. Aspecte Privind Controlul In Administratia Publica LA Nivel Judecatoresc Si Parlamentar

CAPITOLUL I

1.Controlul activitatii administratiei publice

1.1 Notiunea de administratie publica

Literatura de specialitate ofera variate interpretari notiunii de administratie publica

Etimologic termenul administratiei isi are originea in limba latina rezultand din compunerea prepozitiei ad cu substantivul minister , cuvantul rezultat, administer, insemnand intr-o traducere ad literam –slujitor, executant .

Astfel, in limba latina prima semnificatie a cuvantului administratie era aceea de activitate subordonata, activitate a celui supus.

Intr-o opinie administrata este inteleasa ca fiind „ actiunea de a administra , de a conduce afacerile publice sau private , de a gestiona bunurile” sau „ puterea administrativa” ori „ stiinta si arta de a guverna in stat”.

 Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si a insasi actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala. Controlul este, de asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare si autoreglare a intregului sistem.

Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din specificul acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permananta a conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forta juridica superioara.
            

1.2   Notiunea controlului administrativ

Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta. Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele.

Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control financiar intern.

1.3 Formele de control ale activitatii administratiei publice

In primul rand asupra activitatii autoritatilor administratiei publice se exercita un control parlamentar prin mijioace si metode specifice. Acest control are prin excelenta un caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice.

Controlul parlamentar asupra activitatii executive isi are legitimitatea in rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercita atributiile suveranitatii nationale. Institutia controlului parlamentar este consacrata in articolul 111 din Constitutia Romaniei, din noiembrie 1991. In acest articol se prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

In al doilea rand administratia publica exercita un control asupra propriei sale activitati, care cuprinde atat activitatea desfasurata in forma juridica, cat si cea realizata prin operatiuni materiale si tehnice, de prestari de servicii si chiar productive. Sfera larga a acestui control se manifesta si prin aceea ca el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operatiunilor materiale tehnice cu dispozitiile legale in vigoare, ci vizeaza activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, in care rolul esential il ocupa aprecierea oportunitatii acestora,  in scopul obtinerii celor mai eficiente rezultate.

Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice poate sa fie un control intern sau extern, in functie de pozitia pe care o are organul controlat, fata de cel care controleaza.

Controlul intern are o pondere mai mare decat cel extern, deoarece raspunderea pentru bunul mers al activitatii autoritatilor administrative revine in primul rand conducerii unitatii care trebuie sa previna si sa sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritatii administrative.

Aceasta forma de control administrativ este consecinta subordonarii ierarhice a compartimentelor autoritatilor administrative si a functionarilor ce le alcatuiesc. El are un caracter general si permanent, privind deopotriva atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati. Acest control se realizeaza din oficiu sau la cererea si sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia.

Cand controlul a fost declansat printr-o reclamatie sau o sesizare, poarta denumirea de   recurs gratios (reclamatie administrativa), care constituie, in caz de litigiu, o conditie prealabila a exercitarii actiunii de contencios administrativ.

Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice, metodele si procedurile de control.

Auditul public intern este o activitate functional independenta si obiectiva, prin care se da asigurari si consiliere conducerii entitatii publice, pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice si care contribuie la indeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematica si metodica, imbunatatind eficienta si eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare.

Sfera auditului public intern cuprinde:

a) activitati financiare sau cu implicatii financiare, desfasurate de entitatea publica din momentul constituirii angajamentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;

b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;

c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale;

d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele informatice aferente.

Tipurile de audit sunt urmatoarele:

a) auditul de sistem care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora;

b) auditul performantei care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele;

c) auditul de regularitate care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate.

Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la o anumita componenta a activitatii entitatii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat.         

Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare,  privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finanțelor Publice este autoritatea de coordonare și reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitățile publice. Controlul financiar preventiv se organizează și se exercită de autorități competente, în mod unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonanțe și ale actelor normative emise în aplicarea acesteia.

Controlul financiar preventiv se organizează și se exercită în următoarele forme:

a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entitățile publice și asupra tuturor operațiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice și a patrimoniului public;

b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum și ai bugetului oricărui fond special, la Fondul național și la agențiile de implementare a fondurilor comunitare, precum și la alte entități publice cu risc ridicat, prin controlori delegați ai Ministerului Finanțelor Publice.

Controlul financiar preventiv se va integra în mod treptat în sfera răspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data aderării României la Uniunea Europeană, pe măsură ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluată de auditul public intern din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice, altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat acorda sau refuzaentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;

b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;

c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale;

d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele informatice aferente.

Tipurile de audit sunt urmatoarele:

a) auditul de sistem care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora;

b) auditul performantei care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele;

c) auditul de regularitate care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate.

Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la o anumita componenta a activitatii entitatii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat.         

Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare,  privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finanțelor Publice este autoritatea de coordonare și reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitățile publice. Controlul financiar preventiv se organizează și se exercită de autorități competente, în mod unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonanțe și ale actelor normative emise în aplicarea acesteia.

Controlul financiar preventiv se organizează și se exercită în următoarele forme:

a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entitățile publice și asupra tuturor operațiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice și a patrimoniului public;

b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum și ai bugetului oricărui fond special, la Fondul național și la agențiile de implementare a fondurilor comunitare, precum și la alte entități publice cu risc ridicat, prin controlori delegați ai Ministerului Finanțelor Publice.

Controlul financiar preventiv se va integra în mod treptat în sfera răspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data aderării României la Uniunea Europeană, pe măsură ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluată de auditul public intern din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice, altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat acorda sau refuza acordarea vizei de legalitate numai in scris, pe formular tipizat care poarta semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent.

Inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in scris, in legatura cu intentia sa pe ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului. Controlorii delegati fac parte din Corpul controlorilor delegati care reprezinta un compartiment distinct in structura Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central, cat si teritorial.

Actul de numire va cuprinde și limitele de competență în exercitarea controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate să efectueze această activitate sunt altele decât cele care inițiază operațiunea supusă vizei.

Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfășoară activități de control financiar preventiv propriu se face de către conducătorul entității publice, cu acordul entității publice superioare, iar în cazul entităților publice în care se exercită funcția de ordonator principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului oricărui fond special, cu acordul Ministerului Finanțelor Publice. Persoanele desemnate cu exercitarea activității de control financiar preventiv propriu trebuie să aibă competențele profesionale solicitate de această activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finanțelor Publice, care va cuprinde și condițiile și criteriile unitare pe care entitățile publice trebuie să le respecte în cazul numirii, suspendării, destituirii sau schimbării personalului care desfășoară această activitate.

Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv propriu răspund, potrivit legii, în raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea și încadrarea în limitele angajamentelor bugetare aprobate, în privința operațiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu.

Controlul financiar public intern cuprinde intregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea principiilor si standardelor de control si audit.

Auditul financiar reprezinta activitatea de examinare, in vederea exprimarii de catre auditorii financiari, a unei opinii asupra situatiilor financiare, in conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internationale de audit si adoptate de Camera Auditorilor Financiari din Romania.Auditul public intern se deosebeste de auditul financiar atat in ce priveste obiectul activitatii si entitatii auditate, cat si in privinta formei de exercitare a auditului si dobandirea calitatii de auditor. Auditul financiar are ca object principal verificarea situatiilor financiare anuale ale agentilor economici iar auditul intern priveste cu precadere utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile sau institutiile publice. Ca forma de exercitare, auditul financiar se desfasoara in mod independent de catre persoane care au dobandit calitatea de auditor financiar, in timp ce auditul public intern se realizeaza in cadrul structurii interne a entitatilor publice de catre persoane care au independenta functionala si care raporteaza conducerii toate constatarile facute si masurile propuse pentru eliminarea deficientelor existente.

Controlul extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate.

Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata.

Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce sunt prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale.

Controlul de tutela administrativa se exercita de catre prefect, asupra actelor administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se infaptuieste prin atacarea actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de drept.

Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de lucru judecat.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor si a intereselor legitime ale cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste de catre instantele de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul instantelor judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un caracter nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si urmarire penala, precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

CAPITOLUL II

1. Controlul judecătoresc asupra administrației publice

1. 1. Aspecte generale privind controlul judecătoresc asupra administrației publice

1.1.1. Noțiunea, definiția, evoluția și formele contenciosului administrativ român

Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română moderna.La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acțiunea de a reclama, de a cere cu insistență, de a susține sau de a pretinde, de unde și derivatele sale substantivale – de dispută sau luptă („contentio”) – și adjectivale – încăpățânat, dârz, certăreț („contentiōsus”).

În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare o situație sau un ansamblu de probleme puse în discuție, discutabile sau litigioase, formând obiectul unui proces, aceeași semnificație având-o și în limba română contemporană.

În terminologia juridică română din veacul XIX și până în prima jumătate a secolului XX noțiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluției legislative din țara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă și judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administrației”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecință a modificărilor legislative de după anul 1989.

Sensurile juridice ale noțiunii de contencios vizează două planuri principale.

Pe planul dreptului material noțiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părți și care nu poate fi soluționat, în caz de neînțelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfășurat în fața unui organ de jurisdicție competent.

Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificații.

În primul rând, în sens funcțional desemnează activitatea de soluționare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar față de care susține, în contradictoriu, că legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate. Acest sens este în opoziție cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmărește realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar și neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective.

În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluționarea litigiilor dintre părțile aflate în conflictul respectiv.

În al treilea sens, instituțional-organic prin contencios se înțelege autoritatea sau organul de jurisdicție competent, anume investit cu soluționarea unor asemenea litigii sau conflicte.

În acest sens, dar cu o semnificație aparte, interesând mai puțin studiul nostru, prin contencios înțelegem serviciul funcțional din cadrul unei instituții sau societăți comerciale având ca principală atribuție promovarea și apărarea juridică a drepturilor și intereselor respectivelor organizații, precum și acordarea asistenței juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în fața organelor de jurisdicție în cazul litigiilor în care sunt implicate. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios și juridic atât în cadrul autorităților publice cât și în sectorul public și privat al economiei.

Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:

după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituțional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.

după autoritatea în fața căreia se derulează soluționarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competența instanțelor judecătorești, și contencios jurisdicțional, de competența unor instanțe administrative ori de altă natură cu totul specială;

după natura părților implicate și a efectelor soluției pronunțate, contenciosul poate fi intern sau internațional.

Evoluția istorică a noțiunii de contencios administrativ în legislația română.

Pentru o mai corectă înțelegere a evoluției și sensurilor noțiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanței juridice dintre sensul formal cu cel material al noțiunii.

În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritățile administrației publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanților soluționate de către instanțele judecătorești (tribunale) administrative având competența specială necesară.

Această definiție relevă caracteristicile tipice ale contenciosului și anume:

– părțile litigiului sunt particularii și autoritățile executive;

– obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele și faptele) administrative;

– cauza acțiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;

– competența litigiului revine instanțelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.

Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiție, evoluția și caracteristicile contenciosului administrativ român.

Prima etapă (caracterizată prin existența Consiliului de Stat – 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice și dispunând și de competențe speciale, după modulul francez.

Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun și încredințat instanțelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspirație anglo-saxonă.

Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredințat secției de specialitate a instanței supreme de justiție.

Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredințat tribunalelor de drept comun, ulterior investite și cu un contencios în constatare (1912-1923).

A cincia perioadă (marcată de Constituția din 1923 și de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanțelor judecătorești superioare (Curțile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competența instanței supreme.

În același timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare și obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităților locale ce vatămă drepturi subiective – încredințat instanțelor administrative (comitete de revizuire, devenite curți administrative).

În sfârșit, există și contenciosul jurisdicțiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluționare (de exemplu Curtea de Conturi) cât și prin materia vizată (contabilitatea banilor publici).

A șasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept și instituirea excepțională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenționale, electorale, etc.).

A șaptea perioadă (ce a debutat prin Constituția din 1965 și Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale și în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicție afectat însă prin numeroase excepții deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui.

A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 și de adoptarea actualei Constituții caracterizat prin:

instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare și în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum și acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicție;

încredințarea competențelor de soluționare instanțelor de judecată de drept comun în condițiile instituirii a două grade de jurisdicție (inclusiv a unei singure căi de atac);

existența paralelă a contenciosului special al instanțelor judecătorești;

menținerea jurisdicțiilor administrative speciale în materie de contencios și controlul judiciar al instanțelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.

Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificație aparte noțiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material – funcțional prin acesta înțelegem litigiile în care cel puțin una din părți trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă), în sens instituțional formal – organic, soluționarea litigiului revine instanțelor judecătorești de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanțe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcționează secții (colegii) specializate.

Prin adoptarea Constituției lucrurile s-au complicat și mai mult întrucât cerința ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăși fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparține executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta și un interes legitim nu numai un drept subiectiv.

Noua și ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiție legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) și contractele administrative încheiate de autoritățile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiții și sensuri în care s-a ținut, mai mult sau mai puțin, seama, de evoluția legislativă și constituțională sau de orientările practicii judiciare în materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă, și chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.

Menținându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal – procesual ca fiind activitatea instanței de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluționa un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, și vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică și prin care se urmărește recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător, acordându-se, după caz, dauna materiale sau/și morale.

În sens organic – funcțional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanțelor judiciare investite special cu soluționarea încălcările de lege săvârșite de autorități publice prin măsuri și atitudini administrative vătămătoare.

În lumina acestor considerente vom reține ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele:

existența litigiului soluționat de instanțe judecătorești de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secții la curțile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casație și Justiție, de contencios administrativ și fiscal;

cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/și vătămarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluționare în termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor administrative;

obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură executivă, după caz, acordarea de despăgubiri sau/și de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative;

una din părțile (participantele) în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în principal sau în secundar, atribuții de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-un contract administrativ.

În sfârșit, obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma și un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziții publice (art. 80/2 ori Ordonanța de Urgență nr. 60/2001 privind achizițiile publice).

Formele (categoriile) de contencios administrativ

Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acțiunii, adică după ceea ce se urmărește prin exercitarea ei în care sens distingem contenciosul în anulare și contenciosul în obligare.

Primul este exercitat față de un act administrativ urmărindu-se desființarea lui pentru că încalcă legea sau/și un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcții, de destituire dintr-o funcție publică) uneori urmărindu-se doar o desființare parțială a actului sau o modificare a acestuia, indiferent că se mai cere sau nu și obligarea autorității pârâte la emiterea unei măsuri solicitate sau la plata despăgubirilor.

Contenciosul în obligare este acela în care instanța obligă administrația la emiterea unui act juridic, adeverințe, certificat sau orice alt înscris pe care executivul refuză nejustificat să-l elibereze sau nu se pronunță în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând această împrejurare.

Față de legea actuală a contenciosului se impune și precizarea că acțiunea în anulare sau în obligare poate viza și materia contractelor administrative.

Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea) procesuală de inițiere a acestuia în contencios pe calea acțiunii directe și pe calea acțiunii indirecte.

Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorități publice în scopul anulării unui act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepția de ilegalitate) se declanșează incidental într-un litigiu pus în mișcare în fața justiției pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un moment dat, într-un asemenea proces, una din părți sau dintre participanți invocă în apărarea sa, pentru a combate pretențiile sau apărările formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazează acesta din urmă.

Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere și sistemul legal al acțiunii judiciare în contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004, și un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precitat, vizând situații deosebite, de exemplu, în materie electorală, contravențională, etc.

În sfârșit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând ilegalitatea unui act a cărui anulare se urmărește și contenciosul subiectiv când prin acțiunea judiciară întemeiată pe vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmărește, anularea actului indiferent de legalitatea lui.

Precizăm că toate aceste clasificări, științifice și didactice, nu sunt incompatibile între ele, deoarece, de exemplu, o acțiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepția de ilegalitate se poate invoca într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar, indiferent că a încălcat legea sau/și un drept subiectiv ori interes legitim.

2.Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc asupra administrației publice

Controlul judecătoresc se desfășoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activități executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activități cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operațiunile tehnico-materiale și fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluționarea litigiului respectiv dedus judecății. Astfel, litigiile de natură civilă și comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluționează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuiește controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administrației publice, și asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administrației formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative și contractele (administrative) încheiate de autorități pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum și achizițiile publice. Litigiile de natură administrativă, deși distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noțiunii, prin opoziție cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferențiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noțiunii).

1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative și a faptelor asimilate acestora cu excluderea operațiunilor tehnico-materiale, a altor acte și fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voință prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuții de realizare a puterii de stat – și nu ca persoană juridică de drept privat (civil), – inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public.

2. Controlul judecătoresc se desfășoară asupra tuturor autorităților administrative centrale, teritoriale și locale.

3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepțional în activitatea instanțelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administrației pentru măsurile dispuse (un asemenea caz îl reprezintă forța majoră).

4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administrației, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicțional exercitat asupra administrației și de alte organe jurisdicționale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său.

5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente și nu a unor măsuri viitoare, putând fi și anterior sau concomitent față de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desființează.

6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicție în sensul că instanța de judecată, deși poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuși emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuțiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative și de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuși actul administrativ necesar.

7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenței generale de verificare a legalității oricărui act administrativ, cu excepțiile legale, și a competenței speciale privind verificarea anumitor acte administrative și fapte determinate.

8. Controlul judecătoresc se desfășoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicțional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor și independența judecătorilor, declanșată de sesizarea instanței de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noțiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea față de autoritatea de stat precum și a acesteia din urmă față de organele superioare ierarhic.

9. Controlul judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorități de stat, ale puterii legislative sau ale administrației (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative.

Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile.

O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunțe cu privire la el sau nu se pronunță în termen asupra legalității lui, ceea ce îl îndreptățește pe reclamant să introducă acțiunea în justiție, instanța fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv.

O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desființează actul caz în care instanța nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acțiunea în justiție fiind fără obiect. Dacă totuși desființarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanța poate fi sesizată.

A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiției organul administrativ dispune desființarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanța să-și realizeze controlul jurisdicțional întrucât prin desființarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce ușurează judiciar constatarea nevalabilității sale, urmând a se soluționa, eventual, numai cererea de despăgubiri și cheltuielile de judecată. Aceeași este soluția și când desființarea administrativă intervine după pronunțarea hotărârii prin care instanța respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluționarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanța superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunța asupra celorlalte capete de cerere. Față de această opinie se poate formula rezerva că desființarea actului administrativ de către administrație, după sesizarea justiției, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, și că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune și cu privire la obiectul acțiunii judiciare în care figurează ca pârât.

Ultima ipoteză este aceea a respingerii acțiunii în justiție urmată de desființarea actului administrativ dispusă de organele administrației. Se consideră că o asemenea desființare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanței care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ. Considerăm că respingerea acțiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administrația la menținerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeași categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiție, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administrația va putea să-și desființeze actul și după respingerea unei atari acțiuni în justiție. Cât privește autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la același act administrativ, pentru aceleași considerente și față de același organ pârât o nouă acțiune în justiție. Dacă ulterior respingerii acțiunii operează o desființarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acțiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai mențin după această desființare ori obligarea pe cale judiciară a administrației la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desființare administrativă a actului.

3. Controlul judecătoresc direct al actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004

3.1. Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ

Legea contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul căruia instanțele judecătorești sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele și faptele lor vătăma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice și juridice. În literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 și a Legii nr. 29/1990, în prezent abrogată, au fost enunțate și analizate condițiile introducerii acțiunii împotriva actelor administrative ilegale și care, considerăm, că se regăsesc, în parte dar cu unele schimbări, și în cazul noii reglementări și anume: condiția ca actul atacat în justiție să fie un act administrativ; prin respectivul act să se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul să provină de la o autoritate administrativă; anterior introducerii acțiunii în justiție să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă; acțiunea să fie introdusă în termen; precum și două condiții negative constând în faptul că actul atacat în justiție să nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanșarea acestei forme de verificare nu trebuie să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ în activitatea instanțelor de judecată. În cele ce urmează vom examina numai condițiile afirmative ce se cer a fi întrunite în cadrul acțiunii (directe) în anularea actelor administrative.

1. O primă condiție pentru declanșarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare de voință a administrației producătoare de efecte juridice și emisă în mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investită cu atribuții de exercitarea puterii, în caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură (civilă, de muncă, judiciară, etc.) el nu va putea fi supus controlului judecătoresc în condițiile prezentei legi, ci, eventual, în condițiile dreptului comun sau ale unor legi speciale. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizări în acest sens atunci când definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Pe de altă parte, aceeași lege dă o altă accepțiune noțiunii de act administrativ datorită rațiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar.

În primul rând, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autorități. De asemenea, sunt asimilate autorităților publice (art. 2/1 lit. b) și persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

În al doilea rând, se exclud, în accepțiunea legii în cauză, actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum și actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b).

În al treilea rând, aceeași lege nu mai asimilează, ca și reglementarea precedentă a Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administrației de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege, ceea ce denotă o netă delimitare, în concepția legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic, asimilând însă, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu răspunde petiționarului în termenul prevăzut (de legea în cauză sau de alte legi), ceea ce contribuie, în linii mari, la asigurarea unității de regim juridic procedural al controlului judecătoresc asupra actelor și faptelor administrative(art. 2/1 lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 și art. 8/1 teza a II-a).

În sfârșit, vrând să elimine orice dubii asupra activității executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative și certificatele, adeverințele, precum și orice alte înscrisuri la a căror eliberare administrația poate fi obligată, instanța judecătorească având căderea de a se pronunța (art. 18 alin. 2) și asupra legalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza emiterii sau încheierii, adăugăm noi, a actului supus judecății (verificarea acestora din urmă realizându-se. desigur, pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ).

Deși în lege s-a prevăzut că actul administrativ atacat în justiție (art. 2/1 lit. c) poate să fie atât normativ cât și individual, este unanim admis că, de regulă, un act normativ nu poate vătăma în mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu generează, nu modifică și nu desființează raporturi juridice concrete. Dar, deși instanța nu poate verifica pe calea acțiunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanței, ea va putea, totuși, controla pe cale indirectă – prin intermediul oferit de excepția de ilegalitate – legalitatea normei, înlăturând, după caz, actul de reglementare de la soluționarea litigiului ca și cum acesta nu ar fi existat, în sprijinul acestei argumentații invocăm și acele prevederi ale art. 18 alin. 2 din lege în temeiul cărora instanța este competentă să se pronunțe și asupra „legalității actelor… care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (în actuala reglementare neexistând referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, așa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967). Totuși, prefectul poate ataca în contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparținând autorităților locale sau județene (art. 123/5 din Constituție, art. 3/1 din Legea 554/2004), în vreme ce Ministerul Public este ținut în exercițiul acțiunii judiciare în contencios numai de actele administrative unilaterale individuale în cazul vătămării unui drept, libertăți ori interes legitim ale persoanelor în cazul excesului de putere ale autorităților, putând ataca pentru același motiv actele administrative normative doar dacă excesul de putere vatămă un interes legitim public (art. 1/5 și 6).

Considerăm că actul administrativ dedus judecății poate fi atât un act intern, cât și un act extern, după cum efectele sale se produc în interiorul sau în afara organului, întrucât nu se condiționează introducerea acțiunii în justiție de locul unde se produc efectele vătămătoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate în drepturile lor. Desigur în mod obișnuit persoanele sunt vătămate în drepturile lor prin acte de administrație externă, cu efecte în afara organului, asupra terților, dar și acte de administrație internă pot leza personalul propriu al autorităților administrative. De altfel, legea nu condiționează, în acest sens, introducerea acțiunii în justiție de lipsa calității de funcționar al reclamantului concomitent de lipsa calității de autoritate publică la care acesta funcționează, în persoana pârâtului.

Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioară (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai condiționează exercitarea acțiunii judiciare de existența caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiții este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalității sau ilegalității nu este o problemă procesuală prealabilă ea putându-se constata numai pe parcursul și, mai ales, în urma soluționării litigiului. Pe de altă parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii să producă vătămarea unui drept, mai ales cu ocazia executării sale. În sfârșit, condiționarea introducerii acțiunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalității actului contestat s-ar putea manifesta în practică ca o sarcină deosebit de dificilă pentru reclamant care, de regulă este un terț din afara administrației, necunoscător sau lipsit de posibilități de acces și documentare asupra mecanismelor decizionale executive, în mod firesc pentru reclamant, în cadrul procesului, este suficientă doar simpla dovedire a vătămării unui drept al său recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia că legea în cauză ar fi reglementat un regim juridic de răspundere obiectivă, bazat pe lipsa vinovăției administrative, deoarece culpa organului pârât este prezumată prin însăși vătămarea suferită de reclamant. Într-adevăr, acesta din urmă se limitează doar la dovedirea vătămării putând să-și exercite acțiunea procesuală chiar împotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii sale (arată art. 16/1 din lege).

În privința operațiunilor tehnico-materiale care însoțesc actele administrative „instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității … operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății” (art. 18 alin. 2). Această prevedere face cuvenita distincție între actele juridice și acele acțiuni (acte sau fapte) nejuridice de ordin material sau procedural consacrând astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalității lor. De altfel, și sub sistemul vechii reglementări, chiar în lipsa unor prevederi legale, literatura și practica judiciară au considerat că dacă aceste operațiuni au un caracter ilegal și constituie condiții de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificată de instanță odată cu controlul exercitat asupra actului administrativ pretins ilegal sau faptului dedus judecății.

Dacă însă un asemenea act sau fapt administrativ lipsește aceste operațiuni nu vor mai putea fi cenzurate judiciar în temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dacă totuși prin ele au fost cauzate vătămări (de exemplu, s-a produs demolarea unei construcții numai în temeiul avizului tehnic al biroului de arhitectură și sistematizare, în lipsa deciziei administrative) controlul judiciar al operațiunilor se va face cadrul litigiului soluționat după regulile dreptului comun ori a legilor speciale.

Poate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare cât mai completă a ipotezei normei – de la art. 18 teza finală din lege -, cât și pentru acuratețea formulării legislative ca în textul normativ să se fi prevăzut că puterile instanței judecătorești cuprind și verificarea operațiunilor administrative care au stat la baza executării actul administrativ dedus judecății, dat fiind faptul că, în ultimă instanță, operațiunile de punere în executare și executarea propriu-zisă a actelor juridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vătămare a drepturilor sau că și prin modul de executare a unor acte, chiar legale, se pot vătăma drepturi. O asemenea prevedere, introdusă în lege, ar fi întregit și acele dispoziții ale ei (art. 14 alin. l) în conformitate cu care „pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vătămată poate cere instanței să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Pe de altă parte, legiuitorul a omis, din păcate, să includă și acele acte administrative sau operațiuni administrative care au stat la baza „încheierii” contractelor administrative, ca fiind și ele susceptibile de cenzurare judiciară, e drept, incidentală și conexă, cu acțiunea principală.

Constituția revizuită (art. 126/6 teza ultimă) permite, cu titlu de excepție, cenzurarea în contencios a vătămărilor produse prin ordonanțe ale guvernului sau prin dispoziții ale unor ordonanțe declarate neconstituționale. În dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare în materie a prevăzut că persoana vătămată prin asemenea acte introduce acțiunea la instanța de contencios însoțită de excepția de neconstituționalitate (art. 9/1), iar instanța, astfel sesizată, dacă apreciază că excepția întrunește condițiile legale (art. 29/1 și 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, modificată și republicată) sesizează, prin încheierea motivată, instanța constituțională, suspendând soluționarea cauzei de fond, în așteptarea verdictului acestei curți.

2. O altă condiție de admisibilitate a introducerii acțiunii în justiție împotriva actelor administrative este aceea că respectivele acte să vateme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoană fizică sau juridică. Prin revizuirea adusă Constituției în anul 2003 s-a lărgit sfere vătămării produse și asupra interesului legitim (art. 52/1), iar noua lege a prevăzut că acesta poate fi atât individual cât și normativ.

Prima precizare se referă la faptul că, deși legea a făcut mențiunea respectivă în parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgând din lege sau din acte normative emise în baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot în cadrul sau pe temeiul legii, dar în baza unor raporturi juridice ce izvorăsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existenței dreptului trebuie să-i corespundă o îndatorire din partea administrației de a avea o anumită conduită care poate consta dintr-o acțiune (de a întreprinde ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit să se fi format în cadrul unui raport juridic concret, astfel încât el să fie opozabil numai între părțile acestuia, el putând exista în afara lui fiind suficientă simpla consacrare a existenței sale recunoscute de lege și dovedirea vătămării produse prin conduita activă (de emitere a actului) din partea administrației.

Existența dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie el și legitim, ci trebuie să rezulte din consacrarea sa legală, iar vătămarea lui să fie rezultatul neîndeplinirii unei obligații legale corelative interesului ocrotit în persoana reclamantului, ori consecința unei conduite active de împiedicare, limitare sau chiar de suprimare a exercițiului său de către o autoritate administrativă. În această categorie a acțiunilor vătămătoare, derivând din manifestările cu intenție juridică ale administrației, intră acte juridice care conferind drepturi unora vatămă drepturile altora, cele care instituie obligații considerate vătămătoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprimă (anulează, revocă ori suspendă) drepturi preexistente, indiferent că acțiunile executive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor în cauză sau de terți vătămați prin ele în drepturile lor. Totuși, prin revizuirea Constituției (art. 52/1) și interesul poate fi invocat în contencios cu condiția legitimității sale, ceea ce este la aprecierea instanței de judecată, acest interes putând fi atât public, cât și privat. În aprecierea noastră, extinderea obiectului acțiunii în contencios de la dreptul subiectiv lezat și asupra interesului legitim vătămat este complet nejustificată, întrucât conferă instanței un drept de apreciere care, în cele mai multe cazuri, excede competenței sale firești, incluzându-i atribuții de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce înseamnă practic amestec în sfera executivului și chiar substituirea în competențele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil chiar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separației și al echilibrului, dacă nu chiar a conlucrării și controlului puterilor în stat.

Într-adevăr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca în acest sens, ne mulțumim să ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim făcută de lege (art. 2/1 lit. o) care în cazul celui privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat” iar în privința celui public (art. 2/1 lit p) este cazul realizării unui drept fundamental exercitat în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”.

Este vizibil că nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am șterge distincția dintre acest concept și interes, pentru că dacă este adevărat că în orice drept subiectiv regăsim un interes legitim consolidat juridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora îndatorați prin obligația corelativă, în cazul simplului interes, fie și legitim, definirea lui trebuie să pornească de la avantajul pe care-l consacră în persoana titularului, corespunzător unei nevoi a acestuia sau a altuia, avantaj pe care dorește să-l consolideze prin recunoașterea sa de către ceilalți, inclusiv, după caz, pe cale legală, iar împiedicarea exercitării acestuia ori nerecunoașterea lui constituie temei de a declanșa o acțiune juridică în acest scop.

Desigur interesul pentru a fi legitim trebuie să fie în acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din jur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept și celei publice, indiferent de natura sa.

Dacă însă actul administrativ atacat este expresia materializată a unui drept de opțiune din partea administrației întrucât legea îi permite o anumită marjă de apreciere (de exemplu, în selectarea candidaților pentru funcție) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act juridic (de exemplu, dintre mai mulți solicitanți egal îndreptățiți ce întrunesc condițiile legale), reclamantul nu va mai putea invoca vătămarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocații, el ne mai dispunând de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de căile administrative de atac, exceptând cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. 52/1 din Constituție și de Legea nr. 554/2004.

În privința naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vătămat este de făcută precizarea că aceasta nu trebuie să fie neapărat administrativă, dreptul sau interesul putând aparține diferitelor ramuri de drept, dar vătămarea lui sau împiedicarea exercițiului său sunt în exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administrației chiar dacă aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.

O a doua precizare are în vedere faptul că reclamantul, conform textului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce acțiunea trebuie „să se considere vătămat” în drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele sale legitime. Într-adevăr, s-a părea că „ad literam” legea nu cere existența unei vătămări efective a dreptului (așa cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea – anterioară – nr. 1/1967) pentru un atare demers procesual. Având însă în vedere că răspunderea administrației nu se poate angaja decât prin îndeplinirea condițiilor generale ale oricărei răspunderi, între care figurează și fapta ilicită, în cazul de față actul administrativ contestat, și rezultatul acestuia, respectiv vătămarea produsă, înseamnă că și în situația pusă în discuție lezarea dreptului (drepturilor) trebuie să fie actuală și certă, iar nu viitoare și eventuală (aceste două ultime aspecte, ca și întinderea despăgubirilor pretinse, fiind discutabile doar în cazul producerii și a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat). Desigur, rămâne o problemă procesuală, de probațiune, dovedirea efectivă a vătămării în cadrul litigiului dedus judecății. Oricum, reclamantul va trebui să dovedească faptul că prin atitudinea administrației a fost vătămat și că această vătămare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau în interesele legitime, nefiind suficientă, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vătămări, ca simplă reprezentare nefundamentată. Oricum, Consituția (art. 52) face referire la „persoana vătămată” tranșând problema în discuție.

3. O altă condiție a introducerii acțiunii în justiție este aceea a provenienței actului astfel atacat de la o autoritate (administrativă) publică (conform art. 52/1 din Constituție).

O primă constatare ce rezultă, după cum s-a mai arătat, din prevederea legală expresă (art. 1 alin. 1), este aceea că actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparținând chiar statului sau unităților sale administrativ – teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise în realizarea unei activități de natură administrativă (de exemplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societăți comerciale, deoarece numai o autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale de acest gen. Conform Constituției orice autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru actele sale administrative (art. 52), astfel încât sfera autorităților publice posibile a fi chemate în judecată s-a lărgit foarte mult, cuprinzând practic toate puterile publice, precum și alte autorități neincluse în cele trei categorii.

În al doilea rând, nici actele juridice unilaterale (care nu aparțin categoriei actelor civile) ale unor organizații, societăți, asociații, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestări de voință nu au calitatea de autorități (publice), chiar dacă prin conducerea lor pot emite în mod unilateral acte juridice uneori cu efecte chiar față de terți.

În al treilea rând, dacă o autoritate, reprezentând statul sau unitățile administrativ – teritoriale, în calitate de persoană juridică emite sau încheie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului său privat prin care ar putea vătăma drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi chemată în justiție în temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea în acest sens art. 2 lit. c din lege).

Problema devine ceva mai complexă în cazul regiilor autonome (ale statului sau autorităților locale) organizate ca persoane juridice, mai ales în domenii de interes național, cum sunt de exemplu, transporturile, telecomunicațiile, producția și distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport în comun, etc.

Într-adevăr, în acest caz respectivele organizații, dată fiind importanța socială deosebită a activității desfășurate, ar putea fi puse în situația de a emite acte juridice unilaterale cu caracter individual – fără consimțământul celeilalte părți a raportului juridic și nu în calitatea de persoană juridică civilă – necesare bunei organizări și desfășurări a activității proprii, uneori în temeiul unor dispoziții (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fără ca manifestările de voință respective, producătoare de efecte juridice, să fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecințe asupra unor terți ale căror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vătămate.

Într-o asemenea situație din analiza manifestării de voință – făcute cu intenția de a produce efecte juridice – trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimțământului (acordului de voință) a celeilalte părți din raportul juridic. De asemenea, trebuie să mai rezulte că subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoană juridică, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizații, cu tot conținutul lor patrimonial, constituind expresia unei hotărâri de autoritate în domeniul respectiv (necesară, de exemplu, ordinii și siguranței în circulația feroviară, în distribuția energiei electrice, etc.), în afara raporturilor civile, comerciale sau de muncă bazate pe contractele în cauză. În acest caz respectivele acte întrunind toate trăsăturile actelor administrative și provenind de la o autoritate sau instituție executivă a statului ori de la o regie autonomă pot fi atacate în justiție – în temeiul Legii contenciosului administrativ – atunci când au vătămat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, – cu condiția ca să nu existe instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control judiciar. Mai mult, dacă o asemenea manifestare, de voință unilaterală provine de la o autoritate ierarhic superioară celei aflate într-un raport civil, de muncă, comercial, etc., și care nu se găsește într-o relație juridică concretă cu cel vătămat însă asupra căruia dispoziția superioară impietează lezând drepturi sau interese, actul este cenzurabil conform contenciosului administrativ. Noua lege (art. 2/1 lit.b) a contenciosului a dat o extindere considerabilă, din motive procesuale specifice, noțiunii de autoritate publică definind-o ca reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ – teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, asimilând acesteia persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

4. O altă condiție necesară introducerii acțiunii în justiție este aceea a îndeplinirii procedurii administrative prealabile demersului judiciar și care constă în îndatorirea petentului de a se adresa autorității emitente a actului administrativ, înaintea exercitării căii judiciare, autoritate obligată să rezolve plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu. Cel lezat se va adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul pretins vătămător, iar acesta din urmă, la rândul său, are îndatorirea de a soluționa reclamația într-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiției (art. 7 alin. 1). În cazul în care reclamantul nu este mulțumit de rezolvarea administrativă dată în cauză va putea sesiza instanța de judecată într-un nou termen de 6 luni de la comunicarea soluției date reclamației (art. 11/1 lit. a), iar dacă s-a adresat și autorității administrative ierarhic superioare celei emitente termenul de 30 de zile curge de la data comunicării soluției de către autoritatea supraordonată (art. 7/1 teza ultimă). În toate cazurile, introducerea cererii la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere (art. 11/2).

O primă precizare care se impune este aceea că distingem un termen procedural de 30 de zile până la care reclamantul se va putea adresa administrației în vederea rezolvării reclamației sale. Acesta este un termen limită prin a cărui depășire de către reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanța de judecată, deși nu pierde exercițiul căilor administrative de atac obișnuite. Totuși, pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate introduce și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripție (art. 7/7).

Cu toate că legea nu prevede forma – scrisă sau orală – în care cel ce se consideră vătămat se poate adresa administrației, credem că solicitantul poate utiliza orice modalitate de înaintare a plângerii (prin înscris transmis sau depus, ori prin formularea verbală consemnată în cadrul audienței), cu condiția să poată dovedi conținutul și, mai ales, momentul aducerii la cunoștință a reclamației sale. Plângerea prealabilă este petiția prin care se solicită autorității publice eminente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării acestuia (art. 2/1 lit. i).

Deși legea prevede expres (art. 7 alin. 1) de când curge termenul necesar introducerii reclamației administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat, consideram totuși că el are ca punct de plecare momentul efectiv al luării la cunoștință a (conținutului) actului de către cel căruia i se adresa și care solicită, ulterior, anularea lui, iar nu data expedierii înscrisului constatator al manifestării de voință administrative. Desigur, nu sunt excluse și alte posibilități de încunoștințare cum sunt, de exemplu, comunicarea verbală directă sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum în cadrul litigiului dedus judecății trebuind să se facă dovada efectuării comunicării și mai ales cea a momentului luării la cunoștință a actului pretins vătămător. Comunicarea trebuie făcută de către organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de relevanță. Ea se va face personal celui în cauză și trebuie să constea în aducerea la cunoștință a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii luate (executate) prin acel act. În cazul persoanelor juridice comunicarea nu se va face prin afișarea la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură confirmată prin aplicarea ștampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuții de primire a corespondenței.

Pe de altă parte, împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza administrația are în vedere data la care petentul s-a adresat administrației și care poate reprezenta momentul expedierii reclamației, a înregistrării acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la cunoștința efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamația a fost formulată oral (și consemnată în scris ca atare) ori depusă în scris în cadrul audienței la autoritatea respectivă.

În cazul procedurii administrative prealabile judecății și care vizează introducerea plângerii prealabile (reclamației) s-au mai prevăzut (art. 7/3 și 6) și alte situații de implicare a unor subiecte de sezină precum:

terțul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administrația în termen de 6 luni de la data emiterii actului;

părțile contractante din contractele administrative care vor adresa plângeri prealabile în cazul acțiunilor având ca obiect aceste convenții respectivele petiții vor avea semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile din Codul de procedură civilă (art. 7/6).

Același termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile rămâne valabil și pentru reclamantul care nu optează pentru procedura administrativ jurisdicțională pusă la dispoziția sa de legea specială.

În sfârșit, în cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public și Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau a celor care sunt vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, inclusiv a celor care invocă excepția de nelegalitate (art. 4/2) nn este obligatorie procedura prealabilă (art. 7/5).

Cea de-a doua precizare are în vedere termenul în care autoritatea administrativă este obligată să rezolve reclamația, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin această dispoziție a legii (art. 7 alin. l) se creează un regim juridic general și unitar sub aspectul termenului de soluționare a reclamației administrative preprocesuale indiferent de existența unor alte termene comune sau speciale. Față de prevederile inițiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1978, în prezent abrogate) conform cărora reclamațiile, propunerile și sesizările trebuiau rezolvate în termen de 40, 30 și 20 de zile – în funcție de nivelele organizării de stat sesizate – prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. În cazul petiției administrative, diferențierile de durată în soluționarea administrativă nu mai rămân valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiționare, inclusiv cererile (care se vor rezolva în intervalul de timp prevăzut de legea cadru în vigoare – Ordonanța de Guvern nr. 27/2002 – sau în baza unor dispoziții speciale), cât și pentru acele reclamații vizând acte administrative nesusceptibile de calea judiciară de atac prevăzută de Legea contenciosului administrativ.

Cea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil acțiunii judiciare are în vedere faptul că legea în discuție obligă la promovarea căilor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierarhice. Într-adevăr, reclamantul este obligat să se adreseze mai întâi organului emitent, dar are și facultatea de a se putea îndrepta și la organul ierarhic superior autorității emitente, caz în care termenul de sesizare a justiției va curge începând cu comunicarea dată de către această ultimă autoritate în urma soluționării reclamației.

În practică se poate ivi situația în care autorul reclamației să se fi îndreptat la un alt organ de stat decât autorul actului ori să fi sesizat numai organul superior celui emitent. În acest caz, în conformitate cu prevederile Ordonanței nr. 27/2002 (art. 6/4), întrucât problemele ridicate intră în competența altor organe reclamația, greșit introdusă, va fi trimisă, din oficiu, acelora spre rezolvare în termen de 5 zile. Vor deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform cărora scrisorile și reclamațiile îndreptate împotriva unei persoane nu se cercetează și se rezolvă de către persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecință, încredințate superiorilor ierarhici, dar, inaplicabile aceleași prevederi atunci când chiar actele conducerii autorității sunt contestate, întrucât în materia contenciosului administrativ există îndatorirea legală de a sesiza în prealabil chiar organul emitent, indiferent de faptul că autoarea actului juridic contestat este chiar conducerea acelui organ și nu un funcționar din subordinea ei.

Termenul de 30 de zile în care administrația trebuie să rezolve reclamația se socotește împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentând luarea la cunoștință de către autoritatea de stat (înregistrarea corespondenței, prezentarea reclamației în cadrul audienței etc.), până la momentul expedierii comunicării sau, mai rar, a luării la cunoștință de către reclamant a soluției date (prin comunicarea la sediul autorității, publicarea soluției, etc.) ori pur și simplu la împlinirea termenului de 30 de zile – necesar soluționării – neurmată de comunicarea soluției întrucât reclamația nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării.

5. O altă condiție pentru exercitarea acțiunii judiciare având ca obiect actele administrative vătămătoare o reprezintă introducerea acesteia în termenul procesual de 6 luni, distingându-se mai multe situații.

În primul rând, acest termen se calculează de la comunicarea rezolvării nefavorabile de către organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul luării la cunoștință de către reclamant a soluției date de autoritatea executivă.

În al doilea rând, dacă cel vătămat s-a adresat cu reclamația și organului ierarhic superior celui emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuată de către acesta. Desigur, legea a avut în vedere ipoteza în care reclamantul a urmat, după sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic, ulterioară primei solicitări rezolvate nefavorabil. Cum într-o astfel de situație suntem în prezența unei alte reclamații adresate altui organ este și firesc să curgă un nou termen de soluționare administrativă și, implicit, de sesizare procesuală ale cărui momente sunt posterioare față de prima reclamație. Nu este exclusă posibilitatea ca reclamantul să se adreseze concomitent celor două organe administrative, cel emitent al actului și organului superior, cu reclamații similare în conținutul lor. În situația în care organul superior nu-și declină competența în favoarea celui subordonat, reținând solicitarea spre rezolvare ar putea exista un decalaj între momentele de comunicare ale soluționări date de cele două organe, punându-se problema determinării momentului de la care trebuie să se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizări instanței de judecată. De regulă, cum organele ierarhice au nevoie de o perioadă de timp mai lungă pentru soluționarea unei reclamații înseamnă că din momentul comunicării efectuate de ele începe să curgă termenul de sesizare a instanței, ceea ce este în deplină concordanță cu prevederile legii. Dacă însă, dimpotrivă, răspunsul nefavorabil parvine mai întâi de la organul superior și, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urmă va trebui socotită punct de plecare în calcularea termenului de sesizare a justiției, fiind în favoarea reclamantului.

Problema devine mai complexă în situația în care reclamantul ar fi în prezența a două rezolvări contradictorii, din care una favorabilă iar alta defavorabilă, date reclamațiilor sale. Într-o atare împrejurare se va avea în vedere care organ și ce soluție a emis. Într-adevăr, dacă organul subordonat a soluționat nefavorabil iar cel ierarhic superior a dat o rezolvare satisfăcătoare, petentul nu are, de regulă, motive temeinice pentru introducerea acțiunii judiciare, deoarece în virtutea raporturilor administrative de subordonare și în baza atribuțiilor de conducere, coordonare, îndrumare și control, soluția de nivel superior se va impune față de cea de nivel inferior, exceptând situația competențelor exclusive ale organelor subordonate. În ipoteza contrară, respectiv în cazul în care soluția organului ierarhic superior este nefavorabilă, comparativ cu cea dată de autoritatea subordonată, reclamantul va fi în măsură să se adreseze justiției din momentul comunicării soluției ierarhice nefavorabile chiar dacă acesta ar fi anterior față de data comunicării favorabile din partea organului subordonat. O asemenea soluție procesuală se impune în baza acelorași considerente, și anume posibilitatea ca decizia administrativă superioară să desființeze soluția de nivel inferior, lăsând-o fără eficiență juridică.

În al treilea rând, sesizarea instanței de judecată se va face tot în termen de 6 luni și în cazul în care autoritatea administrativă sau cea ierarhic superioară nu rezolvă reclamația în termen de 30 de zile, adică fie comunică refuzul de a soluționa favorabil (art. 6/1 lit. a), fie nu comunică soluția dată (art.11/1 lit. b),ori o comunică peste acest interval. Ipoteza pusă în discuție, cu toate variantele ei posibile, nu se confundă cu situația refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea în termen a unei cereri adresate administrației (prev. de art. 2 alin. 1, lit. g,h), deoarece cazurile sunt net distincte; primul aspect vizează o reclamație nerezolvată favorabil și care privește un act administrativ existent care a vătămat un drept, pe când cel de al doilea se referă la o cerere nesoluționată în termen sau a cărei soluționare se refuză în mod nejustificat, ultimele două situații vizând un drept ce urmează a fi satisfăcut tocmai prin emiterea unui act, astfel încât nesoluționarea petiției în termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. De aici și diferența de regim juridic procesual al acțiunilor în justiție între cele care vizează anularea actelor administrative pretins vătămătoare și cele în obligarea autorităților executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor măsuri.

În toate cazurile introducerea cererii împotriva administrației la instanța de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere. Analiza raportului dintre cele două termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea soluției administrative date reclamației și de la care poate fi sesizată instanța de judecată, și cel maxim de un an, până la care poate fi introdusă acțiunea judiciară, impune unele precizări.

Prima precizare are în vedere faptul că termenul de 6 luni până la care se poate sesiza instanța de judecată de la comunicarea soluției administrative nefavorabile date reclamației reprezintă un termen minim, înăuntrul căruia justiția poate fi sesizată în mod obișnuit, în caz contrar, adică al introducerii acțiunii peste această limită, instanța trebuind să respingă cererea de chemare în judecată ca fiind prescrisă.

O a doua precizare are în vedere faptul că în ipoteza în care autoritatea administrativă, la care s-a introdus reclamația, prelungește, în temeiul legii, durata de soluționare încunoștințând sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot în cadrul unui termen legal de soluționare executivă înăuntrul căruia instanța de judecată nu poate fi, de asemenea, sesizată. Sesizarea justiției se va putea face într-un astfel de caz numai luând în calcul data expirării ultimei prelungiri legale urmată sau nu de comunicarea soluției, și de la care se va calcula perioada de 6 luni în care poate opera sesizarea judiciară.

O a treia precizare se leagă de termenul maxim de un an ca limită superioară până la care se poate introduce acțiunea judiciară împotriva actelor administrative După expirarea acestui termen, adică după împlinirea unui an de la comunicarea actului a cărui anulare se cere, acțiunea judiciară trebuie respinsă ca fiind tardiv introdusă, titularul ei decăzând din dreptul de a o mai exercita, operând decăderea (art.11/ 2,5).

În ipoteza în care au fost sesizate prin mai multe reclamații diferite organe administrative competente, inclusiv ierarhice, ori au operat prelungirile legale rezolvării reclamației prealabile sau a fost depășit termenul legal de soluționare administrativă, termenul rămâne tot de un an și își păstrează ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins vătămător. De aici concluzia firească în sensul că prorogarea termenului de sesizare judiciară reduce din acest interval de un an – cu fiecare prelungire sau depășire administrativă – durata efectivă a perioadei afectate introducerii acțiunii judiciare. Dacă, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de soluționare administrativă ar duce în mod cumulat la depășirea termenului de un an de la data emiterii actului a cărui anulare se cere, cel vătămat va trebui să introducă acțiunea judiciară înainte de împlinirea acestui interval pentru a nu risca decăderea din dreptul său procesual în sens material.

În sfârșit, dacă reclamantul pierde termenul înăuntrul căruia poate sesiza justiția, prin reiterarea cererii sale inițial formulate și adresate administrației ori prin alte reclamații ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru acțiunea sa civilă, cu un nou punct de plecare căci, spre deosebire de administrație, ar putea în acest fel apela în mod nelimitat la justiție, ceea ce este inadmisibil pentru soluționarea raporturilor juridice de drept material.

3.2. Procedura controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative bazată pe Legea contenciosului administrativ

După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul corespunzător soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamației, cel în cauză (reclamantul — persoană fizică sau juridică) se poate adresa instanței de judecată cu o cerere de chemare în judecată privind anularea (totală sau parțială) a actului administrativ, acțiunea bazată pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedură judecătorească, deosebită de dreptul comun, pentru soluționarea litigiilor administrative, având o serie de particularități diferite de procedura civilă, cu ale cărei dispoziții se întregește Legea contenciosului administrativ.

Reclamantul, subiect de sezină, în procesele de contencios, poate fi:

orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată de către o autoritate publică printr-un act administrativ într-un drept al său ori într-un interes legitim, inclusiv terțul vătămat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 și 2);

Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităților administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, petiționarul dobândind de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat de instanță (art. 1/3);

Ministerul Public, atunci când în exercitarea atribuțiilor legale, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților emise cu exces de putere va sesiza instanța de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau juridice vătămate, ce urmează a fi citată (art. 1/4);

dacă Ministerul Public apreciază că excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ vatămă un interes public va sesiza instanța de contencios de la sediul autorității publice eminente (art. 1/5);

Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor publici, orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau interes legitim poate introduce acțiune în contencios (art. 5/8);

autoritatea publică eminentă a unui act nelegal poate solicita instanței de contencios constatarea nulității acestuia în cazul în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil producând efecte juridice, urmând ca în cazul admiterii acțiunii, instanța să se pronunțe, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate (art. 1/6); în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse;

persoana vătămată prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe de guvern neconstituționale (art. 1/7).

Cererea de chemare în judecată va fi însoțită de înscrisul constatator al actului administrativ atacat și, adăugăm noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamației administrative prealabile (copie după ea, dovada depunerii sau expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă acesta există, etc. Acțiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile în bani), cu excepția acțiunilor vizând contractele administrative. În cazul admiterii acțiunii taxa se restituie plătitorului în temeiul hotărârii judecătorești rămase definitive.

Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea (totală sau parțială) sau modificarea actului administrativ ori (și) acordarea de despăgubiri pentru vătămarea produsă, în ipoteza în care se cere numai anularea actului fără acordarea de despăgubiri – deoarece întinderea pagubei nu-i era cunoscută reclamantului la data introducerii acțiunii în anulare – termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Termenul de sesizare a instanței de judecată cu acțiunea în anulare este de 6 luni de la data comunicării soluției (nefavorabile) dată reclamației sau de la data până la care ar fi trebuie comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă. Dacă petentul s-a adresat și autorității superioare termenul judiciar procesual curge de la comunicarea soluției acelui organ, în toate cazurile introducerea cererii la instanță nu se poate tace mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere.

Competența teritorială a instanței de judecată este determinată de domiciliul reclamantului și nu al pârâtului – ca în dreptul comun.

În privința competenței reglementările organice și procedurale cuprind, printre altele, numeroase dispoziții procesuale aplicabile instanțelor de judecată în litigiile pe care le soluționează și având ca obiect activitatea publică a executivului, fie ca ele sunt de natură explicită sau implicită prin modul lor de formulare.

I. O primă grupă de probleme vizează competența de fond a instanțelor judecătorești în materia administrativă.

În primul rând, judecătoriile judecă, în primă instanță – conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. – toate procesele și cererile (inclusiv cele vizând administrația, adăugăm noi), în afară de cele date prin lege în competența altor instanțe.

O primă constatare se referă, în materia analizată, la faptul că dacă o anumită categorie de litigii în legătură cu administrația nu sunt nominalizate ca fiind de contencios administrativ sau acțiunea judiciară nu întrunește condițiile prevăzute în Legea nr. 554/2004 ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile în materia verificării judiciare a unui aspect determinat al activității executive, atunci litigiul trebuie soluționat de judecătorie în primă instanță în temeiul prevederilor privind competența generală a acesteia. Așa este, de exemplu, cererea de despăgubire pentru prejudiciile cauzate de administrație în legătură cu actele și faptele de autoritate, formulată în temeiul prevederilor art. 998 și urm. din Codul civil (și întemeiată pe excepția de ilegalitate).

O a doua constatare are în vedere faptul că ori de câte ori un text normativ face referire la faptul că o anumită situație conflictuală cu administrația se rezolvă de instanță potrivit legii sau se va nominaliza judecătoria în privința competenței sale în aceeași materie înseamnă că această din urmă instanță va fi îndreptățită să soluționeze astfel de litigii potrivit normelor generale (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. 3) vizând orice alte materii date prin lege în competența ei.

În al doilea rând, tribunalele își păstrează competența în primă instanță în privința acțiunilor (proceselor și cererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor date în competența curților de apel (realizându-se o corelare parțială între dispoziția art. 2 alin. l lit. c, c. p. civ. – astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 – cu prevederea de principiu a art. 10/l teza a I-a din Legea nr. 554/2004 și a reformulării aduse de art. VII pct. 1 din prima lege).

O primă precizare are în vedere faptul că tribunalele își păstrează competența de primă instanță nu numai cu excepția vizând curtea de apel dar și cu excepțiile vizând atât judecătoria (art. l alin. 2 și 3 c. p. civ.), precum și cu orice alte excepții în materia administrativă de competența altor instanțe specializate precum Curtea Constituțională (în cazul decretelor prezidențiale și a ordonanțelor guvernamentale). Conform legii actuale în materie (art. 10/1 teza a I-a) competența în primă instanță revine tribunalului în următoarele litigii care privesc:

actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene;

taxele și impozitele, contribuțiile, datoriile vamale și accesorii ale acestora de până la 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

O a doua precizare se referă la competența specială a tribunalului vizând procesele și cererile în materie de expropriere (art. 2 pct. 1 lit. e).

Cea de-a treia precizare are în vedere faptul că tribunalul judecă în primă instanță în orice altă materie dată prin lege în competența sa (art. 2 pct. 4), de pildă, în materia contestațiilor asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripție (art. 23 din Legea nr. 70/1991, în redactarea sa inițială, abrogat cu ocazia republicării legii în anul 1996).

În al treilea rând, curțile de apel dobândesc o atribuție derogatorie, în primă instanță, în privința proceselor și cererilor în materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autorităților și instituțiilor administrației publice centrale, mai puțin ale autorităților deconcentrate și a celor publice județene și a municipiului București (a se vedea Ordonanța de urgență nr. 138/2000 și nr. 58/2003 modificată prin Legea de aprobare nr. 795/2004).

Prima precizare, de fond, vizează obiectul acțiunii în contencios care nu se reduce, așa cum s-ar părea că rezultă din lege, numai la actele autorităților indicate, ci vizează și faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat și nesoluționarea în termen de către administrație a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l și art. 2/2 din Legea nr. 554/2004). Conform legii (art. 10/1 teza a II-a) competența în primă instanță revine secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel în litigiile care privesc:

actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale;

taxele și impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

A doua precizare se referă la circumscrierea mai exactă a pârâtului din litigiu în contencios în lumina noii terminologii folosite de legislația modificatoare în sensul că acesta este o „autoritate publică”, iar nu o „autoritate administrativă” (ultima noțiune utilizată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) ceea ce delimitează net problema calității procesual-pasive.

A treia precizare vizează categoriile de autorități executive a căror activitate intră sub jurisdicția de primă instanță a curților de apel și anume autoritățile administrației publice centrale, respectiv ministerele, alte autorități neministeriale de același nivel (de pildă, Banca Națională, Serviciul Român de Informații), indiferent de modul lor de înființare prin lege (organică sau ordinară) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) și de modul lor de subordonare (față de Guvern sau de alte autorități centrale administrative sau neadministrative, Parlament, Președinte, etc.).

În schimb, serviciile publice deconcentrate la nivel județean (inclusiv cele de la nivelele inferioare, teritoriale, aparținând ministerelor și celorlalte organe centrale din care am înlătura numai autoritățile din teritoriu strict subordonate organelor centrale – (după caz, autorități militare sau militarizate) cu toată ramificația diferențiată sau nu la nivelul unității administrativ-teritoriale -, ca și instituțiile acestora din teritoriu (școală, spital, etc.) intră în competența de soluționare a tribunalelor.

Au fost scoase din competența Curților de Apel (conform Ordonanței nr. 138/2000 și menținute de Ordonanța nr. 58/2003), fiind încredințate tribunalelor litigiile privind:

– prefecturile (aparatul propriu), inclusiv prefectul și subprefectul;

– autoritățile publice județene și a municipiului București, categorie care include consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, delegația permanentă a acestora, președintele, vicepreședinții și secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne, precum și serviciile publice exterioare (de nivel județean) – din subordinea consiliilor județene, dacă acestea sunt organizate – precum și comisia județeană consultativă.

II. Un al doilea grup de probleme se referă la competența de control judecătoresc exercitată asupra administrației publice.

În primul rând. judecătoriile judecă plângerile împotriva hotărârilor autorităților administrative publice cu activitatea jurisdicțională (și ale altor organe cu astfel de activitate) în cazurile prevăzute de lege (art. I pct. 1/2 din Codul de procedură civilă).

O primă precizare care se impune are în vedere faptul că normele speciale trebuie să specifice în mod expres că plângerea sau calea de atac împotriva actului de jurisdicție se soluționează de judecătorie, nefiind suficientă o prevedere de genul „se soluționează de instanța de judecată” întrucât este prea generală, dar nici „se soluționează potrivit Legii contenciosului administrativ” deoarece într-o asemenea ipoteză s-ar realiza doar o simplă trimitere la prevederea art. 10 coroborat cu art. 6/2 din legea precitată care consacră competența instanței judiciare și pentru actele administrative jurisdicționale după nivelul teritoriala al autorității eminente, nefiind o trimitere la prevederile excepționale din Codul de procedură civilă (art. 1/1 alin. 2) ce consacră competența judecătoriei.

O a doua precizare, în aceeași materie, are în vedere faptul că dacă instanțele de contencios dețin competența generală în materia controlului judiciar al actelor administrative de jurisdicție, în condițiile Legii nr. 554/2004, în schimb judecătoria deține, prin corelare, o competență specială doar pentru cazurile expres prevăzute prin reglementări distincte.

O a treia precizare vizează actul normativ care instituie o asemenea competență în beneficiul judecătoriei și care nu poate fi decât legea (organică sau ordinară) și în nici un caz un act al executivului.

În al doilea rând, Tribunalului Municipiului București i s-au încredințat în mod excepțional soluționarea unor procese și cereri în materie de acte administrative jurisdicționale în cazuri expres prevăzute vizând creația intelectuală și proprietatea industrială altele decât cele enunțate în art. 2 alin. l, lit. d ca fiind de competența tribunalelor.

III. În sfârșit, o ultimă grupă de probleme vizează competența instanțelor judecătorești de a soluționa căile de atac împotriva hotărârilor instanței inferioare având ca obiect litigii de natură administrativă, respectiv exercitarea controlului judiciar.

În primul rând, este de făcut precizarea că hotărârile judecătoriilor prin care se soluționează plângerile sau o altă cale de atac împotriva actelor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională sunt definitive nefiind supuse, în mod obișnuit, apelului, ci numai recursului.

În al doilea rând, tribunalele judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în ultimă instanță, numai în cazurile expres prevăzute de lege.

În al treilea rând, în materie de contencios administrativ Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor tribunalelor județene date în primă instanță și, respectiv, în al doilea caz, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile împotriva hotărârilor date de Curțile de apel în primă instanță.

Acțiunea în justiție se introduce împotriva autorității administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul că reclamația administrativă a fost introdusă și la organul executiv ierarhic superior acestuia. Ea poate fi îndreptată și împotriva unei autorități lipsite de personalitate juridică civilă, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul judiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea juridică procesual-civilă a autorităților pârâte, însă în ipoteza în care cererea de chemare în judecată urmărește să soluționeze și unele aspecte de natură patrimonială va trebui să apară – alături de organul de stat pârât, dar lipsit de personalitate juridică, – și autoritatea superioară ierarhic care dispune de personalitate juridică aptă să răspundă potrivit legii civile și care dobândește astfel, o situație de coparticipare procesuală pasivă necesară, obligatorie și specială pentru a suplini lipsa personalității juridice civile a autorului ilegalității care nu poate răspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun.

Acțiunea în justiție poate fi formulată și personal împotriva funcționarului autorității pârâte care a elaborat, emis sau încheiat actul dacă se solicită și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, în scopul de a-i face opozabilă hotărârea de admitere a acțiunii în temeiul căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea executivă din care face parte.

Primind cererea de chemare în judecată instanța fixează de urgență termenul pentru soluționarea ei în ședință publică. Precizăm că tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instanțe de fond și nu ca instanțe de apel sau recurs. Instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității a cărui act este atacat să-l comunice de urgență (dacă reclamantul nu l-a depus) împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei (pe care instanța le socotește utile).

Înscrisul constatator al actului administrativ în discuție precum și lucrările prevăzute se vor depune în termenul stabilit de instanță sub sancțiunea plății de către conducătorul autorității executive a unei amenzi reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului.

În cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanței să suspende executarea actului administrativ până la soluționarea acțiunii. Instanța va soluționa de urgență cererea de suspendare, cu citarea părților, iar hotărârea pronunțată în acest caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză.

Considerăm că cererea de suspendare poate fi introdusă chiar odată cu sesizarea instanței de judecată cu privire la anularea actului dar și pe tot parcursul judecății tocmai pentru a se putea evita oricând producerea de pagube iminente. Starea de suspendare a executării durează până la soluționarea cauzei când se dispune fie respingerea acțiunii, ceea ce permite repunerea în executare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desființarea lui pe cale judiciară, ceea ce transformă efectul provizoriu al suspendării executării într-unul definitiv de încetare a efectelor actului administrativ a cărui anulare se cere.

Rezultă că în temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situații (de pildă, reglementarea contenciosului în beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul întregii durate a judecății, prin simplul fapt al declanșării procesului, ci ea se poate dispune numai de instanță printr-un act al ei și numai la cererea reclamantului când în cauză există un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Spre deosebire de reglementarea anterioară nu este obligatorie participarea procurorului la judecată.

În cadrul litigiului declanșat reclamantul va trebui să dovedească existența unui drept legal recunoscut în persoana lui sau a unui interes legitim dar și să facă dovada vătămării acestui drept sau interes produsă în mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vătămării așa cum s-ar părea că rezultă din formularea articolului introductiv al legii. Totuși dovedirea vătămării nu este o chestiune procedurală prealabilă judecății propriu-zise, de a cărei stabilire inițială și de principiu să depindă modul ulterior de judecare prin admiterea sau respingerea acțiunii, ci ea formează obiectul întregii judecăți.

Nu se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o chestiune prealabilă și nici ca o concluzie stabilită pe parcursul judecății acest caracter rezultând, de regulă, din însăși vătămarea produsă unui drept recunoscut sau interes legitim. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea practică ca un act administrativ legal emis să vateme totuși un drept sau un interes prin modul său de punere în executare.

În cazul în care acțiunea s-a introdus și împotriva funcționarului administrativ, iar acesta cere chemarea în garanție a superiorului său ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate totală sau parțială este supusă judecății, instanța va putea dispune introducerea în cauză a acestuia.

Dacă în urma admiterii acțiunii administrația este obligată să modifice sau să înlocuiască un act sau un înscris executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut de ea iar în lipsa lui în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii.

Acțiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici precum și cele introduse împotriva actelor normative nu mai pot fi retrase.

3.3 Efectele controlului în anulare

În privința efectelor controlului judiciar în anularea actelor administrative soluțiile pronunțate de instanță pot viza fie admiterea cererii fie respingerea ei.

În cazul admiterii cererii instanța va putea anula total sau parțial actul administrativ atacat sau îl poate desființa cu obligarea organului administrativ de a emite un alt act de autoritate ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris ori să înlocuiască sau să-și modifice propriul act executiv, în nici un caz instanța nu poate emite actul juridic necesar, nici să-l modifice sau să-l suspende pe o durată nedeterminată. Pe de altă parte, hotărârea judecătorească nu poate ține locul actului administrativ sau al înscrisului necesar pentru că în caz contrar justiția s-ar substitui executivului.

În același timp instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății. Constatările instanței rezultate cu privire la aceste aspecte conexe nu vor figura în dispozitivul hotărârii sale, ci numai în considerentele sau motivările actului judiciar astfel că ele nu dispun de autoritatea lucrului judecat.

În cazul admiterii cererii instanța trebuie să se pronunțe asupra daunelor materiale și a celor morale solicitate odată cu introducerea acțiunii principale.

Dacă în urma admiterii cererii administrația este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa lui în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat se va aplica conducătorului autorității administrative o amendă plătită de acesta în beneficiul statului de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. La rândul său conducătorul autorității executive se poate îndrepta cu acțiune în regres împotriva celor efectiv vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun sau potrivit reglementărilor vizând funcționarii publici. Reclamantului i se vor putea acorda daune-interese instanța hotărând de urgență în camera de consiliu asupra acestor situații, la cererea reclamantului cu citarea părților, fără plata vreunei taxe de timbru hotărârea fiind definitivă și executorie.

Hotărârea instanței (tribunal sau curte de apel) prin care s-a soluționat acțiunea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunțare sau comunicare la instanța imediat superioară – Secția de contencios administrativ. Recursul nu este suspensiv de executare, în privința actului administrativ vizat decât dacă, în urma admiterii cererii s-a dispus suspendarea acestuia, iar curtea îl judecă de urgență. În cazul admiterii se va casa sentința cu trimitere sau cu reținerea litigiului pentru rejudecarea în fond (această din urmă soluție este operantă întotdeauna în fața instanței supreme).

4. Controlul judecătoresc direct asupra faptelor administrative ilegale în temeiul Legii contenciosului administrativ

4.1. Condițiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale

Controlul judiciar asupra faptelor numit și control în obligare – spre deosebire de controlul în anularea actelor executive – se numește astfel deoarece prin el se tinde la obligarea administrației la o conduită activă, contrară pasivității ei, în vederea satisfacerii unei cereri care i-a fost adresată și față de care nu s-a pronunțat în termen sau a respins-o.

Potrivit Legii contenciosului administrativ orice persoană fizică sau juridică dacă se consideră vătămată prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim se poate adresa instanței judecătorești competente pentru recunoașterea, în condițiile legii, a dreptului sau interesului pretins. Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.

În cazul refuzului există o manifestare de voință care se exprimă explicit sau se poate exprima implicit (de pildă prin emiterea actului solicitat în beneficiul altuia), iar în cazul nerăspunderii în termen se cere doar întrunirea simplei stări de abținere, indiferent de motive, față de solicitarea adresată, concretizată în depășirea termenului legal de 30 de zile sau a altui termen special calculat din momentul primirii cererii de către administrație.

Refuzul nejustificat și nerezolvarea în termen pot viza emiterea unui act administrativ, eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris prin care se tinde la valorificarea unui drept subiectiv sau interes legitim, dar nu se poate viza neluarea unei alte măsuri administrative solicitate de petiționar și având caracter de executare (de pildă ridicarea sau demolarea unor construcții, remiterea unui bun, etc.) acestea putând fi cel mult subsecvente și conexe reparării pagubei cerute de reclamant și în nici un caz nu pot reprezenta obiectul acțiunii principale.

În ceea ce privește natura juridică a refuzului unui organ de a satisface o cerere au existat mai multe opinii.

Într-o primă opinie (a profesorului bulgar Petco Staicov), acțiunea de respingere a administrației este considerată act de drept administrativ indiferent de modul (expres sau tacit) de manifestare sau de forma (scrisă sau orală) de exteriorizare, din moment ce se vizează cererea unei persoane interesate, refuzându-se recunoașterea unui drept pretins sau refuzându-se o anumită acțiune la care solicitantul pretinde că ar avea dreptul. Opinia în cauză se fundamentează și pe analogia dintre refuzul administrativ cu hotărârea judecătorească de respingere a acțiunii în justiție, hotărâre care este un act juridic. Pe de altă parte, se consideră că refuzul lezează un interes, prin simplul fapt că o expectativă garantată de lege este zădărnicită, astfel încât prin refuz se creează o modificare relevantă sub aspect juridic și deci și o situație juridică nouă.

Într-o altă opinie, se consideră că refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu excepția actelor administrative jurisdicționale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), întrucât el nu împiedică pe solicitant să-și reitereze cererea la același organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care să dispună de puterea lucrului judecat, administrația putând reveni asupra refuzului ei inițial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, în urma refuzului, nu este producătoare de efecte juridice, deoarece legea nu garantează o expectativă sau un interes ci numai un drept subiectiv. Dacă totuși prin acest refuz se produc anumite efecte, de exemplu, prejudicierea solicitantului, el îmbracă forma unui fapt material-juridic ilicit.

În baza evoluției legislației noastre s-a conturat totuși o altă concepție întrucât Legea nr. 1/1967 a asimilat cu actele administrative ilegale și refuzul nejustificat al administrației de a satisface o cerere privitoare la un drept. Acest refuz apare, din economia legii ca o categorie distinctă de actele administrative ilegale propriu-zise, deoarece legea “îl socotește” și nu îl consideră pur și simplu act administrativ ilegal. De altfel, frecvent practica judiciară statuează că refuzul administrației de aprobare a unor cereri se consideră act administrativ.

a. Condițiile pe care trebuie să le îndeplinească refuzul pentru a fi cenzurat judiciar sunt următoarele:

să provină de la autoritatea (administrativă) publică;

să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau juridice;

să vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui certificat, adeverință, ori alt înscris;

să fie nejustificat, adică să reprezinte o încălcare a normelor legale care obligă instituția dată la satisfacere cererii, indiferent că este expres sau tacit, motivat sau nemotivat;

nu trebuie să vizeze acte administrative exceptate de la controlul judecătoresc în temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolită, s-ar conferi justiției puteri peste ceea ce nu poate dispune prin acțiunea în anulare. Astfel, ceea ce justiția nu poate desființa nu va putea nici înființa în sensul obligării executivului la emiterea actelor exceptate de la controlul direct prin acțiunea în anulare, fie într-un mod explicit sau în mod implicit;

se cere îndeplinită condiția procedurii administrative prealabile introducerii acțiunii judiciare (condiție inexistentă sub imperiul legii anterioare, nr. 1/1967), deși petentul s-a mai adresat deja administrației cu o solicitare fiind refuzat, iar noua reiterare a solicitării trebuie înțeleasă ca o reclamație administrativă care trebuie introdusă de îndată ce s-a luat cunoștință de existența și conținutul refuzului executiv, administrația având obligația să o rezolve în termen de cel mult 30 de zile de la primirea ei;

în privința termenului de sesizare a instanței de judecată considerăm că acesta este de până la 6 luni și începe să curgă de la comunicarea noului răspuns sau de la data când trebuia comunicată soluția către petent, existând și un termen maxim de până la un an pentru motive temeinice ca și în cazul acțiunilor prin anulare, (situație rezultând din interpretarea prevederilor art. 11 alin. l lit. a coroborat cu alin. 2 din din Legea nr. 554/2004), acest termen extrem de scurt fiind unul de decădere iar nu de prescripție;

nu este necesar ca refuzul nejustificat să fie expres consacrat prin norme speciale ca atitudine a administrației cenzurabilă potrivit Legii contenciosului administrativ.

În privința nesoluționării în termen a cererii privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim (termene cuprinse în Ordonanța nr. 27/2002 sau în legi speciale) s-a considerat că aceasta nu are în sine nici o valoare de aprobare și nici una de respingere a cererii, tăcerea administrației trebuind să fie privită diferențiat. In situația în care normele juridice echivalează (expres sau tacit) abstențiunea cu un act administrativ (individual) ea trebuie interpretată în sensul pe care îl atribuie norma juridică. Astfel nesoluționarea în termen a protestului procurorului cu privire la o pretinsă ilegalitate a unui act administrativ, echivala, la expirarea termenului de examinare cu o respingere a acestuia. Alteori normele asimilează tăcerea administrației cu o decizie afirmativă, în aceeași opinie se susține că în situația în care legea nu dă nici un sens abstențiunii ea nu poate fi echivalată cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoaște nici manifestarea de voință respectivă și nici efectele ei.

Într-o altă opinie se consideră că nu există acte administrative implicite inactivitatea administrației fiind un fapt tipic material, care însă produce uneori efecte juridice decurgând direct din lege. De aceea, neexaminarea de către administrație, în termen, a protestului procurorului (din exemplul precitat) atrăgea de drept suspendarea actului administrativ pretins ilegal, după cum neexercitarea dreptului la acțiune sau la executarea silită atrage prescrierea dreptului la acțiune.

Analizând aceste opinii constatăm că ele recunosc caracterul volițional al atitudinii pasive a administrației. Totuși nesoluționarea în termen nu este un act juridic deoarece nu există o manifestare de voință făcută cu intenție de a produce efecte juridice, atitudinea pasivă fiind un simplu fapt material. Dacă totuși prin acest fapt s-au încălcat drepturi subiective și se produc efecte juridice suntem în prezența unui fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antrenează răspunderea administrației de stat.

b. Condițiile pe care trebuie să le întrunească necomunicarea răspunsului în termen de către administrație cu privire la o cerere care i-a fost adresată, pentru ca această atitudine pasivă să fie cenzurabilă judiciar, sunt următoarele:

să provină de la autoritatea (administrativă) publică;

să încalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim;

să vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverință sau orice alt înscris;

nesoluționarea cererii trebuie să aibă loc prin încălcarea termenului de 30 de zile de la înregistrarea ei, dacă prin lege nu se prevede un alt termen;

nesoluționarea nu trebuie să vizeze acte exceptate de la controlul judecătoresc (în cazul acțiunii în anulare);

se cere îndeplinită condiția procedurii administrative prealabile introducerii acțiunii în justiție constând în formularea și depunerea reclamației la autoritatea executivă în termen de 30 de zile de la data expirării primul termen (tot de 30 de zile) în care administrația ar fi trebuit să rezolve cererea inițială, iar pentru motive temeinice în termen de 6 luni de la emiterea actului, executivul fiind obligat ca în alt termen de 30 de zile să rezolve reclamația ce a fost adresată ulterior cererii;

termenul de sesizare a instanței de judecată este de până la 6 luni și se socotește de la data când executivul trebuia să răspundă reclamației administrative introdusă ulterior cererii nesoluționate (respectiv până la împlinirea a 30 de zile de la depunerea ei) existând un interval maxim de un an în cazul unor motive temeinice, ca și în cazul actelor administrative a căror anulare se cere, de la data emiterii lor.

Prin Ordonanța de urgență nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite se echivalează tăcerea executivului cu un act administrativ implicit, de încuviințare, într-un domeniu expres determinat, dacă autoritatea nu s-a pronunțat în termenul prevăzut de lege, iar solicitantul a depus toată documentația legală aferentă petiției sale privind eliberarea autorizației cerute (inclusiv avize, licențe, permise, aprobări, etc.). Oricum, răspunsul negativ al autorității competente în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizației nu echivalează cu aprobarea tacită (art. 3/2 din O.U. nr. 27/2002 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 486/2003 de aprobare și modificare).

4.2. Procedura și efectele controlului judiciar asupra faptelor administrative ilegale

Procedura judiciară în materia faptelor ilegale este aproape identică cu cea a verificării pe aceeași cale a actelor administrative deoarece în ambele cazuri suntem în prezența unei acțiuni judiciare directe. Totuși acțiunea împotriva faptelor ilegale nu este o acțiune judiciară în anulare, deoarece nu se tinde la desființarea unor acte, a unor măsuri sau a unor manifestări de voință executivă făcute cu intenția de a produce efecte juridice ci, dimpotrivă, este o acțiune contrară și anume în obligarea la măsuri administrative. Spre deosebire de acțiunea în anulare, în cazul acțiunii în obligare reclamantul va trebui nu numai să dovedească existența dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci și a vătămării produse prin refuzul nejustificat sau nerezolvarea în termen. Făcându-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes legitim și a vătămării produse se deduce implicit și caracterul nejustificat al refuzului.

Odată cu introducerea acțiunii judiciare reclamantul va depune la instanță și răspunsul autorității administrative prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale, iar dacă nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa va depune la dosar copia certificată pentru conformitate cu originalul, a cererii, precum și dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile acțiunii judiciare (respectiv copie după reclamația administrativă, dovada depunerii acesteia în termen legal la autoritatea executivă).

Instanța va analiza de la caz la caz și în mod concret caracterul nejustificat al refuzului în funcție de existența sau inexistența dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vătămat. Astfel, dacă vătămarea vizează un simplu interes, fie el și legitim, de exemplu, de promovare într-o funcție superioară sau de conducere, iar autoritatea administrativă are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmează a fi promovată refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este justificat. De asemenea, nu constituie refuz nejustificat refuzul scris și nemotivat al executivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci când legea nu prevede obligativitatea motivării acțiunii administrative. Va trebui cercetată judiciar întotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond și nu în căutarea condiției de formă privind motivarea refuzului pentru că, în acest context, s-ar putea ca un refuz nemotivat să fie justificat după cum un refuz formal motivat poate fi nejustificat sub aspectul fondului.

Nu va constitui un refuz nejustificat poziția de respingere a executivului vizând emiterea unui act administrativ care nu este de competența lui, însă va constitui refuz nejustificat neemiterea unei adeverințe menite să contribuie la dovedirea vechimii în muncă sau care atestă retribuția tarifară ori alte venituri necesară unei persoane în vederea stabilirii dreptului de pensie și calculării cuantumului pensiei ori refuzul de emitere a certificatului sau diplomelor de atestare a studiilor absolvite. De asemenea, nu va constitui refuz nejustificat eliberarea unei adeverințe care nu conține o anumită formulare cerută de reclamant, deoarece petiționarul nu poate pretinde ca răspunsul la cererea sa să fie potrivit propriei sale formulări întrucât stabilirea cuprinsului răspunsului final este de atributul organului administrativ competent. De asemenea, este justificat refuzul de eliberare a autorizației de construcție a unei case pe terenul reclamantei și a pârâtei (ambele coproprietare) dacă ultima se opune la edificarea construcției.

În cazul nerezolvării în termen de către administrație a cererii reclamantului și a reclamației administrative ulterior adresate, reclamantul va trebui să probeze în instanță faptul depășirii termenelor legale de soluționare și a antrenării, prin aceasta, a vătămării drepturilor subiective sau intereselor legitime fără ca să mai intereseze motivele care ar justifica sau nu executivul pentru o astfel de atitudine pasivă.

Constatând existența dreptului subiectiv și nerezolvarea în termen a solicitării instanța va admite acțiunea prin simpla considerare a depășirii termenelor legale. Nu va reprezenta nesoluționare în termen prelungirea legală a duratei de rezolvare administrativă adusă la cunoștința petentului.

În privința efectelor acestui control constatăm că instanța poate hotărî:

obligarea administrației la emiterea unui act administrativ, a unui certificat, a unei adeverințe (conform Ordonanței nr. 33/2002), să înlocuiască sau să modifice actul administrativ;

obligarea la emitere cumulativ cu acordarea de daune materiale și morale;

acordarea de despăgubiri dacă obligarea la măsuri nu mai prezintă importanță practică.

5. Controlul judecătoresc special pe cale directă

5.1. Necesitatea controlului judecătoresc special

Alături de control judiciar general pe cale directă exercitat asupra activității executive în baza Legii contenciosului administrativ, există și un control judecătoresc tot în formă directă dar instituit prin norme speciale, altele decât cele din legea precitată. Această formă de control este instituită în scopul verificării legalității în administrație pentru unele situații mai deosebite, completând, în acest fel, controlul judiciar general și beneficiind de reglementări speciale și diferite expres prevăzute pentru cazuri în care nu se pot aplica dispozițiile Legii nr. 554/2004.

În acest sens ori de câte ori există o reglementare specială a controlului judecătoresc pe cale acțiunii directe și pentru cazuri expres prevăzute instanța de judecată nu va putea face aplicarea Legii nr. 554/2004 care nu vizează situații speciale, ci se referă la controlul judiciar general al activității executive, decât dacă reglementarea specială face trimitere expresă la Legea contenciosului administrativ.

Controlul judecătoresc special nu beneficiază, în ansamblul său, de o reglementare unitară și specială, derogatoare de la cadrul general al Legii nr. 554/2004, ci este consacrat prin legi speciale și diferite atât între ele cât și față de legea precitată. Controlul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. 554/2004 și menținute și după apariția acestei legi (de exemplu, Decretul nr. 92/1976, Legea nr. 67/2004), fie prin acte ulterioare acesteia.

Se impune o precizare de ordin terminologic. În materia controlului judecătoresc al actelor administrative și din punctul de vedere al dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general îl reprezintă Legea nr. 554/2004, iar toate celelalte reglementări privind controlul judiciar asupra administrației au un caracter derogator de la legea cadru. Unele dintre aceste reglementări sunt cuprinse în acte normative speciale (de exemplu, în legile electorale), dar altele deși cuprinse în legi distincte se bazează integral pe prevederile codului de procedură civilă (art. 120 în materia schimbului de locuințe) sau pe dispozițiile dreptului civil comun (de exemplu, în materia repartizării suprafețelor sociale, din Legea nr. 114/1996) toate încadrându-se în aceeași materie a controlului judecătoresc special. Desigur atunci când există o reglementare specială este evident și caracterul special al controlului judecătoresc, dar atunci când ea este constituită din normele dreptului civil comun, caracterul special rezultând tocmai din inaplicabilitatea Legii nr. 554/2004).

În literatura de specialitate s-a considerat că numai procedurile speciale conferă caracter special controlului judecătoresc direct (de exemplu, procedura judiciară în materie electorală), iar aplicarea dreptului comun (de exemplu, a dreptului civil în materia schimbului de locuințe proprietate de stat) exclude exercitarea controlului judecătoresc special. Observăm că dacă abordăm de pe poziția dreptului administrativ o situație de control judecătoresc căreia îi este aplicabilă Legea nr. 554/2004, orice control judiciar înfăptuit după alte legi, chiar după dreptul comun, material sau procedural, reprezintă un caz de control judiciar special. Numai privind de pe poziția dreptului civil și a reglementărilor sale procedurale de bază Legea nr. 554/2004 apare ca o reglementare specială, derogatorie de la dreptul comun, iar alte reglementări prevăzând cazuri de control judiciar (de exemplu, în materie electorală) pot apărea ca având un caracter și mai special sau ca fiind excepții de la legea precitată, ceea ce nu are relevanță sub aspectul dreptului administrativ.

O altă precizare este necesară având în vedere faptul că Legea nr. 554/2004 deși este o lege cadru se aplică totuși unor cazuri concrete date. Cum există și cazuri special reglementate de control judecătoresc se poate pune problema dacă se aplică cazului dat atât Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, cât și legea specială. Pornind de la evoluția legislativă în materia controlului judecătoresc asupra administrației s-ar putea susține, în aparență, că până la adoptarea Legii contenciosului toate cazurile de control judiciar expres prevăzute aveau un caracter special, iar după adoptarea acestei legi li se pot aplica dispozițiile acesteia, în afara situației când controlul judiciar instituit are un caracter cu totul special (de exemplu, în materie electorală), în acest sens chiar în literatura juridică s-a considerat, sub imperiul vechii reglementări, că există posibilitatea ca în litigii locative deduse judecății în care se pune problema unor acte administrative ilegale să se facă aplicarea Legii contenciosului administrativ și nu a dreptului civil comun pe care instanțele îl aplică în mod obișnuit.

Față de această opinie considerăm că legea precitată nu se poate aplica nici unui caz în care un act normativ consacră posibilitatea cenzurării judecătorești unor acte și fapte administrative determinate, afară de cazul în care referirea s-ar face chiar la aplicarea Legii nr. 554/2004.

Concluzia este că ori de câte ori un act normativ instituie controlul judecătoresc asupra unor acte sau fapte administrative se exclude cu desăvârșire aplicabilitatea Legii nr. 554/2004, indiferent că respectivul act normativ este anterior sau ulterior legii precitate afară de cazul când s-ar prevedea expres însăși aplicarea ei. De aceea legea în cauză, deși nu se aplică actelor exceptate de la dispozițiile sale, inclusiv actelor pentru care există o altă procedură jurisdicțională, ea se va aplica totuși actelor sau faptelor administrative pentru care, așa cum s-a arătat în practica judiciară, legea nu prevede nici o cale specială de atac la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu există instituită prin lege o procedură jurisdicțională specială.

Legea nr. 29/1990 nu se poate transforma în lege cadru care să cuprindă unele sau toate cazurile speciale de control judiciar direct. Ea se va folosi numai acolo unde nu este reglementată nici o altă cale de atac cu caracter jurisdicțional în fața instanțelor de judecată.

O ultimă precizare este necesară față de opinia exprimată în literatura de specialitate conform căreia nu intră în categoria actelor administrative supuse controlului judecătoresc special hotărârile comisiilor de reexaminare pentru soluționarea contestațiilor privind mărcile de fabrică, de comerț și de serviciu, cât și hotărârile comisiilor pentru soluționarea contestațiilor privind invențiile, deoarece în aceste cazuri suntem în prezența unor căi de atac împotriva unor acte de jurisdicție iar nu împotriva unor acte administrative. Deoarece o asemenea opinie s-ar putea extinde și cu privire la alte acte de jurisdicție ale administrației de stat atacabile în justiție opinia trebuie privită cu atenție. În primul rând, trebuie făcută o distincție netă între recursul înaintat instanței de judecată împotriva acestor hotărâri, și care într-adevăr reprezintă o cale de atac neconfundabilă cu un act jurisdicțional și hotărârile respectivelor comisii sau ale oricărui alt organ administrativ cu atribuții jurisdicționale. În al doilea rând, aceste hotărâri fiind emise, în general, pentru a soluționa contestații, plângeri, etc., reprezintă întotdeauna acte administrative, dintre care unele, așa cum este în cazul discutat, sunt acte administrative jurisdicționale, așa cum recunoaște majoritatea literaturii juridice. În al treilea rând, indiferent că actul atacat în justiție este jurisdicțional sau nu, ori că acțiunea introdusă reprezintă punctul de declanșare a judecății în prima instanță sau, dimpotrivă, este o cale judecătorească de atac, ambele ipoteze se reunesc în aceeași formă a controlului judecătoresc special pe cale directă, indiferent că instanța de judecată este o instanță de fond sau de control judiciar (superioară, direct sau indirect celei de fond).

5.2. Condițiile controlului judecătoresc special

a. Obiectul controlului judecătoresc special poate viza acte administrative (de exemplu, cele de sancționare contravențională) sau fapte administrative, de tip comisiv (acțiune – înscrierea greșită în listele de alegători) ori omisiv (inacțiune – neînscrierea în listele de alegători).

Actele controlate pe această cale pot fi acte jurisdicționale (de exemplu, hotărârile comisiei pentru soluționarea contestațiilor privind invențiile atacabile cu recurs la Tribunalul București) și acte nejurisdicționale (de exemplu, procesele-verbale în materie contravențională).

b. Formele controlului judecătoresc special sunt similare clasificărilor deja întâlnite, în care sens ele pot viza controlul direct și cel indirect, controlul în anulare și controlul în obligare, controlul asupra actelor și controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri speciale, diferite de cele prevăzute în codul de procedură civilă.

c. Condițiile declanșării acestui control diferă de la caz la caz, fiind aplicabile reglementările dreptului comun în materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are tangență.

Astfel, de exemplu, se vor aplica dispozițiile dreptului constituțional și a celui administrativ în materie electorală, ale dreptului civil în materie notarială, locativă, funciară, ale dreptului penal în materia cazierului judiciar, dreptului muncii în materia asigurărilor sociale, dreptului familiei în materie de tutelă, etc.

În privința condițiilor de fond ale acțiunii judiciare precizăm următoarele.

În primul rând actul sau faptul contestat judiciar trebuie să fie administrativ.

În al doilea rând, vătămarea dreptului subiectiv este, în general, o cerință obligatorie în cele mai multe cazuri (de exemplu, în materie contravențională, locativă, funciară) dar poate să lipsească fiind suficient un simplu interes (de exemplu, în materie de cazier judiciar) sau chiar și acesta poate lipsi (de exemplu, în materie electorală).

În al treilea rând, actul sau faptul vătămător trebuie să provină de la o autoritate publică (indiferent de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori executivă) ori de la organisme, organizații asimilate acestora (cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, notarială, funciară, etc.).

În al patrulea rând, procedura administrativă prealabilă judecății nu este obligatorie, ca regulă generală, decât în mod excepțional (așa este, de exemplu, în materie electorală unde întâmpinarea privind listele electorale se depune la autorul listei, ori în materie funciară unde calea de atac împotriva hotărârilor comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciară se exercită, mai întâi la comisia județeană).

În al cincilea rând, termenul de introducere a acțiunii judiciare, de regulă este expres prevăzut fiind un termen special și de decădere (de exemplu, 15 zile în materie contravențională de la data comunicării procesului-verbal constatator și sancționar) ori poate fi, în mod excepțional, în lipsa unei prevederi exprese, chiar termenul general de prescripție (de exemplu, în materie locativă, pentru imobile administrate de autorități publice).

În privința reclamantului care introduce acțiunea judiciară acesta poate fi o persoană fizică, în general lipsită de orice calitate specială cu excepția cazurilor expres prevăzute (de exemplu, angajatul în cazul contravențiilor vizând atribuțiile de serviciu în materie de protecția muncii, disciplina financiară sau bugetară) sau o persoană juridică (de exemplu, cea interesată în cunoașterea datelor de cazier judiciar privind angajații săi).

În privința competenței materiale a instanțelor de judecată se impun unele precizări:

a. Ca regulă generală judecata în primă instanță revine judecătorilor, ceea ce nu exclude însă și competența tribunalelor de exemplu, în materia proceselor și cererilor privind creația intelectuală și proprietatea industrială; tot în primă instanță judecătoriile judecă plângerile împotriva autorității administrației publice cu activitate jurisdicțională în cazurile prevăzute de lege.

b. Tribunalele judecă ca instanțele de apel, apelurile împotriva hotărârilor judecătoriilor, iar ca instanțe de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în ultima instanță, în cazurile expres prevăzute și în mod excepțional tribunalele judecă în primă instanță procesele și cererile în materie de creație intelectuală și de proprietate intelectuală precum și cele în materie de expropriere.

c. Curțile de apel judecă ca instanță de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii și tribunale în primă instanță, iar ca instanță de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în cazurile prevăzute de lege.

d. Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor tribunalelor și curților de apel și a altor hotărâri dacă legea nu prevede altfel.

5.3. Cazuri de control judiciar special

Dintre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumerăm, cu titlu exemplificativ, pe cele mai semnificative.

1. În materia datelor interesând persoanele fizice:

a. Litigiile privind anularea, modificare, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă și a mențiunilor înscrise pe acestea (art. 57/1 din Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996);

b. Litigiile vizând contestarea dispozițiilor primarului în materia reconstituirii sau întocmirii ulterioare a unui act de stare civilă (art. 54/2 din Legea nr. 119/1996);

c. Plângerile împotriva rectificării din oficiu a înscrierilor efectuate precum și cele împotriva refuzului de înscriere în carnetul de muncă a unor date rezultând din acte precum și împotriva neeliberării carnetului de muncă (art. 8/1 și 2 din Decretul nr. 92/1976);

d. Contestațiile împotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor înregistrate în cazierul judiciar care se datorează sau nu autorităților de poliție (art. 23/1 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar);

2. În materia unor acte și fapte notariale:

a. Plângerea împotriva actelor notariale prin care se urmărește anularea acestora de către părți sau orice persoană interesată (art. 100/1 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici și activitatea notarială);

b. Plângerea împotriva încheierii de respingere a cererii de îndeplinire a unui act notarial (art. 100/2 din Legea nr. 36/1995).

3. În materia raporturilor de muncă acțiunile împotriva deciziilor de sancționare emise pe seama salariatului încadrat la societățile comerciale și regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau majoritar (conform art. 268/5din Codul Muncii).

4. În materie civilă:

a. Contestațiile împotriva proceselor-verbale de urmărire emise de autoritățile financiare pentru bunurile supuse confiscării și care sunt fără moștenitori, fără stăpâni sau nu mai servesc instituțiile bugetare (Decretul nr. 111/1950);

b. Plângerile împotriva hotărârilor comisiei județene de soluționare a contestațiilor îndreptate contra măsurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 11/5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991.

5.4. Efectele controlului judecătoresc special

Efectele controlului judiciar special diferă în funcție de obiectul acțiunii în justiție și de atributele conferite de lege instanței de judecată în cazurile expres reglementate în care sens:

a. instanța poate să anuleze total sau parțial actul administrativ atacat, de pildă, să anuleze procesul-verbal de sancționare cu amendă contravențională sau să mențină actul de sancționare înlăturând măsura confiscării dispuse de organul administrativ;

b. instanța poate modifica actul administrativ, de pildă, cuantumul amenzii contravenționale sau cel al despăgubirilor stabilite pe bază de tarif de către autoritatea a cărei măsură este atacată;

c. instanța, atunci când constată ilegalitatea acțiunii sau inacțiunii executive, este competentă să oblige autoritatea administrativă la realizarea măsurii necesare pentru reintrarea în legalitate (de pildă, să îndeplinească actul notarial cerut, să înregistreze actul sau faptul de stare civilă, să înscrie persoana omisă pe listele electorale);

d. instanța poate să oblige la despăgubire autoritatea executivă vinovată față de care a dispus una din măsurile anterior prezentate, dacă prin măsura administrativă cenzurată (anulată sau modificată), precum și în urma obligării executivului la o măsură, prin atitudinea culpabilă a administrației, s-au adus prejudicii reclamantului.

6. Controlul judecătoresc indirect

6.1. Condițiile controlului judecătoresc indirect

Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct deoarece nu se realizează ca urmare a unei acțiuni directe în justiție îndreptate împotriva unui aspect ilegal din activitatea executivă, ci el constă din posibilitatea ca în cursul unui litigiu pus în mișcare pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezintă interes pentru soluționarea cauzei.

Controlul judecătoresc indirect se află în strânsă legătură cu excepția de ilegalitate cu care însă nu se confundă. Excepția este un mijloc procedural prin care una din părțile în litigiu sau un alt participant la proces, fără să pună în discuție temeinicia problemei aflate în litigiu dar și fără să o recunoască, solicită instanței de judecată clarificarea unor aspecte aflate în strânsă legătură cu fondul problemei și de care depinde soluționarea litigiului respectiv. Invocarea excepției obligă instanța să se pronunțe cu privire la ea, ceea ce declanșează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principală. Deci dacă excepția reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuție legalitatea unui aspect din activitatea executivă, întreaga activitate a instanței cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.

Controlul judecătoresc indirect are o serie de trăsături:

1) Acest control are un conținut mai larg decât controlul direct deoarece se desfășoară asupra actelor administrative normative și individuale, a faptelor material-juridice și a operațiunilor tehnico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin acțiunea directă. Situațiile care se pot ivi sunt următoarele:

a. reclamantul cere, în cadrul acțiunii principale, acordarea de despăgubiri de către organul administrativ pârât pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urmă va invoca, în apărarea sa, un act administrativ individual ca bază legală a măsurii luate. Față de această apărare a pârâtului, care tinde să zădărnicească acțiunea reclamantului, cel din urmă va invoca excepția de ilegalitate a actului administrativ și cu privire la care instanța trebuie să se pronunțe, în acest caz excepția este invocată de reclamant, adică de partea care a introdus acțiunea, dar care este totuși nevoită să se apere față de susținerile pârâtului care tind la zădărnicirea acțiunii principale.

b. de asemenea, există posibilitatea ca examinând, cu ocazia judecării cererii principale introduse în baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instanța să fie nevoită să verifice și legalitatea dispoziției normative invocată de organul pârât în apărarea sa dar contestată, pe cale excepției, de reclamant. Dacă se constată că respectivul act normativ nu este în concordanță cu legea, instanța, îl va înlătura de la soluționarea litigiului;

c. dacă se introduce o acțiune în justiție împotriva refuzului nejustificat al administrației de a emite un act (de exemplu, o autorizație de construcție a unui imobil) iar aceasta se apără invocând avizul de specialitate al unui organ (serviciul de arhitectură și sistematizare), instanța va avea posibilitatea de a cenzura și legalitatea avizului în cauză.

2) O altă condiție de admisibilitate a excepției invocate este aceea ca ea să prezinte interes în soluționarea cauzei aflate pe rol, având legătură cu fondul cazului. În acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consideră determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanța să trebuiască să hotărască în ce măsură acel act sau fapt poate fi luat în considerare sau înlăturat de la soluționarea litigiului, existând o legătură indisolubilă între actul sau faptul a cărui ilegalitate se invocă și fondul cauzei. Menționăm că admiterea excepției de ilegalitate atrage înlăturarea actului sau a faptului invocat în apărare, prin neluarea sa în considerare la soluționarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea apărării ce se baza pe măsura administrativă respectivă.

3) Excepția de ilegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror (dacă participă în cauză), o poate invoca și instanța din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea adevărului obiectiv, spre a o pune în discuția părților, orice terță persoană participantă în proces, de exemplu, funcționarul administrativ introdus în cauză și care poartă răspunderea actului a cărui ilegalitate a fost invocată sau superiorul său ierarhic, participant la proces, și din ordinul scris al căruia s-a emis actul atacat judiciar.

4) Excepția de ilegalitate este o excepție de fond și nu de procedură întrucât se referă la aspecte strâns legate de raportul juridic material dedus judecății, fiind o apărare propriu-zisă. Ea se poate referi atât la conținutul actului administrativ ilegal cât și la condițiile de formă ale acestuia și prin a căror încălcare s-a vătămat un drept subiectiv.

5) Excepția de ilegalitate, fiind o excepție de fond și nu de procedură, se poate invoca oricând în timpul procesului sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în prealabil organului administrativ pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv.

6.2 Formele controlului judecătoresc indirect

Formele acestui control sunt următoarele:

a. controlul indirect în baza Legii nr. 29/1990;

b. controlul indirect în baza legilor speciale;

c. controlul indirect general.

a. Controlul judecătoresc indirect bazat pe Legea nr. 554/2004

Instanțele judecătorești exercită controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci când reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar în acțiunea de obligare la măsuri administrative și întotdeauna când se solicită înlăturarea vătămării. Posibilitatea exercitării controlului indirect rezultă, pe de o parte, din prevederile legii precitate și, pe de altă parte, din faptul că existența facultății legale a unui control direct asupra actelor și faptelor administrative, permite cu atât mai mult realizarea controlului indirect. Cu alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea acțiunii directe se poate invoca și pe calea excepției.

Condițiile invocării excepției sunt următoarele:

1) În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepției, ilegalitatea actelor și faptelor supuse controlului pe calea acțiunii directe, precum și ilegalitatea actelor normative pe care acestea se întemeiază. De aceea aceste acte și fapte, pentru a putea fi invocate în mod incidental, trebuie să întrunească aceleași condiții care le sunt necesare și în cazul acțiunii directe.

În literatura de specialitate s-a susținut ideea că actele exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în condițiile aceleași legi, pe calea excepției de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă la eludarea procesuală a unor dispoziții prohibitive categorice. Dacă însă totuși un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desființat, cel păgubit se va putea adresa instanței de judecată în condițiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale, considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai există), fapt însă ilicit și a cărui ilegalitate invocată în instanță se probează prin chiar desființarea administrativă a actului juridic.

2) În al doilea rând, invocarea excepției de ilegalitate se poate face numai în condițiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acțiunea directă, în afara condiției procedurii administrative prealabile și a termenului de introducere a acțiunii. Ambele aceste condiții nu se justifică a fi îndeplinite întrucât prin acțiunea principală nu se pretinde verificarea legalității unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerința adresării prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al acțiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepția din legalitate s-a invocat chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepția ilegalității reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. În ce privește excepția de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de prescripție putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acțiunea principală nu este prescrisă.

Condițiile procedurale de invocare a excepției sunt următoarele:

1) excepția se invocă în fața instanței competente să judece cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluționat de instanța de contencios competentă;

2) în litigiul în care se invocă excepția va putea fi introdus funcționarul care poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum și superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă acțiunea este îndreptată împotriva funcționarului;

3) termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun, înăuntrul căruia se poate invoca și excepția.

Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de despăgubiri, etc., să nu fi cunoscut existența unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluționării cauzei și în urma invocării excepției de ilegalitate instanța stabilește cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă, material, să soluționeze excepția își va declina competența în favoarea instanței care este competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepției se vor aplica și dispozițiile procedurale ale Legii contenciosului.

b. Controlul judiciar indirect în baza legilor speciale

Întrucât prin reglementări speciale se prevede posibilitatea declanșării controlului judecătoresc, altul decât cel prevăzut în Legea contenciosului administrativ, trebuie admisă și posibilitatea invocării pe calea excepției a ilegalității unor acte și fapte administrative care vor fi verificate de instanță în mod obișnuit pe cale directă. Regulile pe care instanța trebuie să le aplice în această situație pot fi reguli de drept comun sau reguli speciale în funcție de natura reglementării căii judecătorești principale căreia îi este corelativă calea incidentală.

Astfel, în fața instanței poate fi dedus un litigiu în materie locativă vizând, de exemplu, punerea în executare a unui ordin de repartizare a unei suprafețe locative din fondul social. Cum în această materie se face aplicarea Legii nr. 114/1996 (art. 61) care este sediul reglementării materiei aceasta înseamnă că în soluționarea excepției de ilegalitate nu se cer a fi îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 ci condițiile din dreptul civil comun, în acest sens excepția poate fi invocată de oricine care participă în cauză inclusiv de autorități publice locale, procedura instanțelor neavând caracter special.

O altă ipoteză este aceea în care instanța de judecată, fiind sesizată cu o acțiune în despăgubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei invenții, este pusă în situația de a se pronunța cu privire la legalitatea hotărârii comisiei speciale de soluționare a contestațiilor privind invențiile. În această situație orice instanță nu se va putea pronunța cu privire la excepția invocată trebuind să-și decline, din oficiu, competența în favoarea Tribunalului municipiului București singurul competent în soluționarea pe cale principală a litigiilor de acest gen, făcându-se o aplicare a dispozițiilor speciale din Legea nr. 64/1991.

c. Controlul judecătoresc general indirect

În cursul soluționării unui litigiu, de orice natură, se poate pune, la un moment dat, problema legalității unor acte și fapte administrative, problemă de care depinde stabilirea adevărului obiectiv și soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu există însă posibilitatea controlului judecătoresc direct, nici în baza Legii nr. 554/2004 și nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt exceptate în mod expres de la orice formă de control judiciar. S-ar putea susține că în aceste cazuri excepția de ilegalitate nu ar mai putea fi invocată sau fiind invocată trebuie respinsă, altfel s-ar ajunge, pe o cale ocolită, la eludarea unor prevederi exprese sau tacite care interzic controlul judiciar al unei categorii de acte administrative, în caz contrar instanța și-ar aroga drepturi pe care nu le are.

O asemenea susținere nu este justificată întrucât ori de câte ori, pentru stabilirea adevăratului obiectiv, instanța va trebui în prealabil să verifice și legalitatea unei măsuri administrative hotărâtoare în acea cauză judiciară, în sensul că de clarificarea ei depinde antrenarea răspunderii juridice, civile, penale etc., justiția are deplinul monopol de verificare a legalității acelei măsuri.

O asemenea ipoteză este aceea a cauzelor penale în care instanța trebuie să stabilească legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinovăției inculpatului. Un asemenea caz se poate ivi în ipoteza art. 281 din Codul Penal care incriminează infracțiunea de exercitare fără drept a unei profesii sau a oricărei alte activități pentru care legea cere autorizație administrativă prealabilă. Pentru a se stabili existența certă a unei infracțiuni instanța va cerceta, după caz, legalitatea autorizației, dacă aceasta există, și dacă ea a fost emisă cu respectarea legii. Dacă inculpatul va invoca în apărarea sa existența unei autorizări în exercitarea activităților sale și dacă procurorul va ridica excepția de ilegalitate a acestui act, instanța va trebui să se pronunțe asupra acestui incident judiciar declinându-și competența la instanța de contencios abilitată în acest sens. Dacă excepția este admisă și se dovedește culpa exclusivă sau concurentă a inculpatului, în sensul că actul s-a obținut prin fraudă ori prin mituirea funcționarului emitent al actului, va opera și antrenarea răspunderii juridice. Dimpotrivă, dacă excepția este respinsă, autorizația fiind considerată valabilă, operează exonerarea de răspundere penală pentru activitățile realizate în baza ei.

O a doua ipoteză poate să apară în litigiile civile. Astfel, dacă într-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despăgubiri, penalități, etc., pentru neefectuarea stagiaturii corespunzătoare în servici la absolvirea studiilor superioare, iar pârâtul debitor se apără invocând caracterul ilegal al dispoziției de repartizare sau de numire, instanța, deși, nu este abilitată prin lege să verifice pe cale principală legalitatea unui asemenea act, va trebui să sesizeze instanța de contencios administrativ care va trebui să verifice legalitatea actului pentru a permite pronunțarea în deplină cunoștință de cauză a instanței inițial sesizate asupra temeiniciei pretențiilor organului de stat reclamant în litigiul respectiv.

Inițial, anterior adoptării Legii nr. 554/2004, opinia conform căreia instanța de judecată trebuie să se pronunțe cu privire la orice excepție de ilegalitate a unui act administrativ invocată într-un proces, indiferent de natura actului și procesului în care este pus în discuție, își găsește argumentarea în aceea că judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției, iar soluționarea completă a unei cauze nu se poate face ignorând incidentele ivite în proces. Pe de altă parte, judecătorul fiind independent și supunându-se numai legii trebuie, dacă este necesar, să verifice legalitatea oricărei măsuri administrative dispuse cu încălcarea legii, dacă aceasta servește soluționării cauzei.

6.3. Efectele controlului judecătoresc indirect

În ce privesc efectele acestui control precizăm:

1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a cărui ilegalitatea a fost invocată pe calea excepției și nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunzător. Se dispune doar înlăturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dacă nelegalitatea este dovedită, el nemaiservind ca mijloc de apărare a celui care l-a invocat. De cele mai multe ori excepția de ilegalitate se invocă în cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despăgubiri celui vătămat în drepturile sale printr-o măsură administrativă. Aceste despăgubiri se pretind în cadrul unei acțiuni civile de despăgubire, astfel încât hotărârea judecătorească apare ca rezultat direct al cererii de chemare în judecată și nu ca rezultat al excepției de ilegalitate invocate, de care este totuși strâns legată.

Faptul că stabilirea ilegalității actului pe calea excepției de ilegalitate nu duce la anularea de către instanța inițial sesizată a actului administrativ ilegal nu este lipsit de unele consecințe practice. Astfel, dacă un spațiu locativ, proprietate de stat sau a unității administrativ – teritoriale, devine disponibil, urmând ca atribuirea acestuia să se facă potrivit legii cu prioritate celor îndreptățiți la extindere dar administrația îl repartizează unei terțe persoane, cu ignorarea dreptului de extindere a celui îndreptățit, în caz de opoziție la executare, din parte persoanei îndreptățite, la extindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiție trebuie să ceară punerea actului în executare prin instanța de judecată, în cadrul procesului în care reclamantul se va baza, în formularea pretențiilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul pârât, dar îndreptățit la extindere, va invoca, pe calea excepției, nelegalitatea actului de repartizare. Constatându-se de către instanța de contencios, prin hotărâre definitivă și irevocabilă, temeinicia excepției, instanța de fond nu va anula actul, ci îl va înlătura de la soluționarea cauzei ca și cum n-ar fi existat astfel încât acesta nu va mai putea fi pus în executare, în sensul că nu se mai poate încheia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de închiriere încheiat în baza acestui act.

2. În al doilea rând, instanța de judecată, inițial sesizată cu fondul cauzei, nu se poate pronunța în dispozitivul hotărâri asupra legalității actului sau a măsurii administrative contestate, ci numai în considerentele (motivarea) actului judecătoresc, precizăm că există o hotărâre cu autoritate de lucru judecat asupra legalității măsurii administrative invocate pe calea excepției în fața instanței de contencios. Aceasta permite ca, ulterior, într-un alt proces, excepția respectivă să poată fi din nou invocată într-un litigiu pus în mișcare pe alte considerente decât legalitatea actului administrativ sau, dimpotrivă, există posibilitatea declanșării unui nou litigiu în care legalitatea măsurii să fie pusă în discuție printr-o acțiune directă de anulare sau în obligare, dar în care să se poată invoca autoritatea lucrului judecat prin hotărârea rămasă definitivă și irevocabilă a instanței de contencios administrativ, în favoarea căreia s-a declinat litigiul vizând excepția de ilegalitate a unei măsuri administrative.

3. În al treilea rând, chiar dacă instanța nu s-a pronunțat prin dispozitivul hotărârii asupra legalității actului ea va putea aduce la cunoștință organului de stat emitent constatarea făcută pentru ca acesta să ia măsura necesară revocării actului individual.

4. În al patrulea rând, instanța va putea, după regulile procedurale comune, să dispună participarea terțelor persoane în proces, a organului administrativ și a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat excepția sau a superiorului său ierarhic (în cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. 554/2004).

CAPITOLUL III

1. Controlul parlamentar exercitat asupra administrației publice

1.1. Noțiunea de control parlamentar. Principalele trăsături ale controlului parlamentar .Aspecte de doctrină și reglementări constituționale

Statul modern, în vederea îndeplinirii scopului său, exercită anumite funcții sau prerogative: funcții politice, funcții juridice și funcții sociologice.Ca instrument de organizare și conducere socială, scopul statului este apărarea interesului general sau, într-o exprimare mai plastică, „ menirea statului este”- sau ar trebui să fie –„ fericirea cetățenilor”. Astfel, „ …dacă cetățenilor nu le merge bine, dacă scopul lor subiectiv nu este satisfăcut, dacă ei nu găsesc că mijlocirea acestei satisfaceri constituie statul însuși, ca atare, atunci statul stă pe picioare slabe ”.

În ceea ce privește funcțiile juridice, delimitarea conținutului acestora se face potrivit principiului separației puterilor.

Principiul separației puterilor – elaborat secolul Luminilor – a rămas, în ciuda criticilor ce i s-au adus, una din valorile fundamentale, definitorii ale regimurilor politice democratice contemporane. Receptarea lui nu se realizează, fără îndoială, în condiții de conformitate cu doctrina gândită de Montesquieu cu aproape două secole și jumătate în urmă, unele regimuri refuzându-i parțial aplicarea sau altele procedând la înfăptuirea lui în chip diferit, recurgând, într-o măsură mai mare sau mai mică, la acest criteriu de referință, datorită perenității lui.

Acest principiu, bazat pe refuzul absolutismului datorat concentrării puterilor pe același factor de decizie, își păstrează încă neștirbită întreaga actualitate. Astăzi nimeni nu se îndoiește de faptul că înlocuirea acestei concentrări funcționale, printr-un regim politic moderat, caracterizat tocmai prin faptul că puterea este limitată, prin difuzarea ei pe mai mulți centri de impuls nu reprezintă altceva decât expresia celei mai evidente necesități sociale și politice.

Separația puterilor nu rezidă în stabilirea unui regim politic în care Executivul și Legislativul sunt mai mult sau mai puțin separați, chiar antagonici, ci în existența și valoarea a două idei fundamentale: pe de o parte, puterea politică nu trebuie să se afle în mâinile aceleiași autorități, iar pe de altă parte, dezideratul unui echilibru necesar între organele statului se naște în urma repartiției puterii între aceste organe.

Astfel, în doctrina clasică a dreptului constituțional, se consideră că statul îndeplinește trei funcții: funcția legislativă, executivă și judecătorească.

Funcția legislativă are ca obiect adoptarea de către Parlament a normelor general-obligatorii, impersonale și care au un caracter primar. Aceasta se deosebește de celelalte funcții ale statului și prin faptul că are un caracter originar, adică regulile generale adoptate prin lege exprimă voința suverană a organului reprezentativ la nivel național, format din membrii desemnați de corpul electoral.

Ca reprezentanți ai poporului,parlamentarii au vocația și capacitatea de a exprima voința legislativă a acestuia. Titularul dreptului de a exercita funcția legislativă este Parlamentul, în calitatea sa de organ reprezentativ al națiunii și de autoritate legiuitoare unică, aceste caracteristici fiind stabilite în constituția fiecărui stat.

Însă, Parlamentele moderne nu dețin un monopol asupra activității legislative, întrucât exercițiul acesteia poate fi transferat, în anumite condiții, de către forul legislativ, Guvernului. De asemenea, în exercitarea funcției legislative, Parlamentul colaborează și cu alte autorități publice guvernul și șeful statului -, precum și cu cetățenii, în sistemul constituțional în care acestora li se recunoaște dreptul la inițiativă legislativă.

Funcția executivă, denumită uneori și funcție administrativă, are ca obiect organizarea aplicării și aplicarea în concret a legilor, asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice instituite în acest scop, precum și emiterea de acte normative și individuale sau efectuarea de operații materiale prin care, pe baza legii, se intervine în viața particularilor pentru a le integra activitatea sau a le face anumite prestații.

Principala caracteristică a funcției executive constă în faptul că ea are un rol consecutiv în raport cu funcția legislativă, având drept consecință imperativă conformitatea actelor puterii executive cu legea, nefăcând excepție de la aceasta, nici actele normative emise de Guvern, ca urmare a abilitării legislative – care trebuie să fie conforme, nu numai cu legea prin care Guvernul a fost autorizat să legifereze, dar și cu toate celelalte legi în vigoare – deși conțin, ca și acestea, norme cu putere de lege.

Puterea executivă oferă mijloace administrative de organizare a aplicării legii. Astfel, se poate spune că puterea executivă este o „putere instrumentală”, deoarece prin intermediul ei se aplică legile votate de Parlament.

În literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform căreia sfera și conținutul funcției executive au luat o amploare deosebită, datorită căreia aceasta s-a divizat în funcția executivă sau guvernamentală și funcția administrativă. Separarea acesteia în două laturi distincte este motivată de modernizarea și tehnicizarea funcției pur administrative, ceea ce justifică pe deplin calificarea ei ca o funcție de sine stătătoare. În această opinie, funcția administrativă ar reveni Guvernului, iar funcția guvernamentală ar reveni Șefului statului și, în anumite condiții, și primului-ministru, autorități care își păstrează însă neștirbită natura executivă.

Funcția judecătorească are ca obiect soluționarea de către instanțe a litigiilor de natură civilă, penală, contravențională ș.a., care pot să apară în cadrul societății.

În sistemul statului de drept ( statul legitim ), scopul funcției judecătorești îl reprezintă asigurarea accesului liber la justiție și organizarea activității de judecată în mai multe grade de jurisdicție, astfel încât hotărârile nelegale sau netemeinice pronunțate de o instanță să poată fi îndreptate, pe calea exercitării căilor de atac de instanța ierarhic superioară.

Raporturile autorității judecătorești cu autoritatea legislativă rezultă din faptul că organizarea și funcționarea instanțelor de judecată se realizează numai în temeiul legii, iar judecătorii, în activitatea lor de interpretare și aplicare a actelor normative și a dreptului, se supun numai legii.

În ceea ce privește raporturile dintre autoritatea executivă și cea judecătorească, se disting următoarele elemente:

– autoritatea executivă nu poate să soluționeze nici un proces, precum nici autoritatea judecătorească nu poate împiedica realizarea funcției executive a autorităților administrative.

– autoritatea executivă nu poate să împiedice cursul judecății și nici să se opună executării hotărârilor judecătorești, în mod reciproc autoritatea judecătorească nu poate să se substituie autorităților administrative, emițând acte administrative în locul acestora sau pronunțând nulitatea actelor administrative emise, pentru motive de inoportunitate.

Cu toate acestea, între autoritatea judecătorească și executivă există anumite elemente de interferență care exprimă colaborarea lor.

Conform sistemului constituțional din România, puterea judecătorească depinde de puterea executivă prin aceea că numirea judecătorilor o face Președintele României, iar acțiunea disciplinară în cazul abaterilor săvârșite de un judecător, cu excepția celor săvârșite de judecătorii și magistrații – asistenți de la Curtea Supremă de Justiție, o exercită ministrul justiției, deci un membru al Guvernului.

Puterea judecătorească exercită un control asupra puterii executive, prin faptul că soluționează cererile persoanelor vătămate în drepturile lor de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, pe calea contenciosului administrativ și prin faptul că procesele penale privind membrii Guvernului se judecă de Curtea Supremă de Justiție.

Așadar, în schema conceptuală a principiului separației celor trei puteri specializate în stat, acestea se exercită de autorități autonome, cărora le revin atribuții aproximativ egale de putere. Nici una din cele trei puteri nu prevalează asupra celeilalte, nu își subordonează pe cealaltă și nu poate să-și asume prerogative ce revin celeilalte. Mai mult, fiecare putere are o posibilitate legală și materială de a supraveghea cealaltă putere, iar dacă se constată încercări ale uneia dintre ele de a-și asuma atribuții suplimentare față de o altă putere – fie prin preluarea unor prerogative ce aparțin altei puteri, fie prin adăugarea altora noi -, de natura celor care i-au fost conferite, de a sancționa această încercare.

Un avantaj al separației puterilor constă în faptul că acest principiu relevă exact modul de organizare al autorităților care vor exercita una din cele trei puteri, funcționarea și mecanismul de interferență a acestora.

*

În plan social, omul ca ființă socială, urmărește realizarea unor scopuri privind satisfacerea trebuințelor sale materiale și spirituale, în concordanță cu cerințele vieții comunitare și progresului general al societății.

Din întreaga experiență social – istorică rezultă că activitatea de control, în general, este o constantă a spiritului pragmatic și rațional, care își propune prin operațiuni specifice să verifice și să valorizeze efectele manifestărilor acțiunii umane la nivelul societății organizate.

Însă, noțiunea de control parlamentar a fost fundamentată, ca și concept juridic, mult mai târziu, respectiv o dată cu apariția teoriei organizării și a științei conducerii.

Unul dintre cei care s-au consacrat studierii fenomenului social al organizării și controlului este Henry Fayol. În concepția acestui autor, controlul reprezintă o componentă a procesului de conducere, alături de previziune, organizare, comandă și coordonare.

Într-o altă opinie, cea a lui Luther Gulick, ce a elaborat cunoscuta formulă conceptuală „Posdcorb” ( în cadrul căreia fiecare literă semnifică un element component al procesului de conducere: planificare, organizare, personal, dirijare, coordonare, raportare și buget ), categoria de control nu mai apare ca un element distinct al conducerii, ci se constituie într-o entitate care vizează toate elementele organizării în procesul conducerii, fiind o componentă intrinsecă a acestuia.

Astfel se observă cum în sfera administrației publice se asimilează regulile managementului, fenomen ce nu poate avea decât efecte pozitive. Prin aceasta, administrația publică este supusă exigențelor economiei de piață, serviciile putând fi comparate cu cele ale administrației private, iar performanțele celor două tipuri de activitate pot oferi un cadru optim pentru satisfacerea cererii de servicii publice.

În România, pornindu-se de la modelele constituționale tradiționale și de la prevederile noii Legi fundamentale, se admite că distribuirea competenței Parlamentului se împarte între funcția de legiferare, cea de alegere, formare, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități publice, funcția de control și funcția de conducere în politica externă.

În principiu, funcția de control se referă, la întreaga activitate statală și la toate autoritățile publice,concretizându-se prin mijloace și procedee adecvate.

Controlul parlamentar privește îndeosebi activitatea Executivului, realizându-se în forme specifice, pe calea întrebărilor, interpelărilor, anchetei parlamentare și moțiunii de cenzură, dar și pe calea competenței legislative a Parlamentului, ipoteză în care poate obliga Guvernul să se explice asupra politicii pe care vrea să o promoveze printr-un proiect de lege și asupra soluțiilor pe care le preconizează.

Așadar, fundamentul funcției de control îl constituie un mod cumulativ exigențele principiului separației puterilor în stat, caracterul de autoritate reprezentativă al Parlamentului, dispozițiile Legii fundamentale, precum și contractul de guvernare care presupune platforma politică a Executivului și principiul responsabilității guvernamentale, element definitoriu parlamentar.

În concluzie, se poate spune că, lato sensu, controlul parlamentar asupra Executivului și administrației publice reprezintă o funcție importantă parlamentară, justificată de esența acestui organ, de a fi forul reprezentativ suprem al poporului. Stricto sensu, însă, acesta reprezintă rolul operațiunea politico-juridică cea mai complexă și expresivă de aplicare a principiului funcțional al separației puterilor de stat.

Așa cum reiese din reglementările constituționale și din principiile rezultate din necesitățile sociale, putem spune că principalele caracteristici ale controlului parlamentar sunt:

– Controlul parlamentar este necesar. Aceasta, deoarece Parlamentul trebuie să constate în mod direct cum sunt respectate Constituția și legile,precum și modul cum autoritățile statale își realizează rolul pe care îl au în mecanismul statal.

– Controlul parlamentar este deplin. În principiu, controlul parlamentar se întinde asupra întregii activități desfășurate potrivit Constituției și legilor, având dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau înalți demnitari. De la acest caracter există o excepție, aceea că Parlamentul nu poate exercita nici un control asupra hotărârilor judecătorești și nici în numirea sau destituirea judecătorilor.

– Controlul parlamentar este diferențiat. Astfel, acesta diferă, atât în funcție de natura activității controlate, cât și de poziția în sistemul statal al autorității controlate. Așadar, în funcție de acest criteriu, controlul se realizează în modalități diferite.

– Controlul parlamentar se realizează fie direct, fie indirect. Acesta se realizează direct atunci când se exercită de către întregul Parlament, iar indirect, atunci când se exercită prin organismele statale specializate.

1.2. Rolul funcției de control în activitatea Parlamentului.

Necesitatea controlului parlamentar asupra celor desemnați să realizeze politica națiunii, în speță Guvernul și organele administrației publice, derivă, în mod direct, din aplicarea mecanismului principiului separației puterilor în stat, cât și din principiul general al responsabilității sociale a celor care guvernează.

Așadar, din punct de vedere științific, separația puterilor în stat și controlul parlamentar asupra Executivului au un suport logic. În virtutea acestuia, acolo unde există trei entități ( puteri) concurente, ce acced la supremație, iar supremația uneia este exclusă,trebuie construite sisteme de ponderare și contra ponderare care să oprească orice ascendență nepermisă a uneia dintre entități la supremație.

Dacă Parlamentul este autoritatea deliberativă, căreia îi revine în principal funcția deliberativă, în mod necesar trebuie să se instituie în stat structuri care să pună în executare legea – autoritățile executive – și să confere autorității legiuitoare controlul asupra modului în care se execută sau se organizează executarea legii.

Astfel, deputații și senatorii, ca reprezentanți ai națiunii, au nu numai dreptul, dar și obligația, în virtutea mandatului reprezentativ, de a controla afacerile publice, ce au ca scop, prin natura lor, asigurarea binelui public și apărarea interesului național.

Modalitățile și regulile exercitării controlului parlamentar au fost consacrate prin constituții, legi, regulamente, ordonanțe, decrete-legi și alte acte normative, fiecare din ele vizând necesitatea, asigurarea echilibrului puterilor în stat, în afara căruia democrația și apărarea drepturilor și libertăților individuale s-ar putea vedea amenințate de abuzuri.

Astfel, în activitatea autorităților publice statale, instituirea controlului este o necesitate imperioasă în evaluarea permanentă a modului în care opțiunea politică se convertește în decizie normativă și se aplică în practica vieții sociale. În acest sens, controlul parlamentar constituie o dimensiune a procesului de conducere, respectiv a activității decizionale, pe care îl realizează autoritatea publică supremă – Parlamentul – în orientările ei majore pentru atingerea unor scopuri izvorâte din nevoile sociale.

Prin exercitarea controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme de feed-back, prin care orientările generale ale practicii administrative și judecătorești pot fi corectate și puse în acord cu sensurile politice promovate de electorat, dându-se în acest sens expresie suveranității naționale.

1.3. Răspunderea Președintelui României și controlul parlamentar

Punerea sub acuzare a Președintelui de Republică își are sorgintea în instituția similară apărută în dreptul constituțional englez cu privire la miniștri. Ulterior, o dată cu adoptarea constituțiilor scrise, această instituție a fost reținută, ca regulă, pentru a evoca răspunderea șefului de stat într-un sistem republican, iar pentru tragerea la răspundere a miniștrilor s-a impus instituția responsabilității ministeriale.

Constituția României consacră șefului statului, o poziție distinctă. Spre deosebire de Constituția din 1923, șeful statului nu mai aparține și puterii legislative și executive, după cum el nu mai apare ca o emanație ereditară și nici ca una parlamentară.

Conform noii Legi fundamentale, șeful statului este o parte componentă a unei puteri unitare în stat Puterea executivă, el exercitând atribuții pentru care răspunderea politică și juridică revin Guvernului, prin contrasemnarea celor mai importante decrete prezidențiale de către membrii acesteia.

Din prezenta dihotomie a răspunderii Executivului se desprinde ideea că definirea lui în plan politic nu poate fi decât una legată de dualismul Executivului, idee în virtutea căreia atribuirea unor prerogative diferite celor două entități executive – șeful statului și Guvernul – atrage răspunderi politice și juridice diferențiate pentru fiecare din aceste componente ale Executivului cu structură bicefală.

Exercitarea funcției de control asupra șefului statului relevă aspectele legitimității unui asemenea control.

În termenii Constituției adoptate în anul 2003, alegerea Președintelui României se face prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Aceleași condiții operează și în cazul alegerii Parlamentului, ceea ce face ca organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării să aibă la origine voința corpului electoral, ca și în cazul alegerii șefului statului.

În doctrină, această chestiune a iscat multe controverse. Astfel, s-a pus problema dacă nu există o flagrantă contradicție între prevederile constituționale privitoare la alegerea Parlamentului și a Președintelui României, pe de o parte, și principiul proclamat de art. 3 al Legii fundamentale, pe de altă parte, potrivit căruia suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum.

În plan concret, o asemenea contradicție este exclusă din reflectarea în prevederile constituționale a principiului separației puterilor în stat, într-o manieră pe cât de categorică, pe atât de precisă. Astfel, nici Constituția și nici altă lege nu admit suprapunerea atribuțiilor Parlamentului cu cele ale Președintelui României și nici ale acestor autorități publice cu cele ale Guvernului.

Delimitarea strictă a atribuțiilor permite și antrenarea răspunderii în sarcina fiecărei autorități publice, în funcție de competențele care îi revin. În acest context, suportul răspunderii politice a Președintelui României în fața Parlamentului îl constituie în exclusivitate art. 61 alin. (1) din Constituția României, în virtutea căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, text care poate constitui un temei suficient pentru exercitarea controlului parlamentar asupra șefului statului numai în cazurile expres nominalizate în Constituție – suspendarea din funcție (art. 95) și punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare (art.96).

Astfel, într-o opinie autorizată, se apreciază că, deși ne aflăm în prezența unui control subordonat unei anumite finalități, procedura de suspendare din funcție a Președintelui României, pentru săvârșirea unor fapte grave prin care a încălcat prevederile Constituției, face parte din controlul parlamentar asupra puterii executive pe care o reprezintă Președintele României.

1.4. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii

Legiuitorul constituant român, la fel ca și legiuitorul constituant din alte țări, consacră două texte „instituției răspunderii” Președintelui României – art.95 și art. 96 alin. (1) . Însă, această soluție tehnică nu rămâne fără consecințe în ceea ce privește natura răspunderii la care se referă fiecare text și regimul juridic aplicabil.

Art. 95 se referă la o instituție distinctă ca esență de instituția răspunderii, anume la „suspendarea din funcție”. În realitate, însă, reglementează tocmai răspunderea politică a Președintelui Republicii, textul nu consacră numai sancțiunea suspendării, ci și sancțiunea demiterii Președintelui prin referendum. Așadar, acest text de lege se referă la răspunderea politică a Președintelui Republicii, și nu la răspunderea penală.

Astfel, în principiu, Președintele României nu poate fi tras la răspundere pentru declarații, inițiative efectuate în exercitarea misiunilor prevăzute de art. 80 („ Rolul Președintelui”) și a prerogativelor recunoscute de Constituție în îndeplinirea acestor misiuni.

Pentru fapte deosebit de grave sub aspect politic, ce pot dobândi și o semnificație penală, este reglementată și răspunderea penală (pentru înaltă trădare), sediul materiei fiind art.96. Acest text de lege consacră o importantă excepție de la regulă, anume posibilitatea înlăturării imunității Președintelui și a punerii sale sub acuzare pentru o faptă deosebit de gravă (înalta trădare).

Conform opiniei majoritare doctrinare, pentru faptele care nu au legătură cu misiunile și prerogativele funcției de Președinte al României, persoana care deține mandatul de Președinte va răspunde ca orice cetățean, în condițiile dreptului comun.

1.5. Regimul răspunderii politice a Președintelui României

În ceea ce privește răspunderea politică legiuitorul constituant român, leagă procedura acesteia de inițiativa parlamentară, de poziția autorității ce exercită jurisdicția constituțională, și de votul poporului.

Procedura de tragere la răspundere, pentru săvârșirea de fapte grave, prin care Președintele încalcă Constituția, se declanșează de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor, ceea ce înseamnă că numai acest număr de parlamentari au dreptul să facă, în termeni Constituției, o „propunere de suspendare” din funcție a Președintelui României.

Propunerea trebuie să fie temeinic motivată, de vreme ce această treime de parlamentari estimează că este vorba „de fapte grave”, prin care Președintele României a încălcat prevederile Constituției. Din art. 95 alin. (2), rezultă că treimea de parlamentari care are dreptul de a declanșa procedura tragerii la răspundere politică este raportată la totalul parlamentarilor și nu la membrii uneia din Camere: „Propunerea de suspendare din funcție poate fi inițiată de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștința Președintelui”.

Cei de pe listă pot să fie exclusiv senatori sau exclusiv deputați, cum poate să fie o listă care conține un număr egal de deputați și senatori sau mai mulți membri dintr-o Cameră și mai puțin din cealaltă; important este ca numărul lor să reprezinte cel puțin o treime din totalul membrilor Parlamentului.

Lista parlamentarilor se depune la Secretarul General al Camerei, pe care aceștia o aleg, iar la data depunerii marchează, oficial, declanșarea procedurii de „punere sub acuzare” a Președintelui, în vederea suspendării. Secretarul General al Camerei sesizate are obligația de a comunica Președintelui o copie a listei și motivele sesizării.

Această comunicare poate să se facă sub semnătura Președintelui Camerei la care a fost depusă propunerea de suspendare, dar pare excesivă interpretarea unui autor, după care, aducerea la cunoștința Președintelui se face exclusiv prin „președintele adunării în care Camerele reunite au primit propunerea și înainte de dezbaterea ei”.

Determinarea Camerei la care se înregistrează propunerea de suspendare se face după ponderea pe listă pe care o au deputații sau senatorii. Secretarul General al Camerei la care s-a înregistrat propunerea are obligația de a aduce neîntârziat, la cunoștința celeilalte Camere, conținutul propunerii de suspendare, deoarece competența de a dezbate și a vota această propunere aparține Camerelor reunite în ședință comună.

Următoarea operație este sesizarea Curții Constituționale în vederea emiterii avizului consultativ. Față de teoria avizului din dreptul administrativ, Parlamentul are obligația de a solicita un atare aviz, dar nu este obligat să țină și seama de el.

După primirea avizului Curții Constituționale se poate trece la discutarea propunerii de suspendare. Forța și impactul avizului Curții, vor fi determinate nu numai de forța argumentelor la speță, dar și de prestigiul de care se bucură, în momentul judecării „Președintelui”, Curtea Constituțională, în cadrul Parlamentului. Dacă Curtea Constituțională va dobândi o autoritate și un prestigiu de netăgăduit prin deciziile și hotărârile sale, avizul ce-l va da pentru suspendarea Președintelui va fi privit ca un aviz din partea unei autorități formate din profesioniști de excepție.

Însă, numai după ce avizul a ajuns la Parlament, sunt create condițiile participării Președintelui la lucrările Camerelor reunite. Textul Constituției lasă la latitudinea Președintelui (art. 95 alin. (1) – „[…]Președintele poate da Parlamentului explicații cu privire la faptele ce i se impută.” ) prezența în fața Parlamentului, nestabilindu-i o obligație în acest sens.

Din logica internă a textului rezultă că avizul Curții Constituționale trebuie comunicat de către aceasta și Președintelui, care poate fi invitat să ofere și anumite informații în fața Curții, înainte de formularea avizului.

Parlamentul dezbate propunerea de suspendare după procedura stabilită prin Regulamentul ședințelor comune, iar în favoarea propunerii de suspendare trebuie să voteze majoritatea deputaților și senatorilor.

În literatura de specialitate s-a pus întrebarea de ce majoritatea parlamentarilor și nu 2/3 dintre parlamentari, ca și în cazul răspunderii penale, prevăzută de art. 96 alin. (1), arătându-se că explicația constă în natura diferită a faptelor pentru care se declanșează o formă de răspundere sau alta.

Într-adevăr, răspunderea politică intervine pentru fapte generic calificate ca fiind o gravă încălcare a Constituției, pe când răspunderea penală intervine nu numai pentru o simplă încălcare a Constituției, fie ea și importantă, ci pentru o faptă de o gravitate cu totul deosebită, care are o consacrare generică în legea penală, ducând la condamnarea definitivă a Președintelui, ceea ce face inutilă procedura demiterii prin referendum.

Faptele pentru care se declanșează procedura de suspendare, ca natură juridică, sunt abateri administrative, abateri de la disciplina de stat, dar efectuate de Președinte în exercitarea unui mandat politic și, desigur, în virtutea unui „joc al unor rațiuni politice”. Tocmai de aceea, măsura suspendării, care declanșează interimatul, prin ipoteză trebuie supusă aprobării poporului, prin referendum, Președintele fiind ales prin vot universal, direct – acesta fiind, de fapt, și aplicarea principiului simetriei, specific nu numai dreptului public, dar, în multe situații, și dreptului privat.

Referendumul pentru demiterea Președintelui se organizează în cel mult 30 de zile de la votul Parlamentului. Alin. 3 al art. 95 nu precizează cine are obligația organizării referendumului, dar se subînțelege că această obligație revine Guvernului, care „asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”, ori aici este vorba de o problemă cardinală de politică internă, ceea ce legea în vigoare prevede în mod expres.

Referendumul este forma juridică primară de manifestare a suveranității naționale, el evocând democrația directă, iar în cazul art. 95 din Constituție apare și ca un mijloc de soluționare a conflictului politic dintre Parlament și Președintele Republicii, ambele autorități legitimate de votul popular direct.

Un eventual refuz al poporului de a vota demiterea Președintelui conform părerilor doctrinare, echivalează cu un „vot de blam” la adresa Parlamentului, adică cu retragerea susținerii, și de aici rezultă ,în mod logic, că retragerea încrederii poporului trebuie să conducă la alegerea unui nou Parlament.

Ca și în cazul referendumului solicitat de Președinte, potrivit art. 90 din Constituție, data retragerii legitimității Parlamentului prin referendum este data de la care înceapă să curgă termenul celor trei luni pentru organizarea de noi alegeri, prevăzute de art.63 alin. (2) din Constituție

Însă, dacă poporul, la referendum, a votat pentru demiterea Președintelui, atunci intervine vacanța funcției. Pe perioada vacanței, interimatul funcției de Președinte al României se asigură de Președintele Senatului, iar dacă acest lucru nu este posibil de către Președintele Camerei Deputaților.

Un element de noutate absolută adus de Constituția României din 1991 și preluat de cea din 2003 îl reprezintă „Răspunderea președintelui interimar” (art. 99), față de care, de asemenea se poate declanșa procedura de suspendare și demitere.

În termen de trei luni de la data referendumului, potrivit art. 96 alin. (2), Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte, față de logica de ansamblu a instituției Președintelui României, înțelegându-se că se vor organiza alegeri pentru un nou mandat și nu pentru continuarea mandatului Președintelui demis.

1.6. Răspunderea penală a Președintelui României

Președintele, la fel ca și parlamentarii sau judecătorii Curții Constituționale, se bucură de imunitate, de unde concluzia necesității unui regim special al răspunderii sale pentru fapte comise în exercitarea prerogativelor funcției ce intră sub incidența legii penale. Menținându-se într-o notă generală acceptată în dreptul public contemporan, legiuitorul constituant român reduce ideea răspunderii penale a Președintelui Republicii la ideea „punerii sub acuzare pentru înaltă trădare”.

Conceptul de „înaltă trădare” este, fără îndoială, un concept al dreptului constituțional și al dreptului administrativ, deci al dreptului public, în sens strict, el având însă și o semnificație în dreptul penal.

„Punerea sub acuzare pentru înaltă trădare” a Președintelui de Republică se face, în mai toate sistemele constituționale, de către Parlament, fie la sesizarea altor autorități publice, fie la sesizarea unui număr de parlamentari nominalizat de Constituție, fie printr-o inițiativă internă reglementată procedural numai prin Regulamentul Parlamentului.

Legiuitorul constituant român s-a oprit la această din urmă soluție tehnică, textul având următoarea redactare:

„(1) Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare.

(2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi inițiată de majoritatea deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștință Președintelui României pentru a putea da explicații cu privire la faptele ce i se impută.

(3) De la data punerii sub acuzare și până la data demiterii Președintele este suspendat de drept. ” (art. 96).

Prin urmare, punerea sub acuzare este rezultatul unui vot parlamentar – în cele mai multe cazuri, cu o majoritate calificată și niciodată, indiferent de caz, cu o majoritate absolută. Acesta este rezultatul unei confruntări de opinii, de programe, de atitudini, de ideologii politice. În alți termeni, aprecierea unei fapte a Președintelui ca fiind sau nu înaltă trădare, spre a se decide punerea sub acuzare, este, prin excelență, o apreciere politică, însă în considerațiunea unor posibile calificări sub aspectul legislației penale speciale.

Sintagma „înaltă trădare” depășește sfera strictă a conceptelor juridice, ea având și semnificație politică, situându-se, după cum a fost exprimat într-o opinie, „la granița dintre politică și drept”, ea evocând o crimă politică, ce constă în „abuzul de funcție pentru o acțiune contrară Constituției și intereselor superioare ale țării”.

Această faptă, nu se confundă cu infracțiunea de trădare prezentă în codurile penale, ea are un caracter mult mai complex, într-o exprimare mai plastică, ea constituind o „trădare agravată”, deci ceva mai grav decât infracțiunea prevăzută de legea penală.

Din cele de mai sus rezultă că nu orice încălcare de către Președintele Republicii a Constituției poate dobândi dimensiunea unei înalte trădări, ci numai cea „mai gravă încălcare a jurământului și intereselor poporului și tării, în exercițiul atribuțiilor prezidențiale”.

Așadar, parlamentarii nu sunt ținuți să facă dovada săvârșirii de către Președinte a unei de infracțiuni, aceasta fiind o problemă a autorității judecătorești. Ei trebuie să facă dovada unei fapte politice de gravitate extremă a Președintelui, prin care acesta s-a compromis definitiv și iremediabil, aducând totodată prejudicii imense țării și națiunii române. Așa cum s-a învederat deja, „judecata” parlamentarilor este o judecată politică.

Acuzația de săvârșire a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției adusă Președintelui, reprezintă temeiul obiectiv al declanșării procesului de tragere la răspundere politică în baza art. 96.

Hotărârea de punere sub acuzare se adoptă în ședința comună a celor două Camere cu votul a 2/3 din totalul parlamentarilor, iar sub aspect strict juridic, ea are semnificația sesizării autorității judecătorești competente pentru începerea urmăririi penale.

Posibilitatea Președintelui de a-și formula apărarea pe care o consideră necesară la acuzația care i se aduce este prevăzută expres în Constituția adoptată în 2003 – spre deosebire de cea din 1991 – în alin. (2) al art. 96.

Constituția nu a intra în detalii de ordin procedural, ea s-a mulțumit să spună: „Competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție”, lăsând să se înțeleagă că legea sau legile organice respective vor stabili, înainte de toate, autoritatea care va realiza urmărirea penală și-l va pune pe Președinte sub acuzare, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei sau unor infracțiuni, prevăzute în partea specială a Codului penal sau a legilor penale. Din art. 44 – 45 ale legii organice a Înaltei Curți de Casație și Justiție, constatăm că această competență revine Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Tragerea la răspundere penală a Președintelui presupune, mai întâi punerea sa sub acuzare,de către Parlament, pentru înalta trădare și apoi de către Parchetul General, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei anume infracțiuni. Se subînțelege că votul Parlamentului, strict procesual, nu are decât semnificația sesizării Parchetului General, el neputând constitui vreo obligație juridică sub aspectul existenței unei fapte penale.

Nu este exclus ca Parchetul General să ajungă la concluzia că acuzația de înaltă trădare nu se poate concretiza și într-o acuzație strict tehnico – juridică, de săvârșire a unei infracțiuni, ceea ce are ca efect scoaterea Președintelui de sub urmărirea penală. Într-o astfel de ipoteză, trebuie admis că acuzația de înaltă trădare a fost o exagerare, eventual ar fi justificată declanșarea procedurii răspunderii politice, în baza art. 95.

De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție poate să ajungă, după ce a fost sesizată prin rechizitoriu, la concluzia că nu este vorba de săvârșirea unei infracțiuni, dispunând achitarea Președintelui care avea deja statut de inculpat. Numai după ce hotărârea Înaltei Curți de Casație și Justiție a rămas definitivă se poate spune că acuzația de înaltă trădare a avut temei, Președintele fiind demis de drept de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, dată la care intervine vacanța funcției, iar Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte, în termen de trei luni.

În concluzie, tragerea la răspundere penală a Președintelui României comportă două faze: a) faza punerii sub acuzare pentru înaltă trădare – faza politică și b) faza judiciară – tehnico – juridică. Aceasta din urmă, conține trei etape: a) trimiterea în judecată de către Parchetul General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; b) judecata în fond a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin Secția penală; c) judecata în recurs, în Secțiunile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În mod logic, punerea sub acuzare a Președintelui atrage, așa cum prevede și art. 93 alin. (3), suspendarea din funcție a acestuia, care are loc de la data punerii sub acuzare până la rămânerea definitivă a hotărârii Înaltei Curți de Casație și Justiție.

2. Procedura de control privind activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Țării

Dacă în exercitarea controlului aspra activității diferiților miniștri, Parlamentul nu este în măsură să-i sancționeze individual, ci numai pe calea unor moțiuni de cenzură îndreptate împotriva întregului Guvern, în privința anumitor servicii publice, ale căror conducători nu fac parte din Guvern, Constituția României lasă deschisă posibilitatea ca efectuarea controlului de către Parlament să se finalizeze printr-un act individual de revocare din funcție a lor.

Conform art. 119 din constituția României: „Consiliul Suprem de Apărare a Țării organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea țării și securitatea națională, participarea la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii.”

Acest Consiliu este alcătuit din Președintele României, care-l prezidează, din primul-ministru, care are calitatea de vice-președinte, precum și din un număr de membri și anume: ministrul apărării naționale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe, ministrul industriilor,ministrul comerțului, consilierul prezidențial pentru apărare și siguranță națională din cadrul Președinției Republicii, directorul Serviciului Român de Informații Externe.

Sfera de activitate a Consiliului Suprem de Apărare a Țării a fost extinsă prin noua Constituție adoptată în 2003, față de cea din 1991, cu privire la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii.

Această extindere s-a impus datorită realității vieții internaționale pentru respectarea și aplicarea în tocmai a principiilor democratice, pe care sunt întemeiate majoritatea regimurilor politice, precum și pentru garantarea respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Bineînțeles, aceasta s-a impus datorită aspirațiilor naționale de a intra în structurile europene, ceea ce presupune, desigur, o raliere la principiile și politicile acestor sisteme europene.

Cu privire la acest text de lege, se mai impune o precizare cu privire la terminologia folosită de legiuitor. Astfel, în redactarea art. 119, din nouă Constituția din 2003, sintagma „siguranța națională” a fost înlocuită cu „securitatea națională”.

Din punct de vedere gramatical, acestea sunt sinonime. Însă, în opinia noastră, termenul de „securitate” impune față de termenul „siguranță” o obligație a acestui organ la o participare mult mai activă și mai responsabilă în privința apărării, protecției naționale, situându-l intr-o poziție activă ce depășește starea de pasivitate, din trecut, a organismului. Din termenul de „siguranță” reiese că acesta lua atitudine, în special, în cazul apariției amenințării, cu scopul de a păstra starea de liniște și încredere dată de faptul de a se ști la adăpost față de un potențial pericol.

Consiliul Suprem de Apărare a Țării prezintă anual Parlamentului o dare de seamă asupra activității desfășurate. Modalitățile procedurale prin care Parlamentul este chemat să se pronunțe asupra raportului de activitate al Consiliului Suprem de Apărare a Țării nu sunt prevăzute expres de lege.

În această situație, conform prevederilor Constituției și ale Regulamentelor Camerelor privitoare la actele Parlamentului, s-a ajuns la ideea că acesta va putea adopta o hotărâre, prin care, în ședință comună, să aprobe sau să dezaprobe raportul de activitate al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, dar și să-l aprobe, stabilind totodată în hotărârea sa un program de măsuri viitoare.

În cazul în care raportul este respins, hotărârea Parlamentului va rămâne fără consecințe juridice pentru Președintele Republicii, dat fiind că el, potrivit Constituției nu răspunde din punct de vedere politic în fața Parlamentului. Aceasta nu va putea duce nici la demiterea Guvernului, căci urmează să fie adoptată cu majoritatea membrilor prezenți din fiecare Cameră a Parlamentului și, prin urmare, nu poate fi echivalată cu adoptarea unei moțiuni de cenzură, pentru care majoritatea cerută este de jumătate plus unu din totalul membrilor adunărilor.

Întrucât, din Consiliul Suprem de Apărare a Țării fac parte primul-ministru și titularii unor importante ministere, o hotărâre a Parlamentului de respingere a raportului ar declanșa aproape cu certitudine procedura de demitere a Guvernului pe calea unei moțiuni de cenzură.

Bineînțeles, în măsura în care, în hotărârea sa de aprobare a raportului, Parlamentul stabilește și un plan de măsuri, acesta va fi obligatoriu pentru Guvern.

3. Controlul exercitat asupra Serviciului Român de Informații și asupra Serviciului de Informații Externe

Această formă de control este expres menționată în textele constituționale. Potrivit art. 65 alin. (2) lit. h) din Constituție, Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în ședință comună pentru numirea, la propunerea Președintelui României, a directorului Serviciului Român de Informații.

Instituirea unei forme de control parlamentar asupra Serviciului Român de Informații își află explicațiile necesare în condițiile concrete din România anilor postrevoluționari, când nu fusese încă definit rolul fostei Securități și al armatei în evoluția evenimentelor din Decembrie 1989.

În aceste condiții, pe fondul unor puternice controverse politice privind moștenirea fostei Securități, a fost preferat controlul parlamentar asupra principalului serviciu secret al țării, în locul celui guvernamental, care este reglementat, de obicei, în democrațiile occidentale.

Serviciul Român de Informații, în temeiul Legii nr. 14/1992 , este organul de stat specializat în domeniul informațiilor privitoare la siguranța națională a României. El își desfășoară activitatea sub controlul nemijlocit al Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Totodată, activitatea Serviciului Român de Informații este controlată de Parlament. Anual sau când Parlamentul hotărăște, directorul Serviciului Român de Informații prezintă acestuia rapoarte referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin Serviciului Român de Informații.

În vederea exercitării controlului concret și permanent,așa cum prevăd aliniatele (3) și (4) ale art. 1 al Legii nr. 14/1992, se constituie o comisie comună a celor două Camere, a cărei organizare și funcționare se stabilesc prin hotărâre adoptată de Parlament, în care se precizează și modalitățile concrete de exercitare a controlului parlamentar.

Conform legii, Serviciul Român de Informații organizează și execută activități pentru culegerea, verificarea și valorificarea informațiilor necesare cunoașterii, prevenirii și contracarării oricăror acțiuni care constituie amenințări la adresa siguranței naționale a României.

Așa cum rezultă din această definiție legală, activitatea Serviciului Român de Informații este legată de acțiunile care constituie amenințări la adresa siguranței naționale, determinate ca atare prin lege. Însă, determinarea ex ante a acțiunilor ce pot constitui amenințări la adresa siguranței naționale nu poate fi făcută decât cu titlu enunțiativ, cele mai multe acțiuni de acest gen fiind imprevizibile și impredictibile.

În sarcina Serviciul Român de Informații intră și asigurarea apărării secretului și prevenirea scurgerii de date sau informații care nu pot fi divulgate. Nici în acest caz lucrurile nu sunt clarificate, deoarece nu a apărut în acești ani o lege care să stabilească ce se înțelege prin secrete de stat, prin date sau informații care nu pot fi divulgate.

Serviciul Român de Informații este abilitat prin lege să verifice și să ofere date, la cererea conducătorului instituției publice, regiei autonome sau a societății comerciale, cu privire la persoanele care urmează să ocupe funcții la respectivele unități, funcții ce presupun accesul la informații și activități cu caracter de secret de stat sau care, în raport cu legea, nu pot fi divulgate. Singurele excepții admise de lege îi au în vedere pe judecători, procurori, funcționarii publici din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne, Ministerul Justiției, Serviciul de Informații Externe și Serviciul de Protecție și Pază, care își stabilesc norme proprii de apărare a secretului de stat.

În categoria atribuțiilor Serviciului Român de Informații intră și acordarea de asistență de specialitate, la cererea persoanelor fizice și juridice din sfera sectorului privat, pentru apărarea secretelor aflate în posesia acestora și prevenirea scurgerii de date și informații ce nu pot fi aduse la cunoștința publicului.

În sarcinile Serviciului Român de Informații intră și acțiunile antiteroriste, cele privitoare la descoperirea și contracararea inițierii, organizării sau constituirii pe teritoriul României a unor structuri informative care pot aduce atingere siguranței naționale, a activităților de aderare a acestora sau de sprijinire a lor în orice mod de confecționare, deținere sau folosire ilegală de mijloace de interceptare a comunicațiilor, precum și de culegere și de transmitere de informații cu caracter secret sau confidențial.

Această prezentare a competențelor Serviciului Român de Informații are rolul de a stabili cadrul general al activității acestei autorități publice și, implicit, să determine sfera controlului căruia îi este supusă.

Instituirea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații a făcut obiectul unei activități parlamentare specifice, care a avut ca obiect adoptarea unei hotărâri privind organizarea și funcționarea Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului, pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații.

Potrivit art. 8 al Legii privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații, activitatea de informații pentru realizarea siguranței naționale se execută de către Serviciul Român de Informații, organul de stat specializat în materia informațiilor din interiorul țării de Serviciul de Informații Externe, organul de stat specializat în obținerea din străinătate a datelor privitoare la siguranța națională, și Serviciul de Protecție și Pază, organul de stat specializat în asigurarea protecției demnitarilor români și străini, precum și în asigurarea pazei sediilor și a reședințelor acestora.

Așadar, din prevederile legale reiese că în sistemul serviciilor secrete de informații, pot funcționa doar aceste trei organe de stat, activitatea lor fiind finanțată de la bugetul administrației centrale de stat și controlată de către de Parlament.

Exercitarea controlului parlamentar asupra acestor autorități publice se face fie în mod direct, fie în mod indirect. A fost supus controlului parlamentar direct, cu precădere, Serviciul Român de Informații prin intermediul Comisiei comune a celor două Camere. Controlul parlamentar exercitat asupra Serviciul de Informații Externe și a Serviciul de Protecție și Pază se realizează prin comisiile permanente de specialitate, care procedează la audierea conducătorilor acestor instituții publice ori de câte ori s-a ivit ocazia.

Conținutul activității de control parlamentar asupra Serviciul Român de Informații se materializează în rapoartele anuale pe care directorul acestui serviciu le prezintă Parlamentului. Rapoartele au ca obiect modul de îndeplinire a atribuțiilor ce revin Serviciului Român de Informații, potrivit exigențelor legii.

În vederea asigurării exercitării controlului, Parlamentul își constituie o comisie a celor două Camere. În temeiul hotărârii de constituire, comisia are în componență membrii aleși în ședința comună a celor două Camere, la propunerea birourilor permanente ale acestora, prin consultarea grupurilor parlamentare, cu votul majorității deputaților și senatorilor. Parlamentul, reunit în ședință comună, desemnată, la propunerea birourilor permanente, pe baza concluziilor desprinse din consultarea grupurilor parlamentare, președintele, vicepreședintele și secretarul comisiei, cu votul majorității parlamentarilor.

Această comisie, deși este asimilată comisiilor parlamentare permanente, nu poate avea membrii în alte comisii parlamentare și nici în Guvern, ceea ce prezintă un anumit grad de încredere în privința corectitudinii lor în îndeplinirea atribuțiilor de control.

De asemenea, un element important al credibilității comisiei îl constituie jurământul depus de membrii acesteia, jurământ care îi obligă la păstrarea secretului asupra documentelor datelor și informațiilor de care iau cunoștință, atât pe timpul mandatului parlamentar, cât și după încetarea acestuia.

Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului, în exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații, este abilitată să exercite o serie de investigații asupra activității acestui serviciu. Astfel, se realizează respectarea de către Serviciul Român de Informații a prevederilor constituționale și ale altor acte normative în exercitarea atribuțiilor stabilite de lege.

De asemenea, Comisia este abilitată să examineze cazurile în care s-au semnalat încălcări ale prevederilor constituționale și ale altor dispoziții legale în activitatea Serviciului Român de Informații, urmând a se pronunța asupra măsurilor care se impun pentru restabilirea legalității.

În cadrul controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații, Parlamentul prin Camera sau Comisia special nu poate dispune cu privire la măsurile ce se impun pentru restabilirea legalității. O asemenea măsură poate fi pronunțată numai de către o autoritate judecătorească, fiind exclusă orice competență de acest gen a unei comisii parlamentare.

Comisia poate sesiza organele abilitate de lege să decidă potrivit competenței legale asupra angajării răspunderii juridice a persoanelor implicate, fără a se putea substitui acestora.

Comisia poate fi abilitată să analizeze și să cerceteze sesizările cetățenilor care se consideră lezați în drepturile și libertățile lor, prin mijloace de obținere a informațiilor privind siguranța națională, precum și să examineze și să soluționeze celelalte plângeri și sesizări ce sunt adresate în legătură cu încălcarea legii de către Serviciul Român de Informații.

O altă atribuție, care contribuie la definirea statutului Serviciului Român de Informații, o constituie audierea viitorului candidat la funcția de director al Serviciului Român de Informații. După cum s-a spus, aceasta este una dintre cele mai complicate misiuni ale Comisiei, în condițiile în care ea nu este constituită din oameni de specialitate, dar este obligată să stabilească persoana care întrunește calitățile necesare pentru a exercita funcția de director al Serviciul Român de Informații.

Prevederile art. 5 lit. f), Comisia examinează proiectele de buget pentru Serviciul Român de Informații și prezintă comisiilor parlamentare de specialitate observațiile și propunerile sale cu privire la alocațiile bugetare, reprezintă o aplicare la cazul concret al practicilor constituționale, conform cărora examinarea proiectului de buget este în sarcina comisiilor parlamentare de profil, care își trimit observațiile comisiilor sesizate în fond.

O altă atribuție a Comisiei este cea, în virtutea căreia, controlează modul de utilizare a fondurilor bănești destinate prin bugetul de stat, precum și constituirea și folosirea mijloacelor extrabugetare pentru Serviciul Român de Informații. În cazul în care această atribuție a Comisiei este realizată, nu poate avea decât conotații politice, în contextul în care controlul utilizării banilor publici intră în competența unui organism statal, constituit special în acest scop – Curtea de Conturi.

Comisia are și prerogative de verificare a modului de respectare a dispozițiilor legale privind funcționarea regiei autonome, a societăților comerciale de producție, a instituțiilor sanitare și asociațiilor cu caracter cultural-sportiv din cadrul Serviciului Român de Informații.

Mecanismul dialogului dintre Parlament și Serviciul Român de Informații este instrumentat de Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului, pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații. Această Comisie deține monopolul controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații.

Aceasta poate solicita serviciului rapoarte, informări și explicații scrise, documente, date și informații și poate audia diferite persoane în legătură cu activitatea serviciului. Totodată, Serviciul Român de Informații este obligat să pună la dispoziția Comisiei, în timp util, rapoartele, informările, explicațiile, documentele, datele și informațiile solicitate și să permită audierea persoanelor indicate de Comisie.

Sunt exceptate de la obligația de a fi prezentate Comisiei acțiunile informative aflate în curs de executare, alte activități operative privind siguranța națională , apreciate ca atare de Comisie, la recomandarea Biroului executiv al Consiliului director al Serviciului Român de Informații, precum și mijloacele și metodele folosite în munca de informații, în măsura în care nu contravin Constituției și legilor în vigoare.

Comisia poate interveni în toate cazurile în care constată că acțiunile de informare ale agenților Serviciului Român de Informații au depășit cadrul constituțional și legal.

În desfășurarea activității sale, Comisia poate invita la ședințele sale președinții birourilor permanente ale celor două Camere, președinții comisiilor pentru apărare, ordine publică și siguranță națională, precum și membrii Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Din practica de până acum, exercitarea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații s-a redus la prezentarea rapoartelor Serviciului Român de Informații în comisie și în ședința comună a celor două Camere, de către directorul Serviciului Român de Informații, prezentarea fiind acompaniată de serii întregi de intervenții parlamentare de ordin politic.

4. Controlul parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radiodifuziune și televiziune

Prin rolul și importanța lor, serviciile publice de radio și televiziune, în anii tranziției, au generat importante controverse politice, care au condus la elaborarea unei reglementări legale privitoare la organizarea și funcționarea lor – Legea nr. 41/1994.

Prevederile acestei legi dau expresie imperativelor stabilite de art.31 alin. (5) din Constituția României, în lumina cărora serviciile publice de radio și televiziune sunt autonome. Ele trebuie să garanteze grupurilor sociale și politice, care au o anumită însemnătate și pondere, exercitarea dreptului la antenă.

Conform Constituției organizarea acestor servicii și controlul parlamentar asupra activității lor se reglementează prin lege organică. Așa cum se desprinde din textul art.31 al Legii fundamentale, serviciile publice de radio și televiziune se bucură de autonomie, dar ele sunt puse sub control parlamentar, în condițiile stabilite prin lege.

Prin reorganizarea Radioteleviziunii Române, în virtutea reglementărilor legale, se înființează Societatea Română de Radiodifuziune și Societatea Română de Televiziune, ca servicii publice de interes național, independente editorial. În art. 1 al legii se stipulează că Societatea Română de Radiodifuziune și Societatea Română de Televiziune sunt persoane juridice care își desfășoară activitatea sub controlul parlamentului în condițiile legii de organizare și funcționare, precum și în conformitate cu textele convențiilor internaționale la care România este parte .

Prima constatare care se poate desprinde, din examinarea prevederilor Legii nr. 41/1994, este aceea că nu există un capitol sau o secțiune consacrată în exclusivitate controlului parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radio și televiziune. Cu toate acestea, în capitolele legii de la I la V, sunt prezente și dispoziții care privesc relațiile dintre Parlament și serviciile publice de radio și televiziune, unele dintre ele fiind proprii activității de control parlamentar.

Apoi, cu privire la raporturile ce se stabilesc între Parlament și serviciile publice de radio și televiziune, trebuie reținut că exercitarea controlului asupra acestora este parțială și deci incompletă, prin aplicarea dispozițiilor legale privind constituirea Consiliului de administrație al Societății Române de Televiziune.

In baza art. 20 al Legii 41/1994 președintele și membrii Consiliului de administrație al Societății Române de Televiziune se numesc de către Parlament.

Consiliul de administrație al fiecărei societăți se compune din 13 membri, desemnați prin votul majorității deputaților și senatorilor în ședința comună a celor două Camere, pe baza propunerilor făcute de grupurile parlamentare din cele două Camere (pentru 8 locuri), de Președintele României (pentru 1 loc), de Guvern (pentru 1 loc), de personalul de specialitate ( pentru 2 locuri), de grupurile parlamentare ale minorității naționale (pentru 1 loc). Numărul candidaților propuși nu poate depăși dublul locurilor stabilite pentru fiecare subiect în parte. Propunerile se prezintă birourilor permanente ale celor două Camere care le înaintează comisiilor permanente de resort, în vederea audierii și selectării candidaților.

In conformitate cu art.20 alin.5, comisiile lucrează în ședință comună și decid asupra candidaților propuși cu votul a două treimi din votul acestora. In urma votului, comisiile propun plenului celor două Camere câte o listă de 13 candidați pentru fiecare societate, respectându-se numărul de locuri stabilit prin lege.

Majoritatea calificată de două treimi, impusă pentru operarea selectării candidaților, își are rațiunea în necesitatea asigurării neutralității și echidistanței membrilor ce compun consiliile de administrație ale serviciilor publice de radio și televiziune.

Legiuitorul a considerat că aceste imperative, care pot duce la funcționarea imparțială a celor două servicii publice, nu pot fi atinse decât printr-o înțelegere între majoritatea și minoritatea parlamentară. Această premisă a legii s-a dovedit aplicabilă numai cu prilejul constituirii Consiliului de administrație al Societății Române de Radiodifuziune, care a putut fi instituit în urma unui șir neîntrerupt de dezbateri și compromisuri politice.

Cât privește Consiliul de administrație al Societății Române de Televiziune, această prevedere legală nu a mai fost realizată din cauza faptului că negocierile politice au eșuat, blocând procesul de constituire a consiliului de administrație. Acest blocaj a determinat nu numai neaplicarea legii, dar și neexercitarea controlului asupra Societății Române de Televiziune.

Astfel, în literatura de specialitate, s-a exprimat opinia, că o posibilă soluție o constituie modificarea art.20 alin.5 a legii, în sensul de a transforma majoritatea calificată, necesară aprobării candidaturilor, în majoritatea absolută, ceea ce poate genera însă și efecte negative pe planul politizării excesive a consiliului de administrație.

Exercitarea controlului parlamentar asupra serviciilor publice de radio și televiziune își află cea mai concretă substanță în informarea Parlamentului asupra activității pe care ele o desfășoară.

In conformitate cu art.52 a Legii nr. 41/1994, Consiliul de administrație al Societății Române de Radiodifuziune și cel al Societății Române de Televiziune prezintă anual Parlamentului, sau când acesta hotărăște, rapoarte asupra activității desfășurate în anul precedent și cu privire la programul de activitate pentru anul în curs.

Aceste rapoarte reprezintă un mijloc eficient de informare a parlamentarilor asupra conținutului activității desfășurate de serviciile publice de radio și televiziune, constituind cea mai importantă sursă de declanșare a unor modalități de control parlamentar, prin care să se asigure respectarea legii în activitatea acestor servicii.

O altă modalitate de exercitare a controlului parlamentar asupra serviciilor publice de radio și televiziune se referă la avizul parlamentar în activitatea de elaborare a unor acte juridice, normative ori individuale, de către consiliile de administrație ale celor două societăți. Astfel, în baza art.51 al Legii nr. 41/1994, consiliile de administrație ale celor două societăți în termen de 60 zile de la constituire, au obligația de a prezenta comisiilor pentru cultură, artă și mijloace de informare în masă ale Parlamentului regulamentele de organizare și funcționare, inclusiv regulamentul privind păstrarea, arhivarea, accesul și schimburile documentare și patrimoniale cu societăți similare din țară și străinătate.

In cadrul relațiilor de control parlamentar intră și statutul ziaristului de radiodifuziune, și statutul ziaristului de televiziune. Aceste statute determină drepturile și obligațiile ziariștilor. Ele sunt elaborate de o comisie paritară, formată din membri al fiecărui consiliu de administrație și delegați ai plenului realizatorilor de emisiuni de radio sau televiziune, și sunt aprobate de consiliile de administrație ale societăților pe baza avizului comisiilor parlamentare de resort.

In fine, o ultimă formă de control parlamentar exercitat asupra serviciilor publice de radio și televiziune privește exercitarea lui în domeniul patrimonial și financiar – bugetar al activității lor. Sub acest aspect, prin art.42 se stabilește în mod expres că Societatea Română de Radiodifuziune și Societate Română de Televiziune, fiecare în parte, administrează bunurile din patrimoniul lor sau, după caz, dispune de ele sub control parlamentar. Exercitarea acestei modalități de control parlamentar nu-și găsește încă o detaliere într-un act normativ.

In ceea ce privește controlul parlamentar exercitat prin buget, este necesar să observăm că serviciile publice de radio și televiziune funcționează pe baza unor venituri proprii, dar și prin susținerea bugetară de stat. Alocațiile bugetare acordate de stat se aprobă de Parlament. De asemenea, conturile de execuție a bugetelor celor două societăți se prezintă Parlamentului, o dată cu rapoartele anuale, cu avizul comisiilor pentru cultură, artă și mijloace de informare în masă, precum și a celor pentru buget, finanțe, reunite, ale celor două Camere ale Parlamentului.

Fără îndoială, aceste forme de control parlamentar, reglementate prin Legea nr. 41/1994 , se completează cu normele cuprinse în Constituție și în regulamentele parlamentare. Aceasta presupune exercitarea de către comisiile parlamentare a dreptului de anchetă parlamentară, audierea persoanelor care pot da informații cu privire la activitățile de radio și televiziune, aducerea în plenul Camerelor, pentru dezbateri și deliberări, a problemelor ce fac obiectul controlului parlamentar exercitat de comisii etc.

5. Exercitarea funcției de control parlamentar prin Avocatul Poporului

Una din cele mai vechi instituții prin care Parlamentul controlează activitatea administrației publice o constituie Ombudsmanul, apărut în 1766 în Suedia, ca împuternicit al puterii legislative pentru a cerceta plângerile supușilor Regelui împotriva actelor ilegale ale administrației regale.

Această instituție s-a extins cu repeziciune, fiind întâlnită astăzi în peste 60 de state,sub diferite denumiri, precum: comisarul parlamentar, apărătorul poporului, apărătorul public, mediatorul public, avocatul poporului, procurorul parlamentar.

Ombudsmanul este o persoană ( sau mai multe persoane) independentă, numită de către Parlament pentru a supraveghea administrația. Instituția cunoaște două forme de manifestare: Ombudsmanul cu competență generală, care primește toate plângerile cetățenilor privind excesele și abuzurile administrației, având și competența de a face anchete și de a interveni pe lângă Guvern, și Ombudsmanul cu competență specială, ce controlează numai anumite servicii publice.

Constituția României din anul 1991 a introdus, pentru prima dată în istoria țării, instituția Ombudsmanului sub denumirea de Avocat al Poporului, instituție preluată și în Constituția din 2003.

Astfel, potrivit art. 58 din Constituție , Avocatul Poporului este numit, pe o durată de 5 ani, pentru apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor. În dezvoltarea textelor constituționale a fost adoptată Legea nr. 15/2004, pentru organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului.

Textul legii fundamentale se referă la o funcție de avocat al poporului, consacrându-se pe plan constituțional unicitatea acestei funcții. Legea organică păstrează intacte dispozițiile constituționale, dar admite că Avocatul Poporului este asistat în exercitarea atribuțiilor pe domenii de activitate, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a instituției Avocatului Poporului.

Avocatul Poporului, în reglementarea legală a țării noastre, apare ca o instituție prin intermediului căreia Parlamentul controlează și asigură respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile lor cu autoritățile publice.

Din modul în care este reglementat rolul instituției Avocatul Poporului în primul articol al legii, se poate desprinde ideea că sfera de competență a instituției privește, pe de o parte, numai cetățenii români, iar, pe de altă parte, raporturile acestora cu toate autoritățile publice. Însă, dacă se coroborează prevederile art. 1 al legii cu celelalte prevederi legale, se constată că sfera de competență a acestei instituții are alte determinări. Astfel, din cuprinsul legii se desprinde ideea că activitatea Avocatului Poporului nu se limitează la apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor români și nici nu are în vedere toate autoritățile publice, ci doar pe cele ale administrației publice.

Art. 13 al Legii nr. 15/2004 prevede că Avocatul Poporului primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice. Cererile, conform art. 14 al legii prevede că cererile pot fi adresate de orice persoană fizică, fără deosebire de cetățenie, vârstă, sex, apartenență politică sau convingeri religioase.

Așadar, din cele de mai sus, rezultă că Avocatului Poporului i se poate adresa orice persoană fizică, ale cărei drepturi sau libertăți cetățenești au fost încălcate de autoritățile administrației publice.

Legea instituie și o excepție, astfel nu pot face obiectul activității instituției Avocatului Poporului și vor fi respinse fără motivare cererile privind actele emise de Camera Deputaților și senatorilor, ale Președintelui României și ale Guvernului, precum și ale Curții Constituționale, ale președintelui Consiliului Legislativ și ale autorității judecătorești. Astfel, din cele prezentate rezultă că puterea legiuitoare, puterea executivă și puterea judecătorească sunt exceptate de le controlul exercitat de Avocatul Poporului, activitatea acestuia conturându-se în sfera de activitate a autorităților publice.

Dacă în trecut, reglementarea instituției Avocatului Poporului se abătea, într-o anumită măsură, de la prevederile constituționale din 199l, în sfera subiecților de drept care pot depune cereri ce intră în competența Avocatului Poporului, în prezent, Constituția din 2003 lărgește sfera subiecților care pot depune cereri la „persoanele fizice”. Astfel,potrivit art.59 alin.1 , legiuitorul ocrotește prin lege organică nu numai cetățenii, ci și alte persoane ale căror drepturi cetățenești au fost încălcate de autoritățile administrației publice.

Avocatul Poporului, la primirea cererilor, va dispune examinarea acestora de către personalul de specialitate și, dacă se va constata o încălcare a drepturilor cetățenești ale unei persoane prin acte sau fapte administrative ale autorităților administrației publice, va sesiza autoritatea administrației publice asupra ilegalității acestora.

Sesizarea autorităților administrației publice se face prin intermediul recomandărilor, acte juridice specifice instituției Avocatul Poporului, prin care aceasta aduce la cunoștința organului emitent ilegalitățile comise, leziunile provocate petiționarului și cererea de eliminare a ilegalităților constatate.. Cererea Avocatului Poporului, adresată autorității publice, va viza reformarea sau revocarea actului administrativ și repararea pagubelor produse, precum și repunerea persoanei lezate în drepturile cetățenești în situația anterioară.

În exercitarea atribuțiilor sale, Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii, să ceară autorităților administrației publice orice informații sau documente necesare anchetei, să audieze și să ia declarații de la conducătorii autorităților administrației publice și de la orice funcționar care poate da informațiile necesare soluționării cererii.

În situația în care autoritățile publice sesizate de Avocatul Poporului dau curs favorabil recomandărilor acestuia, prevederile legii sunt îndeplinite și cazurile respective sunt clasate.

Atunci când autoritățile administrației publice locale sau funcționarul public al acestor autorități nu dau curs favorabil recomandărilor Avocatului Poporului, acesta se adresează prefectului care, în termen de 45 de zile, este obligat să ia măsurile necesare pentru restabilirea legalității.

În cazul în care autoritățile administrației publice centrale sau prefectul nu au luat măsurile necesare pentru înlăturarea ilegalităților, Avocatul Poporului este îndreptățit să sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal ale administrației publice centrale și al prefecților.

Dacă Guvernul nu adoptă măsurile privitoare la ilegalitatea actelor sau a faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului, în termen de 20 zile, acest fapt este adus la cunoștința Parlamentului.

Avocatul Poporului este dator să comunice persoanei care i-a adresat cererea rezultatele activității sale. Comunicarea este confidențială și poate fi dată publicității numai cu consimțământul persoanei sau persoanelor interesate.

În final, activitatea Avocatului Poporului este prezentată celor două Camere ale Parlamentului prin intermediul unor rapoarte anuale sau la intervale de timp mai scurte, dacă ele solicită acest lucru. În rapoartele prezentate Parlamentului pot fi făcute recomandări privind legislația sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Exercitarea controlului parlamentar asupra administrației publice prin intermediul Avocatului Poporului presupune asigurarea unei autentice independențe a acestei instituții. Tocmai de aceea, legea sa de organizare și funcționare prevede că Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ și nimeni nu poate obliga Avocatul Poporului să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor sale.

În același cadru de ocrotire a activității instituției, Avocatul Poporului și adjuncții săi nu răspund juridic pentru opiniile exprimat sau pentru actele pe care le îndeplinesc, cu respectarea legii, în exercitarea atribuțiilor legale. Pentru a se evita orice acțiuni judiciare abuzive, îndreptate împotriva Avocatului Poporului și a adjuncților săi, ei sunt protejați de imunitatea parlamentară. De aceea, pe durata exercitării mandatului, ei nu por fi reținuți, percheziționați, arestați sau trimiși în judecată penală sau contravențională fără încuviințarea Senatului, cu excepția cazurilor de flagrant delict.

În fine, protecția Avocatului Poporului și a adjuncților săi merge până acolo încât le este interzis să fie membrii ai vreunui partid politic și să îndeplinească o altă funcție publică și privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.

6. Controlul exercitat privind activitatea organelor administrative centrale autonome

Legiuitorul constituant român din 2003 (ca și din 1991) prevede în mod expres și categoria organelor centrale de specialitate organizate ca autorități administrative autonome, categorie care, și la noi, a existat încă din secolul trecut fără să fi avut însă o bază constituțională, fiind suficient să ne referim la Curtea de Conturi.

Constituția actuală stabilește principiul după care autoritățile administrative autonome se pot înființa numai prin lege organică [art. 117 alin. (3)], fiind vorba firește, de alte asemenea autorități decât cele înființate direct de Constituție: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio și de televiziune, Consiliul Legislativ.

În sfera autorităților centrale autonome, care sunt înființate prin lege, reținem: Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Național al Audiovizualului, Banca Națională, Consiliul Economic și Social etc.

Acestea prestează un important serviciu public la nivel național la fel ca și un minister, cu deosebirea că titularul lor nu face parte din Guvern, nu este subordonat Guvernului, dar este supus, în schimb, unui control parlamentar special, prevăzut de Constituție.

Aceste organisme sunt ținute însă să aplice hotărârile de Guvern date în baza legii, precum și ordonanțele.

Categoria de organisme prezentată mai sus nu trebuie confundată cu organisme similare ca tip de activitate care sunt organizate într-o dependență structurală față de administrația ministerială sau, după caz, față de Guvern.

Așadar, după cum s-a subliniat în literatura de specialitate, aceste organe se deosebesc de ministere și de celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului și ale ministerelor prin mai multe trăsături:

cele mai multe din organele administrative autonome sunt numite de Camerele Parlamentului pe baza unor propuneri ale organelor abilitate;

aceste organe nu sunt subordonate față de Guvern sau față de ministere, ci ele depind în diferite forme de către Parlament, care exercită și controlul asupra activității acestora;

spre deosebire de ministere și de celelalte organe administrative din subordinea ministerelor, autoritățile administrative centrale autonome sunt organizate fie ca organe colegiale, fie ca organe unipersonale.

Controlul parlamentar exercitat asupra activității acestor organe de stat exterioare structurii sale se realizează prin diferite mijloace de informare. Unele dintre aceste mijloace de informare pot fi exercitate individual de deputați și senatori în cadrul lucrărilor Camerelor cărora le aparțin. Altele sunt încredințate unor structuri organizatorice formate în sânul Camerelor.

Informarea Parlamentului se realizează uneori pe cale de rapoarte sau sesizări a căror prezentare revine în sarcina unor organe exterioare structurii lui.

A. Principalele mijloace de informare utilizabile individual de deputați și senatori sunt întrebările, explicațiile sau orice acte necesare în cursul dezbaterilor Camerelor asupra proiectelor de legi, hotărâri sau alte acte ale Parlamentului.

Conform art. 148 al Regulamentului Camerei Deputaților și art. 130 al Regulamentului Senatului, întrebările pot fi adresate Guvernului, miniștrilor și conducătorilor oricăror organe ale administrațiilor publice. Întrebările pot fi prezentate atât oral, cât și în scris, precizându-li-se obiectul. Discutarea întrebărilor în Camerele Parlamentului ia forma unui dialog între autorul lor și reprezentantul autorității publice căruia i-au fost adresate.

B. O altă formă a controlului parlamentar asupra acestor organe administrative autonome se realizează, conform art. 57 din Regulamentul Senatului, prin intermediul comisiilor de anchetă care pot „invita pentru audieri orice persoane, care sunt obligate să se prezinte în fața lor”, în speță conducătorii autorităților autonome.

Comisiile de anchetă pot, de asemenea, să ceară relații sau documente de la orice persoană fizică sau juridică, precum și de la autoritățile publice, care sunt obligate să le trimită sau să le pună la dispoziție, în termenul care li s-a stabilit.

Regulamentul Camerei Deputaților (art. 71) conferă comisiilor de anchetă puteri speciale de investigare mai largi decât Regulamentul Senatului. Conform Regulamentului Camerei Deputaților, ori de câte ori este necesar, comisia de anchetă poate dispune efectuarea de expertize, precizând că dispozițiile legii referitoare la invitarea, prezentare și ascultare martorilor, la prezentare și predarea obiectelor și înscrisurilor, ca și la efectuarea expertizelor se aplică în mod corespunzător și în activitatea comisiilor de anchetă.

Întrucât Constituția din 2003 are la bază principiul separației puterilor statului, constatările făcute de comisii în cadrul anchetelor lor nu leagă instanțele judecătorești. Din punct de vedere juridic, rapoartele comisiilor sunt avize consultative adresate de ele Camerelor Parlamentului. Numai Camerele sunt abilitate să hotărască asupra măsurilor ce urmează să fie luata pe baza constatărilor făcute de comisia de anchetă.

C. Potrivit Constituției, unele organe ale statului sunt obligate să prezinte Parlamentului periodic sau la cererea acestuia rapoarte informative cu privire la activitatea lor.

Astfel, conform art. 139 alin. 2 din Constituție, Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public național din exercițiul bugetar expirat, cuprinzând și neregulile constatate. Pe de altă parte, la cererea Camerei Deputaților sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice și raportează despre cele constatate (art. 139 alin. 3). Uneori obligația de prezenta informații Parlamentului devine operantă numai la cererea Camerelor.

ANEXE

TRATATUL DE LA LISABONA

La 13 decembrie 2007, liderii Uniunii Europene au semnat Tratatul de la Lisabona, încheind astfel mai mulți ani de negocieri pe tema aspectelor instituționale.

Tratatul de la Lisabona modifică Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatele CE, în vigoare în prezent, fără a le înlocui. Tratatul va pune la dispoziția Uniunii cadrul legal și instrumentele juridice necesare pentru a face față provocărilor viitoare și pentru a răspunde așteptărilor cetățenilor.

O Europă mai democratică și mai transparentă, în care Parlamentul European și parlamentele naționale se bucură de un rol consolidat, în care cetățenii au mai multe șanse de a fi ascultați și care definește mai clar ce este de făcut la nivel european și național și de către cine.

Un rol consolidat pentru Parlamentul European: Parlamentul European, ales direct de către cetățenii Uniunii Europene, va avea noi atribuții privind legislația, bugetul Uniunii Europene și acordurile internaționale. Prin faptul că se va recurge mai des la procedura de codecizie în cadrul elaborării politicilor europene, Parlamentul European se va afla pe o poziție de egalitate cu Consiliul, care reprezintă statele membre, în ceea ce privește adoptarea celei mai mari părți a legislației Uniunii Europene.

O mai mare implicare a parlamentelor naționale: parlamentele naționale vor participa într-o măsură mai mare la activitățile Uniunii Europene, în special datorită unui nou mecanism care le permite să se asigure că aceasta intervine numai atunci când se pot obține rezultate mai bune la nivel comunitar (principiul subsidiarității). Alături de rolul consolidat al Parlamentului European, implicarea parlamentelor naționale va conduce la consolidarea caracterului democratic și la creșterea legitimității acțiunilor Uniunii.

O voce mai puternică pentru cetățeni: datorită inițiativei cetățenilor, un milion de cetățeni din diferite state membre vor putea cere Comisiei să prezinte noi propuneri politice.

Cine și ce face: relația dintre statele membre și Uniunea Europeană va deveni mai clară odată cu clasificarea competențelor.

Retragerea din Uniune: Tratatul de la Lisabona recunoaște explicit, pentru prima dată, posibilitatea ca un stat membru să se retragă din Uniune.

O Europă mai eficientă, cu metode de lucru și reguli de vot simplificate, cu instituții eficiente și moderne pentru o Uniune Europeană cu 27 de membri, capabilă să acționeze mai bine în domenii de prioritate majoră pentru Uniunea de astăzi.

Un proces decizional eficient: votul cu majoritate calificată din Consiliu va fi extins la noi domenii politice, astfel încât procesul decizional să se desfășoare mai rapid și mai eficient. Începând din 2014, calcularea majorității calificate se va baza pe sistemul dublei majorități, a statelor membre și a populației, reflectând astfel dubla legitimitate a Uniunii. Dubla majoritate se obține atunci când o decizie este luată prin votul a 55% din statele membre, reprezentând cel puțin 65% din populația Uniunii.

Un cadru instituțional mai stabil și mai eficient: Tratatul de la Lisabona creează funcția de președinte al Consiliului European, ales pentru un mandat de doi ani și jumătate, introduce o legătură directă între alegerea președintelui Comisiei și rezultatele alegerilor europene, prevede noi dispoziții referitoare la viitoarea structură a Parlamentului European și la reducerea numărului de comisari și include reguli clare privind cooperarea consolidată și dispozițiile financiare.

O viață mai bună pentru europeni: Tratatul de la Lisabona ameliorează capacitatea UE de a acționa în diverse domenii de prioritate majoră pentru Uniunea de azi și pentru cetățenii săi precum libertatea, securitatea și justiția (combaterea terorismului sau lupta împotriva criminalității). Într-o anumită măsură, Tratatul se referă și la alte domenii, printre care politica energetică, sănătatea publică, schimbările climatice, serviciile de interes general, cercetare, spațiu, coeziune teritorială, politică comercială, ajutor umanitar, sport, turism și cooperare administrativă.

O Europă a drepturilor, valorilor, libertății, solidarității și siguranței, care promovează valorile Uniunii, introduce Carta drepturilor fundamentale în dreptul primar european, prevede noi mecanisme de solidaritate și asigură o mai bună protecție a cetățenilor europeni.

Valori democratice: Tratatul de la Lisabona specifică și consolidează valorile și obiectivele care stau la baza Uniunii. Aceste valori sunt menite să servească drept punct de referință pentru cetățenii europeni și să arate ce anume are de oferit Europa partenerilor săi din întreaga lume.

Drepturile cetățenilor și Carta drepturilor fundamentale: Tratatul de la Lisabona menține drepturile existente și introduce altele noi. În mod special, garantează libertățile și principiile înscrise în Carta drepturilor fundamentale și conferă dispozițiilor acesteia forță juridică obligatorie. Se referă la drepturi civile, politice, economice și sociale.

Libertate pentru cetățenii europeni: Tratatul de la Lisabona menține și consolidează cele „patru libertăți”, precum și libertatea politică, economică și socială a cetățenilor europeni.

Solidaritate între statele membre: Tratatul de la Lisabona prevede faptul că Uniunea și statele membre acționează împreună într-un spirit de solidaritate în cazul în care un stat membru este ținta unui atac terorist sau victima unui dezastru natural sau provocat de mâna omului. De asemenea, se subliniază solidaritatea în domeniul energiei.

Mai multă siguranță pentru toți: Uniunea va beneficia de o capacitate extinsă de acțiune în materie de libertate, securitate și justiție, ceea ce va aduce avantaje directe în ceea ce privește capacitatea Uniunii de a lupta împotriva criminalității și terorismului. Noile prevederi în materie de protecție civilă, ajutor umanitar și sănătate publică au, de asemenea, obiectivul de a întări capacitatea Uniunii de a răspunde la amenințările la adresa securității cetățenilor europeni.

Europa ca actor pe scena internațională – instrumentele de politică externă de care dispune Europa vor fi regrupate atât în ceea ce privește elaborarea, cât și adoptarea noilor politici. Tratatul de la Lisabona va oferi Europei o voce mai clară în relațiile cu partenerii săi din întreaga lume. Va utiliza forța dobândită de Europa în domeniul economic, umanitar, politic și diplomatic pentru a promova interesele și valorile europene pe plan mondial, respectând, în același timp, interesele specifice ale statelor membre în domeniul afacerilor externe.

Numirea unui Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care va fi și unul din vicepreședinții Comisiei, va crește impactul, coerența și vizibilitatea acțiunii externe a UE.

Noul Serviciu european pentru acțiune externă va oferi Înaltului Reprezentant sprijinul necesar.

Uniunea va avea o personalitate juridică unică, ceea ce îi va întări puterea de negociere determinând-o să fie mai eficientă pe plan mondial și un partener mai vizibil pentru țările terțe și organizațiile internaționale.

Progresele în domeniul politicii europene de securitate și apărare vor menține unele modalități decizionale specifice, facilitând totodată o cooperare consolidată în cadrul unui grup mai mic de state membre.

Propunere de LEGE FERENDA privind Ordinul nr. 219 din 15 iunie

2006 privind activitățile de identificare, intervenție și

monitorizare a copiilor care sunt lipsiți de îngrijirea părinților pe

perioada în care aceștia se află la muncă în străinătate

Ordinul nr. 219 din 15 iunie 2006 este primul document care se referă expres la situația copiilor care sunt lipsiți de îngrijirea părinților pe perioada în care aceștia se află la muncă în străinătate. Se recunoaște astfel oficial existența unui fenomen pentru care se impun măsurispecifice în ceea ce privește activitățile de identificare, intervenție și monitorizare.

Deoarece există însă neconcordanțe între prevederile Ordinului 219/2006 și cele ale Legii 272/2004 – și cunoscând faptul că, legeaordinară, cum este cazul Legii 272/2004, are o forță juridică superioară ordinului care reprezintă un act normativ ce trebuie subordonat legii și care nu poate conține dispoziții contrare acesteia – considerăm că se impun o serie de modificări și completări ale Ordinului în ceea ce privește:

a) standardizarea modului de identificare și evaluare inițială a cazului;

b) clarificarea atribuțiilor și a modalităților de intervenție a fiecărei instituții care trebuie să se implice în astfel de cazuri;

c) clarificarea măsurilor de protecție destinate copiilor fac obiectul Ordinului 219/15.06.2006 (prin eliminarea ambiguităților determinate de definirea diferențiată a situației de risc);

d) responsabilizarea părinților;

e) notificarea SPAS de către părinți a datei plecării efective la muncă în străinătate.

Propunerea vine ca necesitate întrucât din practică s-a relevat faptul că deși există un număr mare de copii lipsiți de ocrotirea părintească prin plecarea la muncă a părintelui/a reprezentantului legal la muncă în străinătate modalitățile de intervenție în aceste cazuri nu sunt eficiente. Autoritățile locale nu dispun de modalități concrete de identificare a cazurilor, nu dispun de mecanisme legale clare, neinterpretabile de intervenție, iar rolul părintelui nu este suficient conturat. Toate aceste ambiguități au in final un impact negativ deosebit asupra dezvoltării sociale și psiho-afective a copiilor care fac obiectul Ordinului 219. În acest context se impune cu necesitate modificarea și completarea cadrului legislativ care reglementează acest grup țintă pentru eficientizarea modalităților de identificare și de intervenție pentru toți cei implicați.

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru, Ioan, Administratia Publica: Teorii, Realitati, Perspective, Editia a III-a revazuta si adugita , Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002
2.Alexandru, Ioan, Teoria administratiei, Editura Economica, Bucuresti, 2001
3.Balan, Emil, Controlul in Administratia Publica, Sesiunea stiinsifica anuala a studentilor de la Facultatea de Drept 3 aprilie 2000, coordonat de Emil Balan, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2000
4.Corbeanu, Ion, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002
5.Corbeanu, Ion, Management public, Editura ASE, Bucuresti, 2003
6.Corbeanu, Ion, Stiinta asministratiei, Ed. UCDC, Bucuresti, 1999
7.Costake, Nicolae, Managementul administratiei publice, Academia Romana de Management, Bucuresti, 1994
8.Costi, George, Exproprierea pentru cauza de utilitate publica in Romania, Imprimeria judetului Arad, 1940
9.Creanga, Ion, Controlul actelor administratiei publice locale, TISH, Chisinau, 2004
10.Creanga, Ion, Curs de drept administrativ, Vol. 1., Epigraf, Chisinau, 2004
11.Dacian, Dragos Cosmin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii si explicatii, Editura All Beck, Bucuresti, 2005
12.Debbach, Charles, Contenciosul administrativ, editia a 3-a, Paris, 1981
13.Debasch, Charles, Institutions et droit adnministratif, tone 2, Action et de controle de l’administration, edition 4 refondue, Editure Puf, Paris, 1998
14.Dembour, J., Drept administrativ, editia a 3-a, Liege, 1978
15.Filip, Gh.; Onofrei, M., Administratie publica, Editura Fundatiei “Gheorghe Zane”, Iasi, 1999
16.Giurgiu, Liviu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucuresti, 2001
17.Gorjan, Ilie, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2005
18.Gruia, I. V., Puterea discretionara in functiunile statului, 1934
19.Iorgovan, A., Drept administrativ, Bucuresti, Editura Atlas Lex, 1994, vol. I si II
20.Iorgovan, A.; Gilescu, V., Drept administrativ si stiinta administratiei, Bucuresti, 1986
21.Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ – geneza si explicatii, Editura Roata, Bucuresti, 2004
22.Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucuresti, 2001
23.Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. 1, editia a IV a, Editura All Beck, Bucuresti, 2005
24.Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996
25.Manda, Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar,  vol. I,  Ed. Lumina Lex,  Bucuresti, 2002
26.Nedelcu, I. M.; Nicu, A.L., Drept Administrativ, Editura Themis, Craiova, 2002
27.Oroveanu, T. Mihai, Tratat de Stiinta  administratiei, Ed. Cerma, Bucuresti, 1999
28.Pendiuc, Tudor, Administratie Publica si Management, Editura „Independenta Economica”, 2004
29.Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte generala, Casa Editoriala Calistrat Hogas, Bucuresti, 1995
30.Preda, M., Drept Administrativ – Partea Generala, Editura  “Lumina Lex”, Bucuresti, 2000
31.Preda, Mircea, Drept Administrativ, Partea generala, Editia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2004
32.Preda, M., Drept Administrativ – Partea Speciala, Editura „Lumina Lex”, Bucuresti, 2002
33.Preda, Mircea, Drept administrativ [pentru uzul studentilor], vol. I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000
34.Preda, Mircea, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2004
35.Preda, Mircea; Vasilescu, Benonica, Drept administrativ. Partea speciala, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007
36.Preda, Mircea, Drept administrativ. Partea speciala, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007
37.Preda, Mircea, Tratat elementar de drept administrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999
38.Prisacaru, Valentin, Tratat de drept administrativ roman – Partea generala, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2004
39.Prisacaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996

40.Rarincesu, C. G., Contenciosul administrativ roman, Editura Universala, Bucuresti, 1936
41.Vararu, Mircea, Tratat de Drept Administrativ, Bucuresti, 1928
42.Vedinas, V.; Tipisca, M., Notiuni de drept administrativ, Editura Departamentului de Invatamant Deschis la Distanta, Bucuresti

43.Constituția României – cu modificările și completările aduse prin legea de revizuire nr. 429 din 18 septembrie2003, M. Of., P. I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituție, cu reactualizarea denumirilor și

CUPRINS

CAPITOLUL I

1.Controlul activitatii administratiei publice

1.1 Notiunea de administratie publica–––––––––––––––––––Pag 1

1.2 Notiunea controlului administrativ––––––––––––––––––-Pag 1

1.3 Formele de control ale activitatii administratiei publice–––––––––– Pag 1

CAPITOLUL II

1. Controlul judecătoresc asupra administrației publice––––––Pag 5

1. 1. Aspecte generale privind controlul judecătoresc asupra

administrației publice–––––––––––––––––––––––Pag 5

Noțiunea, definiția, evoluția și formele contenciosului

administrativ român––––––––––––––––––––––– Pag 5

2.Caracteristicile generale ale controlului

judecătoresc asupra administrației publice–––––––––Pag 8

3. Controlul judecătoresc direct al actelor administrative în

temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004––– Pag 10

3.1. Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor

administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ––––––Pag 10

3.2. Procedura controlului judecătoresc direct asupra actelor

administrative bazată pe Legea contenciosului administrativ––––––Pag 19

3.3 Efectele controlului în anulare––––––––––––––––––––Pag 23

4. Controlul judecătoresc direct asupra faptelor administrative

ilegale în temeiul Legii contenciosului administrativ–––––Pag 24

4.1. Condițiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale––––––––––Pag 24

4.2. Procedura și efectele controlului judiciar asupra faptelor

administrative ilegale––––––––––––––––––––––-Pag 27

5. Controlul judecătoresc special pe cale directă–––––––––Pag 28

5.1. Necesitatea controlului judecătoresc special––––––––––––––Pag 28

5.2. Condițiile controlului judecătoresc special–––––––––––––––Pag 29

5.3. Cazuri de control judiciar special––––––––––––––––––-Pag 30

5.4. Efectele controlului judecătoresc special–––––––––––––––-Pag 31

6. Controlul judecătoresc indirect–––––––––––––––Pag 31

6.1. Condițiile controlului judecătoresc indirect––––––––––––––Pag 31

6.2. Formele controlului judecătoresc indirect–––––––––––––––Pag 32

6.3. Efectele controlului judecătoresc indirect–––––––––––––––Pag 35

CAPITOLUL III

1.Controlul parlamentar exercitat asupra administrației

publice–––––––––––––––––––––––Pag 36

1.1 Noțiunea de control parlamentar. Principalele trăsături ale controlului parlamentar. Aspecte de doctrină și reglementări constituționale––––––Pag 36

1.2 Rolul funcției de control în activitatea Parlamentului–––––––––Pag 39

1.3.Răspunderea Președintelui României și controlul parlamentar––––––-Pag 39

1.4. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii––––––––––––-Pag 40

1.5. Regimul răspunderii politice a Președintelui României–––––––––-Pag 41

1.6. Răspunderea penală a Președintelui României–––––––––––- Pag 43

2.Procedura de control privind activitatea Consiliului Suprem de

Apărare a Țări––––––––––––––––––––––-Pag 45

3.Controlul exercitat asupra Serviciului Român de Informații și

asupra Serviciului de Informații Externe––––––––––––Pag 46

4.Controlul parlamentar exercitat asupra serviciilor

publice de radiodifuziune și televiziune–––––––––––––Pag 49

5. Exercitarea funcției de control parlamentar prin

Avocatul Poporului–––––––––––––––––––––Pag 51

6. Controlul exercitat privind activitatea organelor administrative

centrale autonome–––––––––––––––––––––-Pag 53

ANEXE

1.TRATATUL DE LA LISABONA––––––––––––––-Pag 55

2.PROPUNERE DE LEGE FERENDA––––––––––––-Pag 57

BIBLIOGRAFIE––––––––––––––––––-Pag 58