Aspecte Teoretice Si Practice Privind Delimitarea Domeniului Public AL Unitatilor Administrativ Teritoriale
Cuprins
=== Domeniul public ===
Cuprins
CAPITOLUL I ASPECTE GENERALE PRIVIND DOMENIUL PUBLIC
Secțiunea I Cadrul constituțional și legislativ
Pentru a ordona numeroasele reglementări referitoare la dreptul de proprietate publică, s-a făcut distincție între reglementările cu caracter general și cele cu caracter special. Dreptul comun în această materie este alcătuit, între altele, din dispozițiile cuprinse în: art. 136, alin. 1-4 din Constituție, în forma revizuită; art. 475, alin. 2,476,478,499 și 1844 din Codul civil; Legea nr. 213/1998; Legea nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimul concesiunilor; art. 4-6, art. 29, alin. 9 și art. 35 din Legea nr. 18/1991; art. 121-126 din Legea nr. 215/2001; art. 1,4 și 5 din Ordonanța Guvernului nr. 15 din 9 august 1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome; Legea nr. 33/1994 și Hotărârea Guvernului nr. 841 din 23 octombrie 1995 privind procedurile de transmitere fără plată și de valorificare a bunurilor aparținând instituțiilor publice. Reglementări speciale cu privire la dreptul de proprietate publică au fost adoptate prin numeroase acte normative.
Secțiunea a II-a Bunurile domeniale
1. Originile noțiunii de bunuri domeniale.
În dreptul roman, se făcea distincție între două categorii de bunuri. Bunurile destinate uzului public, considerate ca aparținând tuturor membrilor comunității, erau denumite res que sunt in usu publico; bunurile care erau utilizate exclusiv de stat erau denumite res que sunt in patrimonio fisei.
Această distincție a fost preluată în vechiul drept francez și adaptată regimului feudal. Pe lângă bunurile destinate uzului public (căi de comunicație terestre și fluviale, țărmurile mării), exista domeniul coroanei sau al regelui, a cărui valoare era dată nu numai de bunurile componente, ci și de veniturile produse de acestea. Întinderea acestui domeniu al coroanei a făcut posibilă confuzia dintre ideea de suveranitate și ideea de proprietate. Revoluția franceză a afirmat nu numai caracterul sacru și inviolabil al dreptului de proprietate privată, ci și necesitatea trecerii domeniului coroanei în proprietatea națiunii, practic în proprietatea statului.
2. Sensurile noțiunii de domeniu public.
Într-un sens larg, toate bunurile aparținând statului formau domeniul public. Acest sens larg al noțiunii de domeniu public a fost preluat de redactorii Codului civil francez și se regăsește și în art. 475-478 din Codul civil român. Ulterior, s-a făcut însă distincția dintre sensul larg al noțiunii de domeniu public și sensul restrâns al acestei noțiuni, în opoziție cu domeniul privat. Ca urmare a acestei distincții, cea mai mare parte a bunurilor care făcuseră parte din fostul domeniu al coroanei au intrat în domeniul privat al statului. Totodată, textele din Codul civil francez (art. 538-540) re feritoare la bunurile domeniale, ca și textele corespunzătoare din Codul civil român (art. 475-478) au fost interpretate în sensul acestei distincții, chiar dacă ele au fost în continuare sursa confuziei dintre noțiunea de domeniu public în sens larg (cuprinzând toate bunurile statului) și noțiunea de domeniu public în sens restrâns (cuprinzând numai bunurile de uz sau de interes public, în opoziție cu bunurile din domeniul privat). Este motivul pentru care s-a apreciat că distincția dintre domeniul public și domeniul privat, precum și consecințele practice ale acestei distincții sunt opera doctrinei și a jurisprudenței.
3. Clarificări conceptuale.
O altă confuzie creată în legătură cu noțiunea de domeniu public rezultă din extinderea sferei acestei noțiuni, astfel încât să cuprindă și bunurile proprietate privată, indiferent de titularul lor, bunuri care, prin natura lor ori în temeiul unei dispoziții exprese a legii, trebuie să fie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate uzului public sau folosirii lor în interes public. Pe bună dreptate s-a apreciat că acest sens foarte larg al noțiunii de domeniu public nu are consistență juridică. Într-adevăr, regimul juridic special al unor bunuri proprietate privată nu este un argument suficient pentru a construi o punte de legătură viabilă, sub aspect conceptual, între aceste bunuri și bunurile care formează obiectul dreptului de proprietate publică.
În același sens, nu trebuie să se confunde diferitele fonduri sau patrimonii care reunesc bunuri cu un regim juridic special, indiferent de forma dreptului de proprietate care se exercită asupra lor, cu domeniul public. Existența unui regim juridic special privind păstrarea, conservarea, gospodărirea și administrarea bunurilor din aceste fonduri nu înlătură diferența dintre dreptul de proprietate publică și dreptul de proprietate privată.
O confuzie rezultă și din interpretarea dispozițiilor art. 1845 C. civ. Potrivit acestui text, nu numai statul și comunele (comunitățile locale) au domeniu privat, deci și domeniu public, ci și stabilimentele publice. Preluată din Codul civil francez (art. 2227), această soluție este însă infirmată prin formularea dată art. 136, alin. 2 din Constituție, în forma revizuită, în care se precizează expres că proprietatea publică aparține numai statului sau unităților administrativ-teritoriale (comunităților locale). Ca urmare, delimitarea dintre domeniul public și domeniul privat se poate face numai în legătură cu starul și comunitățile locale, iar nu și în legătură cu alte subiecte de drept public.
O altă confuzie ar putea rezulta din alăturarea noțiunii de bunuri domeniale cu noțiunile economice de sector public și sector privat. Noțiunea economică de sector public are în vedere, de regulă, tocmai activitățile economice desfășurate prin intermediul domeniului privat al statului sau al unei unități administrativ-teritoriale, în timp ce sectorul privat cuprinde activitățile economice desfășurate de particulari, pe temeiul dreptului de proprietate privată, în acest context, noțiunea de privatizare este, de asemenea, înșelătoare. În realitate, această noțiune nu înseamnă transformarea proprietății publice în proprietate privată, ci transferul bunurilor corporale sau incorporale, inclusiv a acțiunilor, din proprietatea privată a statului sau a unei unități administrativ-teritoriale în proprietatea particularilor. Așadar, prin procesul de privatizare nu se schimbă natura dreptului de proprietate asupra bunurilor, acesta fiind de la bun început un drept de proprietate privată, ci numai subiectul dreptului de proprietate.
4. Definirea bunurilor domeniale.
În concluzie, bunurile domeniale sunt bunurile, imobile sau mobile, care aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale, bunuri asupra cărora aceste subiecte de drept public exercită fie un drept de proprietate publică, fie un drept de proprietate privată.
Noțiunea de bunuri domeniale este deci definită în funcție de două criterii: pe de o parte, aceste bunuri sunt obiectul dreptului de proprietate publică sau privată; pe de altă parte, dreptul de proprietate, indiferent de forma sa, aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.
5. Calitatea de bun domenial, premisă a apartenenței la domeniul public sau la domeniul privat.
În absența dovedirii titlului de proprietate al statului sau al unității administrativ-teritoriale asupra unui bun nu se poate discuta chestiunea apartenenței bunului respectiv la domeniul public sau la domeniul privat. Altfel spus, dacă un anumit bun nu are natura juridică de bun domenial, este fără sens calificarea lui ca bun aparținând domeniului public sau domeniului privat. Acesta este înțelesul art. 6, alin. 1 din Legea nr. 213/1998, în care se precizează că „Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat”. Împrejurarea că un anumit bun este posedat și folosit de către stat sau de către o unitate administrativ-teritorială, creându-se aparența că bunul face parte din domeniul public, nu este suficientă pentru a stabili apartenența reală a bunului respectiv la domeniul public, întrucât această aparență nu are valoarea unui titlu de proprietate. Mai mult, chiar dacă statul sau o anumită unitate administrativ-teritorială ar înfățișa un titlu de proprietate, dar acesta nu este valabil potrivit criteriilor menționate în textul citat, nu este posibilă stabilirea apartenenței bunului la domeniul public. Ideea cuprinsă în acest text legal are valoare de principiu, astfel încât este aplicabilă nu numai în legătură cu bunurile luate în posesie de către stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, ci și cu privire la orice alte bunuri aflate în posesia statului sau a unei unități administrativ-teritoriale. Această idee este consacrată la nivel de principiu în partea finală a art. 3, alin. 1 al Legii nr. 213/1998, în care, după ce sunt enumerate criteriile pentru stabilirea apartenenței unui bun la domeniul public, se adaugă că el trebuie să fi fost dobândit de către stat sau de o unitate administrativ-teritorială prin modurile prevăzute de lege. în același sens, în legătură cu bunurile din domeniul privat, se precizează că ele trebuie să se afle mai întâi în proprietatea statului sau a unității administrativ-teritoriale (art. 4).
6. Bunurile domeniale și patrimoniul.
Din această perspectivă, bunurile domeniale nu se confundă cu noțiunea de patrimoniu al statului sau al unei unități administratativ-teritoriale. Mai întâi, cum am văzut, în noțiunea de patrimoniu sunt cuprinse numai drepturile și obligațiile patrimoniale, iar nu și bunurile care formează obiectul acestor drepturi. În plus, în patrimoniu sunt incluse nu nu mai drepturile de proprietate asupra bunurilor, ci și toate celelalte drepturi reale, drepturile de creanță și datoriile corespunzătoare, precum și drepturile patrimoniale atipice. În acest sens, cu referire la patrimoniul unităților administrativ-teritoriale, în art. 121 din Legea nr. 215/2001 se precizează că acesta este compus din „bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial”.
7. Categorii de bunuri domeniale. Domeniul public și domeniul privat.
Astfel înțelese, bunurile domeniale constituie o noțiune cu o sferă foarte largă, în cuprinsul căreia trebuie să se facă însă două distincții: prima – între domeniul public și domeniul privat, a doua – între domeniul public al statului și domeniile publice ale comunităților locale. Aceste distincții sunt necesare pentru că natura dreptului de proprietate asupra bunurilor apropriate depinde chiar de natura acestor bunuri și de scopul aproprierii lor. Altfel spus, dacă este vorba despre bunuri din domeniul public, asupra lor se exercită un drept de proprietate publică. Dimpotrivă, asupra bunurilor din domeniul privat se exercită un drept de proprietate privată. Așadar, pentru a stabili natura dreptului de proprietate, este necesar să stabilim mai întâi natura bunurilor apropriate și scopul aproprierii.
8. Interesul delimitării domeniului public de domeniul privat. Completarea regimului juridic de drept comun al bunurilor din domeniul privat cu elemente de drept public.
Delimitarea domeniului public de domeniul privat aparținând statului sau unei unități administrativ-teritoriale este necesară pentru că numai bunurile din domeniul public au un regim juridic specific, fiind inalienabile, insesizabile și imprescriptibile. Bunurile din domeniul privat sunt supuse regimului juridic de drept comun. Sub acest aspect, statul și unitățile administrativ-teritoriale, „în ceea ce privește domeniul lor privat, sunt supuse la aceleași prescripții ca particularii și, ca și aceștia, le pot opune” (art. 1485 C. civ.). Altfel spus, „Proprietatea privată este ocrotită și garantată în mod egal de lege, indiferent de titular” (art. 44, alin. 2, fraza I din Constituție, în forma revizuită), în același sens, în legătură cu terenurile din domeniul privat al statului sau al unei unități administrativ-teritoriale, în art. 6, fraza finală din Legea nr. 18/1991, se precizează că ele sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. În mod asemănător, în legătură cu bunurile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, în art. 123, alin. 2 din Legea nr. 215/2001 se arată că ele sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Așadar, nu este exclus ca, în anumite privințe, bunurile din domeniul privat să cuprindă în regimul lor juridic și unele elemente de drept public. Deci regimul juridic de drept comun al dreptului de proprietate privată se completează, în privința bunurilor din domeniul privat, cu dispoziții legale speciale, cum ar fi cele referitoare la constituirea dreptului real de folosință pe temeiul dreptului de proprietate privată al statului sau al unei unități administrativ-teritoriale (art. 17 din Legea nr. 213/1998 și art. 126 din Legea nr. 215/2001) sau cele privind acceptarea donațiilor și legatelor cu sarcini de către unitățile administrativ-teritoriale (art. 124; alin. 3 din Legea nr. 215/2001).
Cea mai importantă dispoziție derogatorie de la regimul juridic de drept comun al dreptului de proprietate privată, dispoziție aplicabilă în legătură cu bunurile din domeniul privat, este cuprinsă în art. 8, alin. 1 din Legea nr. 213/1998. Potrivit acestui text legal, „Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7, litera e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv al Consiliului General al Municipiului București ori a consiliului local”. În art. 7, litera e) din același act normativ, se precizează că această trecere se poate face „pentru cauză de utilitate publică”. Spre deosebire de dreptul comun, în această ipoteză este posibilă trecerea în domeniul public nu numai a unui bun imobil, ci și a unui bun mobil, iar această trecere nu este efectul exproprierii, ci al unui act administrativ emis de autoritatea competentă. Actul administrativ poate fi atacat, conform Legii contenciosului administrativ, la instanța competentă în a cărei rază teritorială se află bunul (art. 8, alin. 2 din Legea nr. 213/1998).
Această dispoziție derogatorie nu se aplică însă în privința bunurilor din patrimoniul societăților comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar, indiferent de cota de participare la capitalul social. Chiar dacă statul sau unitatea administrativ-teritorială este acționar unic al unei societăți comerciale, calitatea de acționar nu se confundă cu calitatea de titular al dreptului de proprietate al bunurilor din patrimoniul societății comerciale respective. Acționarul nu poate dispune în mod direct asupra bunurilor din patrimoniul societății comerciale, ci numai în mod indirect, prin intermediul mecanismelor instituționale care exprimă voința juridică a societății. Ca urmare, bunurile din patrimoniul societăților comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar pot fi trecute în domeniul public „numai cu plată și cu acordul acționarilor societății respective. În lipsa acordului menționat, bunurile societății comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică și după o justă și prealabilă despăgubire” (art. 8, alin. 3 din Legea nr. 213/1998).
Secțiunea a III-a Aproprierea comunitară a bunurilor și dreptul de proprietate publică
Cum am văzut, aproprierea comunitară și aproprierea privată a bunurilor definesc structura polară a dreptului de proprietate. Proprietatea privată și proprietatea publică sunt expresia aproprierii private, respectiv a aproprierii comunitare a bunurilor.
Aproprierea comunitară nu cuprinde însă orice formă de stăpânire comună sau colectivă a bunurilor. Într-adevăr, aproprierea comunitară se face prin intermediul structurilor de putere, care sunt expresia juridică de drept public a unei comunități, indiferent dacă este vorba de dreptul internațional public, de dreptul constituțional ori de dreptul administrativ. Persoanele juridice de drept public, care sunt expresia structurilor de putere ale unei comunități naționale sau locale, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale, au în mod obligatoriu în patrimoniu un drept de proprietate publică. Nu este însă exclusă aproprierea privată a unor bunuri de către aceste persoane juridice, astfel încât, în patrimoniul lor, dreptul de proprietate publică și dreptul de proprietate privată pot coexista.
Dreptul de proprietate publică este expresia juridică a aproprierii comunitare a bunurilor. Pentru ca aproprierea să fie comunitară, nu este suficientă referirea la subiectul aproprierii. Comunitatea națională, reprezentată de stat, și comunitatea locală (denumită, de cele mai multe ori, în legislație, ca unitate administrativ-teritorială), reprezentată prin organisme specifice, apropriază bunurile nu numai într-o formă comunitară, ci și într-o formă privată. Întrucât dreptul de proprietate publică și aproprierea comunitară au fost înțelese, deseori, numai prin referire la subiectul aproprierii, s-a creat o confuzie între bunurile apropriate cu titlu comunitar și bunurile apropriate cu titlu privat de către stat sau de către o unitate administrativ-teritorială. Pentru a înlătura această confuzie, care există uneori și la nivel legislativ, se impune clarificarea noțiunilor de bunuri domeniale, domeniu public, domeniu privat și drept de proprietate publică, în corelație cu noțiunea de patrimoniu. Această clarificare este posibilă pe baza distincției de principiu între aproprierea comunitară și aproprierea privată a bunurilor, ținând seama de cadrul constituțional și legislativ existent.
Secțiunea a IV-a Subiectele dreptului de proprietate publică
Prin dispozițiile art. 136, alin. 2 din Constituție, în forma revizuită, s-a statuat, fără echivoc, că proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale. Ideea a fost subliniată și în art. 1 din Legea nr. 213/1998, unde se arată că dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale. Cum am văzut, aceste dispoziții constituționale și legale limitează, fără echivoc, sfera subiectelor dreptului de proprietate publică, în care sunt cuprinse numai statul și unitățile administrativ-teritoriale. Ca urmare, dispozițiile art. 1845 C. civ. nu mai pot fi interpretate în sensul că stabilimentele publice, respectiv alte persoane juridice de drept public decât statul și unitățile administrativ-teritoriale, ar fi subiecte ale dreptului de proprietate publică. Statul și unitățile administrativ-teritoriale pot constitui drepturi reale asupra bunurilor din domeniul public în favoarea unor persoane juridice de drept public sau de drept privat sau chiar în favoarea unor persoane fizice, dar calitatea de titular al unui asemenea drept real nu se confundă cu aceea de titular al dreptului de proprietate publică.
Statul Român este nu numai subiect de drept public, ci și subiect de drept privat. În această ultimă calitate, ca persoană juridică, Statul Român are patrimoniu propriu. Această calitate a statului este expres prevăzută în art. 25, alin. 1 din Decretul nr. 31/1954, în care se arată că „Statul este persoană juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drepturi și obligații”. Potrivit celui de-al doilea alineat al acestui text legal, în astfel de raporturi, regula este că statul participă prin Ministerul Finanțelor. Prin lege pot fi stabilite excepții de la această regulă, astfel încât statul să fie reprezentat prin alte organe. În patrimoniul statului, pe lângă alte drepturi și datorii patrimoniale, se află și dreptul de proprietate publică. Chiar dacă bunurile care formează obiectul acestui drept se află în administrarea generală a Guvernului, în litigiile privind dreptul de proprietate publică, statul este reprezentat de Ministerul Finanțelor, cum se precizează în art. 11, alin. 5 din Legea nr. 213/1998. Potrivit art. 3, alin. 3 din Constituție, „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii”. În același sens, în art. 18, alin. 1-4 din Legea nr. 215/2001 se precizează: „(1) Comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate.
Unele orașe pot fi declarate municipii, în condițiile legii.
În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare și organizare se fac potrivit legii.” în art. 19 din aceeași lege se adaugă: „Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină.” Conform art. 121 din Legea nr. 215/2001, „Constituie patrimoniu al unității administrativ-teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial”.
Aceste texte legale conduc la concluzia că unitățile administrativ-teritoriale au în patrimoniul lor, pe lângă alte drepturi și datorii patrimoniale, un drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul public. Ca titulare ale dreptului de proprietate publică, unitățile administrativ-teritoriale gestionează bunurile din domeniul public pin intermediul consiliilor locale, județene sau al Consiliului General al Municipiului București. În litigiile referitoare la dreptul de proprietate publică, unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de către consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale, după caz. În fiecare litigiu, aceste organe dau mandat scris președintelui consiliului județean sau primarului, iar acesta poate delega un funcționar public sau un avocat pentru a-l reprezenta în fața instanței (art. 12, alin. 5 din Legea nr. 213/1998).
Deși, fără îndoială, noțiunea de patrimoniu este strâns legată de noțiunea de persoană fizică sau juridică, ca subiect de drept civil, totuși, cum am văzut, în conținutul patrimoniului intră nu numai drepturile și obligațiile patrimoniale cu caracter civil, ci și drepturi și obligații patrimoniale specifice altor ramuri de drept, cum ar fi cele de natură fiscală. Mai mult, dreptul de proprietate publică este el însuși un concept interdisciplinar. El nu poate fi privit, după cum rezultă chiar din denumirea sa, ca un simplu element patrimonial civil. Pe cale de consecință, în legătură cu dreptul de proprietate publică, statul sau o unitate administrativ-teritorială nu acționează doar ca persoană juridică, respectiv ca subiect de drept civil, ci și ca subiect de drept public. De exemplu, constituirea drepturilor reale asupra bunurilor din domeniul public al statului se face, de regulă, prin acte juridice de drept administrativ. În acest context, sunt puse în evidență ideea unității sistemului de drept, precum și ideea relativității segmentării acestui sistem în ramuri de drept. Zonele de interferență dintre ramurile dreptului dau coeziune sistemului juridic, dar înțelegerea lor presupune întotdeauna o abordare interdisciplinară. Cu atât mai mult o asemenea abordare este necesară pentru a înțelege legătura dintre dreptul substanțial și dreptul procesual.
CAPITOLUL II DELIMITAREA DOMENIULUI PUBLIC AL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV TERITORIALE
Secțiunea I Delimitarea domeniului public potrivit Constituției
S-a văzut că proprietatea publică aparține, potrivit alin. (3) al art. 135 din Constituție, fie statului (domeniul public de interes național), fie unităților administrativ-teritoriale, dar legiuitorul constituant nu face o enumerare a bunurilor proprietății publice, pentru fiecare dintre cei doi proprietari. S-a evitat o asemenea detaliere, lăsându-se problema pe seama legii.
Textul constituțional nu face nici măcar o enumerare generală a bunurilor proprietate publică, ceea ce ar fi însemnat o soluție rigidă și, probabil, fără avantaje practice. Sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizează trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietății publice: 1) enumerarea concretă; 2) formularea unui criteriu generic și 3) norma de trimitere.
Astfel, în art. 135 alin. (4) se enumera ca bunuri exclusive ale proprietății publice: 1) bogățiile de orice natură ale subsolului; 2) căile de comunicație; 3) spațiul aerian; 4) apele cu potențial energetic valorificabil și cele care pot fi folosite în interes public; 5) plajele; 6) marea teritorială; 7) resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental.
Se remarcă cu ușurință că în modul de formulare a bunului public de la poziția nr. 4 apare și o normă relativ determinată: „cele care pot fi folosite în interes public”, formulare ce reprezintă un criteriu de ordin constituțional pentru calificarea unei ape ca fiind un bun al proprietății publice, implicit al domeniului public.
De asemenea, în textul alin. (4) al art. 135 se menționează că fac obiectul exclusiv al proprietății publice și alte bunuri stabilite de lege (norma de trimitere).
Se impun, deci, două concluzii: 1) enumerarea din textul constituțional este exemplificativă și nu limitativă; 2) textul constituțional are în vedere numai genul, el nu exclude ca detalii cu privire la specie (categoriile de bunuri aparținând domeniului public în funcție de titularul dreptului de proprietate publică: stat, județ, oraș, comună) să fie stabilite prin lege.
Dacă în privința bunurilor nominalizate de către legiuitorul constituant sau de către legea organică, operația de identificare este simplă: ele devin dependințe ale domeniului public în baza legii, problema identificării și, respectiv, a achiziționării la domeniul public se complică în cazul bunurilor relativ determinate. Este aici o problemă care, de asemenea, a făcut obiectul unor ample investigații în doctrina de drept administrativ, aceea a „achiziționării domeniului public”, afirmându-se ca modalitate de constituire a domeniului public și faptul natural, constatat printr-o decizie administrativă. Un exemplu cu titlu de școală care apare citat în lucrările de specialitate, de la M. Hauriou la E.D. Tarangul, este cel al râului nenavigabil sau neflotabil și neproducător de forțe motrice care aparține riveranilor.
Se arată că îndată ce el devine flotabil sau navigabil, trece în sfera domeniului public. Această nouă calitate a râului îndreptățește administrația publică să-l declare bun al domeniului public, în baza principiului prevăzut de lege.
La fel se pune problema și în cazul apelor vizate de textul Constituției noastre, cu precizarea că sfera utilității publice este mai largă, fiind vorba de orice posibilitate de folosire în interes public, nu numai pentru plutărit sau navigație, constatarea acestei posibilități făcându-se printr-un act al autorităților administrației publice județene sau comunale (orășenești), dacă folosința este de interes local, ținându-se seama de principiile departajării domeniului public național de domeniul local, prevăzute de lege.
Secțiunea a II-a Delimitarea domeniului public potrivit Legii fondului funciar
Legea fondului funciar, Legea nr. 18/1991, care a fost adoptată în februarie 1991, deci înaintea Constituției (dar modificată substanțial și republicată ulterior), conține, în art. 5, pentru delimitarea sferei domeniului public, o enumerare mai dezvoltată: 1) terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public; 2) piețe; 3) căi de comunicație; 4) rețele stradale; 5) parcuri publice; 6) porturi și aeroporturi; 7) terenuri cu destinație forestieră; 8) albiile râurilor și fluviilor; 9) cuvetele lacurilor de interes public; 10) fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale; 11) țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele; 12) terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale; 13) monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice; 14) monumentele naturii; 15) terenurile pentru nevoile apărării; 16) terenurile pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public; 17) terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Înainte de toate, se impune a observa că ultimele două „dependințe” sunt determinate fie în mod generic „terenurile care prin natura lor sunt de uz sau interes public”, fie prin alt text de trimitere „terenurile pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public”. Legea fondului funciar lasă, astfel, posibilitatea ca prin legi speciale să fie declarate ca bunuri ale domeniului public (implicit ale proprietății publice) și alte bunuri decât cele pe care ea le nominalizează. Observăm că legea operează cu noțiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituției, sunt obiect al proprietății publice, ceea ce confirmă teza noastră după care orice bun al proprietății publice este și un bun al domeniului public.
Comparând art. 135 alin. (4) din Constituție cu art. 5 din Legea nr. 18/1991, constatăm următoarele: 1) cu o singură excepție (căile de comunicație), enumerarea din textul Constituției nu reprezintă o reiterare a enumerării din legea fondului funciar; 2) în unele cazuri Constituția a folosit o formulare mai sintetică (de exemplu plajele, marea teritorială), pe când legea fondului funciar una mai analitică (de exemplu fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale; țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele); 3) Legea fondului funciar, la rândul ei, face trimitere la altă lege, dar consacră și un criteriu calitativ, ce trebuie avut în vedere de legile respective, pentru includerea unui teren în sfera domeniului public, operând cu noțiunile de „utilitate publică”, „uz public” și „interes public”.
Este în afară de orice îndoială că textele invocate din Legea fondului funciar, deși dispoziții ale unei legi anterioare Constituției, sub aspect logico-juridic ne apar ca o dezvoltare a dispozițiilor acesteia. După părerea noastră, între art. 135 alin. (4) din Constituție și art. 5 alin. (1) din Legea fondului funciar (Legea nr. 18/1991) nu există o inadvertență. Este de principiu admis că într-o lege (organică sau ordinară) pot fi preluate reglementări din Constituție și, bineînțeles, pot fi dezvoltate reglementările acesteia. Asemenea dezvoltări se impun cu atât mai mult când însuși textul constituțional face referire la lege, cum este cazul și art. 135 alin. (4).
În această ordine de idei, se impune a reține că orice dispoziții din legislația mai veche cu privire la domeniul public, inclusiv dispozițiile din Codul civil, trebuie interpretate ca fiind o dezvoltare a principiilor Constituției din 1991, numai în măsura în care nu contravin spiritului acesteia, chiar dacă normele anterioare operează cu noțiunea de domeniu public, cum este și cazul Legii fondului funciar ori al Codului civil, și nu cu noțiunea de proprietate publică.
Legea nr. 15/1990 a reorganizat fostele unități economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, care au devenit proprietare, în regim de drept privat, asupra patrimoniului pe care îl aveau. Desigur, în privința bunurilor care aparțin domeniului public, bogățiile subsolului, căi de comunicație, porturi și aeroporturi etc. nici regiile și nici societățile comerciale nu au dobândit un drept de proprietate.
Asemenea bunuri aparțin, după caz, domeniului public național – având ca proprietar, în regim de drept public, statul -, domeniului public județean sau domeniului public comunal (orășenesc). Proprietatea cooperatistă din agricultură a fost desființată prin Legea nr. 18/1991, iar celelalte forme de proprietate cooperatiste prin art. 134 din Constituție, cum s-a văzut.
Secțiunea a III-a Delimitarea domeniului public potrivit Codului civil
Cât privește dispozițiile din Codul civil referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2), art. 476, art. 499 și altele care decurg, logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844 etc), trebuie să interpretăm că ele au redevenit norme active, întregind, cum s-a subliniat mai sus, reglementarea „proprietății publice”. Aceste norme, deși cuprinse în Codul civil, sunt, în realitate, izvoare ale dreptului public, în particular ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la bun început.
S-a văzut că francezii au gândit Codul civil pentru bunurile supuse comerțului, ceea ce este valabil și pentru Codul nostru civil, normele cu privire la domeniul public au fost cuprinse în Codul civil tocmai pentru a marca, în reglementarea generală a bunurilor, bunuri ce nu cad sub incidența dreptului comun, lăsând să se înțeleagă că pentru aceste bunuri se vor da reglementări speciale, lucru pe care îl confirmă evoluția legislației din Franța și de la noi. În realitate, și în Franța și la noi s-au adoptat mai multe acte normative pentru a reglementa „dependințele” domeniului public (unele, adoptate de Revoluția franceză, sunt în vigoare și azi). La noi s-a încercat prin proiectul Codului civil din 1939 să se stabilească un sediu general al domeniului public, făcându-se o distincție clară între domeniul public și domeniul privat al statului, dar aceste norme nu au intrat în vigoare.
Unele din bunurile enumerate de art. 476 C. civ. se regăsesc și în enumerarea Constituției sau a Legii fondului funciar, chiar dacă formulările sunt mai nuanțate, altele nu, textul fiind următorul: „Drumurile mari, drumurile mici și ulițele care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public”. În art. 477 se face referire la „averile vacante și fără stăpâni, precum și ale persoanelor care mor fără moștenitori sau ale căror moșteniri sunt lepădate”, iar art. 478 se referă la domeniul public militar: „porțile, zidurile, șanțurile, întăriturile piețelor de război și ale fortărețelor”.
În ediția din 1996, față de împrejurarea că nu exista o lege a domenialității, care să conțină precizări, am fost de părere că și art. 477 C. civ. reglementează bunuri ale domeniului public. Art. 25 din Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia ne obligă să ne schimbăm punctul de vedere, reținând și noi, alături de legiuitor, că art. 477 C. civ., prin sintagma „domeniu public”, în sensul Legii nr. 213/1998, desemnează „domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, după cat.
Nu mai puțin, trebuie să tragem concluzia că Legea nr. 213/1998 confirmă teza noastră, după care restul textelor din Codul civil care folosesc noțiunea de „domeniu public” vizează bunuri proprietate publică, intrând în această sferă și dispozițiile Codului civil, care cuprind sintagma „proprietate de stat', fiind neîndoielnic că, în spiritul Constituției actuale, nu poate fi vorba decât despre proprietatea publică ce are ca titular statul (de exemplu art. 499).
Elementul de forță al regimului juridic aplicabil bunurilor domeniului public este inalienabilitatea, ancestrală idee de a nu fi înstrăinate, dimpotrivă, de a fi păstrate și conservate pentru generațiile viitoare. în condițiile legii, aceste bunuri pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate [art. 135 alin. (5) din Constituție].
Revenind la explicația de mai sus, reținem că, potrivit Constituției, societățile comerciale nu pot avea nici măcar un drept de administrare în privința unui bun aparținând domeniului public, îl pot numai concesiona sau, după caz, închiria.
Secțiunea a IV-a Delimitarea sferei domeniului public al unităților administrativ teritoriale de cel al statului
Această operație s-a realizat legislativ în două mari etape, după cum ne plasăm în perioada anterioară Legii nr. 213/1998 sau în perioada marcată de intrarea în vigoare a acestei legi.
Considerăm, însă, că este necesară prezentarea evoluției întregului proces legislativ, cu trimitere la reglementările care s-au succedat, deoarece Legea nr. 213/1998 conține un text general de abrogare: „se abrogă orice dispoziție contrară' (art. 27), fiind, așadar, nevoie de un proces de interpretare spre a vedea dacă o dispoziție din Legea nr. 69/1991, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 24/1996, anterioară Legii nr. 213/1998, a conținut sau nu și dispoziții contrare acesteia, cu implicațiile care rezultă în planul aplicării dreptului, inclusiv în fața instanțelor de contencios administrativ.
Textul din Constituție, după care proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale [art. 135 alin. (3)], trebuie coroborat cu textele referitoare la organizarea administrativă a teritoriului și, respectiv, a autorităților administrației publice locale, în special cu art. 3 și art. 120 alin. (3). Vom desprinde, astfel, categoria unităților administrativ-teritoriale de bază – comuna și orașul și a unității administrativ-teritoriale intermediare – județul. Cum pentru a evoca autoritățile administrației publice alese din comune și orașe (implicit municipii) Constituția folosește expresia de consiliu local (art. 120), iar sintagma consiliu județean este folosită pentru a evoca autoritatea administrației publice aleasă de la nivel județean, trebuie să vorbim și despre un domeniu public local (comunal și orășenesc) și un domeniul public județean, terminologie consacrată legislativ.
Potrivit art. 72 din Legea administrației publice locale din 1991, în redactarea inițială, aparțineau domeniului public de interes local sau județean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, erau de uz sau interes public și nu au fost declarate de interes național. Prin urmare, ca un bun din sfera fostei proprietăți de stat să intre în sfera domeniului public comunal (orășenesc) sau județean, trebuia să nu fi fost declarat de interes național, simțindu-se nevoia unui proces întreg de evaluare și defalcare.
Pe această linie de idei, art. 115 din Legea administrației publice locale din 1991, în redactarea inițială, preciza că defalcarea și trecerea în patrimoniul comunelor (orașelor) sau, după caz, al județelor a bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public și privat al statului se vor stabili prin hotărâre a Guvernului. Totodată, se arăta că tot prin hotărâre a Guvernului se vor trece sub autoritatea consiliilor locale, sau, după caz, județene, regiile autonome și societățile comerciale cu capital integral de stat, ce prestează servicii publice stabilite prin legea administrației publice locale în sarcina consiliilor locale și județene. În acest sens s-a adoptat H.G. nr. 113/1992, care reglementa două etape: a) determinarea bunurilor mobile și imobile de către o subcomisie locală și definitivarea propunerilor de comisia ce trebuia să funcționeze în subordinea prefectului și b) aprobarea de Guvern a propunerilor înaintate de comisiile județene. Astfel, în vederea defalcării și trecerii în patrimoniul comunelor, orașelor sau, după caz, al județelor a bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public privat al statului, s-au constituit în fiecare județ (municipiul București și Sectorul Agricol Ilfov) o comisie, în subordinea prefectului, și câte o subcomisie, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială.
Potrivit art. 4 din acest act normativ, nu făceau parte din domeniul public de interes local sau județean: drumurile naționale, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, porturile, aeroporturile, spațiul aerian, terenurile și clădirile cu destinații speciale pentru nevoile de apărare, clădirile parlamentului, președinției, guvernului, autorităților administrației publice centrale și autorităților judecătorești, terenurile pe care se află aceste construcții, bunurile necesare desfășurării activității acestora, rezervele statului, precum și alte asemenea, stabilite prin lege.
S-a admis ca bogățiile subsolului să poată face parte din domeniul public de interes local sau județean numai dacă nu au fost declarate de interes public național și dacă exista acordul autorităților administrației publice centrale de specialitate.
Ca principiu, s-a reținut că aparțin domeniului public local al comunelor și orașelor terenurile și clădirile de interes public, piețele, căile de comunicație, străzile, zonele de agrement, parcurile publice, pădurile, pășunile, lacurile, alte bunuri mobile și imobile care sunt, potrivit legii, sau prin natura lor, de uz sau de interes local și nu au fost declarate de interes național. Bunurile de acest gen se menționa că aparțin și domeniului public județean, dacă ele nu sunt de uz sau interes comunal (orășenesc) sau de interes național.
Sistemul preconizat de acest act normativ nu a fost finalizat, motivele nu mai au relevanță, însă, în practica administrativă a apărut teza după care textul art. 115 din Legea nr. 69/1991, citat, care făcea trimitere la o hotărâre de Guvern, ar fi contrar art. 135 alin. (5) din Constituție, ridicându-se, de altfel, în anul 1995 și o excepție de neconstituționalitate. Cum ne-am exprimat și ca judecător raportor în cauză, textul atacat era, eventual, nefericit redactat, nu însă contrar Constituției, el nu făcea altceva decât să oblige Guvernul a pune în aplicare criteriile Constituției, potrivit legilor în materie.
Spre a se evita orice discuție, prin Legea nr. 24/1996 s-a dat o nouă redactare art. 115, devenind, în urma republicării Legii nr. 69/1991, art. 127: „Defalcarea și trecerea în proprietatea comunelor, orașelor sau, după caz, a județelor, a bunurilor și valorile de interes local din domeniul public și privat al statului se face prin hotărâre a Guvernului, în condițiile legii patrimoniului public și privat”. Noua redactare a textului ne avertiza asupra necesității apariției unei legi a „domeniului public și privat”, precizare ce se regăsește și în legea învățământului, cum s-a arătat, reieșind că s-a renunțat la soluția preconizată inițial prin H.G. nr. 113/1992.
Până la adoptarea acestei legi cu caracter general, deci a adevăratului Cod domenial al României, reținem că Legea nr. 24/1996, modificând și completând Legea administrației publice locale, a reprezentat actul normativ de bază ce trebuia avut în vedere pentru a delimita apartenența unor bunuri la domeniul public național, județean sau local.
Astfel, potrivit art. 80, din versiunea Legii administrației publice locale, din 1996, aparțineau domeniului public de interes local sau județean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt afectate unei utilități publice, sunt de uz sau de interes public și nu au fost declarate de interes național.
Sfera bunurilor domeniului public de interes local sau județean vizate de text cuprindea terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public local sau județean, piețele, rețelele stradale, parcurile publice, clădirile, monumentele de interes public local sau județean, pădurile și lacurile care, potrivit legii, nu aparțin domeniului public de interes național. Textul, la care ne referim, mai cuprindea și precizarea: „Pot aparține domeniului public de interes local sau județean și alte bunuri dobândite de comună, oraș sau județ, în condițiile legii”, iar în art. 81, în mod logic, se făcea precizarea că domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile și imobile, altele decât cele prevăzute la art. 80, aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și mijloacele prevăzute de lege.
De asemenea, în art. 115 alin. (2)1 din Legea nr. 69/1991, republicată în 1996, se menționa că Prefectura, ca și Consiliul județean, cu aparatul propriu aferent, își au sediul în Palatul administrativ, proprietate publică de interes național, care este situat în municipiul reședință de județ, rezolvându-se o problemă care a declanșat războaie locale, cum s-a arătat în volumul anterior, nu însă fără reacții contrare, dacă avem în vedere sesizarea Curții Constituționale.
Este de subliniat că Legea administrației locale din 1991, republicată în 1996 califica unitățile administrativ-teritoriale ca persoane juridice civile, ele fiind, în virtutea acestei calități, titulare ale domeniului privat: „Ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii” (art. 4 alin. final). Cum regula proprietății, potrivit Constituției, este proprietatea privată, în ediția anterioară precizam că va trebui să admitem că ori de câte ori legea vorbește generic despre proprietatea județului sau, după caz, a comunei, vom fi în prezența unei proprietăți private, bunurile respective aparținând domeniului privat județean sau, după caz, domeniului privat comunal.
Astfel, în sfera „domeniului public județean” intră: 1) drumurile județene; 2) terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul propriu al acestuia, precum și instituțiile publice de interes județean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public național sau local; 3) rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și stațiile de tratate cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora.
În sfera domeniului public comunal (orășenesc) sunt enumerate: 1) drumurile comunale, vecinale și străzile; 2) piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; 3) lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public național sau județean; 4) rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, stațiile de tratare și epurare a apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente; 5) terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea; 6) locuințele sociale; 7) statuile și monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public național; 8) bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naționale; 9) terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10) cimitirele orășenești și comunale.
Este de menționat că Legea nr. 213/1998 precizează și criteriul pentru stabilirea valabilității titlului statului pentru bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, și anume: „Respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat”, aspect la care vom reveni.
Secțiunea a V-a Conținutul, limitele și caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică
1. Conținutul dreptului de proprietate publică.
Ce drept se exercită asupra bunurilor din domeniul public? întrebarea s-a pus pentru că, potrivit unei prime concepții, aceste bunuri au o destinație specifică, fiind afectate uzului sau interesului public, nu pot fi înstrăinate și, în principiu, nu produc venituri. Altfel spus, s-a contestat inițial ideea de proprietate în legătură cu dreptul asupra bunurilor din domeniul public, întrucât acest drept nu ar include, în conținutul său, prerogativele posesiei, folosinței și dispoziției care se regăsesc în cazul dreptului de proprietate privată.
Ulterior, s-a apreciat că și asupra bunurilor din domeniul public se exercită tot un drept de proprietate, dar unul limitat de scopul, de afectațiunea acestui drept; s-a vorbit astfel de o proprietate de afectațiune, care poate fi apărată, în mod direct, prin acțiunea în revendicare sau, în mod indirect, prin acțiunile posesorii, este producătoare de venituri, în anumite împrejurări, ca urmare a concesiunilor de exploatare în favoarea unui particular, este însoțită de dreptul de accesiune și este limitată în exercitarea sa prin intermediul servitutilor și a altor restricții stabilite de lege, decurgând din raporturile de vecinătate.
Mai recent, după intrarea în vigoare a Constituției adoptate în anul 1991, s-a apreciat că exercițiul prerogativelor dreptului de proprietate, adică al posesiei, folosinței și dispoziției, se regăsește, dar într-o formă specifică, și în ipoteza dreptului de proprietate publică.
Această concepție a fost consacrată de legiuitor. Într-adevăr, în art. 2 din Legea nr. 213/1998, s-a statuat în mod limpede că „Statul sau unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele și în condițiile legii”.
Aceste prerogative, care au, în general, același înțeles ca și în ipoteza dreptului de proprietate privată, se înfățișează totuși într-o formă particulară, întrucât dreptul de proprietate publică, spre deosebire de dreptul de proprietate privată, este expresia juridică a aproprierii comunitare a bunurilor.
Astfel, jus utendi, în situația bunurilor de uz public, nu se mai realizează, în mod direct, de titularul dreptului de proprietate publică, ceea ce nu exclude însă posesia asupra acestor bunuri, adică aproprierea și stăpânirea lor la nivel comunitar. Mai mult, este posibil ca accesul publicului la utilizarea unor bunuri să fie cu titlu oneros, cum se întâmplă în cazul muzeelor sau al autostrăzilor, indiferent dacă exploatarea se face direct de către titularul dreptului de proprietate publică sau ea este concesionată unor particulari, într-o asemenea situație, bunurile din domeniul public sunt producătoare de venit.
Jus abutendi, în forma dispoziției materiale, se poate realiza prin modificarea și transformarea unor bunuri, prin demolarea unor construcții cu respectarea prevederilor legale sau prin exploatarea subsolului, productele rezultate intrând, de regulă, în circuitul civil. Deși dispoziția juridică nu se poate realiza prin mijloace de drept civil, sens în care bunurile din domeniul public sunt inalienabile, totuși transmiterea acestor bunuri este posibilă prin mijloace de drept public.
Faptul că prerogativele posesiei, folosinței și dispoziției nu se exercită în roate formele posibile cu privire la toate bunurile din domeniul public nu este de natură să ducă la concluzia inexistenței acestor prerogative. Nu trebuie uitat că și în ipoteza dreptului de proprietate privată titularul dreptului poate exercita prerogativele posesiei, folosinței și dispoziției în forme multiple, pozitive sau negative, alternative sau cumulative; altfel spus, titularul dreptului de proprietate privată nu trebuie să săvârșească toate faptele juridice în sens restrâns și să încheie toate actele juridice prin care se obiectivează prerogativele dreptului său. Mai mult, ca și în cazul dreptului de proprietate publică, și în cazul dreptului de proprietate privată există, cum am văzut, îngrădiri ale exercitării unora sau altora dintre prerogativele posesiei, folosinței și dispoziției. Aceste îngrădiri nu au fost înțelese însă ca argumente pentru a trage concluzia inexistenței posesiei, folosinței și dispoziției, ca prerogative ale dreptului de proprietate privată.
2. Limitele exercitării dreptului de proprietate publică.
Exercitarea dreptului de proprietate publică se face în limitele și în condițiile legii, cum se precizează expres în partea finală a art. 2 din Legea nr. 213/1998. Dar, pe lângă limitele legale, exercitarea acestui drept este țărmurită și de limitele materiale și de cele judiciare. Limitele materiale ale exercitării dreptului de proprietate publică sunt, de regulă, mai largi decât cele ale exercitării dreptului de proprietate privată, în sensul că ele acoperă, de cele mai multe ori, întreaga corporalitate a obiectului dreptului de proprietate. De exemplu, în legătură cu terenurile, statul nu este îngrădit în exercitarea dreptului său de proprietate publică de existența bogățiilor de interes public ale subsolului.
Limitele juridice (legale și judiciare) ale exercitării dreptului de proprietate privată sunt aplicabile, mutatis mutandis, și în cazul dreptului de proprietate publică. De exemplu, regimul juridic special al unor categorii de bunuri se aplică, de regulă, indiferent de forma dreptului de proprietate asupra bunurilor. Servitutile legale și naturale sunt compatibile și cu dreptul de proprietate publică, limitând exercitarea acestuia. Limitele exercitării dreptului de proprietate în raporturile de vecinătate privată țărmuresc, în principiu, și exercitarea dreptului de proprietate publică.
3. Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică.
Acest drept este absolut, exclusiv și perpetuu, ca și dreptul de proprietate privată, dar prezintă și caractere specifice. Astfel, dreptul de proprietate publică este inalienabil, imprescriptibil și insesizabil. Aceste caractere specifice pot fi privite și ca accentuări ale caracterului absolut, exclusiv sau perpetuu.
În art. 136, alin. 4, teza I din Constituție, în forma revizuită, se precizează că „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile”. În preambulul primului alineat al art. 11 din Legea nr. 213/1998 se statuează că „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile”. În art. 5, alin. 2 din Legea nr. 18/1991 se menționează că „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile”. Potrivit art. 1844 C. civ., „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie, sau printr-o declarație a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase afară din comerț”. Textul trimite tocmai la bunurile din domeniul public. Cu referire la unitățile administrativ-teritoriale, art. 122, alin. 2 din Legea nr. 215/2001 prevede că „Bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile”.
Deși în aceste texte cele trei caractere specifice sunt asociate bunurilor din domeniul public, în realitate, ele se referă în primul rând la dreptul de proprietate publică. Numai în mod derivat aceste caractere sunt aplicabile și bunurilor care fac obiectul acestui drept.
Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică nu justifică ideea apărării sau ocrotirii preferențiale a acestui drept în raport cu dreptul de proprietate privată. Atât proprietatea privată, cât și proprietatea publică sunt garantate și ocrotite prin lege, cum rezultă din art. 44, alin. 2, fraza I și art. 136, alin. 2 din Constituție, în forma revizuită. Diferențele de regim juridic dintre dreptul de proprietate publică și dreptul de proprietate privată nu exprimă o poziție preferențială a primului drept în raport cu cel de-al doilea. Dimpotrivă, primatul dreptului de proprietate privată în raport cu dreptul de proprietate publică este, cum am văzut, unul dintre fundamentele democrației constituționale, ale statului de drept și ale economiei de piață liberă. Dar acest primat nu se traduce într-o diferență de garantare sau de ocrotire juridică a celor două forme de proprietate, ci în ponderea diferită a acestora, respectiv în dezvoltarea prioritară a sferei dreptului de proprietate privată în raport cu sfera dreptului de proprietate publică. Din această perspectivă, s-a apreciat în mod judicios că decizia nr. 132/1994 a Curții Constituționale, conform căreia textul art. 41, alin. 2 din Constituție (devenit art. 44, alin. 2 după revizuirea Legii fundamentale) nu pune semnul egalității între cele două forme de proprietate sub aspectul protecției juridice, trebuie să fie interpretată doar în sensul recunoașterii diferențelor de regim juridic, iar nu în sensul apărării preferențiale a dreptului de proprietate publică.
a) Dreptul de proprietate publică este inalienabil. Textele evocate mai sus afirmă caracterul inalienabil al acestui drept. Noțiunea de inalienabilitate trebuie înțeleasă însă în accepția ei de drept civil. Dreptul de proprietate publică nu poate fi înstrăinat și dobândit prin mijloace de drept privat, respectiv prin fapte juridice în sens restrâns și prin acte juridice de drept privat. Din această perspectivă, trebuie să se facă diferența între bunuri inalienabile și bunuri inapropriabile, acestea din urmă nefiind susceptibile nici de apropriere privată, nici de apropriere publică. Bunurile din domeniul public sunt apropriabile, dar sunt inalienabile. Mențiunea cuprinsă în art. 1844 C. civ. în legătură cu bunurile ce „sunt scoase afară din comerț” evocă tocmai inalienabilitatea bunurilor din domeniul public prin mijloace de drept privat. Cât privește actele juridice de drept privat, în art. 12, alin. 3 din Legea nr. 54/1998 se precizează expres că „Terenurile agricole proprietate publică, indiferent de titularul care le administrează, nu pot face obiectul schimbului”.
S-a apreciat totuși că, în mod excepțional, terenurile din fondul forestier proprietate publică de stat pot fi înstrăinate în cazul ocupării lor definitive pe bază de schimb cu alte terenuri apte de a fi împădurite, caz în care, ca efect al subrogației reale cu titlu particular, fiecare teren dobândește situația juridică a terenului cu care se schimbă (art. 54 și 55 din Legea nr. 26/1996). În realitate, nu este vorba de o excepție de la regula inalienabilității bunurilor din domeniul public. Textul art. 54 din Legea nr. 26/1996 prevede că schimbul se face în condițiile legii, ceea ce presupune inclusiv aplicarea dispozițiilor din Legea nr. 213/1998 privind trecerea unor bunuri din domeniul public în domeniul privat al statului.
Tot astfel, nu este o excepție de la regula inalienabilității nici dispoziția art. 45 din Legea nr. 18/1991, potrivit căreia persoanele fizice sau moștenitorii lor ale căror terenuri cu vegetație forestieră sau păduri au fost trecute în proprietatea statului prin efectul unor acte normative speciale pot cere și obține reconstituirea dreptului de proprietate. Este de observat însă că reconstituirea dreptului de proprietate privată în această ipoteză, ca și restituirea unor bunuri imobile în diferite ipoteze reglementate prin legile speciale reparatorii, presupune prealabila trecere a bunurilor respective în domeniul privat. Pentru ca o asemenea interpretare să fie posibilă este însă necesar ca legile speciale să conțină prevederi din care să rezulte că obiectul restituirii include în sfera sa nu numai bunuri din domeniul privat, ci și bunuri din domeniul public, cel puțin prin precizarea categoriilor de bunuri, dacă nu prin individualizarea lor.
De altfel, cât timp inalienabilitatea bunurilor din domeniul public este o regulă constituțională, ea nu poate fi înfrântă prin dispoziții din legi organice sau ordinare, întrucât asemenea dispoziții sunt neconstituționale și deci fără efect.
Dacă nu există o prevedere legală care să fie interpretată în sensul trecerii prealabile a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, bunurile din domeniul public, fiind inalienabile, nu pot forma obiectul certificatului de atestare a dreptului de proprietate a unei societăți comerciale cu capital de stat, în temeiul
Hotărârii Guvernului nr. 834/1991 și nici obiectul reconstituirii dreptului de proprietate în condițiile Legii nr. 18/1991.
Inalienabilitatea se referă nu numai la interdicția înstrăinării și dobândirii dreptului de proprietate publică în ansamblul său prin mijloace de drept privat, ci și la interdicția dezmembrării acestui drept. Dispoziția art. 13 din Legea nr. 213/1998 pare să infirme această idee. Conform acestui text legal, „(1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituti sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.
(2) Servitutile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se mențin în condițiile prevăzute la alin. (1)”.
Deși textul nu distinge între servitutile naturale și cele legale, pe de o parte, și servitutile constituite prin fapta omului, pe de altă parte, el are în vedere, în primul rând, acele servituti care nu sunt veritabile dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, fiind doar limite normale de exercitare a acestui drept în raporturile de vecinătate. În această ordine de idei, pot fi compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile din domeniul public nu numai servitutile naturale și legale, ci și unele servituti stabilite prin fapta omului. Chiar dacă ar fi de imaginat o ipoteză în care servitutile stabilite prin fapta omului care constituie veritabile dezmembrăminte ale proprietății ar fi compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile din domeniul public, o asemenea interpretare a dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 213/1998 ar fi în contradicție cu prevederile art. 136, alin. 4 din Constituție, în forma revizuită, în care sunt menționate, în mod limitativ, modurile de exercitare a dreptului de proprietate publică.
Încălcarea regulii inalienabilității prin acte juridice de drept privat atrage nulitatea absolută a acestora, sancțiune expres prevăzută în art. 11, alin. 2 din Legea nr. 213/1998.
Regula inalienabilității bunurilor din domeniul public nu este infirmată de posibilitatea constituirii unor drepturi reale specifice asupra acestor bunuri, cum sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau dreptul real de folosință, și nici de posibilitatea închirierii acestor bunuri. În acest caz nu este vorba de înstrăinarea sau dobândirea bunurilor din domeniul public, ci de modalități specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept public.
Transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu este o excepție de la regula inalienabilității. Acest transfer nu se face prin mijloace juridice de drept privat, ci prin acte administrative. Astfel, conform art. 10, alin. 2 și 3 din Legea nr. 213/1998, „Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.
(3) Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată în condițiile art. 8 alin. (2)”.
Mai mult, este posibil transferul din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului sau din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului. Acest transfer se face însă tot prin acte juridice de drept administrativ. Conform art. 9 din Legea nr. 213/1998, „(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în
domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.
(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local”.
b) Dreptul de proprietate publică este insesizabil. Insesizabilitatea bunurilor din domeniul public este o consecință a inalienabilității lor. Într-adevăr, aceste bunuri nu pot fi înstrăinate sau dobândite prin nici un mijloc de drept privat, deci nici prin vânzare silită. Aceste bunuri nu pot fi deci urmărite de creditori pentru realizarea creanțelor lor, adică nu pot forma obiect de executare silită.
Insesizabilitatea bunurilor din domeniul public presupune și imposibilitatea constituirii garanțiilor reale asupra acestor bunuri. Într-adevăr, dacă s-ar accepta constituirea unor asemenea garanții, s-ar admite și consecința realizării acestora, adică urmărirea bunurilor din domeniul public. Această consecință ar fi contrară atât insesizabilității, cât și inalienabilității bunurilor din domeniul public. În acest sens, în art. 11, alin. 1, lit. b din Legea nr. 213/1998 se arată că bunurile din domeniul public „nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale”.
c) Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil. Acest caracter specific al dreptului de proprietate publică este consacrat legal, fără a se face distincție între prescripția extinctivă și prescripția achizitivă.
Ca urmare, acțiunea în revendicare întemeiată pe dreptul de proprietate publică este imprescriptibilă, putând fi introdusă oricând, indiferent de perioada de timp care a trecut de la data deposedării titularului dreptului. Pârâtul nu ar putea să opună prescripția extinctivă nici în situațiile de excepție prevăzute în art. 498 C. civ. (avulsiunea terenurilor) și în art. 520 C. proc. civ.
Pârâtul nu poate să opună reclamantului în acțiunea în revendicare întemeiată pe dreptul de proprietate publică nici prescripția achizitivă, respectiv uzucapiunea. Soluția contrară ar încălca ideea inalienabilității. Cum am văzut, inalienabilitatea presupune nu numai excluderea actelor juridice de drept privat ca mijloace de înstrăinare, respectiv de dobândire, ci și excluderea faptelor juridice în sens restrâns, ca mijloace de dobândire. Or uzucapiunea este un fapt juridic în sens restrâns, respectiv un mijloc de drept privat pentru dobândirea dreptului de proprietate. În mod expres, în art. 11, alin. 1, lit. c din
Legea nr. 213/1998 se prevede că bunurile din domeniul public nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune.
Dacă acțiunea în revendicare are ca obiect bunuri mobile, pârâtul nu poate să opună posesia de bună-credință în condițiile art. 1909 și 1910 C. civ. În acest sens, în textul legal evocat mai sus se precizează că bunurile mobile din domeniul public nu pot fi dobândite prin efectul posesiei de bună-credință.
CAPITOLUL III DOBÂNDIREA ȘI ÎNCETAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ A UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV TERITORIALE
Secțiunea I Dobândirea dreptului de proprietate publică
Conform art. 7 din Legea nr. 213/1998, „Dreptul de proprietate publică se dobândește:
pe cale naturală;
prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;
prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;
prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
prin alte moduri prevăzute de lege.”
Câteva precizări sunt necesare în legătură cu această enumerare a modurilor de dobândire a dreptului de proprietate publică.
Mai întâi, dobândirea acestui drept pe cale naturală nu este explicată de lege. În măsura în care dispoziția art. 7, lit. a din Legea nr. 213/1998 ar avea în vedere bogățiile de interes public ale subsolului care s-ar forma în viitor pe teritoriul țării, s-a apreciat că ea ar fi inutilă, întrucât asemenea bunuri sunt proprietate publică pe baza art. 136, alin. 3 din Constituție, în forma revizuită, sau al unor dispoziții cuprinse în legi speciale. În realitate, legea, în sens de act normativ, nu poate fi niciodată prin ea însăși izvorul concret al unui raport juridic și temeiul dobândirii unui drept. Situațiile în care legea este considerată ca mod de dobândire a dreptului de proprietate privată sau publică cuprind fapte juridice în sens restrâns. Aceste fapte juridice sunt izvorul concret al raportului juridic pe temeiul căruia se dobândește dreptul de proprietate, efect care se produce, este adevărat, tocmai pentru că legea, ca act normativ, îl prevede. Așadar, dobândirea dreptului de proprietate publică pe cale naturală se referă, în primul rând, la momentul inițial al transformării dreptului de proprietate socialistă de stat, specific regimului comunist, în drept de proprietate publică și în drept de proprietate privată asupra bunurilor din domeniul public și asupra bunurilor din domeniul privat, ca efect al instaurării principiilor democrației constituționale și ale economiei de piață liberă. În al doilea rând, acest mod de dobândire este operant în legătură cu bogățiile de interes public ale subsolului și cu alte resurse naturale menționate în art. 136, alin. 3 din Constituție și în alte legi organice ca obiect exclusiv al proprietății publice, care s-ar forma în viitor pe teritoriul țării.
În legătură cu dobândirea dreptului de proprietate publică prin acte de donație, s-a apreciat că forma autentică este necesară, chiar dacă ea nu este menționată în art. 7, lit. b din Legea nr. 213/1998.
Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, conform art. 8, alin. 1 din Legea nr. 213/1998. Actul administrativ prin care se face această trecere din domeniul privat în domeniul public poate fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul, conform Legii contenciosului administrativ (art. 8, alin. 2). Al treilea alineat al acestui text legal a fost menit să pună capăt unei practici administrative ilegale prin care anumite bunuri aflate în patrimoniul societăților comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială era acționar au fost preluate în domeniul public fără acordul societăților comerciale, prin acte administrative. Acest text legal prevede fără echivoc că, într-o asemenea situație, trecerea acestor bunuri în domeniul public se poate face numai cu plată și cu acordul adunării generale a societății comerciale respective. În absența acordului societății comerciale, bunurile cu privire la care aceasta are un drept de proprietate privată pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii. Chiar anterior intrării în vigoare a Legii nr. 213/1998, Curtea Constituțională a decis că, în cazul în care anumite imobile formează obiectul dreptului de proprietate al unor persoane juridice de drept privat, ca urmare a privatizării unor societăți comerciale, singura modalitate de trecere a acestor imobile în proprietate publică este exproprierea, în condițiile legii.
Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte moduri de dobândire a dreptului de proprietate publică. Aceste legi trebuie să aibă însă caracter organic, întrucât modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică sau privată fac parte din regimul juridic general al proprietății. Or legile care au ca obiect acest regim juridic general au caracter organic, conform art. 73, lit. m din Constituție, în forma revizuită. Astfel, dreptul de proprietate publică ar putea fi dobândit prin contracte civile sau comerciale, când acestea sunt încheiate pentru cauză de utilitate publică, prin accesiune (art. 488 și urm. C. civ.) sau prin trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale sau invers (art. 9 din Legea nr. 213/1998).
Secțiunea a II- Încetarea dreptului de proprietate publică.
Conform art. 10, alin. 1 din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică încetează fie prin pieirea bunului care formează obiectul său, fie prin trecerea acestui bun în domeniul privat.
Pieirea bunului include în sfera sa nu numai dispariția sau distrugerea bunului ca efect al unor cauze naturale, ci și ca efect al acțiunii voluntare sau involuntare a omului.
Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărârea Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin legi nu se dispune altfel (art. 10, alin. 2). Constituția nu conține o dispoziție referitoare la trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat. În schimb, dispozițiile art. 45,46 și 48 din Legea nr. 18/1991, republicată, care reglementează retrocedarea către foștii proprietari persoane fizice sau către moștenitorii acestora a terenurilor cu vegetație forestieră, a pădurilor, zăvoaielor, tufărișelor, pășunilor și fânețelor împădurite trecute în proprietatea statului prin efectul unor acte normative speciale, prevăd că trecerea acestor terenuri din domeniul public al statului în domeniul privat se face ope legis, în limita suprafețelor ce urmează a fi restituite celor interesați.
Un mod special de încetare a dreptului de proprietate publică este prevăzut în art. 35 din Legea nr. 33/1994, care reglementează retrocedarea imobilelor expropriate către foștii proprietari în situația în care ele nu au fost utilizate potrivit scopului de utilitate publică timp de un an de la data exproprierii. Cum am văzut, retrocedarea are ca efect încetarea dreptului de proprietate publică și nașterea dreptului de proprietate privată.
CAPITOLUL I CONCLUZII
Domeniul public este o instituție tradițională a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a declanșat, de-a lungul timpului, numeroase discuții, conturându-se teorii diferite, atât în ceea ce privește notele de conținut ale noțiunii, cât și cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evocă această noțiune. Este greu de găsit, cel puțin în doctrina occidentală, o temă a „dreptului public” care să fi suscitat tot atâtea discuții ca domeniul public.
Interesul doctrinarilor din perioada modernă pentru domeniul public, dincolo de tradițiile ce s-au transmis din dreptul public roman, are la bază realitățile politico-economico-sociale specifice societății liberale. Goana după capital și profit nu putea să facă abstracție de bunurile, care într-un fel sau altul, înaintea revoluției franceze, au depins de coroană, fie de instituție, fie de persoana monarhului sau, după caz, n-au avut o stăpânire privată. Ce) puțin în Europa continentală, atât în secolul al XIX-lea, cât și în secolul al XX-lea, o sursă de profituri pentru „întreprinzătorii particulari” a reprezentat-o concesiunea unui bun public, a unei lucrări publice, a unui serviciu public în general.
După cum se cunoaște, dreptul public roman reglementa o anume concesiune, adică procedura de autorizare a unor particulari de a folosi un lucru public, în schimbul unei redevențe, care nu constituie nici arendă și nici chirie, ci reprezenta un impozit – vectigalium publicum. Această concesiune nu dădea concesionarului nici drept de proprietate, nici drept de servitute și nici vreun drept real; ea era precară și revocabilă, fiind guvernată numai de principiile dreptului public.
Pe de altă parte, cum remarca și M. Anghene, în toate timpurile s-a simțit necesitatea să se sustragă relațiilor de drept privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosinței întregii colectivități, să fie conduse de reguli speciale.
În dreptul roman aceste bunuri, cum vom mai arăta, făceau parte din una din cele patru categorii: res communes, res publicae, res universitatis, res divini juris. În Evul Mediu, cu toate nuanțările de la o țară la alta, respectiv de la o perioadă la alta, ca regulă, aceste bunuri erau considerate proprietatea privată a regelui, iar „dreptul burghez” a impus regula după care aceste bunuri „au trecut în proprietatea națiunii”.
Cu toată diversitatea de teorii, doctrinarii din epoca modernă, într-o formă sau alta, au susținut că bunurile din domeniul public, spre deosebire de bunurile din domeniul privat, sunt supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun (civil).
Realitățile juridice instituite în ceea ce s-a intitulat societatea socialistă, în primul rând, instituția proprietății Întregului popor asupra mijloacelor de producție, asupra bogățiilor solului și subsolului, asupra majorității covârșitoare a terenurilor etc. nu au mai îngăduit, practic, o teorie a domeniului public.
Majoritatea autorilor din perioada 1948-1989 au părăsit teoria domeniului public, lăsând a se înțelege că această noțiune a căzut în desuetudine. Așa se explică de ce nici în cursurile universitare, fie de drept civil, fie de drept administrativ, ce au fost elaborate, la noi, după 1948, nu se întâlnesc, ca regulă, capitole consacrate domeniului public.
În acest spirit a fost comentat și art. 476 din C. civ. român consacrat bunurilor domeniului public. Astfel, în ediția oficială a Codului civil din 1958, după ce se reproduce textul acestui articol, se face următoarea precizare: „In urma transformărilor succesive ale structurii statului și dreptului nostru nu mai există domeniu public și privat, ci numai fondul unic al proprietății socialiste de stat”, făcându-se trimitere la art. 7 din „Constituția Republicii Populare Române” din 1952. Acest punct de vedere este exprimat și în ediția oficială a Codului civil din 1981, făcându-se, de data aceasta, trimitere la articolele referitoare la proprietatea socialistă din toate cele trei „constituții socialiste” (art. 6, Constituția din 1948; art. 7, Constituția din 1952 și art. 7, Constituția din 1965).
De fapt, aceste orientări din dreptul civil, precum și, în mare parte, din dreptul administrativ nu au reprezentat altceva decât aplicarea tezelor „teoriei generale a dreptului socialist”, după care „societatea socialistă” nu cunoaște o împărțire a dreptului în public și privat.
Cu toate acestea, unii autori au calificat dreptul penal, iar alții dreptul administrativ, ca ramuri ale dreptului public. Interesant este de reținut că, deși „oficial” nu exista dreptul public, în cadrul facultăților de Drept, o scurtă perioadă, a fost admisă o structură internă cu denumirea „Catedra de Drept public” (grupa disciplinele penale, dreptul constituțional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul internațional public, dreptul roman, teoria generală a dreptului, istoria dreptului).
Pe acest „fond reformator”, legislația, o bună perioadă de timp, nu a mai operat cu noțiunea de domeniu public, nici cu cea de serviciu public, deși s-a operat cu noțiuni ca: drum public, ordine publică, liniște publică etc.
Noțiunea de domeniu public ca noțiune juridică fundamentală este „reabilitată” prin legislația adoptată după 22 Decembrie 1989, cronologic, prin Legea fondului funciar (Legea nr. 18/1991), Legea privind administrația publică locală (Legea nr. 69/1991) și prin Constituția României, care face o divizare a proprietății în proprietate privată (regula proprietății) și proprietate publică (excepția).
Legiuitorul, uneori, a preferat alte noțiuni, cum ar fi zonă protejată, patrimoniu natural, patrimoniu cultural etc, dar nu toate acestea se suprapun cu noțiunea de domeniu public, în sensul pe care-l dăm noi acestei noțiuni. Uneori, expresii care par a evoca exclusiv ideea de domenialitate, adică de bunuri supuse unui regim derogatoriu de la dreptul comun, fie și numai printr-un drept de pază și protecție al statului, sunt utilizate pentru a evoca ideea de serviciu public. Tocmai de aceea, va trebui să facem mereu precizări, mai ales că în Constituție se vorbește (art.135) numai despre proprietate publică și nu despre domeniu public.
Perioada actuală pe care o străbate România este și perioada unei explozii a fenomenului concesionărilor sau închirierilor terenurilor publice, a diferitelor spații destinate uzului public, în vederea organizării unei afaceri private. Sub ochii noștri, zilnic, dispar locuri de joacă pentru copii și parcuri, zilnic trotuarele devin tot mai înguste, apărând, în schimb, tonete, chioșcuri sau alte construcții, mai mult sau mai puțin improvizate. Pe de altă parte, au început lucrările la autostrăzi, prin implicarea unor firme străine, urmând, firește, construcțiile de căi ferate, de porturi, de aeroporturi, la care trebuie adăugate contractele de explorare sau exploatare a anumitor bogății ale subsolului (evocate critic în volumul anterior al lucrării).
Toate acestea reclamă o teorie aprofundată a domeniului public, a regimului juridic aplicabil bunurilor domeniului public, implicit o analiză critică a legislației în vigoare, care, până la reglementările din 1998, a fost depășită de fenomen. După cum am mai arătat, legislația, atât cât exista până în 1998, era axată pe ideea preeminenței regimului privat, explicația de bază constituind-o pur și simplu ignoranța. Utilizarea unui bun al domeniului public nu poate fi justificată numai de ideea privatizării, interesul particularului, în permanență, trebuie raportat și valorizat prin prisma interesului public.
Administrația este obligată, într-o teză tradițională, să intervină în orice moment pentru asigurarea interesului public, ceea ce, logic, presupune și puterea acesteia „de a revoca, când crede de cuviință”, folosințele private ale domeniului public. „Regula precarității tuturor permisiunilor acordate asupra domeniului public apare astfel ca o inexorabilă necesitate.
Din păcate, această regulă nu rezultă cu claritate nici din legile adoptate în 1998, cu toate atenționările doctrinei. Legea nr. 213/1998, prin art.15, face trimitere la Legea concesiunilor, dar aceasta consacră un regim unic, fără a face distincție între concesiunea unui bun proprietate publică și concesiunea unui bun proprietate privată, inclusiv a statului, dând, totodată, toate litigiile în competența instanțelor de drept comun, când litigiile privind concesiunea bunurilor proprietate publică ar fi trebuit date în competența instanțelor de contencios administrativ.
Bibliografie
Al. Weill, F. Terre, Ph. Simler, Droit civil. Les biens, 3 edition, Dalloz, Paris, 1985;
C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura AII Beck, București, 2001;
C. Oprișan, Regimul general al proprietății în România, în Studii de drept românesc nr. 1/1995
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București 2004;
E. Lupan, Reevaluarea principiilor dreptului civil român, în Dreptul nr. 5-6/1994
E. Chelaru, Circulația juridică a terenurilor, Ed. All Beck, București 1999;
E. Chelaru, Curs de drept civil. Drepturi reale principale, Ed. All Beck, București 2000;
E. Chelaru, Drept civil. Persoanele, Ed. All Beck, București 2003;
E. Chelaru, Administrarea domeniului public și a domeniului privat, Ed. All Beck, București 2005;
E. Chelaru, Despre circulația juridică a terenurilor, în Revista de Științe Juridice nr. 1/2006;
G.N. Luțescu, Teoria generală a drepturilor reale. Teoria patrimoniului. Clasificarea bunurilor. Drepturile reale principale, București, 1947;
I.S. Nistor, Comuna și județul, Evoluție istorică, Dacia, Cluj-Napoca, 2000;
L. Pop, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, București, 2001;
M. Nicolae, Considerații asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999;
M. Nicolae, Considerații asupra calității de subiect de drept civil a unităților administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 5/2002;
M. Nicolae, Discuții privind calitatea și reprezentarea procesuală a unităților administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 6/2002;
T. Revet, Propriete et droits reels. Choses hors commerce, în Revue trimestrielle de droit civil nr. 1/2004;
Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturi reale principale, Ed. Humanitas, București 2004;
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Aspecte Teoretice Si Practice Privind Delimitarea Domeniului Public AL Unitatilor Administrativ Teritoriale (ID: 125949)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.