Atributiile Si Functionarea Consiliilor Locale

CUPRINS

Pag.

CAPITOLUL I – Atributiile si functionarea consiliilor locale……………………………………………………………….….4

1.CONSIDERAȚII GENERALE ………………………………………. …………4

1.1.Evoluția reglementării consiliilor locale in România …….………………5

1.2.Principiile administrației publice locale ……………………………………..7

CAPITOLUL II …………………………………………………………..……14

2.NATURA JURIDICĂ, ROLUL ȘI CARACTERELE CONSILIILOR LOCALE ÎN SISTEMUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ..…………………14

2.1.Caracterele consiliilor locale ………………………………………….15

CAPITOLUL III ………………………..……………………………..…….18

3.FORMAREA CONSILIILOR LOCALE ……………………….…………………18

3.1.Depunerea candidaturilor …………………………………………………………19

3.2.Circumscripțiile electorale, secțiile de votare și birourile electorale                                                                                                    "teritoriale" …………………………………………………………………………………………..20

3.3.Listele electorale …………………………………………………….……………..23

3.4.Campania electorală……………………………………………….……………….24

3.5.Buletinul de vot ……………………………………………………………..……….25

3.6.Desfășurarea alegerilor ……………………………………………….……….… .26

3.7.Stabilizarea rezultatelor votării …………………………………………… 27

3.8.Constatarea rezultatelor votării …………………………………………………28

CAPITOLUL IV ……………………………………………………………..………..29 4.COMPUNEREA CONSILIILOR LOCALE ……….…………………….……….29

4.1.Condiții de eligibilitate și incompatibilități …………………………..………30

4.2.Mandatul consilierilor ……………………………………………………………….32

CAPITOLUL V …………………………………………………………….….34

5.CONSTITUIREA CONSILIILOR LOCALE ……….………………….………..34

CAPITOLUL VI ………………………………………………………….………….38                  6.ORGANIZAREA CONSILIILOR LOCALE …………………………………….38

CAPITOLUL VII ……………………………………………………………………40 7.FUNCȚIONAREA CONSILIILOR LOCALE ….………………………………40

7.1.Ședința – formă de lucru a consiliului local ……………………….……….. 40

7.2.Dizolvarea consiliului local …………………………………………… ……….42

CAPITOLUL VIII ……………………………………………………….………….46 8.APARATUL PROPRIU DE SPECIALITATE AL CONSILIILOR LOCALE ……………………………………………………..……………………………..………46

CAPITOLUL IX ………………………………………………………….………….48               9.SERVICIILE PUBLICE LOCALE …..…………………………………………48

CAPITOLUL X ……………………………………………………………….50          10.SECRETARUL COMUNEI SAU ORAȘULUI ..………………….………….50

10.1.Atribuții ale secretarului localității ……………………………………..52

CAPITOLUL XI ……………………………………………………..………53

11.ATRIBUȚIILE CONSILIILOR LOCALE ………………………..………..53

CAPITOLUL XII ………………………………………………………..……57            12.ACTELE CONSILIILOR LOCALE    …..………………………….…………57

12.1.Probleme practice privind administrarea domeniului public și a celui privat de către consiliile locale……………………………………………………………..68

CAPITOLUL XIII ……………………………………………………………79

13.RĂSPUNDEREA CONSILIILOR ȘI CONSILIERILOR …..….……….79

CAPITOLUL XIV ………………………………………………………..…..81

15.CONCLUZII……………………………………………………….81

CAPITOLUL I

1.Considerații generale

Administrația publică, ca și categorie de autorități reprezentând puterea executivă este un subsistem în cadrul autorităților statului și prin urmare și o componentă a sistemului social global.

Ea reprezintă o reunire de elemente dispuse într-o anumită structură    și supuse unor interacțiuni atât între părțile care o compun, cât și între ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic și juridic în care acesta se integrează.

Administrația publică are un rol important în societatea contemporană, ca expresie a intervenției multiple și diferențiate a puterii executive în asigurarea organizării și desfașurării normale a raporturilor sociale în cele mai diverse domenii de activitate.

Referindu-ne la administrația publică observăm că putem vorbi despre administrație publică centrală și administrație publică locală.

Spre deosebire de administrația publică centrală, competentă la nivelul întregii țări, administrația publică locală este competentă numai în limitele unității administrativ-teritoriale în care aceasta funcționează.

Autoritățile administrației publice centrale de specialitate sunt în exclusivitate autorități ale administrației de stat, în timp ce autoritățile administrației publice din unitățile administrativ-teritorial se împart în: servicii publice ale autorităților administrației publice de specialitate deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale și autorități administrative autonome ale comunelor, orașelor și județelor.

Între cele două categorii există legături strânse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar și delimitări datorate faptului că la baza organizării și funcționării administrației publice locale se află principiul constituțional al autonomiei locale.

"Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local, spiritul și instituțiile"1.

Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecință complementară recunoașterea sau atribuirea unor libertăți colectivităților locale. Uneori un regim politic autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertățile locale dar acestea sunt întotdeauna riguros limitate și aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în materia administrației locale, o strictă subordonare.

Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităților centrale va influența organizarea și funcționarea autorităților locale.

1.1.Evoluția reglementării consiliilor locale în România

În România, pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentă în Regulamentele Organice1, dar numai pentru orașe. Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situația lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii cu funcții anuale, locuitorii satelor putând să-și aleagă un pârcălab (în Țara Românească) sau vornic (în Moldova), însă cu știrea și învoirea atât a ocârmuitorului județului, cât și a stăpânului moșiei, "după vechiul obicei".

Cu toate aceste inovații și tendințe de modernizare a organizării administrației locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice mențin orașele embaticare, adică orașele proprietate particulară.

Schimbarea a venit odată cu "revendicările mișcării de la 1848 din cele două Principate"1 preluată de Convenția de la Paris și pusă apoi efectiv în practică de Legile lui Cuza din aprilie 1864, care recunoșteau personalitatea juridică atât județelor, cât și comunelor, înzestrându-le cu "organe deliberative și reprezentative".

Adevărata administrație modernă pe plan local în România se instituie deci, prin Legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înființarea consiliilor județene și Legea comunală, ambele de influență franceză. În concepția acestor acte normative, județul și comuna erau circumscripții teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică, ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar.

Organizările administrative ulterioare, bazate pe constituțiile și legile ordinare adoptate în perioada interbelică, au căutat să consacre soluții cu privire la organizarea administrației de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, deconcentrare, autonomie și centralizare, fără a pune problema constituirii unor organe administrative de specialitate.

În linii mari totuși, putem reține patru etape ale reglementării organelor locale de specialitate.

Prima etapă este marcată de Constituția din 1948 care introduce după modelul sovietic, organele locale ale puterii de stat, denumite inițial “sfaturi populare”, reglementând și comitetele executive, ca organe "de direcție și execuție" ale consiliilor populare. În plus, au apărut și autoritățile locale specializate.

A doua etapă a reglementării acestor organe este marcată de Constituția din 1952 și de Legea nr. 6/1954 pentru organizarea și funcționarea sfaturilor populare.

Cea de-a treia etapă în reglementarea acestor autorități ale "descentralizării tehnice" a fost dată de Constituția din 1965 care în art. 93 (devenit, după modificarea din 1974, art. 100) dispunea astfel: "Consiliile populare organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive, organe locale de specialitate ale administrației locale. Acestea sunt subordonate atât consiliului popular și comitetului executiv cât și organelor locale și centrale ale administrației de stat ierarhic superioare".

Se poate spune că prin Constituția din 1991 se marchează nu numai a patra etapă în ceea ce privește reglementarea organelor locale de specialitate, dar și schimbarea fundamentală a filosofiei care stătea în spatele acestei reglementări. Legiuitorul constituant, după ce arată care este rolul consiliilor locale, al primăriilor și al consiliilor județene, ca autorități ale "descentralizării teritoriale", vorbește și despre rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului pe plan local. Tot acum, cu ocazia redactării Proiectului de Constituție, expresia "descentralizare" a fost preferată în locul expresiei "desconcentrare". Astfel, autoritățile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală, autorități alese de cetățeni, adică consiliile locale, alături de primării și consiliile județene. Acestei Constituții i se alatură Legea nr. 215/20011 privind administrația publică locală, lege care a abrogat expres, printr-o dispoziție finală, Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală2.

Constituțiile contemporane se deosebesc foarte mult în ceea ce privește modalitatea tehnică de reglementare a organizării administrației locale. Dacă unele se rezumă la inserarea unei norme de trimitere, de exemplu Constituția Franței, altele cuprind titluri întregi, de exemplu Constituția Spaniei, Constituția Italiei.

Cadrul constituțional, menținut și după revizuirea Constituției din anul 2003, se regăsește    în capitolul V intitulat "Administrația publică", din titlul III (“Autoritățile publice”), după prima secțiune consacrată Administrației publice centrale de specialitate, în secțiunea a doua intitulată, "Administrația publică locală".

Constituția României, revizuită și republicată în 2003, reglementează administrația publică locală în patru articole: art. 120 (Principii de bază), art. 121 (Autorități comunale și orășenești), art. 122 (Consiliul județean), art. 123 (Prefectul).

Sub aspectul modalității de redactare, Constituția României a optat pentru o formulă intermediară de tehnică legislativă față de alte Constituții europene, care fie se rezumă la inserarea unor norme de trimitere, fie cuprind un întreg titlu sau capitol consacrat administrației publice locale.

Astfel, Constituția României s-a limitat la a preciza care sunt autoritățile administrației publice locale (consiliile comunale și orășenești și primarii) și autoritățile statale la nivelul județelor (consiliile județene) precum și principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea.

Din interpretarea dispozițiilor constituționale rezultă că sfera administrației publice locale se circumscrie autorităților publice locale, alese, prin care se realizează autonomia locală în comune și orase și anume, consiliile locale și primarii.

În ceea ce privește, alegerea autorităților administrației publice locale, organizarea și funcționarea fiecărei autorități a administrației publice situată la nivelul autorităților administrativ-teritoriale, Constituția face trimitere la dispozițiile legii.

Pornind de la art. 73 alin. (3) lit. o din Constituție, republicată, potrivit căreia "organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală" se reglementează prin legea organică, s-a constatat că, în această materie, era necesară adoptarea unei legi organice, cerință respectată de Legea    nr. 215/2001 privind administrația publică locală.

1.2.Principiile administrației publice locale

Actualul cadru legislativ al organizării și funcționării autorităților administrației publice locale, Legea administrației publice locale nr. 215/2001,    adaugă celor trei principii constituționale alte trei principii.

Astfel, alături de principiul autonomiei, de principiul legalității și de principiul descentralizării serviciilor publice, Legea nr. 215/2001, privind administrația publică locală adaugă principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

Dacă ne raportăm la principiile contemporane de organizare a administrației publice locale, vom reține că, organizarea administrației publice locale din România, potrivit actualei Constituții, se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci în întreaga lume.

Astfel, în doctrina administrativă se analizează în mod tradițional, principiul descentralizării raportat la cel al centralizării și deconcentrării, ca formulă intermediară, și federalismul.

Inițial, centralizarea și descentralizarea nu au fost noțiuni juridice, se apreciază în doctrina administrativă actuală1, ci ele exprimau tendințele politice administrative, legate de istorie, de regimul constituțional, de cerințele practice. Ca orice tendințe, ele comportă grade și modalități. Prin dreptul administrativ, centralizarea și descentralizarea au luat forme prin care se concretizează.

Prin aplicarea acestor principii se încearcă rezolvarea celor două tendințe care se manifestă în guvernarea oricărei țări, și anume: tendința la unitate (centralizarea) și tendința la diversitate(descentralizarea).

Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul național, la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire și-o asumă printr-o administrație ierarhizată și unificată.

Caracterizată prin dependența organelor locale de cele centrale care stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, centralizarea presupune o strictă subordonare. Centralizarea administrativă fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu cea locală, opusul ei ar fi lipsa de raport, ceea ce nu este posibil.

Deconcentrarea constituie o masură intermediară în procesul descentralizării, fiind privită ca transfer de atribuții de la centru la agenții puterii centrale aflați la conducerea diferitelor organisme locale.

Ea presupune recunoașterea unei anumite puteri de decizie în favoarea agenților statului repartizați pe întreg teritoriul statului.

Descentralizarea, însă, nu reprezintă opusul centralizării ci micșorarea ei, diminuarea concentrării puterilor.

Problema cea mai preocupantă din acest punct de vedere este cea a gradului de descentralizare necesar, care variază după întinderea teritoriului, mărimea populației, condițiile economice și politice existente ș.a.

Descentralizarea administrativă presupune existența unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuții proprii, care intervin direct în gestionarea și administrarea problemelor colectivității, implicând autonomia locală. Astfel, prin descentralizare se renunță la unitatea caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităților locale, în primul rând, sarcina de a-și rezolva problemele și de a-și satisface interesele lor specifice.

În doctrina administrativă1 au fost identificate două forme ale descentralizării: descentralizare teritorială și descentralizare tehnică sau prin servicii.

Prima formă presupune existența unor autorități alese, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, autorități ce dispun de competență materială generală.

Cea de-a doua formă, descentralizarea prin servicii, presupune existența unor persoane morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritățile statale.

Principiul descentralizării serviciilor publice constă în transferarea unora din atribuțiile autorităților administrației publice centrale de specialitate către un serviciu determinat în unitățile administrativ-teritoriale.

În esență, gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competența autorităților publice locale; de modul cum sunt organizate autoritățile publice locale și raporturile lor cu cele centrale și de forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală.

Indiferent de formă, descentralizarea se situează exclusiv pe "terenul administrativ", care este comandat de voința legiuitorului. Oricât de largă ar fi competența autorităților alese sau a stabilimentelor publice de a rezolva problemele locale, aceste autorități desfășoară o activitate în cadrul unui stat unitar și nu în afara acestuia. Sunt două lucruri total distincte, și anume, natura de autorități autonome față de stat a autorităților prin care se realizează descentralizarea administrativă și limita statală a activității acestora.

Dacă nu s-ar admite această limită, legală de altfel, autoritățile locale autonome nu numai că s-ar transforma în autorități politice, ca în cazul federației, dar, mai mult, s-ar transforma în veritabile structuri statale independente.

Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fară existența unui control statal, cunoscut în doctrina sub denumirea de tutelă administrativă.

Tutela administrativă se materializează în sistemul românesc de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale, în dreptul, și obligația corelativă acestui drept, ce revine prefectului de a ataca în contencios administrativ, actele acestor autorități pe care, prin serviciul său de specialitate le consideră ilegale.

Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică; rezolvarea propriilor afaceri și autonomia locală..

Alături de principiul descentralizării, autonomia locală este un principiu constituțional, și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale.

Autonomia locală este considerată ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă. Astfel, se susține1, că autonomia locală asigură un înalt grad de democrație, colectivitățile teritoriale autonome fiind "veritabile contraputeri", calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central.

Principiul autonomiei locale exprimă dreptul autorităților administrației publice locale, de a hotărî, cu respectarea legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor date, prin lege, în competența altor organe. Putem spune că autonomia locală constituie un drept iar descentralizarea administrativă este un sistem ce o presupune.

Principiul enunțat, de altfel cel mai important, este definit de lege prin preluarea în linii generale a definiției formulate în Carta europeană a autonomiei locale adoptată la Strasbourg în 19852.

Autonomia locală în comune și orașe se realizează prin două autorități: consiliul local și primar. Putem observa că aceste autorități, desemnate prin vot, de comunitatea locală, sunt și autorități care realizează administrația publică. În felul acesta, legiuitorul nostru constituant consacră dubla natură a autorității comunale și orășenești alese, ceea ce reflectă dubla natură a comunei și orașului: colectivitate și unitate administrativ-teritorială.

În baza acestui principiu putem reține, așa cum sublinia și prof. Antonie Iorgovan, că între consiliul local, respectiv primar, pe de o parte și consiliul județean, pe de altă parte, nu există un raport de subordonare. Principiul autonomiei în activitatea consiliului local presupune și stabilirea raportului dintre aceste autorități, astfel încât funcționalitățile lor să fie compatibile.

Așa cum art. 5 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 prevede dreptul și capacitatea efectivă a consiliilor locale de a gestiona treburile publice în numele interesului colectivității pe care o reprezintă, legiuitorul a consacrat ferm principiul deplinătății și exclusivității competenței materiale a autorităților locale pentru treburile publice de interes local, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

Conform art. 4 alin. (1) "Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege". Potrivit autonomiei financiare, autoritățile locale administrează, sau după caz, dispun de resursele financiare, precum și de bunurile proprietate publică sau privată ale localităților sau județelor.

Așadar, autoritățile locale au dreptul, în limitele competențelor lor și în condițiile legii, să se asocieze cu alte autorități locale din țară sau din străinătate, să adere la asociații naționale și internaționale, în vederea promovării intereselor lor comune, să încheie acorduri între ele și să participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea și realizarea unor programe de dezvoltare regională, să încheie acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine României.

Corelat cu acesta putem formula și principiul subsidiarității intervenției autorităților centrale, ca acțiune în baza complementarității de atribuții sau de competență pentru domeniile paralele sau care nu țin numai de competența exclusivă a autorităților locale.

Tot din art. 5, al aceleiași legi, rezultă dreptul administrației locale de a avea inițiativa, în limitele legii, în toate domeniile, cu excepția celor date în mod expres în competența altor autorități.

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit decurge din autonomia locală, deoarece organizarea referendumului local reprezintă o veritabilă caracteristică a acesteia, iar potrivit Legii nr. 215/2001, "problemele de interes deosebit din unitățile administrativ-teritoriale se pot supune aprobării locuitorilor, prin referendum local" (art. 20).

În activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială în soluționarea unor probleme locale de interes deosebit prin organizarea referendumului local. Consultarea prin referendum este facultativă pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autorităților care l-au declanșat. Prin consultarea locuitorilor pe calea referendumului sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii, nu se aduce atingere nici caracterului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor (art. 3 din legea administrației publice locale), ci se dă expresie îmbinării democrației clasice reprezentative cu o formă nouă, cea participativă pe plan local.

În ceea ce privește principiul eligibilității autorităților publice locale, unul dintre principiile rezultate din Legea nr. 215/2001, consta în faptul că aceste autorități se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile Legii nr. 67/2004 privind alegerile locale.

Puterea lor nu provine de la stat, ci, dimpotrivă, își trage forța din voința alegătorilor care sunt reprezentați prin aceste autorități.

Consiliile locale și județene se aleg pe circumscripții electorale prin vot exprimat pe baza reprezentării proporționale, în cadrul unui scrutin de listă.

Principiul legalității este prevăzut în Legea nr. 215/2001, însă el decurge explicit chiar din art. 1 alin. (5) din Constituția republicată, astfel:

"În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

Dealtfel acestui principiu i se subordonează întreaga organizare și funcționare socială, indiferent dacă aceasta are caracter statal sau nestatal.

În ceea ce privește conținutul principiului și a consecințelor sale, în doctrina actuală1 se precizează că: “legalitatea este limita acțiunii administrative a administrației publice locale, ea desemnând ansamblul normelor de drept aplicabile acesteia; legalitatea este fundamentul acțiunii administrative; legalitatea creează obligația pentru administrația publică locală de a acționa numai în sensul efectiv al respectării normelor de drept.

Acest principiu este garantat, în sensul respectării sale, la nivelul administrației publice locale prin consacrarea răspunderii juridice și aplicarea de sancțiuni disciplinare, administrative, materiale, contravenționale și penale atunci când sunt încălcate normele sale.

Principiul cooperării și solidarității, prevăzut în art. 6 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, trebuie să caraterizeze raporturile dintre autoritățile locale comunale și orășenești cu cele județene în rezolvarea problemelor întregului județ.

Principiul utilizării limbii materne intervine în raporturile cu administrația locală în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând minorităților naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor (art. 17, Legea nr. 215/2001).

Acest principiu a fost criticat în doctrină2 sub mai multe aspecte.

În primul rând, simpla sintagmă "limba română" este incompletă, deoarece și pentru români limba română este limbă maternă, de unde rezultă necesitatea, "de lege ferenda", de a face precizarea: limba materna a acelei minorități naționale.

În al doilea rând, prin această dispoziție se ajunge la situația nedemocratică, aceea ca două treimi să se supună voinței unei treimi.

În sfârșit, în text nu se prevede ca folosirea limbii materne a consilierilor minoritari să se facă la cererea acestora, cum ar fi fost firesc, ci doar ca, în aceste cazuri să se    asigure, prin grija primarului, traducerea in limba română’’.

Profesorul Dumitru Brezoianu a apreciat aceste dispoziții ca fiind incomplete, deoarece ele se referă doar la traducerea în limba română, dar nu se prevede nimic cu privire la traducerea în limba minorității respective, a luărilor de cuvânt în limba română, lucru care, în opinia acestuia ar fi fost firesc să se ia în seamă iar acest aspect ar fi trebuit reglementat prin lege.

De asemenea, în opinia aceluiași autor, un cetățean român, indiferent de naționalitate, ca membru al unui organ oficial al statului român, ar trebui să cunoască limba română în suficientă măsură, încât să nu mai fie necesară traducerea în    limba română sau în limba minorității, a dezbaterilor.

Acestea fiind cunoscute s-au considerat ca necesare unele precizări. Astfel, limba oficială, în care se desfășoară activitatea executivă locală și raporturile administrației locale cu terții, este limba română, putându-se folosi și limba minorităților naționale în raporturile cu cetățenii respectivi.

De asemenea, redactarea înscrisurilor oficiale se face tot în limba română, iar, la cerere, și în limba respectivei minorități căreia îi aparține solicitantul.

O altă precizare vizează utilizarea limbii materne de către minorități în conformitate cu prevederile Constituției, cu prevederile legilor în materie și ale convențiilor internaționale la care România este parte.

Principiul controlului administrativ și controlului financiar asupra activității consiliilor locale, este expresia caracterului unitar al statului, și rezultă din obligativitatea îndeplinirii prevederilor din reglementările autorităților centrale.

Asupra autorităților administrației publice locale controlul de legalitate este exercitat, în primul rând, de către prefect, ca reprezentant în teritoriu al Guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizare a banului public de către organele Curții de Conturi, în principal.

CAPITOLUL II

2.Natura juridică, locul și caracterele    consiliilor locale în sistemul administrației publice

Potrivit art. 3 din Constituție și art. 18 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, în cadrul statului nostru, "Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe, și județe. Unele orașe, în condițiile legii, putând fi declarate municipii." Municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale a căror delimitare și organizare se stabilește de asemenea prin lege. În cadrul acestora se pot constitui autorități ale administrației publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate sau cătune.

Prin "organizare administrativă a teritoriului" se înțelege delimitarea acestuia în "unități administrativ-teritoriale", în scopul situării autorităților administrației publice locale și județene în cadrul unui teritoriu, precum și a instanțelor judecătorești, ca și în scopul aplicării principiului autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice. Ordinea nominalizării unităților administrativ-teritoriale nu este întâmplătoare, comuna și orașul constituind unitățile de bază.

Unitățile administrativ-teritoriale au personalitate juridică și organe proprii de conducere care se ocupă de soluționarea problemelor de interes local, acestea fiind consiliile locale și primarii. În fiecare unitate administrativ-teritorială funcționează câte un consiliu local. Consiliile locale sunt autorități deliberative, iar primarii sunt autorități executive, însă atât consiliile locale cât și primarii sunt autorități ale administrației autonome.

O definiție mai clară și mai complexă o dă Constituția în art. 120. Conform acesteia, consiliile locale sunt autorități ale administrației publice deliberative prin care se realizează autonomia locală, având rolul de a rezolva treburile publice din comune și orașe, în condițiile prevăzute de lege. Consiliile locale sunt autorități reprezentative ale administrației publice locale cu caracter eligibil, colegial și deliberativ exercitând o competență generală în baza autonomiei locale de care dispun, hotărând în condițiile legii, în treburile publice vizând interesele colectivităților pe care le reprezintă.

Din interpretarea dispozițiilor constituționale rezultă că sfera administrației publice locale se circumscrie autorităților publice locale alese, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe și anume, consiliile locale și primarii.

Astfel, Constituția admite posibilitatea stabilirii unităților administrativ-teritoriale ale statului, potrivit doctrinei actuale1 prin suprapunere cu colectivitățile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivități locale, componente ale unităților administrativ-teritoriale.

În ceea ce privește consiliile locale, așa cum reiese și din legea administratiei publice locale, art. 5 alin. (1), competențele și atribuțiile lor sunt stabilite numai prin lege, acestea fiind depline și exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

Autoritățile administrației publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricăror decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.(art. 8 din legea administrației publice).

2.1.Caracterele consiliilor locale

1. Consiliile locale sunt autorități ale administrației publice conform definirii lor legale (art. 21 alin. (1) din legea administrației publice locale) și datorită faptului că realizează activitatea executivă, exercitând astfel o formă fundamentală de activitate publică realizată, în principal, de întreg sistemul administrației de stat. De altfel, natura juridică administrativă a acestor autorități rezultă, pe deplin, și din specificul atribuțiilor conferite, precum și din modul lor de organizare și funcționare.

2. Consiliile locale sunt autorități locale (art. 21 alin. (2) din aceeași lege), întrucât, pe o parte își desfășoară activitatea numai în limitele unităților administrativ-teritoriale în care au fost alese, iar, pe de altă parte, exercită atribuții de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivității umane potrivit principiului autonomiei locale.

Conform criteriului competenței teritoriale ele reprezintă o grupare distinctă în cadrul sistemului executiv, diferită de organele centrale, inclusă în administrația publică locală, respectiv autorități comunale, orașenești și județene, care exercită puterea publică locală, în numele și interesul colectivității teritoriale pe care o reprezintă.

Desigur, simplul fapt al acționării în limitele unei unități teritorial-administrative nu poate constitui, prin el însuși, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natură locală, poate cel mult teritorială, aceasta deoarece între aceste limite mai acționează și organe în teritoriu ale unor autorități executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor ministere, ale Băncii Naționale a României, Serviciului Român de Informații etc. În acest sens modul de constituire, funcționare și cel de exercitare a atribuțiilor indică definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe ale statului.

3. Consiliile locale sunt organe cu competență generală în unitățile în care funcționează gestionând, sub propria responsabilitate, interesele coletivităților pe care le reprezintă. În acest sens ele hotărăsc în tot ceea ce privește administrarea intereselor publice locale, precum și rezolvarea treburilor publice în condițiile legii.

Competențele și atribuțiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline și exclusive, cu excepția celor stabilite prin lege (art. 2 din legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală).

De asemenea, autoritățile administrației publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilități autorităților administrației publice locale în procesul descentralizării unor servicii publice proprii ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilități.

De asemenea, autoritățile administrației publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.

Încredințarea de competențe și atribuții pentru alte autorități decât cele locale, precum și exercitarea lor trebuie să țină seama de amplasarea și de natura răspunderii care le revine, precum și de cerințele de eficiență și eficacitate.

4. Consiliile locale sunt organe alese, în mod direct, în baza reprezentării proporționale în cadrul scrutinului de lista (art. 28).

5. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alcătuite din mai multe persoane alese, funcționând în prezența majorității celor care le compun.

6. Consiliile sunt organe deliberative, hotărând în probleme de interes local cu majoritatea cerută de lege și prin acte juridice obligatorii în raza lor teritorială de acțiune (art. 41 alin. (1)).

7. De asemenea, consiliile locale sunt autorități reprezentative ale colectivităților locale, expresie a puterii locale pe care o exercită în numele și în interesul societății de pe un anumit teritoriu1.

Prin colectivitate locală se înțelege totalitate locuitorilor dintr-o unitate teritorială art. 3 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 privind administația publică locală. Deci, colectivitatea locală nu se rezumă doar la cetățenii unității administrative, ea cuprinzând și străinii care se găsesc pe acel teritoriu, indiferent de proporția acestora. Colectivitatea include toti cetățenii, indiferent de naționalitate, limbă, religie, vârstă, etnie și indiferent de proporția acestora. Nu pot fi ignorate nici persoanele juridice, organizațiile, fundațiile sau asociațiile de tot felul cu sediul sau filialele în unitatea teritorială.

În ceea ce privește natura juridică a consiliilor locale este evident că acestea izvorăsc din lege. Atât formarea cât și organizarea, funcționarea și răspunderea consiliilor locale și a consilierilor din cadrul acestora sunt reglementate clar de lege. Alături de Constituție, care reglementează consiliile locale în art. 120, o reglementare amănunțită o avem în Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, care reuneste în mod unitar atât organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale, cât și regimul general al autonomiei locale (secțiunea 1 din Legea nr. 215/2001), legiuitorul nerecurgând la două reglementări distincte în materie. În Legea nr. 215/2001 sunt consacrate secțiuni întregi constituirii (cap.2, sectiunea I), funcționării( cap.2, secțiunea a III-a) și stabilirii atribuțiilor consiliilor locale (cap.2, sectiunea a II-a), în care sunt reglementate amănunțit problemele care ar putea apărea în legătură cu existența și funcționarea acestor organe ale administrației publice.

CAPITOLUL III

3.Formarea consiliilor locale

Potrivit art. 120 din Constituție consiliile locale sunt autorități deliberative ale administrației publice, prin care se realizează autonomia locală, având rolul de a rezolva treburile publice din comune și orașe, în condițiile prevăzute de lege. În conformitate cu Legea nr. 67/2004 privind alegerile locale, consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Se poate spune că această "formulă" a alegerii unui organism colectiv, ca organ de conducere administrativă la nivelul comunei se practică, într-o formă sau alta, în toată lumea democratică.

De exemplu, în Anglia, comuna, care stă la baza întregului sistem de organizare administrativă, se identifică cu parohiile, iar ca unitate administrativă este condusă de consilii proprii sau adunări ale alegătorilor.

În S.U.A., după modelul englez, întâlnim consilii la toate nivelurile, însă ceea ce diferă foarte mult este rolul acestora. La comune organul de conducere este adunarea comunală la care participă toți alegătorii comunei, spre deosebire de Anglia unde participă doar "capii de familie".

În Franța formula consacrată este aceea ca la nivelul comunei să existe o dualitate de organe: consiliul municipal, ca organ deliberativ și    primarul, ca organ executiv.

În Italia, atât la nivel comunal cât și provincial este ales un consiliu înțeles ca organ de orientare și de control politico-administrativ care alege un organism mai restrâns, denumit giunta, calificată drept organ executiv.

în Elveția există o organizare comunală specifică cu mari variații de la zona germană la cea franceză sau italiană, fiind cunoscute mai multe categorii de comune, după modul constituirii lor. Caracteristică comunei elvețiene este adunarea tuturor cetățenilor și a unui consiliu ales de această adunare. În orașe funcționează și un mare consiliu cu rol de "parlament " municipal care are un organ executiv – consiliul municipal.

În legislația noastră, reluând firul reglementărilor din perioada interbelică actuala reglementare revine la denumirea de consilier.

Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat pe circumscripții electorale, pe baza scrutinului de listă, în condițiile prevăzute de Legea alegerilor locale.

3.1.Depunerea candidaturilor

Propunerile de candidați pentru consilierii locali se fac pe circumscripții electorale, de partidele sau alianțele politice, instituite conform legii partidelor politice, care participă la alegeri, cel mai târziu cu 30 zile înainte de data alegerilor, cu respectarea anumitor condiții de formă, prevăzute expres de lege.

Se pot depune și candidaturi independente sau de către alianțele electorale, însă candidatul independent este obligat să depună o declarație autentificată de notarul de stat, care să ateste veridicitatea semnăturilor din lista susținătorilor. Acesta trebuie să fie susținut de minim 1% din numărul total al alegătorilor înscriși în liste, împărțit la numărul de consilieri ce urmează a fi aleși în acea comună sau oraș, dar nu mai puțin de 50 de alegători.

Propunerile de candidaturi sunt însoțite de declarațiile celor în cauză, de acceptarea candidaturii, o persoană neputând accepta candidatura decât pentru o singură circumscripție electorală. La fel, partidele politice nu pot depune decât o singură listă pentru fiecare circumscripție electorală.

Biroul electoral de circumscripție examinează întrunirea condițiilor prevăzute de lege, înregistrându-le pe cele care sunt estimate a fi legale, de la această dată începând să curgă termenul de 5 zile de contestare a candidaturilor. Legea menționează dreptul alegătorilor, al partidelor politice, al alianțelor politice sau al alianțelor electorale de a face contestații, ceea ce înseamnă că nu se pot admite contestații ale unor alegători din alte comune (orașe), respectiv ale persoanelor juridice din comuna (orașul) respectiv. Este vorba despre o circumstanțiere care urmărește să dea un sens contestației, să lege această operație de realitățile localității și de oamenii care domiciliază în cadrul acesteia. Altfel contestația s-ar transforma într-o armă politică, într-o modalitate de șicană.

Dacă biroul electoral respinge o candidatură, respingerea poate fi contestată în termen de trei zile, de candidat, de partidele politice, alianțele politice sau alianțele electorale care au propus candidatura respectivă.

Contestația privind admiterea sau respingerea candidaturilor se solutionează de judecătoria sau tribunalul în a căror rază teritorială se află circumscripția electorală, iar hotărârea nu se comunică.

Împotriva hotărârii date în contestație se poate face recurs la instanța ierarhic superioară. Hotărârea dată în recurs este definitivă și irevocabilă.

La expirarea termenului de depunere a candidaturilor și de efectuare a contestațiilor se încheie un proces-verbal, semnat de membrii biroului de circumscripție, care au și obligația de a face publice candidaturile definitive.

3.2.Circumscripțiile electorale, secțiile de votare și

birourile electorale "teritoriale"

1. Alegerile se desfășoară în anumite cadre teritoriale care devin prin populația pe care o cuprind, elemente centrale ale întregului sistem de organizare și desfășurare a alegerilor. Această delimitare teritorială a numărului de cetățeni care au dreptul să participe la alegeri, poartă denumirea de circumscripție electorală.

Circumscripțiile electorale nu trebuie confundate cu o nouă organizare administrativă a teritoriului, principalul considerent care intră în discuție pentru delimitarea lor fiind numărul de locuitori. Stabilirea circumscripțiilor electorale depinde, totodată, de natura sistemului de scrutin pentru că în cazul unui scrutin uninominal, se ajunge la o creștere a numărului de circumscripții electorale, dacă ne raportăm, de exemplu, la alegerile parlamentare.

Într-o altă opinie1 circumscripția electorală nu este altceva decât “delimitarea teritorială, în funcție de domiciliu, a numărului de locuitori care vor fi reprezentați într-un consiliu local și care rămân în ființă până la viitoarele alegeri”1.

Pentru consiliile locale Legea nr. 67/2004 stabilește principiile după care fiecare comună și fiecare oraș se constituie într-o circumscripție electorală.

Numerotarea circumscripțiilor din cadrul unui județ se face de către prefect, urmând ca acestea să fie aduse la cunostința populației, de către primari.

2. Secțiile de votare sunt anumite porțiuni din teritoriul circumscripției electorale care grupează, în principal, în funcție de domiciliu, alegătorii pentru a se putea organiza și desfășura, în mod ordonat și organizat, alegerile.

Legislația noastră stabilește regula constituirii unei secții de votare la

1 000-2 000 locuitori, iar în localitățile sub aceste numere se organizează o singură secție de votare.

Ca excepție de la această regulă, există organizarea secțiilor de votare, cu un    președinte și un locțiitor al acestuia, de regulă juriști, în localitățile greu accesibile, cu sate izolate, dacă distanță față de reședința comunei este mai mare de 5 km.

De asemenea, pentru militarii în termen este prevăzută o situație specială, urmând să se organizeze pe lângă unitățile militare secții de votare, dacă există cel puțin 50 alegători.

Delimitarea și numerotarea secțiilor de votare se face de primari, prin dispoziție, în termen de 20 zile de la stabilirea datei alegerilor.

3. Pentru organizarea și desfășurarea alegerilor se constituie organisme speciale care poartă denumirea de birouri electorale: birouri electorale județene; birouri electorale de circumscripție; birourile electorale ale secțiilor de votare și Biroul Electoral Central.

Birourile electorale de circumscripție sunt constitutite dintr-un număr de șapte membri pentru comune, din 9 membrii pentru orașe și municipii, respectiv 15 membrii pentru municipiul București. Acestea au, în principal, următoarele atribuții:

-urmăresc aplicarea dispozițiilor legale referitoare la alegeri, potrivit competenței lor teritoriale;

-veghează la întocmirea și afișarea, în termen, a listelor electorale și la organizarea, la timp, a secțiilor de votare;

-înregistrează listele de candidați și candidaturile independente pentru consiliile locale;

-fac publicațiile și afișările necesare cu privire la listele de candidați și candidaturile independente pentru consilieri;

-stabilesc, pe baza numărului de alegători înscriși în listele electorale permanente, comunicat de primar, numărul de susținători necesar pentru depunerea candidaturilor independente;

-distribuie birourilor electorale ale secțiilor de votare buletinele de vot, ștampila de control și ștampilele cu mențiunea de "votat";

-rezolvă întâmplările referitoare la propria lor activitate și contestațiile cu privire la operațiile birourilor electorale ale secțiilor de votare;

-organizează, dacă este cazul, desfășurarea celui de-al doilea tur de scrutin;

-comunică date cu privire la alegeri și rezultatul acestora Comisiei Electorale Centrale și Guvernului și face cunoscut, prin presa locală, rezultatul alegerilor;

-primesc de la birourile electorale ale secțiilor de votare și predau judecătoriilor, în a căror rază teritorială funcționează, buletinele de vot întrebuințate și necontestate, precum și pe cele anulate, ștampilele și celelalte materiale necesare votării.

Birourile electorale ale secțiilor de votare sunt constituite dintr-un președinte, un locțiitor al acestuia și un număr de 7-9 membri, legea nr. 67/2004 cerând ca președintele și locțiitorul să fie, ca regulă, juriști neîncadrați în vreun partid politic, ei fiind desemnați de președintele tribunalului județean, prin tragere la sorți, din lista întocmită de prefect sau de primar. Aceste birouri au următoarele atribuții:

-conduc operațiunile de votare, iau toate măsurile de ordine în localul secției de votare și în    jurul acesteia;

-numără voturile și consemnează rezultatul acestora, pentru circumscripția electorală pentru care s-a votat în secția respectivă;

-înaintează biroului electoral de circumscripție procesele-verbale cuprinzând rezultatul votării, împreună cu contestațiile depuse;

-predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripție buletinele de vot întrebuințate, pe cele necontestate și pe cele anulate, ștampilele și celelalte materiale necesare votării.

Birourile electorale, indiferent de nivel, lucrează în prezența majorității membrilor care le compun, iar hotărârile se iau "cu votul majorității celor prezenți".

Nu pot fi membrii ai birourilor electorale de circumscripție și ai birourilor electorale ale secțiilor de votare candidații, soții, rudele și afinii până la gradul al doilea, precum și persoanele care nu au exercițiul drepturilor electorale.

În afara acestor organisme electorale din teritoriu, pentru asigurarea respectării și aplicării corecte a prevederilor legale, Legea nr. 67/2004 prevede și obligația constituirii Biroului Electoral Central, format din 7 judecători de la Înalta Curte de Casație și Justiție, desemnați prin tragere la sorți de către președintele acesteia.

Principalele atribuții ale Biroului Electoral Central sunt:

-veghează la actualizarea listelor electorale permanente și la întocmirea de copii de pe acestea;

-urmărește și asigură respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale privitoare la alegeri pe întreg teritoriul țării;

-asigură interpretarea unifomă a prevederilor legale;

-primește și rezolvă orice contestație cu privire la alegerile locale, dacă nu este dată de lege în competența altor organe;

-soluționează sesizările privitoare la frauda electorală, putând dispune anularea alegerilor dintr-o circumscripție electorală, obligând la repetarea scrutinului în termen de două săptămâni.

Biroul Electoral Central își încetează activitatea după publicarea în Monitorul Oficial al României a rezultatelor alegerilor locale și județene (art. 31din Legea nr. 67/2004).

3.3.Listele electorale

Listele electorale permanente sunt instrumente tehnico-juridice strict necesare procesului de organizare și desfășurare a alegerilor, ele cuprinzând pe cetățenii cu drept de vot, cu domiciliul în localitatea respectivă și au următoarele rubrici:

a) numele și prenumele;

b) vârsta;

c)domiciliul;

d) numărul circumscripției electorale;

e)semnătura.                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Copiile de pe listele permanente se întocmesc pentru fiecare secție de votare, la comune pe sate, iar la orașe pe străzi, înscrierea cetățenilor făcându-se în ordine alfabetică. Un alegător poate fi înscris pe o singură listă electorală. Militarii în termen, cu drept de vot, vor fi înscriși pe listele speciale. Listele se afișează și la fiecare secție de votare.

Cetățenii au anumite drepturi cu privire la listele electorale și anume, dreptul de a verifica înscrierile făcute și dreptul de a face întâmpinare și contestație.

Întâmpinarea împotriva omisiunilor, a înscrierilor greșite sau a oricăror erori se face la autoritatea care a întocmit listele, iar împotriva acesteia se face contestație la judecătorie.

Persoanele care au fost omise de pe lista specială vor fi trecute în ziua votării, de președintele biroului electoral al secției de votare, pe baza buletinului / cardului de identitate, dacă fac dovada că domiciliază în circumscripția electorală respectivă.

În ipoteza schimbării domiciliului în altă localitate, după înaintarea listei electorale la biroul secției de votare, cetățeanul va fi înscris într-o listă electorală separată la biroul secției de votare, pe baza adeverinței și a actului doveditor al schimbării domiciliului, la noul domiciliu, în ziua alegerilor.

3.4.Campania electorală

Perioada de maximă încordare a competiției pentru putere, o reprezintă competiția electorală. Aceasta are la rândul ei un element central, care este campania electorală, lucru care face ca în toate legile sau codurile electorale să fie stabilite reguli foarte precise în ceea ce privește desfășurarea campaniei electorale.

Potrivit legislației noastre, campania electorală începe la data aducerii la cunoștința publică a datei alegerilor și se încheie cu două zile înainte de data alegerilor. În cazul alegerilor organizate conform Legii administrației publice locale, campania electorală se reduce la jumătate în cazul alegerilor parțiale. Nerespectarea acestor reguli reprezintă contravenție.

Astfel în campania electorală candidații, formațiunile politice și toate organizațiile sociale și cetățenii au dreptul să-și exprime opiniile în mod liber și fără nici o discriminare, prin mitinguri, adunări, utilizând televiziunea, radioul, presa și celelalte mijloace de informare în masă. Legea precizează că mijloacele folosite în campania electorală "nu pot contraveni ordinii de drept".

În ceea ce privește regulile afișajului electoral, legea cere ca aceste locuri să fie situate în zone frecventate de cetățeni fără a stânjeni însă circulația pe drumurile publice și celelalte activități din localitățile respective.

Cu alte cuvinte, campania electorală, care presupune o descătușare de energii, de pasiuni, de orgolii, de dispute politice, urmate de o creștere a stării generale de agitație a cetățenilor, nu trebuie să ducă la blocarea posibilităților de prestare a serviciilor publice, ceea ce ar însemna o ieșire din cadrele firești ale democrației și statului de drept. Campania electorală s-ar întoarce, astfel, în contrariul scopului pentru care ea este concepută, și anume educarea civică a populației, fortificarea democrației și selectarea, prin vot popular, a oamenilor cei mai capabili pentru a forma organele de conducere ale comunei sau orașului.

În acest sens legea interzice utilizarea locurilor speciale de afișaj electoral de către un partid, de așa natură încât să fie împiedicat un alt partid de a-și folosi propriul său spațiu de afișaj electoral. Totodată, legea interzice subvenționarea campaniei electorale cu fonduri primite din străinătate, sumele astfel obținute confiscându-se.

De asemenea este interzisă finanțarea campaniei electorale de o autoritate publică, instituție publică, regie autonomă sau societate comercială cu capital de stat. Legea mai stabilește, obligația declarării publice a subvențiilor primite, precizând regimul utilizării acestora printr-un mandat financiar, dar sunt prevăzute și anumite reguli pentru folosirea timpilor de antena etc.

3.5.Buletinul de vot

Buletinul de vot se poate spune că este instrumentul tehnic prin intermediul căruia se exercită opțiunea cetățeanului și pe baza căruia se stabilește rezultatul alegerii. De aceea regimul buletinelor de vot este unul cu totul special, falsificarea buletinelor de vot înseamnă falsificarea opțiunii reale a electoratului și deci falsificarea alegerilor.

Buletinul de vot va fi format din una sau mai multe file, pe paginile interioare ale buletinului vot se vor imprima patrulatere în număr suficient pentru a cuprinde toate listele de candidaturi respectiv de candidați independenți, în așa fel încât ultima foaie să rămână albă pentru aplicarea ștampilei de control; patrulaterele vor fi imprimate paralel între ele. În unghiul din partea stângă, sus, a patrulaterului se va imprima denumirea partidului, alianței politice sau, după caz a candidatului independent care participă la alegeri. În partea dreaptă sus, patrulaterul va purta însemnul electoral al partidului sau formațiunii politice. Semnele electorale nu pot fi contrare ordinii de drept și bunelor moravuri.

În cazul în care același semn electoral este solicitat de mai multe partide sau formațiuni politice ori de coaliții de partide, atribuirea semnului se va face prin tragere la sorți de către Biroul Electoral Central în termen de 5 zile.

În patrulaterele fiecărui buletin de vot se vor imprima listele de candidați identificați prin nume și prenume, în ordinea rezultată prin tragerea la sorți efectuată de către comisia electorală de circumscripție. Pentru fiecare candidat independent se imprimă un patrulater distinct, în partea finală a buletinului, în ordinea înregistrării candidaturilor.

Dimensiunile buletinului de vot se stabilesc de către biroul electoral de circumscripție. Hârtia pentru buletinul de vot va fi de culoare albă și suficient de groasă pentru a nu se distinge pe verso numele imprimat și votul dat.

Imprimarea buletinelor de vot se asigură de birourile electorale de circumscripție prin grija prefecților. Buletinele vor fi tipărite cel mai târziu cu zece zile înaintea alegerilor. Buletinele de vot se preiau de la primar, pe bază de proces-verbal de către președintele biroului electoral de circumscripție împreună cu alți doi membri ai biroului. Ele se predau birourilor secțiilor de votare cu cel puțin două zile înainte de data alegerilor.

La sediul secțiilor locale și centrelor de afișare a listelor electorale, precum și la secțiile de votare se va afișa în termen de cinci zile, câte un buletin de vot din fiecare categorie, după ce a fost vizat și anulat de președintele biroului electoral de circumscripție.

3.6.Desfășurarea alegerilor

Legea reglementează în vederea bunei desfășurări a alegerilor, anumite obligații anterioare zilei alegerilor, cât și în ziua alegerilor, pentru biroul de secție, precum și operațiile tehnice pe care trebuie să le îndeplinească alegătorii.

Votarea are loc într-o singură zi, începând la ora 6 și încheindu-se la ora 21. Cu aprobarea președintelui biroului electoral de circumscripție această perioadă se poate prelungi până la ora 24.

Alegătorii vor vota numai la secția unde au fost înscriși în listele electorale, iar accesul acestora în sala de vot are loc în baza buletinului de indentitate. Alegătorii vor vota separat, în cabine închise, aplicând ștampila cu mențiunea "votat", în patrulaterul care cuprinde lista de candidați sau numele candidatului pe care îl votează.

După ce au votat, alegătorii vor îndoi buletinele, astfel ca pagina albă, care poartă ștampila de control, să rămână în afară și le vor introduce în urnă, având grijă să nu se deschidă. În cazul în care buletinul se deschide din greșeală, acesta se anulează și se va da alegătorului numai o singură dată un buletin nou,    făcându-se mențiunea despre aceasta în procesul-verbal al operațiunilor de votare.

Ștampila încredințată pentru votare se restituie președintelui. Pentru alegătorii netransportabili din cauza unei boli sau a unei invalidități, la cererea acestora sau a unor organe de conducere ale instituțiilor sanitare sau de ocrotiri speciale, președintele biroului electoral al secției de votare desemnează, din cadrul biroului, un număr de membrii care se deplasează cu o urnă specială și cu materialul necesar votării la locul unde se află alegătorul, pentru a se efectua votarea. După votare, pe actul de identitate al fiecărui alegător se aplică ștampila cu mențiunea "votat" și data.

Legea interzice prezența oricărei persoane în cabinele de votare, în afara celei care votează, iar pentru alegătorul care, din motive temeinice, constatate de președintele biroului electoral al secției de votare, nu poate să voteze singur, legea îi prevede dreptul de a chema, în scopul de a-l ajuta, în cabina de votare, un singur însoțitor ales de el.

Președintele biroului electoral al secției de votare poate suspenda votarea pentru motive temeinice. Suspendarea nu poate depăși o oră și va fi anunțată prin afișare la ușa localului de vot cu cel puțin o oră înainte. În timpul suspendării, urnele de votare, ștampilele, buletinele de vot și toate lucrările biroului electoral vor rămâne sub pază permanentă, iar membrii biroului nu vor putea părăsi sala de votare în același timp.

3.7.Stabilirea rezultatelor votării

După încheierea votării, președintele biroului electoral al secției de votare procedează la anularea buletinelor de vot rămase neîntrebuințate și la deschiderea urnelor, în prezența membrilor biroului.

Sunt nule buletinele de vot care nu poartă ștampila de control a secției de votare, buletinele de alt model decât cel legal aprobat, buletinele care nu au ștampila "votat" sau la care ștampila este aplicată pe mai multe patrulatere sau în afara acestora. Rezultatul se va consemna în două tabele separate. În aceste tabele se vor înscrie numărul total al votanților, numărul voturilor nule, listele de candidați sau, după caz, numele și prenumele candidaților independeți, precum și numărul de voturi întrunite de fiecare.

După deschiderea urnelor și numărarea voturilor, președintele biroului electoral al secției de votare încheie, pentru consiliul pentru care au avut loc alegerile, un proces-verbal.

Procesele-verbale se vor semna de presedinte și de membrii biroului electoral al secției de votare și vor purta ștampila acesteia.

În timpul operațiunilor de votare și de deschidere a urnelor se pot face întâmpinări și contestații cu privire la aceste operațiuni. Contestațiile se formulează în scris și se prezintă președintelui biroului electoral al secției de votare, care va elibera dovada de primire.

Pentru fiecare consilui local se va întocmi câte un dosar care va cuprinde:            1-procesele-verbale și contestațiile privitoare la operațiunile electorale ale secției;              2-buletinele nule și pe cele contestate.

Dosarele sigilate și ștampilate se vor înainta biroului electoral de circumscripție.

3.8.Constatarea rezultatelor alegerilor

După primirea proceselor-verbale cu rezultatul numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secțiilor de votare și după soluționarea contestațiilor și întâmpinărilor primite, biroul electoral de circumscripție procedează la totalizarea voturilor exprimate și la atribuirea de mandate.

În acest scop, biroul electoral de circumscripție consemnează, pe întreaga circumscripție, separat pentru fiecare listă de candidați sau candidați independenți, numărul de voturi obținute.

Dacă din totalul alegătorilor înscriși în listele electorale dintr-o circumscripție electorală au votat mai puțin de jumătate plus unu, biroul electoral de circumscripție face mențiunea despre aceasta în procesul-verbal pe care îl închieie, pentru a se organiza noi alegeri.

Noile alegeri au loc, de drept, la două săptămâni de la data alegerilor precedente, în aceleași condiții, folosindu-se de aceleași liste de candidați și candidaturi, precum și de aceleași liste electorale. Alegerile, de data aceasta, se consideră valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot.

Biroul electoral de circumscripție încheie un proces-verbal pentru consiliul local pentru care au avut loc alegerile, acesta urmând a fi semnat de președinte și de ceilalți membrii ai biroului electoral de circumscripție și va purta ștampila acesteia.

Procesul-verbal pentru consiliul local, împreună cu întâmpinările, contestațiile și procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare , formând câte un dosar încheiat, sigilat și semnat de membrii biroului electoral de circumscripție, se înaintează consiliului local, în vederea validării alegerilor.

CAPITOLUL IV

4. Compunerea consiliilor locale

1. Componența consiliilor locale este reglementată în cuprinsul art. 28 – 38 din Legea nr. 215/2001. Consiliile comunelor și orașelor sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat în condițiile prevăzute de Legea privind alegerile locale, în baza scrutinului de listă pentru un mandat de patru ani.

În exercitarea mandatului lor consilierii sunt în serviciul colectivității locale.

Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de populația comunei sau a orașului, raportată de Comisia Națională de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile sau la data de 1iulie a anului care precede alegerile.

Numărul consilierilor din care se compun consiliile locale este cuprins între 9 și 31. Astfel dacă orașul are până la 3000 locuitori, consiliul local va fi format din 9 consilieri iar dacă orașul are peste 400 000 locuitori, consiliul local va fi compus din 31 consilieri. Consiliul General al Municipiului București este format din 55 consilieri.

_________________________________________________________

Numarul locuitorilor                                                                            Numarul

comunei sau orașului                                                                                          consilierilor

_________________________________________________________

-până la                                                1.500                                                                                    9

-între                        1.501 și        3.000                                                                                11

-între                        3.001 și        5.000                                                                                13

-între                        5.001 și    10.000                                                                                15

-între                    10.001 și 200.000                                                                              17

-între                    20.001 și 500.000                                                                              19

-între                    50.001 și 100.000                                                                              21

-între                100.001 și 200.000                                                                              23

-între                200.001 și 400.000                                                                              27

-peste              400.000                                                                                                                    31

_________________________________________________________

4.1.Condiții de eligibilitate și incompatibilități

1. În ceea ce privește condițiile de eligibilitate pentru a fi ales consilier persoană fizică trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții:

a) să aibă calitatea de alegător;

b) să aibă vârsta de cel puțin 23 de ani;

c) să aibă domiciliul în comuna sau orașul unde candidează;

d) să nu aibă funcția de magistrat (judecător sau procuror) sau să nu fie militar activ ori alt funcționar căruia îi este interzisă asocierea în partide politice.

În plus în cazul cadidaților independenți mai există și condiția listei susținătorilor.

Este important de precizat că aceste condiții de eligibilitate trebuie îndeplinite la data depunerii candidaturii, iar situațiile de incompatibilitate devin incidente numai în momentul exercitării mandatului.

2. Potrivit dispozițiilor unui titlu din Legea nr. 161/20031, vizând regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, funcția de cosilier local este incompatibilă cu :

a)funcția de primar sau viceprimar;

b)funcția de prefect sau subprefect;

c)calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local;

d)funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de aministrație sau cenzor la regiile autonome și societățile comerciale de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local;

e)funcția de președinte sau secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la o societate comercială de interes local sau la o societate comercială de interes național care își are sediul sau care deține filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;

f)funcția de reprezentant al statului la o societate comercială    care își are sediul sau deține filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;

g)funcția de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat și funcțiile asimilate acestora.

Legea noastră interzice ca o persoană să fie, concomitent, membru în două consilii locale sau să exercite în același timp un mandat de consilier local și un mandat de consilier județean.

La aceste incompatibilități prevăzute de Legea nr. 67/2004 trebuie să adăugăm și pe cea prevăzută de Constituție, adică incompatibilitatea dintre calitatea de senator sau deputat și cea de consilier.

În literatura de specialitate se susține că persoana care a obținut în alegeri calitatea de consilier și se află într-o situație de incompatibilitate poate opta între funcția de consilier și funcția care îl face incompatibil cu mandatul de consilier, iar dacă nu renunță la funcția care îl face incompatibil, el își poate pierde această calitate în urma hotărării luate de majoritatea consilierilor.

Această soluție se impune, mai ales din considerente practice, ca de exemplu în situația în care un parlamentar nu ar putea candida pentru un consiliu local, mai ales dacă s-ar afla în ultimul an al mandatului parlamentar, dar odată ales și validat, logic, trebuie să-și dea demisia din funcția de senator sau deputat.

Aceasta este o concretizare a teoriei salvgardării actului, teorie care se poate susține și pentru a marca distincția dintre condițiile de eligibilitate, care trebuie îndeplinite la data depunerii candidaturii și situațiile de incompatibilitate, care, devin incidente numai în momentul începerii exercitării mandatului.

Incompatibilitatea este o situație care operează de drept, în virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constată de către consiliu, motiv pentru care mandatul celui în cauză nu trebuie invalidat.

Totuși, dacă cel în cauză, înlăturat din consiliul, prin validarea unui supliment se va considera vătămat în dreptul sau de ales, s-a apreciat că se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru apărarea acestui drept pretins, încălcat, sau vătămat.

4.2.Mandatul consilierilor

Mandatul consilierilor este de 4 ani și el se exercită de la data depunerii jurământului până la data constituirii noului consiliu ales. Astfel, calitatea de consilier se dobândește din momentul depunerii jurământului, menținându-se pe toată durata consiliului ales, respectiv 4 ani.

Consilierul provenit din lista supleanților ori cel ales în urma alegerilor parțiale de completare a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani, deoarece încheie mandatul în derulare al organului din care face parte și care este în funcție.

Încetarea mandatului de consilier intervine înainte de termen în caz de:

– demisie;

– incompatibilitate;

– pierderea drepturilor electorale;

– schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială;

– lipsa nemotivată de la mai mult de trei ședințe ordinare consecutive ale consiliului;

– imposibilitatea de a-și exercita mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni;

– în cazul în care s-a constatat prin hotărâre definitivă, după validarea mandatelor, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a legii alegerilor locale;

– în caz de condamnare prin hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate;

– în caz de punere sub interdicție pentru debilitate sau alienare mintală;

– deces.

Toate aceste cazuri reprezintă modalități de pierdere de drept a calității de consilier instituite de lege, constatate iar nu decise prin hotărâre a consiliului.

În cazurile schimbării domiciliului, a imposibilității exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive și a lipsei nemotivate de la 3 ședințe ale consiliului, hotărârea acestuia se poate ataca în contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, fără obligația reclamantului de a efectua procedura administrativă    prealabilă judecății, hotărârea primei instanțe fiind definitivă și irevocabilă.

Încetarea mandatului de consilier se constată prin hotărâre a consiliului local. Dacă mandatul încetează înainte de termen prin demisie, consilierul poate reveni asupra acesteia până în momentul adoptării hotărârii.

Consilierii nu sunt salarizați, dar pot primi o indemnizație de ședință. Potrivi Legii nr. 215/2001 în exercitarea mandatului, consilierii se consideră că sunt în serviciul colectivităților locale, bucurându-se de protecția acordată de lege statutului aleșilor locali. Ei au și calitatea de funcționari publici, fiind supuși normelor care fundamentează statutul funcționarilor publici.

În opinia lui V.I.Prisăcaru principalii funcționari publici aleși, din țara noastră sunt Președintele României, primarii comunelor și orașelor, președinții, vicepreședinții și membrii delegațiilor permanente ai consiliilor județene.

Consilierii locali nu pot fi reprezentanți ai statului în AGA și nu pot face parte din consiliile de administrație ale regiilor autonome și societăților comerciale. În exercitarea mandatului lor consilierii sunt în serviciul colectivității locale.

Fiecare consilier este obligat să prezinte un raport anual de activitate, care va fi făcut public de către secretar.

În cazuri bine determinate, conform legii, este posibilă suspendarea unor consilieri, la cererea motivată a instanței de judecată sau a parchetului, și numai dacă au fost trimiși în judecată pentru săvârșirea, cu intenție, a unei fapte penale.

Conform legii, suspendarea durează până la finalizarea definitivă a cazului, în afara intervenției parchetului sau a instanței de judecată, prin care s-a solicitat ridicarea acestei măsuri mai devreme.

Dacă consilierul suspendat a fost găsit nevinovat – fiind scos de sub urmarirea penală de parchet sau achitat de instanța de judecată – el își va relua mandatul, dacă este posibil, având dreptul la despăgubiri.

Dacă dimpotrivă, este condamnat prin hotărâre penală definitivă, mandatul sau încetează definitiv înainte de termen, fiind demis din funcție, când va avea de suportat o pedeapsă privativă de libertate care-l împiedică în exercitarea funcției.

De asemenea, conform art. 37 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, consilierii aleși cu respectarea condițiilor cerute de lege pot fi schimbați din funcție la inițiativa a cel puțin 1/3 din numărul consilierilor, cu votul majorității consilierilor în funcție.

Locuitorii satelor care nu au consilieri aleși în consiliile locale vor fi reprezentați la ședințele de consiliu de un delegat sătesc ales pe perioada mandatului consiliului de către adunarea sătească, constituită din câte un reprezentant al fiecărei familii, convocată și organizată de primar.

CAPITOLUL V

5. Constituirea consiliilor locale

1.    Potrivit art. 31 din Legea administrației publice constituirea consiliilor locale se face în "termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, la convocarea prefectului, ședința fiind legal constituită dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși." Textul articolului 31 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 mai cuprinde o precizare și anume, "la ședință va fi convocat și primarul chiar dacă procedura de validare a acestuia nu a fost finalizată."

Tot legea stabilește că ședința este legal constituită dacă consilierii sunt prezenți în proporție de cel puțin 2/3 din numărul lor.

Dacă la prima convocare nu este asigurată prezența a cel puțin 2/3 din consilierii aleși, ședința planificată se va ține de drept peste trei zile, în aceleași condiții.

Dacă nici la a doua convocare ședința nu se poate constitui legal, se va proceda la o a treia convocare, peste trei zile, când este suficientă prezența majorității consilierilor aleși.

Dacă însă nici această majoritate nu se realizează datorita absenței, fără motive temeinice, a consilierilor, atunci intervine soluția declarării vacanței.

Prefectul, în aceasta situație, declară vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat, dacă aceștia nu pot fi înlocuiți cu supleanți, urmând să se organizeze noi alegeri de completare peste 30 de zile.

Ordinul prefectului care are acest obiectiv poate fi atacat, de cei în cauză, la instanța de contencios administrativ, iar hotărârea primei instanțe de judecată este definitivă și irevocabilă.

Prin înlocuirea cu supleanți a celor care lipsesc nemotivat, s-a înlăturat un exces de putere al consilierilor aleși, practic imposibil de sancționat, până atunci, cu atât mai mult cu cât aceștia nu erau constituiți în consilii care să poată fi, eventual, dizolvate.

Se apreciază că pe durata judecării procesului nu se vor putea desfășura noile alegeri parțiale pentru a se evita situația anulării judiciare a ordinului prefectului și, implicit, reintegrarea în funcție a consilierilor contestatori, concomitent cu existența altui sau a altor consilieri nou aleși în locul celor infirmați administrativ, deoarece, în acest caz, am fi în prezența unui consiliu supranumeric, ilegal.

Legea nu reglementează situația absenței parțiale, adică, nu de la toate cele trei ședințe de convocare a noului organ, a consilierilor, când apreciem, prin interpretare, consiliul se poate constitui legal la oricare din ședințele în care realizează cvorumul legal necesar, prin absența motivată a unor consilieri.

Absența consilierilor de la ședința de constituire este considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizare sau a făcut imposibilă prezența acestora, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forță majoră.

Lucrările ședinței de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat de doi consilieri din cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor se alege prin vot deschis o comisie de validare, care funcționează pe întreaga durată a mandatului și care este formată din 3-7 membri.

Principala atribuție a acestei comisii este examinarea legalității alegerii fiecărui consilier și propunerea către consiliu a validării sau invalidării mandatelor.

Invalidarea alegerii unui consilier se poate propune de comisie de validare numai dacă se constată:

a)existența uneia din incompatibilitățile prevăzute de Legea nr. 215/2001;

b)încalcarea condițiilor de eligibilitate;

c)frauda electorală1.

Validarea sau invalidarea mandatelor se face în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorității consilierilor prezenți la ședință iar persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării nu participă la vot.

Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesați la instanța de contencios administrativ. Hotărârea instanței trebuie pronunțată în termen de trei zile, nefiind definitivă și irevocabilă, deci, este supusă recursului la instanța ierarhic superioară.

După rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești, consiliul va proceda la completarea locurilor rămase vacante de pe lista de supleanți a partidului sau alianței vizate, iar dacă acest lucru nu este posibil, va organiza noi alegeri parțiale, de completare a locurilor vacante.

Consiliul este legal constituit după validarea mandatelor a cel puțin două treimi din numărul membrilor săi.(art. 36 din legea nr. 215/2001)

Consilierii ale căror mandate au fost validate depun jurământul prevăzut de lege2, cei care refuză acest lucru fiind considerați demisionați de drept.

Față de această prevedere, păstrată nemodificată din reglementarea anterioară, în doctrina3 s-a susținut că nu poți fi "demisionat" dintr-o funcție sau demnitate pe care nici nu ai dobândit-o. Prin urmare, pentru refuzul de a depune jurământul cerut de lege, ar urma ca sancțiunea să fie "retragerea validării".

În situația în care consilierul ales, declarat, renunță la mandat înainte de validare sau refuză să depună jurământul, se supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, alianței politice sau electorale respective, dacă până la validare acesta confirmă în scris apartenența celui în cauză, la partid.

Consilierii, în asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, exercită o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat și care dispun de o protecție juridică deosebită.

Revenind la prevederile art. 36 din Legea nr. 215/2001, în doctrină s-a observat că din acestea rezultă că nu trebuie ca mandatul fiecărui consilier să fie validat pentru ca în ședință să se poată pronunța constituirea legală a unui nou consiliu. Este suficient ca două treimi din numărul consilierilor aleși să nu fie contestat și să depună jurământul, pentru ca noul Consiliu local să își intre în atribuții.

Prevederea legală denotă flexibilitate, în condițiile în care pot exista sau pot apărea pe parcurs incompatibilități pentru funcția de consilier, incompatibilități – reale sau nu – care nu trebuie să tulbure procesul decizional.

Bunăoară într-o cauză judecată de Înalta Curte de Casație și Justiție-Secția de Contencios administrativ – s-a pus problema valabilității actului de validare a mandatului unui consilier local. În speță a fost contestat acest act pentru că acel consilier avea și calitatea de senator între cele două calități existând o incompatibilitate. Dar, în art. 15 din Legea nr. 69/1991 (vechea lege a administrației publice locale) se prevedea că funcția de consilier este incompatibilă cu funcția de prefect, subprefect, primar, membru al altui consiliu comunal sau orășenesc, precum și cu alte funcții publice ale consiliilor locale și județene și din aparatul prefecturilor, ministerelor și ale celorlalte autorități guvernamentale, nu se prevede și incompatibilitatea calității de deputat sau senator cu exercitarea oricărei alte funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului. Dar, în conformitate cu art. 67 alin. (11) din Constituție, "calitatea de deputat sau senator încetează în caz de incompatibilitate". În aceste condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că nu poate fi validată alegerea ca deputat sau senator, dacă o persoană are calitatea de consilier.

Desigur, față de prevederile noii legi a administrației publice locale, care în art. 30 alin. (2), arată că, consilierul aflat în situație de incompatibilitate trebuie să decidă care funcție o păstrează, discuția pare a se fi clarificat.

Această speță ilustrează posibilitatea ca articolul 36 din Legea administrației publice locale să nu fi prevăzut posibilitatea ca noul consiliu local să funcționeze chiar și fără o treime din membrii săi, caz în care, evident, până la soluționarea aspectelor litigioase, activitatea consiliului local ar fi fost blocată.

2. Legat de mandatul consiliului local reținem, în primul rând, alegerea acestuia pe o perioadă de "4 ani, mandat care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.. Mandatul consiliului local se exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales".

O precizare obligatorie, introdusă abia în 1996 privește situația celor care încep exercitarea unui mandat în perioada dintre două alegeri locale generale, stipulându-se expres că, într-un astfel de caz, este vorba despre continuarea mandatului inițial."Consiliul local ales în cursul unui mandat, ca urmare a dizolvării consiliului local, încheie mandatul precedentei autorități a administrației publice locale" (legea nr. 24/1996)1. O astfel de dispoziție expresă înlătură riscul ca cei nou aleși, care își începuseră activitatea ulterior alegerilor locale generale (în timpul celor 4 ani), să poată pretinde în fața instanței de contencios administrativ, continuarea mandatului lor, stabilit de lege la 4 ani.

Pentru ipoteza reorganizării administrativ-teritoriale pe parcursul unui mandat "consiliul local, în urma organizării unei noi unități administrativ-teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii, își exercită mandatul numai până la organizarea următoarelor alegeri locale generale".(legea nr. 24/1996)

CAPITOLUL VI

6. Organizarea consiliilor locale

1. În ceea ce privește organizarea consiliilor locale, legiuitorul constituant nu a prevăzut nici un fel de dispoziții, nici măcar durata mandatului, lăsând aceste aspecte pe seama legii organice în materie, legea nr. 215/2001.

Consiliile locale sunt alcătuite din consilieri și nu au o structură organizatorică propriu-zisă și nici organe de conducere, așa cum au majoritatea autorităților administrației publice. Aceasta deoarece nu sunt alcătuite din funcționari cu o activitate permanentă, fiind numai deservite de un aparat propriu alcătuit din astfel de lucrători.

Legea nr. 215/2001 în art. 56 a prevăzut că în ședința de constituire, consiliul poate alege din rândul consilierilor, pe durata întregului mandat, comisii pentru diferite domenii de specialitate, ("buget și finanțe, drepturile omului, administrație publică locală, sănătate, cultură, muncă, protecție socială, relații cu cetățenii, juridic"), sarcinile acestor comisii fiind stabilite prin regulamentul consiliului. Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii, primarii și viceprimarii neputând face parte din aceste comisii. Comisiile lucrează în plen și iau hotărâri cu votul majorității membrilor lor.

Comisiile analizează și avizează proiectele de hotărâri ale consiliului din care fac parte, inițiază proiecte de hotărâri în domeniu, pot întreprinde activități de verificare în sectorul lor de competență, îndeplinesc și alte atribuții sau însărcinări date de consiliu sau din proprie inițiativă, cum ar fi studii, controale, avizări etc.

Comisiile întocmesc rapoarte de probleme de specialitate, conform competenței care le revine, pe care le prezintă consiliului spre dezbatere.

Activitatea acestor comisii nu este decizională, neproducând efecte juridice, ci numai consultativă, în sensul că plenul le poate solicita opinia potrivit domeniului lor de activitate. Însă această opinie nu poate fi impusă obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, care are libertatea de a și-o însuși sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care îl compun.

Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului său, ci, din proprie inițiativă sau la solicitarea primarului, poate înființa comisii temporare, de analiză și verificare pe o perioadă determinată.

Organizarea, funcționarea și atribuțiile comisiilor de specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare al consiliului local.

În consecință, consilierii, ca titulari ai puterii publice, sunt obligați să respecte Constituția și legile, să protejeze interesele colectivității care i-a ales, respectând interesul național, să sprijine alegătorii în rezolvarea problemelor cu care se confruntă, să acționeze pentru prosperitatea comunității care i-a dat mandatul.

În afara comisiilor de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie inițiativă sau la inițiativa primarului, comisii speciale de analiză și verificare, pe o perioadă determinată.

Competența acestora, obiectivele și perioada de desfășurare a activității se stabilesc prin hotărâre a consiliului. Membrii comisiei acționează numai în limitele stabilite prin hotărâre.

După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, prin vot deschis al majoritătii consilierilor în funcție,un președinte de ședință, pe o perioadă de cel mult 3 luni, pentru a conduce și a semna hotărârile adoptate de acesta.

Eliberarea din funcție a președintelui se face prin votul secret a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, la propunerea a o treime din numărul lor (art. 113 alin. (2) din legea administrației publice locale).

Cauzele eliberării constau în emiterea, de către președinte, în decurs de trei luni, a cel puțin trei dispoziții anulate irevocabil de instanța de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului, ori colectivității respective sau au încălcat Constituția și legile țării.

După cum se observă, în cadrul consiliului local, nu putem vorbi de un președinte al acestuia, ci doar de un președinte de ședință.

CAPITOLUL VII

7. Funcționarea consiliilor locale

1. În Regulamentul de funcționare, pe care îl adoptă fiecare consiliu este prevăzut modul concret de desfășurare a ședinței (conducerea dezbaterilor de președintele de ședință, participarea consilierilor și a invitaților, modul de supunere la vot a proiectelor de pe ordinea de zi etc.)

Primarul este obligat să pună la dispoziția consilierilor, în termen de cel mult 15 zile, conform Regulamentului de funcționare al consiliului, informațiile necesare mandatului.

7.1. Ședința – formă de lucru a consiliului local

Forma de lucru a consiliului este ședința. Ședintele consiliului local sunt de două feluri: ordinareșsi extraordinare.

Ședințele ordinare au loc lunar, la convocarea primarului.

Ședințele extraordinare au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puțin o treime din numărul membrilor consiliului.

Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unității administrativ-teritoriale, cu cel puțin 5 zile înaintea ședințelor ordinare sau cu cel puțin 3 zile înainte de ședințele extraordinare; se consemnează în procesul-verbal al ședinței.

În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau orașului, convocarea consiliului se poate face de îndată.

Printr-o normă cu caracter imperativ se stabilește că ordinea de zi se aduce la cunoștința locuitorilor comunei sau orașului prin presa locală sau prin orice alte mijloace de publicitate. În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunoștința publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective.

Invitația la ședință va cuprinde ordinea de zi, data, ora și locul desfășurării ședinței.

Ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcție, prezența fiind obligatorie. În legea administrației publice locale nr. 215/2001 se mai precizează că acel consilier care absentează de două ori consecutiv, fără a avea motive temeinice, poate fi sancționat în condițiile stabilite de Regulamentul de funcționare a consiliului.

În ceea ce privește caracterul ședințelor consiliului local, acestea sunt publice, cu excepția cazurilor în care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea să se desfășoare cu ușile închise.

Problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public și privat al comunei sau orașului, participarea la probleme de dezvoltare județeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului se vor discuta întotdeauna în ședință publică.

Lucrările ședințelor se desfășoară în limba română, dar în consiliile în care membrii acestora aparțin unor minorități naționale care reprezintă cel puțin o treime din numărul total, se poate folosi și limba maternă. Oricum, însă, în toate cazurile, documentele ședințelor de consiliu se întocmesc în limba română.

Modul de desfășurare a ședințelor consiliului local

a) Ordinea de zi a ședințelor se aprobă de consiliu, la propunerea celui care a cerut întrunirea consiliului în condițiile art. 40 din Legea administrației publice locale.    Modificarea ordinii de zi este permisă numai pentru probleme urgente și cu votul majorității celor prezenți.

Se poate aduce și la cunoștința locuitorilor prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.

b) Problemele înscrise pe ordinea de zi a ședinței consiliului local nu pot fi dezbătute, de regulă, dacă nu sunt însoțite de raportul de specialitate al compartimentului de resort din aparatul propriu al consiliului, precum și de avizul comisiei de specialitate a consiliului cu excepția ședințelor extraordinare sau a celor convocate în caz de forță majoră ori de maximă urgență.

c) O dispoziție cu caracter de noutate a legii administrației publice locale stabilește ca cetățenii satelor și ai cătunelor care nu au consilieri aleși în consiliile locale vor fi reprezentați la ședință de către un delegat sătesc. Acesta este ales pe perioada unui mandat al consiliului local de către o adunare sătească. La discutarea problemelor ce privesc satele respective, delegații sătești vor fi invitați în mod obligatoriu, însă votul acestora are caracter consultativ.

d) Dezbaterile din ședințele consiliului sunt generale și pe articole având posibilitatea să propună eventuale modificări ale prevederilor puse în discuție. Dezbaterile se consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce ședințele de consiliu și de secretarul unității administrativ-teritoriale. Prin aceste semnături, președintele de ședință și secretarul comunei sau orașului își asumă responsabilitatea veridicității celor consemnate.

La începutul fiecărei ședințe, secretarul consiliului prezintă procesul-verbal al ședinței anterioare și îl supune aprobării consiliului, consilierii nemultumiți de conținutul acestuia, putându-l contesta și cere menționarea exactă a opiniilor exprimate în ședința anterioară.

Este posibil ca în procesul-verbal de ședință, opiniile unor consilieri să fi fost consemnate inexact, iar față de o asemenea situație, este foarte importantă recunoașterea dreptului consilierilor de a contesta conținutul procesului-verbal și de a cere menționarea exactă a opiniilor exprimate în ședință.

Procesul-verbal și documentele care au fost dezbătute în ședință se depun într-un dosar special al ședinței respective, care va fi numerotat, sigilat și semnat de președintele de ședință și de trei consilieri.

Deși consiliile funcționează pe durata unui mandat de patru ani, legea organică reglementează situațiile care pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.

În primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau de catastrofă, în baza unei legi organice care va reglementa și situația tuturor autorităților publice centrale reprezentative și eligibile ale căror mandate se prelungesc potrivit Constituției (art. 60, art. 83)

În cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului avem în vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.

7.2. Dizolvarea consiliului local

A. Dizolvarea de drept, prevăzută în art. 57 și art. 58 din Legea nr. 215/2001 intervine în trei situații:

1-consiliul nu se întrunește timp de 3 luni consecutiv;

2-consiliul nu a adoptat în 3 ședințe consecutive nici o hotărâre;

3-în situația în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul și nu se poate completa prin supleanți.

În legătură cu cea din urmă prevedere se ridică întrebarea firească, ce se va întămpla în situația în care consiliul local trebuie să adopte o hotărâre pentru care legea prevede votul majorității calificate a membrilor săi, iar numărul acestora a scăzut sub această majoritate, dar nu a ajuns încă la majoritatea absolută, cea cerută de lege pentru a putea fi dizolvat de drept.

Unii autori1 au propus, “de lege ferenda”, ca dizolvarea de drept a consiliului local să poată interveni în situația în care numărul consilierilor se reduce sub două treimi, așa cum se prevede, de altfel, în mod corect, în cazul dizolvării de drept a consiliului județean.

Dizolvarea de drept se comunică de    către primar prefectului, care prin ordin, ia act de dizolvarea consiliului și propune Guvernului organizarea de noi alegeri.

Ordinul prefectului prin care se constată dizolvarea de drept a consiliului, poate fi atacat de consilieri la instanța de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare.

Stabilirea datei alegerilor pentru noul consiliu se va putea face numai după expirarea termenului de 10 zile de la comunicare sau după rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care s-a respins acțiunea consilierilor.

O situație specială o prezintă administrația publică a Municipiului București, căreia Legea nr. 215/2001 îi rezervă un întreg capitol (cap. 5), care nu rezolvă însă, multitudinea de probleme ce apar la nivelul administrației Capitalei. Este motivul pentru care, în special în ultima vreme este tot mai vehiculată ideea adoptării unei legi distincte consacrate zonei metropolitane București, la nivelul administrației publice a unui sector al Capitalei fiind deja conturat un proiect în acest sens.

Ca o particularitate, după cum s-a remarcat în doctrină1, pornindu-se de la organizarea municipiului București în 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare, în Capitală funcționează 7 consilii locale și 7 primării, respectiv: Consiliul General al Municipiului București și Consiliile locale ale sectoarelor, ca autorități deliberative și primarul general și primarii sectoarelor ca autorități executive.

Potrivit legii, hotărârile Consiliului General al Municipiului București și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii și pentru autoritățile administrației publice locale organizate în sectoarele municipiului București.

"Consiliile locale ale municipiului București se constituie, funcționează și pot fi dizolvate în condițiile prevăzute de dispozițiile legii administrației publice locale pentru consiliile locale care se aplică în mod corespunzător".(art. 95 alin. (1)).

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului București exercită în principal o serie de atribuții dintre care:

-aleg din rândul consilierilor, consilierul care conduce ședințele consiliului;

-aprobă regulamentul de organizare și funcționare a consiliului;

-avizează studii, prognoze și programe de dezvoltare economico-sociale, de organizare și amenajare a teritoriului, de urbanism etc.;

-aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite și modul de utilizare a rezervei bugetare, aprobă contul de încheiere a exercițiului bugetar, stabilesc impozite și taxe locale, precum și taxe speciale, în condițiile legii.

Unele dintre atribuțiile expres prevăzute pot fi exercitate numai pe baza împuternicirii expres date prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului București, potrivit legii.

Oricât s-a dorit ca organizarea, funcționarea și atributiile consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București să se realizeze potrivit principiului autonomiei locale, în doctrină1 se arată, că nu putem asimila consiliul local al unui sector al municipiului București cu cel al unei comune sau unui oraș.

B. Dizolvarea prin act juridic conform dispozitiilor art. 57 din Legea nr. 215/2001. Potrivit acestui articol, consiliul local poate fi dizolvat, dacă a adoptat, într-un interval de cel mult 6 luni, cel puțin 3 hotărâri care au fost anulate irevocabil de către instanța de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului, sau au încălcat Constituția sau legile țării.

În ceea ce privește procedura propriu-zisă de dizolvare observăm că, spre deosebire de reglementarea inițiala2, conform căreia dizolvarea consiliului se făcea prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată a prefectului, în reglementarea actuală, dizolvarea consiliului local se face prin hotărâre a Guvernului la propunerea motivată a prefectului, dar propunerea trebuie să se bazeze pe hotărârile definitive ale instanței de judecată. Se mai prevede ca hotărârea și motivele care au stat la baza emiterii acesteia se aduc la cunostința membrilor consiliului de către prefect în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al Romniei. Astfel, va exista garanția că toți consilierii au luat cunoștință de hotărârea Guvernului.

Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanța de contencios administrativ. În acest caz procedura prealabilă prevazută de lege nu se mai efectuează, iar introducerea acțiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare până la pronunțarea instanței de judecată.

"Această formulă de dizolvare a adus o serie de perfecționări de fond și de tehnică de redactare față de vechile reglementări", așa cum remarca și prof. Antonie Iorgovan.

Textul din anul 1991 a dus la situații paradoxale, ca atunci când existau două consilii, unul nou ales, în baza hotărârii Guvernului de dizolvare a celui dintâi și de alegere a unui nou consiliu, în termen de 60 de zile, și cel ales anterior, dizolvat prin hotărâre a Guvernului, dar "repus în drepturi" prin ședința instanței de contencios administrativ.

Problema a fost rezolvată prin Legea nr. 24/1996, care prevedea posibilitatea dizolvării consiliului local, dacă adoptase hotărâri repetate, anulate irevocabil de instanța de contencios administrativ, întrucât au contravenit intereselor generale ale statului sau au încălcat Constituția și legile țării.

Actuala reglementare în domeniu este mai precisă, stabilind expres că este vorba de cel puțin trei hotărâri adoptate într-un interval de cel mult 6 luni.

În plus, nici Guvernul nu are obligația de a dispune dizolvarea, de îndată ce a fost "sesizat" de prefect, dispunând la rândul sau de un drept de apreciere sub acest aspect.

În condițiile în care dizolvarea este confirmată și de instanță, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile, Guvernul va stabili data    organizării alegerii noului consiliu local.

Până la constituirea noului consiliu, primarul, viceprimarul sau în absența acestora secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau orașului.

CAPITOLUL VIII

8. Aparatul propriu de specialitate al consiliului local

1. Caracterul reprezentativ, eligibil și colegial al consilierilor, intermitența și limitarea în timp a activitătii consiliilor locale fac imposibilă asigurarea unei continuități în activitatea executivă locală, de aceea, pentru realizarea hotărârilor adoptate de către acestea, ca și a atribuțiilor pe care le au comisiile sale de specialitate, consiliile locale au nevoie de un numar de specialiști și de personal ajutător, personal care este denumit în mod obisnuit aparatul propriu al consiliului local.

Nefiind ales, precum consilierii, personalul aparatului propriu este numit în funcțiile publice prevăzute în organigrama fiecărui consiliu local. Aparatul desfășoara o activitate permanentă pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin și care sunt prevăzute în fișa postului fiecărui salariat.

În raport cu amploarea competentelor ce revin fiecărui consiliu local, legea stabilește, în mod diferențiat, numărul de posturi din aparatul propriu, începnd de la nivelul comunelor, până la nivelul municipiilor și orașelor.

Pentru fiecare categorie de consilii locale, funcțiile publice ale aparatului propriu sunt grupate în anumite compartimente organizatorice funcționale, cu diverse denumiri (birou, serviciu, direcție, departament, inspecție sau chiar compartiment), între acestea existând raporturi juridice firești, de subordonare și de cooperare. Unele dintre aceste compartimente sunt funcționale, asigurând buna activitate a aparatului și a însuși consiliului local, în vreme ce altele sunt compartimente de specialitate care permit exercitarea competențelor legale în afara autorității respective, în raporturile cu terții. Distingem astfel, funcții de conducere (director, contabil-șef) și funcții de execuție (consilier, expert, inspector, referent etc). Toate compartimentele sunt subordonate însă consiliului local.

Condițiile privind numirea sau angajarea, promovarea, sancționarea, recompensarea sau eliberarea din funcție, drepturile si obligațiile personalului sunt stabilite prin legi și regulamente proprii inclusiv prin Statutul funcționarilor publici și Codul Muncii    la care se adaugă hotărârile de guvern și instrucțiunile Ministerului Administrației Publice.

Numirea și eliberarea din funcție a personalului aparatului propriu al consiliului local se face de către primar, în condițiile legii. În acest context, amintim că, motivat temeinic, consiliul local poate recomanda primarului eliberarea din funcție a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu din consilul local.

Pentru asigurarea tuturor condițiilor menite să asigure executarea nestingherită a drepturilor fundamentale ale cetățenilor, legea administrației publice locale instituie și răspunderea juridică a personalului din aparatul propriu, pentru actele și faptele îndeplinite în timpul funcției pe care o deține. În acest sens se menționează că personalul din aparatul propriu al consiliilor locale și secretarii comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor sau județelor răspund, după caz, material, civil, administrativ sau penal pentru faptele săvsrsite în exercitarea atribuțiilor ce le revin.

Primarul, viceprimarul, secretarul comunei, al orașului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, formează împreună o structură funcțională, cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau orașului    care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale. Această instituție a primăriei este relativ nouă, așa cum o prevede Legea administrației publice în cap. 4, secțiunea a II-a.

Aparatul propriu și structurile care-l compun nu au o capacitate juridică proprie, întrucât aceasta aparține consiliului pe lângă care funcționează și pe        care-l deservesc. Aceasta nu înseamnă că nu exercită competențe proprii și distincte de cele ale autorității administrative locale. Deși nu emit acte de autoritate, desfășoară, în principal, operațiuni de pregătire, executare și control a îndeplinirii actelor de putere ori de drept privat ale consiliului în cauză.

În raporturile cu cetățenii se folosește limba română, actele oficiale întocmindu-se, deasemenea, obligatoriu tot în limba română. În posturile vizând atribuții de relații cu publicul vor fi încadrate sau numite și persoane cunoscătoare ale limbii materne, aparținând minorității respective.

În aceleași unitati administrative autoritățile vor asigura inscripționarea denumirii localității și a instituțiilor publice de sub autoritatea lor, precum sș afișarea anunțurilor de interes public, inclusiv actele locale de un asemenea interes, și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective.

Legea nr. 215/2001 a definit aceste structuri organizatorice și funcțiile publice pe care le îndeplinesc drept "aparat propriu" și nu "servicii ale consiliului local", cum erau denumite în reglementarea anterioară. Ca urmare, aparatul propriu al consiliilor locale nu mai poate fi confundat cu "serviciile publice ale comunei sau orașului" și nici cu "serviciile publice locale", așa cum se întâmpla adesea.

În prezent, sunt folosite două noțiuni distincte – cea de "aparat propriu al consiliului local" și cea de "servicii publice ale comunei sau orașului".

CAPITOLUL IX

9. Serviciile publice locale

Dispozițiile Legii nr. 215/2001 (art. 87) precizează că:

"Serviciile publice ale comunei sau orașului se înființează și se organizează de către consiliul local, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune".

Din analiza acestor dispoziții putem deduce, în primul rând că, în unitățile administrativ-teritoriale există servicii publice organizate la nivel național (serviciile descentralizate ale unor ministere) și servicii publice organizate la nivel local și județean.

În al doilea rând, în funcție de nevoile locale, de resursele financiare etc., consiliile locale au posibilitatea și chiar obligația de a organiza servicii publice de interes local, care exprimă interesele colectivității respective (gospodărie comunală, de administrare a spațiului locativ, de transport local ș.a.)

Se poate spune că acest consiliu local organizează servicii publice interioare și servicii publice exterioare, primele fiind reprezentate de compartimente funcționale ale consiliului local: stare civilă, autoritate tutelară, urbanism, relații cu publicul, taxe și impozite, protecția mediului etc.

Serviciile publice exterioare pot fi organizate sub forma unor regii publice, instituții publice sau societăți comerciale în subordinea consiliului local ori pot fi concesionate unor particulari.

Aceste servicii publice exterioare locale sunt distinte de serviciile publice descentralizate în teritoriu, aparținând ministerelor și altor autorităti ale administrației publice centrale de specialitate, cum sunt cele sanitare, de învățământ sau financiare etc., organizate, de regulă, la nivelul județului, unele cu ramificație în localități (de exemplu finanțele publice), care au în subordinea lor instituții publice de profil, precum școli, spitale, muzee, etc.

Uneori se întâlnesc servicii publice organizate în paralel, atât pe plan local căt și în profil teritorial cu subordonare centrală, cum ar fi de exemplu, în materia impozitelor și taxelor, locale și a celor care se varsă la bugetul statului, a ordinii si liniștii publice, gardienii publici și poliția, a rețelei rutiere locale și județene precum și a celei naționale etc.

Deși create de consiliile locale, aceste regii sau instituții publice, care asigură unele servicii pentru colectivitățile locale, altele decât cele asigurate de serviciile publice descentralizate ale statului, au un statut juridic specific, o anumită autonomie în organizare și functionare și sunt guvernate de legi și de acte normative specifice, regulamente ori statute proprii de organizare, personal propriu etc. În nici un caz aparatul    propriu al consiliilor locale nu poate fi confundat cu aparatul serviciilor publice ale comunei sau orașului, chiar dacă acestea sunt subordonate consiliului local. La propunerea primarului, consiliul local aprobă numărul de personal pentru astfel de servicii, organigrama lor, aria competențelor .

Chiar dacă aparatul propriu al consiliilor locale nu se poate confunda cu cel al serviciilor publice organizate la nivelul comunei sau orașului, între acestea trebuie să existe raporturi de conlucrare cât mai eficiente. Dat fiind faptul că sunt create în interesul colectivităților locale, personalul din cele două sisteme are datoria să acționeze în vederea rezolvării operative a cerințelor tot mai complexe ale cetățenilor.

Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aceste servicii se face de către conducătorii unităților respective, în condițiile legii.

Considerațiile cu privire la răspunderea juridică a consilierilor și a celorlalte persoane alese la nivelul consiliilor locale privesc în egală măsură și personalul serviciilor publice organizate pe plan local, personalul acestora având, în fond, de drept și de fapt, același statut de funcționar public.

CAPITOLUL X

10. Secretarul comunei sau orașului

Instituția secretarului are o tradiție destul de îndelungată, fiind reglementată încă din primele legiuiri referitoare la administrația publică locală modernă în România (Legea pentru consiliile comunale din 1864).

Astfel, conform prevederilor legale, secretarul comunei este șeful cancelariei administrației comunale și concomitent secretarul consiliului respectiv.

Numit de consiliul comunal, secretarul avea, ca și acum, calitatea de funcționar public.

Legea nr. 69/1991, revăzută și republicată, iar actual, Legea nr. 215/2001, art. 83 transformă funcția de secretar al consiliului în cea de secretar al unității administrativ-teritoriale. "Fiecare comună, oraș, subdiviziune a Municipiului București are un secretar salariat din bugetul local".

Potrivit Legii nr. 215/2001, art. 83 fiecare consiliu local are un secretar care are calitate de funcționar public și care se bucură de stabilitate în funcție. Persoana cu această calitate trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative. În mod excepțional la comunele și orașele având sub 30 000 de locuitori și numai cu aprobarea prefectului, poate fi angajată în funcția de secretar al comunei o persoană care are numai bacalaureatul sau studii superioare altele decât cele juridice sau administrative.

Alte condiții speciale prevăzute de Statutul funcționarilor publici sunt:

-funcția se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz;

-numirea se face de către prefect;

-concursul sau examenul se organizează de către primar în tremen de 30 de zile de la data de la care postul a devenit vacant;

-din comisia instituită fac parte, în cazul localităților, primarul, secretarul general al județului, secretarul general al prefecturii și reprezentanții desemnați ai consiliului local;

-eliberarea din funcție și sancționarea disciplinară se face, în cazul localităților, de către prefect la propunerea consiliului local, hotărâtă cu cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, la inițiativa primarului    sau o treime din numărul acestora.

Funcția de secretar este incompatibilă conform art. 83, alin. (2) din legea administrației publice locale, cu calitatea de membru al unui partid sau formațiune politică, sancțiunea fiind eliberarea din funcție. Explicația acestei incompatibilități rezidă din rolul de specialist al secretarului pe lângă autoritățile administrației publice locale, care presupune neangajarea politică și din necesitatea asigurării unei mai mari stabilităti în funcție a unei persoane.

De asemenea "Secretarul nu poate fi soț, soție sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul"(art. 83, alin. (3)).

Secretarul localității este salarizat de la bugetul local, nu de către stat, ceea ce-i conferă stabilitatea în funcție.

Dacă primarul și consilierii locali sunt organe alese ca urmare a alegerilor la care au participat diferite partide și formațiuni politice, în funcție de care li se stabilește și mandatul, este normal ca secretarul, ca tehnician "apolitic", specialist în problemele tehnice ale administrației, să asigure în condiții de loialitate, obiectivitate și neangajare politică, continuitatea normală a activitătii organelor administrației publice locale.

Interdicția    ca secretarul să facă parte dintr-un partid sau formațiune politică nu este sinonimă cu interzicerea dreptului de a-și exprima opiniile politice, deoarece așa cum stipulează Constituția: "libertatea gândirii și a opiniilor nu poate fi îngrădită sub nici o formă". Condiția este ca această opinie să nu afecteze îndeplinirea corectă a competențelor ce revin funcției respective. Punctele de vedere cu caracter politic, pe care eventual le exprimă persoanele care îndeplinesc funcția de secretar sunt "cantonate" în "aria celor cu titlu personal".

Numirea și eliberarea din funcția de secretar sunt de competența prefectului. Numirea se face pe bază de concurs sau examinare. Organizarea concursului sau examinării este de competența primarului, desfășurându-se la sediul consiliului local respectiv, în termen de 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de concurs legea prevede expres în art. 84, alin. (2) din legea privind adminstrația publică locală nr. 215/2001, că vor face parte, în mod obligatoriu primarul, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului și câte doi reprezentanți desemnați de către consiliul local respectiv. În condițiile în care prefectul numește în funcție un secretar de comună ignorând reglementările legale ordinul său este considerat ilegal și poate fi atacat, de către cei interesați la instanța de contencios administrativ.

Eliberarea din funcție și sancționarea secretarului se face de către prefect dar numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, la inițiativa primarului sau a o treime din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reieșite din desfășurarea unei cercetări administrative.

10.1. Atribuții ale secretarului localității

Secretarul localității are anumite atribuții prevăzute în mod expres de lege (art. 85 din Legea nr. 215/2001). Acestea pot fi clasificate astfel:

a) Atribțtii referitoare la ședințele consiliului local:

-participă la ședințele acestuia, însă fără drept de vot;

-asigură îndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local și efectuarea lucrarilor de secretariat;

-pregătește lucrările supuse dezbaterii consiliului local;

b) Atribuții referitoare la actele consiliului local și ale primarului:

-avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local, asumndu-și răspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale;

-avizează pentru legalitate dispozițiile primarului;

-comunică și înaintează în termen de 10 zile autorităților și persoanelor interesate, actele emise de consiliul local sau de primar;

-asigură aducerea la cunoștința publică a hotărârilor și dispozițiilor de interes general;

-eliberează extrase sau copii de pe orice acte din arhiva consiliului local, cu excepția celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii;

-legalizează semnături de pe înscrisurile prezentate de părți și confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale.

c) Atribuții de secretariat:

-asigură efectuarea lucrărilor de secretariat;

-primește și distribuie corespondența;

d) Alte atribțtii stabilite de legea 215/2001 sau încredințate de consiliul local sau de primar.

CAPITOLUL XI

11. Atribuțiile consiliilor locale

De regulă, analiza atribuțiilor consiliilor locale este realizată de specialiști de o manieră sistematizată pe baza unor criterii de clasificare, legea enumerând un mare mare număr de atribuții, pe care le califică drept principale, pentru ca în final să aducă precizarea ca acestora li se pot adăuga și altele stabilite prin lege sau prin statutul comunei sau al orașului.

Unele atribuții sunt absolut determinate consacrând o competență legală, iar altele sunt relativ determinate, conferind dreptul de apreciere    consililor locale.

Cu alte cuvinte unele atribuții privesc obligația de „a face”, de a avea o anumită atitudine, iar altele prevăd libertatea de a acționa, în funcție de propria opțiune.

Potrivit art. 121 alin. (2) din Constituția republicată "Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe".

Prin urmare, consiliul local are atribuții de natură administrativă și financiară în orice domeniu, dacă nu există vreo interdicție expresă a legii.

Sfera atribuțiilor consiliului local va crește pe măsură ce statul va transfera la nivelul colectivităților locale tot mai multe servicii publice, proces în plină desfășurare în această perioadă.

În ceea ce privește atribuțiile consiliului local, acesta dispune de o competență materială generală. Consiliul local are inițiativa și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice, locale sau centrale.

Evident, problemele cu care se confruntă și pe care trebuie să le rezolve consiliile locale sunt complexe și numeroase, deosebindu-se, prin specific, de la o zonă la alta, uneori chiar în cuprinsul unui județ. De aceea legiuitorul le-a enunțat sub un generic mai cuprinzător "atribuții speciale".

Clasificarea atribuțiilor consiliilor locale se face în funcție de mai multe criterii.

După importanța lor, în funcție de actul normativ care le conțin vorbim despre atribuții principale, cuprinse în propria lege organică (legea nr. 215/2001), și atribuții secundare, cuprinse în diverse reglementări, care dezvoltă sau completează competenta acelorași organe în cele mai diferite domenii, ca de exmplu în materie financiară, locativă s.a.

O a doua clasificare a atribuțiilor are în vedere sfera de generalitate în care se includ, în acest sens distingând atribuții comune tuturor acestor autorități, indiferent de nivelul la care funcționează, și atribuții specifice, caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de același gen. În general atribuțiile principale sunt, concomitent, și generale prin întinderea sau aria lor de cuprindere, incluzând ansamblul problemelor vieții publice locale.

O a treia clasificare a atribuțiilor se poate face după locul în care exercitarea acestora produce efecte în atribuții interne, cu consecinte în interiorul unității teritorial-administrative, și, atribuții exterioare, cu consecințe în afara acesteia, sau chiar în afara țării (expresie a colaborării transfrontaliere).

O a patra clasificare a atribuțiilor, după natura conținutului lor, se realizează în atribuții economico-financiare, social-culturale și educative, edilitar-gospodărești, de amenajare a teritoriului, protectia mediului înconjurător, precum și atribuții politico-administrative.

De regulă, în doctrină ele sunt grupate pe mai multe categorii, în funcție de specificul activității la care se referă.

Astfel, câteva din atribuțiile enumerate de legea administrației publice în art.38 ar fi:

a) atribuții ce vizează constituirea altor autorități ale autonomiei locale:

-alegerea viceprimarilor;

b) atribuții de organizare internă:

-aprobarea statutului comunei sau orașului și a regulamentului de organizare și funcționare a consiliului;

-aprobarea, la propunerea primarului, a organigramei, a statutului de funcții, numărului de personal și regulamentului de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate;

-aprobarea bugetului local, stabilirea impozitelor și taxelor locale și a taxelor speciale stabilind repartizarea pe comune și orașe a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condițiile legii;

-atribuie sau schimbă, în condițiile legii, denumiri de străzi, de piețe și de obiective de interes local;

c) atribuții de dezvoltare în perspectivă a localitătii:

-avizarea sau aprobarea unor studii, prognoze sau programe de dezvoltare economico-socială, de organizare și amenajare a teritoriului și urbanism; aceste studii sunt întreprinse de comisiile de specialitate ale consiliului, apoi în temeniul lor se elaborează prognoze și programe dezbătute și aprobate de consiliu, devenind astfel hotărâri ale acestuia;

-administrarea domeniului public și privat al localității; domeniul public de interes local precum și domeniul privat constituie patrimoniul unității administrativ-teritoriale, singura care are personalitate juridică; administrarea sau gospodărirea acestui patrimoniu revine consiliului local, în timp ce exercitarea concretă a drepturilor și realizarea obligațiilor revin primarului, ca organ executiv;

-darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei sau orașului, precum și a serviciilor publice de interes local;

-vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei sau orașului, în condițiile legii;

-înființarea unor instituții publice și servicii publice de interes local precum și societăți comerciale de interes local, urmărind și controlând activitatea acestora, numind și eliberând din funcție, inclusiv sancționând, în condițiile legii, pe conducătorii acestora, consiliile exercitând față de ele toate drepturile inerente decurgând din faptul ca li s-a transmis spre folosință o parte a patrimoniului unitatii administrativ-teritoriale in scopul realizării unor activiățti sau servicii publice utile colectivității locale;

-participarea cu capital sau bunuri în numele și interesul colectivităților locale reprezentante, la constituirea de societăți comerciale sau la înființarea unor servicii de interes public local;

-înființarea și reorganizarea de regii autonome de interes local;

-asigurarea libertății comerțului și încurajarea liberei inițiative;

d) atribuții de prestare a serviciilor publice uzuale:

-stabilirea măsurilor necesare pentru construirea, întreținerea și modernizarea drumurilor, podurilor și a întregii infrastructuri aparținând căilor de comunicații de interes local;

-asigurarea ordinii publice;

-analiza activităților gardienilor publici, poliției, jandarmeriei, pompierilor și a formațiunilor de protecție civilă și propunerea de măsuri de imbunătățire a activității acestora;

-înființarea și organizarea de târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracție, baze sportive și asigurarea bunei funcționări a acestora;

-acționează pentru protecția și refacerea mediului înconjurător, in scopul creșterii calității vieții și contribuie la protecția, conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale ale localității;

e) atribuții de integrare și cooperare pe plan intern și extern:

-cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale sau cu alți parteneri sociali în vederea realizării unor obiective comune;

-cooperarea sau asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale sau internaționale ale administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune;

-conferirea persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al localității sau comunei;

-pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, creând așa-numitele "euro-regiuni"; acestea se pot incheia, însă, numai în domeniile care sunt de competența lor, potrivit legii organice, cu respectarea legislației interne    și a angajamentelor asumate de statul român.

Mai este necesar ca, autoritățile locale să transmită Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenții de cooperare pe care acestea intenționează să le încheie cu autorități ale administrației publice locale din alte țări.

Acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile locale nu angajază decât responsabilitatea consiliului local parte la acestea și sunt supuse controlului de legalitate, iar actele emise în temeiul lor au în dreptul intern aceeași valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile legii nr. 215/2001.

Comprimând aceste atribuții, putem observa următoarele domenii în care consiliile locale își exercită activitatea:

I.      Atribuții în domeniul economico-financiar;

II.    Atribuții în domeniul social, urbanistic, cultural și științific;

III. Atribuții de natură organizatorică;

IV. Atribuții referitoare la respectarea drepturilor și libertăților cetățenești;

V.    Atribuții referitoare la acordarea unor titluri de onoare și stabilirea legăturilor cu alte localități;

VI. Alte atribuții.

CAPITOLUL XII

12. Actele consiliilor locale

Așa cum se remarcă în doctrina actuală1, în epoca modernă s-a dezvoltat tradiția ca actele autorităților administrative nominalizate de Constituție să aibă o denumire specifică, deși unele repetări apar inevitabile.

Astfel, denumirile de ordonanță și jurnal s-au impus pentru a evoca actele Consiliului de Miniștri, termenul de decret este folosit, în general, pentru a evoca actele șefului de stat, termenul de instrucțiune, ca regulă, evocă actele administrației ministeriale, iar prin expresii ca hotărâre, dispoziție sau decizie, se evoca actele autorităților locale, fie ale administrației de stat, fie ale comunitatii locale. Sunt, până la urmă, și aspecte care țin de particularitățile lingvistice, dar și de o convenție terminologică la care au ajuns teoreticienii și legiuitorii naționali.

Legislația română post-revoluționară, în general, a respectat aceasta "cutumă" a tehnicii de redactare, reținând, în ceea ce privește administrația locală, denumirea de hotărâre pentru actul consiliului local, pe cea de dispoziție pentru actul primarului sau al președintelui consiliului județean.

Actul juridic prin care se concretizeaza activitatea consiliului local este hotărârea. "Hotărârile cuprind norme juridice prin care consiliile locale rezolvă problemele de interes local care sunt în competența lor de soluționare și totodată își manifestă autoritatea în comune și orașe".

În exercitarea atribuțiilor care-i revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local cere o altă majoritate.

În situația parității de voturi, hotărârea nu se adoptă și se reiau dezbaterile în ședințele următoare.

Se adoptă cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție hotărârile privind:

– contractarea de împrumuturi, în condițiile legii;

– administrarea domeniului public și privat al comunei sau al orașului;

– participarea la programe de dezvoltare regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră;

-organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului;

– asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu organizații neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine.

Justificarea acestei prevederi se regăsește în importanța deosebită a activităților în care intervin și care interesează pe toți locuitorii și agenții economici din comune și orașe.

Hotărârile privind bugetul local precum și cele prin care se stabilesc impozite și taxe locale se adoptă cu votul majorității consilierilor în funcție.

Dacă bugetul nu poate fi adoptat după două lecturi consecutive care vor avea loc la un interval de cinci zile, activitatea se va desfășura pe baza bugetului anului precedent, până la adoptarea noului buget.

Prin urmare, în ceea ce priveste cvorumul necesar pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, regula o reprezintă majoritatea simplă sau relativă, jumătate plus unu din cei prezenți, adică din cei care trebuie să participe la ședință pentru ca aceasta să se desfășoare legal.

De la această regulă legea stabilește o serie de excepții, prevăzând expres, situațiile în care este obligatorie adoptarea unor hotărâri, fie cu majoritate absolută, adică majoritatea consilierilor în funcție, fie cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în funcție.

Neadoptarea în trei ședințe ordinare consecutive a nici unei hotărâri atrage dizolvarea de drept a consiliului.

Hotărârile ilegale ale consiliului pot fi atacate în justiție de către prefect, iar cele care vatămă dreptul legal recunoscute de către persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ.

Hotărârea se adoptă prin vot deschis, însă legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili că unele hotărâri să fie luate prin vot secret, cu precizarea că hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane trebuie să fie luate întotodeauna prin vot secret, cu excepțiile prevăzute de lege.

Legea prevede o serie de incompatibilități, stabilind ca anumiți consilieri, în anumite situații, trebuie să se abțină de la deliberare și de la votare.

Astfel, nu poate lua parte la deliberarea și adoptarea hotărârilor consilierul care fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea, inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local. Prevederea este urmată imediat de sancțiune. "Hotărârile adoptate cu încălcarea acestor dispoziții sunt nule de drept, nulitatea putând fi constatată de instanța de drept administrativ. Acțiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată."art. 47 alin. (2) din legea nr. 215/2001

În raport cu data adoptării hotărârii de consiliu local există condiții procedurale anterioare, concomitente și ulterioare emiterii actului administrativ.

a) Condițiile procedurale anterioare se referă la: avizarea, obținerea acordului cerut de lege altui organ, întocmirea unor rapoarte, propuneri ori alte documente etc. În anumite cazuri aceste condiții se referă la expertizele, referatele, studiile, datele statistice, sesizarea, inițiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele, care sunt cerute de lege.

Astfel, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, proiectele de hotârari pot fi propuse de către consilieri, iar, potrivit art. 44 alin. (1) din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35/20021, dreptul la inițiativa pentru proiectele de hotărâri aparține primarului și consilierilor. Cu alte cuvinte, potrivit acestor dispoziții legale, inițierea proiectelor de hotărâri se materializează în diverse propuneri de noi reglementări care vor fi transmise, potrivit art. 46 alin. (1) din același regulament, spre studiul compartimentelor de specialitate de către primar, prin dispoziție, primarul fiind șeful administrației publice locale.

Unele din aceste acte pregătitoare sunt cerute de lege, iar actul administrativ de autoritate adoptat sau emis în lipsa acestora, este lovit de nulitate, altele, însă, sunt inerente acestei faze a procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, cum ar fi întocmirea proiectului.

Hotărârea de consiliu local exprimă consimțământul unui subiect de drept dat pentru emiterea unui act administrativ. El nu exprimă doar o opinie de care organul emitent poate sau nu să țină seama. Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prevăzut de lege.

Așa, de pildă, actul privind extinderea unei retele electrice care implică implantarea unor stălpi de înaltă tensiune, reclamă acordul și nu avizul proprietarilor de teren pe care urmează să fie implantați.

Spre deosebire de acorduri, avizele sunt operațiuni materiale-tehnice anterioare adoptării actelor administrative care conțin opinia unui organ de specialitate în legătură cu adoptarea sau emiterea unui act. Avizele se deosebesc de actele administrative – care sunt manifestări de voință exprimate în scopul producerii de efecte juridice -, prin aceea că nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai alături de actul pe care îl însoțesc.

De regulă, ele se clasifică în trei categorii: facultative (organul care emite actul este liber să ceară un aviz, iar dacă l-a cerut este liber să se conformeze sau nu acestuia), consultative (organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se și conformeze acestuia) și conforme (ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le conțin sunt obligatorii).

Deși inexistența avizului obligatoriu conduce la nulitatea actului, instanțele de contencios administrativ au considerat că această nulitate se acoperă dacă s-a obținut avizul chiar după emiterea actului.

Spre exemplu, într-un caz prefectul județului a cerut instanței de contencios administrativ anularea hotărrii unui consiliu local prin care s-a dispus scoaterea din evidența contabilă, prin casare, a unui mijloc fix (o bază sportivă) fără avizul Ministerului Tineretului și Sportului cerut prin lege. Soluționând cauza, instanța a constatat că, în cursul procesului, consiliul local pârât a făcut dovada că a obținut avizul și drept urmare a reținut că, la această dată, condiția cerută de lege pentru adoptarea hotărârii este satisfăcută. Față de acestea, acțiunea a fost respinsă ca nefondată.

Am arătat că fără acordul prevăzut de lege organul emitent nu poate emite actul. Din acest punct de vedere, între acord și avizul conform nu există nici o deosebire de ordin juridic. Totuși, între avizul conform și acord există deosebiri.

Astfel, în timp ce avizul conform, ca de altfel orice aviz, este cerut unor organe sau persoane pentru edificarea organului emitent asupra legalității sau oportunității actului pe care dorește să-l emită, acordul este cerut pentru ca actul ce urmează să fie adoptat are implicații și asupra activității organului căruia i se cere sau asupra activității organului inferior, ori asupra drepturilor persoanelor fizice sau juridice.

După cum am amintit, hotărârile de consiliu local își pot avea izvorul în propuneri venite de la cetățeni, persoane juridice sau alte autorități publice.      Propunerile făcute de cetățeni pentru adoptarea unei hotărâri se adresează autorităților alese ale administrației publice locale, adică primarului și consilierilor, urmând ca primarul, din proprie inițiativă sau la cererea consilierilor, să dispună luarea în studiu a acestor propuneri de către compartimentele de specialitate. În ce privește propunerile făcute de alte autorități publice pentru adoptarea unor hotărâri ale consiliilor locale, este limpede că acestea nu obligă primarul pentru luarea în studiu și nici consiliul local pentru a le dezbate și pot avea doar caracter de recomandări.

Întocmirea de studii, propuneri, rapoarte, analize, reprezintă tot atătea operațiuni materiale-tehnice, neproducătoare de efecte juridice. Ele contribuie la luarea deciziei într-un anumit domeniu de activitate, dar nu produc efecte juridice proprii. Consecința practică este aceea că nu pot fi atacate în justiție, în temeiul Legii contenciosului administrativ, decât odată cu actul administrativ.

Un rol special îl joacă raportul de specialitate al compartimentelor de resort ale administrației publice locale, imperativ cerut de art. 45 din Legea nr. 215/2001. Acest raport de specialitate este necesar pentru asigurarea legalității și oportunității unei hotărâri a consiliului local, motiv pentru care el reprezintă o condiție procedurală esențială pentru valabilitatea acesteia. Deci, îndeplinirea acestei formalități procedurale este obligatorie pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, problemele înscrise pe ordinea de zi a ședinței consiliului neputând fi dezbătute dacă nu sunt însoțite de raportul de specialitate al compartimentului de resort al administrației publice locale.

b) Condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ.O primă condiție concomitentă este cea referitoare la cvorum. Cvorumul desemnează majoritatea membrilor prezenți, cerută pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil. Această majoritate este de regulă absolută ceea ce înseamna că pentru a se putea desfășura valabil ședința organului colegial, trebuie să fie prezenți cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor. În art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 se prevede că "ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor".

O altă condiție concomitentă este aceea a majorității cerute de lege pentru adoptarea actului. Între majoritate și cvorum nu trebuie să existe confuzii. Dacă majoritatea necesară evocă numărul de voturi exprimate în favoarea adoptării unui anumit act, cvorumul desemnează numărul membrilor unui organ colegial necesar a fi prezenți pentru ca el să poată lucra valabil.

În legea administrației publice locale se vorbește despre majoritate simplă, majoritate absolută și majoritate calificată, termeni între care există deosebiri, după cum urmează:

-    majoritatea simplă se realizează atunci când pentru adoptarea unei măsuri, votează mai mulți decât împotriva adoptării ei. Nu are, deci, importanță câți membri sunt împotrivă și câți se abțin;

– majoritatea absolută presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului în favoarea măsurii propuse, indiferent de numărul total al consilierilor prezenți la ședință. Spre exemplu, dacă sunt prezenți jumătate plus unu din numărul membrilor, rezultă că pentru a adopta valabil o măsură, când se cere majoritatea absolută, este necesar votul tuturor celor prezenți.

– majoritatea calificată este o majoritate mai mare decât cea de jumătate plus unu din numărul membrilor – de regulă, de două treimi. Bunăoara, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 prevede, în art. 46 alin. (2), situațiile în care, pentru a fi valabile, hotărârile consiliului local trebuie adoptate cu votul a cel puțin două treimi din numărul total al membrilor acestuia.

Articolul 41 din Legea administrației publice locale arată că ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcție. Prin precizarea "consilierilor în funcție", legiuitorul s-a referit la consilierii aleși, ale căror mandate au fost validate și care au depus jurământul,      înlăturându-se astel orice posibilitate de interpretare.

Potrivit art. 38 alin. (1) din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35/2002, dezbaterea proiectului de hotărâre sau a propunerilor este precedată de prezentarea de către inițiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, iar acest fapt se consemnează în procesul-verbal al ședinței consiliului local. Însă noțiunile de propuneri și proiecte de hotărâri nu sunt sinonime, întrucât proiectul de hotărâre reprezintă forma finală a unei propuneri ca rezultat al unei activități îndelungate de pregătire în cadrul compartimentelor de specialitate în care segmentul cel mai important îl constituie documentarea asupra situației de fapt și de drept. Potrivit legii, numai o propunere ajunsă în această fază finală de proiect de hotărâre poate fi supusă dezbaterii consiliului local pentru a putea deveni hotărâre.

În general, motivarea nu este o cerință de valabilitate a actelor administrative. Uneori însă, natura actului pretinde această motivare. Așa este cazul actelor administrative jurisdicționale care conțin hotărârile date în soluționarea unor litigii, dar și al actelor normative în cazul cărora elementele de motivare sunt enumerate în art. 29 din Legea nr. 24/20001 privind normele de tehnică legislativă    pentru elaborarea actelor normative.

Se poate aprecia că inclusiv desfășurarea ședințelor în limba română este o cerință concomitentă adoptării hotărârilor consiliului local. Chiar dacă în ședință se folosesc și limbile naționalităților minoritare, documentele trebuie redactate în limba română, așa cum cere art. 43 alin. (3) din legea nr. 215/2001. Prin acesta legiuitorul s-a referit la obligativitatea folosirii limbii oficiale a țării atât la redactarea materialelor supuse dezbaterii cât și a actelor adoptate (hotărâri, procese-verbale etc.). În situația în care nu se respectă prevederea legală referitoare la folosirea limbii oficiale s-a apreciat că cel puțin actele supuse controlului prefectului pot fi atacate de acesta, fie pentru că sunt redactate în altă limbă decât cea oficială, fie pentru că sunt însoțite de documente în altă limbă și care nu permit analizarea legalității actului de către prefect.

c) Condiții procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului administrativ: aprobări, acorduri, confirmări din partea organelor ierarhic superioare sau a altor organe cu competență în domeniu, comunicarea, publicarea etc.

Aprobările sunt manifestări de voință ale organului superior prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fară această manifestare de voință posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice. Actul aprobat și aprobarea formează un act juridic complex, iar aprobarea este un element esential al actului în lipsa căreia actul administrativ nu poate fi executat. Noțiunea mai este folosită și în sens strict de act administrativ, când organul ierarhic superior aprobă "propunerile" organului inferior, ca spre exemplu în următoarele situații:

– art. 11 din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, republicată în 2000, prevede că aprobarea cererilor de acordare a cetățeniei române se face prin hotărâre a Guvernului, care apreciază in acest sens asupra propunerilor ministrului justiției;

– art. 19 din Legea nr. 60/19912 privind organizarea și desfășurarea aduăarilor publice precizează că intervenția în forță a organelor de ordine publică va fi decisă de prefect, primar sau înlocuitorii acestora, din localitatea în care se desfășoara adunarea publică, la solicitarea șefului organului local de poliție sau împuternicitului acestuia desemnat să asigure măsurile de ordine la locul manifestației. Se subînțelege ca în aceste cazuri propunerile organului inferior au valoarea unor condiții procedurale prealabile. Fiind o manifestare de voință exclusivă a organului ce a emis actul supus aprobării, într-un eventual proces în care s-ar pune în discuție problema legalității actului administrativ, va figura ca pârât numai acest organ, nu și cel care a dat aprobarea.

Aprobările pot fi: propriu-zise, substitutive, improprii.

În legislația noastră, ca și în limbajul curent, noțiunea aprobării este folosită și în sens impropriu. Se spune astfel ca se aprobă o cerere, dar, în realitate, nu se aprobă un act juridic, ci se emite un act în urma cererii sau propunerii. De asemenea, aprobarea nu acoperă viciile actului aprobat. Trebuie subliniat acest lucru deoarece în dreptul administrativ nu există noțiunea de "confirmare" a unui act, așa cum există în Dreptul civil, unde confirmarea este vazută ca o manifestarea unilaterală de voință prin care cel ce putea să se prevaleze în justiție de nulitatea unui act juridic renunța la acest drept, acoperînd viciul de care este lovit actul.

Există și în dreptul administrativ noțiunea de "confirmare", dar ea are alte sensuri:

Ca orice act juridic, confirmarea va produce efecte pentru viitor, putând avea caracter retroactiv numai dacă legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ.

Semnarea reprezintă o formalitate procedurală prin care se atestă caracterul autentic al unui act de autoritate, în sensul ca el provine de la organul competent, fiind în anumite cazuri cerută expres de lege, cum este cazul cu art. 48 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Ca și semnarea, contrasemnarea, prevăzută de lege numai pentru hotărârile consiliilor locale și județene, în art. 48 și 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, nu este o formalitate procedurală esențială pentru valabilitatea hotararii consiliului local, chiar daca legea prevede ca secretarul contrasemneaza pentru legalitatea hotărârii adoptate. El are însă posibilitatea să nu contrasemneze hotărârea consiliului local, dacă o consideră ilegală. În acest caz, secretarul trebuie sș-și motiveze refuzul contrasemnării care va fi consemnat în procesul-verbal al ședinței consiliului.

O problemă sesizată de doctrina actuală este cea a valorii juridice a semnăturii secretarului.

Lipsa contrasemnării nu atrage nevalabilitatea hotărârii adoptate și nici nu impiedică punerea sa in executare, însă îl absolvă de răspundere pe secretar pentru eventualele prejudicii cauzate prin hotărârea ilegală.

În opinia profesorului D. Brezoianu consiliul local va putea să adopte hotărârea, secretarul având dreptul să sesizeze pe prefect pentru ca acesta să poată acționa în contencios administrativ împotriva acesteia.

Alți autori1 se întreabă însă, ce se va întâmplă în situația în care prefectul, din considerente politice nu va acționa în contencios administrativ împotriva hotărârii adoptată de un consiliu local fără semnătura de legalitate a secretarului?

Legea nr. 215/2001 în art. 49 alin. (2): "Secretarul va comunica hotărârile consiliului local, primarului și prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de trei zile de la data adoptării."

De asemenea, art. 43 alin. (7) din legea administrației publice locale arată că procesul-verbal și documentele care au fost dezbătute în ședință se depun        într-un dosar special al ședinței respective, care va fi numerotat, semnat și sigilat de consilierul care conduce ședințele de consiliu și de secretar, după aprobarea procesului-verbal. Din modul de redactare a textului nu rezultă soluții față de refuzul președintelui de ședință sau al secretarului consiliului de a semna pocesul-verbal. S-a apreciat – pe baza unui text legal al vechii legi a administrației publice locale, identic cu cel pe care îl discutăm acum – că în astfel de situații procesul-verbal capătă forța juridică după aprobare, chiar dacă nu este semnat de cei prevăzuți de lege, făcându-se mentiune despre aceasta în procesul-verbal.

În absența unei sanctiuni exprese stabilite prin lege, în practica administrației publice locale sunt destul de des întâlnite situațiile în care secretarul nu-și îndeplinește această obligație extrem de importantă, lipsindu-l astfel pe prefect de posibilitatea de a ataca în contencios administrativ actele autorităților administrației publice locale pe care le consideră ilegale, atâta vreme cât nu le cunoaște conținutul.

În fine, pentru a avea forță executorie, art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – Legea administrației publice locale – prevede că "hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoștința publică, iar cele individuale, de la data comunicării". Aceasta, dacă nu a operat între timp intervenția prefectului pentru revocarea sau modificarea actului în cauză, pe motive de ilegalitate, urmată de reanalizarea actului cu schimbările corespunzătoare.

Așadar, consiliul local poate adopta hotărâri cu caracter normativ, care produc efecte cu caracter general și impersonal. Aceste acte normative se caracterizează prin aceea ca ele conțin reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, la un număr nelimitat de subiecți. Stabilind o conduită formulată în abstract, actele normative își produc efectele din momentul publicării lor, iar executarea repetată a acestora nu le afectează caracterul obligatoriu.

În schimb, hotărârile date de consiliu local cu caracter individual se caracterizează prin faptul că manifestarea de voință a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligații în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.

Față de textul legal, în ceea ce privește momentul obligativității actelor administrației locale, se impune precizarea că acest caracter se dobândește din chiar momentul adoptării sau emiterii lor legale, cel puțin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voință s-a constituit într-un act juridic valabil cu consecințe obligatorii, iar din momentul aducerii lor la cunoștința subiectelor interesate se manifestă caracterul lor executoriu.

Comunicarea actelor individuale este operațiunea juridică de aducere la cunoștința persoanelor a căror conduită o reglementează a conținutul actului administrativ. În mod practic, actul individual fie se predă în mod direct celui interesat, fie se afișează, ori se transmite prin alte mijloace.

În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoștința publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, și în limba maternă (art. 51 din legea nr. 215/2001), alături de actul redactat oficial în limba română, dacă petentul a cerut în mod expres și această dublă comunicare oficială, el putând realiza, de altfel, și o traducere legalizată în limba maternă a originalului.

Hotărârile adoptate de către consiliile locale în exercitarea atribuțiilor lor, și apreciate ca ilegale, excesul de putere manifestat în unele situații va putea fi sancționat.

Prin urmare, legiuitorul, în primul rând cel constituant, a instituit o formă de control eficientă și efectivă, care în ciuda deficiențelor inerente apărute în aplicarea ei, funcționează și poate duce la anularea actelor administrative individuale dar și a celor normative, constatate ca ilegale.

Spre exemplu, instanța superioară sesizată cu recurs, a considerat legală soluția instanței de fond, de anulare a textului din hotărârea unui consiliu local, care stabilește obligația locuitorilor comunei de a contribui prin muncă la executarea unor lucrări de înfrumusețare a localității.

Soluțiile din jurisprudența administrativă pronunțate împotriva unor acte administrativ-normative reprezintă tot atatea forme de sancțiune a excesului de putere, cu care respectivele consilii locale au acționat, depășind limita puterii discreționare.

În ceea ce priveste forta juridica a hotărârilor consiliilor locale, aceasta este dată de locul autorului sau în „ierarhia organelor statului”, dar acest principiu trebuie aplicat ținând cont de lipsa de subordonare față de administrația publică centrală, pe de o parte și primar, pe de altă parte.

Potrivit legii administrației publice locale, consecința nepublicării sau necomunicării actelor administrației publice locale o reprezintă ineficiența acestor acte și nu inexistența lor. Cu alte cuvinte, dacă a fost adoptat în mod valabil, actul de autoritate există și poate fi pus în executare oricând, cu condiția publicării sau comunicării lui. Aceasta apropie cele două tipuri de hotărâri – normative și individuale. Comunicarea poate exista și în cazul hotărârilor cu caracter normativ, iar efectele comunicării nu țin de intrarea în vigoare a unei hotărâri a consiliului local, ci dimpotrivă: comunicarea către prefect a actelor normative ale consiliului local suspendă caracterul lor obligatoriu, aceste acte putând fi aduse la cunoștința publică numai după 5 zile de la data îndeplinirii acestei formalități procedurale, așa cum reiese din art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Observăm ca termenul pentru comunicarea actelor autorităților publice locale persoanelor și autorităților interesate este de 10 zile, iar termenul pentru comunicarea acestor acte către prefect este de cel mult 3 zile de la data adoptării sau emiterii.

De asemenea, publicarea actelor normative ale autorităților publice locale se face în termen de 5 zile de la data comunicării lor oficiale către prefect, după cum arată art. 50 alin. (2) coroborat cu art. 71 alin. (2) din Legea nr. 215/2001. Doctrina a considerat aceste termene generale de comunicare și publicare a actelor administrative ca fiind termene de recomandare pentru asigurarea operativității și eficienței executării actelor respective. Nerespectarea acestor termene poate atrage însă aplicarea unor eventuale sancțiuni disciplinare secretarului care avea obligația comunicării, respectiv publicării actului în termenul legal.

În virtutea principiului autonomiei locale, hotărârile consiliului devin executorii fără vreo altă aprobare sau confirmare, sub rezerva condiției de publicitate, și, desigur, sub rezerva condiției ca hotărârea să nu fie atacată de prefect în contencios administrativ, caz în care este suspendată de drept.

Actele administrației publice locale, adoptate în domeniile lor de competență exclusivă, se impun și celorlalte organe ale statului, în sensul că acestea sunt ținute să le respecte. Așa, de exemplu, normele stabilite de consiliile locale privind autorizarea construcțiilor trebuie respectate nu numai de particulari, ci de către toate autoritățile publice, indiferent de natura acestora sau de categoria de organe ale statului din care fac parte.

Din această, trăsătură rezultă, pe de o parte, că actele autorităților publice ierarhic superioare ale administrației publice sunt obligatorii pentru cele subordonate, iar pe de altă parte, autoritățile publice superioare au dreptul de a modifica sau anula actele autorităților care li se subordonează, fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui, adică de a reglementa ele însele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuțiilor exclusive ce revin autorităților subordonate.

În privința actelor individuale, trebuie să remarcăm că în teoria dreptului administrativ se admite că ele pot fi revocate sau anulate de către organul superior. Căt timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior și personalul său trebuie să-l respecte. Mai mult decât atât, există câteva categorii de acte administrative care nu pot fi revocate și anulate de organul administrativ ierarhic superior. Fiind inatacabile pe cale administrativă, aceste acte se impun respectului tuturor, inclusiv organului superior.

Problema se pune cu totul altfel când este vorba de emiterea unui act administrativ individual, întrucât autoritatea administrației publice nu ar putea să oblige o persoană să facă sau să nu facă ceva, fără să fie împuternicit prin lege să dispună în acest sens. De exemplu, Constituția și legile țării reglementează pentru cetățeni dreptul de vot, ca un drept fundamental al acestora, nu ca o obligație, lăsând nesancționată neparticiparea la vot. În aceste condiții nici o autoritate a administrației publice, centrale sau locale, începând chiar cu Guvernul, nu ar putea emite un act administrativ prin care să sancționeze un cetățean care nu și-a exercitat dreptul de vot.

Actele administrative de autoritate, adoptate sau emise de organele administrației publice locale, sunt obligatorii nu numai pentru locuitorii din unitatea administrativ-teritorială respectivă ci și pentru orice persoană care se află, chiar și numai în trecere, pe teritoriul acelei unități administrativ-teritoriale. Astfel, dacș un consiliu local orășenesc adoptă o hotărâre care prevede, printre altele, ca pe teritoriul orașului este interzis claxonatul autovehiculelor, această prevedere este obligatorie pentru toți conducătorii auto care circulă prin orașul respectiv, indiferent de faptul că sunt sau nu localnici.

În doctrina actuală1 s-a pus problema dacă poate consiliul local să emită sau să închieie și alte categorii de acte juridice.

În reglementarea anterioară2 se făcea distincție între calitatea de persoane juridice de drept public și calitatea de persoane juridice de drept privat, a unităților administrativ-teritoriale. Astfel, consiliul local putea încheia acte supuse circuitului civil, în baza calității de persoană juridică de drept privat a localității pe care o reprezenta, și, respectiv, acte administrativ unilaterale, dar și contracte administrative, în baza calității de persoană juridică de drept public a acesteia.

Deși actuala reglementare prevede pentru unitățile administrativ-teritoriale doar calitatea de persoane juridice de drept public, acestea dispunând de patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină, în doctrină se apreciază în continuare că unitățile administrativ-teritoriale își pastrează și calitatea de persoane juridice civile, calificarea de persoane de drept public presupunând personalitatea de drept civil și prerogativele de putere publică.

12.1.Probleme practice privind administrarea domeniului public și a celui privat de către consiliile locale

În activitatea pe care o desfășoară, autoritățile administrației publice locale adoptă acte juridice de autoritate și încheie acte juridice de gestiune. Astfel, potrivit art. 38 alin. (2) lit. (g) din Legea nr. 215/2001, consiliul local hotărăște asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau orașului, precum și a serviciilor publice de interes local.

Potrivit art. 125 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale hotărăsc cu privire la administrarea, concesionarea și închirierea bunurilor aparținând domeniului public sau privat de interes local sau județean. De asemenea, ele hotărăsc cu privire la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat.

Legea definește patrimoniul unităților administrativ-teritoriale ca fiind totalitatea bunurilor mobile și imobile care aparțin domeniului public și privat de interes local, precum și a drepturilor și obligațiilor cu caracter patrimonial (art. 121 din Legea nr. 215/2001). De asemenea, legea prevede că unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice, ele având capacitate juridică deplină și un patrimoniu propriu (art. 19 din Legea nr. 215/2001). În fine, potrivit art. 125 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 consiliile locale hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. De asemenea, ele hotărăsc cu privire la cumpărarea și vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau județean, în condițiile legii.

În scopul bunei gestionări a domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale (județ, municipiu, oraș, comună), serviciile publice administrative încheie acte juridice cu persoanele fizice și juridice, numite acte de gestiune. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voință (a serviciului public administrativ și a unei persoane fizice sau juridice).

În literatura juridică1 s-a făcut diferențierea dintre actele de putere publică, făcute de organele statului, (legislativul, executivul sau organul judecătoresc), care au formă de acte unilaterale (și au fost deja menționate, ca acte de autoritate) și actele făcute de administrație, ca gestionar al patrimoniului comunei – așadar actele încheiate în exercitarea atribuțiilor de drept privat ale unităților administrativ-teritoriale – care sunt acte patrimoniale, contractuale, de gestiune, care au formă bilaterală, fiind necesare două manifestări de voință.

Așa fiind, actul administrativ de gestiune apare ca fiind acel act juridic încheiat de o autoritate a administrației publice sau de un alt serviciu public, atribuit de lege sau în condițiile legii, cu o persoană fizică sau juridică particulară, având ca obiect achiziționarea de produse, prestarea de servicii sau executarea de lucrări ori concesionarea sau închirierea de bunuri mobile sau imobile din domeniul public al statului, județului, orașului sau comunei, în condițiile și cu procedura stabilite prin lege sau potrivit legii.

Actul de gestiune are totuși o sferă mai largă decât cea a noțiunii de contract administrativ. Această gestionare a patrimoniului statului și – în sens mai cuprinzător – a administrației publice – poate îmbrăca forma contractelor administrative, dar și a unor acte și fapte proprii de gestionare, care îmbracă alte forme: contracte civile, contracte de drept al muncii, fapte juridice materiale și chiar operațiuni tehnice materiale. Cu toate acestea, doctrina1 face referire la aspectul de "contract administrativ" atunci când se referă în general la actele administrative de gestiune.

Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în:

– concesionarea de servicii publice;

– concesionarea bunurilor proprietate publică;

– participarea la societăți comerciale sau asocierea cu agenți economici;

– înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;

– achizițiile de lucrări publice;

– achizițiile de bunuri publice;

– împrumutul public local;

Fiind un act juridic încheiat între două părți – un serviciu public și un particular – actul administrativ de gestiune are figura juridică a unui contract, dar, pentru că, spre deosebire de contractele de drept civil și de drept comercial, care sunt guvernate de principiul egalității părților, în cazul acestor contracte (acte administrative de gestiune), părțile nu sunt egale.

În literatura juridică2 s-a arătat că trebuie să se facă diferența între actele de gestiune publică și actele de gestiune privată încheiate de organele administrației publice, în sensul că numai actele de autoritate și contractele administrative, sunt supuse regimului de drept public, inclusiv în ce privește controlul legalității lor, în timp ce actele de gestiune privată, fiind încheiate de administrație ca orice particular, sunt supuse regimului de drept comun.

Astfel:

– întrucât actele de gestiune publică (contractele administrative) sunt supuse, cu preponderență, regimului de drept public, ele trebuie verificate, sub aspectul legalității lor, de către instanțele de contencios administrativ, în temeiul art. 135 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

– în ce privește actele de gestiune privată, având în vedere că aceste acte au ca obiect bunuri din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale și sunt supuse, cu preponderență, regimului de drept comun, regula este că litigiile cu privire la aceste acte sunt de competența instanțelor de drept comun [art. 2 lit. (d) din Legea nr. 29/19901]. De la această regulă de drept comun, legiuitorul a înțeles să deroge, prin legea specială, statuând ca și actele de gestiune privată pot fi deferite, de către prefect – și numai de către prefect, în cadrul contenciosului administrativ obiectiv -    instanței de contencios administrativ.

În concepția inițială a legiuitorului, concesiunea era privită ca o instituție civila, dar, după apariția legii nr. 18/l99l1, a legii nr. 69/199l și, mai ales, a Constituției, această concepție (închirierea) a fost revăzută, în sensul că apare ca un act civil (comercial), când are ca obiect bunuri din domeniul public sau privat al statului, respectiv al colectivităților locale, iar concesiunea este o instituție a dreptului administrativ, având ca obiect bunuri din domeniul public.

Trăsătura comună a obiectului actului administrativ de gestiune este aceea că realizarea lui contribuie la satisfacerea intereselor generale ale societății, direct sau indirect. Direct, în cazul în care se încheie un asemenea act pentru construirea unei școli ori a unei policlinici și, indirect, în situația în care banii încasați pentru concesionarea unui serviciu public, a unei unități de producție sau a unui teren – ce face parte din proprietatea publică a comunei -, constituie o resursă bugetară ori sunt folosiți pentru dezvoltarea serviciului public care a încheiat actul administrativ de gestiune ce are ca obiect concesionarea unei unități de producție sau a unui teren.

Concesionarea este doar una din modalitățile în care consiliul local poate administra patrimoniul unității administrativ-teritoriale. Concesionarea oferă un venit constant – sau cel puțin promisiunea unui venit constant – soluție deopotrivă avantajoasă și comodă.

Totuși se poate ridica întrebarea dacă această soluție cea mai rentabilă pentru comunitate.

În opinia lui A.Iorgovan sunt de căutat și alte soluții, mai flexibile, care să motiveze reprezentanții comunității – consiliul local – să găsească soluții manageriale împreună cu agenții economici cu care gospodăresc împreună bunurile comunității.

Iată câteva exemple: o societate comercială are nevoie pentru extindere de un    spațiu în care să își expună și să își vândă mărfurile. O benzinărie are nevoie, la marginea orașului, de un teren care apartine consiliului local. O bancă dorește să își extindă rețeaua și pentru aceasta are nevoie de un teren care aparține aceluiași consiliu local.

Iar consiliul local se întâmplă să aibă aceste spații sau terenuri, care ii prisosesc. Aparent, cea mai bună soluție este ca societatea comercială interesată să încheie un contract de închiriere. Într-adevar, este cel mai comod: chiria se percepe chiar când afacerea nu s-a pus pe picioare, e sigură, indiferent de profitul societății etc.Dar este o soluție bună pentru moment. În timp benzinăria, banca, magazinul etc. s-ar putea să obțină un profit care să facă rizibilă suma reprezentând chiria sau redevența. Și atunci apare soluția, care ar fi trebuit adoptată de la început: încheierea unui contract de asociere în participațiune, contract prin care societatea comercială acordă consiliului local, în schimbul spațiului, o participare la beneficiile sale, rezultate din actele de comerț pe care le desfășoară în această incintă1.

Să reținem așadar esența contractului de asociere în participațiune: împărțirea între partenerii contractuali a beneficiilor, sau, dacă este cazul, a pierderilor.

Sigur că în interesul celor care și-au pus încrederea în ei consilierii locali trebuie să analizeze bine orice propunere de asociere, dar aceasta nu este o problemă. Oricum, pe parcursul derulării asocierii investitorul va da socoteală despre câștig. Sau, dacă este cazul, despre pagubă.

Și totuși, această modalitate de asociere nu este lipsită de probleme, iar instanțele încă mai au nevoie de clarificări conceptuale.

Bunăoara, într-un caz, prefectul județului a cerut instanței de contencios administrativ anularea hotărârii unui consiliu local comunal, prin care s-a aprobat asocierea primăriei comunei cu o societate comercială cu capital privat, in vederea efectuării de activități comerciale, deoarece prin această hotărâre au fost încălcate dispozițiile art. 71-78 din Legea nr. 69/1991 (vechea lege a administrației publice locale – n.n H.S.) precum și cele ale art.2 1 alin. (2) lit(x)    din aceeași lege, întrucât obiectul contractului de asociere nu se încadrează în conceptul de ,,lucrări de interes comun".

Soluționând cauza, instanța a admis acțiunea astfel cum a fost formulată.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, întemeindu-și recursul pe motivul că cererea prefectului a fost introdusă cu depășirea termenului de 15 zile, de la comunicarea hotărârii, prevăzut de art. 101 din Legea nr. 69/1991, și al doilea, că, în mod greșit, instanța a retinut ca asocierea putea să aibă loc numai între comuna – persoană juridică – și respectivul agent economic.

Judecând recursul, curtea de apel sesizată, a statuat că în mod justificat s-a reținut că potrivit art. 21 alin. (2) lit. (x) din Legea nr. 69/1991, consiliul local comunal are inițiativa și hotărăște, printre altele, asocierea cu alte consilii locale, precum și cu agenți economici din țară și din străinătate, în scopul realizării și exploatării unor lucrări de interes comun.

Din textul citat, rezultă, (statuează în continuare curtea sesizatăa), ca el – textul – acordă consiliului local dreptul de asociere cu alte consilii locale sau agenți economici și nu dispune cu privire la asocierea organului de autoritate administrativ executivă, respectiv a primăriei locale. De asemenea, potrivit prevederilor art. 5 din aceeași lege, autoritățile administrațtiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive.

În speță, hotărârea adoptată de consiliul local comunal privește asocierea primăriei cu un agent economic, ceea ce contravine dispozițiilor art. 4 și 5 din Legea nr. 69/1991, în sensul că asocierea putea să aibă loc între comuna în cauză- persoana juridică – și respectivul agent economic în limitele art. 21 alin. (2) lit.(x) din legea menționată. Față de acestea, recursul a fost respins.

Față de această decizie, doctrina a reacționat critic, pentru că potrivit prevederilor art. 21 alin. (2) lit.(x) din Legea nr.69/1991 (vechea lege a administrației publice locale), consiliul local "hotărăște asocierea cu alte consilii locale, precum și cu agenții economici din țară și din străinătate, în scopul realizarii și exploatării unor lucrări de interes local ".

Așa fiind, pentru a i se putea da, textului citat, interpretarea pe care i-a dat-o instanța de recurs, ar fi trebuit ca textul citat, să fie redactat în așa fel încât, din el să rezulte că organele deliberative ale autorităților administrației publice locale, consiliile locale hotărăsc asocierea cu alte comune, orașe sau municipii. Ori, textul legal, la care ne referim, nu are o astfel de redactare, situație în care asocierea se realizează, pe de o parte, între un consiliu local, iar pe de altă parte, alt consiliu local sau un agent economic.

Se mai arată în opinia pe care o cităm1 faptul că prin hotărârea, atacată de prefect, consiliul local a aprobat exercitându-și una din atribuțiile sale prevăzute de lege – asocierea primăriei cu un agent economic – nu poate să ducă la anularea, ca fiind ilegală, a hotărârii consiliului local, pentru ca, cerința legiuitorului – ca asemenea asocieri să se hotărască de către consiliul local – era satisfăcută, iar contractul de asociere, indiferent de faptul că s-a încheiat în numele consiliului local cum era corect să se menționeze – sau în numele primăriei, era semnat, în baza hotărârii consiliului local, de primarul comunei, asocierea în cauză trebuia menținută și nu anulată, ca urmare a anulării hotărârii consiliului local.

Totuși această soluție, nu are suport legal nici în ce privește procedura – recurentul a semnalat un aspect grav, care nu a fost analizat de instanțe, anume că se depășise de către prefect termenul de actionare in contencios administrativ – și nici în ceea ce privește fondul problemei. Același lucru îl dovedește și o altă soluție a instanțelor, care, deși dă "undă verde" asocierii consiliilor locale cu comercianții, ridică o altă problemă.

Astfel,    Curtea de apel Constanța1 a avut de soluționat un litigiu izvorât din asocierea consiliului local municipal cu un agent economic – o societate comercială – în vederea construirii și exploatării unei construcții pe un teren aparținând domeniului public al municipiului, în scopul desfășurării unor activități comerciale și de alimentație publică. În acest sens, în art. 1 din hotărârea atacată se prevede că se aprobă asocierea municipiului, ca persoana juridică de drept public, cu o societate comercială.

Instanța a arătat că din textul citat, ca de altfel și din intreg cuprinsul hotărârii atacate, rezultă, în mod neîndoielnic, că părțile, in această privință, iar in exercitarea atribuțiilor conferite de lege, consiliul local municipal, ca organ al administrației publice locale, a adoptat hotărârea atacată de prefect. În acest sens, potrivit prevederilor Legii nr. 69/1991 (vechea Lege a administrației publice locale), consiliul local administrează domeniul public și privat al comunei ori orașului și hotărăște asocierea cu alte consilii locale, precum și cu agenții economici din țară și din străinătate, în scopul și exploatării unor lucrări de interes comun.

Prin urmare – se susține în continuare în motivarea deciziei – legea conferă consiliilor locale, în calitatea lor de organe ale administrației publice locale, dreptul de a hotărâ acte administrative de autoritate – denumite hotărâri – în calitatea sa de purtător al autorității administrației publice locale și nu de persoana juridică de drept civil.

Instanța a arătat în decizia citată că împrejurarea că, în hotărâre, sunt cuprinse și unele dispoziții privind obiectul și limitele asocierii, nu conferă acesteia caracterul de act administrativ de gestiune al domeniului public de interes local, ci atestă că prin actul emis, autoritatea administrativă a stabilit și anumite condiții în care aprobă asocierea. Așadar – concluzionează Curtea de Apel Constanța – hotărârea consiliului local municipal, contestată, este un act administrativ de autoritate, cu trăsături juridice proprii, fiind expresia voinței autorității publice administrative, în exercitarea atribuțiilor conferite de lege, pentru administrarea domeniului public de interes local.

Decizia are un aspect pozitiv, așa cum am arătat – care rezidă din soluționarea problemei asocierii consiliilor locale cu comercianți sau persoane juridice non-profit – și e limpede ca soluția a rezistat și noii reglementări a administrației publice locale, câtă vreme legea nr. 215/2001 – noua lege a administrației publice locale – prevede că printre atribuțiile consiliului local se numără și aceea de a hotări, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale și cu alți parteneri sociali, in vederea finantarii și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local (art. 8 alin. (2) lit. (x) din Legea 215/2001.

Însă decizia nu lămurește pe deplin caracterul – de gestiune sau de autoritate – al actelor administrative prin care consiliile locale se asociază cu agenți economici. În speța de mai sus asemenea acte sunt catalogate de autoritate, în vreme ce, dimpotrivă, literatura juridică le califică drept acte de gestiune, conform definiției pe care deja am dat-o.

Rezolvarea acestei aparente contradicții rezidă din practica încheierii acestor acte administrative: pentru a se încheia actele de gestiune este în general nevoie de hotărârea unui consiliu local care să aprobe condițiile asocierii. Evident că aceste hotărâri ale consiliilor locale și județene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se încheia actele de gestiune (publică sau privată). Aceste acte de gestiune au un regim apropiat de cel al actelor de drept civil, deși poziția de egalitate a părților este alterată, în favoarea organului administrației publice.

S-a explicat în acest context că, deoarece contractul administrativ urmărește o mai bună funcționare a serviciului public, nu presupune un echilibru perfect de interese caracteristic contractelor civile și comerciale. Autoritatea administrativă contractantă urmărește interesul colectivității.

De aceea, administrația publică își exprimă voința ca și cum această voință ar fi superioară celeia a colectivității și necesitatea de a făuri un regim juridic deosebit. care să asigure – prin derogare de la normele dreptului civil – anumite drepturi mai largi autorității administrative în ceea ce privește controlul executării contractului și chiar în privința modificării contractului pe cale unilaterala, potrivit cerintelor serviciului public. Astfel, la încheierea actului administrativ de gestiune, serviciul public precizează cazurile în care el poate rezilia contractul, fără să suporte daune pentru rezilierea unilaterală a actului administrativ de gestiune, precum și clauza de răscumparare, în cazul contractului de concesiune, spre deosebire de contractele civile și cele comerciale în care, în caz de reziliere unilaterală, partea care reziliază datorează daune.

Revenind însă la aparenta controversă referitoare la caracterul de act de gestiune, respectiv de act de autoritate al asocierii consiliului local, subliniem că aceeași procedură recomandă ca valabilă    aceeași explicație și în condițiile în care consiliile locale doresc asocierea cu alte consilii locale: potrivit legii, autoritățile administrației publice locale au dreptul ca, în limitele competenței lor, să coopereze și să se asocieze cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate, în condițiile legii [art. 11 alin. (1 ) din Legea nr. 215/2001]. Numai că autoritățile publice locale nu pot adopta acte de autoritate în comun, întrucât fiecare autoritate publică locală are competență exclusivă în unitatea administrativ-teritorială în care a fost aleasă. Cu alte cuvinte, o autoritate publică locală nu poate emite reglementări aplicabile în altă unitate administrativ-teritorială nici chiar în comun cu o autoritate publică care reprezintă acea subdiviziune teritorială.

Așa fiind, hotărârile prin care se aprobă încheierea unor astfel de asocieri sunt la rândul lor acte de autoritate și ele sunt adoptate de către fiecare autoritate publică, dar în mod separat.

Astfel, de exemplu, consiliile județene Timiș, Arad și Caraș-Severin, au adoptat fiecare hotărârea de a înființa împreună Agenția de Dezvoltare Economică cu sediul în județul Timiș (ADETIM). Era singura soluție legal posibilă: deoarece autoritățile administrației publice locale au o competență teritorială limitată la unitatea administrativ-teritorială în care funcționează, potrivit legii, ele nu vor putea emite acte juridice ale căror efecte să se producă și să fie obligatorii pentru subiecții de drept din alte unități administrativ-teritoriale, deși incălcările nu sunt puține.

Bunăoară, doctrina a semnalat că prefecturile județene și Primăria municipiului București au emis autorizații de exercitare a unei activități economice, printre care și aceea de a face comerț. La eliberarea autorizațiilor, din necunoașterea acestei condiții de validitate a actelor administrative de autoritate sau din alte motive, organele emitente au precizat că persoana fizică respectivă își desfășoara activitatea de comerț, fie în 2-3 județe, fie, chiar pe întreg cuprinsul țării.

Această mențiune o consideră ilegală, pentru ca prin ea s-a încălcat acea condiție de validitate a actelor administrative de autoritate, potrivit căreia actele administrative emise de organele administrației publice locale, dintr-o unitare administrativ-teritorială, produc efecte juridice – în exemplul dat, dreptul de a exercita activitatea de comerciant – numai în limitele acesteia.

În asemenea cazuri se pune problema dacă suntem sau nu în prezența unui act nul. În măsura în care posesorul autorizației desfășoară activitatea de comerț pe teritoriul unității administrativ-teritoriale al cărei organ al administrației publice locale a emis autorizația, aceasta este legală, iar mențiunea potrivit căreia activitatea de comerț se poate exercita pe teritoriul a 2-3 județe sau pe întreg cuprinsul țării a fost considerată de doctrină – pe bună dreptate – ca ilegală, astfel că, în afara unității administrativ-teritoriale pentru care a fost emisă, autorizația respectivă este nulă.

Revenind la soluția prin care a luat ființă ADETIM, consecința acesteia, ca un corolar simetric: un asemenea act nu poate fi revocat sau anulat printr-un act ce ar conține manifestarea de voință numai a unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui. Revocarea, anularea, ori abrogarea se va putea face numai printr-un act cuprinzând manifestările de voință ale tuturor organelor ce au elaborat în comun actul anterior.

Încheiem problematica mai largă a actelor de gospodărire a domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale arătând că există și reglementări speciale privind anumite acte de autoritate individuale ale consiliilor locale referitoare la bunurile din patrimoniul public local.

Astfel, ordinul de repartiție pentru locuințele sociale se emite de către consiliile locale pe baza criteriilor stabilite anual de acestea, în condițiile legii (art. 43 din Legea locuintei nr. 114/19961).

De asemenea, potrivit art. 12 din Legea nr. 50/19912, terenurile destinate executării construcțiilor se pot concesiona fără licitație publică pentru realizarea de obiective de utilitate publică cu caracter social, fără scop lucrativ, cu plata taxei de concesiune stabilită potrivit legii. Legea precizează, în mod expres, că locuințele sociale aparțin domeniului public de interes local (art.39 din Legea nr. 114/1996). În schimb, terenurile destinate executării construcțiilor aparțin domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale (art. 10 din Legea nr. 50/1991). Hotărârea consiliului local reprezintă o condiție de valabilitate a actelor de gestiune încheiate de unitatea administrativ-teritorială.

Actele administrative încetează să mai producă efecte în urma revocării. Aceasta constă în esență în manifestarea de voință a organului emitent, prin care se revine asupra actului anterior, dispunând fie încetarea efectelor sale, fie înlocuirea lui cu un alt act.

Principiul revocabilității actelor administrative ne apare ca un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al rațiunii de a fi a actelor administrative. Cu toate că nu există un text expres care să consacre acest principiu, el nu poate fi pus la îndoială, având în vedere prevederile art. 21 din Constituție, precum și litera și spiritul Legii contenciosului administrativ: dacă puterea judecătorească poate "să corijeze" actele administrative, este normal ca acest drept să aparțină și administrației înseși.

În general pot fi revocate atât actele normative cât și cele individuale. Există însă și excepții:

a) Actele care au dat naștere la un drept subiectiv, garantat de lege prin stabilitate, sunt exceptate de la aplicarea principiului revocabilității, datorită faptului că ele se bucură de o anumită stabilitate și au fost emise în baza unei activități anterioare a titularului lor.

Cu toate acestea, în doctrină s-a arătat că și actele administrative exceptate de la principiul revocabilității pot fi revocate dacă au fost obținute prin manopere frauduloase sau dolosive ori dacă viciul de ilegalitate al unui asemenea act este atat de grav încât duce la inexistența actului din punct de vedere juridic.

Pentru primul caz se poate da, ca exemplu, aprobarea de către consiliul local a închirierii unui spațiu cu destinație comercială pe baza unui proces-verbal de licitație publică, întocmit în fals. Această neregularitate procedurală constituie o fraudă la lege, întrucât organizarea licitației publice, în asemenea cazuri, este obligatorie. Prezentarea, ca fiind adevărat, a procesului-verbal de licitație publică fictiv, pentru încheierea contractului de închiriere, reprezintă în același timp și o manoperă dolosivă a funcționarului care a recurs la asemenea vicleșug. Deși, contractul de închiriere a fost încheiat, dacă s-a constatat existența unei asemenea neregularități, consiliul local care a aprobat închirierea spațiului comercial va putea să revoce hotărârea care a stat la baza încheierii acelui contract.

Consecința practică este deosebit de importantă:

În situația actelor inexistente, oricine poate refuza executarea lor, fără vreo consecință juridică. Aceeași este situația și în cazul actelor complexe. Dacă un act administrativ a fost emis în comun de două sau mai multe organe, revocarea sau abrogarea lui nu poate fi făcută decât prin acordul convex al acelorași organe, în caz contrar, actul fiind inexistent.

Astfel, de exemplu, o hotărâre a unui consiliu local adoptată cu încălcarea competenței teritoriale sau o dispoziție a primarului pentru percheziția, reținerea sau arestarea unei persoane nu pot fi calificate altfel decât acte inexistente.

Asemenea acte nu se bucură de prezumția de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât oricine o poate sesiza.

b) nu sunt revocabile actele administrative prin care s-au creat drepturi subiective în favoarea unor persoane, acte administrative pe baza cărora s-au materializat anumite situații. Așa este cazul, de pildă, a unei autorizații de construire a unei locuințe; din moment ce locuința a fost executată în baza autorizației legal eliberată, organul administrației publice care a emis-o nu mai are posibilitatea s-o revoce. O dată ce construcția clădirii este terminată, revocarea actului administrativ care a dat naștere la dreptul de a construi nu mai prezintă nici un interes și nu mai poate produce nici un efect juridic. În orice caz, situația de fapt, adică existența clădirii, nu mai poate fi schimbată prin revocarea actului. Mai mult, legislația noastră a mers până la a ocroti inclusiv construcțiile    de locuințe făcute fără autorizație, care nu puteau fi demolate decât pe baza unui act de autorizație eliberat de primării, conform variantei inițiale a legii construcțiilor.

c) revocarea unui act administrativ după pronunțarea, în cauză, a unei hotărâri judecătorești, împotriva acestui act, este inadmisibilă, s-a arătat într-un dosar în care reclamantul, persoană fizică, a cerut instanței de contencios administrativ, anularea unei decizii emise de primăria unui municipiu, prin care s-a revocat un act administrativ de autoritate – o autorizație de demolare a unei construcții – emis de același organ al administratiei publice locale.

Soluționând cauza, instanța a reținut următoarea situație de fapt.

În ianuarie 1990, primăria municipiului a emis o autorizație de demolare a unei construcții realizate, fără drept, de o terță persoană, pe terenul proprietatea reclamantului.

În baza acestei autorizații (de demolare), reclamantul a cerut judecătoriei obligarea pârâtului – realizatorul construcției – la demolarea acesteia. Instanța de fond a admis acțiunea, astfel cum a fost formulată. Ulterior, în ianuarie 1991, aceeași primărie emite o decizie prin care revocă autorizația de demolare. Această decizie, statuează instanța, este ilegală deoarece revocarea actului emis anterior (autorizația de demolare) a avut loc după momentul intrării acestuia în circuitul civil, prin aceea că instanța judecătorească competentă a dispus demolarea construcției. Așa fiind, după această dată, organul administrației publice nu avea dreptul de a emite decizia de revocare.

d) în fine, actele de sancționare ale administrației publice locale sunt acte irevocabile.

Această excepție de la principiul revocabilității actelor administrative își găsește justificarea în necesitatea evitării comiterii de abuzuri de către administrația publică în raporturile sale cu particularii. În acest scop, legea reglementează o procedură jurisdicțională specială pentru desființarea unor asemenea acte. Această procedură este reglementată în art. 31-36 din Ordonanța Guvernului nr. 2/20011 privind regimul juridic al contravențiilor.

CAPITOLUL XIII

13.Răspunderea consiliilor și consilierilor

Răspunderea consilierilor și a consiliului local este prevăzută în Legea administratiei publice. În art. 52 alin. (1) se prevede că, "În exercitarea mandatului, consilierii sunt în serviciul colectivității locale", dar acest lucru nu înseamnă că ei și, apoi, consiliul în ansamblu sunt iresponsabili.

În ceea ce privește răspunderea consiliilor locale, legea stabilește o procedură complexă, riguros reglementată (art. 57-59 din legea nr. 215/2001), de dizolvare a acestuia, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată prefectului, dacă au fost adoptate hotărâri repetate, care au fost anulate irevocabil de instanța de judecată intrucât au contravenit intereselor generale ale statului sau au încălcat Constitutța ori legile țării.

Într-un fel sau altul, toate reglementările actuale din țările occidentale cuprind dispoziții prin care consacră o formă de răspundere politică, disciplinară, penală sau materială.

Prevederile referitoare la răspunderea aleșilor locali sunt binevenite, deoarece astfel se realizează punerea de acord a legislației noastre cu cea internațională, având în vedere aici Carta Europeană a Autonomiei Locale.

Legea nr. 69/1991, în redactarea inițială, nu vorbea expres despre răspunderea consilierilor, dar reglementa o formă de răspundere politică concretizată în sancțiunea demiterii consilierului, care intervenea pentru "săvârșirea" de acte "contrare Constituției și legilor" ori atunci când prin conduita sa consilierul "compromitea cu rea-credință interesele comunei sau ale orașului".

Legile ulterioare renunță la această soluție, introducând, în schimb, un text cu valoare de principiu "consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfășurată în exercitarea mandatului, precum și pentru hotărârile pe care le-au votat.".

Pentru a se cunoaște situația exactă a celor care au votat, legea dispune expres, obligația consemnării în procesul-verbal al ședinței consiliului local, a rezultatului votului și la cererea consilierilor, a votului nominal.

Consiliul răspunde pentru nefuncționalitate dacă nu s-a întrunit, timp de trei luni, ori nu a adoptat, în trei ședințe consecutive, nici o hotărâre, și pentru ilegalitate, dacă a adoptat într-un interval de cel mult șase luni, cel puțin trei hotărâri anulate de instanța de contencios administrativ, întrucăt au contravenit intereselor generale ale statului ori ale localităților sau au încălcat Constituția și legile țării, prin hotărâri judeăatorești definitive și irevocabile, art. 57 alin. (1), art. 58 alin. (1) din legea nr. 215/2001. Măsura dispusă este rezolvarea acestuia, constată în primul caz prin ordinul prefectului, iar în al doilea caz dispusă prin hotărârea Guvernului.

De asemenea, in art. 41 din lege se menționează în mod expres că prezența consilierilor la ședințe este obligatorie, iar dacă un consilier absentează de două ori consecutiv, fără motive temeinice, el poate fi sancționat, în condițiile Regulamentului de funcționare a consiliului.

Pe de altă parte, noua reglementare a introdus și sancțiunea declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la ședințele de constituire, menținând, într-o formă perfecționată sub aspectul garanțiilor de legalitate, sancțiunea suspendării dintr-o funcție a consiliului.

Este rezolvată, în acest fel, o veche problemă, și anume aceea a răspunderii membrilor organelor de conducere colectivă, fiind consacrată implicit lipsa de răspundere a persoanei care a absentat sau a persoanei care a votat impotriva unei hotărâari care ulterior va atrage răspunderea consilierilor.

De asemenea, consilierii au, potrivit aceleiași legi, îndatoririle de a organiza periodic întruniri cu cetățenii, acordând și primind în audiențe la cererea acestora, și de a prezenta anual un raport de activitate care va fi făcut public prin grija secretarului.

De asemenea, sancțiunea suspendării mandatului de consilier în cazul declanșării urmăririi penale a acestuia, a fost transformată în actuala reglementare, dintr-o posibilitate aflată la îndemâna prefectului, într-o obligație a acestuia, care o va constata prin ordin, numai în cazul arestării preventive a consilierului. Au fost clarificate astfel, o serie de probleme apărute în practică, determinate de divergențele existente în interpretarea dispozițiilor legii anterioare.

"Suspendarea mandatului de consiler intervine de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestarii preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanța de judecată, după caz, prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Aceasta durează până la soluționarea definitivă a cauzei.

În cazul în care consilierul este gasit nevinovat, el va avea dreptul la despagubiri în conditiile legii." art. 59 alin. (1),(2),(3) din legea nr. 215/2001.

Legea mai prevede ca ordinul prefectului, prin care s-a hotărât măsura suspendării, se comunică de îndată consilierului. Explicația acestei dispoziții rezida în necesitatea cunoașterii cât mai repede de către consilier a acestei măsuri cu caracter sancționator care-l privește în mod direct și a se putea plânge împotriva ei, dacă o socotește ilegală. Astfel, împotriva ordinului de suspendare, consilierul se poate adresa instanței de judecată în condițiile legii contenciosului administrativ, în termen de 10 zile de la data aducerii la cunoștință.

Consilierii vor răspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia, unității administrativ-teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca terți aflați în raporturi juridice cu administrația locală.

O ipoteza posibilaărezultă din modul de votare a hotărârilor când prin actele consiliului se pot produce pagube suportate, în cele din urmă, de către cei care prin aceste cauze au cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere consemnarea nominală a votului lor în procesul-verbal al ședinței.

Dacă suspendarea sau demiterea din funcție sunt    măsuri administrative cu caracter sancționator, totuși, consilierii pot răspunde și contraventional pentru abateri de acest gen săvârșite în exercitarea sau în legătură cu atribuțiile de serviciu, în domeniul financiar, economic, apărarea secretului de serviciu, de regulă, prin suportarea amenzilor sau a sumelor plătite cu titlu de amendă de către consiliul din care fac parte ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii săi.

În doctrina actuală1 sunt identificate astfel, următoarele forme de răspundere a unui consilier:

1.o răspundere administrativ-disciplinară constând fie în declararea vacantă a locului de consilier, fie în suspendarea din funcție, fie în alte sancțiuni prevăzute in regulamentul de funcționare a consiliului;

2.o răspundere administrativ-patrimonială ce constă în repararea prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului declarată ilegală de instanța de contencios administrativ;

3. o răspundere penală.

Așadar, funcționarii publici răspund potrivit prevederilor Statutului acestora, penal, patrimonial, administrativ și contravențional, în vreme ce personalul angajat răspunde conform Codului Civil, Codului Muncii, Codului Penal, etc., deci după dreptul comun care este aplicat, ca oricărui angajat sau salariat.

CAPITOLUL XIV

CONCLUZII

Consiliile locale sunt autorități deliberative ale administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală, având rolul de a rezolva treburile publice din comune și, orașe în condițiile prevăzute de lege.

Ideea de consiliu local a fost pusă pentru prima dată în discuție prin legile lui Cuza, mai precis prin “Legea comunală” din 1864, în concepția căreia comunele erau conduse de consilii alese pe baza votului cenzitar.Inițial organele locale ale puterii locale se numeau “sfaturi populare”.

Actuala reglementare a consiliilor locale o găsim în Legea nr. 215/2001, dar dispoziții cu privire la adminstrația publică locală găsim și în Constituție, în capitolul V, intitulat “Administrația publică”, din titlul III (Autorități publice) în secțiunea a II-a , Administrația publică locală.

Atât Legea administrației locale cât și Constituția prevăd pentru administrația publică locală mai multe principii de organizare și funcționare, printre care principiul autonomiei locale, principiul legalității, principiul descentralizării serviciilor publice,principiul eligibilității autorităților administrației publice locale,principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

În fiecare unitate administrativ-teritorială funcționează câte un consiliu local cu rolul de a rezolva treburile publice vizând interesele colectivității pe care o reprezintă.Consiliul local este autoritatea reprezentativă a administrației publice cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, execitând o competență generală în unitățile în care funcționează.

Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egel, direct, secret, liber exprimat, pe circumscripții electorale, pe baza scrutinului de listă, în condițiile prevăzute de Legea nr.67/2004 privind alegerile locale.

Constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, prin convocarea de către prefect a consilierilor aleși în ședința de constituire. Validarea mandatelor consilierilor se face de către comisia de validare, aleasă pe întreaga durată a mandatului. După validarea mandatelor și depunerea jurământului de credință de minim 2/3 din numărul membrilor consiliului, acesta este considerat ca legal constituit

Pentru a fi ales consilier o persoană trebuie să în deplinească anumite condiții și să respecte incompatibilitățile prevăzute de legea nr.161/2003. Mandatul consilierilor este de 4 ani și el se exercită de la data depunerii jurământului până la data constituirii noului consiliu ales.

Consiliile locale nu au o structură organizatorică propriu-zisă și nici organe de conducere, așa cum au majoritatea autorităților administrației publice. Aceasta deoarece nu sunt alcătuite din funcționari cu o activitate permanentă, fiind numai deservite de un aparat propriu alcătuit din astfel de lucrători. Totuși în ședința de constituire, consiliul poate alege din rândul consilierilor, pe durata întregului mandat, comisii pentru diferite domenii de specialitate, ("buget și finanțe, drepturile omului, administrație publică locală, sănătate, cultură, muncă, protecție socială, relații cu cetățenii, juridic"), sarcinile acestor comisii fiind stabilite prin regulamentul consiliului. Activitatea acestor comisii nu este decizională, neproducând efecte juridice, ci numai consultativă.

În afara comisiilor de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie inițiativă sau la inițiativa primarului, comisii speciale de analiză și verificare, pe o perioadă determinată.Competența acestora, obiectivele și perioada de desfășurare a activității se stabilesc prin hotărâre a consiliului.

Forma de lucru a consiliului este ședința publică, cu excepția cazurilor în care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca aceasta să se desfășoare cu ușile închise. Ședintele consiliului local sunt de două feluri: ordinare și extraordinare. Ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcție, prezența fiind obligatorie. În cazul absenței repetate și nemotivate a consilierilor Legea administrației publice locale nr.215/2001 prevede că aceștia pot fi sancționati în condițiile stabilite de Regulamentul de funcționare a consiliului.

Mandatul consiliilor locale este de 4 ani, însă poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă.

Caracterul reprezentativ, eligibil și colegial al consilierilor, intermitența și limitarea în timp a activitătii consiliilor locale fac imposibilă asigurarea unei continuități în activitatea executivă locală, de aceea, pentru realizarea hotărârilor adoptate de către acestea, ca și a atribuțiilor pe care le au comisiile sale de specialitate, consiliile locale au nevoie de un număr de specialiști și de personal ajutător, personal care este denumit în mod obisnuit aparatul propriu al consiliului local.

Numirea și eliberarea din funcție a personalului aparatului propriu al consiliului local se face de către primar, în condițiile legii. Aparatul propriu și structurile care-l compun nu au o capacitate juridică proprie, întrucât aceasta aparține consiliului pe lângă care funcționează și pe care-l deservesc. Deși nu emit acte de autoritate, desfășoară, în principal, operațiuni de pregătire, executare și control a îndeplinirii actelor de putere ori de drept privat ale consiliului în cauză.

Serviciile publice ale comunei sau orașului se înființează și se organizează de către consiliul local, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune.

Se poate spune că acest consiliu local organizează servicii publice interioare și servicii publice exterioare, primele fiind reprezentate de compartimente funcționale ale consiliului local: stare civilă, autoritate tutelară, urbanism, relații cu publicul, taxe și impozite, protecția mediului, iar secundele    pot fi organizate sub forma unor regii publice, instituții publice sau societăți comerciale în subordinea consiliului local ori pot fi concesionate unor particulari.

Deși create de consiliile locale, aceste regii sau instituții publice, care asigură unele servicii pentru colectivitățile locale, altele decât cele asigurate de serviciile publice descentralizate ale statului, au un statut juridic specific, o anumită autonomie în organizare și funcționare și sunt guvernate de legi și de acte normative specifice, regulamente ori statute proprii de organizare, personal propriu. Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aceste servicii se face de către conducătorii unităților respective, în condițiile legii.

Fiecare comună, oraș, subdiviziune a Municipiului București are un secretar salariat din bugetul local, numit de consiliul comunal, care are calitatea de funcționar public și care se bucură de stabilitate în funcție. Persoana cu această calitate trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative. Alte condiții speciale și incompatibilități sunt prevăzute de Statutul funcționarilor publici.

În ceea ce privește atribuțiile consiliului local, acesta dispune de o competența materială generală. Consiliul local are inițiativa și hotărăște, în condițtiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice, locale sau centrale.

Consiliul local are atribuții de natură administrativă și financiară în orice domeniu, dacă nu există vreo interdicție expresă a legii. Câteva din atribuțiile enumerate de legea administrației publice în art.38 ar fi atribuții ce vizează constituirea altor autorități ale autonomiei locale, atribuții de organizare internă, atribuții de dezvoltare în perspectivă a localitătii atribuții de prestare a serviciilor publice uzuale și atribuții de integrare și cooperare pe plan intern și extern.

Actul juridic prin care se concretizează activitatea consiliului local este hotărârea. Hotărârile cuprind norme juridice prin care consiliile locale rezolvă problemele de interes local care sunt în competența lor de soluționare și totodată își manifestă autoritatea în comune și orașe.În exercitarea atribuțiilor care-i revin consiliul local adopta hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local cere o altă majoritate. În situația paritatii de voturi, hotărârea nu se adoptă și se reiau dezbaterile în ședințele următoare.

De la această regulă legea stabilește o serie de excepții, prevăzând expres, situațiile în care este obligatorie adoptarea unor hotărâri, fie cu majoritate absolută, adică majoritatea consilierilor în funcție, fie cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în funcție.

În ceea ce privește răspunderea consiliilor locale, legea stabilește o procedură complexă, riguros reglementată de dizolvare a acestuia, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată prefectului, dacă au fost adoptate hotărâri repetate, care au fost anulate irevocabil de instanța de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului sau au încălcat Constitutța ori legile țării.

Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfășurată în exercitarea mandatului, precum și pentru hotărârile pe care le-au votat.

Consilierii vor răspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului,    contraventional pentru abateri de acest gen săvârșite în exercitarea sau în legătură cu atribuțiile de serviciu. Deasemenea consilierii mai pot răspunde administrativ-disciplinar, aceasta constând fie în declararea vacantă a locului de consilier, fie în suspendarea din funcție, fie în alte sancțiuni prevăzute în regulamentul de funcționare a consiliului. Răspund administrativ-patrimonial pentru repararea prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului declarată ilegală de instanța de contencios administrativ sau pentru fapte grave pot raspunde chiar răspundere penal.

Repere bibliografice

Dana APOSTOL TOFAN, "Drept administrativ", volumul I ,

Editura All Beck, Bucuresti, 2003;

Dana APOSTOL TOFAN ,"Puterea discreționară și excesul de

putere al autorităților publice”,

Editura All Beck, Bucuresti, 1999;

Dumitru    BREZ0IANU,"Drept administrativ.Partea speciaăa"

Editura Universitatii Titu Maiorescu, Bucuresti, 2002;

Antonie IORGOVAN, "Tratat de drept administrativ",volumul II                                                                                                                          Editura Nemira, Bucuresti, 1996;

Antonie IORGOVAN, "Tratat de drept administrativ", volumul I,

Editura All Beck, Bucuresti, 2001;

Corneliu MANDA,"Drept administrativ.Tratat elementar",

Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001;

Rodica Narcisa PETRESCU, "Drept administrativ",

Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997;

Mircea PREDA, "Drept administrativ.Partea specială",

editia revazuta si actualizata, Editura Lumina Lex,

Bucuresti, 2001;

Valentin PRISĂCARU, "Tratat de drept administrativ

roman.Partea generală",

editia a III-a revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex,

Bucuresti, 2002;

Ioan SANTAI, "Drept administrativ și știința

administraiei",volumul I,

editie revizuita pentru uzul studentilor,

Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002;

Anton TRĂILESCU, "Drept administrativ," volumul I ,

Editura Presa Universitara Romana, Timisoara, 2000;

Zaharia T. GHEORGHE,

Budeanu ZAHARIA,

Odette CHINARIU,

Tudor ALEXANDRU,

"Drept administrativ", volumul I ,

Editura Junimea, Iasi, 2000;

Ioan VIDA, "Puterea executivă și administrația publică",

Editura Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 1994;

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.204 din 23.04.2001si modificarile aduse prin ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr.74 din 24 mai 2001; Legea nr.738 din 4 decembrie 2001; Legea nr.216 din 23 aprilie 2002; Legea nr.161 din 19 aprilie 2003; Legea nr.141 din 30 aprilie 2004; Legea nr.340 din 12 iulie 2004; Legea nr.393 din 28 septembrie 2004;

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.79 din 18 aprilie 1996 (Legea nr.24/1996, republicată);

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.279 din 21aprilie 2003 (Legea nr.161/2003)