Auditul Si Controlul Resurselor Bugetului National

CUPRINS

CONTENTS

Auditul și controlul resurselor bugetului național

Rezumat

Cuvinte cheie

Abstract

Keywords

INTRODUCERE

METODOLOGIA CERCETĂRII

Capitolul 1 – Abordari conceptuale privind bugetul național

Conținutul și caracteristicile bugetului național

Bugetul public consolidat al statului pe lângă caracterul său statistic asigură și informațiile necesare organului executiv – guvernul în cunoasterea modului cum a decurs execuția bugetară în exercițiul financiar expirat, mai contribuie și la stabilirea de către legislativ, în concordanță cu programele de guvernare a armonizării politicilor bugetare cu politicile economice corespunzătoare etapelor respective.

Bugetul public național constituie veriga centrală a sistemului financiar al țării si este privit ca un document care prezintă previziunea pentru o anumită perioadă (an, trimestru) atât a veniturilor cât si a cheltuielilor statului, ale unităților administrativ-teritoriale si ale instituțiilor publice de interes național sau local, aprobat la diferite nivele după care devine un document cu putere de lege, cu caracter operativ si obligatoriu pentru cei care gestionează si urmăresc execuția fiecăruia din bugetele componente.

Ca o primă concluzie putem afirma că Bugetul public național reprezintă expresia sintetizată a relațiilor economice ce se manifestă în procesele formării și utilizării principalului fond centralizat de mijloace bănești ale statului și a fondurilor unităților administrativ – teritoriale, în vederea finanțării activităților social culturale (învățământ, sănătate, cultură si artă, sport, protecție socială si ecologică, activităților de cult; de cercetare stiințifică, de modernizare și dezvoltare a infrastructurii, de gospodărire comunală, de apărare națională, de securitate si a ordinii publice si de drept; de integrare și participare la forumurile internaționale unde statul a aderat sau doreste să adere).

Deși Bugetul Public Național reflectă doar relațiile ce se manifestă în procesele de formare, repartizare și utilizare a principalelor fonduri bănesti ale statului la nivelul puterii și administrației centrale de stat și la nivelul unităților administrativ-teritoriale, el se regăseste numai în sfera finanțelor publice în care statul este în mod obligatoriu unul dintre subiecții relațiilor respective, fie în procesul mobilizării (constituirii) resurselor, fie în cel al utilizării lor (distribuirea acestora) si se caracterizează prin două laturi esențiale:

latura relațiilor care se nasc în procesul formării pe baza aprobării legislativului a principalelor fonduri de mijloace bănești ale statului la nivel central și la cel a veniturilor bugetare.

latura relațiilor ce reies din repartizarea fondurilor bugetare, denumite alocații bugetare, aprobate de același for legislativ și care se materializează în alocații bugetare.

În teoria economică modernă, bugetul public național exprimă relațiile economice în formă bănească care iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut, în concordanță cu obiectivele de politică economică, socială si financiară ale fiecărei perioade. Produsul intern brut asa cum acesta este acceptat de teoria economică cuprinde valoarea tuturor bunurilor si a serviciilor produse în interiorul unei țări de toți agenții economici într-o anumită perioadă de timp dată, de obicei un an din care se scade consumul intermediar.

Resursele care alimentează bugetul public îsi au izvorul, în majoritatea lor, în produsul intern brut si într-o măsură mai mică, în avuția națională sau în transferuri primite din străinătate, în împrumuturi primite de la persoane juridice si fizice, în donații, ajutoare, în alte transferuri primite si în alte venituri. La constituirea resurselor bugetului public național participă toate sectoarele sociale: public; privat; mixt; precum si populația în proporții diferite în raport cu capacitatea lor financiară. Cele mai multe resurse financiare ale Bugetului Public Național sunt mobilizate cu titlu definitiv si fără contraprestație, dar sunt si resurse financiare primite cu titlu rambursabil (ex: titlurile de trezorerie).

Relațiile de mobilizare a resurselor financiare prin bugetul public sunt în principal relațiile de repartiție a produsului intern brut în favoarea statului prin intermediul impozitelor, taxelor si a contribuțiilor.

Impozitele trebuiesc înțelese ca o prelevare a unei părți din veniturile si din averea persoanelor fizice si juridice, care este obligatorie, cu titlu nerambursabil si fără vreo contraprestație, între acestea menționăm: veniturile obținute din muncă; din capital imobiliar si mobiliar; din câstig de capital; din antreprenoriat si din profesii libere.

Taxele, reprezintă suma plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă pentru serviciile prestate acesteia de un agent economic, o instituție sau un serviciu de utilitate publică, între cele mai importante situându-se: taxele vamale, taxe de timbru, taxe de autorizare de orice fel, taxe consulare, taxe judiciare etc.

Contribuțiile, reprezintă sumele achitate de un anume segment al contribuabililor pentru activitatea desfăsurată si care beneficiază de anumite prestații sau utilități publice în domenii distincte cum ar fi: contribuțiile pentru fondul de sănătate, contribuțiile pentru pensie suplimentară, contribuțiile pentru fondul de somaj, contribuțiile pentru fondul de risc si accidente, contribuțiile pentru fondul de turism, contribuțiile pentru fondul de trecerea frontierei, etc.

În cadrul mecanismului de funcționare a economiei de piață, bugetul public national îndeplineste în procesul de constituire a celor mai importante fonduri bănesti la dispoziția autorităților publice, două funcții de bază:

a) funcția de repartiție

b) funcția de control

a) Funcția de repartiție are în vedere constituirea fondurilor bugetare si alocarea acestora pe destinații, potrivit normelor prevăzute în legea anuală de aprobare a bugetului public si cuprinde două faze: constituirea fondurilor si distribuirea acestora.

Constituirea fondurilor bugetare constituie prima fază, la constituirea lor participând agenții economici, indiferent de forma de organizare si de proprietate, instituțiile publice si unitățile din subordinea acestora; contribuabilii persoane fizice; persoanele juridice si fizice rezidente în străinătate; persoanele fizice străine rezidente sau nerezidente în condițiile prevederilor convențiilor de evitarea dublei impuneri.

Asadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii si redistribuirii produsului intern brut, între diverse persoane juridice si fizice pe de o parte si stat pe de altă parte.

Distribuirea reprezintă a doua fază a funcției de repartiție a fondurilor bănesti la dispoziția autorităților publice si constă în distribuirea resur-: selor financiare publice pe beneficiari persoane fizice si juridice, respectiv alocarea (repartizarea) pe destinații a fondurilor financiare constituite în condițiile legii.

b) Funcția de control se realizează în strânsă legătură cu cea de repartiție si vizează corelațiile ce se manifestă între bugetul public si subiecții care participă la constituirea acestuia, la utilizarea resurselor ce le sunt alocate, la sfera de manifestare funcția de control fiind mai largă decât cea de repartiție, deoarece vizează, pe lângă constituirea si repartizarea fondurilor din bugetul public național, si modul de utilizare a acestora.

Necesitatea funcției de control este determinată de faptul că fondurile bugetare constituite la dispoziția statului, ale unităților administrativ-teritoriale si ale instituțiilor publice, aparțin întregii societăți, colectivităților locale si care sunt interesate, atât în asigurarea resurselor bănesti necesare satisfacerii nevoilor sociale si dirijarea lor spre prioritățile stabilite de autoritățile abilitate, cât si asupra utilizării acestor resurse în condiții de maximă eficiență economică, eficacitate socială si de altă natură.

Faptul că resursele bugetare îsi au izvorul în majoritatea lor, în produsul intern brut impune organizarea unui control riguros, asupra modului de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor bugetare publice, asupra păstrării integrității si a bunei gospodăriri a bunurilor proprietate de stat, asupra încasării integrale si la timp a obligațiilor bugetare, concomitent cu onorarea plăților datorate către furnizori si diversi terți.

În țara noastră, controlul asupra execuției bugetare se exercită de: organe ale Curții de conturi, organe ale Ministerului Finanțelor Publice; organe specializate ale ministerelor, departamentelor, instituțiilor publice centrale, atribuții de control având si Parlamentul si Guvernul României.

Componentele bugetului național

În cadrul sistemului financiar în care se desfăsoară relațiile financiare, un rol distinct specific îl ocupă relațiile bugetare care se manifestă în procesul formarii repartizării si utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statului de la nivel național si de la nivelul unităților administrativ-teritoriale – relații ce se derulează în cadrul unui sistem unitar de bugete. În țara noastră nevoile de resurse la nivelul societății si posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul consolidat al statului iar gestionarea resurselor financiare publice se realizează prin intermediul: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar.

Bugetul consolidat al statului reflectă fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale si nefiscale si de repartizare a acestora pe destinații potrivit cu nevoia socială si cu obiectivele de politică financiară si economică a guvernului.

Conform Legii 72/1996 – Legea finanțelor publice bugetul consolidat cuprinde

bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetele locale;

bugetele fondurilor speciale;

bugetul trezoreriei statului;

bugetul altor instituții cu caracter autonom în condițiile asigurării echilibrului financiar.

Principii bugetare

Atât prin Constituție, cât si prin Legea Finanțelor Publice sunt stabilite principiile în baza

cărora se elaborează si se execută bugetul de stat, principii valabile si pentru celelalte bugete ce compun bugetul public național.

Principiile acceptate de literatura financiar-fiscală sunt:

Principiul unicității constă în însusirea bugetului de a fi unic, atât din punct de vedere al aprobării, cât si al gestionării, printr-un sistem unitar de indicatori si corelații. Astfel, bugetul de sfat se aprobă prin legea anuală de către Parlament; bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat se aprobă de organul ierarhic superior al acestora, dacă legea nu prevede altfel. Principiul unicității stă la baza constituirii resurselor de finanțare si utilizare într-un sistem pe bază de legi, la nivelul întregii țări si se aprobă pentru o perioadă de un an calendaristic (un exercițiu financiar).

Principiul unicității presupune înscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, în sumele lor globale, într-un singur document care oferă informații de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, înlesnind Parlamentului să aprecieze corect structura si volumul cheltuielilor propuse de Guvern, dând posibilitatea puterii legislative de a lua unele decizii de anulare sau respingere a anumitor cheltuieli, iar după aprobare să poată exercita un control riguros asupra execuției veniturilor si cheltuielilor publice.

Unicitatea este asigurată de sistemul conturilor naționale, în cadrul căruia conturile administrației publice grupează atât veniturile, cât si cheltuielile statului.

Principiul universalității potrivit căruia elaborarea si execuția bugetului se realizează într-un sistem de norme obligatorii prevăzute de legea finanțelor publice, norme ce sunt obligatorii la elaborarea si aprobarea prin legile anuale de adoptare a bugetului de stat, norme recunoscute pe pian internațional si acceptate ca valabile de către instituțiile internaționale (Fondul monetar internațional; Banca mondială; Uniunea europeană) si în relațiile interstatale. Universalitatea presupune că atât veniturile, cât si cheltuielile publice vor fi înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni si fără compensări între cheltuieli si venituri proprii, pentru a facilita ca în buget, veniturile să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale, oferind puterii legislative posibilitatea de a cunoaste veniturile pe care executivul urmează să le încaseze în cursul anului, precum și a destinației ce va fi dată acestora.

În unele situații sunt necesare și acceptarea unor excepții de ia principiul universalității, cum ar fi:

donațiile acordate cu o destinație specială de către cei care o face, dar care nu majorează resursele publice totale si sunt utilizate numai pentru realizarea acelor acțiuni dorite de cel care efectuează donația;

fondurile de sprijin ce se constituie din resurse financiare acordate de diverse persoane juridice sau fizice si puse la dispoziția administrațiilor publice în scopul realizării numai a anumitor lucrări publice sau prestații bine delimitate de care va beneficia o anumită colectivitate locală sau umană;

reconstituirea creditelor bugetare urmarea restituirii către buget a unor sume necuvenite acordate din bugetele anilor precedenți, constatate de către organele de control financiar ale Curții de conturi, ale Guvernului sau ale Ministerului Finanțelor Publice.

Respectarea prevederilor Legii finanțelor publice si ale legilor anuale constituie elemental esențial al principiului universalității atât în faza adoptării cât si pe parcursul execuției bugetului de stat, ca de altfel si a celorlalte bugete (bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat bugetele fondurilor speciale).

Principiul echilibrului potrivit căruia pentru ca un buget să fie valabil veniturile prevăzute a se realiza trebuie să asigure acoperirea cheltuielilor propuse a se efectua în perioada de referință, respectiv pentru un an calendaristic (fiscal).

Potrivit unei norme constituționale, nici o cheltuială nu poate fi aprobată fără stabilirea resurselor de finanțare, ca urmare bugetul trebuie să fie echilibrat sub forma unei balanțe unde veniturile trebuie să acopere cheltuielile.

Echilibrul bugetar trebuie asigurat atât anual cât si pe trimestre, eventual veniturile pot depăsi cheltuielile cumulate de la începutul anului până la finele perioadei de raportare.

Principiul realității acționează mai ales în perioada de fundamentare a proiectului de buget presupune evaluarea realistă a veniturilor si dimensionarea judicioasă si în conformitate cu prevederile legale a cheltuielilor bugetare si care vizează mobilizarea tuturor veniturilor ce pot fi atrase la bugetul statului si stabilirea obiectivă a priorităților la cheltuielile ce pot fi pot fi finanțate din veniturile bugetare.

Pentru a elabora un proiect de buget realist si mai ales modern, care să satisfacă cerințele rezultate din Programul de guvernare, este necesară folosirea unor tehnici de previziune si de analiză la nivel macroeconomic care să permită evidențierea impactului economico-social si politic determinate de modul de procurare a veniturilor bugetare si de nivelul si destinația cheltuielilor bugetare.

Metodele (tehnicile) de previzionare a cuantumului veniturilor ce se pot realiza, depind de modul de înțelegere si stadiul de funcționare a economiei de piață si instrumentele fiscale prin care statul doreste să acționeze, prin promovarea de acte normative în domeniul fiscal.

La determinarea si previzionarea cheltuielilor bugetare metodele folosite trebuie să aibă în vedere sarcinile asumate de Guvern, prin Programul de guvernare, pentru stimularea dezvoltării economico-sociale, asigurarea unei protecții sociale sau asumarea unei situații de austeritate, cu consecințe care pot corecta sau agrava dezechilibrele economice si deficitele bugetare.

Principiul anualității prevăzut de Legea finanțelor publice, si de Constituția României presupune ca fundamentarea, echilibrarea si analiza execuției bugetare să aibă drept criterii de referință anul ca durată a exercițiului financiar, bugetul întocmit ca proiect de către Guvern, aprobat de către Parlament si raportat anual prin dările de seamă ce cuprind conturile anuale si raportul de gestiune privind exercițiul bugetar încheiat.

Anualitatea bugetului are două semnificații distincte: prima se referă la perioada de timp pentru care se întocmeste si se aprobă bugetul, iar cea de a doua, la perioada de timp în care se încasează veniturile si se efectuează cheltuielile aferente unui buget, conform autorizației date de către Parlament Guvernului.

Apreciindu-se că eficacitatea controlului parlamentar asupra activității de gestionare a resurselor publice a Guvernului este reală doar în condițiile autorizației efectuării de cheltuieli publice pentru perioade nu prea îndelungate, din rațiuni de ordin politic s-a ales durata de un an, de obicei anul calendaristic. Orice venit si orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie, se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor, iar creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt nule de drept, (potrivit sistemului de gestiune de stabilire a operațiunilor bugetare).

Principiul publicității, potrivit căruia, după aprobarea bugetului de stat anual de către Parlament acesta trebuie publicat în Monitorul Oficial, dată de la care începe execuția acestuia.

Pentru o bună informare a cetățenilor cu privire la cifrele înscrise în bugetul de stat si informare a contribuabililor cu privire la nivelul fiscalității si la evoluția veniturilor si cheltuielilor bugetare, printr-o formă cât mai simplă, clară si precisă, publicitatea este asigurată prin mass media, în presa scrisă si audio-vizuală.

În contextul participării țării la relațiile economice, financiare si monetare internaționale, sau în calitate de membră al unor organisme sau instituții internaționale, mondiale sau regionale, publicitatea cu privire la situația finanțelor publice, evoluția veniturilor si cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru, evoluția datoriei publice, disponibilitățile din contul trezoreriei statului, se realizează si prin diverse studii întocmite de organele financiare de specialitate, publicate în reviste de specialitate si transmise organelor financiar-bancare interesate interne sau externe.

Având în vedere că, pentru a intra în relații economice, financiare si monetare, cu diverse țări, organisme internaționale, investitori străini, etc. pentru desfăsurarea activităților de export, de comerț exterior, este necesar stabilirea gradului de bonitate si de risc al țării, publicitatea cu privire la cele menționate mai sus trebuie asigurată si prin mijloace moderne si rapide de informare, ca de exemplu: deschiderea unei pagini pe internet prin care se va prezenta permanent evoluția indicatorilor bugetari si financiari.

Etape și competențe în elaborarea proiectului de buget în România

Înainte de a descrie conținutul fazelor procesului bugetar, se impune a defini anumiți termeni si anumite expresii ce sunt utilizate în practica financiar – bugetară, expresii ce de fapt reprezintă instrumente de operare în toate fazele procesului bugetar.

Venituri bugetare – resurse bănesti care se cuvin bugetului, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe si alte vărsăminte.

Cheltuieli bugetare – alocații aprobate si efectuate în limita si cu destinațiile stabilite prin bugetul aprobat

Clasificația bugetară – gruparea, într-o ordine obligatorie si după criterii unitare, precis determinate, a veniturilor si cheltuielilor cuprinse în buget, ce se utilizează atât în faza de elaborare si aprobare a bugetului, cât si în execuția acestuia, servind la înscrierea în buget a veniturilor în funcție de proveniența lor si a cheltuielilor în raport cu obiectivul sau cu funcția căreia îi sunt destinate aceste cheltuieli si cu caracterul economic al operațiunilor în care acestea se concretizează

Articol bugetar- subdiviziune a clasificației bugetare deschis în funcție de caracterul economic al operațiunilor în care acestea se concretizează si care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acțiunea la care se referă.

Ordonator de credite – conducător al administrației centrale, locale sau al instituțiilor publice din subordinea acestora mandat prin lege să contribuie la proiectarea bugetului si la executarea acestuia după aprobare.

Ordonatorii de credite sunt ierarhizați pe trei nivele:

ordonatorii principali de credite din această categorie fac parte ministrii si conducătorii organelor centrale finanțați din bugetul de stat;

ordonatorii secundari de credite, din această categorie fac parte conducătorii instituțiilor de stat care au în subordine instituții de stat cu personalitate juridică (Direcția de Sănătate, Direcția de Finanțe Publice, Inspectorate Scolare, Direcția de Muncă si Solidaritate Socială);

ordonatorii terțiari de credite, conducătorii instituțiilor de stat care nu au în subordine unități cu personalitate juridică, acestis fiind răspunzători numai de folosirea creditelor repartizate;

Credit bugetar – suma aprobată prin buget reprezentând limita maximă până la care se pot angaja si efectua cheltuieli;

Echilibru bugetar – egalitatea dintre veniturile bugetare si cheltuielile bugetare în cadrul unui exercițiu bugetar;

Exercițiu bugetar- activitatea de încasare a veniturilor bugetare si de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget;

Execuția de casă a bugetului – complexul de operațiuni care se referă la încasarea, păstrarea si eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice;

Vărsământ – plata unei sume, efectuată de un agent economic, o instituție publică, sau financiară în vederea stingerii unei obligații legale;

Impozit – prelevarea unei părți din veniturile si averea persoanelor fizice si juridice, obligatorie, cu titlu nerambursabil si fără contra-prestație;

Taxă – suma plătită de o persoană fizică sau juridică de regulă pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituție sau un serviciu de utilitate publică;

Împrumut – suma acordată de un creditor unei autorități a administrației publice, rambursabilă ia un anumit termen (scadență) cu obținerea unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului;

Dobândă – prețul folosirii temporare a capitalului împrumutat;

Trezorerie – totalitatea operațiunilor bănesti financiare si bugetare, efectuate de către autoritățile executive pentru mobilizarea mijloacelor bănesti necesare îndeplinirii sarcinilor și funcțiilor acestora.

1.4.1. Elaborarea proiectului de buget

În Anglia, unde proiectul bugetului public se elaborează sub coordonarea Cancelarului Tezaurului, se practică sistemul inițiativei guvernamentale, care constă în abilitarea Guvernului de a stabili sau sprijini măsurile vizând aprobarea cheltuielilor publice sau instituirea de venituri publice. în această concepție, Instituția Tezaurului Public primeste si centralizează toate propunerile de cheltuieli elaborate de celelalte ministere, având dreptul de a controla aceste propuneri si de a cere eventuala lor revizuire. în cazul ivirii divergențelor, soluționarea acestora se realizează de către Primul ministru sau de către Guvern. De asemenea, Tezaurul are competență în a se îngriji de stabilirea structurii si a dimensiunii veniturilor publice.Propunerile bugetare pot fi amendate de către Camera Comunelor, dar aceste amendamente trebuie să fie însusite de către Guvern. De aceea, cel mai adesea această cameră evită modificarea propunerilor

bugetare primite.Camera primeste proiectul bugetului doar pentru informarea sa, întrucât nu are atribuții în acest domeniu.În Franța si în alte țări europene la elaborarea proiectului de buget se practică sistemul mixt si se referă la asumarea inițiativei bugetare atât de către Parlament, cât si de către Guvern. Potrivit acestui sistem, Ministerul Finanțelor are rolul îndrumării metodologice a operațiunilor de elaborare a proiectelor de buget si a centralizării propunerilor tuturor ministerelor si al altor subiecți bugetari, întocmind o schiță de buget cu alocațiile bugetare si veniturile publice propuse.Dacă între orientările de politică bugetară elaborate de Ministerul Finanțelor si nivelurile transmise de acesta pentru diversele tipuri de cheltuieli, pe de o parte, si propunerile proprii ale ministerelor, diverselor agenții guvernamentale sau centre de responsabilitate, pe de altă parte, intervin divergențe, acestea sunt analizate, în prima instanță de către specialistii în domeniu. în etapa a doua, se încearcă soluționarea divergențelor, prin discuții ale Ministerului Finanțelor cu ceilalți ministri sau conducători ai centrelor de responsabilitate, iar în a treia etapă se ajunge la Primul ministru.Echilibrarea si definitivarea proiectului de buget, precum si elaborarea finală a textului celorlalte documente însoțitoare ale proiectului se realizează de către Guvern, după care, toate acestea se înaintează Parlamentului spre dezbatere si aprobare. Aceste documente sunt următoarele:

– expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului;

– anexele la proiectul de lege, care redau structura veniturilor si a alocațiilor bugetare, potrivit cerințelor acceptate în aplicarea principiilor unității bugetului si al specializării bugetare;

– elementele de fundamentare luate în considerare de către Guvern, care sunt necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Propunerile bugetare ale Guvernului sunt discutate detaliat în cadrul Comisiei de specialitate a fiecărei camere, după care se dezbat în sedințele publice ale camerelor, precum si în reuniuni comune ale Parlamentului.

Întrucât proiectul de buget a fost însusit de către Guvern, fiecare membru al Guvernului are obligația de a susține acest proiect în cadrul dezbaterilor parlamentare, în măsura în care este solicitat să participe la asemenea dezbateri.În România proiectul de buget de stat (de fapt proiectul legii bugetare anuale) este rezultatul unui proces complex, cu caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocației bugetare destinate finanțării obiectivelor si acțiunilor de utilitate publică ale perioadei, precum si a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de proveniență. Totodată, proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi cu privire la modul în care urmează a fi aplicată legislația referitoare la veniturile mobilizabile, la repartizarea si utilizarea creditelor bugetare, la unele limite cu caracter normative vizând constituirea unor fonduri ale microeconomici sau efectuarea unor cheltuieli (de reclamă, sponsorizare protocol, etc), la facilitățile fiscale nou instituite, la majorarea sau diminuarea unor cote de impozite, etc.Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin subsistemul instituțiilor publice aflate în structura acestuia, în el fiind reflectate principalele opțiuni ale Guvernului în diversele domenii ale vieții social-economice, acest proiect devenind un document complex de cea mai mare importanță. Elaborarea proiectului de buget se face în raport de rezultatele obținute în domeniile econornico-sociale finanțate de la buget, urmărindu~se în special armonizarea alocării si utilizarea eficientă a resurselor bugetare.În acest scop, este obiectiv necesară structurarea cheltuielilor fiecărei unități din componența guvernului (ministere, instituții centrale, etc.) pe programe specifice atribuțiilor acestora, precum si stabilirea de criterii concrete de performanță adoptate la particularitățile fiecărui sector de activitate, pentru evaluarea eficienței, eficacității si economicității programelor cu finanțare bugetară si pe ansamblul bugetului.Pentru a permite factorilor de decizie atât eliminarea în cea mai mare măsură, a subiectivismului si arbitrariului în alocarea resurselor, cât si aprecierea corectă a eficienței, eficacității si economicității cu care sunt utilizate fondurile publice, este obligatorie, elaborarea unor criterii de performanță, concrete în raport cu specificul fiecărui sector guvernamental. Semnificația acestor noțiuni:

– eficiența exprimă rezultatele ce se obțin dintr-o activitate econornico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale financiare si umane, cuantificarea ei făcându-se ca raport între efectele (rezultatele) obținute si eforturile (cheltuielile) făcute într-o perioadă de timp, fie invers, potrivit nivelului de performanță preconizat.

– eficacitatea constituie calitatea pe care o are acțiunea de a produce rezultatele scontate, cuantificarea ei fiind dată de raportul dintre rezultatul (sau efortul) efectiv înregistrat si rezultatul (sau efortul) prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social.

– economicitatea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit volum al rezultatelor proiectate.

Revenind la mecanismul elaborării proiectului de buget, trebuie subliniat că atribuțiile de coordonare, finalizare si prezentare la Guvern a acestuia le are Ministerul Finanțelor Publice.

Acesta, împreună cu o serie de instituții de prognoză, B.N.R. si celelalte ministere, stabileste pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se porneste în elaborarea proiectului de buget. Aceste premise se referă la principalii parametrii macroeconomici care condiționează fundamentarea proiectului de buget în corelație cu evoluțiile din economie, fiind vorba de indicatorii sintetici (expl: evoluția produsului intern brut, a ratei inflației, a gradului de fiscalitate, evoluția creditului intern.

În prima fază instituțiile publice formulează propuneri de alocații bugetare pentru anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate în anul curent si de proiectele de viitor, potrivit programului guvernamental în domeniul respectiv de activitate, în anul următor.Pe baza acestor propuneri, Ministerul Finanțelor Publice, după consultarea primului ministru, emite nivelurile orientative pentru cheltuielile fiecărui sector public finanțat de la buget, limitele în cadrul cărora trebuie să se înscrie propunerile de cheltuieli, fiind trimise ministerelor si celorlalte agenții guvernamentale. La rândul lor, acestea defalcă plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare dintre instituțiile bugetare din subordine, acestea urmând să-si fundamenteze în detaliu si pe total volumul de cheltuieli considerate necesare pentru buna funcționare.De obicei, cu ocazia centralizării cererilor de fonduri formulate de ministere si alte agenții guvernamentale, Ministerul Finanțelor Publice constată că acestea sunt substanțial mai mari chiar decât cele inițiale, astfel că prin hotărâri de guvern si norme metodologice acesta stabileste procedurile de conciliere a contradicțiilor între Ministerul Finanțelor Publice si ceilalți solicitanți, pe anumite niveluri aie ierarhiilor de competență, urmând ca divergențele care nu au fost conciliate să fie soluționate în cadrul Guvernului, astfel încât după această etapă proiectul să fie supus spre aprobare Parlamentului.La concilieri stau la bază o serie de criterii, prioritare respectiv cele prevăzute în programul de guvernare pentru fiecare sector de activitate, precum si cele privind eficiența, eficacitatea si economicitatea apreciate în raport cu indicatorii specifici de performanță din fiecare domeniu bugetar.Odată finalizat, proiectul de buget acesta se concretizează într-un pachet de documente care constă în:

– expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat;

– anexele la proiectul de lege bugetară în care sunt reflectate veniturile pe diferite categorii de impozite, taxe si alte surse;

– informațiile documentare privind modul de fundamentare a bugetului ce sunt utile forului legislativ

Proiectul de buget, conținând setul de documente enumerate mai sus se transmiteParlamentului spre aprobare.

1.4.2. Aprobarea bugetului

Întrucât proiectul bugetului de stat are incidență asupra celei mai mari părți a populației țării, conținând prelevări la fondurile publice efectuate din veniturile persoanelor fizice si juridice, el reprezentând principalul instrument si mijloc de înfăptuire a politicii economicosociaie și financiare a statului, este în mod obiectiv obligatoriu ca aprobarea prevederilor bugetare să o facă forul legislativ, Parlamentul, în care sunt reprezentate interesele cetățenilor.Sursele de venituri le reprezintă impozitele, taxele si alte contribuții ce sunt reglementate în mod exclusiv prin legi anterioare aprobate de Parlament, uneori însă regimul fiscal poate fi modificat prin prevederi de amendare a cadrului juridic reglementat, în special asupra nivelului cotelor impozitelor sau nivelul mărimii taxelor, prevăzute în proiectul de buget și care sunt valabile numai pentru anul bugetar respectiv. La fel de importantă ca decizia fiscală care videază veniturile bugetare, este decizia de alocare a resurselor bugetare pe diferite destinații sociale si economice, materializarea acesteia localizându-se în partea de cheltuieli a proiectului de buget transmis forului legislativ spre aprobare. Pentru aprobarea în Parlament proiectul de buget parcurge o serie de etape:- prima fază este prezentarea, în plenul Parlamentului, de către primul ministru (sau ministrul finanțelor publice) a raportului pe marginea proiectului de buget;- a doua fază o constituie examinarea acestuia în comisiile permanente ale Parlamentului, structurate pe domenii: educație, cultură, ocrotirea sănătății, amenajarea teritoriului si protecția mediului, apărare si siguranță națională, agricultură, industrie, transporturi etc. , unde se pot depune o serie de amendamente;- urmează analiza si aprobarea proiectului de buget în comisia de buget, finanțe, bănci unde se ia si decizia de admitere sau respingere a amendamentelor formulate în comisiile permanente de specialitate, hotărârea finală urmând a fi luată în plenul Parlamentului;- următoarea fază o constituie dezbaterea si aprobarea proiectului de buget în Parlament;- ultima fază o reprezintă promulgarea de către Presedintele României a iegii bugetului aprobată de Parlament.

Data intrării în vigoare este cea în care aceasta este făcută publică în Monitorul Oficial al României, moment în care bugetul devine operațional, trecându-se la execuția acestuia care se realizează pe durata anului bugetar.Foarte important în aprobarea bugetului de stat, îl constituie termenul votării si promulgării care, potrivit prevederilor Legii finanțelor publice, este cel mai târziu la data de 31 decembrie al anului curent pentru anul următor, ce trebuie aprobat pe ansamblu, pe capitole, pe articole si pe ministere si celelalte organe centrale de stat.În practică, se întâlnesc, însă situații când fie Guvernul nu se încadrează în termenul prevăzut de lege pentru depunerea proiectului de buget, sau când dezbaterea parlamentară se prelungeste peste durata limită prevăzută inițial, iar legea bugetară anuală să nu fie votată până la începutul exercițiului financiar următor.În situația în care bugetul de stat nu s-a aprobat cu cel, puțin trei zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul aplică în anul următor prevederile din bugetul anului precedent sau cele prevăzute în proiectul de buget prezentate spre aprobare Parlamentului, în condițiile respectării normelor elaborate de Ministerul Finanțelor Publice pentru finanțare a acțiunilor social-economice până la aprobarea bugetului, Guvernul având încredințarea legală pentru aceasta. în aceste cazuri, ținând seama că proiectul de buget a devenit un instrument tot mai activ, dar si mai complex utiiizat de Guvern în scopul influențării cresterii economice si al redistribuirii veniturilor în societate, posibilitățile Parlamentului de a efectua modificări substanțiale, vizând fondul politicii fiscal-bugetare devin tot mai restrânse. Aceasta este determinată de o execuție provizorie stabilită de Guvern, cu o decizie preponderent politică a acestuia, fără a ține seama de caracterul democratic al reprezentanților alesi în Parlament.

1.4.3. Execuția bugetului

Execuția bugetului constă în încasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de Parlament. Fiind un proces deosebit de amplu si de complex, la execuția bugetului participă un număr foarte mare de operatori bugetari, începând cu aparatul fiscal central si teritorial al Ministerului Finanțelor Publice, ministerele si alte agenții guvernamentale, si până la instituțiile publice operative – scoli, spitale, muzee, teatre, unități militare, instanțe judecătoresti, unități administrativ teritoriale si alte entități publice care primesc transferuri de la bugetul de stat sau care sunt finanțate de la bugetul de stat.Responsabilitatea execuției bugetare revine Guvernului, prin instituțiile sale competente cărora li s-a acordat competențe de administrare atât a procesului de colectare la un nivel cât mai ridicat a veniturilor, cât si a procesului de utilizare eficientă a alocațiilor bugetare, respectându-se principiul potrivit căruia veniturile reprezintă limite minime de realizat, iar cheltuielile bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăsite, instituțiile publice fiind obligate să respecte întocmai destinațiile stabilite pentru fiecare alocație bugetară.Urmărirea operativă a execuției bugetare se realizează de către Ministerul Finanțelor Publice, căruia îi revine sarcina de a menține pe tot parcursul execuției, raportul dintre veniturile și cheltuielile în limitele aprobate prin legea bugetară anuală.Derularea execuției bugetului de stat, respectiv încasarea veniturilor cuvenite bugetului precum si efectuarea plăților de la buget se realizează prin trezoreria statului si a unităților sale teritoriale, ocazie cu care se efectuează si un control fiscal – bugetar prealabil.

1.4.3.1. Execuția veniturilor bugetului de stat

Se realizează cu ajutorul aparatului fiscal al Ministerului Finanțelor Publice, si cuprinde 4 etape succesive si anume: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere si perceperea propriu-zisă a impozitului. Asezarea impozitului, reprezintă identificarea si dimensionarea (stabilirea) materiei impozabile de care dispune o persoană juridică sau fizică si care este supusă impozitării potrivit legilor fiscale specifice naturii sursei de venit. Lichidarea constă în determinarea cuantumului impozitului datorat de o persoană fizică si juridică în funcție de mărimea (volumul) materiei impozabile, de cotele de impozit si alte condiții prevăzută de actul normativ care reglementează fiecare impozit în parte. Emiterea titlului de percepere a impozitului, operațiune prin care se înscriu într-un document (dispoziție) în baza căruia se autorizează perceperea impozitului ca venit si care reprezintă titlu de încasare sau un titlu executoriu de încasare prin procedurile specifice executării silite, în cazul în care contribuabilul nu îsi achită din proprie inițiativă obligația față de buget. Perceperea impozitului constă în încasarea efectivă a acestuia în cuantumul si la termenele stabilite, operațiune prin care se sting obligațiile fiecărui contribuabil față de buget, încasarea realizânduse de către unitățile trezoreriei statului.

1.4.3.2. Execuția cheltuielilor bugetului de stat

În execuția cheltuielilor bugetului de stat se parcurg patru faze procedurale successive pentru fiecare alocație bugetară, etape prin care se urmăresc respectarea destinației si a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare si care vizează angajarea lichidarea, ordonanțarea si plata propriu-zisă a alocației. Angajarea cheltuielilor bugetare reprezintă asumarea deciziei de angajare, de către un ordonator de credite (conducătorii instituțiilor publice) asupra cheltuielilor bugetare si care generează obligația unei instituții publice de a efectua plăți pe seama creditelor deschise din Bugetul de stat pentru livrarea de bunuri, executarea de lucrări sau prestări servicii.Angajarea cheltuielilor si efectuarea plăților nu pot avea loc dacă acestea nu rezultă dintr-un act legal – contracte, comenzi, facturi prin care sunt stabilite obligațiile furnizorilor si ale beneficiarului si fără a purta viza de control financiar preventiv a sefului compartimentului financiar contabil sau a înlocuitorului acestuia. Lichidarea reprezintă operațiunea prin care se verifică si se constată realizarea furnizării bunurilor, a execuției lucrărilor si/sau a serviciilor prestate, în urma recepțiilor efectuate, în funcție de care se stabileste cuantumul sumelor ce urmează a fi achitate din creditul bugetar aprobat. Fiind o operațiune posterioară realizării livrărilor de mărfuri, lucrărilor executate si / sau serviciilor prestate către o instituție de stat angajatoare a cheltuielilor bugetare, lichidarea trebuie să aibă la bază actejustificative – facturi, avize de însoțire, procese verbale de recepție, situații de lucrări, etc- prin care se determină cuantumul (nivelul) plăților ce urmează a se efectua de către instituția publică beneficiară. Ordonanțarea constituie actul de emitere, de către instituția publică, a ordinului de plată, prin care, pe baza evaluării realizate prin lichidare, se dispune plata unei sume de bani din alocația bugetară în favoarea unui terț, operațiune care va fi deasemenea vizată de către controlul financiar preventiv. Plata reprezintă achitarea efectivă de către instituția publică a sumei datorate către furnizori sau creditori pentru stingerea obligațiilor bănesti față de acestia pentru livrările de mărfuri, executarea de lucrări si/sau serviciile prestate.Derularea plăților se realizează prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului si care ia rândul lor înainte de a debita contul instituției publice deschis la trezoreria unde aceasta este arondată, efectuează un control bugetar prealabil,verificând încadrarea în prevederile bugetului de venituri si cheltuieli al acesteia aprobat de cei competenți, încadrarea în limita creditelor deschise pentru o anumită perioadă si pe destinații distincte (în special a celor privind cheltuielile salai iale si a celor de capital) si chiar verificarea documentelor justificative (facturi, situații de lucrări state de piață, achitarea obligațiilor bugetare etc.)

1.4.4. închiderea execuției bugetara

Închiderea execuției bugetare se efectuează prin întocmirea contului de execuție bugetară, la sfârsitul anului bugetar, în care sunt reflectate executarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor bugetare, modul curn s-a respectat încadrarea în veniturile, cheltuielile si destinația soldului bugetar aprobat prin legea anuală a bugetului.Contul de execuție bugetară cuprinde operațiunile de încasări ale veniturilor si plățile efectuate în contul cheltuielilor realizate efectiv în anul bugetar respectiv, indiferent de exercițiul bugetar la care se referă.Contul de execuție bugetară se întocmeste de Ministerul Finanțelor Publice pe baza dărilor de seamă si a conturilor privind execuția de casă a bugetului elaborate de fiecare instituție publică.Aceste documente de raportare contabilă se centralizează pe verticală la nivelul fiecărui ordonator de credite, care depune apoi la Ministerul Finanțelor Publice, situația execuției bugetare din domeniul său de activitate.Ministerul Finanțelor Publice întocmeste Contul general de execuție bugetară pe carel prezintă Guvernului spre analiză discutare si care hotărăste supunerea lui Parlamentului pentru dezbatere si aprobare.

1.4.5. Controlul execuției bugetare

Controlul vizând legalitatea si realitatea datelor cuprinse în contul de execuție bugetară este un control ulterior si se realizează de către Curtea de Conturi înainte de supunerea spre

dezbatere si aprobare a Parlamentului.Curtea de Conturi, instituția supremă de control financiar și de jurisdicție, verifică eficiența, eficacitatea si economicitatea execuției bugetare, pronunțându-se si asupra modului de gestionare a banilor publici de către fiecare instituție publică și pe ansamblu bugetului. După verificare dacă nu s-au constatat nelegalități si prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune fiecărui ordonator de credite (conducătorului instituției publice).În final se prezintă Parlamentului raportul privind controlul contului de execuție bugetară în vederea dezbaterii si aprobării contului.De menționat că, pe parcursul anului bugetar, controlul asupra execuției bugetare se exercită si de către organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice si ale Guvernului. în afara controlului financiar se exercită si un control politic realizat de către Parlament atât pe parcursul execuției, cât si odată cu aprobarea contului de execuție anuală bugetară.

1.4.6. Aprobarea execuției bugetare

Raportul întocmit de către Curtea de Conturi se supune spre dezbatere în forul legislativ, respectiv Parlamentul, fiind analizat mai întâi în comisiile permanente buget – finanțe ale celor două camere, după care în plen se dezbate proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuție bugetară. Guvernul prezintă sinteza evoluțiilor economico-financiare din anul la care se referă execuția bugetară si factorii care au influențat evoluția acestuia si în continuare se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuție bugetară, ocazie cu care se pot solicita verificări suplimentare din partea Curții de Conturi a anumitor aspecte ale execuției cu raportări ulterioare.În final proiectul de lege privind aprobarea contului de execuție bugetară se supune votului parlamentarilor, iar dacă acesta este favorabil el marchează încheierea etapelor procesului bugetar.

3.1. Conținutul, etapele și caracteristicile procesului bugetar

Conținutul procesului bugetar reprezintă ansamblul acțiunilor și măsurilor întreprinse de instituțiile abilitate ale statului în scopul transpunerii în practică a politicii financiare a guvernului. Procesul bugetar presupune existența unor resurse financiare, precum și alocarea lor în scopul furnizării către cetățeni a bunurilor și serviciilor publice. Instrumentul în care își găsesc reflectarea toate resursele financiare publice și cheltuielile publice este bugetul general consolidat, care cuprinde ansamblul bugetelor ce reflectă fluxuri de venituri și cheltuieli ale sectorului public și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale (toate trei constituind bugetul public național), bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituții publice cu caracter autonom (ca de exemplu bugetele instituțiilor care se ocupă cu privatizarea societăților comerciale cu capital de stat), bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Pentru ca sistemul de bugete de mai sus să devină operațional este necesar să existe cadrul juridic (legislativ) care să reglementeze categoriile și nivelul impozitelor și taxelor ce urmează să se încaseze de la persoanele fizice și juridice și destinațiile spre care vor fi orientate alocațiile bugetare pentru furnizarea de bunuri și servicii publice. Pe baza cadrului legislativ existent, care trebuie să fie în concordanță cu programul de guvernare aprobat de Parlament, Executivul (Guvernul) poate declanșa procesul bugetar.

Etapele procesului bugetar sunt:

a) elaborarea proiectului de buget;

b) aprobarea bugetului;

c) execuția bugetului;

d) încheierea execuției bugetului;

e) controlul execuției bugetului;

f) aprobarea execuției bugetului.

Caracteristicile procesului bugetar, care se regăsesc în toate țările democratice cu economie de piață, sunt următoarele:

este un proces decizional deoarece constă în alocarea unor resurse bugetare limitate pentru bunuri și servicii publice destinate să satisfacă nevoile prioritare ale perioadei respective;

este un proces democratic pentru că pe parcursul derulării etapelor procesului bugetar se manifestă principiul esențial al statului de drept, cel al separării puterilor în stat, cât și posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale grupului de cetățeni care dețin majoritatea politică de decizie;

este un proces preponderent politic, deoarece adoptarea unei anumite politici economice, financiare și monetare, reflectate toate în buget, reprezintă un act de decizie politică a majorității din Parlament;

este un proces cu continuitate ciclică, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi speciale, pe baza principiului anualității și publicității bugetare, cu precizarea termenelor concrete de derulare și finalizare;

este un proces cu impact public și implicații la nivel macro și microeconomic care se manifestă în plan economic și social. La nivel macroeconomic bugetul este principalul instrument al politicii de stabilizare macroeconomică prin faptul că soldul bugetului influențează direct sau indirect evoluția creșterii economice, a nivelului prețurilor, a șomajului, a ratei dobânzii. La nivel microeconomic, agenții economici resimt influența negativă sau pozitivă a unei anumite opțiuni de politică, reflectată în buget. Impactul economic și social se datorează faptului că elaborarea, aprobarea și execuția unui anumit tip de buget se repercutează asupra cererii agregate din economie, precum și a gradului de satisfacere a nevoilor de bunuri și servicii ale societății.

3.2. Transpunerea în practică a etapelor procesului bugetar

Transpunerea în practică a etapelor procesului bugetar în țările democratice se realizează prin intermediul sistemului instituțiilor publice specifice statului de drept. Aceste instituții publice se caracterizează prin faptul că sunt separate pe orizontală în trei subsisteme ale celor trei puteri din stat (puterea legislativă, executivă și judecătorească), iar pe de altă parte, subordonarea pe verticală a instituțiilor în cadrul fiecăruia din aceste subsisteme. Acest mod de organizare și funcționare a instituțiilor care participă la realizarea procesului bugetar asigură prevenirea abuzului de putere din partea oricărei instituții participante prin aceea că fundamentarea bugetului se face de Guvern, aprobarea lui de către Parlament, iar instituțiile din subordinea Guvernului, care execută bugetul, sunt controlate din punct de vedere financiar de către Curtea de Conturi care funcționează sub autoritatea Parlamentului. Autonomia subsistemelor instituționale aparținând celor trei puteri ale statului precum și controlul public democratic asupra acestor instituții asigură premise pentru utilizarea eficientă a resurselor financiare publice.

Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin subsistemul instituțiilor publice aflate în structura acestuia, ținând cont de rezultatele obținute în domeniile economico-financiare finanțate de la buget, și pe baza:

a) prognozelor indicatorilor macroeconomici și sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum și pentru următorii 3 ani;

b) politicilor fiscale și bugetare;

c) prevederilor memorandumurilor de finanțare, ale memorandumurilor de înțelegere sau ale altor acorduri internaționale cu organisme și instituții financiare internaționale, semnate și/sau ratificate;

d) politicilor și strategiilor sectoriale, a priorităților stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;

e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;

f) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanțării unor acțiuni sau ansamblu de acțiuni, cărora le sunt asociate obiective precise și indicatori de rezultate și de eficiență; programele sunt însoțite de estimarea anuală a perfor-manțelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acțiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obținute și estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori preciși, a căror alegere este justificată;

g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și de transferuri consolidabile pentru autoritățile administrației publice locale;

h) posibilităților de finanțare a deficitului bugetar. Pentru aceasta este necesar să se elaboreze criterii de performanță specifice fiecărui domeniu de activitate cu ajutorul cărora să se evalueze eficiența, eficacitatea și economicitatea programelor cu finanțare bugetare. Eficiența exprimă rezultatele ce se obțin dintr-o activitate economico-socială prin utilizarea anumitor surse economice. Cuantificarea se face ca raport între efecte (rezultate obținute) și efort (cheltuială făcută). Eficacitatea constituie calitatea pe care o are o acțiune de a produce rezultatele scontate.

Cuantificarea este dată de raportul dintre rezultatul sau efortul efectiv obținut sau făcut și rezultatul sau efortul prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social. Economicitatea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate.

Coordonarea, finalizarea și prezentarea către Guvern a proiectului de buget o realizează Ministerul Finanțelor Publice care, împreună cu instituțiile de prognoză, Banca Națională și celelalte ministere, stabilește pe baza programului de guvernare elaborate de Parlament principalii parametrii macroeconomici care să asigure echilibrul financiar și cel economic general. În mod concret este vorba de indicatori sintetici referitori la: rata inflației, gradul de fiscalitate, evoluția creditului intern (expansiune sau contracție în raport de politica monetară), volumul finanțării externe (credite de la organisme financiare internaționale, de la guvernele altor țări sau de pe piața privată de capital). Acești parametri macroeconomici permit determinarea nivelului maxim al cheltuielilor bugetare în raport cu posibilitățile de finanțare internă și externă a unui anumit deficit bugetar care, la rândul său, trebuie să se afle în concordanță cu obiectivul asigurării echilibrului financiar, monetar și general economic.

Elaborarea proiectului de buget se face în mai multe faze succesive, astfel:

– indicatorii macroeconomici și sociali prevăzuți pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum și pentru următorii 3 ani, vor fi elaborați de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent. Acești indicatori vor fi actualizați pe parcursul desfășurării procesului bugetar. – până la data de 1 mai, Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului obiectivele politicii fiscale și bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatori principali de credite

– până la data de 15 mai Guvernul urmează să aprobe aceste nivele și să informeze comisiile pentru buget, finanțe și bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice și ale finanțelor publice.

– până la data de 1 iunie a fiecărui an, Ministrul Finanțelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum și limitele de cheltuieli aprobate de Guvern ,limite în care ministerele și instituțiie subordonate acestora trebuie să se încadreze cu propunerile lor de cheltuieli pentru anul următor. – dacă schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanțelor Publice.

Până la data de 15 iunie Ministerul Finanțelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.

– la rândul lor, ministerele defalcă plafoanele orientative de cheltuieli pentru fiecare instituție din subordine, în funcție de activitatea lor previzionată pentru anul următor, solicitându-le, în limita nivelurilor orientative, propuneri proprii de cheltuieli detaliate după natura lor economică (curente, cu defalcare pe cheltuieli de personal și materiale, și de capital);

– ordonatorii principali de credite au obligația ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, și estimările pentru următorii 3 ani, însoțite de documentații și fundamentări detaliate. Autoritățile administrației publice locale au aceeași obligație pentru propunerile de transferuri consolidate și de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

– deoarece fundamentările de cheltuieli ale verigilor de bază (instituțiilor) depășesc nivelurile orientative emise de Ministerul Finanțelor Publice, este nevoie de concilierea între Ministerul Finanțelor Publice și celelalte ministere, care se realizează în următoarele trei etape: – între direcțiile de specialitate din celelalte ministere și respectiv din Ministerul Finanțelor Publice;

– divergențele rămase nesoluționate în prima etapă se conciliază între ministrul finanțelor și ceilalți conducători ai instituțiilor publice centrale;

– în final divergențele neconciliate în etapele anterioare se rezolvă în cadrul Guvernului; – proiectele de buget și anexele la acesta definitivate conform procedurii de mai sus se depun la Ministerul Finanțelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an .

– pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite și a bugetului propriu, Ministerul Finanțelor Publice întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Proiectul legii bugetului de stat este însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget și proiecția acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum și strategia Guvernului în domeniul investițiilor publice. Raportul și proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum și alte informații relevante în domeniu. – după însușirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare și de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an.

Proiectul de buget finalizat se concretizează într-un pachet de documente care cuprinde:

– expunerea de motive și proiectul legii bugetului de stat;

– anexele la proiectul de lege bugetară care conțin structura veniturilor și cheltuielilor pe agenții guvernamentale și pe clasificația economică a cheltuielilor, precum și bugetele de venituri și cheltuieli ale fondurilor speciale extrabugetare;

– informații suplimentare privind modul de fundamentare a bugetului.

Aprobarea bugetului

Instituția abilitată prin Constituție să aprobe proiectul de buget este Parlamentul, unde proiectul de buget parcurge următoarele etape:

– prezentarea de către primul ministru sau ministrul finanțelor a raportului pe marginea proiectului de buget în plenul Parlamentului;

– examinarea proiectului de buget în comisiile permanente ale Parlamentului urmată de analiza și aprobarea acestuia în comisia de buget, finanțe și bănci;

– dezbaterea și aprobarea proiectului de buget în Parlament. Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar.

– promulgarea de către președintele Republicii a legii bugetului.

Există situații când legea bugetului nu este aprobată până la termenul limită prevăzut de Legea finanțelor publice, fie din cauza nedepunerii ei la termen de către Guvern, fie din cauza prelungirii duratei dezbaterilor în Parlament. În această situație Constituția prevede fie continuarea execuției vechiului buget, fie execuția unui buget propus de Guvern. În mod concret, dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăși de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepția cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situația în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent. Instituțiile publice și acțiunile noi aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanțate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

Execuția bugetului

După promulgarea de către Președinte, legea privind bugetul se publică în Monitorul Oficial al țării și se trece la execuția lui pe durata anului bugetar. Execuția bugetară constă în încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor prevăzute în buget și antrenează un număr mare de operatori ca: aparatul fiscal, instituții bugetare (ministere și unități subordonate cum ar fi: școli, spitale, muzee, teatre, unități militare etc.), unități administrativ teritoriale și alte entități. Responsabilitatea execuției bugetului revine Guvernului prin instituțiile sale componente, atât în ceea ce privește încasarea veniturilor cât și efectuarea plăților. Veniturile reprezintă limite minime de realizat, pe când cheltuielile bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite. Execuția bugetară se bazează pe principiul separării atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil. Rolul ordonatorilor de credite constă în următoarele: – ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. – ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. – ordonatorii terțiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.

Corespunzător competențelor acordare, ordonatorii de credite au și responsabilități care sunt stabilite prin Legea finanțelor publice și care se referă în principal la :

a) angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate și aprobate

b) realizarea veniturilor;

c) angajarea și utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

d) integritatea bunurilor încredințate instituției pe care o conduc;

e) organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a situațiilor financiare asupra situației patrimoniului aflat în administrare și execuției bugetare;

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziții publice și a programului de lucrări de investiții publice;

g) organizarea evidenței programelor, inclusiv a indicatorilor aferenți acestora;

h) organizarea și ținerea la zi a evidenței patrimoniului, conform prevederilor legale. Încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor se face prin trezorerie care este subordonată Ministerului Finanțelor Publice. Execuția părții de venituri a bugetului se realizează prin aparatul fiscal al Ministerului Finanțelor Publice și cuprinde, în cazul impozitelor directe, următoarele faze succesive:

– așezarea impozitului reprezintă identificarea și dimensionarea materiei impozabile a unei persoane fizice sau juridice care intră, conform legii, sub incidența impozitării;

– lichidarea constă în determinarea cuantumului impozitului care se înscrie în rolul fiscal deschis pentru fiecare persoană fizică sau juridică;

– emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea cuantumului impozitului respectiv într-un document pe baza căruia se autorizează perceperea unui venit bugetar;

– perceperea impozitului constă în încasarea efectivă a sumei datorate de către debitor în cazul achitării acestuia la timp. Dacă termenul limită pentru plată a fost depășit se trece la urmărirea sumelor în vederea încasării lor, recurgându-se la executări silite. Primele trei faze (așezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului) sunt executate de organele fiscale, iar operațiunea de percepere (încasare) de către organele trezoreriei statului.

Execuția părții de cheltuieli a bugetului presupune parcurgerea următoarelor faze succesive:

– angajarea reprezintă orice decizie prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unei anumite destinații, în limita creditelor bugetare aprobate, decizie care generează obligația unei instituții bugetare de a plăti o anumită sumă de bani către furnizori de bunuri și servicii. Materializarea unei astfel de decizii poate fi contractul, decizia ministerială, hotărârea judecătorească, prevederile unor legi nou apărute. Angajarea cheltuielilor poate fi făcută de către conducătorii instituțiilor publice care pot delega integral sau parțial această competență altor persoane din subordine

– lichidarea este faza în procesul execuției bugetare în care se verifică existența angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condițiile de exigibilitate ale angajamentului pe baza documentelor justificative care să ateste operațiunile respectiv , fază în care instituția recepționează furnizarea bunurilor și serviciilor angajate anterior (contractate)

– ordonanțarea este o altă fază în procesul execuției bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri și de servicii au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata poate fi realizată și constă în emiterea unor ordine de plată în favoarea unui terț;

– plata cheltuielilor este ultima fază în procesul execuției bugetare, reprezentând actul final prin care instituția publică achită obligațiile sale față de terți și constă în achitarea efectivă de către instituția publică a sumei datorate furnizorului sau creditorului.

Operațiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea și ordonanțarea) se fac pe baza avizelor serviciilor de specialitate (aprovizionare, financiar-contabilitate) de către conducătorul instituției denumit ordonator de credite bugetare (sau de înlocuitorul acestuia). Ordonatorii de credite sunt de gradul I sau principali și sunt conducători ai ministerelor și celorlalte organe centrale din subordinea Executivului, de gradul II sau secundari reprezentate de conducătorii unităților din teritoriu ale ministerelor (Inspectoratul Școlar Județean, Direcția Agricolă județeană etc.) și de gradul III sau terțiari (instituții publice operaționale ca școli, spitale, teatre, unități militare, etc.).

Operațiunile legate de faza a patra sunt efectuate de contabil, care este angajatul serviciului financiar al instituției publice și care verifică documentele justificative și întocmesc instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice .

Încheierea execuției bugetare

Concretizarea modului de gestionare a bugetului se face prin întocmirea la sfârșitul anului bugetar a contului de execuție bugetară care reflectă modul cum Executivul, prin instituțiile publice din subordinea sa, a respectat încadrarea în veniturile și cheltuielile aprobate de parlament. Conținutul contului de execuție bugetară este diferit, în funcție de metoda de evidență bugetară adoptată de autoritățile guvernamentale, respectiv: – sistemul de execuție cuprinde totalitatea operațiunilor care privesc anul bugetar respectiv, chiar dacă unele încasări sau plăți se realizează după încheierea anului bugetar. Ca urmare a acestui sistem, pentru câteva luni de la începutul anului următor se conduce o evidență paralelă corespunzătoare veniturilor și cheltuielilor care se referă atât la anul curent cât și la anul bugetar precedent – sistemul de gestiune cuprinde numai operațiunile de încasări și plăți ale anului bugetar respectiv, indiferent de anul bugetar la care se referă. Deci, operațiunile neefectuate în anul curent se reflectă în anul următor. Întocmirea contului de execuție bugetară se face de Ministerul Finanțelor Publice pe baza dărilor de seamă contabile și a conturilor privind execuția de casă a bugetului elaborat de fiecare instituție publică și centralizate pe verticală la nivelul fiecărui minister (ordonator principal de credite) care depune la Ministerul Finanțelor Publice situația execuției bugetare din domeniul său de activitate. Totodată, la nivelul fiecărui județ se realizează o centralizare pe orizontală a dărilor de seamă ale instituțiilor (ordonatorilor de credite) existente în județul respectiv care, centralizate la nivelul Ministerul Finanțelor Publice, permit verificarea corectitudinii execuțiilor raportate de ordonatorii principali de credite. Contul general de execuție bugetară, întocmit de Ministerul Finanțelor Publice se prezintă Guvernului care, după discutare, hotărăște supunerea acestuia Parlamentului pentru dezbatere și aprobare.

Controlul execuției bugetare

După primirea contului privind execuția bugetară, Parlamentul transmite documentul instituției supreme de control al finanțelor publice care, în cele mai multe țări, poartă denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o instituție publică exterioară Guvernului, care funcționează în mod autonom, după legea proprie de organizare, pe lângă forul legislativ. Curtea de Conturi raportează Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate, propunând totodată, măsuri de îmbunătățire a unor dispoziții legale în vederea creșterii eficienței utilizării banului public. În privința contului de execuție bugetară, Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituție publică controlul ulterior, vizând legalitatea și realitatea datelor cuprinse în acesta.

Totodată, bazându-se pe criteriile de performanță bugetară ce trebuie elaborate și aprobate de Guvern, cu reflectarea specificului fiecărui domeniu de activitate economico-socială finanțată de la buget, Curtea de Conturi verifică eficiența, eficacitatea și economicitatea execuției bugetare, pronunțându-se și asupra calității gestiunii banilor publici la nivelul fiecărei instituții și pe ansamblul bugetului. La încheierea verificărilor efectuate prin structurile sale funcționale, dacă nu se constată nelegalități și prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune a conducătorului (ordonatorului de credite) fiecărei instituții publice.

Dacă se constată operațiuni nelegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recuperează prin organele de jurisdicție ale Curții de Conturi – atunci când acestea se află, conform legii de organizare, în structura Curții – sau prin instanțele de profil din sfera puterii judecătorești. În final, Curtea de Conturi prezintă Parlamentului raportul privind controlul contului de execuție bugetară în vederea dezbaterii și aprobării acestui cont.

Organizarea și funcționarea controlului financiar, în general, asupra execuției bugetare, în special, prezintă particularități de la o țară la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare și funcționare a controlului financiar, să se evite manifestarea conflictului de interese și să se realizeze controlul reciproc al puterilor în stat, în sensul că organismul care gestionează bugetul (Guvernul) să fie controlat și de o entitate publică exterioară acestuia, aprobarea execuției bugetare efectuând-o o altă putere în stat, respectiv forul legiuitor (Parlamentul). În afara controlului financiar (intern și extern, în cadrul fiecăreia din aceste categorii existând cele două forme de exercitare: preventiv și ulterior), mai funcționează controlul politic executat de Parlament. Acest tip de control se manifestă atât cu prilejul examinării și aprobării proiectului de buget, cât și la aprobarea contului de execuție bugetară, precum și pe parcursul execuției bugetare.

Aprobarea execuției bugetare

Pe baza raportului privind contul de execuție bugetară, elaborat de instituția specializată de control al finanțelor publice, parlamentul declanșează procedura de dezbatere și aprobare a acestuia. Mai întâi are loc analiza raportului în comisiile permanente reunite de buget-finanțe ale forului legislativ, iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuție bugetară. Cu această ocazie se prezintă de către Executiv sinteza evoluțiilor economico-financiare din anul la care se referă execuția bugetară și factorii care au influențat evoluția acesteia. Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formațiunilor politice reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat.

Totodată, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi în vederea creșterii eficienței utilizării banilor publici. În continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuție bugetară. În conținutul său, pe lângă articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificării de către Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuției bugetare și la raportarea către Parlament a constatărilor rezultate și a măsurilor legale aplicate. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuție bugetară marchează încheierea etapelor procesului bugetar.

Tipuri de bugete utilizate de țările membre ale Uniunii Europene

Capitolul 2. Fundamentele conceptuale privind bugetul de stat

2.1. Necesitatea, conținutul economic și funcțiile bugetului de stat

Bugetul de stat, reprezintă actul juridic în care sunt prevăzute si autorizate în formă legislativă veniturile si cheltuielile anuale ale statului, are aprobarea parlamentară sub forma indicatorilor bugetari, ceea ce îi dă un caracter obligatoriu, si este aprobat prin legea anuală.

Bugetul de stat se elaborează pe o perioadă de un an calendaristic dar între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și pe parcursul execuției acestuia pot interveni unele neconcordanțe între veniturile realizate (ce pot fi mai mici sau mai mari) și cheltuielile realizate (care dease-meni pot fi mai mari sau mai mici) ceea ce impune rectificarea acestuia de către Guvern si aprobarea de către puterea legislativă, dar numai în cadrul aceluiasi exercițiu bugetar.

Bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziția statului și repartizarea acestora în vederea realizării obiectivelor de dezvoltare economică și socială a țării,

precum si pentru funcționarea autorităților publice centrale și locale.

Constituirea resurselor financiare se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuțiilor si a

veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice si fizice, cu luarea în considerație a potențialului lor economic si a altor criterii stabilite de lege. Dimensionarea cheltuielilor bugetare și repartizarea acestora pe destinații si beneficiarii de resurse financiare alocate se efectuează în concordanță cu obiectivele strategiei de dezvoltare economico-sociaiă cu prioritățile immediate stabilite de autoritățile publice competente. Nivelul resurselor (veniturilor), cât si dimensionarea cheltuielilor sunt stabilite prin legi bugetare anuale în concordanță cu evoluția economiei.

2.2. Impozite și taxe. Teorii fiscale și bugetare

2.3. Metode de dimensionare a resurselor bugetare folosite în România comparativ cu cele folosite de țările membre ale Uniunii Europene

Pentru determinarea cuantumului veniturilor ce urmează a fi prevăzute în bugetul de stat (ce reprezintă necesitățile de resurse financiare) si nivelul cheltuielilor ce pot îi finanțate din bugetul de stat, în practica financiar-bugetară se folosesc metode clasice, cât si metode modern bazate pe analiza cost-avantaje, finanțarea pe bază de programe si alte studii de eficiență.

Între metodele clasice ce se pot folosi se pot enumera:

metoda automată, care presupune ca la întocmirea bugetului pe anul următor, la stabilirea prevederilor de venituri si cheltuieli, se ține seama de execuția anului încheiat anterior celui în care se fac propunerile pentru anul următor. Având în vedere că propunerile pentru anul următor se fac în anul curent, iar datele privind execuția bugetară, luată ca nivel de orientare, se referă la anul precedent, fără a ține seama de evoluția economică a anului în care se fac propunerile de proiect de buget pentru anul următor, este dezavantajoasă si anacronică mai ales într-o economie instabilă:

metoda majorării (diminuării) care ia în considerare rezultatele exercițiilor bugetare peun interval mai lung sau mai scurt premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget, prin care se determină ritmul mediu anual de crestere (sau descrestere) a veniturilor sicheltuielilor bugetare. Aplicându-se acest ritm se determină nivelul veniturilor si cheltuielilor bugetare pe anul următor, iar prin extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția indicatorilor aferente perioadei considerate drept bază, se determină nivelul veniturilor si cheltuielilor ce urmează a fi prevăzute în proiectul bugetului de stat;

metoda evaluării directe ce presupune efectuarea de calcule concrete pentru fiecare sursă de venit, estimarea făcându-se ținând seama atât de execuția preliminată pe anul în curs, dar și de previziunile în domeniul economic și social în anul următor si de propunerile făcute de executiv către legislativ cu privire la necesarul de resurse financiare pentru finanțarea acțiunilor și activităților economico-sociale prevăzute în programul de guvernare pe anul următor.

Dimensionarea prevederilor indicatorilor bugetari trebuie să se realizeze în directă corelație cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul următor, în condițiile unei rate estimate a inflației si a unui curs de schimb previzibil al monedei naționale.

La evaluarea cheltuielilor din fondurile bugetare nu trebuie urmărit în special, cresterea acestora în funcție de influența ratei inflației sau a scăderii cursului de schimb a monedei ci trebuiesc avute în vedere reducerea acestora la nivelul strict necesar, cresterea eficienței si economicității lor, precum si la suportarea acestora pe seama altor surse de finanțare.

Folosirea acestor metode clasice de elaborare si aprobare a bugetului de stat implică sau mai mult impun rectificări periodice în funcție de realizarea indicatorilor bugetari nivelul realizării veniturilor si stadiul efectuării cheltuielilor pe parcursul execuției bugetului de stat, rectificări ce trebuiesc supuse aprobării puterii legislative, iar până la aprobare efectul este deja înregistrat.

Toate cele trei metode clasice sunt folosite în perioadele de tranziție la economia de piață, prin care se încearcă rezolvarea problemelor curente cu care se confruntă guvernele aflate ia putere, pentru a asigura suportabilitatea la presiunile economico-sociale la care sunt supuse.

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari:

După cum am văzut metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare prezintă limitele determinate de volumul insuficient de informații si de imposibilitatea previzionării si cuantificării nivelului veniturilor si a cheltuielilor bugetare pentru o perioadă de timp si mai ales care nu vizează eficiența acțiunilor ce ar urma să se realizeze prin acordarea de mijloace bugetare acordate.

Drept urmare se impune renunțarea la aceste metode clasice folosite la elaborarea bugetelor în favoarea unor metode moderne, practicate de către țările cu state vechi în aplicarea economiei de piață.

Metodele moderne de raționalizare a opțiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost – avantaje sau cost – eficacitate, a căror aplicabilitate este condiționată de existența a cel puțin două sau mai multe variante pentru realizarea unei acțiuni sau a unui obiectiv, cu costuri diferite si rezultate diferite.

Metoda de analiză cost – avantaje, presupune utilizarea unui set întreg de tehnici care să asigure alocarea eficientă a resurselor limitate între cele două sectoare privat si public, precum și între diferitele proiecte ale sectorului public. în formă simplificată metoda cost – avantaje reprezintă un mod practic de a alege acea variantă care maximizează rezultatele ce se pot obține cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obținerea acelorasi efecte cu costuri minime.

Această metodă este folosită, în special, pentru selectarea obiectivelor de investiții ale sectorului public în domeniile: infrastructurii, al asigurării securității energetice, alimentare sau protecției mediului si al protecției sociale (construcții de locuințe sociale, cămine de protecția copilului si a bătrânilor, cămine – spital, etc), obiective ce urmează să satisfacă nevoia unei largi colectivități regionale sau chiar naționale.

Și această metodă are anumite limite, ea confruntându-se cu o serie de dificultăți legate de dimensionarea reală a costurilor totale, având în vedere că unele obiective nu se pot realiza întrun singur an bugetar, cât si cu privire la acoperirea efectelor ce se pot obține în timp, fără a mai considera si o serie de factori de influență – rata inflației, cursul de schimb al monedei naționale față de alte monede convertibile, situația politică internă, situația internațională si relațiile cu organele financiare internaționale.

Metoda de planificare, programare, bugetizare care se referă tot la identificarea obiectivelor ce trebuie finanțate pe termen lung si cuantificarea valorii costurilor, cu determinarea mărimii creditelor bugetare ce urmează a fi înscrise anual în bugetul de stat. Finanțarea se va asigura numai după analizarea mai multor variante de programe întocmite pentru acelasi obiectiv, după criterii comune de eficacitate, valabile pentru toți ordonatorii principali de credite.

Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:

Planificarea prin care se stabileste în urma unor studii prospective, obiectivele ce urmează a se analiza pe termen lung si căile de realizarea acestora cu integrarea în procesul administrativ de elaborare a bugetului, cu posibilitatea ca acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcție de condițiile economice, sociale si politice nou apărute.

Programarea ce presupune definirea clară a obiectivelor ce urmează a fi realizate, după alegerea unuia dintre programele alternative propuse care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă si care maximizează rezultatele la acelasi efort bugetar si care corespunde politicii administrative în domeniul asumat.

Bugetizarea care reprezintă, înscrierea în bugetul de stat a transei anuale din creditul bugetar corespunzător realizării obiectivelor de program prevăzute pentru anul de referință după ce programul a fost ales prin finanțarea pe parcursul mai multor execuții bugetare.

Această metodă ce funcționează pe criterii uneori strict tehnocratice, limitează într-o oarecare măsură libertatea deciziei politice de a se pronunța asupra unor programe întocmite pe criterii stiințifice, dar este eficientă în cazul asumării responsabilității administratorului de a realiza obiective pe termen mijlociu sau lung, cu consecințe asupra realizării opțiunilor strategice privind dezvoltarea economico – socială.

Metoda managmentului prin obiective (MMO)

Dimensionarea indicatorilor cuprinsi în bugetul de stat care să satisfacă necesitățile reale ale economiei la un moment dat a impus căutarea de soluții noi bazate pe calcule stiințifice, folosind tehnica de calcul, care să permită cuantificarea cât mai exactă a efortului bugetar, urmărirea obținerii veniturilor ce urmează a se realiza din aplicarea politicii fiscale promovate, si a efectului ce s-ar obține din alocarea fondurilor constituite

Metoda managmentului prin obiective, se poate utiliza la nivelul ordonatorilor principali de credite (ministere, organe ale administrației de stat), unde pentru fiecare domeniu de activitate cel care gestionează resursele financiare publice îsi defineste propriile sale obiective si contribuția la finalizarea acțiunilor.

Metoda raționalizării opțiunilor bugetare se bazează pe o analiză sisternică, ce vizează dimensionarea indicatorilor bugetari în contextul gestiuni prin obiective a resurselor publice.

Analiza sisternică urmăreste ca prin interații succesive să reformuleze obiectivele si mijloacele utilizate pentru atingerea lor, dând posibilitatea celor care decid să aleagă un mod de acțiune preferențial dintre mai multe alternative.

Raționalizarea opțiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă de elaborare a bugetului, de execuție a acestuia si de control.

Principalele faze ale metodei raționalizării opțiunilor bugetare sunt:

Studiul unde se realizează:

formularea problemei;

identificarea obiectivelor si a mijloacelor de realizarea lor;

confruntarea soluțiilor de realizare a obiectivelor;

elaborarea programelor alternative sau

redefinirea obiectivelor.

Decizia când se realizează:

alegerea programului care maximizează efectele;

elaborarea bugetului – program;

includerea în bugetul anual.

Execuția când se urmăreste:

realizarea programului;

efectuarea cheltuielilor;

identificarea efectelor obținute

Controlul care are drept scop:

verificarea modului cum s-a realizat determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor si de execuție a acestora;

reevaluarea opțiunilor, în urma cunoasterii rezultatului controlului;

reajustarea programelor, în funcție de noile informații deținute.

Metoda raționalizării opțiunilor bugetare porneste de la comensurarea cheltuielilor generate de realizarea unui program si de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate si afectate. La aprobarea bugetului practic se votează varianta optimă ce a rezultat, cea ce reduce la minimum decizia politică pe de o parte. Pe de altă parte pe parcursul execuției bugetare ordonatorii principali de credite nu mai au libertatea gestionării resurselor, ci îsi asumă obligația de a realiza obiectivul într-o anumită cantitate, la un anumit nivel calitativ si într-un interval de timp strict delimitat.

2.4. Impactul fiscalității și evaziunii fiscale asupra formării și utilizării resurselor bugetare

Capitolul 3. Studiu empiric privind elaborarea bugetului de stat

3.1. Obiectivele și metodologia cercetării

3.2. Rezultatele cercetării, prelucrarea și analiza datelor

3.3. Elaborararea bugetului de stat din perspectiva obligațiilor declarate de către contribuabili

3.4. Elaborarea bugetului de stat din perspectiva legislației naționale

3.5. Influențele asupra bugetului de stat, din perspectiva obligațiilor declarate de către contribuabili vs din perspectiva legislației naționale

Capitolul 4. Studiu privind factorii determinanti in elaborarea

bugetului de stat

4.1. Obiectivele și metodologia cercetării

4.2. Bugetul de stat și factorii determinanți

4.3. Strategia fiscal bugetară

4.4. Situația macroeconomica și proiecția acesteia pe perioada ulterioară bugetării anuale

4.5. Evaluarea influenței factorilor determinanți asupra echilibrului bugetar

Capitolul 5 – Asigurarea echilibrului bugetar prin control și audit

5.1. Controlul financiar: concept, clasificare, obiective

5.2. Instituții de control financiar

5.3. Controlul intern al resurselor bugetare

5.4. Auditul intern al resurselor bugetare

Capitolul 6. Auditul public extern al resurselor bugetare

6.1. Auditul public extern exercitat de Curtea de Conturi a României

6.2 Auditul de stat din țările membre ale Uniunii Europene

Capitolul 7 Studiu empiric privind auditarea elementelor bugetului de stat

7.1. Obiectivele și metodologia cercetării

7.2. Rezultatele cercetării, prelucrarea și analiza datelor

7.3. Modernizarea sistemului de auditare externă prin implementarea programelor informaționale de audit

7.4. Evaluarea impactului programelor informaționale de audit asupra procesului de elaborare a bugetului și de reducere a deficitului bugetar

Capitolul 8 – CONCLUZII GENERALE ȘI PERSPECTIVELE CERCETĂRII

8.1. Concluzii generale degajate din cercetarea întreprinsă

8.2. Perspectivele cercetării privind auditul și controlul resurselor bugetului național

ANEXA – CHESTIONAR

Bibliografia selectivă