Aspecte ale Administrarii Veniturilor Si Cheltuielilor Publice Locale
Lista abrevierilor
APL – Administrația publică locală
BP – Buget bazat pe performanță
BS – Bugetul de Stat
CBTM / CCTM – Cadrul Bugetar (de Cheltuieli) pe Termen Mediu
CF – Codul Fiscal
FAOAM – Fondurile Asigurării Obligatorii de Asistență Medicală
MF – Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova
OCDE – Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
PIB – Produsul intern brut
RM – Republica Moldova
SFS – Serviciul Fiscal De Stat
UAT – Unitate administrativ-teritorială
UE – Uniunea Europeană
UTA – Unitate teritorială-autonomă
CUPRINS
Dеclarația privind prоpria răspundеrе………………………………………………………………………………..
Lista abrеviеrilоr…………………………………………………………………………………………………………….
INTRОDUCЕRЕ……………………………………………………………………………………………………………
CAPITOLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND POLITICA RESURSELOR FINANCIARE LA NIVEL LOCAL
Conceptul de politică a resurselor financiare a administrației publice locale…………………..
Rolul autorităților publice locale în asigurarea resurselor financiare pentru promovarea proiectelor sale………………………………………………………………………..…..
Politica resurselor financiare în contextul promovării autonomiei financiare……………
CAPITOLUL II. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE LA NIVELUL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE
2.1. Veniturile proprii ale unităților administrativ-teritoriale. Mecanisme viabile de colectare a veniturilor publice la nivel local……………………………………………………………………………………..
2.2. Particularitățile unei gestiuni eficiente ale cheltuielilor proprii ale unităților administrativ-teritoriale…………………………………………………………………………………………………………………….
2.3. Mecanisme de atragere a unor resurse financiare suplimentare pentru finanțarea proiectelor planificate ale unităților administrativ-teritoriale (granturi, mijloace speciale, fonduri speciale)..
CAPITOLUL III. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE GESTIONATE ÎN COMUNA COSTEȘTI
3.1. Situația privind resursele financiare ale localității Costești………………………………………..
3.2. Căi de eficientizare a Gestiunii resurselor financiare în condițiile de descentralizare a adiminstrației publice locale în localitatea Costești…………………………………………
CОNCLUZII și RECOMANDĂRI ………………………………………………………………………….
BIBLIОGRAFIЕ…………………………………………………………………………………………………..
ANEXE…………………………………………………………………………………………………………………..
INTRODUCERE
Importanța și actualitatea temei. Finanțarea unităților administrativ-teritoriale este cu certitudine un subiect delicat și foarte important atât pentru autoritățile locale, cât și pentru cele centrale. De aceea, noii aleși locali, în special primarii, își dau perfect seama că realizarea obiectivelor propuse în programul lor, dar în același timp ineficiența în activitate și nerealizarea proiectelor elaborate, ține în primul rând de capacitatea de a gestiona finanțele publice locale și atragerea investițiilor în localitate. Într-o etapă încă de consolidare a autonomiei locale în Republica Moldova, lucrarea de față vine în sprijinul autorităților publice locale pentru a contribui la creșterea eficienței activităților consiliilor locale și primăriilor.
Lipsa resurselor umane calificate și logistice, din actualele unități administrativ-teritoriale, într-o măsură oarecare, explică din ce considerente managementul financiar prestat de actualii lideri locali este încă slab și nu întotdeauna este la standardele existente. Presați de o agendă încărcată, noii aleși locali, nu de fiecare dată au timpul necesar să parcurgă atent și în detaliu legislația care ține de administrația publică în general și gestionarea finanțelor publice locale, în particular. Pentru o monitorizare corectă și o evaluare temeinică a resurselor folosite este necesar ca practicile de cheltuire și de raportare a banilor să fie la nivelul standardelor de rigurozitate și transparenței descrise, cu lux de amănunte.
Descentralizarea financiară – obiectivul spre care tind comunitățile noastre, în contextul integrării europene a Republicii Moldova, este văzută ca un factor decisiv în creșterea economică locală și a stabilității.
Marile transformări în domeniul finanțelor publice locale implică diverse structuri deliberative și executive. Astfel, oamenii mereu s-au aflat confruntați cu probleme diferite. În prezent ne aflăm într-o conjunctură definită care are un aspect pe cât de complex pe atât de complicat. Politicienii și funcționarii din APL sunt axați doar pe aspectul satisfacerii necesităților și aspirațiilor mai mult personale. Ieșind din economia de comandă UAT se confruntă cu realitatea recunoscând că trebuie să se conformeze și să-și înteleagă locuitroii de care depind realizările sale.
Aspectele particulare referitoare la analiza profundă asupra finanțelor publice locale ne conduc inevitabil spre vectorul acestuia care este locuitorul.
Actualitatea temei investigate care este condiționată de faptul că în literatura de specialitate autohtonă deși există un studiu pluriaspectual al problemei în cauză, importanța teoretică și practică este evidentă, deoarece modificările de principiu ale legislației fiscale cer actualizarea permanentă a teoriei și științei.
În esență problema administrării veniturilor și cheltuielilor publice locale este una continua care necesită celeritate în constituirea stabilității.
Din literatura autohtonă studiată constatăm că analizele și prognozele teoretice rămân pe dinafara practicii, iar implementarea modificărilor eficiente încetează să fie implementate su nici nu se reușește producerea schimbărilor din cauza remanierilor guvernamentale și locale.
Inerția legiuitorului a minimalizat șansele unei protecții eficiente a participanților la raporturile juridice implicate în funcționarea unităților administrative-teritoriale, afectând în egală măsură atât investitorii,cât și locuitorii UAT, chiar dacă vulnerabilitățile mecanismului răspunderii autorităților publice se dezvăluie la momente diferite. În practica funcționării UAT, executivul este obligat să se întrebe constant ce nu-i este interzis să facă și ce poate face mai bine pentru a defini corect strategia de dezvoltare a localității. Delimitarea erorilor de gestiune a finanțelor publice ce fac parte din exercițiul normal al funcției, de erorile de gestiune aflate în legătură cu exercițiul anormal al acestei prerogative este, însă, extrem de anevoioasă și misiunea dificilă îi revine în întregime primarului învestit cu acțiunea de a trasa realizările și oportunitățile strategice pentru localitate.
Pe baza studiului legislației și literaturii economico-juridice vom urmări, cu precădere, aspectele care nu au primit un răspuns unitar, tranșant în doctrină și care continuă să determine soluții diferite în activitatea primăriilor și a consiliilor loclale, în încercarea firească de a promova anumite interpretări care sperăm că vor determina o armonizare a practicii UAT.
Scopul și obiectivele lucrării. Având în vedere complexitatea și caracterul multilateral al problemei în cauză, gradul, dar mai ales modul în care ea este purtată în literatura economică și administrativă, obiectivul principal pe care și l-a propus autorul prezentului studiu constă în analiza potențialului veniturilor generate de impozitele și taxele locale, analiza colectării veniturilor din impozite și taxe locale, revizuirea aspectelor instituționale și procedurale ale colectării veniturilor locale plus recomandări privind măsurile de administrare a colectării veniturilor locale, îmbunătățirea eficienței sistemului de venituri locale. Un obiectiv major constituie și investigarea modalităților și depistarea mecanismelor eficiente de gesionare a cheltuielilor proprii ale UAT.
Scopul tezei de licență constă în examinarea specificului formării finanțelor pubice locale și aprofundarea înțelegerii procesului bugetar și formarea bugetelor performante. De asemenea vom descrie procedurile legale, bunele practici dar în același timp vom analiza și deficiențele care caracterizează activitatea financiară curentă ale unei unități administrativ teritoriale, astfel încât activitatea aleșilor locali să fie legală, eficientă și transparentă.
Sarcinile lucrării presupun studierea profundă și analiza legislației în domeniul finanțelor publice locale prin prisma valorificării și ridicării bunăstării vieții sociale în contextul evoluției rapide a unor reglementări juridice în domeniu și elaborarea unor propuneri si recomandări concrete îndreptate spre cizelarea și desăvîrșirea mecanismului de formare a bugetului local, a veniturilor și cheltuielilor menite sa consolideze interesele și drepturile locuitorilor.
Obiectul investigat și subiectul cercetat. Sursa principală de date socio-economice a fost preluată de la Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova. Majoritatea datelor au fost disponibile în rezumat pentru raioane, unele orașe și regiuni urbane și rurale. Acest studiu prezintă o analiză comprehensivă a sistemului de venituri proprii locale din Moldova. În conformitate cu termenii de referință, incluzând evaluarea importanței veniturilor proprii, analiza reglementărilor privind definirea bazei de impozitare, gradul de autonomie la stabilirea cotelor, practicile și potențialul administrării fiscale, revizuirea practicilor europene în impozitarea locală, identificarea unor noi impozite și taxe potrivite pentru Republica Moldova. Drept obiect al lucrării servesc identificarea mecanismelor de gestionare eficientă a resurselor financiare ale UAT.
Metodologia cercetării. Demararea cercetării se inițiază pe prevederile Constituției Republicii Moldova, Codului fiscal al Republicii Moldova și legile speciale care reglementează activitatea APL. Elaborarea problemei s-a bazat pe doctrina contemporană națională. Reușita realizării obiectivelor propuse în prezenta lucrare este condiționată nu doar de diversitatea surselor folosite dar și de interpretarea lor.
Suportul metodologic si teoretico- științific al lucrării rezidă în cercetarea problemei științifice date, fiind bazată pe studierea materialului normativ – legislativ și practic și în măsură mai mică pe cel doctrinar – teoretic. Acesta e realizat prin aplicarea metodelor istorică, sistematică, logico-practică și în baza empirică care o constituie: Constituția Republicii Moldova, Codul fiscal al RM, alte acte normative ale sistemului legislativ fiscal al R.M., legislația în domeniu a altor state, lucrări ale savanților juriști și economiști: Armeneac Alexandru, Băcioi Leonid, Catlaburga Vlad, Manole Tatiana, Gliga Ioan, Ioniță Veaceslav, Secrieru Angela, Prohnițchii Valeriu, Popa Victor, Munteanu Igor, Mocanu Victor.
Urmărind scopul cercetării cât mai complexe a obiectului investigat în dorința atingerii graduale a obiectivelor enunțate, în calitate de bază metodologică a cercetărilor au servit metoda istorico-juridică, metoda sociologică, metoda sistemică, metoda statistică, metoda de analiză și sinteză, metoda comparativă, metoda cantitativă și alte metode general-științifice. Semnificația si valoarea aplicativă a lucrării rezidă în concluziile ce se desprind și care pot fi utilizate la elaborarea si perfecționarea cadrului juridic în domeniul resurselor financiare, de asemenea în procesul de instruire profesionistă a funcționarilor din cadrul UAT.
Semnificația și valoarea empirică a lucrării. Lucrarea include, de asemenea, recomandări pentru îmbunătățirea sistemului de venituri proprii ale administrațiilor locale, și oferă câteva noi opțiuni de politici.
Importanța științifică a tezei constă în valorificarea unei evidente teme științifice din domeniul finanțelor publice și anume a cercetării și identificării mecanismelor de gestionare eficientă a resurselor financiare ale UAT.
Lucrarea poartă atât un caracter științific, cât și practic. Importanța teoretică și valoarea empirică a tezei rezidă din faptul că materialele ce constituie substanța ei pot fi utilizate în cadrul cursurilor normative și speciale.
Obiectivele și sarcinile tezei prezente au determinat structura ei, aceasta fiind constituită din: Introducere, trei capitole structurate și paragrafate, concluzii, bibliografie și anexe.
Baza informațională. Studiul are la bază cadrul legislativ materializat prin Legea Republicii Moldova nr.397 privind finațele publice locale din 2003 și lucrările notorii ale doctrinarilor autohtoni – Armeanic A., Popa V., Secrieru A., Munteanu V., români – L. Pop, I.F. Popa, S.I. Vidu, Gh. Pipera.
Structura lucrării. Capitolul I intitulat „Considerații generale privind politica resurselor financiare la nivel local” abordează problema în cauză printr-o prismă a noțiunilor introductive și generalizatoare privind conceptul de politică a resurselor financiare a administrației publice locale și rolul autorităților publice locale în asigurarea resurselor financiare pentru promovarea proiectelor sale. O deosebită atenție acordăm principiului autonomiei financiare.
În Capitolul II intitulat „Sistemul resurselor financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale” analizăm conținutul și trăsăturile caracteristice ale veniturilor proprii ale unităților administrativ-teritoriale și mecanisme viabile de colectare a veniturilor publice la nivel local. De asemenea realizăm o incursiune asupra particularităților unei gestiuni eficiente ale cheltuielilor proprii ale unităților administrativ-teritoriale și cercetăm noi mecanisme de atragere a unor resurse financiare suplimentare pentru finanțarea proiectelor planificate ale unităților administrativ-teritoriale (granturi, mijloace speciale, fonduri speciale).
În Capitolul III intitulat „Sistemul resurselor financiare gestionate în comuna Costești” investigăm situația privind resursele financiare ale localității Costești și elaborăm căi de eficientizare a gestiunii resurselor financiare în condițiile de descentralizare a adiminstrației publice locale în localitatea Costești. În acest capitol, se reflectă caracterele primăriei și a consiliul local ca entități cu patrimoniu preponderent de stat (patrimoniu public sau privat al UAT) sau total privat. Anume la aceste instituții descoperim o influență administrativă din partea Guvernului. Măsurile de austeritate fiind impuse de specificului acestor entități și de interesele statului care apără concomitent și interesele locuitorilor odată ce a delegat aceste funcții în exclusivitate UAT.
Concluziile și recomandările înglobează argumentele rezultate din subiectul abordat, conturându-se în plan doctrinar-teoretic, totodată se evidențiază concepția pentru gestionarea eficientă a finanțelor publice locale.
CAPITOLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND POLITICA RESURSELOR FINANCIARE LA NIVEL LOCAL
Conceptul de politică a resurselor financiare a administrației publice locale
Resursele financiare reprezintă totalitatea mijloacelor bănești necesare realizării obiectivelor economice, sociale sau de altă natură pentru o anumită perioadă de timp. Transpunând această abordare a conceptului de resurse financiare la aspectul politicii resurselor financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale, atunci deducem faptul că pentru colectivitățile locale aceste resure financiare reprezintă nu altceva decât totalitatea veniturilor ce asigură acoperirea cheltuielilor încadrate în forma de organizare și funcționare a colectivității direcționate de coordonarea autorităților publice locale, care îsi exercită atribuțiile în cadrul unei autonomii locale ce presupune nemijlocit și aspectul unei autonomii financiare.
Autoritățile administrației publice centrale de specialitate sunt finanțate de bază din contul veniturilor bugetare și complementar din veniturile proprii relizate de către autorități.
Resursele financiare ale administrației publice locale se constituie din resurse bugetare care este totalitatea veniturilor și a surselor de finanțare ale bugetului și din resurse extrabugetare formate din alocații din alte surse cu excepția bugetului.
De la elaborarea proiectului de buget și până la controlul și aprobarea executării bugetului, acesta parcurge mai multe etape care formează ceea ce se numește proces bugetar (în unele surse bibliografice – procedura bugetară).
Procesul bugetar este un proces decizional, democratic, preponderent politic, continuu ciclic și de larg impact public la nivel macro- și micro- care se manifestă atât pe plan economic, cât și social. De la o țară la alta, conținutul procesului bugetar prezintă anumite diferențieri în funcție de structura sistemului bugetar, dar are și multe elemente comune. Activitatea bugetară la nivel local se circumscrie activității bugetare la nivel național, cunoscând aceleași etape și respectând aceleași reguli, dar considerate prin prisma specificului activității administrației publice locale. Planificarea strategică a procesului bugetar poate fi considerată ca fiind un prim pas în asigurarea unei discipline financiare riguroase la nivelul autorităților publice, iar introducerea acestui instrument de management trebuie să fie însoțitî de modificarea procedurilor de concepere a bugetului.
Bugetul public al Republicii Moldova reprezintă un sistem unitar de bugete și fonduri – sistemul bugetar, care cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetele unităților administrativ-teritoriale;
c) bugetul asigurărilor sociale de stat; d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală.
Componentele bugetului public sunt autonome. Ele se elaborează și se aprobă distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestora au independență deplină. Aceste caracteristici sunt consfințite în art.131 din Constituția Republicii Moldova. Actul normativ de bază care reglementează sistemul bugetar este Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar care reglementează modul de elaborare, examinare, adoptare și executare a bugetului de stat, definește bugetele unităților administrativ-teritoriale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală. Aceste patru componente ale Bugetului public își au propriile surse de venituri și cheltuieli. În scopul obținerii totalului cheltuielilor și veniturilor publice, aceste patru bugete sunt integrate și prezentate sub forma unui buget unificat – Bugetul
public național.
Prin urmare, statul și instituțiile publice colectează și cheltuie bani din patru bugete diferite, dar integrate într-un fond comun – Bugetul public național. Cu toate acestea, Bugetul asigurărilor sociale de stat, Bugetele UAT și FAOAM pot obține, cel puțin o parte, din veniturile lor de la bugetul de stat sub formă de transferuri. Toate cele patru bugete trec prin proceduri mai mult sau mai puțin similare de elaborare, examinare, aprobare și executare.
În țările democratice și economic dezvoltate, o parte importantă a activităților economico-sociale se desfășoară sub responsabilitatea administrativă, financiară și legală a autorităților locale. Gradul de implicare a autorităților locale în aceste activități diferă de la o țară la alta și depinde de tradițiile istorice și culturale, de contextul socio-politic din fiecare țară. Totodată, motivația principală de a repartiza sarcinile statului asociate satisfacerii nevoilor publice între veriga centrală și cea locală a guvernării poate fi explicată prin raționamente de eficiență. Astfel, conform teoremei descentralizării, funcțiile de impozitare, cheltuire și reglementare trebuie exercitate de nivelele inferioare ale guvernării, în cazul în care nu se poate argumenta convingător atribuirea lor unor nivele superioare ale acesteia.
În consecință, autoritățile locale sunt capabile să mobilizeze și să administreze mai eficient resursele, deoarece sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod corespunzător prioritățile, nivelul obiectivelor și criteriile de performanță în producerea și furnizarea serviciilor publice. Constituirea și repartizarea fondurilor bănești pe plan local se realizează la nivelul mai multor verigi, respectiv al bugetelor locale – sătești (comunale), orășenești (municipale), raionale, a municipiului Chișinău, Bălți și a unității teritoriale autonome cu statul juridic special (UTA).
Bugetele locale constituie un element deosebit de important al bugetului public național.
În același timp, bugetele locale constituie veriga principală în ansamblul finanțelor locale, rolul cărora este de a furniza cetățenilor, prin intermediul autorităților locale, acele bunuri și servicii pe care aceștia nu și le pot procura de pe piața concurențială în cantitatea și calitatea corespunzătoare satisfacerii nevoilor lor.
Politica resurselor financiare la nivel local se reflectă în mai multe acte normative. Cadrul legal care reglementează politica financiară la nivel local este format din: Codul Fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1163-XIII din 24.04.1997, Legea cu privire la finanțele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003, Legea cu privire la administrația publică locală, nr. 436 din 28.12.2006, Legea privind descentralizare administrativă nr.435 din 28.12.2006, Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014, Legea cu privire la sistemul bugetar și procesul bugetar, nr.847–XIII din 24.05.1996.
Unul dintre izvoarele resurselor bugetare sunt impozitele. Divizarea domeniului fiscal în impozite și taxe se datorează și acțiunii principiilor constituționale ale descentralizării serviciilor publice și autonomiei locale. Codul Fiscal al Republicii Moldova reglementează inclusiv impozitul pe bunurile imobiliare. Impozitul pe bunurile imobiliare este aplicat pe pământ, clădiri și structuri (construcții). Obiectele de impozitare sunt prevăzute la articolul 278 și includ terenurile, casele, clădirile, apartamentele, inclusiv bunurile imobiliare aflate la o etapă de finisare a construcției de 50% și mai mult, rămase nefinisate timp de 3 ani după începutul lucrărilor de construcție. Impozitul se calculează pe baza valorii cadastrale estimative a proprietății. Organele cadastrale teritoriale efectuează evaluarea și reevaluarea periodică a proprietății în scopuri fiscale. Sunt utilizate trei metode de evaluare a proprietății, în conformitate cu articolul 279 din Codul Fiscal, conform celor mai bune practici internaționale: a) metoda analizei comparative a vânzărilor;b) metoda veniturilor; c) metoda cheltuielilor. Considerăm că evaluarea proprietății ar trebui să se facă o dată la fiecare trei ani, conform Codului Fiscal, însă aceasta reprezintă un volum de muncă foarte mare pentru Agenția de Stat Cadastru, precum și cheltuieli pentru buget.
Deși impozitul pe bunurile imobiliare este venitul bugetului autorității locale, el este administrat intr-un model mixt de către APL și SFS. SFS deține baza de date cadastral-fiscală și, de asemenea, colectează declarațiile fiscale ale agenților economici.
O altă sursă a resurselor financiare locale provine din taxele legate de afaceri. În Republica Moldova, aproape 30% din veniturile proprii, colectate de către administrațiile locale provin de la întreprinderi. Acest lucru, chiar dacă nu este deosebit de mare în raport cu PIB-ul, prezintă o povara semnificativă pentru afacerile locale, în situația în care, luând în considerare și alte venituri locale plătite de întreprinderi, contribuția lor la serviciile locale prezintă mai mult de 40%.
În majoritatea, dacă nu în toate, țările „vechi” ale UE, proprietățile sunt impozitate în baza valorii de piață sau de locațiune a acestora. Impozitarea în funcție de suprafață (în cazul în care baza impozabilă este suprafața terenului și a clădirii) nu se folosește în Europa de Vest, dar este relativ răspândită în țările Europei de Est. Evaluarea bunurilor în scopuri fiscale este actualizată anual doar într-un număr foarte mic de țări. De obicei, perioada de reevaluare este între 3 și 10 ani, în unele cazuri, reevaluarea se face încă mai rar. O practică obișnuită în Europa continentală este indexarea (de exemplu, luând în considerație rata inflației), dar această metodă se situează pe al doilea loc, după reevaluarea periodică.
La fel, impozitarea proprietății, în Republica Moldova, este una dintre cele mai scăzute în comparație internațională. Dacă statele OCDE, în mediu, câștigă aproximativ 5% din impozitele pe profit din impozitarea proprietății, în RM, acest indice atinge cu greu 1,2%. De asemenea, cota impozitelor pe proprietate în PIB este foarte joasă, comparativ cu rata aproximativă de 2% în statele OCDE. În Moldova, cota de impozitare a proprietății este de numai 0,4%, mult sub potențialul său. Complexitatea sistemului administrației publice este direct proporțional cu complexitatea sistemului politic în care se dezvoltă.
Compararea structurii veniturilor cetățenilor Republicii Moldova arată că o parte considerabilă a veniturilor disponibile pot fi atribuite transferurilor sociale și remitențelor. Aceasta permite păstrarea unui nivel relativ înalt de cheltuieli de gospodărie în pofida veniturilor relativ joase din retribuția muncii. Această tendință explică structura modelelor de impozitare menționată mai sus. Moldova se bazează foarte puțin pe impozitarea veniturilor și a profiturilor, impozitând predominant consumul. Totuși impozitarea proprietății este utilizată insuficient, asta deși ea reprezintă o sursă stabilă de venituri, asigurând o impozitare foarte eficientă (greu de evitat), cu costuri relativ scăzute de administrare.
Impozitele imobiliare sunt surse importante de venituri la nivel local, în majoritatea țărilor OECD. Randamentul mediu al acestor taxe este de aproximativ 2 % din PIB, în Republica Moldova este de doar 0,4 % din PIB.
Baza de impozitare variază de la impozitarea pe baza valorii în aproape toate țările din Europa de Vest la impozitarea în funcție de suprafață în Europa de Est. Moldova aplică un impozit imobiliar, care acoperă atât terenurile cât și structurile, și se bazează pe evaluarea proprietății. Sistemul de evaluare este în conformitate cu standardele internaționale. Veniturile din impozitul pe terenuri sunt o sursă importantă de venituri pentru APL din mediul rural, în timp ce impozitarea clădirilor este mult mai proeminentă în APL urbane. O creștere în impozite poate fi realizată relativ ușor prin creșterea cotelor maxime de impozitare pe care municipalitățile le pot aplica pentru impozitarea proprietății pe teritoriul lor.
O diferențiere mai mare a formelor de proprietate și a amplasării geografice ar putea contribui la o mai bună direcționare, în locul aplicării scutirilor pe larg. Administrarea impozitului pe bunurile imobiliare poate fi simplificată prin unificarea procedurii de colectare. Termenilor limită și a procedurilor de calcul. Scutirile ar trebui să fie menținute la minimum și decizia cu privire la aplicarea lor, ar trebui să fie lăsată la discreția APL-urilor.
Taxe locale în țările OECD nu sunt introduse ca urmare a mobilizării veniturilor, ci mai degrabă pentru a îndeplini o funcție de reglementare. Moldova folosește 15 taxe locale, cele mai multe dintre ele nu sunt aplicate în majoritatea APL. Predominant taxele locale sunt aplicate în zonele urbane, în cazul în care prezintă o sursă importantă de venituri (mai mult de 50 % din veniturile proprii ale APL din mediul urban).
Două surse majore de venituri sunt taxa pentru unitățile de servicii comerciale și / sau sociale și taxa de amenajare a teritoriului. Ambele vizează afacerile locale și prin urmare prezintă o povară suplimentară pentru spiritul antreprenorial la nivel local.
E recomandabil ajustarea bazei de impozitare a celor două taxe principale generatoare de venituri pentru cifra de afaceri sau profit, astfel ca să nu existe factori care descurajează angajarea de lucrători sau interzic accesul pe piață. De asemenea, o introducere a unei cote de impozitare maxime poate fi considerată, în scopul evitării impozitării excesive a activităților de afaceri la nivel local. De asemenea, e necesar introducerea unei abordări unitare la calcularea, raportarea și administrarea colectării taxelor locale. Scutirile ar trebui să fie decise de către APL, mai degrabă decât stabilite de Codul Fiscal.
Rolul autorităților publice locale în asigurarea resurselor financiare pentru promovarea proiectelor sale
Sistemele publice locale de bugetare sunt destinate să servească mai multor funcții importante. Aceste funcții includ stabilirea priorităților bugetare compatibile cu orice mandat al guvernării, planificarea cheltuielilor pentru a urma o viziune pe termen lung de dezvoltare, exercitarea controlului financiar asupra intrărilor în scopul asigurării disciplinei fiscale și gestiunea bugetară pentru a asigura eficiența activității APL. O altă funcție este de a consolida responsabilitatea performanței APL față de cetățeni. Autoritățile locale sunt limitate în ceea ce privește gestionarea impozitelor și taxelor și ca umare au un potențial fiscal insuficient.
De regulă, sistemul de bugetare nu reușește să realizeze toate aceste funcții la fel de bine în același timp. Puterea relativă a fiecărei funcții depinde de instrumentele și tehnicile bugetare, însă în modul cel mai critic depinde de problemele pentru care APL manifestă cel mai mare interes. Specialiștii bugetari pot încerca să direcționeze bugetul pentru ca acesta să abordeze aceste probleme sau pot să elaboreze un buget hibrid care să realizeze mai multe obiective. Bugetul liniar tradițional prezintă cheltuielile pe intrări/resurse achiziționate. El clasifică obiectele dezagregate de cheltuieli și cheltuielile de funcționare și de capital. O caracteristică proeminentă a sistemului liniar de bugetare este că specifică plafonul pentru articolele de cheltuieli în procesul de alocație bugetară și asigură ca agențiile să nu cheltuiască în exces. Prin urmare, bugetul „ușurează” presiunea fiscală puternică asupra activității APL. Printre punctele forte ale unui astfel de sistem sunt simplitatea sa relativă și controlul potențial asupra cheltuielilor publice prin intermediul specificației detaliate a intrărilor. Abordarea liniară încorporează mai multe impedimente pentru o planificare și un management public eficient și eficace, precum și pentru o responsabilitate orientată spre rezultate în instituțiile sectorului public. Bugetul liniar pune accentul pe intrări și oferă informații cu privire la cât de mult și cum este cheltuit, mai degrabă decât pentru ce au fost cheltuiți banii publici. Bugetul liniar nu spune nimic despre eficiența utilizării resurselor, deoarece nu leagă intrările cu ieșirile.
Bugetul liniar tinde să concentreze procesul decizional pe intrări, mai degrabă, decât asupra eficienței și eficacității programelor. Controlul liniar conduce la micro-managementul activității agenției de către oficiile MF și consolidează controalele ierarhice în cadrul agenției. Managerii publici au o discreție managerială foarte limitată și nu pot fi făcuți responsabili pentru performanța activității guvernamentale.
Pentru că procesul decizional la nivelul local este mai aproape de oameni, ultima limitare face bugetul liniar să fie inacceptabil pentru a informa electoratul la nivel local. În consecință, guvernele locale în țările industrializate – Danemarca, Suedia, Elveția și SUA – în ultimele două decenii au transformat bugetele locale în instrumente de sprijin popular al programelor lor. Inovațiile lor au produs documente bugetare care detaliază nu numai cheltuielile, dar și informațiile
cu privire la eficiența și eficacitatea cheltuielilor locale.
Analiza eforturilor de reformă bugetară, inclusiv la nivel local, arată că sistemul bugetar bazat pe performanță este consecința unor încercări continue de a dezvolta informația de performanță în scop bugetar și de a reorienta procesul bugetar de la accentul pus inițial pe intrări spre evidențierea produselor și rezultatelor. Bugetul de performanță este un plan financiar care asigură stabilirea misiunii administrației publice locale, a scopurilor și obiectivelor, precum și evaluarea periodică a performanței lor ca parte a procesului bugetar, formând legătura dintre intrările necesare pentru punerea în aplicare a planului strategic de dezvoltare al administrației publice locale și rezultatele anticipate.
Un BP include planul anual de punere în aplicare a planului strategic al autorităților publice și un buget anual, care reflectă raportul între fi nanțarea programului și rezultatele așteptate. BP accentuează scopul sau grupul de obiective care trebuie să fie atinse cu o anumită mărime a cheltuielilor și creează o legătură între banii cheltuiți și rezultate așteptate. Acesta, de asemenea, indică modul în care legătura se manifestă. Articolul 9 al Cărții europene a autonomiei locale conține principii și reguli de finanțare a autorităților administrației publice locale pentru ca acestea să fie cu adevărat autonome din punct de vedere financiar.
Unitățile administrativ-teritoriale din Republica Moldova își formează veniturile preponderent din impozitele pe venit, profit și câștiguri nete care vin să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență. Astfel, autoritățile APL trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin. Subvențiile alocate UAT trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților APL în domeniul lor de competență. In scopul finanțării cheltuielilor lor de investiții, autoritățile APL trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalurilor.
Resursele financiare locale își au izvorul din Venituri proprii, Fonduri speciale, Mijloace speciale, Defalcări de la Transferuri, Veniturile generale de stat.
Veniturile proprii ale bugetelor UAT se formează din impozitele și taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal și se virează direct și integral la bugetele respective. Putem afirma că gradul de autonomie locală a unei comunități depinde, în
mare măsură, de ponderea veniturilor realizate pe plan local comparativ cu alte surse de venituri ale bugetelor locale. Ideală ar fi situația dacă veniturile proprii ar acoperi cheltuielile efectuate în scopul satisfacerii nevoilor locale. În realitate acest lucru se întâmplă foarte rar.
Gradul de autonomie a APL la stabilirea veniturilor proprii poate fi evaluat. Gradul de autonomie locală al impozitelor și taxelor locale cel mai adesea se referă la plățile și taxele de utilizator.
Guvernele subnaționale stabilesc rata impozitelor și taxelor, dar numai într-un cadru
permis de guvernul central. O practică tipică este stabilirea ratei maxime și partajarea impozitelor, „despicarea” veniturilor central/local putând să fi e modificată doar cu acordul guvernelor subnaționale.
Autonomia locală este viabilă în cazul când autoritatea locală colectează impozitele și taxele și le remite autorității centrale cu reținerea la sursă a cheltuielilor.
Controlul din partea autorităților centrale în proporție de 100% este o sursă de neînțelegere a ceea ce este venit central vs. local.
În continuare, vom examina fiecare impozit și taxă locală din portofoliul fiscal al APL din Republica Moldova.
I) Impozitul pe bunurile imobiliare. Conform CF impozitul pe bunurile imobiliare este „impozit local care reprezintă o plată obligatorie la buget de la valoarea bunurilor imobiliare”. CF stabilește cota maxima a impozitului („cota ad valorem în procente din baza impozabilă a bunurilor imobiliare, stabilită în CF, care poate să difere de cota concretă a impozitului”. Totodată, conform CF, autoritatea APL poate stabili cota concretă a impozitului („cota ad valorem în procente din baza impozabila a bunurilor imobiliare, stabilită de către autoritatea reprezentativa a APL la adoptarea bugetului UAT respective”).
Veniturile din impozitul pe proprietate este un tip de impozitare distribuit relativ uniform în toată țara. În timp ce, în zonele rurale, veniturile provin preponderent din impozitele funciare, în zonele urbane, la baza impozitării stau predominant clădirile. Spre deosebire de multe alte țări europene, Republica Moldova nu se confruntă cu problema concentrării veniturilor din impozitul pe bunurile imobiliare în zonele urbane, bogate. Odată cu creșterea veniturilor din impozitul pe bunurile imobiliare, există un risc crescut de concentrare teritorială a acestor venituri în zonele urbane, unde valoarea proprietății va fi cea mai mare. Cu toate acestea, transferurile speciale de echilibrare, care fac deja parte din sistemul moldovenesc de finanțe locale, ar trebui să compenseze această evoluție.
Impozitul funciar este cel mai important venit local în APL rurale, odată ce reprezintă mai mult de 50% din totalul veniturilor proprii. Importanța sa poate fi derivată din caracterul agricol al economiei moldovenești: după indicatorii mondiali de dezvoltare, Moldova are cea mai mare cotă de utilizare a terenurilor în agricultură din Europa și una din cele mai înalte ponderi de terenuri arabile (alături de Danemarca și Ucraina).
Impozitarea terenurilor constituie venitul predominant al APL-urilor rurale. Cu excepția impozitului pe terenuri cu destinație non-agricolă, toate componentele acestui impozit obțin venituri mai mari în localitățile rurale: impozitul funciar colectat de la persoane fizice pe cap de locuitor este de 4,5 ori mai mare în mediul rural decât în APL urbane, impozitul agricol pentru gospodăriile țărănești este de 5,7 ori mai mare în APL rurale, impozitul pe terenuri agricole, cu excepția impozitului pe gospodăriile țărănești, este de 6,4 ori mai mare în APL din mediul rural, iar veniturile impozitelor din pășuni și fânețe pe cap de locuitor este de 7 ori mai mare în APL rurale decât în APL din mediul urban.
În fiecare țară, anumit tip de proprietate imobiliară este exclus din baza de impozitare. Se pare că există un consens general privind scutirea unor proprietăți de impozitare, cum ar fi clădirile guvernamentale, proprietatea ambasadelor străine, organizațiile internaționale sau instituțiile caritabile, școlile publice și spitalele, bisericile și cimitirele, drumurile publice, parcurile și bibliotecile. În unele țări, terenurile agricole sunt de asemenea scutite de impozit.
În unele țări OCDE, autoritățile locale au dreptul să ofere stimulente fiscale prin scutirea de impozit sau aplicarea unor rate de impozitare reduse pentru a stimula creșterea economică în regiunea respectivă. Aceste stimulente sunt utilizate pe scară largă în Statele Unite ale Americii. Scopul acestor scutiri este de a descrește șomajul și a crește pe viitor baza de impozitare pentru impozitul pe proprietate prin atragerea de noi construcții; cu toate acestea, ele pot duce și la o concurență fiscală în încercarea diferitor autorități locale de a atrage dezvoltatorii și, astfel, poate avea, respectiv, efecte de eroziune fiscală.
În concluzie, recomandăm diferențierea proprietății să fie reglementată direct în Codul fiscal, iar diferențierea în funcție de amplasarea geografică să fie decisă de către primărie. Legea trebuie să interzică impozitarea excesivă a anumitor zone (de exemplu, complexele industriale mari), astfel recomandăm să se introducă un % minim din suprafața totală pentru fiecare zonă (de exemplu, zona nu poate fi mai mică de 10% din suprafața totală a comunei) și diferența de curs ar trebui să fie, de asemenea, menținută la un nivel rezonabil – de exemplu, diferența nu poate fi mai mare de 2 ori (pentru a evita 0% pentru proprietățile rezidente și 2% pentru construcții industriale).
În scopul acestei analize, următoarele taxe locale sunt considerate de afaceri: taxa de amenajare a teritoriului, taxa pentru organizarea de licitații și loterii, taxa de publicitate, taxa de aplicare a simbolicii locale, taxa pentru unitățile comerciale și / sau de servicii sociale, taxa de cazare, taxa pe serviciile de de transport de călători auto, taxa pentru , taxa pe dispozitive de publicitate.
De asemenea, este necesar introducerea unei abordări unitare la calcularea, raportarea și administrarea colectării taxelor locale. Ar trebui să fie obligația contribuabilului de a depune o declarație fiscală care să ateste informațiile necesare pentru a calcula obligația fiscală. Pe de altă parte, ar trebui să fie responsabilitatea administratorului impozitului – administrația locală respectivă – de a emite o factura fiscală și de a o trimite la contribuabil. Termenele limită pot varia în funcție de gradul obligației fiscale, cu cât mai importantă obligația fiscală, cu atât mai frecventă colectarea impozitelor.
Micii întreprinzători și fermieri raportează și plătesc taxele locale ex-post, până la 31 martie a următorului an fiscal, cu excepția taxei de amenajare a teritoriului pe care o plătesc în anul fiscal curent. Toate celelalte entități raportează și plătesc taxele locale pe trimestre pe parcursul anului fiscal în curs, cu excepția unor taxe locale care sunt raportate și plătite în condițiile stabilite de administrația locală. Taxa pentru colectarea și evacuarea deșeurilor se colectează lunar.
Rapoartele trimestriale și plata taxelor ar putea fi, în unele cazuri, prea frecvente și pot prezenta greutate administrativă pentru contribuabili, precum și APL-uri. În special în cazurile în care taxa nu este deosebit de mare, sau nu are sens să fie colectată mai frecvent (de exemplu, pentru un serviciu furnizat în mod regulat ca eliminarea deșeurilor), am putea recomanda introducerea posibilității de raportare și plată bianuale sau anuale. Stabilirea termenelor ar fi responsabilitatea administrației publice locale respective.
Politica resurselor financiare în contextul promovării autonomiei financiare
Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice.
Potrivit Cartei europene a autonomiei locale, autoritățile APL au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor. Resursele financiare ale autorităților APL trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de lege. Cel puțin o parte dintre resursele financiare ale autorităților APL trebuie să provină din taxele și impozitele locale, al căror nivel acestea au competența să îl stabilească în limitele legale. Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile APL trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora. Protejarea UAT cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente.
Autonomia locală presupune activități practice necesare realizării unei autonomii locale și regionale. Activitățile fostei Conferințe și cele ale actualului Congres se sprijină pe Carta europeană a autonomiei locale. Carta europeană a autonomiei locale a fost semnată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și a intrat în vigoare la 9 septembrie 1988. Atât prin principiile pe care le afirmă, cât și prin mijloacele pe care le preconizează, ea constituie un exemplu de aplicare a principiului subsidiarității în organizarea unei colaborări eficiente cu guvernul central.
Veniturile provenite de la nivelul central al guvernării au ca principal obiectiv corectarea unor dezechilibre care intervin pe plan local atât vertical (nivelul impozitelor și taxelor locale nu acoperă cheltuielile necesare furnizării serviciilor publice), dar și orizontal, deoarece nu toate colectivitățile locale au același potențial financiar, deși toate au obligația de a oferi servicii echivalente din punct de vedere calitativ și cantitativ.
Legea privind finanțele publice locale recunoaște două categorii principale de venituri provenind de la nivelul central: defalcări, conform normativelor procentuale de la veniturile generale de stat și transferuri.
Defalcările de la veniturile generale de stat corespund așa numitului sistem de partajare a taxelor și impozitelor între diferitele niveluri de guvernare. Sistemul de repartizare a acestor sume este stabilit la nivel central, autoritățile locale neavând practic nici un control asupra cuantumului lor. De regulă, există criterii clare de repartizare, dar de multe ori se negociază.
Transferurile reprezentând mijloace fi nanciare alocate cu titlu definitiv și în sumă absolută sunt de două tipuri: transferuri din contul fondului de susținere financiară a UAT, pentru nivelarea posibilităților financiare ale acestora și transferuri cu destinație specială, pentru exercitarea funcțiilor suplimentare delegate de Guvern.
Fondul de susținere fi nanciară a UAT se formează din: a) alocații aprobate anual în
bugetul de stat; b) defalcări efectuate de UAT ale căror venituri bugetare depășesc cu 20% nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor pe teritoriul respectiv.
O sursă importantă a resurselor financiare sunt taxele locale. Acestea pot fi diverse.
În cazul taxei pentru unitățile de servicii comerciale și/sau de deservire sociale sugerăm legislația să reglementeze lista de tipuri de afaceri pentru care poate fi aplicată această taxă. Având în vedere că taxa reprezintă o mare parte a veniturilor administrației publice locale, sugerăm lista sa fie suficient de cuprinzătoare, pentru a nu submina baza de impozitare locală. După cum s-a menționat mai sus, îndeosebi activitățile sensibile, cum ar fi consumul de alcool și vânzările de tutun sau substanțe cu grad de pericol ar putea fi reglementate mai eficient prin intermediul acestui instrument.
Baza de impozitare a taxei pe servicii de transport auto de pasageri este neobișnuită pentru comparație internațională. Transportul de pasageri este autorizat prin licență în multe alte țări, dar de obicei, capacitatea liniei de transport servește ca bază pentru emiterea licenței, nu numărul de vehicule în uz. Mai mult decât atât, acest domeniu tinde să fie o afacere subvenționată, nu o sursă de venit. Noi nu avem o opinie puternică aici, în cazul în care taxa este folosită pentru reglementarea transportului local, și nu afectează creșterea costului pentru pasageri prea mult, ar putea la fel de bine să rămână neschimbată.
Taxa pentru evacuarea deșeurilor se plătește lunar în funcție de numărul de adulți în gospodărie. Acest lucru nu ia în considerare producția efectivă de deșeuri și, de asemenea, nu taxează deșeurile generate de întreprinderi. Sugerăm întreprinderile să nimerească, de asemenea sub incidența impozitării și ca taxa să se plătească în funcție de cantitatea efectivă de deșeuri produsă. Acest lucru poate fi măsurat fie în kg sau litri. O diferențiere poate fi făcută pentru diferite tipuri de afaceri (sub prezumția că companiile de producție vor genera mai multe deșeuri, urmate de companiile furnizoare de servicii).
Ratele maxime au fost parte din Codul Fiscal până în 2011, dar legislația actuală nu interferează cu autoritatea guvernelor locale de a stabili tarifele în mod autonom. Având în vedere povara menționată mai sus pentru întreprinderi, se recomandă ca un plafon pentru veniturile colectate de la un antreprenor să fie reintrodus (de exemplu, în formă de procentaj maxim din cifra de afaceri din anul precedent). Întreprinderile ar trebui să dovedească faptul că taxele depășesc limitele stabilite de Codul fiscal. Acest lucru complică administrarea, dar pe de altă parte, protejează afacerile locale de la impozitare excesivă și îi împiedică să intre în economia tenebră.
Povara fiscală generală în Moldova este comparabilă cu statele vecine, precum și cu media pe statele membre ale OCDE, și este ceva mai mică decât media pe UE. Totuși compoziția veniturilor fiscale diferă semnificativ, pentru că impozitarea consumului (TVA și accize) are o cotă mult mai mare, iar impozitele pe proprietate – o cotă nesemnificativă în veniturile generale din impozite, spre deosebire de statele OCDE, unde impozitele directe și impozitarea proprietății prezintă o sursă mai pronunțată a veniturilor.
Dependența excesivă de impozitarea indirectă este evidentă și din alte comparații internaționale. Moldova se situează printre statele europene cu cele mai înalte impozite la bunuri și servicii (TVA și accize), cu mult peste media statelor vecine din UE/OCDE. Din alt punct de vedere, impozitarea câștigurilor, profiturilor și dividendelor capitale este foarte joască comparativ cu alte țări, Moldova fiind la capătul clasamentului tuturor statelor europene în ceea ce privește veniturile din impozite la aceste surse. Autonomia financiară a autorităților APL poate fi măsurată prin calcularea unor coeficienți la care la numărător sunt diferite categorii de venituri sau cheltuieli
ale bugetelor locale, iar la numitor fie totalul veniturilor sau cheltuielilor bugetelor locale fie produsul intern brut. După calcularea acestor coeficienți trebuie observată evoluția acestora în timp. De exemplu, putem determina:
– raportul dintre veniturile locale / regionale și produsul intern brut;
– raportul dintre transferuri și totalul veniturilor bugetare locale;
– raportul dintre veniturile fiscale locale / regionale și totalul resurselor locale/ regionale;
– raportul dintre ponderea veniturilor fiscale și a transferurilor de la stat;
– ponderea veniturilor fiscale locale / regionale proprii și PIB, etc.
Din analiza acestor date, reiese concluzia despre creșterea, în perioada 2003-2010, a nivelului centralizării, respectiv – reducerea autonomiei financiare locale a autorităților APL în Republica Moldova: ponderea veniturilor bugetelor locale în totalul veniturilor bugetului public național scade.
Modelul descentralizării fiscale depinde de forma statului. Statele cu populații mari și federative, de obicei, merg mai departe în autonomia fiscală decât statele mici și unitare. Putem observa, de asemenea, că impozitele în privința cărora autoritățile locale au cea mai mare autonomie formează o parte relativ mică din veniturile lor. Guvernul național poate stabili cote maxime sau minime de impozitare, dar poate impune și limite la veniturile totale obținute dintr-un anumit tip de impozit local. Există o diferență între autonomia fiscală a autorităților locale (pondere mare a impozitelor locale din totalul veniturilor) și autonomia juridică (puterea de a reglementa legislația fiscală locală).
De regulă, guvernarea locală nu are dreptul să instituie noi tipuri de taxe locale; asemenea posibilități sunt, în general, reglementate de legislația națională. Autoritățile locale au dreptul să adopte norme subnaționale, specificând mărimea impozitelor sau baza impozitării (ele pot reglementa în mare parte doar cotele de impozitare), în limitele legislației naționale. Cu toate acestea, impozitele locale rămân cea mai importantă sursă de venituri proprii ale APL. În aproape o treime din țările OCDE, impozitele și taxele locale depășesc 15% din taxele totale percepute într-o țară, iar multe dintre APL-urile din aceste țări au libertatea deplină în stabilirea cotelor și facilităților.
Nu există modele general răspândite de descentralizare sau federalism fiscal pe teritoriul statelor OCDE și UE, fiecare țară are un sistem diferit.
De exemplu, Germania este o federație largă. Cele 16 landuri federale (bundeslanduri) depind de impozitele locale pe venit. Impozitele și taxele locale formează majoritatea veniturilor administrațiilor publice locale. Acestea sunt: impozitul pe proprietate (de exemplu, impozitul pe proprietăți imobiliare, taxa pentru posesorii de câini), impozitele pe consum (impozitul pe bere), dar, de asemenea, și impozitele pe venit (Gewerbesteuer–impozitul antreprenorial). Partajarea veniturilor fiscale cu guvernul național se referă la impozitul pe venitul personal sau la impozitul pe dividende. TVA-ul și accizele sunt venituri exclusive ale guvernului federal. Autonomia juridică a landurilor federale este foarte limitată. Legislația privind impozitele și taxele locale la nivel național poate fi schimbată de ele numai prin camera superioară a parlamentului (Senatul Federal – Bundesrat). De altfel, autonomia lor e redusă și în ceea ce privește stabilirea ratelor de impozitare, care sunt limitate, în conformitate cu legislația națională.
În țări mici și unitare, cum ar fi Slovacia sau Ungaria, sistemul este mult mai simplu. Autoritățile locale au autonomie juridică și fiscală limitate. Ele sunt mult mai dependente de mecanismele de partajare a veniturilor cu guvernul național. Impozitele și taxele locale joacă un rol mai mic în veniturile lor, în comparație cu țări precum Germania. În Slovacia, trei sferturi din veniturile fiscale ale administrațiilor publice locale provin din cota din impozitul pe venitul personal, încasat de guvernul național. Local, impozitul pe bunurile imobiliare joacă un rol de sprijin. Se recomandă ca descentralizarea fiscală în Republica Moldova să se bazeze pe sisteme în țările de dimensiune și tip de guvernare similar.
Pe de altă parte, un sistem unic și foarte complex a federalismului fiscal poate fi observat în Elveția, o confederație formată din 26 de cantoane și peste 3 000 de comune. Aici, atât autonomia juridică cât și cea fiscală a administrației locale este foarte puternică. Cantoanele pot institui orice impozite ce le convin, cu excepția cazului în care Constituția federală le interzice să facă acest lucru. În asemenea cazuri, taxele care sunt percepute exclusiv de către guvernul federal (TVA). Concomitent cu guvernul federal, care percepe un impozit pe venitul federal și taxele de consum, și cantoanele și comunele percep impozite proprii pe venit și proprietate. Acest lucru înseamnă că, în Elveția, există trei straturi de suveranitate fiscală, fiecare canton și comună având dreptul de a percepe propriul lor nivel de impozite pe venit și proprietate.
În concluzie, povara fiscală generală în Republica Moldova este în concordanță cu țările UE/OECD, dar compoziția veniturilor fiscale diferă în mod semnificativ. Republica Moldova se bazează pe veniturile din impozitele indirecte (TVA și accize), și are o impozitare foarte scăzută a veniturilor și profiturilor, precum și a proprietății. Recurgerea la impozitarea indirectă poate fi explicată prin venituri relativ reduse de la locurile de muncă, ce nu se potrivesc cu consumul real din cauza transferurilor sociale și remitențelor.
Atunci când privim la componența teritorială a veniturilor de consum și proprii ale APL, nu vedem o corelație puternică. De asemenea, corelarea dintre transferuri și veniturile proprii este relativ slabă, o abordare unitară poate fi aplicată, în scopul de a crește impozitarea locală. Astfel, sugerăm restructurarea transferurilor de la bugetul de stat, în scopul de a reflecta lipsa de potențialul de venituri, mai degrabă decât finanțarea normativă a anumitor tipuri de cheltuieli locale.
CAPITOLUL II. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE LA NIVELUL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE
2.1. Veniturile proprii ale unităților administrativ-teritoriale. Mecanisme viabile de colectare a veniturilor publice la nivel local
Conceptul și structura veniturilor bugetelor UAT sunt constituite din sursele de finanțare. Surse de finanțare sunt o totalitate a mijloacelor financiare aferente operațiunilor cu activele financiare și cu datoriile bugetului, iar venituri bugetare sunt mijloace financiare aprobate în buget/încasate la buget, cu excepția celor aferente operațiunilor cu activele financiare și сu datoriile bugetului.
Principalele acte normative care reglementează veniturile proprii sînt Legea finanțelor publice locale și Codul Fiscal. Resursele bugetelor locale au aproximativ aceeași structură ca cele la nivel central, doar că, pe lîngă veniturile curente, intervin și transferuri obținute de la bugetul de stat și din bugetele de alt nivel. Conform Legii privind finanțele publice locale, veniturile bugetelor locale includ:
Venituri proprii. Conform prevederilor art.1 a Legii privind finanțele publice locale, veniturile proprii ale unităților administrativ-teritoriale sînt acele venituri ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, formate, conform Codului fiscal și altor acte legislative, din impozitele, taxele și alte plăți care se încasează direct și integral la bugetele respective.
Veniturile proprii mai pot fi definite ca venituri ce reprezintă resursele asupra cărora autoritățile publice exercită, într-o anumită măsură, o influență directă sau indirectă în ceea ce privește rezultatul (volumul) impozitelor și taxelor ce trebuie colectate, veniturile din exploatare, din închirierea sau vânzarea unor active deținute de autoritățile locale.
Mijloace speciale. Mijloacele speciale ale instituțiilor publice se includ în bugetele respective, se consideră venituri și sînt direcționate pentru cheltuielile legate de desfășurarea activității statutare a acestor instituții, în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a bugetelor corespunzătoare.
Defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele și taxele de stat. Normative de defalcări de la impozitele și taxele de stat – cote procentuale de defalcări de la impozitele și taxele de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale, stabilite prin prezenta lege
Transferuri cu destinație generală – mijloace financiare alocate, conform prevederilor legale, în sumă absolută, cu titlu definitiv, de la bugetul de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale pentru finanțarea domeniilor proprii de activitate ale autorităților administrației publice locale
Transferuri cu destinație specială – mijloace financiare alocate, conform prevederilor legale, în sumă absolută, cu titlu condiționat, de la bugetul de stat și/sau de la alte bugete la bugetele unităților administrativ-teritoriale pentru asigurarea exercitării funcțiilor publice sau în alte scopuri
Granturi – o formă de finanțare nerambursabilă facultativă primită de guvernul unei țări de la alte guverne sau de la organizațiile internaționale pentru realizarea unor acțiuni importante pentru anumite segmente ale societății sau pentru dezvoltarea economică și socială.
Fonduri speciale. Autoritățile administrației publice locale pot constitui fonduri speciale pentru susținerea unor programe de interes local. Fondurile speciale pot fi formate din:
depunerile benevole ale persoanelor juridice și fizice pentru soluționarea problemelor de interes local;
veniturile provenite din desfășurarea loteriilor locale, concursurilor și altor măsuri organizate de autoritățile administrației publice locale;
alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi
Veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget, precum și împrumuturile de la instituțiile financiare și alți creditori, dar acestea constituie venituri ale unităților administrative teritoriale.
Veniturile bugetelor satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Bălți și Chișinău) se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare; b) taxa pentru patenta de întreprinzător; c) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului); d) taxele locale aplicate conform Codului fiscal; e) încasări din arenda terenurilor și locațiunea bunurilor domeniului privat al unității administrativ-teritoriale; f) alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, excepție făcînd bugetele satelor (comunelor) și ale orașelor (municipiilor) din componența unității teritoriale autonome cu statut juridic special:
a) pentru bugetele satelor (comunelor) și orașelor (municipiilor), cu excepția orașelor-reședință de raion, – 75% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
b) pentru bugetele orașelor-reședință de raion – 20% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri, excepție făcând bugetele satelor (comunelor) și ale orașelor (municipiilor) din componența unității teritoriale autonome cu statut juridic special;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
Veniturile bugetelor raionale se formează din:
venituri proprii:
taxele pentru resursele naturale;
impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului);
2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice – 25% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri;
4) mijloace speciale;
5) fonduri speciale.
Veniturile bugetului central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din:
1) venituri proprii:
b) taxele pentru resursele naturale;
c) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului);
d) alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
b) impozitul pe venitul persoanelor juridice – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
c) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse și la serviciile prestate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
d) accizele la mărfurile supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
e) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
3) transferuri
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
Veniturile bugetului municipal Bălți și bugetului municipal Chișinău se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare;
b) taxa pentru patenta de întreprinzător;
c) taxele pentru resursele naturale;
d) impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului);e) taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
f) alte venituri prevăzute de legislație;
2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice:
– pentru bugetul municipal Bălți – 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălți (cu excepția unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența municipiului);
– pentru bugetul municipal Chișinău – 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chișinău (cu excepția unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența municipiului);
b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
Veniturile fiscale ale UAT.
Impozitul pe bunuri imobiliare. În conformitate cu Legea cu privire la Finanațele publice impozitul pe bunuri imobiliare reprezintă sursă de venit pentru bugetele satelor (comunelor), orașelor, adică pentru toate unitățile administrative de nivelul I și pentru municipiile Chișinău și Bălți ca unități administrative teritoriale de nivelul II.
Conform titlului VI din Codul fiscal al Republicii Moldova impozitul local reprezintă o plată obligatorie la buget de la valoarea bunurilor imobiliare (terenurile, clădirile, construcțiile, apartamentele și alte încăperi izolate, a căror strămutare este imposibilă fără cauzarea de prejudicii destinației lor). Subiecți plătitori ai acestui impozit sunt persoanele juridice și persoanele fizice rezidenți și nerezidenți ai Republicii Moldova: proprietarii bunurilor imobiliare de pe teritoriul Republicii Moldova sau deținătorii drepturilor patrimoniale (drepturilor de posesie, de gestiune și/sau de folosință) asupra bunurilor imobiliare de pe teritoriul Republicii Moldova ce se află în proprietatea publică a statului sau în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale și arendașii care arendează un bun imobiliar agricol proprietate privată, dacă contractul de arendă nu prevede altfel. Cotă concretă a impozitului – cota ad valorem în procente din baza impozabilă a bunurilor imobiliare, stabilită de către autoritatea reprezentativă a administrației publice locale la adoptarea bugetului unității administrativ-teritoriale respective în limita Cotei maxime a impozitului stabilită de parlament, și prevăzută în Codul fiscal. În bugetele locale de pe urma colectării acestui impozit în anul 2012 sau obținut 300,5 milioanae lei, iar în 2013 – 323, 3 miliooane lei, veniturile totale ale unităților administrative teritoriale au costituit in 2013 – 4918,9 milioane lei.
În conformitate cu Legea cu privire la Finanațele publice impozitul privat reprezintă sursă de venit pentru bugetele satelor (comunelor), orașelor, municipiilor Bălți și Chișinău, bugetele raionale precum și pentru bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special. Astfel spus acesta se varsă în bugetul unității administrativ-teritoriale în corespundere cu apartenența patrimoniului ce constituie obiectul impozabil al acestui impozit.
Impozitul privat reprezintă o plată unică ce se percepe la efectuarea tranzacțiilor cu bunuri proprietate publică în procesul privatizării, indiferent de tipul mijloacelor folosite.
Subiecți ai impunerii cu impozit privat sunt persoanele juridice și persoanele fizice din Republica Moldova, precum și persoanele juridice și persoanele fizice străine, cărora, în procesul privatizării, li se dau în proprietate privată bunuri proprietate publică.
Obiecte ale impunerii cu impozit privat sunt bunurile proprietate publică, inclusiv acțiunile.
Cota impozitului privat se stabilește la 1% din valoarea de achiziție a bunurilor proprietate publică supuse privatizării, inclusiv din valoarea acțiunilor supuse privatizării.
Taxele pentru resursele naturale. În conformitate cu Legea cu privire la finanțele publice, taxele pentru resursele naturale reprezintă sursă de venit pentru bugetele raionale, bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special și pentru bugetul municipal Bălți și bugetul municipal Chișinău. Acestea sunt reglementate de titlul VIII al Codului Fiscal al Republicii Moldova. Sistemul taxelor pentru resursele naturale include:
a) taxa pentru apă;
b) taxa pentru efectuarea prospecțiunilor geologice;
c) taxa pentru efectuarea explorărilor geologice;
d) taxa pentru extragerea mineralelor utile;
e) taxa pentru folosirea spațiilor subterane în scopul construcției obiectivelor subterane, altele decât cele destinate extracției mineralelor utile;
f) taxa pentru exploatarea construcțiilor subterane în scopul desfășurării activității de întreprinzător, altele decât cele destinate extracției mineralelor utile;
Subiecți plătitori de aceste taxe sunt persoanele juridice și fizice inclusiv cele care practică activitate de întreprinzător și care fie că utilizează, folosesc sau efectuează exploatări a spațiilor în care se găsesc resurse naturale.
Veniturile nefiscale ale bugetelor UAT.
Grantul este o formă de finanțare nerambursabilă facultativă primită de guvernul unei țări de la alte guverne sau de la organizațiile internaționale pentru realizarea unor acțiuni importante pentru anumite segmente ale societății sau pentru dezvoltarea economică și socială.
Conform prevederilor legislației cu privire la finanțele publice locale, mijloacele speciale reprezintă veniturile instituției publice obținute, în condițiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor și prestarea serviciilor contra plată, precum și din donațiile, sponsorizările și din alte mijloace bănești intrate legal în posesia instituției publice.
Mijloacele speciale ale instituțiilor publice se includ în bugetele unităților administrativ-teritoriale, se consideră venituri și sunt direcționate pentru cheltuielile legate de desfășurarea activității statutare a acestor instituții, în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a bugetelor corespunzătoare. Acestea se încasează de la serviciile prestate de:
Organe ale administrației publice;
Instituții publice.
În ceea ce privește domeniile în care instituțiile publice pot presta servicii, acestea sunt diverse și se stabilesc de către autoritățile locale în dependență de specificul și necesitățile comunității pe care o administrează. În linii mari aceste domenii pot ține de învățmînt, asistență socială și igienă, artă și cultură, activități economice, etc.
Totalitatea resurselor bănești, obținute din încasările de mijloace speciale ale instituțiilor publice, se încasează pe un cont special al acesteia în trezorerie și pot fi utilizate doar cu decizia consiliului respectiv, conform devizului aprobat. Mijloacele speciale acumulate de către instituție suplimentar la devizul aprobat, pot fi utilizate cu autorizația consiliului respectiv.
Nomenclatorul lucrărilor și serviciilor contra plată, efectuate și prestate de instituțiile publice, și mărimea taxelor la servicii, precum și modul și direcțiile de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către autoritățile administrației publice locale, conform competenței lor, astfel, mijloacele speciale, acumulate de către instituția publică suplimentar la volumul de venituri aprobate, pot fi utilizate de aceasta prin decizia autorității reprezentative și deliberative respective.
Mijloacele intrate cu titlu gratuit în contul instituției publice pot fi utilizate de aceasta în baza dispoziției executorului (ordonatorului) principal de buget al bugetului unității administrativ-teritoriale, cu includerea în bugetul respectiv, iar excedentele de mijloace speciale la finele anului bugetar sînt accesibile spre utilizare, în aceleași scopuri, pentru anul bugetar următor, dacă actele normative nu prevăd altfel.
Autoritățile administrației publice locale pot constitui fonduri speciale pentru susținerea unor programe de interes local. Fondurile speciale pot fi formate din:
depunerile benevole ale persoanelor juridice și fizice pentru soluționarea problemelor de interes local;
veniturile provenite din desfășurarea loteriilor locale, concursurilor și altor măsuri organizate de autoritățile administrației publice locale;
alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Sursele de formare a fondurilor speciale și destinația lor se aprobă de către autoritățile deliberative și reprezentative ale unităților administrativ-teritoriale. Mijloacele obținute în conformitate cu prevederile legale se virează integral la un cont special al autorității administrației publice în trezorerie. Fondurile speciale se includ în bugetele unităților administrativ-teritoriale în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a bugetelor respective. Acestea sînt fonduri în care se colectează veniturile cu destinație specială pentru realizarea unor scopuri și programe ale Guvernului sau ale autorităților administrației publice locale.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice reprezentative locale. La decizia lor organele administrației locale deschid în bancă un cont special pentru colectarea și păstrarea resurselor financiare. Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrare a fondului, care este format din reprezentanți ai organelor publice locale și întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
Concentrarea resurselor întreprinderilor și a administrației publice locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul activității lor;
Creșterea capacității financiare a organelor administrației publice locale, ce asigură o desfășurare normală a activității lor și permite îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
Utilizarea mai eficientă a resurselor societății, la distribuirea cărora participă utilizatorii de servicii, etc.
Autoritățile administrației publice locale își mai pot acoperi o parte din cheltuieli pe baza mijloacelor financiare obținute pe proiecte finanțate din surse externe de la organizațiile financiare internaționale și alți donatori externi, contractate de către Guvern. Resursele obținute pe aceată bază pot fi utilizate în strictă conformitate cu planurile de acțiuni ce rezultă din proiectele respective.
Cu același scop autoritățile reprezentative și deliberative pot decide constituirea unui fond de rezervă în mărime de cel mult 2% din volumul cheltuielilor bugetului unității administrativ-teritoriale. Acest fond va susține financiar unele probleme ce vor apărea eventual neplanificate și va putea acoperi unele tipuri de cheltuieli a căror planificare nu poate fi concretă. Însă nu toate autoritățile locale îsi pot permite formarea unor astfel de fonduri, deoarece nivelul cheltuielilor la moment și a celor planificate ca fiind indispensabile este echivalent cu nivelul veniturilor fără surplusuri. Utilizarea fondului de rezervă se face în baza regulamentului de utilizare a fondurilor de rezervă, aprobat de către autoritatea reprezentativă și deliberativă respectivă.
Prognoza indicatorilor macrofinanciari ai bugetelor unităților administrativ-teritoriale pe anii 2015-2017 are la bază estimări în condițiile noului sistem de formare a bugetelor UAT.
Evoluția bugetelor UAT pe anii 2011-2017, denotă o creștere continuă a veniturilor și cheltuielilor, inclusiv pe anii 2015-2017, când se va implementa noul sistem de formare a bugetelor UAT, totodată, având ca efect consolidarea autonomiei financiare la nivel local. Astfel, veniturile bugetelor UAT pentru anul 2015 se estimează în sumă de 10 629,8 mil.lei, cu 3% mai mult decât cel aprobat în 2014. In următorii ani acestea vor continua să crească anual în mediu cu circa 4,6% și vor însuma 11 173,8 mil.lei – în anul 2016 și 11 625,3 mil.lei – în anul 2017.
Potențialul veniturilor și eficiența sistemului de impozitare depind de următorii factori:
Contribuabilii dispun de surse de venit pentru a achita impozitele și taxele;
Contribuabilii doresc să achite impozitele și taxele;
Contribuabilii primesc servicii adecvate din achitarea impozitelor și taxelor.
Prima precondiție – abilitatea contribuabililor de a plăti taxe și impozite – ar trebui analizată în context general, deoarece creșterea impozitelor într-un anumit sector scade potențialul de plată în alte sectoare. Reieșind din acest fapt, metodologia se axează pe evaluarea poverii fiscale generale (inclusiv contribuțiile de asigurare socială obligatorii) față de venitul net al populației din Moldova, și în raport cu PIB. Aceste valori (împreună cu structura veniturilor din impozite) au fost comparate cu experiența statelor similare și a țărilor membre UE și OCDE.
Precondiția disponibilității contribuabililor de a plăti impozitele depinde în primul rând de nivelul de servicii publice, care ar trebui să fie adecvat impozitelor și taxelor plătite, de încrederea generală în Guvern și alte instituții publice, și de simplitatea sistemului de impozitare (cu scutiri joase) ce descrește motivația de eschivare de la obligațiile fiscale.
Evaluarea eficienței fiscale generale a fost făcută analizând structura veniturilor din impozite, cu un accent special pe categoriile de bază de contribuabili. Au fost identificate surse posibile ale ineficienței fiscale.
Abordarea principală în estimarea potențialului impozitării locale a constat în examinarea diferențelor dintre APL-urile individuale (metoda punctelor de referință) prin identificarea ”bunelor exemple” unde s-au obținut venituri înalte, sau venituri joase cu potențial de creștere.
Taxele locale în statele UE. În majoritatea țărilor OCDE, impozitele și alte taxe locale, cu excepția impozitului pe proprietate, nu au un rol semnificativ. Funcția lor principală nu este colectarea de venituri, ci, mai degrabă, reglementarea cererii pentru anumite bunuri și servicii prestate de administrațiile locale (de exemplu, parcarea), și administrarea sau recuperarea costurilor legate de prestarea acestora (de exemplu, salubrizarea). Adesea, veniturile din impozite și taxe locale sunt alocate, și nu pot fi utilizate pentru niciun alt scop decât destinația colectării (ceea ce nu este totalmente compatibil cu noțiunea de taxă).
Câteva opțiuni populare de impozite și taxe locale includ:
Folosirea spațiului public – piețe, terase de vară, organizarea de evenimente, închideri temporare datorită construcției;
Transport – acces în centrul orașului cu mașina, taxa de parcare;
Turism, agrement, divertisment – taxă de hotel/stațiuni balneare, taxa pe biletele de intrare la teatre, cinematografe;
Reglementarea viciilor – vânzările de alcool și tutun, jocuri de noroc, pariuri, jocuri video;
Afaceri locale.
Pe lângă taxele locale, colectate de obicei de către administrația locală și reglementate de legislația națională, cele mai multe țări OCDE aplică și un sistem de taxe pentru folosirea serviciilor comunale (de exemplu, aprovizionarea cu apă, canalizare, transport public), care nu fac parte din bugetul local. Utilizatorii achită aceste taxe companiilor care furnizează serviciile comunale pe bază de contract, indiferent de tipul proprietății companiei-furnizor (de obicei, monopolist local, reglementat de legislația națională cu o formă de supraveghere locală).
Impozitarea veniturilor afacerilor locale nu sunt foarte frecvente în Europa, dar destul de răspândite în țările vorbitoare de germană. În multe cazuri, în locul impozitării populației se preferă impozitarea afacerilor la nivel local, deoarece implicațiile politice ale acestui gen de impozitare sunt mai puțin semnificative. Taxele locale legate de activitățile de afaceri au diferite baze de impozitare, în funcție de țară: salarizarea, numărul de angajați, profitul, sectorul de activitate, valoarea adăugată sau structura de capital.
Taxa antreprenorială (Gewerbesteuer) din Germania este un impozit local pe venit plătit de către toate întreprinderile (societăți pe acțiuni, societăți cu răspundere limitată și altele, parteneriate și proprietari unici), suplimentar la impozitului național pe venit. Venitul impozabil este profitul brut anual. Proprietarii unici, parteneriatele și companiile cu sau fără răspundere limitată au dreptul la o alocație universală de 24 500 de euro pe persoană. Rata de impozitare este de 3,5% din profit (rata universal stabilită de legislația națională), înmulțită la factorul stabilit de către administrația locală. Taxa antreprenorială nu este deductibilă pentru scopuri de impozitare corporativă a profitului. Este exclusiv venitul administrației publice locale și un impozit unic, german, ce nu poate fi găsit altundeva în UE.
În Austria, impozitul comunal (Kommunalsteuer) este un impozit local, plătit de angajatorii locali. Baza de impozitare este totalul salariilor brute plătite salariaților. Rata de impozitare este stabilită la 3% din salarii. Impozitul comunal este deductibil pentru ambele scopuri, plata impozitului pe profit și pe venitul persoanei, așa că nu constituie o povară fiscală suplimentară pentru angajatori. Un impozit similar (impozitul comunal) este aplicat în Ucraina, cu aceeași bază de impozitare.
În Italia, impozitul pe activitatea de producție locală (imposta regionale sulle attività produttive) este un impozit regional de afaceri plătit de companii în funcție de valoarea produsă în regiunea respectivă. În bilanțurile companiilor industriale și comerciale, baza de impozitare este egală cu diferența dintre valoarea adăugată și costurile de producție, după cum este prezentată în rapoartele financiare ale societăților, cu excepția costurilor forței de muncă, deprecierii activelor fixe și creanțe, prevederilor de risc și altor dispoziții. Există o deducere forfetară de 4 700 de euro pentru fiecare angajat permanent (9 200 EUR, în regiunile din sudul Italiei). Există, de asemenea deduceri pentru ucenici și personalul angajat cu contract de formare de lucru, costurile de personal angajat în cercetare și dezvoltare pot fi de asemenea deduse, precum și valoarea totală a contribuțiilor de pensii și de asigurări sociale. Există și alte forme de înlesniri. În cazul în care activitatea se desfășoară în mai multe regiuni, valoarea este împărțită în funcție de remunerarea personalului în fiecare regiune.
În Spania, impozitul pe activitățile de afaceri (impuesto sobre actividades económicas) este un impozit local antreprenorial plătit de întreprinderile ce funcționează în comunitatea locală. Ratele de impozitare țin de mai mulți factori cum ar fi: dimensiunea și locația afacerii, tipul de afacere și numărul de angajați. Impozitul, cu toate acestea, nu constituie o sursă majoră de venituri pentru administrațiile locale.
Taxe locale din Moldova. Există 15 tipuri de taxe locale ce pot fi aplicate de APL pe baza prevederilor Codului Fiscal, dar majoritatea lor sunt aplicate insuficient. Unele taxe sunt aplicate doar în câteva cazuri, în întreaga țară, iar sumele încasate de la ele sunt foarte mici, cu excepția taxei pentru unitățile de servicii comerciale și/sau sociale și taxa de amenajare a teritoriului.
Există diferențe substanțiale în gradul de aplicare a anumitor impozite și taxe locale ( ITL-uri) în APL. Pe parcursul perioadei analizate 2010-2013, am putea găsi unele ITL-uri care nu au fost folosite aproape deloc. Un exemplu de venituri ce nu este utilizat este taxa pentru posesorii de câini, pentru care am observat un singur caz de utilizare. O singură primărie a aplicat această taxă locală în 2013. Mai jos este lista de ITL-uri cu un nivel foarte scăzut de utilizare ( percepute în mai puțin de 10% APL):
– Taxa de la posesorii de câini – 0% din APL;
– Taxa balneară – 1% din APL;
– Taxa pentru parcare – 3% din APL;
– Taxa pentru folosirea simbolicii locale – 3-4% din APL1;
– Taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe rutele municipale, orășenești și sătești (comune) – 4-6% ;
– Taxa pentru cazare – 5-6% din APL;
– Taxa pentru unitățile comerciale și/sau de prestări servicii de deservire socială – 0-7% APL;
– Taxa de colectare a deșeurilor – doar 3% APL;
– Taxa pentru instalațiile publicitare ( 0-9% din APL).
Pe de altă parte, mai multe taxe din veniturile locale menționate mai sus au o tendință tot mai mare de utilizare. APL din Republica Moldova utilizează (din lista selectată de taxe și venituri locale) în cea mai mare măsură:
– Toate impozitele funciare și imobiliare (aproape 100% din APL);
– Taxa pentru amenajare (taxa amenajarea teritoriului) – 100% din APL;
– Taxa pentru unitățile comerciale și/sau unități de servicii sociale – 100% din APL;
– Taxa pentru organizarea licitațiilor și loteriilor în cadrul unității administrativ-teritoriale – 24-29% din APL;
– Taxa de piață – 16-17% din APL;
– Taxa de publicitate (pe plasarea de publicitate) – 7-11% din APL.
Popularitatea colectării taxelor locale este în creștere în Republica Moldova, atât în regiunile rurale cât și în cele urbane. Taxele locale incluse în Codul Fiscal reprezintă în prezent 32% din veniturile proprii. Aproape 20% din veniturile proprii provin de la taxa pentru unitățile comerciale și/sau unitățile de servicii sociale, prin urmare, aceasta este considerată taxa locală cea mai importantă (Rabelul 5), folosită de 100% din APL din Republica Moldova. Foarte popular în rândul APL din Moldova este și impozitul pentru amenajarea teritoriului (în teritoriu – taxa de amenajare), folosit de 100% din APL. Veniturile colectate din această taxă reprezintă 6,2% din veniturile proprii, plasând comisionul de amenajare a teritoriului în poziția de al doilea cel mai important.
Lista de posibilități pentru APL de a introduce taxe locale este lungă, dar după cum s-a menționat mai sus, doar câteva dintre ele sunt utilizate în cele mai multe cazuri. Având în vedere că taxele locale tind să aibă o funcție mai mult de reglementare decât generare de venituri, cantitatea de opțiuni nu este cel mai important aspect. Atunci când se decide cu privire la anularea unei taxe existente sau introducerea unei taxe locale noi pe listă, e necesar să seia în considerație urmîtorii factori:
Situația în care acestea se potrivesc competențelor locale, sau îndeplinesc o funcție de reglementare utilă;
Situația în care costurile administrative de colectare a acestor taxe sunt proporționale cu posibilitatea de a genera venituri (pentru cel puțin realizarea recuperării costurilor).
În prezent, este posibilă o simplificare a taxelor locale existente, dar acest lucru nu ar trebui să fie făcut ca o modificare independentă a Codului Fiscal, deoarece nu este o schimbare semnificativă. Spre exemplu, ar putea fi introdusă o taxă de utilizare a spațiului public, înlocuind taxele actuale, și în cele din urmă extinsă această categorie, de asemenea, pentru terasele de vară de pe trotuarele publice sau pentru obstacolele temporare pe trotuarele publice și drumuri cauzate de construcție. O altă posibilitate este de a uni taxele prevăzute și, în cele din urmă, lărgirea bazei de impozitare pentru a include alte servicii legate de turism.
De asemenea, ar putea fi introduse noi taxe, ce ar avea mai degrabă o funcție de reglementare decât de acumulare de venituri. Acestea ar putea include licența pentru vânzarea de alcool și tutun. O altă opțiune ar putea fi o taxă pentru aparatele de divertisment, jocurile de noroc, sau casele de pariuri. Cu toate acestea, aceste tipuri de activități ar putea fi deja reglementate în mod special la nivel local, prin emiterea de autorizații și certificate de unități de servicii comerciale și/sau sociale.
Legea interzice în prezent APL să introducă noi taxe locale, care nu sunt deja în listă. Bazându-ne pe practica internațională, sugerăm ca administrațiilor locale sa li se permită să introducă un număr limitat (de exemplu, de până la 3) de noi categorii de taxe pentru a reglementa fenomene specifice de nivel local.
Taxele locale aplicabile în Republica Moldova au diferite baze de impozitare, mai ales percepute pe unitate sau ca % din vânzări.
Baza de impozitare a două cele mai importante – cel puțin din punct de vedere a veniturilor – taxe locale, nu este aleasă reieșind din contribuția la dezvoltarea economică locală. O taxă plafon de licențiere pentru unitățile de servicii comerciale și / sau de deservire socială nu poate lua în considerație cifra de afaceri sau profitul, iar numărul de angajați care reprezintă baza pentru taxa de amenajare a teritoriului motivează la tăinuirea situației reale privind ocuparea forței de muncă și eventual, angajarea de lucrători evitând contractele oficiale de muncă.
Setarea numărului de angajați ca bază de impozitare pentru taxele locale sau impozite nu este foarte frecventă în țările UE și OECD. Cu toate acestea, există câteva țări (de exemplu, Austria sau Spania), unde numărul de angajați afectează în mod direct sau indirect, impozitele locale plătite de antreprenori (a se vedea mai sus). Deși taxele având la baza impozitării angajații ar putea fi mai ușor de administrat, sugerăm că, în cazul Republicii Moldova, o trecere la baza impozitării – vânzări – sau taxe bazate pe profit ar putea încuraja angajarea de personal.
2.2. Particularitățile unei gestiuni eficiente ale cheltuielilor proprii ale unităților administrativ-teritoriale
Cheltuielile publice locale reflectă cheltuielile aprobate și efectuate din bugetele instituțiilor și serviciilor din bugetele instituțiilor și serviciilor publice de interes local.
Cheltuielile publice locale exprimă eforturile financiare realizate de autoritățile APL pentru acoperirea cerințelor sociale, culturale, economice a serviciilor de dezvoltare publică și a altor cerințe ale locuitorilor din UAT.
Art. 7. al Legii 397/2003 stabilește că cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale prevăd alocații necesare asigurării funcționării instituțiilor publice și serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială. Cheltuielile UAT sunt clasificate după aceleași criterii ca si cheltuielile publice centrale conform ordinelor și instrucțiunilor Ministerului de Finanțe.
Cheltuielile care se finanțează de către UAT sunt:
Serviciile de stat cu destinație generală;
Apărarea națională: recrutarea și întreținerea centrelor militare;
Menținerea ordinii publice și securitatea națională: protecția civilă și situații excepționale;
Învățămîntul inclusiv: cheltuieli din contul resurselor financiare proprii, dintre care: aparat administrativ, contabilități centralizate, cabinete metodice, servicii de asistență psihopedagogică și cheltuieli din contul transferurilor cu destinație specială, dintre care: institutii preșcolare, scoli, gimnazii, licee, instituții extrașcolare, școli internat de cultură generală, școli internat cu regim special, școli auxiliare, licee internat sportive, școlile sportive, cheltuieli pentru desfășurarea olimpiadelor raionale, cheltuieli pentru desfășurarea examenelor de absolvire, mijloace pentru acordarea dejunurilor calde, mijloace pentru studierea limbilor minorităților naționale UTA Gagauzia;
Știință și inovare centre de cercetare științifică;
Cultură, artă, sportul și activități pentru tineret: aparatul administrativ, biblioteci, muzee, case de cultură, alte instituții și acțiuni culturale, teatre, cheltuieli p/u TV local UTA Găgăuzia, măsuri sportive, măsuri pentru tineret, întreținerea instituțiilor sportive (stadioane și complexe sportive), centre pentru tineret;
Ocrotirea sănătății: aparatul administrativ;
Asigurarea și asistența socială: aparatul administrativ (direcția asist. Soc.); serviciul de deservire socială la domiciliu; serviciul de asistență socială comunitară; serviciul de sprijin familial și reintegrare; serviciul de asistență personală; serviciul de asistență parentală profesională; servicii de protezare și ortopedie; aziluri pentru bătrîni și invalizi; instituții pentru persoane fără adăpost; centre de reabilitare pentru bătrîni și invalizi; centre de asistență socială de zi pentru copii; centre de asistență și protecție a victimilor violenței în familie; case de copii de tip familial;
Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă și gospodăria apelor: aparatul administrativ;
Protecția mediului și hidrometeorologia: asigurarea cu paza depozitelor de pesticide (cheltuieli din contul transferurilor cu destinație specială);
Industria și construcțiile;
Transporturile, gospodăria drumurilor, comunicațiile și informatica: aparatul administrativ, reparația drumurilor municipale;
Gospodăria comunală și gospodăria de exploatare a fondului de locuințe: aparatul administrativ; gospodăria comunală, susținerea transportului urban, amenajarea teritoriului, cheltuieli pentru întretinerea stațiilor de salvare pe apă;
Serviciul datoriei interne și externe;
Alte servicii legate de activitatea economică: aparatul administrativ,
Activități și servicii neatribuite altor grupe principale: serviciul de deservire a clădirilor, garda populară, fondul de rezervă;
Investiții capitale.
Cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anii 2015-2017 se estimează cu o creștere anuală în mediu de 6,5% și vor constitui în anul 2015 – 10 729,8 mil. lei și câte 11 273,8 și 11 725,3 mil. lei în următorii doi ani.
Bugetele unităților administrativ-teritoriale pe anii 2015-2017 se estimează cu un deficit în sumă de 100 mil.lei, care se acoperă din contul surselor externe de finanțare a deficitului, precum și a mijloacelor din vânzarea și privatizarea patrimoniului public.
Conform art.7 din Legea 397/2003 gestionarea cheltuielilor bugetelor UAT se realizează conform următoarelor principii:
Cheltuielile anuale ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă și deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile. Estimările de cheltuieli ale autorităților APL urmează să fie strict în limita volumului de resurse disponibile.
Cheltuielile aprobate în bugetele unităților administrativ-teritoriale reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite.
Autoritățile reprezentative și deliberative sînt responsabile de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor bugetului unității administrativ-teritoriale. Resursele financiare disponibile urmează să fie direcționate la programe de importanță vitală, care ar permite soluționarea problemelor stringente, fără admiterea de datorii creditoare și blocaje financiare.
Cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale efectuate din contul transferurilor cu destinație specială de la bugetul de stat pentru finanțarea domeniilor proprii de activitate și/sau competențelor partajate pot fi suplimentate de către autoritățile reprezentative și deliberative din contul veniturilor proprii ale bugetelor respective.
Conform prevederilor art 42. din Legea nr.397/2003 cu referire la cheltuielile autorităților/instituțiilor bugetare, se stabilește:
Cheltuielile autorităților/instituțiilor bugetare se finanțează din:
veniturile colectate de autoritățile/instituțiile bugetare;
resursele proiectelor finanțate din surse externe;
veniturile generale și sursele de finanțare ale bugetului de la care se finanțează autoritatea/instituția bugetară respectivă.
Autoritatea/instituția bugetară se finanțează de la un singur buget.
Cheltuielile autorităților/instituțiilor bugetare se aprobă, se execută și se raportează fără divizare pe surse de acoperire.
Factorii determinanți ai cheltuielilor publice locale sunt:
Modul de exercitare a puterii și structura autorităților publice locale;
Gradul de dezvoltare economică a UAT;
Competențele autorităților publice locale;
Urbanizarea;
Numărul și structura populației;
Rețeaua de instituții, organizații din localitate.
Legea nr.397/2003, în baza Legii privind administrația publică locală, delimitează competențele asociate efectuării cheltuielilor publice între bugetele UAT.
Astfel, de la bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Bălți și Chișinău) sunt fi nanțate cheltuielile ce țin de: amenajarea teritoriului și urbanistică, construcția și întreținerea, în limitele localității, a drumurilor, străzilor, podurilor locale, construcția, întreținerea și exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localității, gestionarea deșeurilor de producție și menajere, acordarea de asistență socială populației în partea ce nu intră în competența altor autorități, întreținerea instituțiilor de învățămînt preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală, liceală și complementar (extrașcolar), altor instituții de învățămînt care deservesc populația localității respective, întreținerea instituțiilor de cultură și desfășurarea activităților publice în domeniul culturii (căminelor și caselor de cultură, altor așezăminte de culturalizare), întreținerea bibliotecilor și muzeelor, cultură fizică și sport, apărarea împotriva incendiilor, întreținerea parcurilor și a spațiilor verzi, a cimitirelor, înfăptuirea unor măsuri privind activitatea administrativ-militară, întreținerea altor instituții și desfășurarea altor activități atribuite, conform legislației, autorităților administrației publice locale de nivelul întâi.
Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuțiile de asigurări sociale de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de stat; primele de asigurare obligatorie de asistență medicală pentru angajații instituțiilor de învățămînt preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală, liceal, de cultură și desfășurarea activităților publice în domeniul culturii, bibliotecilor, se efectuează din contul transferurilor cu destinație specială către bugetele locale de la bugetul unității administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Spre deosebire de Bugetul de stat și Bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele anuale ale UAT nu pot fi aprobate și executate cu defi cit bugetar. Regula echilibrului bugetar nu este aplicată în cazul bugetelor UAT numai în cazul angajării de împrumuturi și implicării în vânzarea și privatizarea bunurilor proprietate publică a UAT.
Dacă veniturile nu sunt încasate în mărimea sumei aprobate, autoritatea APL este obligată să reducă cheltuielile pentru a încheia anul bugetar cu un buget echilibrat.
Proiectele de buget ale UAT sunt echilibrate conform art.12 din Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale. Astfel, bugetele anuale ale UAT nu pot fi aprobate și executate cu deficit bugetar. Această constrângere nu se aplică numai în cazul angajării împrumuturilor și implicării, la finanțarea cheltuielilor, a încasărilor mijloacelor din vînzarea și privatizarea bunurilor proprietate publică ale unităților administrativ-teritoriale și a soldurilor de mijloace bănești, constituite în urma executării bugetului în anul precedent.
Încasările de mijloace din vânzarea și privatizarea bunurilor proprietate publică a UAT se vor prognoza în baza programelor și listei întreprinderilor sau a altor obiective supuse privatizării, întocmite și aprobate de către autoritățile administrației publice locale.
Autoritățile administrației publice ale UAT sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menținerea echilibrului bugetar. În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentativă și deliberativă este obligată să reducă cheltuielile prin rectificarea bugetului UAT.
Cheltuielile pentru finanțarea investițiilor capitale din bugetul de stat vor fi incluse într-o anexă separată la Legea bugetului de stat cu specificarea sumei totale de finanțare pe beneficiari și obiecte.
La întocmirea listelor obiectelor de investiții capitale se pune ca scop selectarea obiectivelor prioritare, concentrarea resurselor financiare în scopul finalizării și dării în exploatare a obiectivelor cu un grad înalt de finalizare începute în anii precedenți, precum și continuarea obiectivelor cu un grad înalt de finalizare, anterior prevăzute în programele investiționale.
Cadrul bugetar pe termen mediu și echilibrul bugetar sunt factori care contribuie la estimarea cheltuielilor. În anii 80, însă, unele țări (SUA și Marea Britanie) s-au dezis de politica de stabilizare, înlocuind-o cu strategia financiară pe termen mediu (Medium-Term Financial Strategy). Începând cu 2002 și Republica Moldova, a început să planifice bugetul anual într-o perspectivă pe termen mediu. Acest instrument de planifica re bugetară de perspectivă a obținut denumirea de Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM).
Reformele CCTM au evidențiat trei concepte complimentare: Disciplina financiară agregată. Controlul asupra agregatelor bugetare (venituri, cheltuieli, deficitul și finanțarea acestuia) reprezintă prima cerință în orice sistem de management bugetar. Eficiență în procesul de alocare. Alocările cheltuielilor bugetare între și în cadrul sectoarelor ar trebui să reflecte și să fie consecvente cu politicile și prioritățile Guvernului. Resursele trebuie să fie realocate într-un mod progresiv de la programele neprioritare la cele prioritare, de la programele mai puțin eficace la acele cu un efect mai înalt. Efi ciență tehnică. Executorii de buget trebuie să identifice economii în urma eficientizării utilizării resurselor pentru a presta serviciile publice la un cost mai redus, astfel eliberînd resurse.
În America Latină, ponderile cheltuielilor guvernelor locale în totalul cheltuielilor publice au crescut semnificativ începând cu anii ’80, atingînd în Argentina și Brazilia aproximativ 40%. Spre deosebire de ele, Chili, deși au fost depuse eforturi susținute de descentralizare, rămâne totuși o țară puternic centralizată, cu o parte a guvernelor locale egală cu mai puțin de 10% din totalul cheltuielilor publice.
Cu excepția Indiei, ponderile cheltuielilor subnaționale sunt mai mici în Asia comparativ cu America Latină. În Africa de Sud reducerea ponderii cheltuielilor guvernelor locale în totalul cheltuielilor publice se explică prin creșterea cheltuielilor guvernului central.
În cazul țărilor OCDE, în medie ponderea cheltuielilor guvernelor locale este mai înaltă comparativ cu regiunile menționate anterior și se caracterizează prin variații semnificative între țări – luând valori de la 60% în Canada până la 12% în Belgia. În federațiile mari (Australia, Brazilia, Germania, India, SUA) ponderile medii ale cheltuielilor locale sunt de aproximativ 40% din totalul cheltuielilor publice.
Practici europene în domeniul cheltuielilor publice locale.
În concepția actuală europeană cu privire la cheltuielile publice locale trebuie stipulat ca proiectarea și elaborarea bugetelor locale să se realizeze ținând seama și de cerința structurării resurselor pe următoarele criterii: necesitățile de dezvoltare economică; necesități social-culturale; necesități privind funcționarea administrației locale.
Dezvoltarea socio-economică locală reprezintă un proces de dezvoltare în cadrul unei zone sau regiuni, proces ce are drept rezultat o îmbunătățire a calității vieții. Dimensionarea cheltuielilor cu caracter economic este necesară atât pentru cunoașterea posibilităților de acoperire a acestora, cât și pentru stabilirea eficienței utilizării resurselor respective. Eficiența cheltuielilor privind acțiunile economice se determină și se urmărește pe baza metodei de analiză costuri-avantaje sau costuri-eficacitate. Aceasta presupune definirea clară a obiectivelor care trebuie atinse, identificarea resurselor posibile și a mijloacelor tehnice susceptibile de a fi luate în considerare în cadrul soluțiilor alternative proiectate.
De asemenea, pentru analiza eficienței economice a acestor cheltuieli se stabilesc și indicatori ai utilizării efective a resurselor după aceleași procedee. Cu ajutorul lor se compară previziunile sau rezultatele obținute în perioadele anterioare cu cele privind perioadele pentru care se efectuează această analiză, identificându-se cauzele concrete care au determinat rezultatele constatate și presupunând măsuri ce trebuie luate pentru îmbunătățirea acestora.
Cheltuielile bugetare pentru învățământ sunt suportate cu precădere de administrația centrală, care organizează și conduce învățământul, și parțial din bugetul local al unității administrativ-teritoriale care are în teritoriul său unitățile școlare. O importanță deosebită prezintă planificarea financiară a cheltuielilor pentru învățământ, determinarea nivelului anual al acestora, a surselor de acoperire și, mai ales, a modului de repartizare și utilizare a lor. Dimensionarea acestor cheltuieli se face în funcție de o serie de elemente specifice referitoare la contingentele școlare (copiii, elevii, studenții) cuprinși în anul respectiv de învățământ, dar și costul unitar pe forme și unități de învățământ. Expresia cea mai sintetică a eficienței economice a cheltuielilor pentru învățământ o reprezintă contribuția acestuia la creșterea economică.
În scopul realizării unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale, artistice, autoritățile publice îndreaptă o parte din resursele financiare spre organizarea și funcționarea unor instituții specializate în aceste domenii, cum ar fi instituțiile de cultură, artă, patrimoniu cultural, formațiile artistice ș.a.
Pentru fiecare individ, ca și pentru întreaga colectivitate, sănătatea reprezintă unul din cei mai importanți factori care asigură desfășurarea vieții și activității. Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate întreținerii și funcționării instituțiilor sanitare. Finanțarea acțiunii de sănătate se realizează prin alocarea de la bugetul public a unor sume de bani, prin cotizațiile de asigurări de boală, contribuția populației. Menționăm că fondurile bugetare au ponderea cea mai importantă. O importanță deosebită în fundamentarea cheltuielilor pentru sănătate o reprezintă indicatorii care vizează cheltuielile medii anuale.
Acordarea de asistență socială reprezintă o latură importantă a politicii sociale a statului. Asistența socială se referă în principal la ajutorarea bătrânilor, persoanelor cu handicap, invalizilor și a altor persoane lipsite de venituri și susținători.
Fundamentarea cheltuielilor pentru întreținerea și funcționarea organelor locale ale administrației. La stabilirea propunerilor de cheltuieli pentru întreținerea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat, se ține seama de faptul că pentru cheltuiala cu salariile personalului scriptic se înscriu creditele corespunzătoare fondului de salarii propus. Astfel, prognozarea și planificarea cheltuielilor de personal trebuie să pornească de la aprobarea dimensionării și structurii organizatorice a serviciilor publice din subordinea administrațiilor locale, la un nivel optim care să asigure atât derularea în bune condiții a activității cât și ocuparea integrală a fondului de timp al angajaților administrației.
2.3. Mecanisme de atragere a unor resurse financiare suplimentare pentru finanțarea proiectelor planificate ale unităților administrativ-teritoriale (granturi, mijloace speciale, fonduri speciale)
Dependența excesivă de transferuri constituie un pericol pentru buget. Este evident că transferurile formează cea mai mare parte a veniturilor administrațiilor locale. Mai mult decât atât, corelația între veniturile proprii și transferuri nu pare să fie puternică. Transferurile de stat nu sunt o formă de compensație pentru lipsa potențialului de impozitare și, prin urmare, nu servesc suficient scopului de echilibrare bugetară.
În baza analizei de mai sus putem concluziona că potențialul veniturilor din impozitarea proprietății ar putea elimina într-o mare măsură dependența de transferurile de la bugetul de stat. APL-urile și-ar putea crește veniturile proprii – predominant din impozitarea proprietății – și reduce dependența lor de transferuri. În același timp, transferurile de echilibrare trebuie să fie direcționate pentru a compensa lipsa potențialului de impozitare la nivel local. Acest lucru înseamnă că primăriile care nu pot majora veniturile proprii ar trebui să aibă acces la resurse guvernamentale pentru a fi capabile să presteze servicii publice locale cetățenilor lor.
Din experiența internațională, impozitele pe proprietate sunt considerate o sursă eficientă și echilibrată de venituri. Randamentul ridicat al acestora reiese din imobilitatea bazei de impozitare (Norregaard, 2013). De asemenea, este mult mai greu de a manipula baza impozabilă, mai ales în cazul în care drepturile de proprietate se conțin în înregistrările cadastrale centrale. În același timp, impozitul pe bunurile imobiliare este considerat a fi instrumentul de impozitare cel mai puțin distorsionant în ceea ce privește reducerea PIB-ului pe cap de locuitor în perspectivă, urmat de impozitele de consum (și alte taxe de proprietate), impozitele pe venitul personal, și, în cele din urmă impozitul pe venitul întreprinderilor, considerat a fi cel mai dăunător pentru creșterea economică (OCDE 2008 și 2010).
Impozitele pe proprietate sunt cea mai des utilizată sursă de venituri proprii de autoritățile locale din întreaga lume. O prezentare generală a impozitelor pe proprietate în țările OCDE selectate sugerează faptul că, la nivel național, taxele de proprietate nu produc venituri semnificative în comparație cu alte surse de venit, însă pentru guvernele locale ele reprezintă o sursă de finanțare stabilă și de încredere.
În statele în care autoritățile locale răspund într-o măsură mai mare pentru serviciile desconcentrate (de exemplu, pentru școli, asistența socială, ocrotirea sănătății), acestea au și alte surse de venituri, fie că este vorba de venituri proprii, impozite naționale partajate sau transferuri guvernamentale. Astfel, se poate spune că impozitele pe proprietate sunt utilizate în principal pentru finanțarea serviciilor publice concrete, iar serviciile sociale sunt finanțate din alte surse.
Privire de ansamblu asupra sistemelor de evaluare a proprietății. Sistemele bazate pe valoarea de locațiune se folosesc în multe țări (în special fostele colonii britanice) și definesc baza de impozitare ca valoarea estimativă a locațiunii ce ar rezulta în mod rezonabil dintr-o tranzacție echitabilă de piață. Se folosesc în țări diferite, precum India, Nigeria, Malaysia și Trinidad. Deși se conduc de un concept simplu, ele produc anumite probleme practice serioase: lipsa datelor privind plățile de locațiune a locuinței face evaluarea de bază dificilă, unele proprietăți au o probabilitate mică de a fi găsite pe piața de locațiune (locuințele ocupate de proprietari, proprietățile industriale, terenurile virane); unele țări operează cu sisteme de control a locațiunii. Estimările de bază pot fi fundamentate pe sondaje de locațiune în diferite regiuni, de multe ori în combinație cu avizul experților; valoarea de capital estimată a proprietății (din datele de vânzări sau în baza costurilor de construcție), convertită în echivalentul locațiunii sau profitul (net) estimat din proprietate. Valoarea de locațiune reflectă de obicei utilizarea prezentă a proprietății, și, prin urmare, poate nu reflectă cel mai bine utilizarea alternativă a proprietății și lipsa de stimulente pe care le presupune acest fapt.
Sistemele bazate pe valoarea de capital definesc ca bază valoarea de piață a proprietății (terenurile și consolidările sau structurile aferente) într-o piață deschisă. Acesta este sistemul utilizat în cele mai multe țări din OCDE și America Latină, și se pare că există o predilecție față de această metodă. Multe țări folosesc o evaluare separată pentru terenuri și clădiri (Botswana, unele orașe din Brazilia), în timp ce altele se bazează pe evaluarea valorii totale a proprietății (Cipru, Africa de Sud). Deși conceptual pare la fel simplu, acest sistem evită unele probleme ale sistemului bazat pe valoarea de locațiune (de exemplu, valoarea terenului viran, care reflectă valoarea sa la cea mai bună utilizare alternativă), și ar putea fi considerată ca fiind cea mai echitabilă metodă, în special în măsura în care valoarea proprietății reflectă beneficiile investițiilor publice. Problemele cheie includ din nou deficitul de date ce ar reflecta tranzacțiile de piață și / sau sub-declararea acestor prețuri (de exemplu, din cauza taxelor mari la transferul de proprietate, după cum e discutat mai jos). Evaluările pot fi furnizate de către experți estimatori, care deseori sunt insuficienți, iar costurile administrative pot fi mari.
Sistemele bazate pe valoarea terenului sau obiectului impozitează doar valoarea de piață a terenurilor și sunt folosite într-o varietate de țări (Australia, Noua Zeelandă, Danemarca, Estonia, Jamaica și Kenya). În afară de creșterea veniturilor, se poate argumenta că taxa pe valoarea terenului oferă cel mai puternic stimulent pentru utilizarea mai eficientă a terenurilor, deși cota de impozitare nominală trebuie să fie mai mare pentru a obține o anumită cantitate de venituri ca urmare a bazei mici. Se afirmă că acest impozit presupune, de asemenea, costuri administrative mai mici decât impozitul pe valoarea de capital. Sistemul suferă de același tip de deficiențe administrative ca și impozitul pe valoarea de capital, nemaivorbind de complexitatea evaluării terenurilor în zonele extrem de urbanizate.
Sistemele bazate pe suprafață cuprind cele mai simple metode de impozitare, prin impozitarea fiecărei parcele la o rată fixă, concretă, pe unitate de suprafață a terenului și pe unitate de suprafață a structurilor. Acest sistem este utilizat în multe țări central și est-europene și în mai multe țări în curs de dezvoltare (cum ar fi, în diferite forme, Vietnam și Nigeria). Este un sistem simplu, transparent și destul de ușor de administrat, ce permite impozitarea chiar și în regiuni sau localități în care o piață a proprietății nu există sau e în fază embrionară.
Articolul 280 din Codul Fiscal definește perioada fiscală pentru impozitul pe bunurile imobiliare după anul calendaristic. Impozitul se plătește în două tranșe egale, până pe 15 august și 15 octombrie a anului fiscal în curs, respectiv. În cazul în care taxa este plătită în întregime înainte de 30 iunie, contribuabilul are dreptul la o reducere de 15% din obligația fiscală. Întreprinderile mici (cu numărul de angajați mai mic de 3, care nu sunt înregistrate ca plătitori de TVA) pot plăti până la 31 martie a anului fiscal următor. Același termen limită – 31 martie a anului următor fiscal – se aplică acelor persoane fizice și juridice care au dobândit proprietatea după data de 1 iulie a anului fiscal în curs.
Termenele limită pentru plata taxelor de proprietate sunt complicate. Dacă administrația fiscală ar fi fost concentrată la APL, nu ar fi necesară menținerea termenelor în Codul Fiscal. Sugerăm simplificarea textului privind termenul de plată a impozitului pe proprietate la "impozitul se plătește în anul fiscal curent la primirea facturii fiscale de la administrația locală respectivă". În acest fel, autoritățile locale ar putea distribui volumul de muncă depus la emiterea facturilor fiscale mai bine pe tot parcursul anului. De asemenea, nu vedem o valoare în prelungirea obligației de a plăti impozitul pentru micii întreprinzători și proprietățile nou-dobândite. În cazul în care dreptul asupra unei proprietăți este transferat în decursul unui an fiscal, administratorul fiscal ar trebui să fie notificat cu privire la acest fapt și el trebuie să trimită factura fiscală noului proprietar, în cazul în care proprietarul anterior nu a plătit deja taxa.
Procedurile de calculare a impozitului pe bunurile imobiliare (articolul 281) sunt, de asemenea, complicate. Administratorul fiscal trebuie să ia în considerare nu doar drepturile de proprietate din data de 1 ianuarie a anului fiscal în curs dar, de asemenea, diferite situații de transfer de proprietate, creare și desființare, ce pot apărea pe parcursul anului. Sugerăm ca, cel puțin pentru proprietăți rezidențiale, calculul să se facă în baza dreptului de proprietate de la 1 ianuarie, iar transferul/crearea/desființarea să fie luate în considerație numai în cazul proprietăților mari, complexe.
Există 29 de scutiri de la impozitul pe bunurile imobiliare, care sunt incorporate direct în Codul Fiscal (articolul 283) și administrația locală mai prevede suplimentar 3 situații de derogări (articolul 284). Scutirile sunt un amestec bazat pe dreptul de proprietate, scopul proprietății și protecția grupurilor social-vulnerabile de cetățeni. Având în vedere lipsa datelor, nu putem face o estimare a efectelor fiscale ale acestor derogări asupra bugetelor locale. În ciuda faptului că efectele lor nu sunt cuantificate, se recomandă ca numărul de scutiri la impozitul pe bunurile imobiliare să fie redus considerabil.
În final, cele mai multe scutiri ar trebui să fie aplicate după discernământul APL (trecerea de la articolul 283 la 284), deoarece o scutire de la plata impozitului pe bunurile imobiliare este, de fapt, o formă de subvenție indirectă furnizată de respectiva APL.
Potențiale noi surse de venit pentru administrațiile locale.
Taxa de circulație a automobilelor. Impozitele pentru autoturisme sunt o formă populară de impozitare de proprietate. Ele au mai multe avantaje, printre care eficiența sporită de colectare (deoarece este greu de a evita impozitarea) și au o echitate crescută pe orizontală (deoarece acestea vizează proprietatea din venituri, care, uneori, nu poate fi vizată prin intermediul impozitării directe). Impozitarea autoturismelor este larg răspândită în țările europene și impozitele au diferite forme și vizează diferite aspecte de posesie a unui vehicul. În afară de accizele la benzină (care sunt considerate a fi un fel de taxe de mediu) și tarifele de utilizare pentru utilizarea rețelei de drumuri (viniete, taxare-veniturile sunt de multe ori alocate pentru întreținerea infrastructurii), există două tipuri comune ale taxelor pentru vehicule: taxa de înmatriculare/înregistrare și taxa de circulație.
Taxa de înmatriculare este o plată unică, care se colectează atunci când vehiculul este înregistrat în țară pentru prima dată. În prezent, 19 state membre ale UE aplică o anumită formă a taxei de înmatriculare, cu rate variind de la 20 la 40% din valoarea medie a vehiculului. Un echivalent la taxa de înmatriculare în Republica Moldova îl constituie accizele la automobile.
Taxa de circulație este o obligație anuală a proprietarului autoturismului. Se aplică în 20 de țări ale UE la autoturisme și în 24 de țări ale UE la vehiculele comerciale. Baza de impozitare pentru autoturisme este foarte asemănătoare cu taxa de înmatriculare, în mare parte formată din capacitatea cilindrică a motorului, puterea și emisiile de CO2. În cazul vehiculelor comerciale, baza de impozitare este greutatea vehiculului și numărul de osii, în unele cazuri, de asemenea, sistemul de suspensie, consumul de carburant sau emisiile de CO2. Nu există un echivalent al taxei de circulație în Republica Moldova.
Taxele de înmatriculare și taxele de circulație nu sunt armonizate în UE. Cu toate acestea, pe baza numeroaselor plângeri referitoare la dubla impunere și discriminare, în 2012, Comisia Europeană a pregătit un comunicat de clarificare a normelor UE privind impozitarea autoturismelor. Anterior, în 2005, Comisia a încercat să unifice sistemul de impozitare a autoturismelor, printr-o propunere de directivă. Deși prezenta directivă nu a fost adoptată, aceasta oferă un cadru util pentru impozitarea autoturismelor, pe care multe țări l-au pus în aplicare în legislația lor națională.
În baza exemplelor din țările UE, propunem Moldova să examineze posibilitatea introducerii unei taxe de circulație auto în loc de sau pe lângă actualul regim de accize la importul de mașini. Baza de impozitare poate fi o combinație de capacitate cilindrică/cai putere și emisiile de CO2 pentru autoturisme și o combinație de greutate și emisii de CO2 pentru vehiculele utilitare. Ratele de impozitare pot fi setate în progresie, la fel ca ratele actuale pentru accizele la autoturisme. Administrarea impozitului pe circulație se poate face fie prin SFS, sau în cele din urmă prin societăți de asigurare, la colectarea taxei de asigurare obligatorie a vehiculului (în funcție de ratele de conformitate). Beneficiarii acestui nou impozit pot fi bugetul de stat și bugetele regionale/locale în baza unui acord de repartizare a veniturilor. Calcularea impactului economic și fiscal al propunerii este posibilă doar atunci când vor fi disponibile datele privind înmatriculările de autoturisme din Republica Moldova.
Taxa de dezvoltare. Urbanizarea aduce cu ea noi provocări sub forma unei mai mari utilizări și în rezultat insuficiențe de infrastructură publică locale (de exemplu, drumuri, trotuare, locuri de parcare, infrastructura tehnică sau facilități civice). În timp ce investitorii privați construiesc apartamente, spații de birouri, zone de afaceri, clădiri industriale etc, de obicei, sectorul public (municipalitatea), trebuie să aibă grijă de infrastructura publică corespunzătoare. Multe țări europene prezintă un fel de impozit / taxă / impozit pe construcții noi, în scopul de a internaliza costurile induse de infrastructura publică, sau eventual sistemele fiscale ale acestor state, iau în considerație creșterea valorii proprietăților private, atunci când se face o investiție publică.
Adesea, aceste costuri suplimentare sunt transferate pe investitori, nereglementat, însă existența unor reguli clare ar fi benefică pentru ambele părți. Investitorii știu exact la ce să se aștepte atunci când calculează costurile investițiilor lor, nu este nevoie pentru ei să negocieze cu municipalitatea ce va trebui să finanțeze, pentru a obține autorizația de construcție. Municipalitatea pe de altă parte, primește în rezultat venituri clar definite, din orice construcție nouă, ceea ce permite un buget de investiții mai mare și elimină corupția potențială la eliberarea autorizațiilor de construcție. Există diferite moduri în care municipalitatea poate taxa investitorii pentru a crea o cerere mai mare pentru infrastructura publică.
În Franța, primăriile pot percepe o taxa de infrastructură locală (taxe locale pentru echipamente), pe baza valorii noii construcții. Unele investiții sunt scutite de acest impozit prin lege (de exemplu, locuințele sociale), de asemenea, investitorii care înnoiesc infrastructura pe cheltuiala lor nu plătesc taxa. Rata de impozitare este determinată de către municipalitate, conform legii și poate fi de 2-5% din valoarea investiției. Plata impozitului este unică și se efectuează în două tranșe anuale. Veniturile din acest impozit sunt utilizate pentru îmbunătățirea infrastructurii și serviciilor, care sunt legate de construcțiile publice, deși legea nu prevede acest lucru.
În Marea Britanie, o taxă a infrastructurii comunitare a fost introdusă în 2010. Această metodă a fost introdusă în mod intenționat pentru a înlocui negocierile cu investitorii în timpul procesului de eliberare a autorizațiilor (permise) de construcție, din moment ce doar 6 % din permise (proiecte mari) au adus ceva contribuție pentru a acoperi costurile de susținere a infrastructurii. Impozitul oferă posibilitate guvernelor locale de a crește veniturile suplimentare de la dezvoltatorii ce inițiază proiecte noi de construcții. Acesta este menit să finanțeze o gamă largă de scopuri, de exemplu, drumuri, protecție împotriva inundațiilor, spitale, scoli, parcuri. Taxa se bazează pe planurile de dezvoltare, care determină necesitatea unei infrastructuri publice suplimentare. Colectarea taxei este legată de începerea clădirii, deși obligația de a plăti este valabilă de la emiterea autorizației de construcție. Contribuabilul este, de obicei proprietar, dar ar putea fi, de asemenea, un dezvoltator ce arendează terenul. Baza de calcul a taxei este spațiul suplimentar în mp (mai mare de 100 mp), iar rata trebuie să fie stabilită la un nivel care nu subminează dezvoltarea locală a municipiului. Rezultatele economice prin infrastructură îmbunătățită urmează a fi dovedite prin analiză. Veniturile nu pot fi utilizate pentru a acoperi lacunele de infrastructură din trecut, ci numai pentru creșterea capacității și acoperirea noilor necesități de infrastructură, generate de construcție. Până la 5 % din venituri pot fi utilizate pentru administrarea impozitului de către consiliul municipal.
În Olanda, municipalitățile au posibilitatea de a percepe un impozit pe îmbunătățirea valorii proprietății. De obicei, taxa acoperă până la 85 % din costul total al investiției publice și poate fi plătită într-o perioadă de până la 30 de ani. Municipalitățile pot determina propria lor formulă de calcul, iar impozitul se poate baza pe valoarea proprietății (aceeași bază ca și impozitul pe proprietate), zona de proprietate sau proporțional lungimii fațadei fiecărei clădiri, în caz de lucrări de reparație stradale. Aceleași principii de impozitare sunt aplicate pentru acoperirea costurilor de infrastructură tehnică (utilități), atunci când se prelucrează noi terenuri pentru construcția casei. Cheltuielile municipalității legate de investițiile tehnice în infrastructură sunt acoperite de impozitul suplimentar pe parcele de construcție. Acest impozit este, de obicei colectat într-o singură plată, dar poate fi, de asemenea, împărțit în mai multe plăți anuale (până la 30).
Finlanda are regulamente detaliate de partajare a costurilor de menținere a infrastructurii publice în Legea cu privire la utilizarea Terenurilor și Clădirilor. Aceasta prevede un acord cu proprietarii de terenuri care beneficiază de investiții publice și o repartizare a costurilor de construcție între ei. Planurile detaliate sunt pregătite de evaluarea impactului pozitiv pentru fiecare proprietar și, dacă nu se poate ajunge la un acord, autoritatea locală poate percepe de la proprietari așa-numitele compensații de dezvoltare. Acestea se bazează pe creșterea în valoare a proprietății și nu pot depăși 60% din creșterea valorii. Proprietățile cu mai puțin de 500 m.p.din suprafața brută sunt exceptate de la această compensare.
Provincia Ontario din Canada are o lege separată cu privire la taxele de dezvoltare, care reglementează interacțiunea dintre municipalități și investitori. Administrațiile locale pot introduce o taxă de dezvoltare, care acoperă creșterea furnizării de servicii publice (de exemplu, rețeaua de drumuri, aprovizionarea cu apă și energie, de eliminare a deșeurilor, de poliție, securitatea anti incendiu). Unele servicii sunt scutite și nu pot fi acoperite de taxa de dezvoltare (de exemplu, centrele culturale, spitalele, parcurile, zone turistice). În cazul în care taxa este colectată, municipalitatea trebuie să creeze un fond separat pentru fiecare serviciu și poate colecta doar suma corespunzătoare creșterii capacității serviciului vizat de investiția specială. Taxa nu poate acoperi costurile serviciilor existente. Taxa este reglementată printr-un act local, care trebuie să precizeze serviciile și tarifele aplicabile, precum și construcția, care este afectată de taxă. Actul trebuie să se bazeze pe o strategie de dezvoltare municipală, care include estimările de cost pentru diverse servicii și ia în considerare zonarea din diferite domenii de dezvoltare.
Și alte țări (Suedia, Norvegia, Portugalia) au acorduri similare, în cazul în care municipalitățile au dreptul de a colecta venituri de la investitori. Încurajăm introducerea unei posibilități de acest gen, în Republica Moldova, în special în orașele mari, unde în spatele investițiilor private, investițiile în infrastructura publică lipsesc.
Contextul unei astfel de taxe ar putea fi determinat la nivel central (eventual ca parte din Codul Fiscal), cu posibilitatea de a ajusta detaliile la nivel local pe baza unei decizii adoptate de consiliul local. O altă opțiune este de a stabili taxa, ca parte a procesului de eliberare a unei autorizații de construcție. Baza de impozitare ar putea fi definită ca domeniu, valoarea investițiilor, numărul de unități de locuit, numărul de locuri de parcare, etc. ratele de impozitare ar trebui să fie determinate de către municipalități pentru a se potrivi condițiilor locale.
Impozitul pe cifra de afaceri din vânzarea cu amănuntul. Ungaria a introdus un impozit special pe activități de vânzare cu amănuntul în anul 2010, în scopul de a spori veniturile bugetare afectate de criză. Acest impozit se bazează pe cifra de afaceri anuală a distribuitorului (numit astfel impozitul pe cifra de afaceri) și se aplică numai pentru întreprinderile cu cifra de afaceri de peste 500 de milioane de forinți (aproximativ 1,6 milioane de euro). Rata de impozitare este progresivă, de la 0,1% la 2,5%, la o cifră de afaceri de peste 100 de miliarde de forinți. Holdingurile sunt considerate ca fiind un contribuabil, numărând împreună cifrele de afaceri individuale ale tuturor întreprinderilor legate. Fiecare dintre companiile individuale, plătește suma impozitului reprezentând cota sa în totalul cifrei de afaceri a grupului. Veniturile din impozitul pe cifra de afaceri vin la bugetul de stat.
O dezbatere aprinsă a apărut după adoptarea acestui nou impozit și una dintre companiile străine (Hervis) a adus cazul în instanță, afirmând că regimul de impozitare ar putea fi discriminatoriu pentru holdinguri structurale, spre deosebire de întreprinderile structurate pe bază de franciză, deoarece rata impozitului depinde de cifra de afaceri consolidată a grupului. În 2014, problema a fost adusă în fața Curții Europene de Justiție, care a decis că practica în faptă constituie o discriminare indirectă pentru întreprinderile legate. Mai mult, impozitul pe cifra de afaceri ar putea încălca Directiva TVA a UE, care interzice statelor membre să perceapă impozite pe cifra de afaceri pe afacerile lor. Acest lucru urmează să fie decis în instanțele de judecată, nici o decizie finală a fost luată până în prezent în ceea ce privește încălcarea Directivei TVA.
Având în vedere incertitudinea juridică cu privire la legislația UE, nu recomandăm introducerea taxei de afaceri pe vânzarea cu amănuntul în Republica Moldova. Deși Moldova nu este limitată de legislația UE, ambițiile țării de a adera la UE vor determina posibilităților de impozitarea indirectă. În cazul în care o astfel de taxă ar putea fi introdusă în prezent , ea ar trebui să fie reanalizată sau eliminată complet, ca urmare a intrării în UE la un moment ulterior.
Alte opțiuni. În timpul vizitei de lucru în Republica Moldova, în octombrie 2013, experții s-au întâlnit cu mai mulți primari, care reprezintă localități mici și orașe mari, si au realizat interviuri cu aceștia în vederea obținerii de informații din prima sursă cu privire la funcționarea sistemului de venituri locale în Republica Moldova, precum și pentru a aduna idei pentru modificări legislative ulterioare. Prima preocupare menționată de către toți primarii intervievați este mecanismul transferurilor de echilibrare. Prea multe redistribuiri se întâmplă și acest lucru împiedică toate încercările de a ridica veniturile locale, deoarece municipalitățile care încearcă acest pas sunt pedepsite prin scăderea transferurilor. O simplă ajustare a formulei de redistribuire, care ar permite municipalităților să ridice propriile venituri și ar reduce transferurile doar puțin sau deloc, ar duce la asumarea mai multor responsabilități la nivel municipal și ar crește veniturile lor, în cadrul legal actual.
Al doilea motiv de îngrijorare, acesta nu este legat direct de venituri, este sistemul normativ de finanțare a serviciilor municipale cuplat cu bugetele inexistente pentru investiții capitale la nivel municipal. O relaxare a acestor norme stricte ar permite municipalităților să se concentreze pe domeniile de înaltă prioritate și să producă economii în buget. Primarii sunt aleși direct de către persoanele care locuiesc în municipalități, astfel calitatea serviciilor oferite cel mai probabil nu ar avea de suferit în cazul dacă normativele stricte ar fi puțin relaxate. Prin producerea de economii bugetare păstrând în același timp calitatea serviciilor publice la un nivel acceptabil, povara fiscală asupra bugetului de stat de la transferul de echilibrare ar putea fi redusă în mod semnificativ. Municipalitățile ar folosi resursele lor curente într-un mod mai eficient, nu ar cere fonduri suplimentare.
Un sistem de taxare a utilizatorilor pentru furnizarea de servicii comunale (de exemplu, aprovizionarea cu apă, canalizare, cimitir) este mult mai echitabil și reflectă costurile complete de livrare de servicii mai bine decât finanțarea acestor servicii din impozitarea generală. De asemenea, o perspectivă sustenabilă pe termen lung, inclusiv costurile de dezvoltare a infrastructurii și de întreținere, poate fi monitorizată mai ușor, în cazul în care aceste servicii sunt finanțate prin taxe de utilizator (o subvenție de la bugetul local pe partea de sus a veniturilor colectate este întotdeauna o opțiune). Abordarea de finanțare a serviciilor comunale prin taxele de utilizare nu este încă utilizată pe scară largă în Republica Moldova, poate din cauza preocupării privind potențialii rău-platnici. Cu toate acestea, în cazul în care acest lucru poate fi rezolvat iar mecanismele de colectare de încredere s-ar fi stabilit, s-ar putea aștepta la o mai bună livrare de servicii și planificare a investițiilor, precum și la un potențial de externalizare a acestor servicii la furnizori privați sau în cele din urmă privatizarea lor.
Conform Legii privind finanțele publice locale (art. 13 și 14) autoritățile executive ale UAT2 și ale m. Bălți pot contracta împrumuturi pentru cheltuieli curente și de capital.
Împrumuturi pentru cheltuieli curente. Autoritățile executive ale unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea și ale municipiului Bălți, în baza deciziilor autorităților reprezentative și deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadență în același an bugetar, de la bugetul de stat, de la instituțiile fi nanciare și de la alți creditori atât din țară, cât și de peste hotare. Volumul total al împrumuturilor pentru cheltuieli curente, cu scadență în același an bugetar, nu trebuie să depășească 5% din totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unității administrativ-teritoriale căreia i se acordă împrumutul, aceasta fi ind o condiție obligatorie pentru angajarea împrumuturilor.
Împrumuturi pentru cheltuieli de capital. Autoritățile executive ale unităților administrativ-teritoriale atât de nivelul întâi, cât și de nivelul al doilea, în baza deciziilor autorităților reprezentative și deliberative respective, au dreptul să contracteze împrumuturi pe termen scurt și pe termen lung pentru cheltuieli de capital de la instituțiile fi nanciare și de la alți creditori atât din țară, cât și de peste hotare.
Documentele care se perfectează la contractarea sau garantarea unui împrumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli de capital trebuie să includă clauze prin care autoritatea executivă a unităților administrativ-teritoriale și autoritatea reprezentativă și deliberativă respectivă se obligă să ramburseze împrumutul, să plătească dobânzile aferente acestui împrumut (în cazul în care contractul de împrumut prevede achitarea dobânzilor) și să onoreze garanția acordată numai din veniturile bugetului respectiv.
Garantarea rambursării împrumutului. Împrumutul reprezintă o obligație care urmează a fi onorată din veniturile bugetului unității administrativ-teritoriale respective în conformitate cu clauzele contractului de împrumut. Guvernul, autoritatea administrației publice centrale nu au nici o obligație pentru plata mijloacelor conform contractelor de împrumut încheiate de autoritățile administrației publice locale. Guvernul, autoritatea administrației publice centrale nu pot fi invocate drept garanți ai rambursării datoriei conform contractului de împrumut încheiat de autoritatea administrației publice locale. Autoritățile reprezentative și deliberative, precum și cele executive ale unităților administrativ-teritoriale, nu sunt în drept să acorde împrumuturi sau garanții pentru împrumuturi persoanelor fi zice și persoanelor juridice.
Intenționăm să realizăm o imagine de ansamblu a trei noi surse de venituri, care ar putea fi interesante, în contextul consolidării veniturilor proprii ale administrațiilor locale din Republica Moldova.
Taxa de circulație auto este o taxa pe proprietate colectată anual pe baza parametrilor automobilului, cel mai frecvent, capacitatea cilindrică / puterea motorului, cai putere, greutatea / numărul de axe și emisiile de CO2. Pe baza exemplelor din țările UE, propunem ca Moldova să considere introducerea unei taxe de circulație auto în loc de, sau în cele din urmă adăugător la actualul regim de accize la importul și devamarea autoturismelor. Ungaria a introdus un impozit pe cifra de afaceri de vânzare cu amănuntul în 2010, cu o rată de impozitare progresivă în funcție de cifra de afaceri anuală.
Multe țări au introdus un fel de taxa de dezvoltare pentru investitori ca să participe financiar la dezvoltarea infrastructurii locale. Cererea variază considerabil de la o țară la alta. Moldova ar putea lua în considerare, de asemenea, introducerea unei astfel de taxe / impozit. Baza ar putea fi definită ca domeniu, valoarea investițiilor, numărul de unități de locuit sau numărul de locuri de parcare, iar rata va fi decisă la nivel local.
Alte opțiuni pentru creșterea veniturilor proprii ale administrațiilor locale includ ajustarea mecanismului de transferuri de echilibrare, astfel încât să nu fie penalizată creșterea veniturilor proprii, relaxarea sistemului normativ strict de finanțare a serviciilor municipale, care ar putea aduce economii și reduce necesitatea transferurilor de la Guvern sau o utilizare mai frecventă a taxării utilizatorului pentru furnizarea de servicii comunale. De asemenea, relaxarea regulilor de locațiune și vânzare a proprietății ar putea ajuta la creșterea veniturilor locale.
Viziunile și strategiile sectoriale de descentralizare nu au fost dezvoltate încă de majoritatea ministerelor, iar unele din cele care au fost elaborate conțin elemente care sunt în contradicție cu principiile autonomiei locale (de ex. strategia sectorială de descentralizare în domeniul educației prevede forțarea APL I sa transmită în proprietate (nu doar în folosință) patrimoniul școlar administrației raionale).
E necesar asigurarea dreptului autorităților locale de a decide cu privire la politica lor de personal propriu și eliminarea discriminării față de funcționarii administrației publice locale în legislația națională cu privire la statutul și remunerarea funcționarilor publici naționali și funcționarii administrației publice locale.
CAPITOLUL III. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE GESTIONATE
ÎN COMUNA COSTEȘTI
3.1. Situația privind resursele financiare ale localității Costești
Bugetul UAT este elaborat de autoritatea executivă a acesteia. Procesul de elaborare a bugetului UAT (Anexa 1) se desfășoară în termeni prestabiliți de legislație și este următoarea:
Ministerul Finanțelor comunică autorității executive a UAT de nivelul II, autorității executive a municipiului Bălți și direcțiilorde finanțe din respectivele UAT informația necesară pentru declanșarea procedurilor bugetare la nivel local. În termen de 10 zile după primirea acestor informații, direcția finanțe comunică autorităților executive ale UAT de nivelul I principiile de bază ale politicii de stat în domeniul veniturilor și cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor(i), prognozele normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat la bugetele locale și aspectele specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetele UAT de nivelul II. În termen de 20 de zile după primirea informațiilor menționate la etapa precedentă, autoritățile executive ale UAT de nivelul I elaborează prognoza impozitelor și taxelor care urmează a fi colectate în anul (anii) următor(i) în UAT respectivă, precum și a proiectului bugetului local, care se prezintă pentru analiză direcției finanțe. Direcțiile finanțe depun la Ministerul Finanțelor pentru analiză prognoza impozitelor și taxelor ce urmează a fi încasate în anul (anii) următor(i) în UAT respectivă, precum și proiectele de bugete ale raioanelor, UTA cu statut juridic special. Analiza proiectelor de bugete are caracter consultativ.
Totodată, Ministerul Finanțelor poate cere de la autoritățile executive ale unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea să modifice proiectele de buget în cazul în care acestea sunt în contradicțiecu legislația sau cu principiile politicii bugetar-fiscale promovate de guvern.
În continuare, vom examina mai atent modul în care este elaborat și fundamentat bugetul local din localitatea Costești, r-l Ialoveni. Autoritatea executivă a acestei localități este primarul UAT de nivelul I, urmat de Direcția finanțe a UAT de nivelul II.
Autoritatea executivă elaborează bugetul UAT în conformitate cu cadrul legal și normativ menționat anterior, ținând cont de politica bugetar-fiscală a statului și notele metodologice privind elaborarea de către autori.
Proiectul bugetului local include:
a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, care reflectă:
veniturile și cheltuielile prevăzute pentru anul bugetar următor;
cotele impozitelor și taxelor locale care urmează să fie încasate în buget;
mijloacele speciale prevăzute pentru a fi încasate de fi ecare instituție publică;
fondurile speciale;
efectivul limită al statelor de personal din instituțiile publice finanțate de la buget;
c) cuantumul fondului de rezervă;
d) nota explicativă la proiectul bugetului.
În fapt, distribuția teritorială a veniturilor proprii ale APL pe cap de locuitor este foarte inegală. Nu există o corelație clară cu capacitatea fiscală a primăriilor. După cum era de așteptat, Chișinăul este capabil de a colecta cele mai mari venituri proprii per cap de locuitor. Analizând randamentul veniturilor proprii ale APL-urilor pe cap de locuitor comparativ cu consumul cetățenilor într-o anumită regiune observăm un bun indicator al potențialului de creștere a veniturilor proprii în primăriile din Moldova. Cu toate acestea, diferențele menționate arată că există un potențial pentru creștere, însă acest potențial este răspândit neuniform pe teritoriul țării.
Veniturile totale ale APL sunt formate, pe lângă veniturile proprii, (predominant) din transferuri generale, transferuri din impozitul pe venit, și alte venituri curente. Diferența dintre APL-urile rurale și cele urbane nu joacă un rol semnificativ. Motivul pentru faptul menționat mai sus este că transferurile formează o mare parte din totalul veniturilor APL-urilor, iar veniturile proprii reprezintă doar o mică parte a acestor venituri.
Autoritățile administrației publice locale urmează să elaboreze proiectele bugetelor unităților administrativ-teritoriale pe anul respectiv și estimările pe următorii doi ani separat pe componentele bugetare: componenta de bază, mijloace speciale, fonduri speciale și proiecte finanțate din surse externe.
Elaborarea și fundamentarea bugetului local presupune:
• Elaborarea prognozei veniturilor bugetului local;
• Estimarea cheltuielilor proiectului de buget;
• Echilibrarea bugetelor UAT;
• Calcularea sumei transferurilor din fondul de susținere financiară a teritoriilor și a transferurilor cu destinație specială;
• Estimarea necesității de investiții capitale reieșind din sursele disponibile.
Prognoza veniturilor bugetelor UAT se efectuează reieșind din:
• prevederile legislației fiscale;
• particularitățile specifice (pe tipuri de impozite, taxe și alte încasări la buget) și modificările la legislația fiscală, ce rezultă din obiectivele politicii fi scale pe termen mediu;
• estimările bazei fiscale pe fiecare UAT, aparte pe tipuri de impozite, taxe și alte încasări la buget.
În perioada 2014-2015, se prevede menținerea sistemului progresiv de impozitare a veniturilor cetățenilor fără revederea tranșelor de venit impozabil și cotelor de impozit. La estimarea sumei impozitului pe venitul persoanelor fizice se vor aplica cote și scutiri personale anuale.
Sistemul resurselor financiare gestionate de primăria comunei Costești.
Orice unitate administrativ-teritorială necesită un consum de mijloace bănești ce ar asigura funcționalitatea administrației publice locale și prosperitatea colectivității locale sub aspect economic, social și cultural, deoarece toate activitățile planificate de autoritățile locale sunt în direct coordonare cu actualitatea și bilanțul bugetului anual. Indiferent de tipul resurselor financiare ce formează bugetul local, acestea trebuie corect planificate și gestionate în conformitate cu lista cheltuielilor prioritare și nemijlocit în conformitate cu perspectivele unității administrativ-teritoriale de a acumula venituri.
Particularitățile resurselor financiare ale comunei Costești.
Comuna Costești este o unitate administrativ-teritorială situată pe teritoriul raionului Ialoveni formată din mai multe colectivități locale: cu o populației de aproximativ 6 mii de locuitori. Din acest punct de vedere se pot analiza coordonatele politicii resurselor financiare la nivelul colectivității, deoarece acestea sunt în strictă dependență de aspectul demografic, potențialul economic și interesul civic.
Astfel, proveniența și volumul resurselor financiare din cadrul bugetului local sunt determinate de sursele ce asigură acumularea de venituri, cum ar fi forța de muncă exploatată în folosul comunei care la moment reprezintă circa 35% din numărul total de locuitori, numărul de agenți economici, terenurile cu destinație agricolă sau cu altă destinație predispuse arendării sau terenuri predispuse locațiunii, acestea determinând obiectul și subiecții impozitării, și formând principala sursă de venituri în bugetul local.
Veniturile proprii ale primăriei comunei Costești sunt formate din veniturile fiscale și nefiscale care sunt determinate relativ de fluctuațiile economice ale bazei impozabile, de rectificări în legislație. Alături de veniturile proprii drept resurse financiare se determină a fi mijloacele speciale, fondurile speciale și nemijlocit transferurile.
Se poate realiza o analiză comparativă din punct de vedere cantitativ a tuturor categoriilor de venituri, astfel determinăm că prevalează veniturile proprii fiscale, dintre care pentru anul 2013 cel mai mare sond a acumulat impozitul funciar pe terenurile cu destinație agricolă cu excepția gospodăriilor țărănești în sumă de 150,7 mii lei, datorită faptului că comuna deține circa 2640 ha de terenuri agricole, iar pentru anul curent se determină a fi impozitul pe venitul din salariu în sumă de 181,0 mii lei, deoarece au apărut noi locuri de muncă în cadrul activităților unor noi agenți economici.
O altă categorie de impozite ce devine o sursă destul de importantă de acumulare a veniturilor este impozitul funciar pentru terenurile cu destinație agricolă de la gospodăriile țărănești, care conform sintezei veniturilor suma acumulată crește practic dublu, pentru anul 2013 reprezentând suma de 66,8 mii lei, iar pentru anul 2014 – 87,5 mii lei. Acest fapt este determinat de creșterea numărului de fermieri aceasta fiind una din ocupațiile prevalente ale populației comunei.
Una din sursele de venituri ce își păstrează stabilitatea în aspect cantitativ atât pentru anul 2013 cât și pentru anul 2014 este impozitul funciar pe pășuni și fânețe care pentru anul 2013 a constituit 37,1 mii lei, iar pentru anul curent reprezintă suma de 37,3 mii lei. Acest fapt este datorat condițiilor geografice specifice comunei care deține circa 88,6 ha de pășuni. Este observată o creștere mică însă care permite bugetului pentru anul 2014 să acumuleze un venit considerabil.
O creștere destul de esențială se observă în analiza cuantumului de resurse financiare acumulat în urma colectării impozitului pe bunurile imobiliare achitat de către persoanele fizice și juridice înregistrate în calitate de înterprinzător din valoarea estimabilă a bunurilor imobiliare care pentru anul 2014 reprezintă 11,0 mii lei, iar pentru anul precedent reprezenta doar 8,0 mii lei. Această creștere este datorată faptului că s-a mărit numărul de înterprinzători ce activează în detrimentul unității administrativ-teritoriale, printre care în prezent se numără SRL “AtrexAgro”, SRL “PlatonAgro” care se ocupă de creșterea culturilor agricole, semințelor de cereale și legume, creșterea fructelor, precum și SRL “Derivolcov”, SRL “Grosuagro”, SRL “Linar-Viva-Agro” care la rândul lor se ocupă de creșterea legumelor.
Sunt preconizate încasări în sume mai mici pentru anul 2015 din colectarea impozitului funciar încasat de la persoanele fizice care va reprezenta suma de 24,2 mii lei comparativ cu anul precedent care a format cuatumul de 25,4 mii lei, la fel și impozitul pe bunurile imobiliare de la persoanele fizice care va constitui circa 9,4 mii lei, dar a cărei sume pentru anul 2013 era de 10,0 mii lei. Aceste balansări minore par a fi inofensive, însă pentru bugetul local figurează ca pericole de deficit, deoarece autoritățile locale planifică stabil sinteza cheltuielilor în conformitate cu cuatumul resurselor financiare preconizate.
O altă categorie de venituri fiscale specifice tuturor colectivităților umane și inclusiv comunei Costești sunt taxele locale, care sunt următoarele: taxa pentru amenajarea teritoriului a cărei sume colectată este constantă atât pentru anul precedent cât și pentru anul 2015 și este de 14,0 mii lei, precum și taxa pentru unitățile comerciale a cărui cuatum se diferențiază în proporții mici, pentru anul 2014 constituind 23,6 mii lei, iar pentru anul curent suma de 24,0 mii lei.
Veniturile de capital ale bugetului comunei sunt formate în cea mai mare parte din arenda terenurilor. Astfel, cea mai productivă sursă de acumulare a resurselor financiare este arenda terenurilor cu destinație agricolă, care a acumulat în urma colectării plăților de arendă atât pentru anul 2014 cît și pentru anul curent suma de 34,4 mii lei, un volum de resurse financiare foarte important pentru bugetul local, iar plata pentru arenda terenurilor cu altă destinație decât cea agricolă a sumat la sfârșitul anului 2014 circa 10,9 mii lei, iar pentru anul 2015 se preconizează acumularea sumei de 4,3 mii lei. Spre deosebire de anul precedent pentru anul curent nu se mai preconizează acumularea mijloacelor bănești din arenda/chiria bunurilor proprietate public, care pentru anul precedent a format o sumă de 2,5 mii lei.
Transferurile și mijloacele speciale ca venituri ale bugetului local sunt din ce în ce mai indispensabile, deoarece necesitățile colectivității locale sunt în permanentă creștere, iar veniturile proprii nu sunt destule pentru a acoperi cheltuielile. Astfel, se observă o creștere destul de esențială a sumei transferurilor care pentru anul 2014 au constituit 1647,5 mii lei, iar pentru anul 2015 deja reprezintă suma de 1766,2 mii lei. La fel și mijloacele speciale cunosc o creștere remarcabilă de la suma de 80,7 mii lei pentru anul 2014 pâna la suma de 92,2 mii lei pentru anul curent. Astfel conform Deciziei Consiliului comunal Costești nr.12-2 din 8 decembrie 2014 pentru autoritățile executive sunt preconizate încasarea mijloacelor speciale în sumă de 7,0 mii lei, iar pentru învățămîntul preșcolar circa 97,2 mii lei.
Cu toate acestea totalul veniturilor pentru anul curent s-a majorat la suma de 2549,7 mii lei dintre care cea mai mare parte circa 70% reprezintă transferurile, care deja poate să influențeze limita autonomiei financiare a localității, iar în responsabilitatea autorităților locale se află gestionarea corectă a acestora pentru a asigura productivitatea colectivităților locale evitând situații ce provoacă cheltuieli neplanificate.
Estimarea cheltuielilor proiectului de buget. La estimarea cheltuielilor proiectului de buget, autoritățile publice locale urmează să se conducă de:
• actele normative și legislative, strategiile și programele care reglementează activitatea autorităților publice locale și a domeniilor respective;
• datele Biroului Național de Statistică privind numărul de locuitori și structura demografică pe fiecare UAT la situația din 1 ianuarie a anului de referință;
• cheltuielile de personal vor fi calculate ținând cont de actele normative care reglementează aspectele referitoare la remunerarea muncii, precum și de următoarele etape de implementare a normelor salariale.
3.2. Căi de eficientizare a gestiunii resurselor financiare în condițiile de descentralizare a administrației publice locale în comuna Costești
În sens larg, prin descentralizare se înțelege orice transfer de atribuții de la nivel central la nivel local. În sens restrâns, descentralizarea este legată de procedeul de realizare a acesteia, respectiv descentralizatea teritorială.
Care sunt efectele și consecințele descentralizării fiscale?Consecințele descentralizării fiscale pentru stabilitatea macroeconomică și creșterea economică în diferite țări variază semnificativ de la o țară la alta. Există suficiente dovezi că în țările dezvoltate, de regulă, descentralizarea fiscală influențează pozitiv creșterea economică. Interrelațiile dintre descentralizarea fiscală și guvernarea macroeconomică este o problemă foarte complexă și merită o atenție deosebită în cazul țărilor în dezvoltare. Există o recunoaștere crescândă din partea specialiștilor în elaborarea politicilor publice și a experților, a faptului că descentralizarea fiscală, fără ca autoritățile APL să respecte disciplina fiscală, iar oferta de descentralizare să conțină stimulente de prudență în îndatorare și managementul cheltuielilor, poate agrava dezechilibrele fiscale și, prin aceasta, afecta stabilitatea macroeconomică generală. Impunerea unor constrângeri stringente asupra îndatorării guvernelor locale și monitorizarea eficientă a pozițiilor fiscale ale UAT reprezintă elemente adiționale importante în descentralizarea fiscală. Descentralizarea fiscală reușită depinde, de asemenea, de măsura disponibilității experienței la nivel local și de abilitatea guvernelor locale de a gestiona un volum sporit de resurse și de a asigura un management eficient al cheltuielilor. În plus, devoluția (transmiterea de la nivelul central la nivelele locale ale guvernării publice) surselor de venit trebuie să fie în corespundere cu redistribuirea proporțională a funcțiilor legate de cheltuieli spre guvernele locale și cu eforturile de încurajare a mobilizării veniturilor la nivelele inferioare ale guvernării. Din perspectiva eficienței, „teorema descentralizării” a lui susține că: „fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minimă care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări”. Conform acestui principiu, funcțiile de impozitare, cheltuire și reglementare ar trebui exercitate de nivelele inferioare ale guvernării, în cazul în care nu se poate argumenta convingător atribuirea lor unor nivele superioare ale acesteia. În mod similar, Uniunea Europeană a adoptat principiul general al „subsidiarității” pentru definirea ariilor în care Statele Membre au drepturi de acțiune independentă, adică acolo unde nu se aplică acquis communautaire.
Localizarea (decentralizarea procesului decizional la nivelul local) poate fi promovată prin diverse îmbinări ale inițiativelor de descentralizare politică, administrativă și financiară:
• decentralizarea politică sau democratică;
• decentralizarea administrativă;
• decentralizarea financiară;
• de-concentrarea administrativă;
• delegarea administrativă.
Sfârșitul ultimului deceniu al secolului XX a fost martorul unor încercări, diferite după gradele de succes, de implementare a programelor de descentralizare financiară și devoluție a puterii financiare spre nivelele inferioare ale guvernării publice, atât în țările din OCDE, cât și în alte țări. În diferite țări descentralizarea financiară este motivată de diferite raționamente. În cazul țărilor OCDE descentralizarea financiară este susținută de argumentul că guvernele centrale nu sunt în măsură să răspundă adecvat la cererea crescândă pentru bunurile și serviciile publice. Argumentul este bazat pe principiul subsidiarității, recunoscându-se că performanța sectorului public poate fi consolidată prin considerarea diferențelor locale în ceea ce privește cultura, mediul înconjurător, înzestrarea cu resurse naturale, factorii economici și sociali.
Adițional, preferințele și necesitățile locale sunt considerate a fi mai reușit satisfăcute de administrațiile publice locale decât cele centrale. Atât responsabilitatea, cât și efi ciența alocativă pot fi îmbunătățite prin transferarea repartizării cheltuielilor mai aproape de sursele de venituri și, prin urmare, mai aproape de alegătorul median.
Argumentele pentru descentralizarea financiară legate de alegerea socială, de asemenea, își găsesc suport în finanțele publice. Agravarea dezechilibrelor fiscale și problemele de îndatorare excesivă sunt asociate în perioada recentă cu o performanță macroeconomică slabă, o rată înaltă a șomajului și o creștere economică lentă într-un șir de țări ale OECD. Prin sustragerea resurselor de la activitățile generatoare de creștere economică spre finanțarea dezechilibrelor fiscale curente și deservirea datoriei publice, gestiunea politicilor fiscale tinde să reducă investițiile private. În consecință, descentralizarea financiară este așteptată să promoveze un management macroeconomic viabil prin intermediul eforturilor de raționalizare a activităților sectorului public, reducerea costurilor operaționale și informaționale în furnizarea serviciilor și stimularea dezvoltării sectorului privat.
În țările în dezvoltare, reformarea sistemului fiscal, inclusiv relațiile fiscale interguvernamentale, de asemenea, a devenit o problemă crucială. Problemaprincipală de politică este de a proiecta și dezvolta un sistem corespunzător de finanțe publice pentru a furniza eficient și efectiv servicii publice locale, menținând în același timp, stabilitatea macroeconomică. Încercarea constă în a înzestra cu drepturi și responsabilități fiscale noi administrațiile publice locale și simultan – în a promova claritate și transparență instituțională în activitatea de bugetare astfel încât cheltuielile să fi e conforme cu resursele nivelului local.Interrelațiile dintre descentralizarea financiară și dezvoltarea macroeconomică este o problemă foarte complexă și merită o atenție deosebită în contextul țărilor în dezvoltare. Există o recunoaștere crescândă din partea specialiștilor în elaborarea politicilor publice a faptului că descentralizarea financiară, fără ca administrațiile publice locale să respecte disciplina financiară, iar oferta de descentralizare să nu conțină stimulente de prudență în îndatorare și managementul cheltuielilor, poate agrava dezechilibrele fiscale și, prin aceasta, afecta stabilitatea macroeconomică generală. Impunerea unor constrângeri dure asupra îndatorării sub-naționale și monitorizarea eficientă a pozițiilor fiscale locale reprezintă elemente adiționale importante în descentralizarea financiară. Descentralizarea financiară reușită depinde, de asemenea, de măsura disponibilității experienței la nivelul local și de abilitatea guvernelor locale de a gestiona un volum sporit de resurse și de a asigura un management eficient al cheltuielilor.
În plus, reorientarea surselor de venit trebuie să fie în corespundere cu redistribuirea proporțională a funcțiilor legate de cheltuieli spre autoritățile publice locale și cu eforturile de încurajare a mobilizării veniturilor la nivelele inferioare ale guvernării.
În proiectarea acțiunilor de descentralizare financiară un rol deosebit revine estimării obiective a situației din domeniu. În acest sens, sarcina constă în evaluarea justă a gradului autonomiei financiare locale.
Cel mai frecvent utilizat indicator pentru măsurarea gradului de descentralizare, și respectiv, al autonomiei financiare locale, este ponderea cheltuielilor publice locale în totalul cheltuielilor publice.
Un alt indicator care caracterizează gradul de descentralizare fi scală este ponderea cheltuielilor administrațiilor publice locale în PIB. Astfel, țările membre ale Uniunii Europene, în funcție de partea cheltuielilor locale în PIB pot fi împărțite în trei grupe. Trebuie să menționăm, însă, că indicatorul direct al descentralizării financiare (ponderea cheltuielilor locale în totalul cheltuielilor publice) reprezintă un indicator imperfect de măsurare a autonomiei financiare locale.
Ponderile relative pun în evidență, în primul rând, structura cheltuielilor publice totale, și apoi autonomia nivelelor inferioare ale administrației în elaborarea politicii lor fiscale curente.
La generarea impozitului imobiliar, ca și la impozitul funciar, între APL din Republica Moldova există diferențe substanțiale: APL de 90% generează venituri de aproape 20 de ori mai mari din acest impozit decât APL-urile de 10%. Cele mai înalte rate de colectare a impozitelor imobiliare au fost, de asemenea, înregistrate aproape întotdeauna în orașe.
Practic toate impozitele imobiliare, cu excepția impozitului imobiliar pentru persoane fizice, favorizează puternic APL-urile urbane.
În bugetele UAT se prevăd alocații necesare asigurării funcționării instituțiilor publice și serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Autoritățile reprezentative și deliberative ale unităților administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor bugetului unității respective. Competențele în ceea ce privește efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate între bugetele unităților administrativ-teritoriale în temeiul Legii privind finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003.
Pentru a organiza procesul elaborării bugetelor locale în limita resurselor financiare publice disponibile și a stabili sistemul de relații dintre bugetele de toate nivelurile (bugetul de stat, bugetele UAT de nivelul doi și bugetele locale), calcularea cheltuielilor bugetare se efectuează în baza normativelor unice de cheltuieli.
Normativele medii de cheltuieli calculate de Ministerul Finanțelor pentru anul bugetar următor sunt estimate, reieșind din posibilitățile financiare ale statului, cumulativ pentru bugetele de nivelul întâi și doi.
Centralismul fi nanciar poate fi caracterizat prin îmbinarea unei autonomii financiare locale reduse și a unei dependențe a administrației publice locale ridicate de transferurile interguvernamentale. În acest caz, puține surse locale de venituri sunt transmise jurisdicțiilor locale și resursele transferate de la centru administrațiilor publice locale sunt însemnate. Centrul este responsabil de mobilizareaveniturilor atât la nivelul local cât și central, iar funcția de cheltuieli este tansmisă jurisdicțiilor locale. În consecință, elaborarea politicilor locale poate fi limitată, guvernele locale devenind agenții funcției de cheltuieli ale centrului. Pornind de la argumentele menționate anterior, este recomandată utilizarea unor indicatori alternativi care să dimensioneze descentralizarea fiscală. Astfel, autonomia fiscală a guvernelor locale poate fi măsurată prin:
► raportul dintre veniturile fiscale locale și regionale și totalul veniturilor fiscale ale statului;
► raportul dintre veniturile fiscale locale și regionale și totalul resurselor locale și regionale;
► raportul dintre ponderea veniturilor fiscale și a transferurilor de la stat;
► ponderea veniturilor fiscale locale și regionale proprii și PIB;
► raportul dintre volumul maxim și minim posibil de resurse pe care autoritățile le pot mobiliza din aplicarea diferitor cote locale și regionale permise de lege.
În metodologia de evaluare a nivelului descentralizării financiare elaborată de OCDE este propus un sistem de criterii de evaluare a autonomiei financiare în baza veniturilor fiscale. Criteriile sunt aranjate în ordinea reducerii gradului de autonomie financiară:
(a) guvernele subnaționale stabilesc cotele de impozite și baza impozabilă;
(b) guvernele subnaționale stabilesc doar cotele de impozite;
(c) guvernele subnaționale stabilesc doar baza impozabilă;
(d.1) centrul stabilește pentru guvernele subnaționale cotele de divizare a veniturilor fiscale pe termen lung;
(d.2) proporțiile de divizare a impozitelor pot fi modificate doar cu acordul guvernelor subnaționale;
(d. 3) proporțiile (prevăzute de legislație) de divizare a impozitelor pot fi modificate unilateral de către guvernul central;
(d. 4) proporțiile de divizare a veniturilor fiscale sunt stabilite anual de către guvernul central în procesul de elaborare a bugetului;
(e) guvernul central stabilește cotele impozitelor și baza fiscală a impozitelor subfederale.
În restul cazurilor autonomia fiscală este limitată sau lipsește în general.
Totodată, trebuie să menționăm că în extinderea descentralizării trebuie respectate criteriul eficienței economice, al obținerii economiilor de scară în furnizarea serviciilor publice și al ariei geografice a beneficiarilor serviciului public respectiv. În acest sens, de o importanță critică este capacitatea administrativă a UAT prin care se înțelege ansamblul resurselor materiale, instituționale și umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială precum și acțiunile pe care le desfășoară aceasta pentru exercitarea competențelor. Dintre elementele care formează capacitatea administrativă a UAT este și numărul de locuitori ai UAT. Problema guvernelor locale fragmentate și necesitatea obținerii unei dimensiuni eficiente sub aspectul costurilor guvernelor. Există numeroase teorii economice care în bază de calcule empirice și simulări încearcă să identifice dependența creșterii economice și a calității acesteia de variabilele bugetare. Dintre acestea, considerăm că cel mai reușit explică această relație așa numitele modele de creștere economică endogenă.
Pentru a stimula creșterea economică durabilă politica fiscală trebuie să promoveze o anumită structură a veniturilor și cheltuielilor bugetare. Dacă considerăm veniturile publice, creșterea presiunii fiscale distorsionează comportamentul agenților economici, afectează producția și, în cele din urmă, creșterea economică. Totuși, gradul distorsiunii este diferit în funcție de tipul veniturilor publice. Dacă efectul impozitelor și taxelor de consum (taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele vamale, etc.) este mai puțin distorsionar (impozite neutre sau nedistorsionare), impozitele pe venitul persoanelor fizice și juridice sunt venituri cu un efect distorsionar puternic (impozite distorsionare). Totodată, în unele condiții, creșterea ponderii impozitelor neutre în totalul veniturilor bugetare poate conduce la influențe pozitive asupra creșterii economice. Aceasta se întâmplă atunci când veniturile provenite din impozitele și taxele neutre sunt folosite pentru finanțarea cheltuielilor publice productive. În categoria impozitelor distorsionare intră impozitul pe venitul persoanelor fizice și juridice, impozitul pe bunurile imobiliare, contribuțiile asigurărilor sociale obligatorii, etc.
Menționăm, însă, că impozitele distorsionare, deși afectează într-o măsură mai mare creșterea economică comparativ cu cele neutre, totuși, ele, prin faptul că realizează alte obiective ale politicii fiscale, sunt necesare. În mod similar, deși creșterea cheltuielilor publice conduce la extinderea cererii și, prin aceasta, stimulează creșterea economică, totuși, nu toate categoriile de cheltuieli publice au același nivel de influență pozitivă asupra creșterii.
Astfel, așa-numitele cheltuieli productive (investițiile în capitalul uman – educație și ocrotire a sănătății, în infrastructură, întreprinderi, etc.) au un efect pozitiv asupra creșterii economice, pe când consumul guvernamental nu avantajează creșterea. Ultimul include, în primul rând, cheltuielile legate de susținerea ramurilor economiei naționale, cheltuielile cu caracter social, etc. și formează categoria cheltuielilor publice neproductive. Menționăm, totodată, că cheltuielile
neproductive, ca și impozitele distorsionare, îndeplinesc anumite funcții de politică economică și socială și existența acestor cheltuieli este necesară. Previziunile care urmează din modelele de creștere endogenă pornesc de la clasificarea elementelor bugetului public în patru categorii: venituri distorsionare și nedistorsionare și cheltuieli productive sau neproductive.
Prin urmare, pot fi identificate patru variante de îmbinare a categoriilor de venituri și cheltuieli publice și, în fiecare caz, influența acestora asupra dezvoltării economice trebuie cercetată separat. Astfel, finanțarea cheltuielilor productive prin impozite nedistorsionare influențează pozitiv creșterea economică. Varianta opusă – îmbinarea cheltuielilor neproductive cu impozitele distorsionare – are un impact negativ asupra economiei. În celelalte cazuri, influența politicii fiscale asupra creșterii economice nu este clar determinată și poate fi atât pozitivă, cât și negativă.
Vom asocia calitatea politicii fiscale promovate de guvern cu ponderea impozitelor nedistorsionare în totalul veniturilor și ponderea cheltuielilor productive în totalul cheltuielilor bugetului public: cu cât ponderea impozitelor nedistorsionare este mai mare, cu atât este mai înaltă calitatea politicii fiscale. În mod asemănător, și pentru cazul cheltuielilor bugetului public al Republicii Moldova – cu cât ponderea cheltuielilor productive în totalul cheltuielilor publice este mai mare, cu atât politica fiscală este mai stimulativă.
Analiaza structurii veniturilor și cheltuielilor publice în Republica Moldova demonstrează că în timp ponderea impozitării distorsionare și a cheltuielilor neproductiveîn totalul veniturilor publice și, respectiv, în totalul cheltuielilor publice crește, deși tendința identificată manifestă volatilități puternice. Prin urmare, structura veniturilor și cheltuielilor publice nu este benefică pentru creșterea economică. Menționăm, că în alte țări post-socialiste, de exemplu Ungaria, Rusia,
etc. tendințele sunt inverse, înregistrându-se o creștere a ponderii impozitării nedistorsionare în dezavantajul celei distorsionare).
La estimarea cheltuielilor aferente proiectului de buget, pe anul 2015, și estimărilor pe anii 2016-2017, autoritățile administrației publice locale urmează să se conducă de:
actele normative și legislative, strategiile și programele care reglementează activitatea autorităților APL și a ramurilor (domeniilor) respective;
actele legislative și normative care reglementează aspectele referitoare la remunerarea muncii (cu modificările și completările ulterioare),;
angajamentele de cheltuieli asumate în anii precedenți cu impact financiar asupra anilor planificați (majorarea salariilor în anii precedenți, rambursarea împrumuturilor angajate pe termen lung, angajamentele contractuale cu donatori externi în cadrul proiectelor finanțate din surse externe, rambursarea împrumuturilor recreditate, serviciul datoriei interne și externe (plata dobânzilor), etc.);
reformele promovate în cadrul ramurilor (schimbări instituționale, etc.);
volumul mijloacelor speciale, generate în cadrul instituțiilor publice.
La planificarea cheltuielilor pentru plata mărfurilor și serviciilor se va ține cont de tarifele curente, precum și de necesitatea aplicării unui regim strict de economie, un accent deosebit fiind pus și pe îmbunătățirea procedurilor de achiziții publice.
Începînd cu anul 2015, proiectele bugetelor UAT de nivelul al doilea urmează să fie elaborate pe bază de programe și performanță, unde accentul va fi pus pe legăturile dintre politicile și strategiile naționale și locale cu alocarea resurselor și desemnarea clară a modalității de atingere a obiectivelor dorite, prin stabilirea unor rezultate măsurabile ale acțiunilor și politicilor. Trecerea la bugetarea pe bază de programe la nivelul UAT este în strânsă legătură cu planificarea pe termen mediu, deoarece majoritatea politicilor au o durată mai mare de un an.
Implementarea reformei menționate în sistemul de planificare are drept obiectiv eficientizarea cheltuielilor publice locale, prin crearea unei legături directe dintre cheltuielile bugetare și rezultatele obținute din implementarea programelor bugetare, precum și realocarea resurselor disponibile pentru prioritățile comunității.
Delimitarea competențelor în efectuarea cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale pe domenii de activitate.
Competențele în efectuarea cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale pe domenii de activitate sînt delimitate prin legislația privind administrația publică locală și descentralizarea administrativă.
A. De la bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor, cu excepția municipiilor Bălți și Chișinău) sînt finanțate cheltuielile ce țin de:
1) amenajarea teritoriului și urbanistică;
2) construcția și întreținerea, în limitele localități, a drumurilor, străzilor, podurilor locale;
3) construcția, întreținerea și exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localității, gestionarea deșeurilor de producție și menajere;
4) acordarea de asistență socială populației, inclusiv protecția tinerei familii și familiilor cu mulți copii, a mamei și a drepturilor copilului, a persoanelor în etate și a solitarilor;
5) întreținerea instituțiilor de învățămînt preșcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală, liceal;
6) întreținerea instituțiilor de cultură și desfășurarea activităților în domeniul culturii;
7) întreținerea bibliotecilor și muzeelor;
8) cultura fizică și sport;
9) apărarea împotriva incendiilor;
10) întreținerea parcurilor și a spațiilor verzi, a cimitirelor;
Cheltuielile pentru învățămîntului preșcolar, primar, secundar general, special și complementar (extrașcolar); și competențelor delegate autorităților administrației publice locale de către Parlament la propunerea Guvernului precum și a cheltuielilor capitale se efectuează din contul transferurilor cu destinație specială.
B. De la bugetele raionale sînt finanțate cheltuielile ce țin de:
1) construcția și întreținerea drumurilor de interes raional;
2) construcția obiectivelor publice de interes raional;
3) întreținerea instituțiilor de învățămînt liceal care deservesc populația din una sau mai multe UAT de nivelul întîi, cu acordul autorităților APL respective, de întreținerea instituțiilor de învățămînt secundar profesional, școlilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, de activitatea metodică în domeniul învățămîntului, precum și de alte activități și instituții;
4) acordarea de asistență socială și întreținerea instituțiilor din domeniul respectiv;
5) coordonarea și desfășurarea activităților sportive și a altor activități pentru tineret;
6) întreținerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordinii publice;
8) coordonarea, organizarea și supravegherea, în limitele competenței, a activităților administrativ-militare;
9) executarea hotărîrilor judecătorești prin care autoritatea administrației publice locale este obligată să efectueze anumite plăți;
10) activitatea autorității executive și a direcțiilor subordonate consiliului raional.
Rolul autorităților publice din comuna Costești în gestiunea resurselor financiare. Politica resurselor financiare la nivel local este aplicată de autoritățile publice locale care administrează și gestionează resursele financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale. În comuna Costești la fel ca în toate colectivitățile locale responsabile de gestionarea veniturilor și respectiv a cheltuielilor sunt: autoritatea deliberativă în numele Consiliului comunal și autoritatea executivă reprezentată de primarul comunei. Primarul asigură executarea deciziilor consiliului local, inclusive elaborarea proiectului de buget local al UAT.
Astfel, în conformitate cu Legea privind administrația publică locală, Consiliul local are următoarele atribuții în gestiunea resurselor financiare:
Decide punerea în aplicare și modificarea, în limitele competenței sale, a impozitelor și taxelor locale, a modului și a termenelor de plată a acestora, precum și acordarea de facilități pe parcursul anului bugetar. Autoritatea deliberativă în cadrul ședințelor poate iniția unele modificări a cotelor de impozitare în cazul în care se modifică unele prevederi ale legislației fiscale, dar nici într-un caz nu poate depăși limita impusă de Codul Fiscal. În privința taxelor locale Consiliul local decide care vor fi acestea, cum ar fi în cazul comunei Costești când autoritatea deliberativă a stabilit drept taxe locale: taxa pentru unitățile comerciale în sumă de 5,0 și 7,0 mii lei, și taxa pentru amenajarea teritoriului în valoare de 35-50 lei,în conformitate cu Decizia Consiliului Comunal cu privire la aprobarea bugetului primăriei pentru anul 2014.
Decide înființarea instituțiilor publice de interes local, organizează serviciile publice de gospodărie comunală, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor bugetare, decide asupra regulilor de asigurare a curățeniei în localitate.
În competențele Consiliului local se determină a fi și corelarea efectivă a unor categorii de cheltuieli cu veniturile corespunzătoare, cum ar fi finanțarea instituțiilor de învățământ, care în cazul comunei sînt Grădinița-creșă “Ghiocel” și Liceul comunei Costești, deoarece instituțiile de învățământ preșcolare, primare și gimnaziale necesită o sumă mare de venituri pentru a le asigura funcționalitatea.
Aprobă bugetul local, modul de utilizare a fondului de rezervă, precum și a fondurilor speciale, aprobă împrumuturile și contul de încheiere a exercițiului bugetar, operează modificări în bugetul local.
În cazul examinării proiectului de buget local în prima lectură, Consiliul local audiază și examinează raportul autorității executive asupra proiectului bugetului, examinează și aprobă volumul total al veniturilor și cheltuielilor bugetului respectiv. În lectura a doua autoritatea deliberativă examinează și aprobă, potrivit competențelor, structura veniturilor și cheltuielilor, destinația lor, balanța bugetului și sursele de finanțare, normativele defalcărilor, transferurile, mijloacele speciale, statele de personal etc.
Aprobă, în condițiile legii, norme specifice și tarife pentru instituțiile publice și serviciile publice de interes local din subordine, cu excepția tarifelor pentru serviciile publice de alimentare cu energie termică.
Consiliul local este responsabil de reglementarea și administrarea serviciilor publice de interes local și a instituțiilor publice de pe teritoriul unității administrativ-teroriale prin aprobarea unor norme și tarife specifice, însă cu excepția tarifelor pentru serviciile publice de alimentare cu energie termică care nu ține de competența materială și teritorială a autorităților publice locale.
În colaborare cu autoritatea deliberativă, autoritatea executivă reprezentată de primarul localității deține un rol foarte important în procesul de elaborare și aprobare a bugetului local care nemijlocit rezumă și aspectul acumulării și gestionării resurselor financiare posibile. Astfel, legislația stabilește care sunt atribuțiile primarului în domeniul gestionării resurselor financiare:
Asigură elaborarea proiectului de buget local al unității administrativ-teritoriale pe următorul an bugetar și a contului de încheiere a exercițiului bugetar și le prezintă spre aprobare consiliului local.
Anual, pîna la data de 15 noiembrie, primarii prezintă consiliului local proiectul bugetului local pentru anul viitor. Consiliul local examinează proiectul bugetului local în două lecturi, la un interval de cel puțin 5 zile, și-l aprobă cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs, însă acest termen nu este întotdeauna respectat, spre exemplu este bugetul comunei Costești pentru anul 2014 a fost aprobat în cadru ședinței din 23 decembrie 2013.
Exercită funcția de ordonator principal de credite al satului (comunei), verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea și cheltuirea mijloacelor de la bugetul local și informează consiliul local despre situația dată.
Responsabili de executarea bugetului local este ordonatorul principal de credite, primarul localității, care repartizează alocațiile, aprobate în bugetul respectiv pe unitățile subordonate în raport cu sarcinile ce îi revin, cuprinse în buget, și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul local cu respectarea dipozițiilor legale. Primarii împreună cu structurile subordonate acestuia, întocmește și prezintă rapoartele trimestriale și anuale privind executarea bugetului local, care se aprobă cel târziu la data de 15 februarie a anului următor anului de gestiune.
Autoritățile administrației publice locale deține controlul asupra procesului de acumulare și gestionare a veniturilor, exercitând astfel atribuțiile de bază ale acestora în baza dispozițiilor legale și a atribuțiilor revenite din procesul descentralizării financiare. Consiliul local și primarul localității printr-o colaborare efectivă pot gestiona corect resursele financiare prin intermediul elaborării unor planuri ce ar gestiona atât resursele financiare cât și timpul aplicării unor inițiative, însă orice inițiativă necesită mijloace financiare pentru a fi realizată. În acest mod, în cadrul primăriei comunei Costești a fost inițiat Planul strategic privind dezvoltarea social-economică a localității pentru anii 2015-2018 care urmează a fi aprobat de către Consiliul comunal. Acest proiect prevede principalele direcții de dezvoltare a comunei și resursele financiare necesare implimentării acestora, iar la momentul dat autoritățile locale trebuie să identifice surse de finanțare necesare timp de 4 ani în sumă de circa 60 milioane lei. Ca un prim pas de aplicare a acțiunilor prevăzute de acest proiect este semnarea Acordului de cooperare transfrontalieră cu Polonia, în urma căruia bugetul local al comunității poate fi suplinit cu resurse financiare necesare inițierii proiectului.
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
În prezent, autoritățile administrației publice locale dețin dreptul și capacitatea efectivă de a gestiona colectivitățile locale și de a adopta în acest scop deciziile respective, independent și fără implicarea nejustificată a administrației publice centrale, care reprezintă unul din elementele fundamentale ce asigură realizarea principiului descentralizării și autonomiei locale.
Dupa cum rezultă din variantele moderne de organizare bugetară, în toate statele contemporane, se recunoaște individualitatea bugetelor unităților administrativ-teritoriale, cu scopul de a dezvolta capacitățile autorităților locale de a gestiona cât mai eficient resursele financiare disponibile.
Politica resurselor financiare este aplicată efectiv la nivelul unităților administrativ-teritoriale datorită cunoașterii și aplicării corectă de către autoritățile locale a legislației în vigoare, aceasta constituind una din condițiile principale care le permite acestora să-și aperere și să realizeze interesele financiare, patrimoniale ale colectivității respective.
Acumularea volumului necesar de mijloace financiare prin intermediul unor modalități corespunzătoare este principalul obiectiv al autorităților locale, iar gestionarea acestora este condiția de bază a funcționalității întregii unități adminstrativ-teritoriale și la rândul ei funcționalitatea este asigurată de competențele delegate autorităților locale de la centru în detrimental autonomiei locale sub aspectul financiar.
Veniturile proprii fiscale și nefiscale ale colectivităților locale prevalează în calitate de surse principale de acumulare a mijloacelor financiare, deoarece baza impozabilă deținută de unitățile administrativ-teritoriale oferă posibilitatea autorităților locale de a intensifica și utiliza posibilitățile de acumulare de venituri. Acestea sunt de fapt, resursele care aparțin în exclusivitate comunității și completează direct bugetul local, fiind destinate acoperirii cheltuielilor publice prevăzute în bugetul local. Resursele bănești constituite din impozite și taxe locale se utilizează pentru cheltuielile publice a căror finanțare se asigură de la bugetele locale în condițiile legii.
Relațiile interbugetare sunt stabilite pentru a coordona mijloacele de completare a bugetelor locale care nu pot deveni eficiente doar din acumularea veniturilor proprii și au necesitatea de suplimente financiare. Transferurile și defalcările reprezintă surse de mijloace financiare care facilitează activitățile administrației locale de a căuta și acumula venituri suplimentare ce ar acoperi deficitele bugetare. Aceste mijloace sunt reglementate de legislația în vigoare și sunt indispensabile pentru bugetul local.
De aceea, la momentul actual, există un cadru legislativ destul de dezvoltat, în scopul oferirii unor puncte de repere pentru autoritățile locale în cadrul procesului de soluționare a diferitor probleme financiare ale colectivității locale pe care le reprezintă. În acest mod nu pot fi trecute cu vederea destulele imperfecțiuni, omisiuni sau reglementări neconstituționale din legile care influentează direct sau indirect asupra sistemului finanțelor locale, instabilitatea lor, prin modificarea permanentă, fapt ce duce la apariția incertitudinilor în activitaea administrației publice locale. Multe din aceste modificări și instabilitatea legislației influențează gradul de autonomie locală și financiară a colectivităților locale.
Pentru a diminua sau chiar lichida incertitudinea și ineficiența activității autorităților publice locale Parlamentul a aprobat la sfărșitul anului 2013 modificări esențiale, în prevederile Legii privind finanțele publice locale, care vor eficientiza procesul de gestiune a resurselor financiare de către autoritățile locale din următoarele perspective:
– întregul proces bugetar va fi o competență exclusivă a autorităților administrației publice locale;
– predictibilitate și previzibilitate în gestionarea finanțelor publice locale de către autoritățile locale (planificarea cadrului de resurse și de cheltuieli pe termen mediu);
– motivarea administrației publice locale în extinderea bazei fiscale;
– evitarea negocierilor între autoritățile publice locale și centrale în vederea alocării mijloacelor financiare pentru exercitarea competențelor proprii;
– sporirea independenței și responsabilității autorităților administrației publice locale în elaborarea și gestionarea autonomă a propriilor resurse.
Veniturile proprii în bugetul primăriei comunei Costești reprezintă o sursă importantă, dar nu prevalează față de celelalte categorii de resurse ceea ce oferă prioritate transferurilor ca principală sursă de venit. Faptul că volumul transferurilor făcute de la centru depășesc mai mult de 60% din totalul de venituri ale bugetului afirmă că autonomia locală este în pericol, deoarece este diminuată rata implicării autorităților locale în procesul de acumulare și de soluționare a problemelor de deficit bugetar. Din acest fapt rezultă că comuna are un potențial economic nedezvoltat din cauza lipsei de inițiativă atât civică cât și din partea autorităților locale, în ciuda faptului că în ultimii doi ani s-a mărit numărul de agenți economici care oferă posibilitatea aplicării taxelor și impozitelor, și nemijlocit oferă locuri de muncă care în anul curent a mărit cuantumul veniturilor din impozitul pe salariul persoanelor fizice. În rezultatul determinării principalelor concluzii, putem evidenția următoarele recomandări precum:
Egalizarea veniturilor unităților administrativ – teritoriale printr-un sistem adecvat de transferuri și defalcări egalizatoare.
Reducerea instabilității, modificărilor permanente a legislației, deoarece duc la apariția incertitudinilor în activitatea administrației publice locale în domeniul resurselor financiare locale.
Ridicarea profesionalismului funcționarilor publici pentru aplicarea corectă de către autoritățile locale a legislației în vigoare.
Revizuirea sistemului impozitelor și taxelor locale prevăzute în Codul Fiscal, prin reducerea numărului lor prin comasare, deoarece 14 impozite și taxe locale este un număr prea mare, mai ales că luate în parte ele au un aport mic în formarea veniturilor proprii.
Stimularea inițiativei dezvoltării economiei locale și participării active a cetățenilor la procesul bugetar.
Respectarea limitelor autonomiei locale și asigurarea unei descentralizări financiare efective.
Susținerea și încurajarea agenților economici care activează pe teritoriul comunei Costești, astfel valorificând o nouă bază impozabilă.
Implicarea consilierilor locali nu doar pentru stabilirea și aprobarea cotelor impozitelor și taxelor locale în cadrul comunei Costești, dar și în promovarea unei gestionări corecte a acestora.
Comuna Costești deține condiții și perspective economice ce por fi valorificate în scopul obținerii de resurse financiare suficiente pentru a asigura funcționalitatea și prosperitatea localității, însă condiția de bază se reflectă în activitatea eficientă și oportună a autorităților publice locale și în participarea activă a cetățenilor la dezvoltarea bazei economico-fiscală a localității. De asemenea, sugerăm eliminarea reducerii de 15% pentru plata impozitului pe bunurile imobiliare până la data de 30 iunie, deoarece reduce veniturile locale fără nici un temei evident.
În rezultatul analizei veniturilor bugetului local pentru anii 2013-2014, resursele financiare ce predomină comparativ cu alte categorii de venituri proprii sînt veniturile fiscale, deoarece comuna deține o suprafață mare de terenuri cu destinație agricolă care devine automat atît bază impozabilă pentru stabilirea și colectarea impozitului funciar cît și subiecte ale arendării în schimbul unor plăți.
Veniturile bugetului local pentru anul 2014 înregistrează o creștere sub aspectul prevalării de resurse financiare în baza impozitului pe salariul persoanelor fizice, ceea ce determină și creșterea nivelului de dezvoltare socială, datorită faptului că aproximativ jumătate din populația comunei este integrată în câmpul muncii, ceea ce promovează dezvoltarea economică a localității. Faptul că transferurile predispuse pentru anul curent ca surse de venit prezintă circa 70% din totalul de venituri predispuse pentru viitorul an gestionar poate fi abordat din două perspective: transferurile vor suplini neajunsurile bugetului local și în același timp pot influența gradul de descentralizare financiară și autonomie locală limitând astfel exercitarea atribuțiilor autorităților locale privind inițiativa acumulării de resurse financiare.
În competența autorităților locale se află elaborarea, aprobarea și executarea bugetului local determinând care sunt atribuțiile Consiliului local și nemijlocit ale primarului, cât și unele competențe ce țin de asigurarea finanțării instituțiilor de învățământ din localitate, stabilirea și modificarea impozitelor și taxelor locale, gestionarea mijloacelor și fondurilor speciale.
BIBLIOGRAFIE
I. Acte legislative și normative:
Constituția Republicii Moldova din 29.07.1994// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1 din 12.08.1994.
Carta Europeană privind exercițiu autonom al puterii locale // Strasburg la 15.10.1985, ratificată prin Hotărîrea Parlamentului nr.1253 XIII din 16.07.1997.
Codul Fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1163-XIII din 24.04.1997// Monitorul Oficial nr. 101-103 din 23.08.2001.
Codul Civil al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1107-XV din 06.06.2002// Monitorul Oficial nr. 82-86 din 22.06.2002.
Legea bugetului de stat pentru anul 2014, nr.339 din 23.12.2013// Monitorul Oficial nr. 14-16 din 21.01.2014.
Legea bugetului de stat pentru anul 2013, nr.249 din 02.11.2012//Monitorul Oficial nr. 263-269 din 21.11.2012.
Legea cu privire la finanțele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003// Monitorul Oficial nr. 397-399 din 31.12.2014.
Legea cu privire la administrația publică locală , nr 436 din 28.12.2006// Monitorul Oficial nr. 32-35 din 09.03.2007.
Legea privind descentralizare administrativă Nr.435 din 28.12.2006 // Monitorul Oficial Nr. 29 – 3 din 02 martie 2007.
Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014, Monitorul Oficial nr.223-230/519 din 08.08.2014.
Legea cu privire la sistemul bugetar și procesul bugetar, nr.847–XIII din 24.05.1996// Monitorul Oficial nr. ed.specială din 25.03.2005.
Legea cu privire la patenta de înterprinzător, nr.93-XIV din 15.07.1998//Monitorul Oficial nr.72-73 din 06.08.1998.
Legea cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, nr.523-XIV din 16.07.1999// Monitorul Oficial nr.124-125 din 11.11.1999.
Legea privind organizarea-administrativ-teritoriale a Republicii Moldova nr.764-XV din 27.12.2001// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.16/53 din 29.01.2001.
Legea pentru aprobarea Strategiei Naționale de descentralizare și Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei de descentralizare pentru anii 2012-2015, nr.68 din 05.04.2012// Monitorul Oficial nr.143-148 din 13.07.2012.
Legea privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, nr.121 din 04.05.2007// Monitorul Oficial nr.90-93 din 29.06.2007
Hotarîrea Parlamentului privind Clasificația Bugetară, 91 din 20.10.2008// Monitorul Oficial nr. 195-196 din 31.10.2008.
Hotărîrea Guvernului cu privire la privatizarea terenurilor proprietate publică a statului, 932 din 14.08.2007// Monitorul Oficial nr.127-130 din 17.08.2007.
Decizia Consiliului comunal Costești cu privire la aprobarea bugetului primăriei comunei Costești pentru anul 2013, nr. 1-2 din 12.12.2012, Anexa nr.1-6.
Decizia Consiliului comunal Costești cu privire la aprobarea bugetului primăriei comunei Costești pentru anul 2014, nr. 8-1 din 09.12.2013, Anexa nr.1-7.
Planul de dezvoltare social-economică a comunei Costești pentru perioada 2014-2018 aprobat prin decizia Consiliului Comunal nr. 12-1 din 05.05.2014.
II. Manuale, monografii și lucrări didactice
Albu Marina, Corelarea principiilor subsidiarității și autonomiei locale. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 23 mai 2014, p.32-35.
Armeanic Alexandru. Fiscalitate în statele contemporane. Chișinău: CEP USM, 2003.169 p.
Alexandru Ioan. Drept administrativ. București:Editura Universul juridic, 2009. 530p.
Azizov N., Rolul relațiilor politice și administrative în procesul de implementare a Strategiei Naționale de descentralizare. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 20 mai 2013, p.38-41.
Bantuș-Gurduza N., Descentralizarea și modernizarea administrației publice locale din Franța. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 23 mai 2014, p.191-194.
Băcioi Leonid. Impactul implimentării sistemului regresiv de percepere a impozitelor în bugetul de stat și în fondul social. // Economica nr.6(40). Chișinău: ASEM, 2002. p. 15-28.
Castrașan T., Instituția controlului în condițiile descentralizării administrative din Republica Moldova. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 22 mai 2012, p.23-25.
Chiriac Liubomir. Problemele actuale ale dezvoltării locale.// Politici Publice. Chișinău: TISH, martie 2004, p. 6-27.
Chiriac L., Mocanu V., Catlabuga V., Mânzatu O. O antologie de practici de succes a comunităților din municipiul Chișinău, IDIS „Viitorul”, 2011.
Catlaburga Vlad, Manole Tatiana. Descentralizarea finanțelor locale. Chișinău: TISH, 2002. 208 p.
Corj Mihail Ion. Bazele constituționale ale impozitării de stat. Chișinău: S.N, 2003. 240 p.
Creangă Ion. Curs de drept administrativ, volumul II. Chișinău: Editura Epigraf, 2005. 352p.
Creanga I., Gălușcă I. Noile reglementări ale procesului bugetar pentru APL. Principii, reguli, responsabilități. Chișinău: Editura IDIS Viitorul, 2013.
Finanțele publice locale: Manual de instruire pentru reprezentanții Administrației publice locale, ediția 1. Chișinău: Cartier, 2001. 25 p.
Furdui Viorel. Ghidul alesului local /Institutul pentru Dezvoltare și Inițiative Sociali ,,Viitorul”. Chișinău: TICH, 2004. 240 p.
Fukasaku K., Luiz R. de Mello Jr., Fiscal Decentralisation and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing and Transition Economies, Paper prepared for the 8th International Forum on Latin American Perspectives: Managing Fiscal Policy in Decentralised Democracies.
Gliga Ioan. Drept financiar. București: Humanitas, 1998. 423 p.
Iancu Vasile. Drept financiar public. București: Sylvi, 2002. 430 p.
Ioniță Veaceslav. Dinamica finanțelor publice locale în condițiile recentralizării puterii de stat. // Politici Publice. Chișinău: TISH, aprilie 2004, p. 6-20.
Ioniță Veaceslav. Finanțele publice locale: cadru regulatoriu. // Politici Publice. Chișinău: TISH, iunie 2004. p. 3-23.
Impozite și taxe în bugetul local: În ajutorul funcționarului public și a alesului local: Parte I–II /Agenția Statelor Unite Pentru Dezvoltarea Internă, Proiectul ,,Reforma Autorităților publice Locale”, executat de Asociația Primarilor și Colectivităților Locale din Republica Moldova. – Chișinău: Copyright, 2004. 256 p.
John Norregaard: Taxing Immovable Property, Revenue Potential and Implementation Challenges, IMF Working Paper WP/13/29, May 2013.
Notele metodologice privind elaborarea de către autoritățile administrației publice locale a proiectelor de buget pe anul 2012 și a estimărilor pe anii 2013-2014, Ministerul Finanțelor.
Manualul Consiliului Europei, Biroul de informare al Consiliului Europei la București, București, 2006. – 624 p.
Manole T., Rotaru. L.Ecualizarea veniturilor bugetare. Chișinău: Editura Tehnica – Info, 2011.
Manole Tatiana. Finanțele publice locale. Teorii și aplicații. Chișinău: Cartier, 2000. 262 p.
Manole Tatiana. Finațele publice locale, rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Chișinău: Epigraf, 2003. 239 p.
Manole Tatiana. Probleme de management financiar. Relații interbugetare.// Administrarea Publică, nr.1. Chișinău, 2000, p. 31-45.
Manole Tatiana. Principiile impunerii și presiunii fiscale în Republica Moldova.// Administrarea Publică, nr.1. Chișinău, 2002, p. 29-40.
Mihalcea Lucean. Gestiunea finanțelor publice locale: Modelul francez. București: Economica, 2000. 225 p.
Munteanu Ion. Consolidarea politicii regionale în Republica Moldova: Probleme și soluții // Administrația Publică, nr.4. Chișinău, 2001, p. 57-72.
Munteanu Vasile. Managementul Public Local. – Iași: TIPO MOLDOVA, 2003. – 366 p.
Secrieru Angela. Finanțele publice. Chișinău: Epigraf, 2004. 424 p.
Secrieru Angela. Oleg Stratulat. Descentralizarea fiscală. Provocări pentru Republica Moldova. Chișinău: Epigraf, 2006. 45 p.
Secrieru Angela. Prohnițchii Valeriu. Ghidul procesului bugetar al Republicii Moldova. Chișinău: Revista ECO, 2009. 79p.
Secrieru Angela. Ghidul alesului local. Chișinău: IDIS Viitorul, 2011. 98p.
Secrieru A., Roșcovan M., Manole T., Porumbescu A. Bugetarea pe bază de performanță. Ghid, Chișinău: „Nova-Imprim” SRL, 2010, 68 p., 3 c. a.
Secrieru A. Ghidul Alesului Local în finanțe publice locale. Chișinău: Editura IDIS Viitorul, 2012.
Patrașcu L., Politica fiscală în timpul crizelor economice. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 22 mai 2012, p.245-247.
Popa Victor. Manole Tatiana, Mihailuța Ion. Administrația Publică Locală a Republicii Moldova/ Comentarii legislative. Chișinău: Museum, 2000. 288 p.
Popa Victor. Manole Tatiana, MocanuVictor. Ghidul Primarului. Chișinău: S.C. Tehnologii Intelectuale, 2005. 318 p.
Popa Victor. Munteanu Igor, Mocanu Victor. De la centralism la descentralizare. Chișinău: Cartier, 1998. 219 p.
Paladi Ion. Management public. Chișinău: Editura ASEM, 2009. 375 p.
Rusu V., Locul și rolul autorităților administrației publice locale în domeniul fiscal. În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 23 mai 2014, p.277-280.
Șaptefrați T., Centralizare și descentralizare în administrația publică. În: În: Teoria și practica administrării publice. Materiale ale conferinței internaționale științifico-practice 22 mai 2012, p.6-8.
Vacarenco Iulia, Asigurarea financiară a activității autorităților administrației publice centrale de specialitate. În: Dimensiuni reformatoare ale administrației publice centrale de specialitate din Republica Moldova. Chișinău, 2013. P.180.
Vacarenco I., Componenta de programare bugetară a sistemului de planificare strategică al autorităților administrației publice centrale. În: Integrare prin cercetare și inovare. Conferință științifică. 26-28 septembrie 2013. CEP USM. Chișinău. 2013. P.248.
Văcărel Iulian, și alții. Finanțele publice. București: Didactică și Pedagogică, 1992. 669 p.
Văcărel Iulian, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Mosteanu, Florin Georgescu. Finațele publice, ediția a V-a. București: Didactică și Pedagogică, 2006. 674 p.
Zai Paul. Considerente privind componentele politicii bugetare. București: Revista Transilveană de Științe Administrative 1(21). 144p.
Zubco Victor. Reprezentantul statului în teritoriu în dreptul comparat. Chișinău: Prut Internațional, 2002. 56p.
III. Site-ografie:
Notă informativă la proiectul legii finațelor publice și responsabilitățile bugetar-fiscale www.parlament.md/LegislationDocument.aspx ( accesat la data de 20.03.2015).
Notă informativă la proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative www.mf.gov.md/files/files/Descentraliz%20financ/Nota ( accesat la data de 15.04.2015).
Structura bugetelor locale – între teorie și practică www.2ase.md/file/catedre/bugete ( accesat la data de 23.04.2015).
Rapoarte și informații/privind executarea bugetului unității administrativ-teritoriale pentru anul 2013 // http://www.minfin.md/ro/raportinfo/budget/buat/cumulate/ (accesat la 19.04.2015).
Bugetul de Stat pentru anul 2014 / transferurile de la bugetul central către bugetele de nivelul doi http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id (accesat la data de 24.03.2015).
Bugetul de stat pentru anul 2013 / transferurile de la bugetul central către bugetele de nivelul doi // http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=32999 (accesat la data de 07.03.2015).
Circulara Ministerului de Finanțe 06/2-07 din 12.06.2014 privind aprobarea Normelor metodologice privind elaborarea de către autoritățile APL a proiectelor de bugete pentru 2015 și previziunile pentru 2016-2017. http://www.mf.gov.md
Cadrul bugetar pe termen mediu 2015-2017. http://www.mf.gov.md/middlecost.
Mathias Trabandt and Harad Uhling: How far are we from the slippery slope: Laffer Curve Revisited (WorkingPaper Series NO 1174 / April 2000, European Central Bank l Eurosystem)
IV. Alte surse:
1. OCDE, “Creșterea Impozitelor și Economică”, Economic Department Working Paper NO. 620, Paris 2008
2. OECD, “Tax Policy Reform and Economic Growth”, OECD Tax Policy Studies No. 20, Paris 2010
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Aspecte ale Administrarii Veniturilor Si Cheltuielilor Publice Locale (ID: 136692)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.