederea aprovizionării și furnizării de bunuri și servicii ori în alte scopuri de asigurare și asistență ale serviciului public al apărării naționale.
c. Condiția ca actul să se bazeze pe ideea de ordin și disciplină militară
O consecință a primelor două caractere ale actelor de comandament militar este și condiția ca un astfel de act să se bazeze pe ideile de autoritate, ierarhie, subordonare, ordin, comandă, ordine și disciplină militară, trăsături fundamentale intrinseci ale organizării armatei, ale legislației și dreptului militar, ale statutului militarilor și ale jurământului militar. Din acest punct de vedere, actele autorităților militare se clasifică în acte ale căror efecte privesc populația civilă și acte care se referă la militari, la ierarhia militară specifică armatei.
În privința raporturilor juridice dintre comandamentele militare și populația civilă se aplică principiul dominant că nici o autoritate militară nu poate impune sarcini și obligații care să aibă drept consecință restrângerea libertăților și drepturilor civililor decât dacă sunt stabilite prin lege, cu excepția stării de război când, pe teritoriul de operațiuni militare, comandanții pot lua orice măsuri dictate de necesitățile luptei și de obținerea victoriei în condițiile respectării legilor și obiceiurilor războiului. Spre deosebire de vremurile de pace, în timpul stării de asediu puterile comandamentului militar sunt mult extinse în temeiul legii stării de asediu care instituie un regim de legalitate și nu unul arbitrar. Dacă autoritatea militară ia față de civili măsurile legal stabilite, instanța judecătorească nu-i poate cenzura actele, în schimb, tot ceea ce ar depăși prevederile legii stării de asediu poate cădea sub controlul instanțelor judecătorești competente, îndreptățite să cerceteze legalitatea tuturor măsurilor luate de autoritățile militare. Ca atare, putem afirma că teoria actelor de comandament militar nu se poate aplica actelor autorităților militare în raporturile lor cu populația civilă, aceasta fiind sub aspectul legalității sub cenzura instanțelor judecătorești competente.
În ce privește actele de comandament față de elementele care compun puterea armată a statului, trebuie plecat de la caracteristica dominantă a ierarhiei militare de a constitui un corp de autorități publice dotate cu organizare specială bazată pe statutul legal special al funcției militare cuprins în diversele legi referitoare la recrutare, avansare, trecere în rezervă sau retragere, pensionare, asigurarea ordinei și disciplinei militare. Deoarece toate măsurile luate de autoritățile militare în această direcție îmbracă forma actelor administrative, nimic nu s-ar opune, din punct de vedere logic și strict juridic, ca toate actele autorităților militare superioare care încalcă dispozițiunile legale ale regimului juridic al organizării militare să fie supuse controlului judecătoresc.
d. Interzicerea cenzurii actelor de comandament militar de către instanțele judecătorești
Toate actele care întrunesc primele trei condiții sunt sustrase judecării de către tribunale pe motivul necesității imperative de a asigura prestigiul și autoritatea comandamentelor militare și spiritul de ascultare și disciplină al subordonaților fără de care operațiunile militare n-ar putea fi realizate, lipsindu-le energia, coeziunea, capacitatea și credibilitatea, unitatea și rapiditatea. În literatura juridică nimeni nu contestă acest fine de neprimire al Legii nr.29/1990, textul fiind declarat constituțional de către Curtea Constituțională. Se apreciază însă că dificultățile și diferențele de opinii apar în momentul în care se încearcă identificarea actelor concrete care intră în sfera acestei excepții. Discuțiile sunt contradictorii și pentru faptul că instanțele au pronunțat soluții diametral opuse în spețe cvasi-identice, dând naștere nu numai la confuzii dar și la grave implicații în ceea ce privește garantarea drepturilor militarilor. Până la inițierea și desăvârșirea unei interpretări legale a conceptului de act de comandament cu caracter militar, puterea de apreciere a instanței de contencios administrativ este indubitabilă; odată calificat ca fiind de comandament militar, un act al autorității militare nu poate fi însă cenzurat de judecător care, în virtutea legii, trebuie să-și decline competența, lăsându-1 să producă efecte juridice chiar în ipoteza în care ar fi ilegal, cei vătămați fiind totuși îndreptățiți să aleagă alte căi juridice pentru valorificarea pretențiilor lor.
În concluzie, pe baza trăsăturilor caracteristice enumerate mai sus, putem defini actul de comandament cu caracter militar acea categorie de acte ale autorităților militare care emană de la un comandament militar, având un conținut militar și bazat pe ideea de ordin și disciplină militară și exclus de la controlul instituțiilor judiciare. Sperăm să fi putut demonstra prin cercetarea efectuată că actele de comandament cu caracter militar reprezintă o realitate juridică; alături de actele de guvernământ (cu care se aseamănă și cu care uneori au fost asimilate), ele constituie un tip de acte administrative cărora legea le dă forța de a se sustrage controlului judiciar. În esență, actele de comandament militar constau din actele și măsurile luate de autoritățile militare pe baza legilor speciale militare față de militari ca și față de particulari; în timp de război, ele includ chiar și măsurile neprevăzute în texte concrete de legi dar dictate de împrejurările circumstanțiale ale luptelor, ca mijloace de apărare, de atac ori de siguranță a trupelor. Și aceasta deoarece, așa cum expresiv și cu talent se exprima prof. Anibal Teodorescu: "Războiul, care este în realitate o suspendare a regimului obișnuit și normal de drept, își are regulile și legile lui, care contrazic aproape întotdeauna orice concepție de drept. Având ca țintă imediată necesitatea de a învinge cu orice preț și, din nenorocire, prin orice mijloc, ar fi existat o vădită incompatibilitate între starea de război, pe de o parte, și putința de a face ca unele din măsurile luate să fie cenzurate de justiție, pe de alta parte”.
3.1.3. Contenciosul actelor autorităților militare
O primă mențiune asupra controlului judecătoresc asupra actelor autorităților militare o găsim la 20 septembrie 1862 cu ocazia procesului Ministerului de Război la Curtea de Casație, în actul de acuzare se vorbea de "măcelul de la Craiova", de nepăsarea autorităților militare și civile față de răul ce se făcuse cetățenilor de către tulburătorii ordinei publice și de violențele de la Ploiești cu ocazia încartiruirii trupelor; chiar ministrul de război, generalul I.E. Florescu, a compărut cu acea ocazie înaintea Curții de Casație pentru a justifica actele autorităților militare.
Doctrina de drept administrativ a apreciat că, deși în astfel de cazuri Curtea de Casație și-a întemeiat în fapt deciziile pe art.998 și următoarele din Codul Civil (conținând principiul răspunderii civile personale și excepțiile de la acesta, răspunderea pentru fapta terților, inclusiv a statului pentru prejudicii cauzate de agenții săi), ea a admis totuși și o responsabilitate în afara cadrului civil deoarece nu numai că în spețele respective nu s-a făcut dovada vreunei culpe a prepușilor statului dar s-au acordat daune pentru motivul că particularii au suferit pe nedrept un prejudiciu chiar dacă autoritățile militare au acționat în conformitate cu drepturile legale conferite; hotărând astfel, Curtea a arătat o instinctivă înțelegere a faptului că responsabilitatea statului pentru daunele ocazionate de funcționarea serviciilor publice nu trebuie să fie judecată după principiile exclusive ale dreptului civil ci rămân o materie specială, cu reguli și necesități proprii. Asemenea decizii n-au făcut însă jurisprudența constantă, în multe din deciziile Curții de Casație din timpul respectiv și după aceea menținându-se vechea concepție civilistă, dar interpretată restrictiv, așa cum e cazul Deciziei nr.920/1933 prin care se refuză despăgubiri unui ofițer accidentat în timpul unor exerciții militare, pe motiv că soldatul din cauza căruia se produsese evenimentul nu era un prepus al statului; în schimb, în Decizia nr.4369/1925 se declară din nou că daunele cauzate de război în afară de zona de luptă sunt de natură a atrage responsabilitatea statului față de cei ale căror drepturi au fost lezate.
Importanța jurisprudenței de contencios administrativ creat prin Legea din 1905 a constat și în apărarea drepturilor militarilor contra arbitrariului și abuzurilor administrative, anulându-se acte administrative ilegale cum ar fi Decretul de punere în retragere a generalului Groza. Acesta este motivul pentru care și în concepția Legii din 1912 a Curții de Casație și Justiție, această instanță rămâne în mod expres competentă să judece recursurile militarilor împotriva actelor autorităților militare superioare însă numai în privința decretelor de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei, prevedere reintegrată și în Legea contenciosului administrativ din 1925. Sub imperiul acestor legi, instanțele de drept comun au avut de mai multe ori ocazia de a controla acte ale autorităților militare pe calea excepției de ilegalitate invocată de particulari și, declarând-o fondată, au refuzat să aplice actele respective (de cele mai multe ori ordonanțe sau regulamente) sau au hotărât să acorde daune pentru prejudicii cauzate.
După consacrarea legislativă a actelor de comandament cu caracter militar realitățile au obligat instanțele judiciare să se pronunțe și asupra acestei categorii de acte ale autorității militare. Astfel, în decizia nr.411/1927 a Curții de Casație se consideră că luarea comenzii pentru părăsire de post și insubordonare reprezintă "un atribut suveran al acelui comandament”; la fel, sunt apreciate drept acte de comandament militar indicarea elementelor chemate la mobilizare precum și măsura disciplinară luată de comandant contra unui jandarm. În ceea ce privește acțiunea în daune, în perioada interbelică se statuase principiul că ea este inadmisibilă când se îndreaptă contra unui act al autorității militare, altul decât un decret de punere în retragere, când e vorba, spre exemplu, de actul de reformare a unui militar sau de un act de avansare. Curtea de Casație stabilise că eventualele despăgubiri civile se pot acorda pe baza art.6 din Legea contenciosului administrativ din moment ce instanțele pot cerceta legalitatea deciziei sau actului de punere în retragere, chiar dacă nu se pronunță anularea actului.
Controlul jurisdicțional administrativ asupra actelor autorităților militare a fost reluat abia după 1990 astfel încât jurisprudența în materie a început să se reformuleze doar după apariția Legii nr.29/1990. Nici nu se putea altfel din moment ce Decretul nr. 128/1948 desființase contenciosul administrativ și curțile administrative iar Legea nr. 1/1967 nu se aplica actelor administrative în legătură cu apărarea țârii, securitatea statului sau ordinea publică, chiar dacă legea fundamentală din 1965 prevăzuse în art. 103 al.3 că tribunalele și judecătoriile pot judeca cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte. Analiza jurisprudenței instanțelor de contencios administrativ în materia actelor autorităților militare demonstrează că au existat două perioade distincte, despărțite de anul 1997.
Prima, până în anul 1997, când secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor și Curții Supreme de Justiție, tributare concepțiilor preponderente între 1948-1990, au considerat că orice act emis în sistemul apărării naționale este un act de comandament cu caracter militar și, în consecință, necenzurabil de către justiție, așa cum prevedea art.2 lit.b din Legea nr.29/1990. Mai mult, în motivarea sentințelor și deciziilor unor instanțe era invocat și Ordinul M126/1990 al ministrului apărării naționale ca și când aceasta ar fi fost legislația specială în domeniu. Cea mai cunoscută soluție în acest sens este Decizia nr. 118 din 23 martie 1992 a Secției Contencios Administrativ a Curții Supreme de Justiție.
Criticile adresate în doctrină soluțiilor date de instanțele judecătorești în materia actelor autorităților militare i-au determinat pe magistrați să aibă în vedere în soluționarea cazurilor respective și jurisprudența antebelică. Astfel, în 1997, se constată o desprindere de concepția totalitară care nu permitea controlul jurisdicțional al actelor emise în domeniul apărării naționale și o înțelegere mai profundă a realității că nu toate actele autorităților militare reprezintă acte de comandament cu caracter militar. Primul caz care a marcat această schimbare de optică este cel al reclamantului M.E. care a chemat în judecată MAp solicitând să se dispună anularea ordinului de trecere în rezervă pentru reorganizarea unității, motivul necorespunzând realității; prin sentința instanței de fond, cererea a fost respinsă ca inadmisibilă motivându-se că în conformitate cu Ordinul M126/1990 trecerile în rezervă nu pot fi atacate în justiție deoarece sunt acte de comandament militar. Putem observa cu ușurință efectul pe termen lung pe care deciziile instanței supreme l-au produs asupra sistemului judiciar. Reclamantul a declarat recurs cu motivarea că instanța de fond a aplicat greșit legea și nu a făcut o corectă apreciere a probelor administrate în cauză. Spre deosebire de soluțiile anterioare și bazându-se pe doctrina și jurisprudența antebelice, de data aceasta, Secția de Contencios Administrativ a CSJ a decis că recursul este fondat criticând soluția instanței de fond pe considerentul că "prin acte de comandament cu caracter militar se înțeleg actele emise de autoritățile militare competente în scopul asigurării ordinei și disciplinei cadrelor militare în cadrul unităților militare; se au în vedere deci acte care se referă la serviciul și îndatoririle militare și care exprimă ideea de ordin, de comandă. Prin urmare, orice acte emise de autoritățile militare, străine de necesitățile propriu-zise ale acțiunii militare, pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ". Prin Decizia nr. 1051/5 iunie 1997 s-a apreciat, în concluzie, că ordinul de trecere în rezervă contestat nu constituie un act de comandament cu caracter militar în sensul Ordinului M126/1990 și deci nu este exceptat de la controlul instanței de contencios administrativ conform art.2 lit.b din Legea nr.29/1990; s-a constatat că în mod greșit a procedat instanța de fond la soluționarea acțiunii pe baza unei excepții de inadmisibilitate, astfel încât recursul a fost admis, sentința atacată a fost casată cu trimiterea cauzei spre rejudecarea primei instanțe.
Alte cauze având ca obiect acte ale autorităților militare soluționate de instanțele de contencios administrativ se referă la acte de imputații, acte ale comisiilor de expertiză medico-militară, acte de recalculare a pensiilor militarilor; mai multe decizii ale Secției de Contencios Administrativ a CSJ se referă la obligarea MAp de a recunoaște calitatea de veteran de război în baza Legii nr.44/1994. Cu șase decizii în 1997, trei în 1998 și șapte în 1999, se poate spune că Secția de Contencios Administrativ a CSJ a început să formeze o adevărată jurisprudență a actelor autorităților militare care e utilă atât celor vătămați în drepturile lor cât și tuturor instituțiilor de contencios administrativ care au început să se obișnuiască să aplice Legea nr. 29/1990 și în acest domeniu special; nu în ultimul rând, această jurisprudență este utilă juriștilor militari și autorităților militare care au înțeles că trebuie să-și îndeplinească atribuțiile și misiunile în condiții de legalitate fiind, din acest punct de vedere, sub controlul civil al autorităților judecătorești. Menționăm în finalul prezentării jurisprudenței actelor autorităților militare că instituția actelor de comandament cu caracter militar a fost întărită și prin Decizia nr. 103/1996 a Curții Constituționale care a respins ca vădit nefondată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.2 lit.b din Legea nr.29/1990; s-a apreciat că, deși anterioară Constituției, Legea contenciosului administrativ a stabilit anumite condiții și limite de exercitare a dreptului persoanei vătămate, printre care și excluderea de la controlul instanței de contencios a actelor de comandament militar, justificată prin interesul evident public la care se referă. Pe de altă parte, în ceea ce privește controlul constituționalității interpretării judecătorești a noțiunii de "act de comandament cu caracter militar", așa cum s-a statuat constant în practica jurisdicțională a Curții Constituționale, aceasta nu este competentă să cenzureze constituționalitatea interpretării respective ci poate doar să constate că dispozițiile art.2 lit.b din Legea nr.29/1990 nu contravin Constituției.
Consider necesar ca în continuarea lucrării să analizăm regimul juridic al actelor de comandament cu caracter militar.
3.2. Regimul juridic al actelor de comandament cu caracter militar
3.2.1. Procedura de elaborare a actelor de comandament cu caracter militar
Pe timpul ducerii acțiunilor militare, principalele acte de comandament cu caracter militar sunt ordinele: ordinul de operație (ANEXA 2), ordinul preliminar (ANEXA 1), așa cum sunt ele menționate în Manualul pentru organizarea de stat major și operații ale Forțelor Terestre.
Emiterea ordinelor presupune îndeplinirea mai multor condiții și desfășurarea întocmai a unor activități obligatorii sau, sub presiunea timpului, unele pot să nu mai aibe loc. Orice ordin trebuie să conțină cinci subpuncte: situația, misiunea, execuția, spijinul logistic și comanda și comunicațiile. Abateriile de la acetea sunt admise, spre exemplu, în cazul ordinului fragmentar, care la ultimele două subpuncte se poate menționa: „Nu sunt modificări de la Ordinul de operații X…”
Aceleași documente se întocmesc de către comandamentele care participă la instrucția proprie sau instrucția trupelor din subordine (exerciții sau aplicații).
Procedura prealabilă elaborării ordinului de operație presupune mai întâi elaborarea concepției operației și a planul de acțiune. Cel din urmă devine ordin de operație prin darea lui în executare, atunci când condițiile din teren se suprapun peste cursul de acțiune ales de comandant încă din momentul emiterii concepției operației. Planul de operație este emis în concordanță cu intențiile comandantului precizate în respectiva concepție și cu acel curs de acțiune/operație pentru care s-a decis.
Elaborarea concepției exprimă viziunea comandantului asupra intenției și acțiunilor probabile ale inamicului/adversarului, precum și asupra operației ce urmează a fi desfășurată pentru atingerea obiectivului final de către forțele din subordine.
Concepția se bazează pe cursul operației ales de comandant pentru îndeplinirea misiunii și răspunde la întrebările ce, unde și cum vor acționa forțele proprii pentru a obține efectul dorit. Răspunsul la aceste întrebări trebuie să fie suficient de detaliat pentru a permite comandamentului și comandanților subordonați să înțeleagă ce au de făcut și cum trebuie să acționeze pentru îndeplinirea obiectivelor operației respective.
Atunci când concepția operației nu poate fi elaborată în volum complet, ea trebuie să includă cel puțin modul de întrebuințare a forțelor luptătoare și de realizare a sprijinului de foc.
Prin concepția operației, comandantul stabilește direcția (obiectivul) principală de efort și alte direcții (obiective) de efort. Acestea permit alocarea resurselor în mod adecvat, asigurarea focalizării acțiunilor concomitent cu fixarea priorităților și determinarea riscurilor, realizarea unității eforturilor și înțelegerea intenției comandantului.
Elaborarea concepției constă în: analiza misiunii; îndrumarea planificării și elaborarea cursurilor operației; elaborarea estimărilor; prezentarea estimărilor și selectarea cursului optim al operației; precizarea deciziei; redactarea și prezentarea concepției operației pentru aprobare.
Analiza misiunii constă în studierea informațiilor despre inamic, forțele proprii și despre zona de responsabilitate. Scopul analizei misiunii este de a determina factorii și condițiile specifice ale situației în care se realizează misiunea.
Îndrumarea planificării și elaborarea cursurilor operației presupune redactarea și transmiterea ghidului de planificare al comandantului cu informațiile și datele necesare planificatorilor, precum și întocmirea cursurilor operației.
Elaborarea cursurilor operației are la bază analiza misiunii și estimările compartimentelor din comandament și ale comandanților unităților de sprijin. Un curs al operației trebuie să răspundă la întrebările: ce tip de operație, ce formă și ce procedeu se adoptă; când se desfășoară operația; cum se folosesc forțele și mijloacele avute la dispoziție; de ce se desfășoară operația; care este finalitatea operației.
Elaborarea estimărilor se desfășoară concomitent cu analiza misiunii și presupune studierea informațiilor despre inamic (G/S 2), forțele proprii (G/S 3) și zona de operații (atât G/S 2, cât și (G/S 3) . Estimările au în vedere influența factorilor de situație asupra îndeplinirii misiunii și au ca rezultat concluzii, recomandării sau propuneri care conturează cursurile posibile ale operației.
Prezentarea estimărilor și selectarea cursului optim al operației presupune: executarea recunoașterilor și compararea cursurilor acțiunii forțelor proprii cu cele ale inamicului, utilizăndu-se pentru aceasta inclusiv metode ale jocului de război. Pentru analiza unui curs al operației, comandantul desfășoară următoarele activități: vizualizează acțiunile ambelor forțe în desfășurarea lor logică, luând în calcul estimările făcute; evaluează posibilitățile de succes ale acțiunilor proprii prin comparație cu acțiunile inamicului; stabilește gradul de risc și de acceptabilitate a lui; stabilește măsuri active (pasive) pentru reducerea efectelor acțiunilor inamicului asupra forțelor proprii.
Recunoașterile se execută în funcție de eșalon, de nevoi și de timp și au, în principal, scopul de a verifica informațiile cunoscute despre zona de responsabilitate, influența caracteristicilor acesteia și fezabilitatea cursurilor operației.
Estimarea comandantului este un proces continuu care îl ajută pe acesta să aleagă cel mai bun curs al operațiilor, având ca rezultat final o viziune clară asupra situației inamicului și a forțelor proprii, a scopului urmărit sau misiunii și o exprimare clară a alternativelor.
Comandantul revede și actualizează în mod continuu situația, prin contactul permanent cu subordonații și cunoașterea estimărilor acestora, prin observarea personală a operațiilor, prin relațiile directe cu comandanții eșaloanelor superioare (similare) și prin primirea continuă a informațiilor necesare.
Pe timpul estimării, comandantul analizează cursurile operației, le compară și decide asupra cursului optim al operației. Pentru aceasta el poate să recurgă la diverse metode ale jocului de război, metode care și-au dovedit eficiența în condițiile în care ele au fost utilizate pe baza unor informații suficiente și reale, atât despre trupele proprii, cât și cele care priveau adversarul. Simulările și modelăriile care se fac în acest domeniu sunt concludente și reușesc să realizeze eficient funcția de control asupra actelor care vor urma a se întocmi, iar mai apoi a se da în executare.
Din perspectiva științei militare controlul luptei se realizează dacă prin deciziile luate sau actele de comandament emise conduc la desfășurarea acțiunilor militare după cum acestea au fost planificate. În acest cadru, jocul de război este elementul definitoriu al procesului militar de luare al deciziilor.
Decizia reprezintă opțiunea comandantului privind executarea operației și se materializează în concepția operației.
Concepția operației trebuie să cuprindă: argumentația și metodologia utilizată de comandant pentru îndeplinirea misiunii date; misiunea (inclusiv finalitatea dorită); intenția comandantului; informațiile necesare comandanților subordonați, statelor majore ale componentelor și structurilor de sprijin, privind scopul, natura și sarcinile de planificare ce le revin pentru misiune; conducerea operațiilor; cerințe de forțe și capacități; execuția.
Redactarea și prezentarea concepției operațiilor pentru aprobare trebuie să determine dacă elementele de bază ale concepției comandantului sunt suficiente pentru îndeplinirea misiunii, să evalueze viabilitatea prognozelor făcute, precum și dacă concepția este în conformitate cu ghidul pentru planificare. Concepția operației se prezintă spre examinare eșalonului superior în vederea aprobării, în funcție de precizările primite prin directiva (ordinul) acestuia. După aprobare, va fi trimisă tuturor comandamentelor și stucturilor care sunt sau vor fi implicate în elaborarea planurilor dependente de aceasta.
Elaborarea planului operației presupune detalierea concepției operației și constă în: planificarea întrebuințării forțelor; planificarea sprijinului operației și protecției forțelor; planificarea sprijinului logistic; planificarea deplasărilor; identificarea neajunsurilor; analiza fezabilității deplasărilor; elaborarea datelor privind forța pe faze de timp și deplasarea ei, elaborarea ordinului de operație.
Planificarea întrebuințării forțelor constă în identificarea și repartiția forțelor necesare îndeplinirii misiunii, planificarea dispozitivului, a misiunilor forțelor subordonate și a manevrei acestora pe timpul desfășurării operației.
Planificarea spijinului operației și protecției forțelor constă atât în stabilirea măsurilor și acțiunilor cu caracter general, cât și a misiunilor specifice executate de forțele de asigurare, de protecție și de sprijin.
Planificarea sprijinului logistic include planificarea aprovizionării forțelor și a transporturilor logistice, planificarea mentenanței, a asistenței medicale și a celei sanitar veterinare, planificarea resurselor financiare, asigurarea căilor de comunicație, a cazării forțelor și adăpostirii animalelor.
Planul de operație trebuie să concentreze acțiunile forțelor proprii asupra centrului de greutate al dispozitivului inamicului, să definească condițiile care asigură succesul prin aplicarea puterii de luptă, să realizeze unitatea efortului forțelor participante, să constituie bază pentru planurile unităților subordonate și să fie suficient de flexibil pentru a asigura libertatea de acțiune a unității chiar și în situații des schimbătoare.
Planul de operație se finalizează prin ordinul de operație care trebuie să permită subordonaților să exploateze situațiile favorabile în concordanță cu intenția comandantului și să ia decizii rapide și corecte pe timpul desfășurării operației.
Ordinul de operație constituie baza tuturor planurilor de operație ale structurilor subordonate nemijlocit, participante la acțiune, astfel încât îndeplinirea acestora să asigure realizarea obiectivului strategic (operativ, tactic) final.
Ordinul de operație precizează de regulă, ce să facă subordonații, de ce, cu cine, unde și când, fără a specifica și cum să facă.
Pe baza cerințelor de planificare specifice luptei armate sau operațiilor de stabilitate și de sprijin, comandantul grupării intercategorii de forțe din teatrul de operații transpune directiva de operație a eșalonului superior – național sau al alianței (coaliției) – în ordin de operație.
Reanalizarea planului operației constă în analiza acestuia în scopul validării și se face imediat după elaborare, iar după aceea periodic, în funcție de evoluția situației, pentru actualizarea și respectiv validarea permanentă.
Elaborarea planurilor de sprijin ale operației. Planurile de sprijin reprezintă planurile armelor (specialităților) și se referă la mobilizarea, desfășurarea, angajarea forțelor, susținerea acțiunilor și dislocarea forțelor și resurselor în sprijinul concepției materializate în planul operației, fiind anexe la acesta.
Comandantul comandamentului operațional coordonează elaborarea planurilor de sprijin. Acestea se întocmesc concomitent cu planul operației de către comandanții subordonați, comandanții care sprijină și comandanții unor componente care contribuie la planificarea operației. Planurile de sprijin au, de regulă, aceleași elemente de structură ca și planul operației.
Analiza și aprobarea planurilor de sprijin intră în responsabilitatea comandantului operațional care poate fi solicitat să soluționeze și problemele critice ce pot apărea pe timpul elaborării acestora.
În concluzie întregul proces decizional însumează prodeduri care sunt determinante pentru desfășurarea acțiunilor viitoare, iar prin jocul de război se poate ca acesta să furnizeze informații fără de care nu s-ar putea asigura succesul. Vom vedea în partea aplicativă punctele cheie pe care jocul de război le oferă decidenților în darea ordinelor care stau la baza tuturor acțiunilor dintr-un teatru de operație.
3.2.2. Modul de intrare în vigoare a actelor de comandament cu caracter militar
Pentru actele de comandament cu caracter militar nu se specifică foarte clar modalitatea de intrare în vigoare, dar doctrina dreptului administrativ consacră principiul conform căruia actele normative intră in vigoare de la data aducerii lor la cunoștință.
Având o aplicabilitate restrânsă, în cadrul structurii militare din care face parte comandamentul militar care le emite, forma prin care se aduc la cumoștință poate fi prin mijloace tehnice de comunicații și informatice, protejate criptografic, sau se expediază (în cazurile în care ele trebuie transmise la o distanță considerabilă, în siguranță maximă) prin curieri speciali, prin formațiuni poștale militare sau chiar prin ofițeri din statul major (ofițeri de legătură). Majoritatea actelor de comandament cu caracter militar au în conținutul lor informații clasificate, motiv pentru cere aducerea la cunoștință se face doar pentru persoanele abilitate. Dacă fragmente din actul respectiv trebuie să ajungă și la alte categorii de personal, pasajele cu caracter nesecret se prelucrează și acestora.
Actele de comandamnet cu caracter militar intră în vigoare, de regulă, din momentul în care ele se comunică. Transmiterea lor este riguroasă, astfel, având în vedere factorul timp și reacția instantanee la modificările de pe câmpul de luptă, de care militarii trbuie să dea dovadă, regulamentele militate stabilesc indicative de prioritate pentru documentele care au diferite grade de urgență, cum ar fi: „VĂZDUH”, „AVION”, se transmit imediat prin mijloace de transmisiuni, cu întreruperea transmiterii/recepționării oricărui document/informație cu alt grad de urgență; „ÎN AFARĂ DE RÂND”, „URGENT” se transmit prin mijloace de transmisiuni după documentele cu gradul de urgență “VĂZDUH” și “AVION”, cu întreruperea transmiterii/recepționării oricărui document/informație fără grad de urgență sau se expediază imediat prin ofițeri din statul major, direcționali, ofițeri de legătură și curieri, cărora li se asigură mijloace de transport rapide. Trecerea la aplicare sau la execuție se face în cel mai scut timp.
Art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată instituie obligația de a insera în dispozițiile finale data intrării in vigoare a fiecărui act, prin următorul conținut: „(1) Dispozițiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ data intrării în vigoare conform art. 11, implicațiile asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum și dispoziția de republicare, dacă este cazul.” Textul de lege se aplică și actelor de comandament cu caracter militar.
3.2.3. Efectele juridice ale actelor de comandament cu caracter militar
Ca orice acte juridice, actele administrative, implicit și actele de comandament cu caracter militar, dau naștere modifică sau sting raporturi juridice, așadar produc efecte juridice, cu o anumită forță juridică.
Orice normă juridică acționează în cadrul existenței sale prin trei dimensiuni: temporală – sub aspectul căreia legile se succed – , spațială – sub aspectul căreia legile produc efecte în teritoriu putând coexista – și dimensiunea personală – sub aspectul căreia legile sunt destinate conduitei subiectelor de drept, persoane fizice sau juridice.
Actele normative produc efecte juridice în termen de trei zile de la momentul publicării, conform Constituției revizuite, dacă legea nu dispune altfel, astfel ca nimeni să nu poată invoca în apărarea sa necunoașterea legii. O modalitate specială de aducere la cunoștință, și implicit momentul intrării în vigoare, o reprezintă hotărârile de guvern cu caracter militar, care vizează siguranța statului, precum și alte acte juridice care prezintă interes doar pentru segmentul militar. Ele se comunică unităților interesate.
Teoria regimului juridic administrativ al actelor de drept administrativ, ca acte de autoritate, face apel la prezumția de legalitate, în fundamentarea forței juridice deosebite ale acestei categorii de acte. Conform prezumției de legalitate, considerată o prezumție relativă, actul administrativ aflat în vigoare a fost emis cu respectarea condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege, desprinzându-se de aici ideea de obligativitate pentru respectarea lor.
Prezumției de legalitate i se alătură alte două prezumții: prezumția de autenticitate (art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că „actul normativ adoptat se semnează de reprezentantul legal al emitentului se datează și se numerotează” ) și prezumția de veridicitate (actul administrativ adoptat/emis exprimă adevărul).
Exceptarea de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ are repercusiuni și asupra dovedirii legalității actelor de comandament cu caracter militar, întrucât ea fiind o dispozitie constituțională, reprezintă un fine de neprimire și pentru excepția de iligalitate. Menționăm faptul că singura instituție abilitată să se exprime cu privire la acest lucru este instanța de contencios administrativ, iar interdicția constituțională vizează atât acțiunile directe cât și excepțiile de nelegalitate. „Excepțiile de nelegalitate a actului administrativ poate fi ridicată doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios”.
Comandantul, reprezentantul structurii militare pe care o conduce este cel care semnează actele de comandament cu caracter militar. Ele sunt întocmite de un colectiv de persoane din diferite compartimente ale comandamentului, reunite în ceea ce numim comandament militar. Regulamentele militare ne impun norme tehnice de redactare specifice domeniului militar pentru actele de comandament cu caracter militar: denumirea unității milirare și a organului emitent; numărul și data la care acesta a fost înscris în registrul de evidență a documentelor; categoria de clasificare a documentului; numărul exemplarului; denumirea documentului cu indicarea, dacă este cazul, acțiunii la care se referă și numărul de ordine; semnătura comandantului/șefului compartimentului emitent cu indicarea funcției, gradului, prenumelui și numelui; gradul, prenumele și numele celui care l-a întocmit. Toate exemplarele trebuie să aibă semnăturile autentice ale persoanelor îndreptățite. Semnătura comandantului sau a persoanelor care au dreptul de a folosi ștampila se certifică prin ștampila acestora. Corecturile din documente trebuie să fie certificate de persoana care le-a semnat și aprobat, aplicând și ștampila, după caz. Pentru documentele care se întocmesc în timpul unui conflict armat redactarea documentelor prezintă și mai multă rigoare, ele având un caracter secret.
În doctrina dreptului administrativ se face distincție între obligația de executare, o obligație pozitivă, „de a face”, și obligația de responsabilitate, adică o obligație negativă, „de a nu face”. Actele de comandament cu caracter militar se execută întocmai, indiferent de obligațiile care se impun.
În principiu, forța juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul emitent în sistemul administrației publice precum și de natura organului respectiv, dar și de natura actului juridic. Astfel, Legea nr. 346/2006 privind oganizarea și funcționarea Ministerului Apărării stabilește o ierarhie a forței juridice a actelor de comandament cu caracter militar, care reiese din structura strictă a administrației militare, și anume: ordinele cu conținut militar și dispozițiile șefului Statului Major General au o forță juridică superioară față ordinele/dispozițiile comandanților de unități, dar în același timp, aceste acte de putere au o forță juridică inferioară față de cea a legii, cel puțin în timp de pace. Pentru că pe timpul războiului nu mai există legi care să guverneze de drept, armata este deținătoarea puterii care își și impune propriile reguli, în conformitate cu prevederile constituționale, cu normele internaționale de angajare și dreptul umanitar. În această situație ordonanțele militare sunt cele care au o forță juridică superioară.
Între actele autorităților militare avem planurile, care nu produc efecte juridice decât în momentul în care ele devin ordine. Planul înseamnă transpunerea științei militare pe hârtie, în condițiile date de misiune, inamic, forțele proprii, teren, inclusiv starea vremii, timpul avut la dispoziție și populația din zonă. Întrucât pentru acțiunile militare un element determinant în îndeplinirea misiunilor încredințate îl reprezintă acționarea în timp real, unitatea/subunitatea poate primi ordinele mai întâi verbal, după care urmează și cel scris. Ambele forme de acte de comendament sunt înscrise în jurnalele operațiilor militare.
Actele de comandament cu caracter militar produc efecte juridice pentru cadrele militare din cadrul unității pentru care comandamentul a adoptat respectivul act, dar și asupra altor persoane civile sau militare, care în urma activităților desfășurate de comandament sau de trupe au afectat drepturi sau interese legitime. Ambelor categorii de persoane li se aplică art. 126, alin (6), din Constituția României, cu amendamentul că în cazul controlului judecătoresc, altul decât cel pe calea contenciosului administrativ, legea se aplică pentru fiecare categoriie de persoane – civili și militari – , în mod oarecum diferit, în sensul că militarii nu pot să revendice drepturile care prin Legea statutului cadrelor militare sunt limitate, precum nici nu sunt judecați după aceleași reglementări (de exemplu: răspunderea materială se face în conformitate cu O.G. nr. 121/1998). Și în ceea ce privește încălcarea legii penale, sancțiunile sunt diferite. Astfel, Codul Penal al României prevede infracțiunile militarilor în legătură cu serviciul lor, la titlul X, capitolul I și II.
3.2.4. Modul de încetare a efectelor actelor autorităților militare
Actele administrative produc efecte juridice până la scoaterea lor din vigoare care se realizează, de obicei, de către autoritatea emitentă, de autoritatea ierarhic superioară sau de către o instanță judecătorească. Sunt două modalități prin care încetează efectele juridice produse de actele administrative, și anume: procedura unui fapt material-juridic care îi conferă acest efect și intervenția unui alt act juridic ce conține dispoziții contrare celui dintâi și care vizează suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material-juridic
Asemeni cazului actelor normative, unele acte de comandament cu caracter militar nu își pot pierde eficiența prin executare, datorită faptului că ele sunt cu aplicabilitate repetată, însă există acte temporare care încetează să mai producă efecte juridice prin încetarea evenimentului pentru care au fost întocmite sau prin expirarea termenului. Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republictă, prevede: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede și perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale.”
La polul opus se situează actele individuale de comandament cu caracter militar (care nu sunt de aplicabilitate repetată), efectele lor încetând prin executarea ordinului, prin deces, prescripție (atunci când ea este reglementată), împlinirea termenului de valabilitate. Uneori chiar și punerea în rezervă sau în retragere poate constitui o modalitate de încetare a efectelor juridice, însă nu și în cazul păstrării secretului militar obligație care nu se stinge pentru nici un militar, odată ce trece din rândul cadrelor active în rândul cadrelor în rezervă sau în retragere.
Încetarea efectelor juridice ca urmare a unui act juridic
Poate să înlăture în tot sau în parte definitiv sau temporar efectele juridice ale unui act de comandament cu caracter militar apariția unui alt act, care poate să provină de la același emitent sau de la organul ierarhic superior, dar nu și de la o instanță judecătorească datorită specificității regimului juridic prin care ele sunt excluse de la controlul instanțelor de judecătorești. Prin urmare, scoaterea din vigoare a unui act de comandament cu caracter militar poate avea loc prin următoarele modalități: anulare, revocare, suspendare (cu amendamentul că suspendarea nu se poate face și de instanțele de contencios administrativ), abrogare (nu în toate cazurile).
Modalitatea prin care se poate anula un act de comandament are ca fundament legal art. 14, alin. (2), Regulamentului de ordine interioară, care prevede că “Dreptul de a anula sau de a schimba un ordin îl are numai persoana care l-a emis sau comandantul acesteia, cu obligația de a-l informa pe cel care l-a dat.”
Succesul acțiunilor militare depinde într-o foarte mare măsură de mijloacele de comunicații – de nivelul tehnologic al acestora – avute la dispoziție, de capacitatea de a procesa informațiile primite și de transmiterea ordinelor celor care trebuie executate într-un timp cât mai scurt, dar și de tehnologia echipamentelor militare. De exemplu, în cazul unui ultimatum dat unui grup de dezidenți de a capitula, pe care aceștia îl acceptă doar în ultimele 5 minute, forțele proprii trimit deja rachete “inteligente” pentru a-i neutraliza. Anularea ordinului în baza căruia au fost trimise se poate anula, doar dacă în aceste 5 minute este posibil ca informația conform căreia ordinul de anulare al ordinului precedent ajunge în timp util pentru ca aceste echipamente să nu producă efectele pentru care au fost lansate.
Una dintre modalitățile prin care se concretizează principiul separației și echilibrului puterilor în stat o reprezintă instituția contenciosului administrativ, consacrată de art. 1 alin. (4) din Constituția României din 1991, modificată și republicată în anul 2003, prin exercitarea controlului judecătoresc asupra activității desfășurate de către autoritățile administrației publice, în conformitate cu prevederile dreptului internațional sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform căruia orice om are dreptul la o bună administrație.
Specificul administrației publice constă în organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Uneori este posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritățile administrației publice să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus noțiunea de contencios administrativ, în doctrina românească, încă din perioada interbelică.
Termenul de “contencios” a început să fie folosit pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiilor administrative de recursurile administrative obișnuite.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul “contendare”, care înseamnă a lupta sau din substantivul “contentio”, care înseamnă: conflict, dispută, confruntare.
În peroada interbelică, Rarincescu definește contenciosul administrativ ca fiind, “totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiunile publice, cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public.” În doctrina românească interbelică această noțiune era utilizată în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (soluționate de organul judecătoresc sau de organul administrativ) și în sens strict, evocând litigiile soluționate numai în instanțele judecătorești. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuțiile instanțelor judecătorești, instanțe obișnuite și uneori instanțe speciale.
Din analiza legislației în vigoare rezultă că prin noțiunea de contencios administrativ se înțelege, în sens larg, “litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcționarul public apare ca deținător al administrației publice.” Frecvent, noțiunea de contencios administrativ este definită ca totalitarea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești.
Noua lege a contenciosului administrativ formulează și ea, la art. 2, alin. (1), lit. e), o definiție a acestei noțiuni: “activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”
În ceea ce privește subiectul care poate introduce acțiunea, din dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția republicată reiese că aceasta poate fi “orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime”, noțiunea de “persoană vătămată” fiind definită de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoană fizică sau juridică, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative”, asimilând persoanei vătămate și “organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat”.
Noțiunea de “persoană vătămată” se fundamentează pe ideea vătămării drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv. Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care aparțin unei persoane fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ obiectiv are în principal scopul asigurării legalității și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al prefectului în exercitarea controlului de tutelă administrativă. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Controlul în instanța de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicționale, este prevăzut la art. 6, alin. (2): “actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate, direct la instanța de contencios administrativ competentă…” Aceste dispoziții marchează o adevărată “revoluție” a reglementării, o schimbare de optică, de filosofie în ceea ce privește locul și rolul jurisdicției administrative, implicit a actelor prin care aceasta se realizează, actele administrativ-jurisdicționale.
Așa se explică și faptul că în cadrul organizației militare s-au organizat și funcționează Consiliile de disciplină și cele de judecată, ca fiind organe administrative-jurisdicționale, ele privesc acele jurisdicții speciale administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituția revizuită, care desfășoară activități de soluționare a litigiilor dintre cadrele militare și Ministerul Apărării, ca reprezentant al unității militare cu care cei dintâi sunt într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate să judece un litigiu bazat pe încălcarea prevederilor legale sau cele ale regulamentelor militare.
Legea nr.29 a contenciosului administrativ reia tradiția interbelică și creează în sistemul instanțelor judecătorești secții specializate de contencios administrativ la nivelul tribunalelor județene și Curții Supreme de Justiție, cu atribuția expresă de a controla actele administrative și refuzul nejustificat al unei autorități administrative care vatămă drepturile recunoscute de lege oricărei persoane fizice sau juridice. Se revine, astfel, la caracteristica esențială a contenciosului administrativ de a fi un control de plină jurisdicție, instanța fiind competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, ea putând dispune anularea actului, obligarea la emiterea actului și acordarea de despăgubiri; el este caracterizat, de asemenea, ca fiind un control direct, pe cale de acțiune judiciară, atât față de actul administrativ propriu-zis cât și față de cel asimilat – tăcerea sau tardivitatea autorităților administrative.
Contenciosul administrativ român e organizat pe două grade de jurisdicție date în competența secțiilor de contencios administrativ de la tribunale și curți de apel (fondul) precum și de la Curtea Supremă de Justiție (recursul). Alte trăsături ale contenciosului administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 se referă la actul atacat (cu excepția finelor de neprimire, actul să fie al unei autorități administrative, putând fi atacate și actele administrative jurisdicționale după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale cu excepția celor din domeniul fiscal și contravențional) sau la acțiunea în justiție: obligarea celui care se consideră vătămat la acțiune prealabilă în fața autorității emitente sau superioare ierarhic înainte de introducerea acțiunii în instanță (art.5); posibilitatea formulării acțiunii în justiție și personal împotriva funcționarului autorității administrative pârâte, care poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (art.13); dreptul instanței care admite cererea de a hotărî atât asupra daunelor materiale cât și asupra daunelor morale cerute (art.ll); posibilitatea ca instanța să oblige pe conducătorul autorității administrative să plătească statului amendă pentru fiecare zi de întârziere nejustificată dacă nu trimite lucrările cerute de instanță (art.10) sau nu execută hotărârile irevocabile (art.16) la termenele impuse; dreptul reclamantului de a cere instanței suspendarea executării actului până la soluționarea acțiunii (art.9) și obligația de a depune o dată cu acțiunea și actul pe care îl atacă (art.18); efectul suspensiv de executare al recursului (art.14); completarea dispozițiilor Legii nr.29/1990 în ceea ce privește acțiunea cu prevederile Codului de procedură civilă (art. 18).
Deși încă în vigoare cu toate caracteristicile enunțate Legea contenciosului administrativ a fost modificata implicit sub anumite aspecte prin apariția Constituție din 1991 ceea ce, impune adoptarea unui nou act normativ în materie. El este cerut și de faptul că în perioada de tranziție pe care am parcurs-o, anumite litigii tipice de contencios administrativ au rămas în competența instanțelor de „drept comun” dacă ne referim numai la soluționarea căilor de atac în materia contravențiilor sau la soluționarea litigiilor legate de considerarea bunurilor proprietate publică, aspecte care interesează și autoritățile militare implicate în contenciosul administrativ. Cu ocazia acestor clasificări ar fi rezolvată și complexa problemă a definirii actelor de comandament cu caracter militar.
CAPITOLUL IV. CONTROLUL ACTELOR AUTORITĂȚILOR MILITARE
4.1. Controlul administrativ
4.1.1. Noțiunea și rolul controlului administrativ
Una dintre modalitățile prin care se concretizează principiul separației și echilibrului puterilor în stat o reprezintă instituția contenciosului administrativ, consacrată de art. 1 alin. (4) din Constituția României din 1991, modificată și republicată în anul 2003, prin exercitarea controlului judecătoresc asupra activității desfășurate de către autoritățile administrației publice, în conformitate cu prevederile dreptului internațional sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform căruia orice om are dreptul la o bună administrație.
Specificul administrației publice constă în organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Uneori este posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritățile administrației publice să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus noțiunea de contencios administrativ, în doctrina românească, încă din perioada interbelică.
Termenul de “contencios” a început să fie folosit pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiilor administrative de recursurile administrative obișnuite.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul “contendare”, care înseamnă a lupta sau din substantivul “contentio”, care înseamnă: conflict, dispută, confruntare.
În peroada interbelică, Rarincescu definește contenciosul administrativ ca fiind, “totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiunile publice, cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public.” În doctrina românească interbelică această noțiune era utilizată în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (soluționate de organul judecătoresc sau de organul administrativ) și în sens strict, evocând litigiile soluționate numai în instanțele judecătorești. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuțiile instanțelor judecătorești, instanțe obișnuite și uneori instanțe speciale.
Din analiza legislației în vigoare rezultă că prin noțiunea de contencios administrativ se înțelege, în sens larg, “litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcționarul public apare ca deținător al administrației publice.” Frecvent, noțiunea de contencios administrativ este definită ca totalitarea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești.
Noua lege a contenciosului administrativ formulează și ea, la art. 2, alin. (1), lit. e), o definiție a acestei noțiuni: “activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”
În ceea ce privește subiectul care poate introduce acțiunea, din dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția republicată reiese că aceasta poate fi “orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime”, noțiunea de “persoană vătămată” fiind definită de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoană fizcă sau juridică, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative”, asimilând persoanei vătămate și “organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat”.
Noțiunea de “persoană vătămată” se fundamentează pe ideea vătămării drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv. Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care aparțin unei persoane fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ obiectiv are în principal scopul asigurării legalității și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al prefectului în exercitarea controlului de tutelă administrativă. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Controlul în instanța de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicționale, este prevăzut la art. 6, alin. (2): “actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate, direct la instanța de contencios administrativ competentă…” Aceste dispoziții marchează o adevărată “revoluție” a reglementării, o schimbare de optică, de filosofie în ceea ce privește locul și rolul jurisdicției administrative, implicit a actelor prin care aceasta se realizează, actele administrativ-jurisdicționale.
Așa se explică și faptul că în cadrul organizației militare s-au organizat și funcționează Consiliile de disciplină și cele de judecată, ca fiind organe administrative-jurisdicționale, ele privesc acele jurisdicții speciale administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituția revizuită, care desfășoară activități de soluționare a litigiilor dintre cadrele militare și Ministerul Apărării, ca reprezentant al unității militare cu care cei dintâi sunt într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate să judece un litigiu bazat pe încălcarea prevederilor legale sau cele ale regulamentelor militare. Problema aceasta a fost dezbătută pe larg într-un subcapitol anterior.
Includerea forțelor armate între instituțiile administrației publice centrale de specialitate face ca cel puțin unele elemente ale teoriei generale a controlului administrației publice să fie valabile și oricum utile și pentru autoritățile militare. Iar în conturarea unor modalități specifice de control a actelor autorităților militare trebuie pornit de la achizițiile doctrinare în domeniu. Teoria generală a controlului administrației publice identifică următoarele criterii de clasificare a controlului asupra organelor administrative publice:
a) după natura autorității care îl exercită avem: control parlamentar, control administrativ și control judecătoresc;
b) după regimul procedural aplicabil avem: control contencios (exercitat de Curtea Constituțională, organe administrative cu caracter jurisdicțional și uneori, comisii parlamentare de anchetă) și control necontencios (controlul parlamentar tradițional, controlul administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat, controlul Avocatului Poporului);
c) după efectele pe care le determină, există: control care atrage atenționări și sancționări ale organelor administrative și funcționarilor acestora, însoțite de anularea actelor, și control care atrage numai atenționări și sancționări (politice, disciplinare, contravenționale sau patrimoniale). In definirea rolului controlului, doctrina dreptului administrativ apreciază funcționarea administrației publice în spiritul exigențelor principiului legalității reclamă existența unor factori cu caracter autoreglator atât la nivelul structurii administrației externe (ansamblul relațiilor și interrelațiilor dintre organele administrației de stat) cât și a celei interne (ansamblul relațiilor dintre diferitele elemente componente ale fiecărui organ al administrației publice). Oricum, garantarea legalității actelor administrative prin intermediul controlului presupune și existența unor forme de control în cadrul organelor administrației înseși, așa cum există, de altfel, și în sistemul serviciului public al apărării naționale.
Exercitând, pe baza Constituției, conducerea generală a administrației publice, Guvernul controlează organele de stat centrale autonome numai în măsura în care Constituția nu reglementează un control special al Președintelui României sau al Parlamentului, în timp ce organele subordonate direct sau indirect sunt controlate în virtutea subordonării iar cele locale ale autonomiei unităților administrativ-teritoriale sunt controlate pe baza dreptului de tutelă administrativă rezultat din coroborarea art.101 și 122 din Constituție. Este evident că efectele controlului sunt diferite în cazul controlului de supraveghere generală, de subordonare sau de tutelă, ceea ce nu înseamnă că nu poate fi instituit și un control administrativ specializat și asupra tuturor structurilor administrației publice. Astfel, principiul constituțional al dreptului de control al guvernului asupra celorlalte autorități ale administrației publice are ca excepție acele structuri statale pentru care Constituția prevede un control parlamentar special sau al Președintelui României. În această situație, dacă dreptul de control al Guvernului asupra Ministerului Apărării Naționale este indiscutabil, forțele armate beneficiază în Constituție de mai multe dispoziții care le includ în excepția definită mai sus. Le amintim pe cele mai importante: subordonarea forțelor armate exclusiv voinței poporului (art.117 coroborat cu art.58 care prevede că Parlamentul e organul reprezentativ suprem al poporului român); organizarea și coordonarea unitară a activităților care privesc apărarea țării și siguranța națională de către CSAT (art. 118); îndeplinirea de către Președintele României a funcțiilor de Comandant al forțelor armate și de președinte al CSAT (art.92); întrunirea Camerelor în ședință comună pentru declararea mobilizării și stării de război, suspendarea sau încetarea ostilităților militare, examinarea rapoartelor CSAT, numirea directorului SRI și exercitarea controlului asupra activității acestui serviciu (art.62). Nu putem să nu observăm că în ceea ce privește controlul parlamentar asupra componentelor forțelor armate, există doar menționarea expresă a SRI.
În ceea ce privește controlul judecătoresc asupra administrației publice din care face parte și armata, Constituția prevede accesul liber la justiție (art.21), dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică (art.48), reglementarea contenciosului administrativ prin lege organică (art.72) precum și întregul capitol VI al Titlului III referitor la autoritatea judecătorească, care include și controlul exercitat asupra administrației de Ministerul Public (art. 130). Tot în sfera contenciosului judiciar se include și controlul exercitat de Curtea Constituțională care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora și hotărăște asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești privind neconstituționalitatea legilor și a ordonanțelor (art.144) deci inclusiv a acelora care reglementează activitățile militare. Amintim, de asemenea, faptul că în cazul încălcării drepturilor omului prin acte ale autorităților militare se poate ajunge la controlarea acestora de către organisme internaționale cum ar fi Comitetul drepturilor omului din sistemul ONU sau Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În timp ce controlul parlamentar este analizat în special la dreptul constituțional, controlul judecătoresc face obiectul de cercetare al mai multor ramuri de drept între care și cel administrativ (contenciosul administrativ), iar aspectele sale internaționale sunt studiate cu precădere la dreptul internațional.
Nefiind un simplu autocontrol, controlul intern ca formă de verificare a legalității (și oportunității) întregii activități desfășurate se realizează în cadrul tuturor autorităților administrației publice de către funcționarii superiori asupra celor inferiori ori de "subdiviziunile organului" cu poziție supraordonată față de "subdiviziunile" lui subordonate. În absența unui cod de procedură administrativă care să consacre modalități unitare de rezolvare a controlului general intern, normele cu caracter procedural sunt variate, fiind desprinse din actele normative de organizare și funcționare, din regulamente, din acte normative de sancționare administrativă ș.a.
Nici Legea nr.29/1990 și nici Constituția nu elimină jurisdicțiile administrative caracterizate prin faptul că organul competent în materie este independent față de părțile în conflict iar activitatea sa jurisdicțională se desfășoară după o procedură imperativă prevăzută de lege, întemeiată pe contradictorialitate, publicitatea dezbaterilor, egalitatea părților, dreptul de apărare. Argumente în acest sens sunt: art.4 din Legea nr 29/1990 care admite atacarea cu recurs, după epuizarea cailor administrativ-jurisdicționale, a actelor administrative junsdicționale cu excepția celor referitoare la impozite, taxe și contravenții; art.139 din Constituție care menționează că, în condițiile legii, Curtea de Conturi exercită și atribuții jurisdicționale. Legislația noastră consacră mai multe jurisdicții administrative speciale, cum ar fi cele privind pensiile, invențiile, inovațiile, mărcile de fabrică, impozitul pe profit, executarea bugetului de stat. Din domeniul militar amintim jurisdicția specială creată prin Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, cea prevăzută de Legea privind pregătirea populației pentru apărare sau cea din materia pensiilor militarilor. În toate aceste cazuri, organele administrative abilitate emit un act administrativ jurisdicțional, definit ca fiind actul administrativ tipic care, în cazuri riguros determinate de lege, soluționează cu forță de adevăr legal și după o procedură bazată pe principiile independenței și contradictorialității, litigiile ivite în realizarea administrației de stat active. Apreciem că putem încadra în această definiție și actele emise de Consiliile de onoare, de judecată sau de disciplină care funcționează potrivit reglementărilor proprii pentru luarea măsurilor disciplinare în caz de abateri ale militarilor.
Noțiunea de contencios (de la lat. contendere = a lupta) a început să fie folosită în dreptul administrativ pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiunilor administrative de recursurile administrative obișnuite în care autoritatea de soluționare nu are calitatea de judecător. Acest fenomen juridic are însă în valențe specifice în diferite sisteme naționale de drept sau în funcție de evoluția în timp a acestora, existând atât formula sistemului administratorului judecător cât și aceea a sistemului francez al jurisdicției speciale administrative (tribunale administrative și Consiliul de Stat) precum și sistemul anglo-saxon al competenței instanțelor de drept comun și în materie administrativă. Pe baza legislației românești actuale, doctrina a definit contenciosul administrativ în sens restrâns ca totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ și în sens larg ca ansamblu al litigiilor de competența instanțelor judecătorești, litigii apărute între un organ al administrației publice (structură autorizată să presteze un serviciu public, funcționar public) purtător al autorității publice și alt subiect de drept. Contenciosul administrativ român a parcurs mai multe perioade evolutive, inclusiv epoca "socialistă" când a devenit o instituție pur formală, cu caracter de control subsidiar și nu s-a mai folosit denumirea tradițională, considerată inadecvată realităților momentului. În fiecare din etapele sale evolutive s-au utilizat unul sau altul din cele trei mari sisteme de contencios administrativ enumerate mai sus, după accentele date de legile fundamentale și de legislația specifică. Dincolo de diferențele de sistem respectiv, actele autorităților militare au avut întotdeauna o poziție specială în cadrul contenciosului administrativ, poziție datorată specificului lor față de actele administrative generale.
4.1.2. Forme ale controlului administrative asupra actelor autorităților militare
Controlul administrativ intern
Controlul administrativ intern este executat în cadrul fiecărui organ al administrației publice ca o componentă a activității de conducere, de către funcționari publici cu funcții de conducere asupra subordonaților. Se realizează în mod permanent, fiind si cea mai extinsă formă de control în cadrul administrației. În această situație atât subiectul activ, cât și subiectul pasiv aparțin aceleiași autorități administrative.
Potrivit art. 2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999, pivind controlul intern și controlul financiar, controlul intern este “ansamblul formelor de control la nivelul entității publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanță cu obiectivele acesteia și cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient și eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele și procedurile.“
Această formă de control se exercită prin două forme: control intern general și control intern specializat.
Obiectul controlului general îl reprezintă întreaga activitate desfășurată de către autoritatea în cauză, raportată la actele normative care reglementează organizarea și funcționarea, având un rol exhaustiv. Se poate declanșa anterior, concomitent sau ulterior activității supuse controlului, finalizându-se printr-un document în care se consemnează constatările verificărilor, propunerile pentru îmbunătățirea activității, precum și eventualele sancțiuni ce se impun neregulilor constatate.
Controlul intern general este asigurat de către conducătorul instituției publice, ca un atribut al funcției de conducere, având drept scop verificarea bunei organizări și funcționări a structurilor conduse, perfecționarea activităților desfășurate de personalul aflat în subordine, precum și îmbunătățirea propriei activități.
Controlul intern specializat se execută de către structuri sau persoane specializate, în baza unor reglementări speciale, doar în anumite domenii de activitate. Această formă de control se concretizează prin emiterea unei vize de conformitate pe considerente de legalitate, oportunitate sau eficientizare a activității controlate. Neacordarea ei trebuie să fie motivată.
Controlul administrativ intern se exercită prin două modalități. O primă modalitate o reprezintă autocontrolul, acțiune care se referă la controlul propriei activități și care are menirea de a corecta imediat abaterile sau să le prevină în operațiunile de executare ce urmează a fi efectute. Cea de-a doua modalitate se referă la acțiunea de control intern exercitată de conducători și vizează executarea deciziilor administrative ce-i privesc.
Forma controlului administrativ intern îmbracă forma controlului curent în administrația militară. El reprezintă controlul efectuat de structura militară asupra propriei activități sau, cel mult, de structura militară cu un eșalon mai sus. Este reglementat de Dispoziția nr. S.M.G – 109 privind organizarea și desfășurarea controalelor curente pe linia ordinii interioare în unități, activității în garnizoană, siguranței circulației și disciplinei militare în Armata României și constă în “verificarea respectării normelor și îndatoririlor prevăzute de legi și regulamente, depistarea abaterilor existente de la normele aflate în vigoare, analiza cauzelor care au generat disfuncționalitățile și stabilirea măsurilor de remediere în vederea optimizării activității …” Conform aceleiași dispozițiuni desfășurarea controlului cuprinde: informarea comandantului/ șefului unității militare despre obiectivele și activitățile ce urmează a fi controlate, durata controlului, competența comisiei de control; stabilirea compartimentelor, subunităților, formațiunilor care vor fi controlate, precum și a documentelor de planificare și evidență care vor fi prezentate comisiei de control; verificarea stadiului deficiențelor constatate la controalele anterioare; verificarea îndeplinirii obiectivelor, conform planului și fișelor de control; verificarea modului de întocmire a documentelor de planificare și evidență în domeniul controlat.
Comandanții unităților militare de la toate eșaloanele acordă sprijin comisiei de control pentru îndeplinirea obiectivelor propuse. Comisia de control își îndeplinește atribuțiunile așa cum reies ele din cele două modele de documente, prevăzute în anexele dispoziției nr. S.M.G. – 109. Acestea sunt planul de control și fișa de control, iar întocmirea lor este obligatorie.
Controlul curent poate fi executat de către comandantul unitații militare respective, sau de către o comisie stabilită de acesta, de către comandantul eșalonului superior sau de o comisie de control stabilită de acesta. În egală măsură, această formă de control poate fi exerecitată, în limita competențelor sale, și de către Poliția militară/Statul Major General, urmărind, în deosebi, ordinea și disciplina militară.
Legalitatea actelor, după cum se poate constata din dispoziția amintită mai sus, se stabilește de către comisia de control. Dispoziția care reglementează acest control nu statuează posibilitatea apelării la căile de atac cu privire la măsurile luate.
Însă Regulamentul de ordine interioară, în capitolul VIII, intitulat Rapoartele personale ale militarilor, se reglementează acest lucru prin art. 179, 180. Aici se menționează că sesizările militarilor, în legătură cu violarea drepturilor legitime, se pot adresa, prin raport verbal sau scris, atât președintelui comisiei de control, cât și comandantului direct sau comandantului care i-a lezat aceste drepturi, care au obligația de a le rezolva, dacă intră în competența lor. În cazul în care rapoartele depășesc competența comisiei, aceasta le trimite eșalonului superior. Comandanții care nu pot să soluționeze cazul din diverse motive motivează personal acest lucru militarului care a facut raportul.
Controlul administrativ intern, la nivelul administrației publice, se declanșază din oficiu sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice interesate. Sesizarea îmbracă forma recursului grațios (neierarhic), calea administrativă de atac care se manifestă prin plângerea reclamantul care solicită autorității emitente să modifice sau să revoce actul despre care consideră că îi lezează un drept legitim. Prin el se poate contesta legalitatea, temeinicia, sau oportunitatea actului sau măsurii atacate, avându-se în vedere îndeplinirea următoarelor condiții: să existe un act administrativ nesoluționat la timp ori un refuz nejustificat cu privire la nesoluționare sau o petiție adresată autorității administrative; să existe o vătămare a unui drept sau interes legitim; să existe o petiție a solicitantului în cauză adresată autorității administrative competente.
Măsurile preventive reglementate și implementate la nivelul administrației militare face ca evaluarea legalității și activității cu caracter militar să se facă în mod permanent. De exemplu, orice act de comandament cu privire la activitatea de instrucție (în timp de pace) sau cu privire la operațiile luptei armate includ obigatoriu elemente de comandă și control, care nu reprezintă altceva decât un feedback al acțiunilor militare care urmează să se desfășoare. Prin concepțiile operaționale elaborate în aceste situații comandamentele urmăresc întotdeauna să controleze nu numai legalitatea actelor pe care le adoptă ci și oportunitatea lor, urmărindu-se astfel îndeplinirea obiectivelor subsidiare voinței poporului sau puterii politice, echivalente menținerii ridicate a capacității de luptă ale forțelor armate sau succesului acțiunilor militare specifice misiunilor în care acestea sunt angajate.
Este greu de imaginat că, în timpul unui război, un militar ar putea să conteste un ordin primit. Și, la urma urmei, care ar fi finalitatea acestiu fapt, avându-se în vedere că fiecare secundă poate să salveze sau să ia viața unui camarad sau chiar propria viață, să distrugă obiective strategice, pe care forțele armate sunt obligate să le apere?
Orice militar român are datoria de a cunoaște și, în situații concrete, să aplice drepturile internaționale ale omului, reglementările internaționale ale Convenților de la Haga și Geneva sau alte reglementări prevăzute în acte internaționale ratificate de România.
La nivel tactic, de regulă, comandanții de unități sau de subunități pot să preia inițiativa pentru îndeplinirea misiunilor ce revin fiecărei unități/subunități, dar ordinele pe care le dau trebuie să se încadreze în directivele trasate de către eșalonul superior, la nivel operațional sau strategic. Atât ei cât și eșaloanele superioare trebuie să cunoască în orice moment capacitatea de luptă a forțelor și mijloacelor, situația tactică, date despre inamic, informații privind moralul trupelor proprii, pentru a putea controla activitatea inteprinsă la un moment dat și a avea un feedback eficient, prin care să se justifice evaluarea oportunității actelor de comandament. Acest lucru se realizează prin rapoarte scrise sau verbale transmise criptat la intervale scurte de timp prin mijloace de comunicații, intervale indicate de reguli stricte sau ori de câte ori este nevoie.
Pe timp de pace, forțele armate în pregătirea lor pentru luptă realizează sistematic instrucția trupelor și instrucția comandamentelor, conform planurilor de instrucție elaborate de Statul Major General și, respectiv, de statele majore ale categoriilor de forțe sau categoriile de arme (specializare militară). Aceasta se dorește a fi cât mai aproape de realitatea dată de misiunile forțelor armate pe categorii de arme și unitar. De aceea controlul intern al actelor de comandament nu ar trebui să difere cu mult celui realizat pe timpul operațiilor specifice luptei armate – apărarea, ofensiva și operațiile intermediare – sau operațiile de stabilitate și sprijin.
În cadrul comandamentelor, rolul de a controla activitatea privind elaborarea actelor de comandament cu caracter militar îi revine Compartimentului/Biroului Operații (G3/S3).
Controlul administrativ extern
Cele mai importante forme ale controlului administrativ extern sunt: controlul ierarhic, controlul de tutelă administrativă și controlul administrativ-jurisdicțional.
Controlul ierarhic se realizează de către organele administrației publice, superioare ierarhic față de cele asupra cărora se realizează controlul. În acest caz dreptul de control apare și ca o obigație, de aceea el nu este prevăzut în mod expres de lege. Activitatea de control la nivel de ierarhie se poate desfășura atât din oficiu, cât și la sesizarea autorității în cauză sau a altui subiect de drept.
Prin intermediul acestei forme de control, superiorului îi este conferită o anumită putere, care îi dă dreptul de a aproba, modifica, suspenda sau de a anula actele organelor subordonate, atunci când există indicii de nelegalitate sau când aceste acte se abat de la principalele directive pe care superiorul le avea stabilite.
Pentru administrația militară, problema controlului ierarhic se poate analiza atât în cadrul controlului administrativ intern (când se ia în discuție un anumit comandament), cât și în cadrul controlului administrativ extern (când vorbim despre o ierarhie a structurilor militare, în interiorul organizației militare sau în afara ei), datorită reglementărilor de ordine interioară specifice, privind relațiile dintre militari sau dintre structurile militare, a căror manifestare se regăsește în subordonarea ierarhică.
Controlul ierarhic al actelor autorităților militare se poate realiza de către eșaloanele superioare comandamentului care a adoptat actul respectiv pe considerente de legalitate sau oportunitate. Mergând pe cale ierarhică, de sus în jos, activitatea de control se desfășoară de către ministrul apărării, prin intermediul controlului general al ministrului care vizează toate activitățile, de la toate eșaloanele, el fiind în masură să sancționeze disciplinar orice militar, conform Regulamentului Disciplinei Militare. O altă formă de control o reprezintă inspecția, care se desfășoară o data la patru ani și are în vedere, în deosebi, activitățile care decurg din actele autorităților militare, cum este instrucția trupelor sau instrucția comandamentelor. Ca o modalitate de desfășurare a acestei forme de control, de exemplu, Inspectoratul de la nivelul Ministerului Apărării sau comisia însărcinată a executa inspecția poate să ceară structuri militare controlate să execute un scenariu privind o situație tactică/operativă pentru o formă a luptei armate sau poate să alarmeze aceea stuctură militară, cu alte cuvinte să execute activități care sunt specifice scopului serviciului militar în situații de criză sau de război.
Ca forme ale controlului ierarhic extern, mai trebuie menționate încă două forme de control, și anume: controlul pe donenii de activitate și controlul activităților specifice. Prima formă se execută, de exemplu, la nivelul fiecărei categorii de armă, o dată la 3 ani, pe când cea de-a doua formă, se execută cu cel mult două eșaloane mai sus decât nivelul unității miltare controlate, conform listei de indicatori reglementate de acte normative, de obicei la sfârșitul fiecărui an de instrucție.
Din multitudinea de elemente pe care comisiile de control le au în vedere cu ocazia controalelor efectuate la eșaloanele subordonate, un element central al contolului extern îl constituie obligația de a verifica legalitatea actelor emise conform Legii 346/2006 de organizare și funcționare a Ministerului Apărării. Constatările în acest domeniu se înscriu în rapoarte care se centralizează la nivelul ministerului, autoritate care răspunde în fața autorităților constituționale competente.
Aceste forme de control sunt reglementate de dispoziții speciale clasificate. Datorită gradul de secretizare nu putem să facem referire la conținutul lor.
În virtutea acestui fapt nu putem să afirmăm cu pecizie dacă militarii care s-ar considera nedreptățiți sau lezați cu privire la drepturile și libertățile lor legitime, pot să recurgă la o anumită cale de atac, cu ocazia controlalelor ierarhice externe.
Legea 554/2004 prin art. 7 și Ordonanța Guvernului nr. 2/2003 reglementează calea administrativă de atac sub forma recursului ierarhic. El poate apărea ca acțiune prealabilă acțiunii instanței de judecată, ca o plângere împotriva unui proces-verbal de constatare a contravenției. Este obligatoriu ca el să fie prevăzut de lege odată cu statuarea procedurii administrative speciale. Soluționarea acestor cazuri intră în sarcina organelor ierarhic superioare în virtutea controlului ierarhic asupra organelor inferioare. Pe această cale de atac pot fi controlate legalitatea, temeinicia și oportunitatea actului.
Recursul ierarhic se adresează autorității ierarhic superioare celei care a emis actul sau înscrisul ori a dispus măsura atacată sau care era competentă să le emită/dispună.
Controlul de tutelă administrativă este exercitat de către organele administrației publice centrale asupra autorităților administrative descentralizate în cazurile prevăzute expres de lege.
Cât despre controlul administrativ jurisdicțional, acesta se declanșază numai la sesizarea celor interesați și intervine numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege, unde sunt reglementate și actele sau operațiunile care fac obiectul unui asemenea control. Este o formă de control de natură contencioasă, asemănându-se cu procedura de judecată realizată de instanțele de judecată. Se finalizează cu emiterea unui act administrativ-jurisdicțional, supus căilor de atac prevăzute de lege (recursul administrativ și controlul judecătoresc).
Putem însă să amintim aici că există organisme specializate, care se organizează și funcționează de la nivelul comandamentului de tip batalion până la nivelul celui mai înalt comandament, consiliile de judecată și consiliile de disciplină, organe special constituite pentru a judeca “abaterile grave” săvârșite de cadrele militare. Prin “abatere gravă” se întelege “încălcarea cu consecințe grave, a normelor și principiilor regulamentare, care produce disfuncții în activitatea structurii militare, afectează ordinea și disciplina militară și lezează demnitarea și onoarea militată.” Abaterile care constituie infracțiuni nu intră în competența acestor organisme.
Aceste organisme se organizează și funcționează după proceduri asemănătoare instanțelor judecătorești, hotărârile acestora sunt atacabile prin căi de atac reglementate de regulamente proprii, care conțin și metodologii de desfășurare a activităților pentru aplicarea unitară unor prevederilor, după cum vom încerca să arătăm mai detaliat în continuare.
4.2. Controlul administrativ jurisdicțional – organisme jurisdicționale specializate
Controlul legalității actelor administrative se poate realiza de către unele organe de jurisdicție, special create, prin lege. Ele pot funcționa în structura administrației publice, emițând astfel acte administrativ-jurisdicționale.
Sfera jurisdicțiilor administrative speciale cuprinde organe jurisdicționale specializate numai din cadrul administrației publice locale sau centrale, fără a include în această categorie alte autorități publice, din sfera puterii judecătorești, sau alte structuri nestatale (asociații profesionale, sindicate, fundații, federații sportive, ligile profesioniste sportive).
Actul administrativ jurisdicțional este actul juridic pronunțat (emis) de un organ cu atribuții jurisdicționale ce funcționează în cadrul unei autorități a admninistrației publice, în vederea soluționării cu putere de adevăr și după o anumită procedură, un conflict juridic intrat în competențele sale. Definițiia legală, care exprimă același lucru este dată de Legea contenciosului administrativ la art. 2 alin. (1) lit. d).
Comisiile disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale sau sportive, exced noțiunii de jurisdicție administrativă specială. Acestea emit acte administrative care pot fi atacate în instanțele judecătorești competente. Similar acestor comisii disciplianare se organizează și funcționează, la nivelul fiecărei unități militare consiliul de disciplină.
A. Iorgovan, consideră că suntem în perzența unui act administrativ-jurisdicțional dacă se îndeplinesc cumulativ următoarele condiții: actul să fie emis de către o autoritate administrativă; autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict (să fie un organ administrativ jurisdicțional); conflictul să se soluționeze cu citarea părților în baza principiului contradictorialității; părților să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Actele administrativ-jurisicționale se deosebesc atât de actele administrative de autoritate, cât și de hotărârile judecătorești.
Ministrul apărării, pentru aplicarea art. 35 din Legea nr.80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, a emis Ordinul nr. M.153/2005 pentru aprobarea „R.G.-8, Regulamentului consiliilor de judecată”.
Astfel, Regulamentul Consiliilor de Judecată prevede că aceste consilii se înființează doar în cadrul acestor structuri militare și au competența necesară să soluționeze litigiile de natură contencioasă, pentru abateri grave care nu constituie infracțiuni.
Art. 1 alin. (1) din regulamentul amintit stabilește competența consiliilor de judecată, menționând că aceste organe sunt special constituite pentru a cerceta și judeca abaterile grave săvârșite de ofițerii, maiștrii militari sau de subofițerii în activitate, fiind singrele abilitate să adopte una din următoarele hotărâri: a) menținerea în activitate a ofițerilor, maiștrilor militari sau a subofițerilor; sau b) trecerea în rezervă, plin aplicarea art. 85 alin. (1) lit. i) și j) și art. 88 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare.
Consiliile de judecată se constituie la toate eșaloanele de nivel brigadă/similare și superioare acestora, prin ordin al locțiitorului comandantului/șefului structurii militare la care se constituie.
Dacă de impune judecarea comandanților/șefilor structurilor de nivel brigadă/similare și superioare, a locțiitorilor comandanților/șefilor structurilor subordonate nemijlocit ministrului apărării și Statului Major General, precum și a generalilor/similari consiliul se constituie prin ordin al ministrului, la propunerea comandanților/șefilor structurilor centrale în subordinea cărora se află cadrele milirtare respective.
Pentru primul caz, consiliile de judecată se compun dintr-un președinte și 4 membrii, dintre care un consilier juridic/ofițer de justiție militară sau un ofițer, absolvent, cu examen de licență, al facultății de drept, iar în cel de-al doilea caz, se compun din 5 membrii, cel puțin egali în grad cu cel ce urmează a fi judecat, dintre care un ofițer de justiție militară. Președintele, în acest din urmă caz, va avea grad superior ofițerului judecat. Cadrele militare numite să facă parte din consiliile de judecată trebuie să se remarce prin integritate morală și competență profesională.
Ordinul de trimitere în fața consiliului de judecată se emite, conform art. 11, din Regulamentul consiliilor de judecată de organele competente în termen de 5 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință despre fapta comisă. Acesta cuprinde: temeiul legal în baza căruia se emite, gradul, numele, prenumele, unitatea militară și funcția celui trimis în judecată, faptele săvârșite și nominalizarea prevederilor legale încălcate, competența consiliului de judecată și numele ofițerului cu cercetarea penală care va face cercetarea și va întocmi dosarul. Acesta se comunică în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, sub semnătură de primire, cu mențiunea că poate să fie asistat de un apărător pe tot parcursul judecării cauzei.
Ofițerul cu crecetarea penală de la eșalonul unde se constituie consiliul are obligația de a asculta pe cel trimis în judecată, precum și persoanele care cunosc faptele ce îi sunt imputate acestuia, lăsând declarații scrise. La ascultare sau la darea declarației scrise, cel trimis în judecată poate să fie asistat de apărătorul ales. Pe baza acestor declarații, el întocmește dosarul cauzei în termen de 30 de zile de la primirea ordinului.
Putem să indentificăm, până acum, faptul că aceste organe ale administrației militare au atribuții în soluționarea unui conflict, dar putem să identificăm că se garantează dreptul la apărare și la audiență, în concordanță cu prevederile constituționale și prevederile Convenției Europene ale Drepturilor Omului.
Ședința consiliului de judecată se ține în cel mult 10 zile lucrătoare de la prezentarea dosarului. Acest termen se reduce la 4 zile lucrătoare, dacă prin trimiterea în judecată se face pentru abateri prin care se aduc prejudicii grave ordinii și disciplinei militare.
În cazul în care abaterile pentru care cel trimis în judecată decurg din actele de comandament cu caracter militar, ședințele se desfășoară fără asistență, deoarece informațiile ce se vor discuta fac parte din categoria actelor din domeniul apărării, clasificate potrivit legii și sunt exceptate de la accesul liber al cetățenilor, implicit al presei, potrivit art. 12 lit. a) din Legea 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes general. Accesul presei este permis doar în situațiile în care cadrul militar a făcut o avertizare în interes public și este judecat pentru aceasta.
Ședințele se desfășoară în prezența celui judecat, în afara cazurilor excepționale, motivate. Membrii consiliului de judecată nu vor depune jurământ, dar președintele consiliului le va atrage atenția ca votul să fie acordat în spiritul dreptății. Martoriilor li se va cere să spună numai adevărul și să nu ascundă numic din ceea ce cunosc.
Consiliile de judecată vor delibera prin luarea unei hotărâri: a) nevinovăția celui în cauză; b) vinovăția celui în cauză cu menținerea în activitate, fiind sancționat conform Legii statulului cadrelor militare și regulamentelor militare; c) vinovăția celui în cauză cu propunerea de trecere în rezervă. Hotărârea consiliului de judecată va cuprinde și motivarea luării acelei hotărâri, precum și termenul în care poate fi atacată și locul de depunere al cererii, formulată în calea de atac, sub sancțiunea nulității hotărârii luate.
În cazul în care cel trimis în judecată se consideră nedreptățit prin hotărârea luată, poate formula cerere de apel motivată, care se va depune la compartimentul de documente clasificate al eșalonului căruia s-a constituit consiliul de judecată, în termen de 2 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință, sub semnătură, a hotărârii, moment în care se suspendă aplicarea sancțiunilor stabilite de aceasta.
Cererea de apel va fi soluționată în termen de 10 zile lucrătoare de la înregistrarea ei, de către un consiliu de judecată al apelului, format după aceleași reguli, de alți 3 membrii, fiind obligatoriu ca dintre aceștia să facă parte și un consilier juridic/ofițer de justiție militară de la eșalonul superior unității militare care a constituit consiliul de judecată.
Hotărârea consiliului de judecată a apelului este definitivă, dacă nu a fost formulată o cerere de apel. Decizia consiliului de judecată al apelului (ANEXA 6) pronunțată în urma rejudecării cauzei, rămâne definitivă, aceasta poate fiatacată în termen de 30 de zile la instanțele de judecată competente.
Rapoartele cu propunerile consiliilor de judecată privind trecerea în rezervă sau menținerea în activitate vor fi avizate de consilierul juridic al eșalonului la care s-a constituit consiliul de judecată. Ele vor fi însoțite de dosarul consiliului de judecată și de dosarul consiliului de onoare, în cazul celor judecați pentru aducerea de prejudicii grave onoarei și demnității militare și vor fii prezentate ministrului apărării sau comandantului/șefului care au competențe în domeniu de a decide asupra propunerii (conform art. 22, alin. (6) și art. 25).
Evidențiem, ca o particularitate, pentru practica acestor organe jurisdicționale speciale, faptul că actele emise de acestea nu se pun în executare în mod direct, ci în prealabil este necesar ca cei competenți – ministrul apărării sau comandantul/șeful unității militare la care este încdrat cadrul militar judecat, după caz – să decidă asupra propuneii făcută de consiliul de judecată (al apelului) prin hotărâre (decizie). Același lucru reiese și din art. 22, alin. (6) și art. 25, chiar dacă decizia consiliului de judecată al apelului este cea care menționează calea de atac la instanțele judecătorești și nu actul (ordinul) ministrului apărării sau comandantului/șefului, care dispune efectiv sancționarea disciplinară gravă.
Faptele ce intră în competența consiliului de judecată reclamate sau sesizate după 2 ani se prescriu mai puțin cele prevăzute la art. 2 lit h)-k).
Așadar, se întrunesc condițiile pentru care putem să considerăm consiliile de judecată ca fiind organe jurisdicționale speciale. Sub aceleași condiții se organizează și funcționează consiliile de onoare, care prin extrapolare sunt și ele organe jurisdicționale speciale.
Trebuie menționat faptul că, după cum am arătat la un moment dat și în argumentația noastră, nu toate abaterile pentru care carelele militare pot fi trimise în fața consiliilor de judecată, se bazează pe emiterea sau executarea unui act de comandament, dar, de exemplu constituie abatere gravă și poate fi trimis în fața consiliului de judecată, și nu în fața instanței de judecată militarii care comit abateri grave prin nerespectarea regulamentelor militare cu implicații legale (cu privire la activitățile strict militare) sau cauzarea sau favorizarea producerii unui eveniment grav, ca urmare a neîndeplinirii atribuțiilor de serviciu.
Prezentul regulament/ordin nu menționează dacă se aplică și pe timp de război, sau în situații criză.
4.3. Alte forme ale cotrolului asupra activităților cu specific militar
Oricât de riguros ar fi sistemul militar, nu putem să neglijăm faptul că armata se subordonează voinței poporului și că serviciul de apărare îl realizaeză în virtutea suveranității, independenței și unității statului, integrității teritoriale și democrației constituționale, conform textului Constituției.
Asupra armatei manifestă control atât instituțiile statale și suprastatale (organizații guvernamentale internaționale la care România este parte, cum este, de exemplu, NATO sau Uniunea Europeană), cât și opinia publică. Aceasta, din urmă, în epoca în care trăim, a devenit a patra „putere” în stat, deci, cu o greutate însemnată în influiențarea deciziilor la nivel instituțional.
Prin urmare, activitățile administrației militare sunt controlate prin forme care se concretizează în legea fundamentală. Atfel, se manifestă controlul parlamentar față de Guvern, cu respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat) sau controlul populației civile asupra armatei (armata se supune voinței poporului). În ultimul caz, de cele mai multe ori, mass-media se manifestă ca o interfață între problemele concrete ale cetățenilor și organele administrației care ar trebui să le soluționeze într-o manieră favorabilă lor.
Parlamentul exercită un control care se referă, în principiu, la întreaga activitate statală și la toate autoritățile publice, realizându-se prin căi și mijloace adecvate. Dintre formele și procedeele principale prin care se realizează controlul parlamentar, amintim: dările de seamă, mesajele, rapoartele, programele prezentate Parlamentului și angajamentele cu privire la acestea; comisiile parlamentare; întrebările și interpelările; dreptul deputaților și senatorilor de a cere și a obține informăriile necesare cu privire la activitatea autorităților publice; dreptul de petiționare și rezolvarea petițiilor cetățenilor. În egală măsură, parlamentul reprezintă interesele poporului, având atribuțiuni în ceea ce privește serviciul de apărare, mai cu seamă aprobă participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului de menținere sau restabilire a păcii, dar și în ceea ce privește alocarea resurselor pentru asigurarea serviciului de apărareasigurat de Armata României.
Instituția Avocatului Poporului are menirea de a combate fenomenele care, prin natura lor, reperezintă încălcări ale drepturilor și libertăților cetățenești. Prin urmare, Legea 35/1997 prevede anumite atribuții pentru Avocatul Poporului, dintre care reținem pe următorele: conduce și coordonează activitatea instituției publice și o reprezintă în relațiile cu terții, primește cererile persoanelor lezate în drepturile și libertățile lor de către autoritățile administrației publice și decide asupra lor, urmărește rezolvarea legală a acestor cereri și solicită, autorităților administrative sau funcționarilor publici în cauză, încetarea încălcarii drepturilor și libertăților cetățenești legitime, repunerea în drepturi a petiționarilor și repararea pagubei. Avocatul Poporului prezintă celor două camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora, care conțin recomandări privind legislația sau măsurile de altă natură pentru ocrotirea drepturilor și libertăților cetățenești.
Făcând referire la categoria actelor de comandament cu caracter militar, acestea nu pot face obiectul unei sesizări ale acestei instituții, deoarece Avocatul Poporului este titular al acțiunilor în contencios administrativ, în numele, cetățeanului vătămat, adică o formă indirectă de control judecătoresc la această instanță, de la care actele în discuție sunt exceptate.
Fenomenul administrativ poartă amprenta – și este influiențat în mod esențial de acesta – mediului social sau a opiniei publice care poate fi determinantă pentru forma de manifestare ale structurilor administrației publice – un exemplu de actualitate, pe care nu îl vom comenta, este retragerea trupelor din Irak –, manifestare care nu este altceva decât o opțiune cu caracter politic, în baza căreia se va emite actului de comandament cu caracter militar privind menținerea sau retragerea trupelor.
4.4. Discuții privind controlul judiciar asupra actelor autorităților militare
4.4.1. Noțiunea contenciosului administrativ
Una dintre modalitățile prin care se concretizează principiul separației și echilibrului puterilor în stat o reprezintă instituția contenciosului administrativ, consacrată de art. 1 alin. (4) din Constituția României din 1991, modificată și republicată în anul 2003, prin exercitarea controlului judecătoresc asupra activității desfășurate de către autoritățile administrației publice, în conformitate cu prevederile dreptului internațional sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform căruia orice om are dreptul la o bună administrație.
Specificul administrației publice constă în organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Uneori este posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritățile administrației publice să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus noțiunea de contencios administrativ, în doctrina românească, încă din perioada interbelică.
Termenul de “contencios” a început să fie folosit pentru a delimita căile de atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiilor administrative de recursurile administrative obișnuite.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul “contendare”, care înseamnă a lupta sau din substantivul “contentio”, care înseamnă: conflict, dispută, confruntare.
În peroada interbelică, Rarincescu definește contenciosul administrativ ca fiind, “totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiunile publice, cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public.” În doctrina românească interbelică această noțiune era utilizată în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (soluționate de organul judecătoresc sau de organul administrativ) și în sens strict, evocând litigiile soluționate numai în instanțele judecătorești. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuțiile instanțelor judecătorești, instanțe obișnuite și uneori instanțe speciale.
Din analiza legislației în vigoare rezultă că prin noțiunea de contencios administrativ se înțelege, în sens larg, “litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcționarul public apare ca deținător al administrației publice.” Frecvent, noțiunea de contencios administrativ este definită ca totalitarea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești.
Noua lege a contenciosului administrativ formulează și ea, la art. 2, alin. (1), lit. e), o definiție a acestei noțiuni: “activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”
În ceea ce privește subiectul care poate introduce acțiunea, din dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția republicată reiese că aceasta poate fi “orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime”, noțiunea de “persoană vătămată” fiind definită de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoană fizcă sau juridică, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative”, asimilând persoanei vătămate și “organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat”.
Noțiunea de “persoană vătămată” se fundamentează pe ideea vătămării drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv. Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care aparțin unei persoane fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ obiectiv are în principal scopul asigurării legalității și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al prefectului în exercitarea controlului de tutelă administrativă. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Controlul în instanța de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicționale, este prevăzut la art. 6, alin. (2): “actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate, direct la instanța de contencios administrativ competentă…” Aceste dispoziții marchează o adevărată “revoluție” a reglementării, o schimbare de optică, de filosofie în ceea ce privește locul și rolul jurisdicției administrative, implicit a actelor prin care aceasta se realizează, actele administrativ-jurisdicționale.
Așa se explică și faptul că în cadrul organizației militare s-au organizat și funcționează Consiliile de disciplină și cele de judecată, ca fiind organe administrative-jurisdicționale, ele privesc acele jurisdicții speciale administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituția revizuită, care desfășoară activități de soluționare a litigiilor dintre cadrele militare și Ministerul Apărării, ca reprezentant al unității militare cu care cei dintâi sunt într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate să judece un litigiu bazat pe încălcarea prevederilor legale sau cele ale regulamentelor militare. Problema aceasta a fost dezbătută pe larg într-un subcapitol anterior.
4.4.2. Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ
Cadrele militare se bucură de drepturile și libertățile fundamentale prevăzute în Constituția României, cu excepția celor restricționate sau interzise prin Legea privind statutul cadrelor militare sau Legea contenciosului administrativ, în lumina art. 21 din Constituție, beneficiind de dreptul de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, dar într-un mod restrâns.
Potrivit textului Constituției sau textului Legii nr. 554 din privind contenciosul administrativ, cadrele militare pot să-și apere drepturile ce le sunt încălcate prin acte administrative ale autorităților publice (autorităților militare) în fața instanțelor de contencios administrativ organizate în conformitate cu legea, numai că este important de știut faptul că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, potrivit art. 5 din aceeași lege anumite categorii de acte administrative, printre care și actele de comandament cu caracter militar.
Așa cum impecabil se demonstra în literatura interbelică de drept administrativ, armata este o instituție pentru care statul face sacrificii mari și de tot felul în schimbul unei misiuni mărețe ce i s-a incredințat, aceea de a sta de veghe la hotare și de a ști să învingă, la nevoie pornirile de dezordine dinăuntru.
Pentru ca un stat să evolueze în toate domeniile de activitate în mediul internațional actual, care presupune nu numai cooperare, ci și competiție, el are nevoie de liniște și de siguranța că hotarele lui sunt bine apărate astfel încât eforturile depuse în acest sens să conducă la rezultale optime în asigurarea unei evoluții armonioase, în concordanță cu politicile și strategiile spre care Romania tinde, prin administrația guvernamentală, și cu obligațiile ce decurg din tratalele și parteneriatele la care țara noastră este parte.
Statul și cetățenii săi fac sacrificii pentru armată atât în vreme de pace, cât și, mai ales, în timp de conflict armat. Militarii trebuie să se conformeze multor restricții, prevăzute chiar de legea fundamentală, constând în restrângerea anumitor drepturi și libertăți cetățenești. Pe timpul conflictelor armate militarilor le este permis să se conducă după legi și reguli proprii, cu derogări de la dreptul comun, prevăzute de Constituție, acestea fiind consacrate în statutul cadrelor militare și în regulamentele militare.
Restrângerea sau interzicerea exercitării unor drepturi, pecum și obigațiile prevăzute în legile speciale din domeniul apărării și regulamentele militare, a căror necesitate este iminentă în orice societate din rațiuni practice ale războiului, au infuiențat viața a generații întregi de ostași. Derogările, uneori flagrante, de la dreptul comun favorizează îndepinirea misiunilor armatei, menținand puternic sentimentul disciplinei care dă dreptul superiorului să comande și să impună subalternului să execute întocmai ordinele sale. Acestea au condus spre măsura legiuitorilor din perioada de după 1989, prin care controlul modului de exercitare a funcției de comnadă, cu privire la serviciul militar să deroge de la controlul puterii judecătorești. Până la revizuire, Constituția României nu garanta accesul la justiție și excepta actele de comandament cu caracter militar de la controlul judecătoresc.
Problema nemulțumirilor într-un sistem închis caracterizat de atribute precum ordinea și disciplina, așa cum este sistemul militar, este una delicată. Natura subiectivă a firii umane nu poate să fie suprimată nici măcar pentru militari. Prin urmare și administrația militară se poate confrunta la un moment dat cu obiecții privitoare la ilegalitatea unui ordin, la lezarea drepturilor fundamentale prevăzute de Constituție sau la încălcarea libertății legitime. Regulamentele militare precizează cu strictețe modalitățile prin care cadrele militare au dreptul să conteste un ordin. Mai exact, Regulamentul de ordine interioară arată la Capitolul VIII, art. 172, alin. (1) că „orice militar poate solicita sprijinul comandanților pentru rezolvarea problemelor personale și are dreptul să facă raport în legătură cu acțiunile unor comandanți sau cu dispozițiile pe care le consideră nedrepte.” Acest raport îmbracă forma căii de atac numită în dreptul administrativ recurs administrativ.
Printr-o scurtă analiză a Constituției României modificată și republicată, se pot identifica două forme ale contenciosul administrativ: conflictul dintre persoana vătămată printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea la termen a unei cereri și autoritatea emitentă sau care tace; tutela administrativă jurisdicțională exercitată de prefect asupra actelor administrative ale autorităților administrației publice locale autonome. Prima formă de contencios administrativ, care este și cea principală, formează obiectul unei reglementări constituționale de substanță, fiind cea care ne interesează pentru lucrarea de față.
Art. 21 din Constituție prevede că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor legitime și că nici o lege nu poate îngrădi acest drept. Potrivit acestui articol, accesul liber la justiție este garantat în absolut toate domeniile, deci și în domeniul contenciosului administrativ, ca formă de litigii în justiție. Existența contenciosului administrativ, din această perspectivă, este garantată de art. 73 alin. (3) lit. k), potrivit căruia constituantul cere legiuitorului organic să reglementeze materia contenciosului administrativ. Astfel, intră în vigoare Legea 554/2004 privind contenciosului administrativ.
Privitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 52, alin. (1) și (2), prevede că persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei, în condițiile și limitele exercitării acestui drept, stabilite prin lege organică.
Cele două articole, se demonstrează în literatura de specialitate, nu trebuie corelate și interpretate ca un raport corect de la regulă la excepție, așa cum a statuat Instanța de Contencios Constituțional, ci de la normă cu valoare de principiu, la normă obișnuită. Art. 52 este o normă constituțională ordinară, privind un drept al omului, iar art. 21 este un princupiu fundamental în materia drepturilor omului. Așadar, dispozițiile art. 52 trebuie interpretate în lumina principiului art. 21, pentru respectarea lui, iar nu pentru a fi împotrivă sau pentru a deroga de la el.
A considera art. 52 o excepție de la art. 21 ar însemna să se accepte că, în materie de contencios administrativ, spre deosebire de accesul la justiție în general, îi este permis constituțional legiuitorului organic să introducă limitări ale dreptului de acces la justiție. Ori, această soluție este fundamental greșită, deoarece reglementările constituționale nu garantează că toate actele administrative pot fi atacate în justiție, pe calea contenciosului administrativ. Legiuitorului organic îi este permins să instituie excepții de la principiul conform căruia procedura judiciară de cenzură a actelor administrative este contenciosul administrativ, fapt reglementat constituțional în art. 52 alin. (2): “Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.
Prin urmare, în temeiul art. 52 alin. (2), legiuitorul organic poate institui limite de la dreptul de acțiune în contencios administrativ, pentru anumite categorii de acte administrative, limitându-se la această formă de justiție, fără a viza accesul la alte instanțe judecătorești pentru apărarea drepturilor (libertăților) și intereselor legitime, deoarece acest lucru este interzis prin art. 21 alin. (1) și (2) și îngrădește accesul la justiție în general.
Controlul judiciar recunoscut de art. 21 alin. (1) și (2) și art 52 din Constituție, pentru actele administrative, fie pe calea contenciosului administrativ, fie prin altă procedură judiciară, este un control deplin, care asigură recunoașterea dreptului sau a interesului legitim, anularea actului atacat și repararea prejudiciului. Așadar, sunt avute în vedere, ca forme ale contenciosului administrativ: contenciosul în anulare (anularea actului administrativ în totalitate sau numai în parte) și contenciosul de plină jurisdicție (anularea actului, obigarea autorității publice să emită un alt act administrativ sau orice înscris, sau pronunțarea cu privire la despăgubiri).
Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, stabilește condiții și limite prin care anumite categorii de acte administrative nu sunt supuse controlului instanțelor de contencios administrativ precum și alte restricții de natură procedurală. Astfel, legea 554/2004 privind contenciosul administrativ prevede la art. 5 alin. (1) lit. j) că actele de comandament cu caracter militar sunt exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ele reprezintentând un fine de neprimire în această materie.
Unii autori consideră că sensul voinței legiuitorului constituant este de a sustrage controlului justiției în general al actelor de comandament cu caracter militar, interpretând, în acest înțeles, ca fiind neconstituțional art. 126 alin. (6) fraza I in fine, conform căruia „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar”.
Verificarea legalității actelor de comandament cu caracter militar se face de către juristul unității militare pentru care se emite actul respectiv, dar doar dacă se dispune de către comandantul unității.
Aceiași autori consideră ca fiind neconstituțional art. 126 alin. (6), fraza I, aducându-se atingeri drepturilor consacrate la art. 148 alin. (2), cu privire la drepturile care se regăsesc în tratatele internaționale la care România este parte și pe care țara noastră s-a angajat să le respecte cu bună-credință (art. 11, alin. (1)), și anume: nelimitarea accesului la o instanță, dreptul unui proces echitabil, respectarea demnității omului și a drepturilor fundamentale care reprezintă valori supreme și care sunt garantate.
Considerăm că actele de comandament cu caracter militar se încadrează în limitările ce pot fi impuse accesului individual la o instanță, prin Hotărârea din 19 iunie 2001, Cauza Kreuz, și considerăm a fi constituțional articolul în discuție și în lumina art. 53, care stabilește restrangerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți pentru: „apărarea securității naționale, a ordinii, a sanătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”, precum și în lumina art. 54 care prevede obligativitatea depunerii jurământului pentru militari, cerut de lege. Prin jurământul militar, această categrie profesională se obligă la apărarea țării și la respectarea atât a legilor țării cât și a regulamentelor militare.
Tot atât de adevărat este că Legea 80/1995 privind statutul cadrelor militare reglementează în baza textului constituțional restrângerea exercitării anumitor drepturi ale militarilor, în sețiunea a III-a, Interzicerea sau restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți. Astfel, la art. 28 sunt interzise anumite drepturi în legătură cu activitatea politică și participarea sai declararea grevei, la art. 29 cadrelor militare în activitate le sunt restrânse anumite drepturi și libertăți, cum este libertatea cuvântului, aderarea la culte religioase, constituirea în diferite forme de asociere, căsătorie, participarea la mitinguri, demonstrații, procesiuni sau întruniri cu caracter politic ori sindical, deplasarea în străinătate.
Obligațiile și răspunderile militarilor ce decurg din regulile disciplinei militare sunt stabilite la art. 6, în Regulamentul Disciplinei Militare, astfel “se impun militarilor următoarele obligații: să respecte prevederile Constituției, legilor țării și actelor normative specifice, în fața cărora militarii sunt egali și protejați în aceeași măsură și cerințele ce decurg din jurământul militar; …să cunoască și să îndeplinească îndatoririle ce le revin din regulamentele militare, precum și din legile cu aplicabilitate în domeniul militar; …să acționeze cu fermitate pentru oprirea altor militari de la încălcarea legilor, actelor normative specifice, ordinii militare și celei publice; să informeze pe comandanți când constată încălcarea disciplinei; …să cunoască, să respecte și să aplice prevederile dreptului internațional umanitar, în cazul conflictelor armate”.
După cum se poate observa autoritățile militare recunosc egalitatea aplicabilității legilor țării pentru cadrele militare, promovează respectarea lor și stabilește sancțiuni pentru nerespectarea acestora. În același timp se pune accentul și pe ordine și disciplină, valori specifice sistemului militar, care vin în sprijinul îndeplinirii cu strictețe a ordinelor militare, asigurării prestigiului și onoarei personale și ale armatei, cultivării sentimentului datoriei prin internalizarea normelor.
Principalele abateri săvărșite de militari, care se sancționează disciplinar, fac referire la: a) compromiterea sau lezarea onoarei și demnității militare; b) la exercitarea defectuasă sau neexecutarea atribuțiunilor funcționale sau c) la abaterile de la regulile de îndeplinire a misiunilor/activităților. Unele abateri transpar din actele normative aplicabile miliatrilor, ca de exemplu: păstrarea secretului de stat și a secretului de serviciu sau deținerea ilegală a documentelor clasificate; introducerea sau deținerea, fără aprobare a materialeor inflamabile într-o unitate, la bordul unei nave sau aeronave; întrebuințarea armamentului fără autorizare sau fără aprobare; neacordarea la timp a drepturilor ce le revin militarilor, portul neregulamentar al gradelor sau însemnelor militare. Alte abateri menționate în regulament transpar din drepturile fundamentale sau din alte legi: deschiderea neautorizată a corespondenței (secretul corespondenței reglementat de art. 28 din Constituția României); nerespectarea normelor de protecție a mediului (Legea 137/1995 privind protecția mediului, actualizată și republicată).
Majoritatea abaterilor reies din regulamentele miliatare și în practică ele decurg din neînsușirea normelor specifice conduitei militare, dar mai ales din ordinele comandanților date pentru îndeplinirea misiunilor și activităților în raport cu instrucția sau misiunile de luptă, de exempu: neexecutarea la timp a controalelor stabilite prin reglementări în vigoare, părăsirea fără aprobare a locului de dispunere (tabere, cartiruire) sau a unității; neîndeplinirea misiunii în condițiile ordonate; nerespectarea atribuțiunilor în executarea serviciului; sustragerea de la activități ordonate; neexecutarea la timp a ordinelor sau întârzierea în transmiterea lor; devierea de la intinerarul fixat, fără motiv plauzibil; încredințarea vehicolului, navei sau aeronavei altei personae, fără aprobare.
Abaterile amintite constituie încălcări ale actelor de comandament cu caracter militar și sunt sancționate conform legislației și/sau regulamentelor militare.
Dacă pentru acele abateri care reies din acte normative sunt reglementate sancțiuni, atunci ele se aplică și militarilor, aplicându-se, de altfel, și sancțiunile disciplinare, când fapta constituie abatere de la disciplina militară, chiar dacă, instanța militară de judecată a pronunțat achitarea ori încetarea procesului penal sau dacă procurorul a dat o soluție de încetare a urmăririi penale ori scoaterea de sub urmărire. Militarul sancționat disciplinar nu este absolvit de răspundere penală, dacă faptele constituie infracțiuni, potrivit legii.
Pentru abateri grave, care nu constituie infracțiuni, militarii sunt trimiși, după caz, în fața consiliului de onoare sau a consiliului de judecată, având dreptul la audiență și apărare. Fiind o procedură administrativ-jurisdicțională care, potrivit Constituției, este facultativă și gratuită, hotărârile pot fi atacate la instanțele judecătorești competente, iar nu cum greșit s-a reținut, după cum rezultă din Sentința civilă nr. 32 din 14 ianuarie 2002 a Curții de Apel București, irevocabilă, prin care s-a reținut că hotărârea consiliului de judecată a Corpului 1 Armată din 24 iunie 1998, privind sancționarea disciplinară a recurentului, este act de comandament militar, exceptat de la cenzura instanțelor judecătorești.
Considrăm important de precizat că pot fi atacate în justiție, la instanțele de drept comun actele de comandament prin care se încalcă prevederi legale, fiind tras la răspundere în materie penală sau civilă ministerul apărării singurul oganism care are personalitate juridică și capacitate procesuală, ca reprezentant al unităților militare în cauză. De exemplu, dacă în urma unei aplicații militare, se încalcă norme de protecția mediului reglementate de lege, este chemat în justiție ministerul pentru a răspunde în fața legii. Obligații juridice într-o unitate militară are doar comandantul, care răspunde de ordinele pe care le dă. Dacă ordinul de instrucție este în conformitate cu reglementările legale, se face răspunzător cel care a condus activitatea respectivă, în caz contrar cel care răspunde este comandantul care a aprobă documentul în cauză.
Am încercat să demonstrăm că militarii au acces la justiție și la un proces echitabil, că le sunt garantate drepturile la audiență și la apărare, pe tot timpul procesului, neîncălcându-se, deci reglementările Convenției Europene a Drepturilor Omului. Așadar, considerăm art. 126 alin. (6), fraza I ca fiind perfect constituțional, cât despre voința constituantului, suntem de părere că și-a exprimat cu exactitate opinia considerând că este necesar să excludă de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ actele de comandament cu caracter militar, și numai de la această formă de justiție. A lăsat astfel posibilitatea ca cei vinovați de crime împotriva umanității sau de alte infracțiuni, săvărșite pe timpul conflictelor armate, ca urmare a emiterii sau executării unor acte ce comandament cu caracter militar, să răspundă în fața instanțelor militare penale, naționale sau internaționale.
În egală măsură, atât Constituția, care reglementează controlul organelelor administrației statale competente asupra armatei, cât și legile organice (Legea 346/2006 pentru organizarea și funcționarea Ministerului Apărării), completate de acte/norme interne, care reglementează posibilitatea ca ministrul apărării să poată controla toate activitățile desfășurate de structurile subordonate și de a verifica legalitatea actelor acestora. Alte autorități, cum sunt Marele Cartier General, Consiliul Suprem de Apărare a Țării, comandanții miliatri ai județelor și a Municipiului București, cu atribuții în situații excepționale sau de conflict armat, reglementate atât de Constituție, cât și de Legea 45/1994 privind apărarea, cu modificările ulterioare, conduc și contolează activitățile desfășurate de forțele armate, precum și toate activitățile implicate în procesul de apărare.
Deși pentru actele de comandament cu caracter militar, Constituția României, restrânge dreptul acestei categorii profesionale de a se adresa inatanțelor de contencios administrativ, nu interzice întru totul accesul la justiție. Rămân deschise aceste posibilități de reparare a drepturilor militarilor, pentru alte categorii de acte. Pentru actele de comandament cu caracter militar, cadrele militare răspund în fața instanțelor judecătorești militare, potrivit Legii 54/1993 privind organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor militare, art. 2, în cazul în care, potrivit Codului penal se comit infracțiuni specificate la Titlul X Infracțiuni contra capacității de apărare a României, Capitolul I Infracțiuni săvârșite de militari și Capitolul II Infracțiuni savârșite de militari sau de civili, precum și Titlul XI Infracțiuni contra păcii și omenirii.
O concluzie la care am ajuns în suprapunerea a trei elemente esențiale, și anume infracțiunile care vizează cadrele militare, stipulate în codul penal, abaterile disciplinare menționate în regulamentul disciplinei militare și instituția actului de comandament militar, așa cum reiese din lucrarea de față, este aceea aceea că abaterile disciplinare de la actele de comandament constituie infracțiuni. Importanța necontestabilă a serviciului despre care vorbim și respectiv a actelor în discuție este una deosebită prin angajamentele făcute de către militari, în primul rând vorbim despre jurământul militar și obligațiile privind păstrarea secretului, dar și restricționarea dreptului exprimării opiniei în mod public în ceea ce privește serviciul militar cât și opiniei de natură politică.
Prin urmare, legiuitorul a instituit pedepse de natură penală calificând ca infracțiune, fără excepție, de exemplu, refuzul de a executa un ordin (Codul penal, art. 334). Aceeași faptă este prevăzută și de regulamentul disciplinei militare, deci, probabil, în funcție de gravitatea consecințelor militarii raspund disciplinar sau penal.
Exceptarea de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ are repercusiuni și asupra dovedirii legalității actelor de comandament cu caracter militar, după cum am mai menționat, întrucât, fiind o dispozitie constituțională, reprezintă un fine de neprimire și pentru excepția de iligalitate: „Excepțiile de nelegalitate a actului administrativ poate fi ridicată poate fi ridicată doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios”. Singura instituție abilitată să se exprime cu privire la acest lucru este instanța de contencios administrativ, iar interdicția constituțională vizează, prin textul art. 126 alin. (6) atât acțiunile directe, cât și excepțiile de nelegalitate. Se apreciază că celelalte excepții prevăzute de Legea contenciosului administrativ, la art. 5 alin. (2) și (3), sunt neconstituționale.
După cum s-a constatat în doctrină, excepția de nelegalitate constituie „o apărare împotriva unui act edministrativ ilegal și prin intermediul căreia acesta urmărește soluționarea favorabilă a cauzei sale”. Ea trebuie să prezinte un interes pentru soluționarea cauzei, astfel încăt instanța urmează să hotărască actul sau faptul criticat poate fi luat în considerare sau înlăturat de la soluționarea litigiului.
Valorificănd parțial doctrina și practica judiciară existente, până la acea dată, legiuitorul român din 2004 a stabilit un regim juridic al acestui mijloc de apărare, mult diferit de cel ce se aplica până atunci, prin dispozițiile art. 4 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Această reglementare a fost criticată de doctrinarii dreptului administrativ, argumentându-se că existența intanțelor specializate nu se justifică. La fel s-a arătat și că ne aflăm în prezența unei situații similare cazului excepției de neconstituționalitate, consacrat Curții Constituționale, sesizarea pentru judecarea excepției de către „instanțele specializate”, situație impusă în baza principiului analogiei legii, dar argumentul nu este suficient pentru a fundamenta soluția adoptată.
Doctrina mai pledează și pentru aplicarea principiului de drept procesual potrivit căruia judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției, adică indiferent de natura actului juridic și a litigiului, instanței de judecată sesizată să îi revină abligația de a se pronunța incidentului.
Din perspectiva obiectului lucrării noastre și a obiectivelor propuse de a rezolva problema controlului actelor de comandament, suntem de acord cu această afirmație. Întrucât aceste acte sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, ele nu pot face obiectul unei acțiuni indirecte în contencios, aceea a excepției de nelegalitate, pentu legalitatea acestora, practic, nu se poate pronunța nici o instanță judecătorească, încălcăndu-se astfel principiul separației și echilibrului puterilor în stat, lăsând astfel posibilitatea autorității militare să acționeze după alte principii decât cele ale statului de drept.
Principiul legalității trebuie să guverneze nu numai asupra autorităților administrației publice, ci și asupra activităților instanțelor judecătorești de soluționare a litigiilor cu care au fost investite.
PARTEA A II – A : REPERE DE ORDIN PRACTIC
Controlul jurisdicțional administrativ asupra actelor autorităților militare a fost reluat abia după 1990 când jurisprudența în materie a început să se reformuleze doar după apariția Legii 29/1990.
Până în anul 1997, când secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor și Curții Supreme de Justiție, tributare concepțiilor preponderente între 1948-1990, au considerat că orice act emis în sistemul apărării naționale este un act de comandament cu caracter militar și, în consecință, necenzurabil de către justiție, așa cum prevedea art.2 lit.b din Legea nr.29/1990. În motivarea sentințelor și deciziilor unor instanțe era invocat Ordinul M126/1990 al ministerului apărării naționale ca și când acesta ar fi fost legislația specială în domeniu.
Cea mai cunoscută soluție în acest sens este Decizia nr. 118 din 23 martie 1992 a Secției Contencios Administrativ a Curții Supreme de Justiție. În speță, reclamantul Z.I. a chemat MAp în judecată solicitând obligarea pârâtului la anularea ordinului de trecere în rezervă pe care îl considera ilegal iar refuzul MAp de a-l anula total nejustificat; prin sentința Secției de contencios administrativ a TMB acțiunea fusese respinsă, reținându-se că ordinul în litigiu este un act de comandament militar emis de ministrul apărării, motiv pentru care s-a aplicat art.2 lit.b din Legea nr. 29/1990. Recursul declarat de reclamant pentru nelegalitatea hotărârii este apreciat de CSJ ca nefondat pe baza art.l lit.d din Ordinul M. 126/1990 în care se prevede că actele de comandament militar cuprind și actele ministrului privind numiri, eliberări și retrogradări din funcții, mutări și detașări, treceri în rezervă, chemări în cadrele active ale armatei cât și orice alte probleme privind situația cadrelor militare. Pe această bază, instanța a apreciat că pretenția reclamantului de a i se satisface cererea este total nefondată deoarece din conținutul ordinului în litigiu rezultă că actul respectiv privește trecerea în rezervă a reclamantului cât și efectele unui ordin anterior, deci, în sens larg, probleme privind situația cadrului militar. E de neînțeles de ce instanța a motivat respingerea recursului și prin faptul că "chiar reclamantul a arătat în acțiunea sa că s-a adresat instanței de contencios administrativ datorită faptului că forurile militare competente au soluționat toate cererile și contestațiile sale în sens nefavorabil".
O altă speță din 1992, în care reclamantul a chemat în judecată MAp pentru refuzul de a-i înmâna ordinul militar "Mihai Viteazul". Ca instanță de fond, TMB a respins acțiunea pe motivul că nu e vorba de un act administrativ ci de un "ordin militar" (este curios că nu s-a folosit expresia consacrată legal ci tot o noțiune utilizată în Ordinul M126/1990); instanța de recurs a respins cererea pe motivul că nu se încadrează în prevederile art.1 din Legea nr.29/1990 și, ca atare, nu poate face obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ, ceea ce reprezintă o aplicare implicită a excepției din art.2 lit.b. În ambele cazuri prezentate, respingerea acțiunii prin invocarea explicită sau implicită a excepției actelor de comandament militar este eronată, instanța având obligația să cerceteze fondul, pronunțându-se asupra faptului dacă refuzul MAp este sau nu justificat. Din aceeași perioadă, au mai fost respinse ca nefondate și recursurile formulate împotriva unor acte ale unor autorități militare referitoare la decizii medico-militare, la stabilirea calității de veteran de război și a pensiei unui invalid de război. În aceeași perioadă, din domeniul actelor unor autorități militare de trecere în rezervă și de pensionare atacate în contenciosul administrativ amintim sentința nr.188/1991 a TMB; soluționând cauza, instanța a reținut că ordinul de trecere în rezervă este un act de comandament militar și a respins acțiunea prin aplicarea art.l lit.b din Legea nr.29/1990. Soluția a fost menținută prin respingerea recursului de către CSJ prin Decizia nr.116/1992 care, pe lângă excepția prevăzută de art.2 lit.b a mai adăugat-o și pe aceea din art.2 lit.e potrivit căreia sunt exceptate de la controlul legalității actele administrative pentru desființarea cărora se prevede prin lege specială o altă procedură specială; în speță, potrivit Decretului nr.214/1977 privind pensiile militare de stat, s-a apreciat că doar Comisiile de Pensii ale MAp sunt competente să soluționeze litigiile izvorâte din drepturile de pensii. Opinăm că acest argument este totuși superfluu în cauza respectivă deoarece era vorba de contestarea unui act administrativ și nu de calculul pensiei. O soluție pe baza art.2 lit.c s-a dat și în decizia nr.554 din 1992 a Secției de Contencios Administrativ a CSJ la cererea reclamantului de a obliga un comandament militar să-i recunoască dreptul de pensie de invaliditate ca urmare a accidentului suferit pe timpul satisfacerii stagiului militar; instanța de fond respinsese acțiunea motivând că reclamantul are deschisă calea procedurii prevăzute de legislația privind pensiile militarilor. Judecând recursul, instanța supremă a reținut că potrivit art.2 lit.c din Legea contenciosului administrativ nu pot fi atacate în justiție actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede prin lege specială o altă procedură judiciară; s-a precizat că pentru recunoașterea dreptului de pensie de invaliditate al recurentului în urma accidentului suferit în timpul stagiului militar există procedura prevăzută de art. 43-49 din Legea nr.3/1977, modificată prin Legea nr.73/1991 și Decretele nr.214/1977 și nr.249/1977 pentru soluționarea pretențiilor referitoare la dreptul de pensie.
În dosarul nr.239 din 1991 de la Tribunalul Municipiului București, acțiunea a avut ca obiect anularea unui ordin al ministrului apărării de trecere în rezervă a unui ofițer, instanța de fond respingând în sentință acțiunea pe motiv că e vorba de un act de comandament cu caracter militar; soluția aceasta este menținută și de instanța de recurs (dosar nr.70/1992) care reține în motivarea deciziei, alături de art.2 lit.b din Legea nr.29/1990 și art.l lit.d din Ordinul M.126. Curtea Supremă de Justiție ar fi trebuit, eventual, să pună în discuție legalitatea dispozițiilor Ordinului M.126, nu să le invoce ca și când ar fi dispoziții legale; și asta chiar în condițiile în care, până la urmă, reclamantul n-ar fi obținut satisfacție dar nu pe baza unei decizii greșit motivate ci pe considerente de drept material, oferindu-i-se șansa să-și apere dreptul la carieră militară în contradictoriu cu autoritatea militară care estimase că trecerea sa în rezervă corespunde legii.
O altă speță de jurisprudența românească referitoare la actele autorităților militare în activitatea Curții de Casație datează din 1893 când s-a concluzionat că "șefii de corp, în cazurile anume prevăzute de lege, sunt răspunzători, chiar pecuniar de administrația lor și de executarea legilor și regulamentelor". În aceeași perioadă, în Decizia nr. 242/1894, Curtea de Casație aprecia că "statul, ca putere executivă, este răspunzător în principiu de pagubele ce ocazionează atunci când investit cu puterea suverană comandă, oarecari măsuri în numele ordinei sociale și siguranței publice sau a conservării ori a prosperității statului și această responsabilitate nu încetează decât în caz de forță majoră "; în concret, era vorba de măsurile luate de autoritatea militară prin care se dispusese vărsarea băuturilor alcoolice ale reclamantului care locuia într-un sat unde nu a fost răscoală, dar ca măsură de prevedere pentru a împiedica întinderea eventuală a răscoalei.
Avem mai multe exemple de decizii în acest sens: cea prin care se declară că instanțele de drept comun pot cerceta pe cele de excepție legalitatea unui decret de punere în retragere a unui ofițer; cea prin care se recunoaște dreptul tribunalelor de a cerceta pe cale de excepție legalitatea actelor administrative definitiv consumate; cea prin care se declară ilegală și se casează fără trimitere Ordonanța Comandantului Cetății București care înființează pedepse. Alteori, instanțele judecătorești au apreciat că anumite acte ale autorităților militare nu pot fi cenzurate, exemple în acest sens fiind: Decizia nr. 436/1920, prin care se declară inadmisibilă ordonanța privitoare la confiscarea unei mărfi ca pradă de război: Decizia nr. 787/1923, care declară inadmisibil recursul direct contra lucrărilor emanate de la comisii de examinare; Decizia nr. 962/1933, care stabilește că hotărârile de invaliditate ale comisiunilor medico-militare trebuie să fie atacate la Consiliul Central Sanitar și nu direct la contenciosul administrativ; Decizia nr. 860/1930, referitoare la dispoziția Consiliului de Război al Corpului 3 Armată prin care s-a interzis recurentului dreptul de a mai pleda în fața acelei instanțe, fiind un act de jurisdicție dat de Consiliul de Război ca instanță de judecată (nu ca autoritate militară), cu atât mai mult cu cât "Codul Justiției Militare a organizat căi speciale de atac contra hotărârilor Consiliului de Război". În multe din spețele analizate, instanțele s-au pronunțat în sensul calificării unor acte ale autorității militare ca acte de guvernământ: actele de rechiziții ; actul prin care statul declară unele obiecte drept pradă de război ; actele prin care se declară nule și inexistente contractele unor particulari cu prepușii statelor inamice; măsura de a distribui depozitele de cereale din zona de luptă pentru a micșora forța combativă a inamicului; devastarea unei vii de soldații ruși e considerată fapt de război; distrugerea unei mori în timpul retragerii; vărsarea băuturilor spirtoase la cererea MCG; măsura guvernului de a opri expedierea pe calea ferată a unor ziare în scop de a împiedica răspândirea unor știri în urma cărora s-ar putea produce tulburări interne; mobilizarea armatei; chiar dacă n-a fost justificat de împrejurările de fapt și motivat de necesitatea de a preveni izbucnirea unor tulburări, și ordinul de confiscare a unei gazete a fost considerat drept act de guvernământ. În alte cazuri s-a admis că anumite acte ale autorităților militare sunt supuse contenciosului administrativ, spre exemplu: decizia ministrului armatei dată pe cale administrativă conform art. 7 din Legea gradelor inferioare, pentru stabilirea cuantumului pensiei, a fost considerată un act administrativ de autoritate cenzurabil de curțile de apel ca instanțe de contencios administrativ și nu pe cale ordinară de judecată înaintea instanțelor de pensionare; în același sens, refuzul ministrului armatei de a elibera o copie după hotărârea Comisiei de Rechiziții este considerat ca cenzurabil în fața instanțelor de contencios administrativ.
Criticile adresate în doctrină soluțiilor date de instanțele judecătorești în materia actelor autorităților militare i-au determinat pe magistrați să aibă în vedere în soluționarea cazurilor respective și jurisprudența antebelică. Astfel, în 1997, se constată o desprindere de concepția totalitară care nu permitea controlul jurisdicțional al actelor emise în domeniul apărării naționale și o înțelegere mai profundă a realității că nu toate actele autorităților militare reprezintă acte de comandament cu caracter militar. Primul caz care a marcat această schimbare de optică este cel al reclamantului M.E. care a chemat în judecată MAp solicitând să se dispună anularea ordinului de trecere în rezervă pentru reorganizarea unității, motivul necorespunzând realității; prin sentința instanței de fond, cererea a fost respinsă ca inadmisibilă motivându-se că în conformitate cu Ordinul M 126/1990 trecerile în rezervă nu pot fi atacate în justiție deoarece sunt acte de comandament militar. Putem observa cu ușurință efectul pe termen lung pe care deciziile instanței supreme l-au produs asupra sistemului judiciar. Reclamantul a declarat recurs cu motivarea că instanța de fond a aplicat greșit legea și nu a făcut o corectă apreciere a probelor administrate în cauză. Spre deosebire de soluțiile anterioare și bazându-se pe doctrina și jurisprudența antebelice, de data aceasta, Secția de Contencios Administrativ a CSJ a decis că recursul este fondat criticând soluția instanței de fond pe considerentul că "prin acte de comandament cu caracter militar se înțeleg actele emise de autoritățile militare competente în scopul asigurării ordinei și disciplinei cadrelor militare în cadrul unităților militare; se au în vedere deci acte care se referă la serviciul și îndatoririle militare și care exprimă ideea de ordin, de comandă. Prin urmare, orice acte emise de autoritățile militare, străine de necesitățile propriu-zise ale acțiunii militare, pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ". Prin Decizia nr. 1051/5 iunie 1997 s-a apreciat, în concluzie, că ordinul de trecere în rezervă contestat nu constituie un act de comandament cu caracter militar în sensul Ordinului Ml26/1990 și deci nu este exceptat de la controlul instanței de contencios administrativ conform art.2 lit.b din Legea nr.29/1990; s-a constatat că în mod greșit a procedat instanța de fond la soluționarea acțiunii pe baza unei excepții de inadmisibilitate, astfel încât recursul a fost admis, sentința atacată a fost casată cu trimiterea cauzei spre rejudecarea primei instanțe.
O decizie asemănătoare, având nr.2263, a fost elaborată la 19 noiembrie 1997 (nepublicată); în afara considerentelor menționate anterior, în această soluție s-a invocat și faptul că ordinul de trecere în rezervă a reclamantului nu arată motivele luării acestei măsuri; or, neindicarea motivelor trecerii în rezervă sau menționarea lor în formulări cu totul generale și neverificabile atrage nulitatea absolută și iremediabilă a ordinului de trecere în rezervă. Ceea ce a determinat instanța de recurs ca, în afara admiterii recursului și casării sentinței atacate, să admită în fond contestația și să anuleze ordinul de trecere în rezervă. Pe această bază, reclamantul a formulat o nouă acțiune împotriva MAp solicitând obligarea acestuia la plata despăgubirilor materiale pentru salariul ce l-ar fi încasat ca ofițer activ în perioada cât a fost trecut în rezervă (1995-1998), a daunelor materiale pentru șocul suferit ca și a daunelor-întârziere până la punerea în executare a Deciziei CSJ nr.2263/1997; Curtea de Apel București a admis în parte acțiunea și a obligat MAp la plata despăgubirilor bănești, împotriva acestei sentințe MAp declarând recurs, acesta din urmă fiind declarat nul de către CSJ deoarece depășise termenul legal fără ca în cauză să existe motive de ordine publică. Trebuie să reamintim că astfel de soluții prin care anumite acte ale autorităților militare au putut fi cenzurate din 1997 în instanțele judecătorești au fost posibile datorită semnalelor date de către doctrină, prin studiile publicate în reviste de specialitate, prin manuale și tratate ale profesorilor de drept administrativ ca și prin congresele și seminariile organizate de Institutul de Științe Administrative al României "Paul Negulescu ".
În continuare voi prezenta câteva decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție a României cu privire la actele autorităților militare:
1. Ordin trecere în rezervă. Lipsa caracteristicilor specifice unui act de comandament militar. Posibilitatea cenzurării legalității lui pe calea contenciosului administrativ.
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. j
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: Act administrativ
Act de comandament militar.
Ordin de trecere în rezervă.
Potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. a din Legea nr. 554/2004, sunt exceptate de la controlul contenciosului administrativ actele de comandament cu caracter militar, adică acele acte ce se referă la probleme strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Rezultă că orice alt act emis de autoritățile militare este susceptibil de a fi cenzurat de către instanța de contencios administrativ, așadar inclusiv ordinul de trecere în rezervă, act care în mod evident este lipsit de caracteristicile enumerate în art. 2 alin (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004.
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr. 532 din 15 februarie 2006
Prin acțiunea în contencios administrativ – înregistrată la Curtea de Apel Constanța la data de 29 martie 2005, CV a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Apărării, obligarea pârâtului la emiterea ordinului de trecere a sa în rezervă, în temeiul Ordonanței de Urgență nr.7/1998 precum și la plata sumelor compensatorii, potrivit vechimii avute în activitate.
Curtea de Apel Constanța – Secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal prin sentința civilă nr.275/CA din 14 iulie 2005 a respins acțiunea, motivând că reclamantul nu a dovedit vătămarea dreptului său ocrotit de lege, în condițiile în care a solicitat și s-a apreciat trecerea sa în rezervă prin demisie, conform art.85 din Legea nr.80/1995. S-a reținut de asemenea și susținerea pârâților privind trecerea în rezervă, ca fiind un act de comandament militar, exceptat controlului contenciosului administrativ.
Împotriva acestei hotărâri, reclamantul a declarat recurs.
Recursul este fondat.
Potrivit dispozițiilor art.5 alin.1 lit.a) din Legea nr.554/ 2004, nu pot fi atacate în contencios administrativ actele de comandament cu caracter militar, adică acele acte administrative ce se referă la probleme strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare în conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Orice alte acte emise de autoritățile militare, străine de necesitățile propriu-zise ale acțiunilor militare, cum ar fi și ordinele de trecere în rezervă ale militarilor, nu sunt acte de comandament militar în sensul art.2 alin.1 lit.i) din Legea nr.554/2004 și pot fi astfel cenzurate pe calea contenciosului administrativ.
Așa fiind, s-a reținut că în mod greșit instanța de fond a considerat că nu poate verifica aspectele aduse în discuție de către reclamant privitoare la nelegalitatea actului administrativ prin care s-a dispus în legătură cu trecerea sa rezervă, recursul fiind astfel admis, hotărârea atacată casată, și cauza trimisă spre rejudecare la aceeași instanță.
2. Act al ministrului apărării în legătură cu impozitarea drepturilor cuvenite la trecerea în rezervă
Solda lunară brută este venit de natură salarială și se impozitează, chiar dacă s-a acordat în temeiul art.31 alin.2 din Legea nr.138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar
(Secția de contencios administrativ,
decizia nr.1334 din 1 aprilie 2003)
Prin acțiunea în contencios administrativ, reclamantul a solicitat obligarea Ministerului Apărării la plata sumei de 59.864.306 lei, cu dobânda legală de 28% pe an începând cu data introducerii acțiunii și până la achitarea efectivă.
În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că: a fost angajatul Ministerului Apărării, de unde a fost pensionat și trecut în rezervă; în conformitate cu prevederile art.31 alin.1 și 2 din Legea nr.138/1999 avea dreptul la un ajutor neimpozabil stabilit în raport cu solda lunară brută (echivalentul a 26 solde) respectiv la suma de 149.013.748 lei; din această sumă a primit numai suma de 89.149.442 lei, diferența de 59.864.306 lei fiind reținută în mod nelegal cu titlu de impozit pe venit, conform O.G.nr.73/1999.
Curtea de Apel Cluj, Secția comercială și de contencios administrativ a respins acțiunea reclamantului.
Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a considerat că suma acordată reclamantului reprezintă o formă de retribuire a muncii, supusă impozitării în condițiile O.G.nr.73/1999.
Impotriva acestei sentinței, reclamantul a declarat recurs, susținând că nelegal s-au asimilat ajutoarele acordate personalului militar cu ocazia pensionării cu drepturile salariale.
Recursul este nefondat.
Potrivit art.31 din Legea nr.138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar, militarii trecuți în rezervă au dreptul la un ajutor neimpozabil stabilit în raport cu solda lunară brută; acestea trebuie însă corelate cu dispozițiile O.G.nr.73/1999 privind impozitul pe venit precum și H.G.nr.1066/1999 care precizează veniturile care fac parte din categoria celor neimpozabile, excluzându-le pe cele salariale.
Ajutorul stabilit prin reglementările legale în vigoare este cel despre care se face referire în dispozițiile art.31 alin(2) din Legea nr.138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții.
Solda lunară reprezintă o formă de retribuire a muncii personalului militar, deci venituri de natură salarială, care cad sub incidența Ordonanței Guvernului nr.73/1999.
Sentința instanței de fond fiind legală și temeinică, recursul a fost respins ca nefondat.
3. Pensie. Asigurări sociale. Calitate procesuală activă
Dreptul la pensie este personal și netransmisibil și, ca urmare, se exercită, inclusiv prin acțiuni în justiție numai de către titular.
Secția de contencios administrativ, decizia nr.193 din 22 ianuarie 2003
Organizația Județeană Cluj a Uniunii Naționale a Cadrelor Militare în Rezervă și în Retragere a chemat în judecată Guvernul României și Ministerul Apărării, solicitând obligarea pârâților la plata diferențelor dintre cuantumul pensiilor ce vor fi recalculate potrivit art.79 din Legea nr.164/2001 și pensiile plătite efectiv membrilor pensionari militari de stat din județul Cluj, începând cu 1.04.2001.
În motivarea cererii, reclamanta a învederat că Legea nr.164/2001 prevede recalcularea pensiilor militare de la 1.04.2001, data intrării în vigoare. Ulterior însă, prin O.U.G. nr.85/2001, Guvernul României a dispus suspendarea aplicării dispozițiilor art.79 din lege până la 1.01.2002, măsură ce a determinat scăderea veniturilor și deci a nivelului de trai al pensionarilor din județul Cluj.
Prin sentința civilă nr.114/ 2.04.2002, Curtea de Apel Cluj, Secția comercială și de contencios administrativ a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, dispunând, în consecință, respingerea acțiunii. Instanța a reținut că dreptul la pensie este un drept personal al titularului, netransmisibil, ale cărui atribute nu pot fi exercitate decât de cel îndreptățit, indiferent dacă face parte sau nu dintr-o organizație.
Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta susținând că, potrivit statutului de organizare și funcționare, organizația este împuternicită să reprezinte în fața justiției interesele membrilor săi, drept reconfirmat prin hotărârea adunării generale nr.32/ 26.09.2001.
Recursul este nefondat.
Instanța de fond a reținut în mod justificat că dreptul la acțiunea privind plata unor diferențe rezultând din recalcularea pensiei aparține numai titularilor, reclamanta neavând dreptul de a le solicita în nume propriu, printr-o cerere colectivă.
Nici o dispoziție legală și nici statutul uniunii nu conferă reclamantei acest drept de a formula acțiune în numele și în interesul membrilor săi.
Mențiunea din statut, confirmată prin hotărâre a adunării generale a organizației, privind împuternicirea reclamantei de a reprezenta în justiție interesele membrilor săi, nu îi conferă recurentei calitatea procesuală activă de a promova acțiunea al cărei obiect îl constituie un drept personal și netransmisibil al titularului pensiei, ci doar posibilitatea de a exercita în instanță, ca mandatar, drepturile procedurale ale acestuia.
Pentru considerentele expuse, Curtea a respins recursul ca nefondat.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Prin această lucrare am încercat să definesc bazele teoretice și doctrinare a ceea ce s-ar putea denumi dreptul public militar insistând pe regimul juridic al actelor autorităților militare ca nucleu al acestei posibile instituții juridice. În legislația și jurisprudența românească întâlnim adeseori referiri la autoritățile militare și actele lor, făcând apel la teoria și știința generală a dreptului public și administrativ, fără a dispune însă de concepte clare, de fundamente precise. Instituția actelor autorităților miliatre este una care pune semne de întrebare din punct de vedere al delimitării sferei, al legalității și constituționalității, dar și al oportunități exceptării de la controlul judecătoresc, al actelor de comandament cu caracter militar, pe calea contenciosului administrativ. De aceea, lucrarea de față încercă să rezolve și problema controlului judiciar, explicând necesitatea exceptării de la control în instanța de contencios administrativ.
Studierea legislației militare românești și străine atât din perspectivă evolutivă cât și prin prisma imperativelor momentului, dictate de intrarea într-un nou mileniu care poate însemna noi elemente de ordine juridică internă și internațională, a permis înțelegerea mai clară a faptului că apărarea națională e o funcție statală necesară și indispensabilă într-o societate democratică, funcție dusă la îndeplinire de către autoritățile executive ale statului. Au fost găsite și valorificate argumentele care să susțină că armata reprezintă, în coplexul sistemic al acestei autorități executive, organul specializat pentru apărarea comunității naționale împotriva atacurilor armate, indiferent de originea lor, organismul militar îndeplinindu-și atribuțiile legal stabilite numai pe baza capacității și competenței administrative de care dispune. Literatura de specialitate juridică și militară și, în special doctrina de drept administrativ, au facilitat fundamentarea precisă a faptului că militarii sunt autorități exercitând puteri publice în beneficiul societății, personalul militar profesionalizat nefiind, în ultimă instanță, decât o categorie specială de funcționari publici, cu drepturi și îndatoriri specifice, rezultate din misiuni încredințate legal. O concluzie importantă la care s-a ajuns a fost că indiferent că sunt de comandament sau de pură administrație militară, activitățile militare se încadrează în sfera largă a fenomenelor administrative cuprinse în activitatea executivă a statului, ceea ce înseamnă, în mod automat, că atât la pace cât și la situațiile de criză ori la război actele de autoritate militară trebui să li se aplice regimul juridic general al actelor administrative având însă în vedere și specificul lor de a produce efecte juridice în împrejurările excepționale ale intervenției militare. Întrucât aceste acte sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, ele nu pot face obiectul unei acțiuni indirecte, aceea a excepției de nelegalitate în contenciosul administrativ. Pentru legalitatea acestora, practic, nu se poate pronunța nici o instanță judecătorească. Încălcăndu-se astfel principiul separației și echilibrului puterilor în stat, se lăsă posibilitatea autorității militare să acționeze după alte principii decât cele ale statului de drept, deși așa cum am arătat, administrația militară promovează acționarea și conduita în spiritul și litera legii interne sau internaționale.
Încercarea de perfecționare a legislației actelor autorităților militare are astăzi trei repere sigure. Primul este stadiul la care ajunsese legislația militară și doctrina dreptului public la apogeul epocii interbelice, ce pot fi modele de urmat în elaborările legislative și doctrinare actuale. Al doilea este reprezentat de achizițiile în domeniu ale dreptului public european din moment ce în Uniunea Europeană există și un pilon de politică externă și de securitate comună bazat pe interese comune dar și pe tradiții constituționale și legale comune ale statelor europene. Iar al treilea reper de perfecționare al legislației militare constă în ansamblul regulilor generale deja adoptate în societatea românească după elaborarea Constituției din 1991 pentru sistemul general al administrației publice, cum ar fi, spre exemplu, conceperea statutului militarilor pe baza modelului statutului funcționarilor publici.
Astfel, prin raportarea la textul Constituției României, se impune elaborarea urgentă a legii de organizare a armatei care să indice în mod clar sistemul instituțional al autorităților militare, competența și capacitatea acestora, atât sub aspectele cantitative cât și al celor calitative, referitoare la misiuni, competența materială și teritorială, mod de racordare la atribuțiile altor autorități publice cu atribuții în domeniul apărării naționale.
Sub aspectul modificării unor legi deja existente, aplicabile și actelor autorităților militare, credem că unele legi conținând dispoziții reglementând acte de autoritate militară, elaborate după elaborarea Constituției, ar trebui modificate pentru a le putea pune în concordanță cu evoluțiile recente ale fenomenelor politice, juirdice și administrative. Spre exemplu Legea de organizare și funcționare a MAp ar trebui corelată cu Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și ministerelor care a apărut ulterior arătând mai clar diferența dintre comanda și administrarea armatei, atribuțiile în domeniul administrării domeniului public miliatr, sistemul autorităților militare și actele acestora.
Apreciem că întregul proces de perfecționare legislativă a sistemului actelor autorităților militare trebuie să aibă drept fundament teoria și practica dreptului public militar ca parte a dreptului public și administrativ general. În situația în care armata nu este izolată de ansamblul comunității ci face parte din sistemul autorităților publice ale statului iar principiul separării puterilor ne indică în mod clar cine are atribuții normative, autoritățile militare nu dispun de suficiente prerogative în acest sens. Din păcate, nici administrația publică generală, s-o denumim „civilă”, nu include în preocupările sale și aspectele referitoare la actele autorităților militare. În special administrația publică centrală trebuie însă să acționeze permanent în sensul includerii în viitor a activității autorităților militare în sfera sa de cuprindere.
Comandanții miliatri ar înțelege mai bine acest fenomen dacă în învățământul militar s-ar pune accentul mai serios pe studierea problematicii complexe a conducerii administrative; că ei însiși nu sunt decât o parte a sistemului administrativ general, agenți publici ai statului care dețin competențe, la fel ca alți funcționari publici, într-un domeniu specializat și limitat. Ca autorități publice, comandanții trebuie să-și amintească faptul că unul din codurile militare de justiție antebelice preciza că miliatrii, fiind un corp la dispoziția puterii executiveîn ceea ce privește menirea lor de a păstra ordinea și liniștea publică, implicit trebuie să fie socotiți drept agenți ai forței publice; pe această bază, ei înșiși trebuie să-și redefinească activitățile pe care le desfășoară și actele pe care le emit, plecând de la prevederile constituționale, legale și regulamentare căci, scopul nobil al apărării naționale trebuie îndeplinit numai în condiții de legitimitate și legalitate.
ANEXE
Anexa 1
FORMULAR No. 001
Comandantului………………………
ORDIN PRELIMINAR
(WARNO)
Linia 1. Referințe
Linia 1.1. HĂRȚI:…………………………………………….
Linia 1.2. SCARA…………………………………………….
Linia 1.3. T.O…………………………………………………..
Linia 2. SITUAȚIA:
Linia 2.1. Situația politică și militară a forțelor inamice din aria de operații:
Linia 2.2. Acțiuni și atitudini ce se așteaptă din partea națiunilor prietene:
Linia 2.3. Cantitatea de forțe solicitată pentru îndeplinirea misiunii, cereri adresate comandanților privind nevoile de transport (C.F.; aerian, naval, etc.):
Linia 2.4. Estimări ce ar putea influența semnificativ planificarea comandantului:
Linia 3. MISIUNEA:
Linia 3.1. Misiunea:
Linia 3.2. Scop:
Linia 4. EXECUȚIA:
Linia 4.1. Concepția acțiunilor (dacă dorește comandantul examinarea unui curs anume):
Linia 4.2. Misiuni probabile pentru subunitățile care execută manevra:
Linia 4.3. Misiuni probabile pentru subunități de sprijin:
Linia 4.4. Instrucțiuni de coordonare:
Linia 4.4.1. Nevoile de informații critice ale comandantului:
Linia 4.4.2. Limite temporale orientative:
Linia 4.4.3. Constrângeri operaționale:
Linia 4.4.4. Precizări privind regulile de angajare:
Linia 4.4.5. Legătura de cooperare:
Linia 4.4.6. Alte indicații:
Linia 5. SPRIJINUL LOGISTIC:
Linia 5.1. Transportul:
Linia 5.2. Constrângeri logistice cunoscute:
Linia 6. COMANDA ȘI COMUNICAȚIILE:
Linia 6.1. Instrucțiuni privind comunicațiile:
Linia 6.2. Relații de comandă:
Linia 6.3. Cuvinte de cod sau denumirea acțiunii:
Linia 6.4. Instrucțiuni de racordare, sprijin și pentru transmitere:
Linia 6.5. Instrucțiuni privind caracterul documentelor:
Linia 7. AUTENTIFICARE:
Linia 7.1. Nume:
Linia 7.2. Grad:
Anexa 2
FORMULAR No. 002
ORDIN DE OPERAȚII No.
(OPORD)
Linia 1:
Referințe:
Hărți:
T.O.:
Linia 2: ORGANIZAREA PENTRU SARCINĂ:
2.1. Situația:
Situația inamicului (compunere, dispunere putere de foc):
2.1.1. Inamicul:
2.1.2. S-a descoperit la inamic:
2.1.3. Cursul acțiunilor inamicului:
2.1.3.a. cel mai probabil curs de acțiune:
2.1.3.b. cel mai periculos curs de acțiune:
Linia 3: INTENȚIA:
Linia 4: CONCEPȚIA:
Linia 4.1. Dispozitiv de luptă:
Linia 4.2. În primul eșalon:
Linia 4.3. În eșalonul secund:
Linia 4.4. La stânga trece la…………..
Linia 4.5. La dreapta trece la…………..
Linia 5 MISIUNEA (cine, ce, unde, când, de ce)
Linia 6 EXECUȚIA
Linia 6.1. Conceptul operației:
Linia 6.1.1. Intenția:
Linia 6.2. Sarcinile subunităților de manevră:
Linia 6.3. Instrucțiuni de coordonare:
Linia 6.3.1. Restricții (acționale, temporale, spațiale)
Linia 7 SERVICII ȘI SPRIJIN
Linia 7.1. Concepția serviciilor:
Linia 7.2. Materiale și servicii:
Linia 7.2.1. provizii; apa:
Linia 7.2.2. transportul:
Linia 7.1.3. servicii:
Linia 7.1.3. mentenanță:
Linia 7.1.4. transport medical și specializare:
Linia 8 COMANDA ȘI SEMNALE:
Linia 8.1. Comanda
Linia 8.1.1. Locul P.C.:
Linia 8.1.2. Succesiunea la comandă:
Linia 8.1.3. P.A.L. la…………..; P.A.R. la…………..:
Linia 8.2. Semnale
Linia 8.2.1. Frecvențe și indicative radio:
Linia 8.2.2. Tăcere radio până la:
Linia 8.2.3. Comunicare:
Linia 9. AUTENTIFICARE
Linia 9.1. Nume:
Linia 9.2. Grad:
Anexa 3
FORMULAR No.003
ORDIN FRAGMENTAR No……
(FRAGO)
Linia 1. Referințe (ordinul pe care îl modifică; completează):
Linia 1.1. T.O.:
Linia 2 SITUAȚIA: (fără modificări/cu modificări):
Linia 3. MISIUNEA: (fără modificări/cu modificări):
Linia 4. EXECUȚIA: (fără modificări/cu modificări):
Linia 5. SPRIJINUL LOGISTIC: (fără modificări/cu modificări):
Linia 6. COMANDĂ ȘI COMUNICAȚII: (fără modificări/cu modificări):
Linia 7. AUTENTIFICARE
Linia 7.1. Nume:
Linia 7.2. Grad:
Anexa 4
FORMULAR No.004
CERERE SPRIJIN FOC A PLUTONULUI DE INFANTERIE
Linia 1:……………….. (indicativ radio eșalon superior); sunt ……………………………..(indicativ radio propriu); x=……………………..; y=…………………………(coordonate hartă);
Linia 2 (metoda prin care se transmite cererea; coordonate sau polară¤)……………………………………
Linia 3 (mărimea obiectivului):…………………………………..
Linia 4 (natura obiectivului)……………………………………….
Linia 5 (activitatea obiectivului)………………………………….
Linia 6 (tipul de protecție a obiectivului)………………………
Linia 7 (localizarea obiectivului, direcția)……………………..
Linia 8 (localizarea obiectivului, distanța)…………………….
Linia 9 (localizarea obiectivului, sus/jos)…………………….. Linia 10: x=………………….; y=…………… (coordonatele țintei)
Linia 11 (tipul focului):………………………..ÎNCHEIAT.
NOTä: Cererea de sprijin de foc este un hibrid între cererea prin metoda coordonatelor și cea polară.
Anexa 5
FORMULAR No.005
CEREREA DE SPRIJIN LOGISTIC
(LOGASREQ)
Linia 1: unitatea către care se înaintează cererea
Linia 2: unitatea care înaintează cererea
Linia 3: clasificarea documentului
Linia 4: numărul cererii anterioare
Linia 5: numărul cererii
Linia 6: motivul pentru care se înaintează cererea
Linia 7: clasele de materiale
Linia 8: denumirea materialelor, unității de măsură
Linia 9: cantitățile necesare
Linia 10: stocuri existente
Linia 11: data, ora și locul la care se solicită livrarea
Linia 12: metoda de livrare
Linia 13: implicațiile livrării
Anexa 6
FORMULAR No.006
CERERE DE INFORMAȚII
(INTREQ)
Linia 1: unitatea de la care se solicită informațiile
Linia 2: unitatea care solicită informațiile
Linia 3: clasificarea documentului
Linia 4: numărul cererii anterioare
Linia 5: numărul cererii
Linia 6: gradul de urgență
Linia 7: prioritatea cererii
Linia 8: intenția de utilizare a informațiilor
Linia 9: tipul informațiilor
Linia 10: date generale despre zonă
10.1. țara
10.2. numele zonei
10.3. coordonate geografice
Linia 11: date generale despre aria de operații
11.1. coordonatele ariei de operații
11.2. tipulde relief din aria de operații
Linia 12: date specifice
12.1. coordonatele subunității care solicită informațiile
12.2. tipul de relief
12.3. date suplimentare
Linia 13: date despre hartă
13.1. seria hărții
13.2. nomenclatura hărții
13.3. ediția
Linia 14: detalii de timp
14.1. perioada pentru care sunt valabile informațiile
14.2. perioada acțiunilor desfășurate anterior
14.3. frecvența rapoartelor
Linia 15: detalii despre informații
15.1. informații solicitate
15.2. nivelul de detaliere a informațiilor
15.3. nivelul de securitate a informațiilor
Linia 16: instrucțiuni de transmitere a informațiilor
16.1. unde se trimit informațiile
16.2. metoda de transmitere a informațiilor
Linia 17: persoana de contact
17.1. grad, nume, prenume
17.2. unitatea din care face parte
17.3. indicativ radio
Anexa 7
FORMULAR No.007
CERERE DE EVACUARE
(MEDEVAC)
Linia 1 (data și locul)……………………….
Linia 2 (subunitatea)………………………..
Linia 3 (poziția):……………………(coordonate)¤
Linia 4 (frecvența radio):………………….(frecvența radio la locul evacuarii, indicativele)
Linia 5 (numărul persoanelor evacuate):…………………………….
(numărul pacienților cu prioritate; codificați informațiile: A-URGENT; B-URGENT OPERAȚIE; C-CU PRIORITATE; D-RUTINĂ; E-NORMAL. Dacă două sau mai multe categorii trebuie raportate în aceeași cerere, introduceți cuvântul PAUZĂ între fiecare categorie)
Linia 6 (echipamente speciale):……………………………………………(echipamente descarcerare, resuscitare, etc.)
Linia 7 (subunitatea):…………………………(subunitatea care întocmește raportul)
Linia 8 (numărul de pacienți):……………………(numărul total de pacienți, pe tipuri)
Linia 9 (securitatea locului de evacuare):…………………………………..(N – nu sunt trupe inamice; P – posibile trupe în zonă, apropierea cu precauție; E – trupe inamice în zonă, apropierea cu precauție; X – trupe inamice în zonă, este necesară escorta armatei)
Linia 10 (fără răni, boli):…………………………………(informații specifice referitoare la tipul rănii pacientului)
Linia 11 (metoda de marcare a zonei de evacuare):………………………………(codificați tipul: A – bandă; B – semnal pirotehnic; C – fum; D – fără; E – altele)
Linia 12 (naționalitatea pacienților)………………………(numărul de pacienți din fiecare categorie nu trebuie codificat; codificați următoarele: A – militari români; B – civili români; C – militari non-români; D – civili non-români; E – prizonieri de război)
Linia 13 (contaminare NBC):……………………..(contaminarea NBC; utilizarea abrevierilor: N – nuclear; B – biologic; C – chimic; U – necunoscut; A – zonă liberă)
Linia 14 (autentificare):………………………….(autentificarea raportului)
Anexa 8
FORMULAR No.008
RAPORT ZILNIC
(SITREP)
Linia 1 (evaluarea generală în aria de operații):
Linia 2 (evaluarea informațiilor):
Linia 3 (operații terestre):
3.1 (misiunea):
3.1.1. (în ultimele 24 ore):
3.1.2. (în următoarele 24 ore):
Linia 4 (incidente):
Linia 5 (comanda și controlul):
5.1. (comanda):
5.2. (controlul):
Linia 6 (locația grupelor):
6.1. (grupa 1):
6.2. (grupa 2):
6.3. (grupa 3):
Linia 7 (personalul participant la misiune):
7.1. (subordonări): A………………….; B………………….; C…………………; D………………
7.2. (re-subordonări): A……………..; B………………….; C…………………; D………………
7.3. (grupa 1): A…………..; B……………..; C……………;D…………….
7.4. (grupa 2): A…………..; B……………..; C……………; D……………
7.5. (grupa 3): A…………..; B……………..; C……………; D……………
7.6. (pedepse sau recompense aplicate):………………………………..
7.7. (cereri de personal): A……….; B…………; C…………..;
(A-ofițeri; B-subofițeri; C-mlitari voluntari; D-total)
Linia 8 (asigurare logistică):
8.1. (echipamente):
8.2. (ATAM): 1…………..; 2………………; 3…………….
(1-grupa 1; 2-grupa 2; 3-grupa 3)
Linia 9 (comunicații):
Linia 10 (Cereri logistice):
Linia 11 (Cereri genistice):
Linia 12 (Cereri medicale):
Linia 13 (Cereri sprijin):
Linia 14 (comunicații și informatică): 1…………………………(sisteme tactice: fir, radio,satelit); 2………………………….(funcționarea legăturilor: stare tehnică, cu nevoi de reparații)
Linia 15 (alte rapoarte)
Anexa 9
FORMULAR No.009
RAPORT SALUTE
Linia 1 (data și ora):………………………..
Linia 2 (subunitatea)………………………(subunitatea care transmite raportul)
Linia 3 (mărimea subunității forței opuse):…………………………
Linia 4 (activitatea forței opuse):………………………….
Linia 5 (coordonatele forței opuse):…………………………….
Linia 6 (subunitatea forței opuse):……………………………
Linia7 (data și ora observării):………………………………..
Linia 8 (echipamentele observate la forța opusă):…………………………………………………………..
Linia 9 (alte informații):……………………………………………………..
Linia 10 (autentificarea raportului):……………………………………..
Anexa 10
FORMULAR No.010
RAPORT PRIVIND SITUAȚIA NBC
(NBC SITREP)
Linia 1 (data și ora)………………………………….(dtg)
Linia 2 (unitatea)…………………………………………………….(unitatea care întocmește raportul)
Linia 3 (condiții de pericol)……………………………………(nivelul amenințării unității)
Linia 4 (nivelul minim de protecție):
Linia 5 (nivelul radiațiilor)……………………………….(nivelul radiațiilor în raionul unității)
Linia 6 (inamicul)…………………………………………………………………….(activitatea nbc inamică, folosirea, nefolosirea mijloacelor nbc, unități nbc detectate)
Linia 7 (unități nbc)…………………………………………..(situația unităților nbc: loc, activitatea, gradul de pregătire)
Sisteme de mascare cu fum……….acțiuni……….acțiuni planificate în 24 ore………………
Sisteme de decontaminare…………acțiuni……….acțiuni planificate în 24 ore………………
Sisteme de cercetare…………………acțiuni……….acțiuni planificate în 24 ore………………
Linia 8 (cercetarea nbc)……………………………….(misiuni de cercetare desfășurate în ultima perioadă)
Misiuni planificate……………..data executării…………..locul………….unitatea sprijinită………….scopul misiunii…………………..
Linia 9 (decontaminare)……………………………………..(misiuni de decontaminare desfățurate)
Misiuni planificate……………..data executării…………..locul…………unitatea sprijinită…………..scopul misiunii…………………..
Linia 10 (mascarea prin fum)………………………(misiunea de mascare desfățurată)
Misiuni planificate……………..data executării……………locul………..unitatea sprijinită…………..scopul misiunii…………………..
Linia 11 (text)…………………………………………..(informații suplimentare necesare pentru clasificarea raportului)
Linia 12 (autentificare)……………………………………….(autentificarea raportului)
Anexa 11
FORMULAR No.011
RAPORT INCIDENT EOD
(EODINCREP)
Linia 1 (data și ora impactului/atacului/descoperirii)…………………………………..(dtg)
Linia 2 (unitatea)…………………………………………………(unitatea care întocmește raportul)
Linia 3(locația)……………………………………….(gridul, descrierea locației)
Linia 4 (calea de acces)…………………………………………..(pe jos-ușor, dificil, imposibil sau pe vehicul-ușor, dificil, imposibil)
Linia 5 (tipul, descrierea tipului UXO)…………………………(bombe, grenade, rachete, proiectile, submuniții, echipament pirotehnic, de demolare, DEI, containere, tuburi)
Linia 6 (cantitatea UXO)……………………………………
Linia 7 (efectul asupra operației)…………………………
Linia 8 (măsuri de siguranță-evacuare luate)…………………………………………..
Linia 9 (amenințarea NBC)…………………………………………….
Linia 10 (informații tactice despre inamic, forțele aliate, obstacole)………………………………….
Linia 11 (detalii ale punctului de întâlnire cu echipa EOD)………………………………………………
Linia 12 (informații tactice despre inamic, forțe aliate, obstacole)
Linia 13 (text)…………………………………(informații suplimentare necesare pentru clarificarea raportului)
Linia 14 (autentificarea)………………………………………..(autentificarea raportuliu)
BIBLIOGRAFIE
I. Tratate. Monografii. Colecții de studii. Lucrări cu caracter general. Dicționare.
Antonie Iorgovan, Drept administrativ și știința administrației, TUB, 1989;
Antonie Iorgovan, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, București, 1985;
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicații și jurisprudență, ediția a II-a, Editura Kullusys, București, 2006;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Ediția 4, Editura All Back, 2005;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Biblioteca Juridică Nemira, București, 1996;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, București, 1996;
Constantin Degeratu, Constantin Zamfir, Florea Șerban, Adrian Șușu, Executarea ordinului militar, dificultăți și controverse, Editura Militară, București, 1999;
Constantin Dissescu, Drept constituțional, București, 1915;
Dicționar explicativ al limbii române, Academia Română, 1996;
H. Georgescu, Dicționar enciclopedic militar, 1996;
Ioan Alexandru Administrația publică, Ediția a III-a, Editura LuminaLex, București, 2002;
Ion Dragoman, Actele autoritatilor militare, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2004;
Istoria Statului Major Român, documente 1859-1947, Editura Militară, București, 1994;
Lucian Culda, Gestionarea organizației. Utilitatea opțiunilor fondatoare, Editura Centrul de studii sociale procesual-organice, Sibiu, 2006;
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Europa Nova, 1995;
Probleme de drept din deciziile C.S.J., 1990-1992, Editura Orizonturi, București, 1993;
Romulus Ionescu, Drepr administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970;
I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, București, 1994;
Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Editura All Back, București, 1998;
Valentin Prisecaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, București, 1994.
II Studii. Articole
Alexandru Vlad, L. Giurgiu, Controlul jurisdicțional al actelor administrative și faptelor asimilate lor, realizat pe calea excepției de ilegalitate, Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Editura Burg, Sibiu;
Antonie Iorgovan, Comentariu privind unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului administrativ, Revista de Drept Public, nr. 3/2004;
Buletinul Jurisprudenței, Culegere de decizii ale CSJ pe 1997, Argessis, București, 1998;
Constantin Movilă, Curs de administrație militară pe scurt, Imprimeria statului, București, 1871;
Corneliu Liviu Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispozițiilor constituționale revizuite, Revista Dreptul, Anul XV, Seria a III-a, Nr. 3/2004;
Curierul Judiciar , nr. 11/2003, Coneliu Liviu Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituționale, în lumina dreptului de acces la o instanță judecătorească;
D. Macovescu, Acte de comandament militar, Revista de Drept Public, ISAR, Bucuresti, anul V, 1930;
Dana Apostol Tofan, Modificări esențiale aduse instituției contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie, Curierul Judiciar, 4/2005;
Lexicon miltar, Editura militară, București, 1980;
Liviu Giurgiu, Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin Legea 554/2004, Curierul Judiciar, 2/2005;
Liviu Giurgiu, Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin Legea 554/2004, Curierul Judiciar, 2/2005;
Mircea Djuvara, Introducere la politica generală, trei conferințe făcute la Cursul de comandament în 1931, Tipografia Școlii Militare a Aeronauticii Regele Carol II;
Ovidiu Puiu, Excepția de nelegalitate în lumina dispozițiilor noii Legi a contenciosului administrativ, Curierul Judiciar, nr. 7-8/2005
Pandectele săptămânale, 1926;
Studii de cercetare științifică – probleme actuale ale științei militare, Editura Universității Naționale de Apărare “Carol I”, București, 2006;
Tudor Drăganu, Câteva reflecții pe marginea unui recent proiect de Lege a contenciosului administrativ, Revista de Drept Public nr. 3/2004;
Tudor Drăganu, Câteva reflecții pe marginea unui recent proiect de Lege a contenciosului administrativ, Revista de Drept Public nr. 3/2004.
III. Legislație internă
Constituția României, modificară și republicată, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. … din …;
Codul penal al României, republicat în baza actelor normative modificatoare, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la 22 iulie 2005; publicat în Monitorul Oficial nr. 65 din 16 aprilie 1997;
Legea apărării naționale a României nr. 45/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 172/1994, cu modificările ulterioare;
Legea nr. 106 a protecției civile (publicată în Monitorul Oficial nr. 241 din 1996);
Legea nr. 139/1995 a Societății Naționale de Cruce Roșie din România (publicată în Monitorul Oficial nr. 303 din 1995);
Lege nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor (publicată în Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001);
Legea nr.6/2000 pentru aplicarea Acordului dintre statele părți la Tratatul Atlanticului de Nord și celelalte state participante la Parteneriatul pentru pace cu privire la statutul forțelor lor, publicată în Mon. Of., Partea I, nr. 185/2000;
Legea 346/2006 privind organizarea și funcționarea Minisrerului Apărării, publicată în M. Of., Partea I nr. 654 din 28.07.2006;
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicat în Mon.Of., Partea I, nr. 139/2000;
Legea nr. 410 din 18 octombrie 2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public;
Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ;
Legea nr.554 din 2 decembrie 2004, contenciosului administrative, modificată prin Decizia nr. 65 din 25 ianuarie 2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004;
Legea 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes general, M. Of. al Rom., Partea I, 663/2001 ;
Legea 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, publicată în M. Of. al Rom., Partea I, 48/1997;
Legea 137/1995 privind protecția mediului, actualizată și republicată în M.Of.al Rom., Partea I 70/2000;
Legea 54/1993 privind organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor militare, publicată în M. Of. Partea I nr. 160/1993, modificată de Legea 43/1999, publicată în M. Of. 130/1999;
Proiect de Lege pentru aplicarea Acordului dintre statele părți la Tratatul Atlanticului de Nord și celelalte state participante la Parteneriatul pentru Pace cu privire la statutul forțelor lor, încheiat la Bruxelles, la 19 iunie 1995, a devenit Legea 61/24.04.2000 publicată în M.O. 185/28.04.2000;
Hotărârea Guvernului nr. 935/1996 privind organizarea și funcționarea prefecturilor, Publicat în Mon. Of., Partea I, nr. 259/1996;
Ordonanței Guvernului nr. 52/1998 privind planificarea apărării naționale a României (publicată în Monitorul Oficial nr.525 din 2000);
Ordonanței Guvernului nr. 52/1998 privind planificarea apărării naționale a României (publicată în Monitorul Oficial nr.525 din 2000);
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență;
Ordonanța Guvernului nr.121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Mon. Of., Partea I, nr.328/1998, Ordonanța fiind ratificată prin Legea nr. 25/1999, Mon.Of. nr.34/1999;
O.G. nr. 119/1999, pivind controlul intern si controlul financiar republicată;
Ordonanța Guvernului nr. 2/2003 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în M.Of. nr. 410/2001.
IV. Manuale, regulamente, dispoziții militare
A.N.2-Regulamentul general pentru conducerea acțiunilor militare;
F.T. 1, Doctrina operațiilor forțelor terestre, aprobată prin ordinul șefului Statului Major General nr. S.M.G. 31/2004;
F.T.-2 Manualul pentru organizarea de Stat Major si operații ale Forțelor Terestre, București, 2005;
M-70/2000, R.G.-3, Regulamentul disciplinei militare, cu modificările și completările ulterioare;
Mon.Oastei nr.6/1862, Partea neoficială;
O. Nr. M 42/2000, cu modificările și completările ulterioare, pentru aprobarea R.G. 1, Regulamentul de ordine interioară în unitate;
O. nr. M. 101 din 12.09.2005 pentru aprobarea “R.G. – 7, Regulamentul Consiliilor de Disciplină”;
O. nr. M. 153 din 12.09.2005 pentru aprobarea “R.G. – 8, Regulamentul Consiliilor de Judecată”;
R.G. 1, Regulamentul de ordin interioară.
V. Jurisprudență
Decizia Curții Constituționale nr. 103 din 1.10.1996, publicată în M. Of. 7/20.01.1997;
Decizia nr. 1051/5 iunie 1997, Curții Supreme de Justiție, Secția contencios administraiv;
Decizia nr. 1840/2005 a I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, publicată în Buletinul Casației nr. 2/2005;
Decizia nr. 1840/2005 a I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, publicată în Buletinul Casației nr. 2/2005, p. 6-8;
Decizia nr.139/1919;
Decizia nr.1438/1934 a Curții de Casație, măsura disciplinară luată de comandant contra unui jandarm;
Decizia nr.175/1931 a Curții de Casație, act de avansare;
Decizia nr.475/1922, actul de reformare a unui militar;
Decizia nr.834/1906, Decretul de punere în retragere a generalului Groza;
Decizia nr.87/1934 a Curții de Apel București, sunt apreciate drept acte de comandament militar indicarea elementelor chemate la mobilizare;
Hotărârea din 19 iunie 2001, Cauza Kreuz c. Polonia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului;
Sentința civilă nr. 32/2002 a Curții de Apel București, dosar nr. 2009/2001.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: .autoritatea Militara. Rolul Acesteia In Realizarea Apararii Nationale (ID: 125088)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.