, Asist. drd. Ana Ranta [600780]

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
1

MODULUL II
FORME JURIDICE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRATIEI PUB LICE

Scurtă recapitulare a conceptelor prezentate anteri or
Capitolul anterior prezinta institutiile care compu n sistemul administratiei publice din Romania, pe b aza
reglementarilor legale in vigoare, precum dotrivit literaturii de specialitate. Au fost discutate de a semenea,
principiile care stau la baza organizarii si functi onarii autoritatilor administratiei publice, precum si raporturile
care se stabilesc,in baza legii, intre autoritatile centrale si autoritatile administratiei publice lo cale. Sublinieim
faptul ca modulul prezentat anterior detaliaza un p rim sens al notiunii de administratie publica, si a nume acela
de ansamblul autoritatilor care aplica legea, iar m odulul al doilea detaliaza cel de3al doilea sens al notiunii de
administratie publica, acela de activitate a autori tatilor publice.

Scop: prezentarea și analizarea formelor juridice de act ivitate a autorităŃilor administrative in vederea
cunoasterii și utilizarii corecte a acestora, avand in vedere importanŃa studierii formelor de activit ate ale
administraŃiei publice, din perspectiva domeniului lor de studiu; familiarizarea studenŃilor cu aspect ele teoretice
(exprimate în doctină și în practică) precum și cu aspectele practice (exemple oferite); dezvoltarea c apacităŃii de
analiză și sinteză utilizănd termini specifici prob lematicii dezbătute.

Obiective :
O1: sa defineasca formelor juridice de activitate a aut orităŃilor administrative, subliniind elementele
caracteristice în vederea identificării diferenŃelo r dintre acestea, respectiv sa prezinte regimul jur idic diferit și
influenŃa acestor diferente asupra mijloacelor de c ontrol exercitate de către puterea judecătorească
O2 : sa precizeze conditiile de valabilitate ale actel or administrative, cu elementele caracteristice si definitorii
pentru fiecare dintre ele analizand aspectele teoretice, practice precum ș i opinii doctrinare exprimate în
materie; familiarizarea studenŃilor cu terminologia specifică temei condiŃiilor de valabilitate a acte lor
administrative
O3 : sa prezinte și sa analizeze momentul intrării în vigoare a actelor administrative subliniind aspecte le
teoretice ale problemei, modalităŃile în care se re alizează intrarea actelor administrative în vigoare și
principiile care guvernează regimul juridic al acte lor administrative;
O4: sa precizeze elementele cacateristice ale modalităŃ iilor de încetare a efectelor juridice ale actelor
administrative (anularea, inexistenŃa, revocarea, s uspendarea, modificarea, abrogarea, încetarea efect elor
actelor administrative prin intervenŃia unor fapte administrative)

Schema logica a modulului
StudenŃii se vor axa, în primul rând, pe însușirea termenilor de specialitate și a definiŃiilor oferit e
pentru acești termeni; în al doilea rând, vor încer ca să realizeze disticŃii și asemănări între diferi te noŃiuni,
precizarea elementelor caracteristice ale acestora, explicarea unor expresii sau afirmaŃii, comentarea cu
argumentele oferite în suportul de curs a diferitel or principii, expresii sau enunŃuri.
Forme juridice de activitate ale administratiei pub lice : acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic,
fapte administrative, operaŃiuni administrative.
Actul administrativ 3 manifestarea unilaterală și expresă de voinŃă a autorităŃilor publice, realizată în
scopul de a produce efecte juridice, în temeiul put erii publice, principala forma de activitatea a adm inistratiei
publice; diferenta dintre acte administrative, fa pte si operatiuni administrative;

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
2 Clasificarea actelor administrative: acte administrative normative, acte administrative individuale,
acte administrative emise de autorităŃile administr ative, acte administrative emise de alte autorităŃi publice, acte
administrative prin delegaŃie; caracteristici ale a cestor tipuri de acte;
Caracteristicile actului administrativ: manifestare unilaterală de voinŃă, concretizează vo inŃa
autorităŃii publice, obligatoriu, executoriu, emis pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării
legilor ;
Conditii de valabilitate: (1) să fie emis de autoritatea competentă și în lim itele competenŃei sale, (2) să
fie emis în forma și cu respectarea procedurii prev ăzute de lege, (3) să fie conform cu ConstituŃia, l egile și actele
normative în vigoare, (4) să fie conform cu interes ul public urmărit de lege. Concepte cheie: competenŃa
materială, competenŃa temporală, funcŃionar de fapt , competenŃa teritorială, paralelismului competenŃe lor,
delegarea de competenŃă, tipuri de delegare, forma și procedura prevăzute de lege, forme procedurale
anterioare, forme procedurale concomitente, forme p rocedurale posterioare, cvorum, majoritate, motivar e,
semnare, contrasemnare, aviz, acord, propunere, rap ort, certificat, comunicare, publicare, aprobare,
confirmare, act constatator, proceduri consultative impuse pentru asigurarea transparenŃei decizionale, minuta,
procedura avizului conform, comunicare către destin atarii actului,luarea la cunoștinŃă, avizul și acor dul – acte
administrative, arpobarea improprie, aprobare tacit ă, teoria formalităŃilor imposibile, sursele legali tăŃii
Intrarea in vigoare/Încetarea efectelor juridice al e actelor administrative. Concepte cheie:
comunicare, aducere la cunoștinŃă, publicare, princ ipiul neretroactivităŃii actelor administrative nor mative,
principiul revocabilităŃii actelor administrative i ndividuale și excepŃii , acte interpretative, anulare, ilegalitate
rezultând din nerespectarea unei cerinŃe legale de formă, ilegalitate rezultând din nerespectarea unor condiŃii
de formă, autoritate publică superioară, autoritate publică însărcinată cu anumite atribuŃii de contro l
specializat, revocare, efectele anulării, acte subs ecvente, act administrativ inexistent, consecinŃe a le revocării,
autorizaŃiile libere, suspendare, modificare, abrog are totală sau parŃială, expresă sau implicită, împ linirea
termenului, executarea.

Chestionar de evaluare:
1. Care sunt modalităŃile de încetarea a efectelor jur idice ale actelor administrative?
2. Care este înŃelesul expresiei „intrarea în vigoare a actelor administrative”?
3. DefiniŃi fiecare dintre modalităŃile de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative!
4. Care sunt efectele anulării actelor administrative?
5. Prin ce se caracterizează un act administrativ inex istent?
6. Care sunt consecinŃele revocării actelor administra tive?
7. Este posibilă revocarea actelor creatoare de dreptu ri?
8. Care sunt excepŃiile de la principiul revocabilităŃ ii actelor administrative individuale?
9. În ce situaŃie poate fi pusă problema suspendării a ctului administrativ?
10. Care este diferenŃa dintre abrogare și revocare/anu lare?
11. DefiniŃi actele juridice, actele cu caracter e xclusiv politic, faptele administrative și operaŃiu nile
administrative!
12.DaŃi exemple pentru fiecare dintre formele amint ite de activitate ale administraŃiei publice!
13. În ce constă diferenŃa dintre formele de activ itate ale administratiei publice și din ce perspect ivă
trebuie abordată?
14. PrecizaŃi și definiŃi cele trei tipuri de compe tenŃă!
15. Ce efecte are actul administrativ sau operaŃiun ea administrativă realizate de către un funcŃionar
care nu are această competenŃă însă aparent el este competent?
16. DefiniŃi paraleleismul competenŃelor! Exemplifi caŃi!
17. Care sunt cele două tipuri de delegare? Preciza Ńi și definiŃi!
18. Care sunt formele procedurale anterioare emiter ii actului administrativ?
19. PrecizaŃi și detaliaŃi formele procedurale conc omitente emiterii actului!
20. În ce constă importanŃa distincŃiei între actel e administrative și formele procedurale prervăzute de
lege pentru emiterea actului administrativ, din per spectiva contenciosului administrativ?
21. Certificatul de producător este act administrat iv? MotivaŃi!
22. PrecizaŃi diferenŃa dintre actul administrativ și actul constatator!
23. În ce constă diferenŃa dintre consultarea facul tataivă și consultarea obligatorie?

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
324. Care sunt etapele de parcurs în cazul participă rii cetăŃenilor și asociaŃiilor legal constituite l a
procesul de luare a deciziilor? Dar în cazul proces ului de elaborare a actelor normative?
25. DefiniŃi acordul și propunerea!
26. Care sunt situaŃiile în care motivarea este reg lementată în dreptul nostru?
27. În ce constă sancŃiunea juridică în cazul în ca re lipsește motivarea?
28. Care sunt tipurile majorităŃii?
29. EnumeraŃi și detaliaŃi formalităŃile procedural e posterioare emiterii actelor administrative!
30. Care sunt sancŃiunile în situaŃia lipsei formal ităŃilor procedurale esenŃiale și formalităŃilor
neesenŃiale?
31. EnumeraŃi și detaliaŃi sursele legalităŃii în d reptul român!
32. DefiniŃi actul administrativ potrivit criteriul ui formal și material!
33.. Ce este puterea publică?
34. Care sunt caracteristicile actului administrati v?
35. Care este sensul afirmaŃiei:”Actul administrati v este executoriu din oficiu?”
36. Cum se clasifică actele administrative potrivit criteriului material?
37. DefiniŃi și exemplificaŃi actele administrative normative!
38. Cum se clasifică actele administrative individu ale?
39. ClasificaŃi actele administrative din perspecti va criteriului organic!
40. Ce înŃelegeŃi prin „acte administrative prin de legaŃie”?
41. CaracterizaŃi actele administrativ jursdicŃiona le!

Bibliografie recomandată : : Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Al lBeck, 2002; A. Trăilescu,
Tratat elementar de drept administrativ, AllBeck, 2 002; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent,
Cluj Napoca, 2004, Dacian Cosmin Dragos, Drept admi nistrativ, Accent, 2004.Tudor Drăganu, Actele
administrative și faptele asimilate lor supuse cont rolului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Edit ura Dacia,
Cluj3Napoca, 1970 Corneliu Manda, Drept administr ativ, Victor, 2000, Lucian Chiriac, Activitatea
autorităŃilor administraŃiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, D. C. Dragoș, Recursul administrativ și
contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statu lui de
drept, Editura Dacia, Cluj3Napoca, 1992, Martine Lo mbard, Droit administratif, 3 eedition, Editions Dalloz,
Paris, 1999, Dana Apostol Tofan, Puterea discreŃion ară și excesul de putere al autorităŃilor publice, Editura All
Beck, 1999 .

SecŃiunea I
PREZENTARE GENERALĂ

Mijloacele de acŃiune ale autorităŃilor administraŃ iei publice sunt formele concrete prin care
administraŃia publică își îndeplinește misiunea de organizare a aplicării și de aplicare în concret a legii, precum și
de prestare, respectiv organizare a prestării serv iciilor publice.
DefiniŃia de mai sus folosește două sintagme: organizarea aplicării și aplicarea în concret a leg ii ,
respectiv prestarea și organizarea prestării serviciilor publ ice . ExplicaŃia dublei naturi a activităŃii
administrative rezidă în poziŃia acesteia de a fi n u numai cea care aplică legile, dar și cea care org anizează
activitatea altor actori ai sistemului juridic de a plicare a legii 1, și, pe de altă parte, în faptul că administraŃia
publică nu mai este singura chemată (și capabilă) s ă presteze serviciile publice, tot mai mare importa nŃă primind
serviciile publice prestate prin agenŃi privaŃi, su b supravegherea administraŃiei publice.
În doctrina dreptului administrativ 2, sunt considerate forme de activitate ale administ raŃiei publice:

1 De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Muncă urmă rește aplicare legilor din domeniul raporturilor de muncă, controlând astfel
activitatea agenŃilor economici.
2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ , Editura ȘtiinŃifică, București, 1959, p.3z17; Ide m, Actele administrative și faptele
asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe ba za Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, ClujzNapoca, 1970 , p.73 și urm.; Ilie Iovănaș, Drept
administrativ , vol II, Servo Sat, 1997, p.52; Rodica Narcisa Pet rescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, p.275 și urm.; Lucian
Chiriac, Activitatea autorităŃilor administraŃiei publice , Accent, Cluj Napoca, 2001, p.12; pentru o clasifi carea diferită, a se vedea Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediŃia a IIIza, Editura ALL BECK, 2002, p.8.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
4a) actele juridice – actele administrative, contractele administrativ e, contractele civile. Dintre acestea,
dreptul administrativ studiază doar actele și contr actele administrative, actele civile făcând obiectu l de studiu al
dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autorităŃile centrale – Guvern, Președinte fie de
autorităŃi locale (Primarul, Consiliul local, Prefe ctul) și, având caracter declarativ, nu sunt studia te de dreptul
administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraŃiile Guvernului cu pri vire la anumite evenimente, mesajul Președintelui
Republicii cu prilejul semnării unui acord internaŃ ional, apelul Primarului către cetăŃeni cu privire la un aspect de
politică publică locală, etc.
Actele cu caracter politic nu produc efecte juridic e, eventuala lor autoritate fiind dată de prestigiu l și
poziŃia în stat a emitentului 1.
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfer a administraŃiei publice, adică
transformări în lumea înconjurătoare care produc ef ecte juridice, independent de existenŃa unei manife stări de
voinŃă în acest sens a autorităŃilor publice (de ex emplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul
proprietatea localităŃii, omisiunea de a răspunde l a o cerere de informaŃii de interes public, etc.), ci doar în baza
legii.
Legea este, așadar, cea care dă valoare unui fapt m aterial, transformânduzl întrzun fapt juridic, în s peŃă
administrativ.
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, c onstruirea unei clădiri), sau ilicite (exemplul cla sic
fiind contravenŃia).
d) operaŃiunile administrative sunt operaŃiuni materialztehnice, adică activităŃi ale administraŃiei publice
care nu produc efecte juridice prin ele însele 2: avize, dări de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici,
etc.
Sintetizând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ , care produce efecte juridice datorită
manifestării de voinŃă în acest sens a autorităŃii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice
deși nu există o manifestare de voinŃă în acest sen s, iar operaŃiunile administrative , deși sunt manifestări de
voinŃă ale autorităŃilor publice, nu produc efecte juridice.
ImportanŃa distincŃiei între diferitele forme de ac tivitate ale administraŃiei publice apare din persp ectiva
efectelor juridice produse în mod direct, dar și a acŃiunilor în contencios administrativ: astfel, doa r actele
administrative, contractele administrative și faptu l administrativ denumit “tăcerea administraŃiei” po t fi
contestate prin acŃiune directă, nu și operaŃiunile administrative.

SecŃiunea a IIfa
TEORIA GENERALĂ A ACTULUI ADMINISTRATIV

1. DefiniŃie. Caracteristici .
Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterală și expresă de voinŃă a aut orităŃilor
publice, realizată în scopul de a produce efecte ju ridice, în temeiul puterii publice 3.
În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorităŃi publice, câ t și
aspectul material al acestuia, referitor la conŃinutul său, conŃinut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul
puterii publice cu care sunt înzestrate autorităŃile publice.
Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe c arezl are o anumită entitate (persoană
fizică sau juridică) de azși impune cu forŃă obliga torie deciziile altor subiecte de drept (persoane f izice sau
juridice).
Deoarece în principiu autorităŃile publice dispun d e putere publică în raporturile cu particularii, nu pot
exista situaŃii în care persoane private, fără nici o atribuŃie de putere publică, să emită acte admin istrative; pe de
altă parte însă, nu toate manifestările de voinŃă a le autorităŃilor publice făcute în scopul produceri i efectelor
juridice sunt acte administrative, ci numai cele în temeiate pe puterea publică de care dispune autorit atea
respectivă 4.
În lipsa unui Cod de procedură administrativă, defi niŃia actului administrativ o găsim în prezent în
Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normati v, emis de
o autoritate publică în vederea executării ori a or ganizării executării legii, dând naștere, modificân d sau
stingând raporturi juridice .

1 T. Drăganu, Drept constituŃional și instituŃii politice , vol. I, Lumina Lex, 1998, p.102.
2 T. Drăganu , Actele administrative și faptele asimilate lor… ., op.cit., p.77; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.277; pentru definiŃii
din perioada interbelică, a se vedea Paul Negulescu , Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice “Marv an”, 1934,
p.296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., 1929, p.380.
3 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiŃia din ediŃia 2001 a fost preluată ș i de Anton Trăilescu, Drept
administrativ 3 tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiŃ ii, a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ,
op.cit ., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27.
4 De exemplu, achiziŃionarea unor materiale de const rucŃii sub o anumită valoare, pe baza unui act emis de autoritatea publică, în
vederea efectuării unor reparaŃii la clădirea în ca re funcŃionează această autoritate.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
5● Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinŃă. Prin această caracteristică, el se
deosebește de actele contractuale ale administraŃie i, fie ele guvernate de regimul juridic de drept pu blic sau de
regimul juridic privat.
Actul administrativ își păstrează caracterul unilat eral și în cazul în care este emis în urma unei cer eri a
particularilor (de exemplu, autorizaŃia de construc Ńie) 1, când este adoptat de două sau mai multe autorităŃ i
administrative împreună (un ordin comun al mai mult or miniștri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor
persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeŃean, Guvernul).
● Actul administrativ concretizează voinŃa autorită Ńii publice ca subiect de drept special, învestit c u
putere publică , și, în consecinŃă, produce efecte juridice care v or fi guvernate de regimul juridic de drept public .
● Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub in cidenŃa sa (1),
pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară (2), precum și pentru autoritatea publică superioar ă (3).
AfirmaŃia necesită însă anumite precizări:
z obligativitatea actului administrativ încetează î n primul caz prin revocare sau anulare;
z în cel dezal doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul, sau el poate fi abroga t sau
anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat de instanŃa judecătorească;
z în fine, sub aspectul obligativităŃii pentru auto ritatea publică superioară, există mai multe ipotez e: a)
autoritatea superioară este Ńinută la respectarea a ctelor normative ale autorităŃilor inferioare până când emite un
act normativ cu conŃinut contrar, care abrogă total sau parŃial actul autorităŃii inferioare; b) autor itatea superioară
va respecta actul individual al autorităŃii inferio are, până când îl anulează, emiŃând în locul lui un act propriu,
sau, atunci când legea nuzi dă această posibilitate , obligând autoritatea inferioară să emită un act l egal.
● Actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat imediat după aducerea la
cunoștinŃa persoanelor interesate, respectiv public area sa, așadar din momentul din care produce efect e juridice,
fără a mai fi nevoie de intervenŃia unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele admini strative se
deosebesc de hotărârile judecătorești, care au nevo ie de o procedură posterioară, de învestire cu form ulă
executorie, pentru a putea fi puse în executare.
Din altă perspectivă, actul administrativ are forŃă executorie și impune unilateral fără ca, de regulă,
contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare . Prin excepŃie, unele legi pot prevedea efectul su spensiv de
executare al recursului administrativ sau al acŃiun ii în contencios administrativ, însă o astfel de so luŃie nu este
îmbrăŃișată ca un principiu de drept administrativ în sistemul nostru de drept 2.
ForŃa executorie nu trebuie confundată cu executare a forŃată (din oficiu) a actului administrativ, ce
poate apărea doar în anumite condiŃii, și anume cân d legea o autorizează (ex.: expulzarea unui cetăŃea n străin,
confiscarea anumitor bunuri de către agentul consta tator al contravenŃiei, etc.) sau când există anumi te
circumstanŃe excepŃionale. În restul cazurilor, exe cutarea silită sau forŃată se face numai cu ajutoru l justiŃiei.
● Actele administrative sunt emise pe baza legii , în scopul executării sau organizării executării leg ilor
și a celorlalte acte normative emise de autorităŃil e superioare.
Așa cum sza arătat în literatura de specialitate 3, această trăsătură este consecinŃa ierarhiei în ca re se
constituie normele juridice: în frunte se află Cons tituŃia (legea fundamentală a statului), urmează le gile organice,
legile ordinare, actele administrative normative al e Guvernului cu putere de lege (ordonanŃe) 4, alte acte
normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern) actel e administrative normative ale altor autorităŃi cen trale
(ordine și instrucŃiuni ale miniștrilor, spre exemp lu), actele administrative individuale ale autorită Ńilor centrale,
actele normative ale autorităŃilor locale, și, în f inal, actele administrative individuale ale acestor a.
Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează e ficienŃa și aplicabilitatea actelor administrative,
astfel încât fiecare act administrativ de la un niv el inferior se conformează actelor administrative c u forŃă
superioară, legilor și ConstituŃiei Ńării.
2. Clasificarea actelor administrative f criteriul material.
Din perspectiva conŃinutului lor, actele administra tive pot fi:
a) Acte administrative normative .
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în abstract, și sunt destin ate
unui număr nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guv ern prin care se stabilesc anumite preŃuri maximale
pentru anumite produse, ordinul unui ministru de st abilire a normelor metodologice de depunere a formu larelor
tipizate în vederea calculării impozitului, o hotăr âre a unui consiliu local de stabilire a taxelor lo cale, etc.

1 În acest caz, cererea particularului reprezintă do ar o condiŃie pentru emiterea actului administrativ, nu determin ă încheierea unui
contract; ca efect al acestei constatări, renunŃare a persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu determină automat încetarea
efectelor acestuia, ci constituie doar o condiŃie p entru revocarea actului de către emitent z Rodica N arcisa Petrescu, op.cit., p.289; autorizaŃia
este emisă ca urmare a manifestării de voinŃă a adm inistraŃiei publice, nu ca rezultat al unui acord c u particularul.
2 Pentru discuŃii privind efectul suspensiv de execu tare al recursului administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Dragoș, Recursul
administrativ și contenciosul administrativ , Editura ALL Beck, 2001, p.117; pentru aceeași pro blematică în contextul acŃiunii în contencios
administrativ, a se vedea Idem, Procedura contenciosului administrativ , Editura ALL Beck, 2002, p..545 și urm.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256.
4 În sensul că ordonanŃele sunt acte complexe, de dr ept administrativ și constituŃional, a se vedea Ver ginia Vedinaș, Rozalia Ana
Lazăr, Controlul de constituŃionalitate al actelor adminis trative , în „Juridica” nr.8/2000, p.300 și urm.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
6Actele normative pot conŃine norme juridice imperat ive (care impun o anumită activitate), prohibitive
(care interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită ac tivitate.
Astfel, sunt norme imperative dispoziŃiile art.72 d in Legea nr.215/2001, conform căruia, în cazurile
enumerate de textul legal, prefectul ia act de înce tarea mandatului primarului.
Ca norme prohibitive exemplificăm art.84 alin.2 din aceeași lege, care instituie interdicŃia pentru
secretarul orașului sau comunei de a fi soŃ, soŃie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu vicepri marul.
În fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea
Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condiŃii.
b) Acte administrative individuale .
Actul administrativ individual este manifestarea de voinŃă care produce efecte juridice cu privire la
persoane determinate , sau, întrzo formulă mai explicită, care „creează, modifică sau desfiinŃează drepturi și
obligaŃii în beneficiul sau sarcina unor persoane d inainte determinate” 1.
La rândul lor, actele individuale pot fi clasificat e 2 în:
z acte creatoare de drepturi și obligaŃii z acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaŃi i determinate
pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuinŃe sau de stabili re a impozitului,
de exemplu).
Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităŃii publice (de pildă, în prezenŃa
tuturor condiŃiilor prevăzute de lege, emiterea aut orizaŃiei de construcŃie nu poate fi refuzată de pr imar), în timp
ce altele sunt emise în temeiul unei puteri discreŃionare a autorităŃii publice (dizolvarea consiliului loca l prin
hotărâre guvernamentală; modificarea organigramei p rimăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă p rimele pot
fi controlate de către autorităŃile publice superio are numai în ceea ce privește legalitatea lor, cele din a doua
categorie pot fi analizate și sub aspectul oportuni tăŃii 3.
z acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de învăŃământ, decizia de
pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoa ște o activitate anterioară și li se conferă un com plex de
drepturi, în condiŃiile prevăzute de lege.
Emiterea unui act atributiv de statut personal nu a sigură prin ea însăși legalitatea unei activităŃi v iitoare
desfășurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar să
intervină un alt act administrativ sau de altă natu ră (numirea întrzo funcŃie publică, respectiv înche ierea unui
contract individual de muncă) 4.
z acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a contravenŃiei), p rin care se
aplică o sancŃiune administrativă 5.
z acte administrativ jurisdicŃionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de aut orităŃi ale
administraŃiei publice, însă care au ca obiect solu Ńionarea unor litigii și sunt emise după o procedur ă ce are
caracteristici apropiate de procedura judiciară (co ntradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabili tatea deciziei)
z cum ar fi hotărârea comisiei judeŃene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar 6.
În prezent, procedurile administrativ jurisdicŃiona le sunt facultative și gratuite (art.21 alin.4 din
ConstituŃia revizuită în 2003), prin urmare petiŃio narul nu este obligat să recurgă la ele, iar dacă a sesizat totuși o
jurisdicŃie administrativă el va putea să renunŃe l a această cale de atac în vederea sesizării instanŃ ei de contencios
administrativ.
z în ce ne privește, credem că putem identifica și o altă categorie de acte administrative, și anume acte
administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifestări de voinŃă ale autorităŃil or publice prin
care acestea devin parte a unui contract administra tiv sau civil.
3. Clasificarea actelor administrative f criteriul organic.
Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative în funcŃie de emitentul ace stora,
prin urmare avem:
a) acte administrative emise de autorităŃile admini strative – Guvernul, Președintele Republicii,
ministere, consiliile locale, consiliile judeŃene, prefectul, primarul, etc.
Prin autoritate administrativă se înŃelege acea autoritate cuprinsă în puterea executivă a statului, putere
denumită generic „administraŃia publică”. Pentru a înŃelege această sintagmă, precizăm că autorităŃile
administrative alcătuiesc, alături de autoritatea l egislativă și autoritatea judecătorească, autorităŃile publice ale
statului, adică acele entităŃi înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităŃile administrative (sau autorităŃile
administraŃiei publice) constituie specia, iar auto rităŃile publice, genul 7.
b) acte administrative emise de alte autorităŃi pub lice , aparŃinând altor puteri în stat – Parlamentul
sau instanŃele judecătorești.

1 T. Drăganu, Introducere……., op.cit ., p.145.
2 A se vedea, pentru această clasificare, Rodica Nar cisa Petrescu, op.cit., p.292 și urm.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.293; I. Iovănaș, op.cit., 220.
4 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.90.
5 A se vedea reglementarea cadru în materie, Ordonan Ńa Guvernului nr.2/2001.
6 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte admin istrativzjurisdicŃionale, D. C. Dragoș, Recursul administrativ și
contenciosul administrativ , Editura All Beck, 2001, p. 105 și urm.
7 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
7De regulă, Parlamentul adoptă legi, iar instanŃele judecătorești, hotărâri judecătorești; cu toate ace stea,
în unele cazuri, structurile amintite emit și acte administrative, în realizarea unor sarcini specific e administraŃiei
publice, de gestionare a resurselor materiale și um ane, activitate necesară în vederea funcŃionării ad ecvate a
acestora. Suntem, astfel, în prezenŃa unui act admi nistrativ de numire în funcŃie atunci când președin tele Camerei
deputaŃilor sau al Senatului numește funcŃionarii d in aparatul propriu al Parlamentului 1, sau când Președintele
Tribunalului sau CurŃii de apel, însărcinat și cu a tribuŃii administrative, numește în funcŃie Directo rul executiv și
Directorul executiv adjunct al acestei instituŃii, care este funcŃionar public.
c) acte administrative prin delegaŃie , emise de persoane private, angajate, sub control statal, în
activitatea de prestare a serviciilor publice.
Astfel, statul sau unităŃile administrativ teritori ale pot gestiona direct serviciile publice necesare
satisfacerii nevoilor celor administraŃi, sau le p ot transfera, sub control strict, unor persoane pri vate, care să le
gestioneze în interes public dar cu respectarea cer inŃelor de eficienŃă și eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, per soanele private menŃionate dobândesc atribuŃii de
putere publică, și, în consecinŃă, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care
beneficiază de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ 2.
Pentru a exemplifica, serviciul public de învăŃămâ nt este prestat, în principiu, de universităŃi de s tat,
dar și de universităŃi private, aflate sub controlu l permanent al Consiliului NaŃional de Evaluare Aca demică și
Acreditare, precum și al Ministerului EducaŃiei și Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de p oliclinici
private, care prestează același serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort; ser viciile publice
de transport local călători pot fi delegate, spre g estionare, unor persoane juridice private, în condi Ńiile legislaŃiei
în vigoare, etc. În acest context, decizia Rectorul ui unei universităŃi particulare de numire în funcŃ ie a unui
preparator, asistent sau lector universitar, este u n act administrativ la fel ca și actul omologului s ău de la o
universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este reglementat prin lege specială, Statutul cadre lor didactice;
de asemenea, decizia operatorului de transport urba n călători de a majora preŃul biletelor de călători e este un act
administrativ, nicidecum un act de drept privat.
4. CondiŃiile de valabilitate a actului administrat iv.
4.1. Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru condiŃii: (1) să
fie emis de autoritatea competentă și în limitele c ompetenŃei sale, (2) să fie emis în forma și cu res pectarea
procedurii prevăzute de lege, (3) să fie conform cu ConstituŃia, legile și actele normative în vigoare , (4) să fie
conform cu interesul public urmărit de lege.
4.2. CompetenŃa – actul administrativ să fie emis d e autoritatea competentă și în limitele
competenŃei sale.
CompetenŃa unei autorităŃi administrative este stabilită prin lege , prin urmare ea nu poate fi transmisă
unei alte autorităŃi publice decât tot prin lege 3, ea este obligatorie – în sensul că nu se poate renunŃa la
exercitarea ei 4, și are caracter permanent , chiar dacă titularii unor funcŃii sunt aleși pent ru un mandat determinat 5.
determinat 5.
Există trei tipuri de competenŃă:
a) competenŃa materială (ratione materiae) . CompetenŃa materială se referă la domeniul în care
autoritatea publică își exercită atribuŃiile confer ite prin lege (ex.: Ministerul finanŃelor publice z finanŃe publice,
impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Muncă z raporturi de muncă, protecŃie socială, Consiliul local – taxe
locale, drumurile din oraș, etc.; Comisia NaŃional ă de Statistică z statistică, etc.).
b) competenŃa temporală (ratione temporis). CompetenŃa temporală aparŃine autorităŃii publice care
este investită cu puterea de a emite un act adminis trativ sau de a efectua o operaŃiune materială la m omentul în
care actul este emis sau operaŃiunea efectuată 6.
Precizarea, deși la prima vedere pare mai dificil d e înŃeles, este necesară întrucât autoritatea publi că szar
putea să aibă competenŃa de a emite actul administr ativ în cauză, dar nu la momentul în care acesta es te emis
(prin moment înŃelegânduzse ziua emiterii, sau alte unităŃi de măsurare a timpului, dacă se poate stab ili cu
certitudine când a încetat competenŃa de emitere a actului administrativ).
Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prem atur, de o autoritate încă neinvestită legal cu atr ibuŃii
de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpo trivă, tardiv, de o autoritate ce nu mai are compet enŃa de azl
emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia că sătorii la ora 12,00 dacă noul primar ales în funcŃ ie a fost

1 T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , Editura Dacia, ClujzNapoca, 1992, p.143, Rodica Na rcisa
Petrescu, op.cit., p.286
2 A se vedea, în acest sens, Agathe Van Lang, Genevi ève Gondouin, Véronique InserguetzBrisset, Dictionnaire de droit
administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 199 9, p.10; T. Drăganu, Introducere…., op.cit ., p.144; Rodica Narcisa
Petrescu, op.cit., p.287; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.23.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.
4 Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea în funcŃie a unei persoane care a câștigat concursul pentru ocuparea funcŃiei
publice de secretar al comunei, și nici nu poate re fuza constatarea dizolvării de drept a consiliului local, atunci când condiŃiile legale sunt
îndeplinite.
5 Consiliul local și primarul sunt autorităŃi admini strative ce funcŃionează permanent, chiar dacă titu larii funcŃiilor de consilieri,
respectiv persoana care a fost aleasă primar se sch imbă.
6 Martine Lombard, Droit administratif , 3eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, p.183.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
8validat de judecător la ora 10,00 a aceleiași zile. Dacă actul prin care competenŃa temporală înceteaz ă este un act
normativ, se ia în calcul data publicării lui sau a ducerii la cunoștinŃă publică, pe când în cazul act ului individual
se va lua în considerare data sau momentul comunică rii lui.
În contextul competenŃei temporale trebuie discutat ă însă și teoria funcŃionarului de fapt . Astfel, se
pune întrebarea ce efecte are actul administrativ s au operaŃiunea administrativă realizate de un funcŃ ionar care nu
mai are competenŃă legală de a le realiza, sau încă nu are această competenŃă, însă aparent, din persp ectiva
persoanelor care vin în contact cu acest funcŃionar , el este competent să emită actul sau să efectueze operaŃiunea?
Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a încetat, și care oficia ză în
continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsă torii, sunt ele valabil încheiate?
Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria funcŃionarului de fapt, atunci
când există aparenŃa legalităŃii activităŃii acestu ia, coroborată cu aceea a aparenŃei în drept, accep tată din motive
de securitate juridică, sunt suficiente pentru a co nsidera actul administrativ sau operaŃiunea adminis trativă ca
fiind legală, și de a evita repunerea în discuŃie a situaŃiei juridice ce face obiectul actului sau op eraŃiunii, și,
implicit, obligarea persoanei în cauză de a parcurg e procedura administrativă din nou 1. Considerarea ca legală a
operaŃiunii sau a actului administrativ are ca scop , prin urmare, doar protejarea celor administraŃi, și nu
antrenează exonerarea de răspundere a funcŃionarulu i public care nu poate dovedi că a fost în eroare a tunci când
a emis actul sau a efectuat operaŃiunea.
Tot în categoria exemplelor privind funcŃionarii de fapt se încadrează situaŃia funcŃionarului public
căruia îi este anulat prin hotărâre judecătorească, cu efecte retroactive, actul de numire în fucŃia p ublică: actele
administrative emise sau operaŃiunile administrativ e efectuate de acesta în perioada dintre numire și anularea
numirii sunt considerate valide, în virtutea teorii funcŃionarului de fapt, chiar dacă efectul anulări i actului de
numire ar fi acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost niciodată funcŃionar public.
c) competenŃa teritorială (ratione loci ). CompetenŃa teritorială definește câmpul geografi c al acŃiunii
administrative al unei autorităŃi publice: ansamblu l teritoriului naŃional z competenŃă naŃională, sa u numai
teritoriul unei comune, oraș sau judeŃ – competenŃă locală.
Astfel, Guvernul are competenŃă naŃională, Cosiliul judeŃean competenŃă judeŃeană (ce este inclusă în
sfera mai largă a competenŃei locale, în sensul de alternativă la competenŃa naŃională) iar Consiliul local
competenŃă locală.
• Principiul paralelismului competenŃelor .
În conformitate cu acest principiu, unanim recunosc ut de doctrina și practica de drept administrativ 2, în
tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să rezolve situaŃia), autoritatea pub lică ce are
competenŃa de a emite un act sau de a efectua o ope raŃiune administrativă are și competenŃa de a revoc a acel act
sau de a cere restituirea prestaŃiei (atunci când a cest lucru este posibil).
Astfel, pentru a exemplifica practic acest principi u, consiliul local poate hotărî participarea cu cap ital
sau cu bunuri, în numele colectivităŃii locale pe c are o reprezintă, la constituirea de societăŃi come rciale (art.15
din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenŃelor, tot pri n hotărâre a
consiliului local se poate hotărî și renunŃarea la calitatea de asociat sau acŃionar la societăŃile co merciale
respective.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenŃa este exclusivă, prin urmare în cazul în
care și alte autorităŃi pot emite actul în cauză re vocarea poate fi decisă și de aceste autorităŃi.
• Caracterul de ordine publică al regulilor de compet enŃă .
Necesitatea asigurării coerenŃei activităŃii admini strative atașează regulilor de competenŃă un caract er de
ordine publică; aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintr e părŃi și
chiar instanŃa de contencios administrativ din ofic iu, poate ridica, în orice moment al procesului, ex cepŃia de
necompetenŃă a autorităŃii publice pârâte, motiv de nulitate absolută a actului administrativ atacat.
Ilegalitatea datorată necompetenŃei nu poate fi acoperită prin confirmare , prin urmare autoritatea
administraŃiei publice care era, de fapt, competent ă să emită actul nu șizl poate însuși, și să consid ere că este
emis cu respectarea competenŃei. Singura soluŃie es te emiterea unui nou act, cu același conŃinut cu pr imul, de
această dată de către autoritatea competentă, care va produce efecte juridice din momentul emiterii 3.
• Delegarea competenŃei .
Obiectul delegării de competenŃă îl constituie însă rcinarea unei autorităŃi publice subordonate de a
acŃiona în numele autorităŃii legal competente, în anumite cazuri determinate. Delegarea poate interve ni și în
interiorul autorităŃii publice, între funcŃionarii publici.
Imperativul concilierii necesităŃii de a respecta s trict regulile de competenŃă cu necesitatea practic ă de a
construi sisteme de gestionare efectivă a complexei problematici cu care se confruntă administraŃia pu blică a dus
la acceptarea în doctrină a unor reguli mai puŃin r estrictive, la formularea unui compromis 4.

1 M. Lombard, op.cit., p.183.
2 A. Van Lang, G. Gondouin, V. InserguetzBrisset, op.cit. , p.17; M. Lombard, op.cit., p.185.
3 I. Iovănaș, op.cit., p.232.
4 M.Lombard, op.cit., p.183

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
9Astfel, o condiŃie esenŃială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în sens larg, ce cu prinde și
actele normative de rang inferior legii). În al doi lea rând, actul administrativ de delegare trebuie s ă precizeze
exact întinderea delegării, nefiind admisibilă dele garea tuturor atribuŃiilor autorităŃii publice, și titularul delegării
(autoritatea publică delegatară).
Există două tipuri de delegare:
a) delegarea de putere publică (de atribuŃii) . Acest tip de delegare presupune ca autoritatea de legantă
să renunŃe temporar (până la revocarea expresă a de legării) la atribuŃia de putere publică întrzun anu mit domeniu,
prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decid e în acel domeniu.
Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcŃii, nu o persoană determinată, prin urmare
delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul func Ńiei publice este schimbat. Ea trebuie realizată în totdeauna în
formă scrisă 1.
De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poat e subzdelega atribuŃiile de putere publică
(competenŃa), ci doar dreptul de semnătură.
Suntem în prezenŃa delegării de atribuŃii în cazul viceprimarilor, cărora le sunt delegate obligatoriu
unele atribuŃii prevăzute de lege în sarcina primar ului, iar altele pot fi delegate de primar 2
b) delegarea de semnătură z permite delegarea semnăturii titularului unei fu ncŃii publice către un
colaborator sau subordonat z nu se delegă atribuŃii le, ci doar semnătura, prin urmare titularul funcŃi ei publice sau
a demnităŃii publice păstrează competenŃa și răspun derea în domeniul vizat 3.
Suntem în prezenŃa unei măsuri interne, de organiza re optimă a serviciului public, aplicabilă în pract ică
atunci când legea nu prevede posibilitatea delegări i de atribuŃii.
Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană det erminată, în consecinŃă pierderea funcŃiei publice
antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă și în cazul în care delegantul își pierde funcŃia.
Delegatarul acŃionează în numele delegantului, prin urmare este interzisă subzdelegarea semnăturii.
4.3. Forma și procedura f să fie emis în forma și c u respectarea procedurii prevăzute de lege .
4.3.1. ConsideraŃii introductive. Procedura adminis trativă necontecioasă. NoŃiune .
Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de autorităŃile administraŃiei
publice atunci când emit acte administrative sau el iberează diferite certificate, avize, aprobări, etc , în absenŃa
unui litigiu 4.
Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ – avizul (facultati v, consultativ și
conform), acordul (prealabil, concomitent sau poste rior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale
concomitente emiterii actului – cvorum, majoritate, motivarea ș i semnarea sau contrasemnarea, și forme
procedurale posterioare emiterii actului – comunicarea, publicarea, aproba rea și confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autorităŃile adminis traŃiei publice își asociază alte autorităŃi public e la
decizie, în vederea fundamentării ei din punct de v edere legal și al criteriului oportunităŃii.
De asemenea, o importanŃă tot mai mare au primit în ultima vreme procedurile de consultare a celor
administraŃi în procesul de luare a deciziei admini strative. Deși dispune de o putere de decizie unila terală,
administraŃia publică tinde tot mai mult, fie forŃa tă de legi, fie din proprie iniŃiativă, să Ńină sea ma de părerea
celor vizaŃi prin actul administrativ. O decizie as tfel adoptată are avantajul de a fi susceptibilă de o aplicare mai
facilă și de o adeziune mai rapidă din partea celor vizaŃi decât decizia luată fără consultare, consid erată de multe
ori abuzivă și fără sens.
În fine, o administraŃie modernă nu poate funcŃiona la standarde de calitate ridicate fără respectarea
principiului transparenŃei, conform căruia deciziil e administraŃiei publice trebuie luate în așa fel î ncât toate
persoanele interesate să le cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere și de executar e a deciziei
administrative să fie deschisă, coerentă și corectă , ușor de urmărit de public.
În planul contenciosului administrativ, importanŃa distincŃiei între actele administrative și formele
procedurale prevăzute de lege pentru emiterea actul ui administrativ constă în aceea că doar actul admi nistrativ,
adică actul final, poate fi contestat direct pe cal ea unei acŃiuni directe în contencios administrativ , nu și avizele,
acordurile, propunerile, referatele, aprobările, et c. Atunci când analizează legalitatea actului admin istrativ însă,
instanŃa de contencios administrativ se va pronunŃa și asupra formelor procedurale (actelor interne, c um mai sunt
ele denumite), întrucât, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al i legalităŃii unei
forme procedurale care a stat la baza emiterii lui.
Unele din aceste forme sunt instituite de lege pent ru garantarea drepturilor celor administraŃi sau pe ntru
informarea autorităŃilor publice, și pot atrage anu larea actului znulitate relativă, sau nulitatea abs olută a acestuia,
care trebuie doar constatată de instanŃă. Alte form e, însă, nu atrag nulitatea actului (procedurile fa cultative).
InstanŃa de judecată poate aprecia dacă neefectuare a unei proceduri administrative obligatorii este de
natură să vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redusă a anchetei publice prevăzute de l ege nu
impieteză asupra legalităŃii actului administrativ, dacă cel vizat șiza prezentat punctul de vedere și acesta a fost

1 Ibidem, p.191
2 A se vedea art.70 din Legea nr.215/2001.
3 Spre exemplu, viceprimarii nu pot să delege la rân dul lor atribuŃiile pe care li leza delegat primaru l.
4 M. Lombard, op.cit., p.187.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
10 consemnat. De asemenea, faptul că funcŃionarul publ ic vinovat de producerea unei pagube patrimoniului
instituŃiei nu a fost lăsat să semneze un angajamen t de plată și a fost emisă o decizie de imputare cu același
conŃinut ca și angajamentul de plată nu afectează l egalitatea deciziei de imputare.
4.3.2. Forma scrisă. DistincŃia act administrativ f act constatator (adeverinŃă, certificat).
Actele administrative trebuie emise în formă scrisă , atât ca și o condiŃie de valabilitate, cât și pen tru a
facilita dovada existenŃei lor; cu toate acestea, ș i un act administrativ verbal poate fi considerat v alid, dacă este
dovedită existenŃa lui, însă în practica administra tivă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte 1.
În acest sens argumentăm și cu dispoziŃiile din Ord onanŃa Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de
soluŃionare a petiŃiilor 2, care prevede în mod obligatoriu semnarea și motiv area legală a răspunsului la petiŃii,
chiar dacă acest răspuns este negativ. În aceste co ndiŃii, nici măcar refuzul de a soluŃiona o petiŃie nu mai poate fi
verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condiŃ ie de valabilitate a lui este semnarea de către con ducătorul
autorităŃii publice.
În nici un caz, însă, nu este admisă dovada cu mart ori pentru a contesta existenŃa unor acte
administrative ce trebuie semnate de autoritatea em itentă sau a unor acte care trebuie emise în formă scrisă;
dovada cu martori va fi admisă doar pentru contesta rea faptelor ce au stat la baza redactării actului administrativ,
pentru înscrierea în fals.
SancŃiunea lipsei formei scrise la emiterea unui ac t administrativ este nulitatea relativă a actului
administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci c ând legea o prevede în mod expres duce la inexisten Ńa actului
administrativ.
Forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prez enŃa unui act administrativ dacă nu este dublată de
manifestarea de voinŃă a autorităŃii publice făcută în scopul de a produce efecte juridice.
Astfel, înscrisurile prin care se atestă anumite fa pte juridice sau drepturi nu sunt acte administrati ve, ci
doar operaŃiuni administrative – certificatele de s tare civilă, încheierile de autentificare ale notar ilor, etc. Ele nu
adaugă efecte juridice noi raportului juridic născu t prin voinŃa liber declarată a părŃilor sau prin f aptul
administrativ al nașterii sau decesului, ci doar co nstată acest aspect 3.
Legislativ, soluŃia doctrinară a fost confirmată pr in OrdonanŃa Guvernului nr.33/2002 privind
reglementarea eliberării certificatelor și adeverin Ńelor de către autorităŃile publice centrale și loc ale 4, care
prevede că prin certificat se înŃelege documentul ce confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o
anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia, iar
prin adeverinŃă z documentul prin care se atestă un drept sau un f apt.
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se naște dreptul
dreptul producătorului agricol de azși comercializa produsele în pieŃe, târguri sau oboare, ci pe baza faptului că
acel producător deŃine anumite bunuri agricole come rcializabile. Prin certificat se atestă doar proven ienŃa
produselor ca fiind din gospodăria proprie a respec tivei persoane fizice 5.
Din păcate, așa cum vom arăta mai jos, nu întotdea una denumirile actelor administrative reflectă natu ra
juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori d octrina și jurisprudenŃa ce consacră anumiŃi termen i.
4.3.3. FormalităŃi procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative .
4.3.3.1. Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autorităŃii
publice, în condiŃiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităŃi publice, instituŃii publice,
unui funcŃionar public sau unei persoane fizice sau juridice private.
Rămâne, așadar, la latitudinea autorităŃii publice să solicite sau nu avizul, iar dacă lza solicitat, poate
Ńine sau nu seama de conŃinutul lui la emiterea act ului administrativ.
Autoritatea publică emitentă poate modifica și după consultare proiectul, fără a fi obligată să recurg ă la
o altă consultare.
4.3.3.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ) . În acest caz, autoritatea publică emitentă este
obligată prin lege să solicite opinia unei alte aut orităŃi sau publicului, însă nu trebuie să se confo rmeze acelei
opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să corespundă proiectului supus cons ultării, orice
modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei noi consultări.
Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize consultative 6. În
conformitate cu dispoziŃiile legale ce guvernează r egimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, e l este
formulat și este transmis în scris, și poate fi: favorabil, favorabil cu obie cŃii sau propuneri ori negativ. Avizele
favorabile care cuprind obiecŃii sau propuneri, pre cum și cele negative se motivează și pot fi însoŃit e de

1 Aplicarea verbală a sancŃiunii avertismentului în condiŃiile OrdonanŃei Guvernului nr.2/2001 nu este un act administrativ, ci o
operaŃiune administrativă prin care se execută actu l administrativ, adică procesul verbal de sancŃiona re contravenŃională, act ce trebuie emis
în scris; în sens contrar, a se vedea Rodica Narcis a Petrescu, op.cit., p.298.
2 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002
3 T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate…, op.c it., p.92; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.299; L. Chiriac,
Activitatea autorităŃilor administraŃiei publice , Editura Accent, Cluj Napoca, 2001, p.47.
4 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 88 din 2 februarie 2002.
5 A se vedea Hotărârea Guvernului nr.661 privind pro cedura de eliberare a certificatului de producător, publicată în “Monitorul
Oficial al României”, partea I, nr. 436 din 3 augu st 2001.
6 A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr.24/2000 privi nd normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în
“Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 139 din 31 martie 2000; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.300.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
11 documentele sau de informaŃiile pe care se sprijină . ObservaŃiile și propunerile Consiliului Legislati v privind
respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ.
Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau întrzo not ă însoŃitoare.
Observăm că, în acest caz, deși avizul rămâne un av iz consultativ, autoritatea publică emitentă va tre bui
săzși motiveze decizia de ignorare a conŃinutului a vizului.
De asemenea, Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile
pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului 1, prevede că proiectele de acte
normative se transmit Ministerului Justitiei în ori ginal, împreună cu o copie și numai după obŃinerea avizelor
autorităŃilor publice interesate. Ministerul Justit iei avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de
vedere al legalităŃii, încheind succesiunea operaŃi unilor din etapa de avizare. În acest caz suntem în prezenŃa unui
aviz consultativ, obligatoriu de solicitat dar care nu condiŃionează conŃinutul actului final.
● Proceduri consultative impuse de imperativul asig urării transparenŃei decizionale în
administraŃia publică .
Legea nr. 52/2003 2 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică stabilește regulile
procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea t ransparenŃei decizionale în cadrul autorităŃilor ad ministraŃiei
publice centrale și locale, alese sau numite, precu m și al altor instituŃii publice care utilizează re surse financiare
publice, în raporturile stabilite între ele cu cetă Ńenii și asociaŃiile legal constituite ale acestora . Prin această
reglementare sza încercat apropierea societăŃii civ ile de activitatea decizională a administraŃiei pub lice 3.
Coroborând aceste dispoziŃii cu textele OrdonanŃei Guvernului nr.75/2003, care prevede că prin
hotarâre a consiliului local sau judeŃean se vor st abili procedura și modalităŃile de aducere la cunoș tinŃă publică a
măsurilor de interes major pentru locuitori și a pr oiectelor de acte administrative care cad sub incid enŃa
prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică, precum și de consultare
a cetăŃenilor cu privire la conŃinutul acestora, re zultă că legea stabilește doar un cadru general, ce urmează a fi
circumstanŃiat prin acte administrative de la nivel local, în funcŃie de specificul autorităŃii admini straŃiei publice
locale.
Așa cum sza remarcat în doctrină 4, practica reglementării prin legi și ordonanŃe a d iferitelor aspecte ce
ar trebui să se regăsească, împreună, întrzun Cod d e procedură administrativă, îndepărtează legislaŃia noastră de
coerenŃa și stabilitatea pe termen lung de care are nevoie.
Procedurile de asigurare a transparenŃei decizional e în activitatea autorităŃilor publice au la bază
anumite principii, cum ar fi: a) informarea în prealabil , din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de i nteres
public care urmează să fie dezbătute de autorităŃil e administraŃiei publice centrale și locale, precum și asupra
proiectelor de acte normative; b) consultarea cetăŃenilor și a asociaŃiilor legal constituite, l a iniŃiativa
autorităŃilor publice, în procesul de elaborare a p roiectelor de acte normative; c) participarea activă a cetăŃenilor
la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu re spectarea
următoarelor reguli: ședinŃele autorităŃilor și ins tituŃiilor publice care fac obiectul legii sunt pub lice (1);
dezbaterile vor fi consemnate și făcute publice (2) ; minutele acestor ședinŃe vor fi înregistrate, arh ivate și făcute
publice (3).
AutorităŃile administraŃiei publice obligate să respecte dispoziŃiile legii sunt:
a) autorităŃile administraŃiei publice centrale 5: ministerele, alte organe centrale ale administraŃ iei publice
publice din subordinea Guvernului sau a ministerelo r, serviciile publice deconcentrate 6 ale acestora, precum și
autorităŃile administrative autonome;
b) autorităŃile administraŃiei publice locale: cons iliile judeŃene, consiliile locale, primarii, insti tuŃiile 7 și
serviciile publice de interes local sau judeŃean.
ExcepŃie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative și ședinŃele în care sunt
prezentate informaŃii privind: a) apărarea naŃional ă, siguranŃa naŃională și ordinea publică, interese le strategice
economice și politice ale Ńării, precum și deliberă rile autorităŃilor, dacă fac parte din categoria in formaŃiilor
clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare și datele tehnicozeconomice ale activ ităŃilor
comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenŃei loiale, po trivit legii;
c) datele personale, potrivit legii.

1 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
2 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 70 din 2 martie 2003.
3 Dana Apostol Tofan, Unele consideraŃii în legătură cu Legea privind tra nsparenŃa decizională în administraŃia publică , în
„Curierul judiciar” nr.3/2003, p.22 și urm.
4 Dana Apostol Tofan, art.supra cit., p.24; Idem, Necesitatea codificării procedurii administrative , în „Revista de drept public”
nr.1/2002, p.75z94.
5 Din enumerare lipsește, inexplicabil, chiar Guvern ul, fapt criticabil z Dana Apostol Tofan, art. cit., „Curierul judiciar” nr.3/2003,
p.27.
6 În urma intrării în vigoare a ConstituŃiei revizui te, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai su nt denumite „descentralizate”, ci
„deconcentrate”, prin urmare legea a fost modificat ă implicit.
7 Precizarea este considerată întrzo opinie inutilă, deoarece instituŃiile publice, având o activitate predominant practică, nu emit
decât acte administrative individuale, și acelea nu mai în cazuri expres prevăzute de lege – Dana Apost ol Tofan, art. cit., „Curierul judiciar”
nr.3/2003, p.25.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
12 Participarea cetăŃenilor și a asociaŃiilor legal co nstituite la procesul de elaborare a actelor normat ive
implică anumite acŃiuni ale autorităŃilor publice:
a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelo r de acte normative autoritatea administraŃiei publ ice
are obligaŃia să redacteze un anunŃ referitor la această acŃiune, care va fi adus la c unoștinŃa publicului cu cel
puŃin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare de către autorităŃile publice 1. AnunŃul va
cuprinde o notă de fundamentare , o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea
adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul
și modalitatea în care cei interesaŃi pot trimite în scris propun eri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare
privind proiectul de act normativ.
AnunŃul va fi publicat pe sitezul propriu, afișat l a sediul propriu, întrzun spaŃiu accesibil publicul ui, și
transmis către masszmedia centrală sau locală, după caz.
La publicarea anunŃului autoritatea administraŃiei publice va stabili o perioadă de cel puŃin 10 zile
pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opi nii cu privire la proiectul de act normativ supus d ezbaterii
publice.
Conducătorul autorităŃii publice va desemna o persoană din cadrul instituŃiei, responsabilă pentru
relaŃia cu societatea civilă, care să primească pro punerile, sugestiile și opiniile persoanelor intere sate cu privire la
proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraŃiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au
depus o cerere pentru primirea acestor informaŃii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităŃilor publice interesate numai
după definitivare, pe baza observaŃiilor și propune rilor formulate de cei interesaŃi.
d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată
public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociaŃie legal constituită 2 sau
de către o altă autoritate publică .
În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare î n cel mult 10
zile de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate.
e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act
normativ în discuŃie.
f) În cazul reglementării unei situaŃii care, din c auza circumstanŃelor sale excepŃionale , impune
adoptarea de soluŃii imediate , în vederea evitării unei grave atingeri aduse int eresului public, proiectele de acte
normative se supun adoptării în procedură de urgenŃ ă prevăzută de reglementările în vigoare.
Participarea cetăŃenilor și a asociaŃiilor legal co nstituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc în
următoarele condiŃii:
a) anunŃul privind ședinŃa publică se afișează la sediul auto rităŃii publice, este inserat în sitezul propriu și
se transmite către masszmedia, cu cel puŃin 3 zile înainte de desfășurare, și va conŃine data, ora și locul de
desfășurare a ședintei publice, precum și ordinea d e zi.
Acest anunŃ trebuie adus la cunoștinŃa cetăŃenilor și a asociaŃiilor legal constituite ca re au prezentat
sugestii și propuneri în scris, cu valoare de recom andare, referitoare la unul dintre domeniile de int eres public
care urmează să fie abordat în ședinŃă publică; dif uzarea anunŃului și invitarea specială a unor perso ane la ședinŃa
publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relaŃia cu societatea civilă.
b) participarea persoanelor interesate la ședintele publice se va f ace în limita locurilor disponibile în sala
de ședinte, în ordinea de precădere3 dată de interesul asociaŃiilor legal constituite î n raport cu subiectul ședinŃei
publice, stabilită de persoana care prezidează ședi nŃa publică. Ordinea de precădere nu poate limita a ccesul
masszmedia la ședintele publice.
c) persoana care prezidează ședinŃa publică oferă inv itaŃilor și persoanelor care participă din proprie
iniŃiativă posibilitatea de a se exprima c u privire la problemele aflate pe ordinea de zi.
d) adoptarea d eciziilor administrative Ńine de competenŃa exclusi vă a autorităŃilor publice. Punctele de
vedere exprimate în cadrul ședinŃelor publice de pe rsoanele invitate au valoare de recomandare.
e) minuta 4 ședinŃei publice, incluzând și votul fiecărui memb ru, cu excepŃia cazurilor în care sza hotărât
vot secret, va fi afișată la sediul autorităŃii publice în cauză și publicată în sitezul propriu. AutorităŃile publice
sunt obligate să elaboreze și să arhiveze minutele ședinŃelor publice. Atunci când se consid eră necesar, ședinŃele
publice pot fi î nregistrate .

1 AnunŃul referitor la elaborarea unui proiect de ac t normativ cu relevanŃă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniŃiator
asociaŃiilor de afaceri și altor asociaŃii legal co nstituite, pe domenii specifice de activitate, în t ermenul prevăzut de lege (art.6 alin.3 din Legea
nr.52/2003).
2 Prin asociaŃie legal constituită se înŃelege orice organizaŃie civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de
reprezentare civică. (art.3 din Legea nr.52/2003)
3 Ordinea de precădere este ordinea care determină p rioritatea participării la ședinŃele publice, în ra port cu interesul manifestat
faŃă de subiectul ședinŃei.
4 Minuta este documentul scris în care se consemneaz ă în rezumat punctele de vedere exprimate de partic ipanŃii la o ședinŃă,
precum și rezultatul dezbaterilor.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
13 Înregistrările ședinŃelor publice, cu excepŃia celo r prevăzute la art. 6 din Legea 52/2003, vor fi făc ute
publice, la cerere, în condiŃiile Legii 544/2001 pr ivind liberul acces la informaŃiile de interes publ ic.
f) autorităŃile publice sunt obligate să întocmească și să facă public un raport anual privind transparenŃa
decizională, care va cuprinde cel puŃin următoarele elemente: numărul total al recomandărilor primite; numărul
total al recomandărilor incluse în proiectele de ac te normative și în conŃinutul deciziilor luate; num ărul
participanŃilor la ședinŃele publice;
numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaŃia cazurilor în care
autoritatea publică a fost acŃionată în justiŃie pe ntru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea pr oprie a
parteneriatului cu cetăŃenii și asociaŃiile legal c onstituite ale acestora; numărul ședinŃelor care nu au fost publice
și motivaŃia restricŃionării accesului.
Raportul anual privind transparenŃa decizională va fi făcut public în sitezul propriu, prin afișare la sediul
propriu întrzun spatiu accesibil publicului sau pri n prezentare în ședinŃă publică.
Legea nr.52/2003 prevede și anumite sancŃiuni jurid ice pentru nerespectarea dispoziŃiilor sale:
a) acŃiunea în contencios administrativ z orice persoană care se consideră vătămată în dre pturile sale,
prevăzute de lege, poate face plângere în condiŃiil e Legii contenciosului administrativ, împotriva ref uzului
nejustificat al autorităŃii administraŃiei publice de a respecta dispoziŃiile legii 1. Plângerea și recursul se judecă în
procedură de urgenŃă și sunt scutite de taxă de tim bru.
b) răspunderea disciplinară : constituie abatere disciplinară și se sancŃioneaz ă, potrivit prevederilor Legii
188/1999 privind Statutul funcŃionarilor publici, s au, după caz, potrivit legislaŃiei muncii, fapta fu ncŃionarului
care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la ședinŃele publice sau impiedică implicarea
persoanelor interesate în procesul de elaborare a a ctelor normative de interes public.
c) măsuri administrative : persoanele care asistă la ședinŃele publice, invi tate sau din proprie initiaŃivă,
trebuie să respecte regulamentul de organizare și f uncŃionare a autorităŃii publice. În cazul în care președintele de
ședinŃă constată că o persoană a încălcat regulamen tul, va dispune avertizarea și, în ultimă instanŃă, evacuarea
acesteia.
4.3.3.3. Procedura avizului conform – este o procedură de excepŃie 2, aplicabilă doar când legea o
prevede expres.
Astfel, legea poate cere unei autorităŃi publice să emită un act administrativ numai după consultarea
prealabilă a unei alte autorităŃi publice, iar actu l administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel
obŃinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă em iterea actului administrativ cu respectarea avizulu i
conform, are doar opŃiunea de a nuzl mai emite.
Un exemplu în acest sens nizl oferă art. 7 al Hotăr ârii Guvernului nr.745/2003 privind organizarea și
funcŃionarea AutorităŃii NaŃionale de Control 3: “r egulamentele de organizare și funcŃionare a autorit ăŃilor de
control aflate în subordinea sau în coordonarea min istrului delegat pentru coordonarea autorităŃilor d e control se
aprobă în condiŃiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”.
În unele cazuri, însă, caracterul conform al avizul ui reiese dintrzo formulare mai largă a textului le gal.
Astfel, în anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizeaz ă că „avizarea se concretizează printrzun act (aviz favorabil
sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obliga tivitate” 4.
În fine, există avize exprese sau tacite . Un exemplu de aviz tacit este cel prevăzut de art .14 alin.2 din
Legea nr.215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este
eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se con sideră a fi favorabil încheierii acordului.
4.3.3.4. Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimŃământ dat de o autoritate publică altei
autorităŃi publice în vederea emiterii de către ace asta din urmă a unui act administrativ 5. Prin urmare, acordul
trebuie obligatoriu solicitat atunci când legea pre vede, iar actul administrativ trebuie să i se confo rmeze din
punct de vedere al conŃinutului.
Sza remarcat, pe bună dreptate, că acordul se deose bește de avizul conform prin faptul că primul
produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării de voinŃă a mai multor orga ne
administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul conform este doar un element component al pr ocedurii
de elaborare a actului administrativ 6.
În ce ne privește, considerăm că mai sunt necesare câteva precizări:
z acordul, spre deosebire de avizul conform, este d oar o manifestare de voinŃă a unui alt organ
administrativ cu privire la un act administrativ de ja elaborat de autoritatea emitentă, fără a exista posibilitatea
acelui organ de a interveni în conŃinutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar două opŃiuni:
de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Di mpotrivă, în cazul avizului conform, organul emiten t participă,

1 Dana Apostol Tofan, art.cit., p.31.
2 M. Lombard, op.cit., p.190.
3 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 496 din 9 iulie 2003
4 Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lu crărilor de contrucŃii, republicată în “Monitorul O ficial al României”, partea I,
nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu modificările ulte rioare.
5 T. Drăganu, Actele administrative și faptele….., op.cit., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.302;
6 T. Dăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.128.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
14 alături de emitentul actului, la elaborarea acestui a, odată ce autoritatea emitentă actului va trebui să Ńină seama în
redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizulu i conform.
z avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul acordului devine
coautor al actului administrativ și va răspunde ală turi de autoritatea publică ce lza elaborat 1.
z în opinia autorilor de specialitate, acordul poat e fi prealabil, concomitent sau posterior actului
administrativ 2. În ce ne privește, ne este greu de imaginat un ac ord concomitent emiterii actului administrativ;
participarea concomitentă a două sau mai multe auto rităŃi publice la emiterea unui act administrativ a re ca și
consecinŃă faptul că actul va avea doi emitenŃi (sp re exemplu, un ordin ministerial emis de doi minișt ri). Cât
despre acordul posterior , existenŃa lui distinctă este subminată de asemăna rea până la identificare cu aprobarea –
ambele sunt posterioare emiterii actului administra tiv, ambele condiŃionează producerea efectelor juri dice ale
acestuia, ambele implică doar responsabilitatea aut orităŃii publice emitente.
Ca exemplu, Hotărârea Guvernului nr.1209/2003 privi nd organizarea și dezvoltarea carierei
funcŃionarilor publici prevede în art.15 alin.3 nec esitatea acordului federaŃiei sau uniunii la care s unt afiliate
organizaŃiile sindicale din rândul cărora se numeșt e reprezentantul în comisia de concurs pentru ocupa rea unei
funcŃii publice.
4.3.3.5. Propunerea , ca modalitate de implicare a unei autorităŃi publ ice în procesul decizional derulat
de o altă autoritate publică, implică emiterea actu lui administrativ numai în urma unei astfel de prop uneri; cu alte
cuvinte, autoritatea emitentă nu poate proceda la a doptarea actului administrativ decât în urma propun erii, lipsa
propunerii fiind motiv de nulitate a actului admini strativ.
ConŃinutul actului administrativ trebuie să se conf ormeze propunerii, în caz contrar actul este ilegal ;
autoritatea publică are doar două opŃiuni în cazul în care propunerea nu este mulŃumitoare: de a cere modificarea
propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu ado pta actul.
Spre exemplu, numirea în funcŃie publică a absolven Ńilor programului de formare specializată organizat
de Institutul NaŃional de AdministraŃie se face pri n act administrativ al conducătorului autorităŃii p ublice ce a
solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Ins titutului NaŃional de AdministraŃie, iar perioada d e stagiu a
funcŃionarilor publici se defășoară după un program aprobat de conducătorul autorităŃii publice la pro punerea
comună a conducătorului compartimentului unde urmea ză să își desfășoare acesta activitatea și a
compartimentului de resurse umane 3.
4.3.4. FormalităŃi procedurale concomitente emiteri i actelor administrative . Emiterea unui act
administrativ presupune, întotdeauna, semnarea aces tuia de către persoana competentă din cadrul autori tăŃii
emitente (1) , uneori contrasemnarea de către o altă persoană (2) , în cazul unor acte motivarea lor (3), iar în cazul
actelor administrative emise de autorităŃi colegial e, existenŃa cvorumului (4) și a majorităŃii (5) prevăzute de
lege.
4.3.4.(1). Semnarea actului administrativ.
Dintre formele substanŃiale necesare pentru ca actu l să fie valid, se desprinde ca importanŃă semnarea
actului administrativ, formalitate ce permite verif icarea competenŃei de emitere a actului și este ind ispensabilă
pentru dovada existenŃei deciziei administrative.
Așa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana împutenicită să angajeze
autoritatea publică emitentă: dispoziŃiile primarul ui se semnează de către acesta, deoarece este vorba de o
autoritate unipersonală, hotărârile consiliului loc al se semnează de către președintele de ședinŃă 4, ordinele
prefectului se semnează de către prefect, ordinele și instrucŃiunile ministeriale se semnează de către ministru,
hotărârile și ordonanŃele de guvern se semnează de către primul ministru 5, etc.
4.3.4.(2). Contrasemnarea actului administrativ . Prin intermediul contrasemnării, se „autentifică”
semnătura persoanei competente și se asociază răspu nderea contrasemnatarului în ceea ce privește legal itatea sau
oportunitatea actului administrativ.
Lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă , nu de competenŃă, deoarece
contrasemnatarul nu este coautor al actului adminis trativ 6.
ObligaŃia contrasemnării este prevăzută, spre exemp lu, în ConstituŃie pentru ordonanŃele și hotărârile
guvernamentale, care trebuie contrasemnate de miniș trii ce au obligaŃia punerii loc în executare 7, în cazul
hotărârilor consiliului local și a dispoziŃiilor pr imarului, ce trebuie contrasemnate de secretar 8,
4.3.4.(3). Motivarea actului administrativ .

1 A se vedea, în sens contrar, Rodica Narcisa Petres cu, op.cit., p.302.
2 T. Dăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor…., op.cit ., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.306.
3 Art.25 alin.2, respectiv art.29 alin.1din Hotărâre a Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea și de zvoltarea carierei
funcŃionarilor publici; a se vedea și art.5 al Legi i nr.550/2002 privind vânzarea spaŃiilor comerciale proprietate privată a statului aflate în
administrarea consiliilor locale sau judeŃene precu m și a celor aflate în administrarea regiilor auton ome de interes local, publicată în
“Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003.
4 Art.48 din Legea nr.215/2001 a administraŃiei publ ice locale.
5 Art.108 alin.4 din ConstituŃie
6 A. Van Lang, G. Gondouin, V. InserguetzBrisset, op.cit. , p.10
7 Art.108 alin.4 din ConstituŃia României revizuită în 2003.
8 Art.71 alin.2, art.49, art. 85 din Legea nr.215/20 01.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
15 ● Doctrina de drept administrativ sza pronunŃat în ma joritate pentru consacrarea principiului motivării
actelor administrative ca principiu de drept admini strativ și recunoașterea sa jurisprudenŃială 1.
● Dacă luăm exemple din statele cu tradiŃie democrati că, constatăm că această consacrare sza realizat de
cele mai multe ori pe cale legislativă.
Astfel, în FranŃa 2, legislaŃia adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă generală, a tuturor deciziilor
nefavorabile destinatarului z sancŃiuni, decăderi, prescripŃii, refuzarea unui avantaj ce constituie u n drept
subiectiv al persoanei care îndeplinește condiŃiile legale (autorizaŃia de construcŃie, spre exemplu).
De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie derogări de la regulile instituite pri n legi
și acte normative superioare (de exemplu, declarare a unei informaŃii secret de serviciu). Prin excepŃi e, nu vor fi
motivate deciziile care ar putea dezvălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile lu ate în situaŃii
de extremă urgenŃă, și, bineînŃeles, decizia implic ită de refuz. Cu toate acestea, sza decis că și în situaŃii de
urgenŃă sau în caz de refuz implicit, administraŃia este Ńinută săzși motiveze decizia, la cererea cel ui interesat, în
termen de 1 lună de la emitere.
În dreptul german 3, o dispoziŃie cu caracter general din Codul proced urii administrative impune
motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise în urma soluŃionării unui recur s
administrativ.
Interesant de reŃinut este faptul că termenul de in tentare a recursului în anulare este de o lună de l a
notificarea actului atacat sau de la răspunsul la r ecursul administrativ, dacă actul este complet moti vat, însă dacă
actul atacat sau răspunsul la recursul administrati v nu conŃine anumite menŃiuni obligatorii (posibili tăŃile de
recurs, instanŃa competentă și termenul de exercita re) 4, termenul este de 1 an. Prin urmare, administraŃia publică
este sancŃionată prin augmentarea termenelor de con testare pentru incompleta motivare a propriilor dec izii. Este
o soluŃie legislativă ce considerăm că ar trebui ad optată și în dreptul nostru, unde termenele sunt fo arte scurte
deși actele administrative nu se motivează.
● În dreptul nostru, motivarea este reglementată de p rincipiu în două cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere , adică în urma soluŃionării unei
petiŃii în temeiul OrdonanŃei Guvernului nr. 27/200 2.
Câteva precizări sunt necesare:
z motivarea impusă de art.13 din OrdonanŃa Guvernul ui nr. 27/2002 vizează doar motivele de drept, ce
permit verificarea legalităŃii actului administrati v.
z o motivarea completă ar presupune motive de drept , motive de fapt (mai ales în cazul exercitării
puterii discreŃionare), arătarea căii de atac și a instanŃei competente, precum și a termenului de con testare.
z din aceste considerente, considerăm că motivarea reglementată la noi este incompletă și, deși consti uie
un pas înainte pe calea legiferării principiului mo tivării actelor administrative, rămâne criticabilă sub aspectele
enunŃate.
z în consecinŃă, propunem, de lege ferenda , reglementarea printrzun Cod administrativ a motiv ării
obligatorii a actelor administrative, sub patru asp ecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea c ăii de atac și a
instanŃei competente, respectiv termenul de contest are.
De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem că ar fi utilă preluarea sistemului german,
adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivat e, și
termene tot mai lungi pentru contestarea actelor in complet motivate (6 luni dacă lipsește un element a l motivării,
1 an dacă lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).
Considerăm, de asemenea, că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare dată propriile
considerente de drept și cele de fapt (fiind exclus e motivările”tip”), și că poate fi realizată și pri n atașarea unui
document (act cu putere superioară) care expune mot ivele.
DispoziŃiile generale din OrdonanŃa Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstanŃiate la cazul informaŃiilor
de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede motivarea (nu se arată ce fel de motivare)
refuzului de a comunica informaŃiile de interes pub lic petiŃionarului. În tăcerea legii și în consider area interesului
public care stă la baza interpretării actelor norma tive ce dau drepturi particularilor, motivarea refu zului
comunicării informaŃiilor publice trebuie să cuprin dă toate elementele unei motivări complete, sau cel puŃin ceea
ce OrdonanŃa Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege generală, adică motivarea în drept.
Motivarea obligatorie o mai întâlnim și în cazul actelor administrative jurisdicŃionale , acest aspect fiind
considerat de doctrină ca relevant pentru calificar ea ca atare a acestor acte 5. Astfel, spre exemplu, hotărârile

1 Mircea Anghene, Motivarea actelor administrative 3 factor de întări re a legalităŃii și de apropiere a administraŃiei d e cetăŃeni ,
în „Studii și cercetări juridice” nr.3/1972, p.504; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304; Ana Rozalia Lazăr, op.ultim.cit., p.95 și urm.
2 Jacqueline MorandzDeviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, p. 342; Jean Rivero, Jean Wa line, Droit
administratif , 18 e edition, Dalloz, Paris, 2000, p.106; René Chapus, Droit administratif général , 13 e edition, tome 1, Montchrestien, Paris,
1999, p.1086.
3 Hartmut Maurer, Droit administratif allemand , traduit par M.Fromont, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Pa ris,
1994, p.246.
4 JeanzMarie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans le s pays de la Communauté Économique
Européene , Jurisprudence générale Dalloz, Paris, 1971 , p.72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Céline Wiener, Le controle de l’administration
et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, p.63.
5 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
16 Oficiului de Stat pentru InvenŃii și Mărci vor fi m otivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comi siei de
soluŃionare a întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr.33/1994) 1.
b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea nr.24/2000 în mod diferit, în
funcŃie de emitentul actului normativ.
Astfel, pentru ordonanŃele și hotărârile guvernamentale , legea prevede obligaŃia întocmirii prealabile
a unei note de fundamentare, care însoŃește actul normativ în procesul de adopta re și este publicată odată cu
acesta în Monitorul oficial sau prezentat pe sitezu l de internet al instituŃiei emitente 2.
Pentru celelalte acte administrative normative , emise de autorităŃi centrale, proiectul este înso Ńit de un
referat de aprobare , însă aici nu se mai precizează obligativitatea pu blicării referatului odată cu actul normativ.
Motivarea va face referire, în principal, la: cerin Ńele care reclamă intervenŃia normativă, cu referir e
specială la insuficienŃele reglementărilor în vigoa re, la existenŃa unor neconcordanŃe legislative sau a unui vid
legislativ; principiile de bază și finalitatea regl ementării propuse, cu evidenŃierea elementelor noi; efectele avute
în vedere, în funcŃie de obiectul reglementării; im plicaŃiile pe care noua reglementare le are asupra legislaŃiei în
vigoare; implicaŃiile asupra legislaŃiei interne, î n cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri
internaŃionale, precum și măsurile de adaptare nece sare; fazele parcurse în pregătirea proiectului și rezultatele
obŃinute, evidenŃiinduzse studiile, cercetările, ev aluările statistice, specialiștii consultaŃi, preoc upările de
armonizare legislativă; pentru ordonanŃele de urgen Ńă vor fi prezentate distinct împrejurările obiecti ve și
stringente ce au determinat cazul excepŃional care justifică această procedură de legiferare; pentru f iecare proiect
de act normativ motivarea trebuie să cuprindă o men Ńiune expresă cu privire la compatibilitatea acestu ia cu
reglementările comunitare și, dacă este cazul, măsu rile viitoare de armonizare care se impun; în situa Ńia în care
reglementarea propusă se elaborează în executarea u nui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe
bază și în executarea căruia se emite 3.
În fine, actele normative adoptate de autorităŃile administraŃiei publice locale trebuie să cuprindă, în
preambul, o motivare în drept , adică articolul din Legea nr.215/2001 sau din alt ă reglementare, în temeiul căruia
a fost adoptat actul 4.
● Lipsa motivării. SancŃiune juridică .
Legea nr.24/2000 nu conŃine sancŃiuni pentru situaŃ ia în care motivarea nu este publicată odată cu act ul
normativ, sau nu este afișată pe sitezul web al ins tituŃiei. Cu toate acestea, considerăm că sunt depl in aplicabile
soluŃiile doctrinare identificate clar și concis de prof. T. Drăganu în 1959: lipsa motivării consituie viciu de
ilegalitate pe motiv de formă (nulitate relativă) i ar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi consider at nul din
punct de vedere al conŃinutului (nulitate de fond, absolută) 5.
Controlul de legalitate al instanŃei de contencios administrativ se va extinde și asupra motivelor
invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numa i în cazul în care motivarea este impusă prin lege. În celelalte
cazuri, când legea nu impune motivarea actului admi nistrativ, motivele invocate sunt elemente de aprec iere a
oportunităŃii deciziei administrative, și scapă con trolului instanŃei judecătorești de contencios admi nistrativ.
● ObligaŃia motivării impusă prin legi speciale .
Deși în dreptul nostru nu există obligaŃia motivări i ca principiu aplicabil tuturor actelor administra tive,
unele legi speciale impun, în situaŃii determinate, motivarea unor acte administrative.
Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede că m ăsurile reparatorii prin echivalent se stabilesc pr in
dispoziŃie motivată a primarului 6
4.3.4.(4). Cvorumul . În cazul actelor administrative adoptate de organ ele colegiale, cvorumul
reprezintă o formalitate legală necesară a fi îndep linită pentru ca ședinŃa în care se adoptă actul ad ministartiv să
fie legal constituită.
Cvorumul reprezintă, așadar, numărul de membri, rap ortat la numărul total al membrilor organului
colegial, care trebuie să fie prezenŃi pentru ca de liberările acestuia să fie valabile 7.
Astfel, spre exemplu, ședinŃele consiliului local s unt valabil constituite în prezenŃa majorităŃii
membrilor 8.
Probleme de interpretare au apărut în practică la d eterminarea cvorumului legal, atunci când există
număr impar de membri: astfel, pentru un consiliu l ocal format din 27 de membri, jumătate plus unul re prezintă
14 membri sau 15 membri? Cum se calculează acel res t rămas prin divizarea numărului total al membrilor , prin
rotunjire în lipsă sau în adaos . Considerăm că, dacă avem în vedere imperativul asig urării unei interpretări care
să permită desfășurarea ședinŃelor, și nu îngreunar ea constituirii cvorumului legal, soluŃia este rotu njirea spre
mai puŃin, cvorumul fiind așadar de 14 membri.

1 Pentru alte exemple, a se vedea D. C. Dragoș, Recursul administrativ…, op.cit., p.120 și urm.
2 Art.29 alin.1 și art.31 din Legea nr.24/2000 p rivind normele de tehnică legislativă pentru elabor area actelor normative ,
republicată în “Monitorul Oficial al României”, par tea I, nr. 777 din 25 august 2004.
3 Art. 29 din Legea nr.24/2000.
4 Art. 80 din Legea nr.24/2000.
5 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.135.
6 Art.33 alin.2 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945z22
decembrie 1989, publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificările ulterioare.
7 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.303.
8 Art.41 alin.1 din Legea nr.215/2001.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
17 4.3.4.(5). Majoritatea . Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ de către un
organ colegial se referă la numărul de voturi neces are pentru ca acel act să fie valabil adoptat.
Majoritatea este de trei feluri:
z simplă – jumătate plus unul din membri prezenŃi la ședinŃ ă, în condiŃiile în care ședinŃa este legal
constituită.
z absolută – jumătate plus unul din numărul total al membrilo r organului colegial, bineînŃeles dacă
ședinŃa este valabil constituită.
z calificată – orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul membrilor organului
colegial (două treimi, trei pătrimi, etc), dacă șed inŃa este legal constituită.
DiferenŃa dintre cvorum și majoritate este dată de scopul în vederea căruia legea le reg lementează:
cvorumul z pentru constiuirea și desfășurarea legal ă a ședinŃei, majoritatea z pentru adoptarea legală a actelor
administrative în ședinŃa astfel constituită.
În practică, apar aceleași situaŃii ca și la stabil irea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezenŃi (to tal 27),
câŃi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hotărâ ri ce necesită majoritate simplă, 9 sau 10? Din ace leași
considerente expuse mai sus, considerăm că răspunsu l este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majorit ate
absolută, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dacă szar cere majoritate calificată de două treimi , ar fi necesare
18 voturi.
4.3.5. FormalităŃi procedurale posterioare emiterii atelor administrative .
Din această categorie de formalităŃi procedurale fa c parte comunicarea actelor individuale respectiv
publicarea actelor normative (1) , aprobarea (2) și confirmarea (3).
4.3.5.(1). Comunicarea și publicarea actelor admini strative.
Actele administrative individuale își produc efecte le juridice din momentul comunicării lor către
destinatarii respectivului act.
Pentru terŃii actului administrativ individual, adică pentru per soanele care nu sunt destinatarele actului
administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci
când persoana în cauză ia cunoștinŃă efectiv de act. Aceasta deoarece terŃilor actului administr ativ nu li se
comunică actul, prin urmare luarea la cunoștinŃă ef ectivă este singurul moment de care se pot lega efe ctele
juridice ale actului faŃă de ei.
Publicarea este operaŃiunea administrativă de aduce re la cunoștinŃa publicului a unui act administrati v,
obligatorie pentru actele cu caracter normativ , dar nu sunt excluse situaŃiile în care actele adm inistrative
individuale se publică (spre exemplu, hotărârea guv ernamentală de numire în funcŃie a unui prefect).
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe di n următoarele operaŃiuni:
z publicarea în “Monitorul Oficial al României”z de exemplu, ordonanŃele și hotărârile guvernamentale,
ordinele miniștrilor, anunŃurile privind achiziŃiil e publice, etc.,
z publicarea în “Monitorul oficial al judeŃului” (a l municipiului București): a) hotărârile și dispozi Ńiile
cu caracter normativ adoptate sau emise de autorită Ńile administraŃiei publice judeŃene și a municipiu lui
București, de cele ale municipiilor, sectoarelor mu nicipiului București sau orașelor care nu au monito are proprii,
precum și de cele ale comunelor; b) dispoziŃiile cu caracter normativ ale președintelui consiliului ju deŃean; c)
ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) a cte ale serviciilor publice descentralizate ale min isterelor și ale
celorlalte organe centrale, precum și, dacă este ca zul, ale ministerelor sau altor autorităŃi și insti tuŃii publice, care
au aplicabilitate în judetul respectiv; e) alte doc umente și informaŃii de interes public, cu excepŃia celor a căror
publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijl oace; f) declaraŃii de politică judeŃeană și alte a semenea declaraŃii;
g) hotărârile și dispoziŃiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităŃile administraŃiei p ublice locale
din municipii, sectoare ale municipiului București sau din orașe și comune, ale căror prevederi sunt o bligatorii și
pentru alŃi cetăŃeni decât cei din unitatea adminis trativzteritorială respectivă, prin grija secretaru lui 1.
z publicarea în „Monitorul oficial al comunei/orașu lui/municipiului”, acolo unde există, a hotărârilor și
dispoziŃiilor cu caracter normativ adoptate de cons iliul local respectiv de primar (art.9 din OrdonanŃ a Guvernului
nr.75/2003).
z afișarea la sediul autorităŃii publice – hotărâri le consiliului local, dispoziŃiile primarului de or ganizare
a concursului pentru ocuparea unei funcŃii publice, etc.
z publicarea în presa centrală și/sau locală, în co tidiane de tiraj semnificativ – acte administrative
privind organizarea unei licitaŃii publice 2, actele normative adoptate de autorităŃile locale 3.
z afișarea pe pagina web a autorităŃii publice, ope raŃiune ce este echivalentă, sub aspect juridic, cu
publicarea în presă și afișarea la sediu – hotărâre a consiliului local de aprobare a organigramei prim ăriei, de
aprobare a bugetului local, etc.

1 A se vedea OrdonanŃa Guvernului nr.75/2003, privin d organizarea și funcŃionarea serviciilor publice d e editare a monitoarelor
oficiale ale unităŃilor administrativzteritoriale, publicată în “Monitorul Oficial al României”, parte a I, nr. 619 din 30 august 2003, cu
modificările și completările aduse de Legea nr. 534 /2003.
2 De exemplu, un anunŃ de participare la licitaŃie p ublică în condiŃiile art.17 din OrdonanŃa de urgenŃ ă a Guvernului nr.60/2001
privind achiziŃiile publice.
3 Art.80 din Legea nr.24/2000

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
18 Termenul de „publicare” este folosit de legislaŃia noastră în paralel cu cel de „aducere la cunoștinŃa
publică”. Astfel, hotărârile normative ale consiliu lui local „se aduc la cunoștinŃă publică”, și de la această dată
produc efecte juridice 1.
Sintagma „aducere la cunoștinŃa publică” are o arie de cuprindere mai mare decât publicarea, deoarece
cuprinde și alte mijloace de informare publică: org anizarea unei adunări cetăŃenești în care să fie pr ezentat actul
administrativ, anunŃuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio și tv, afișarea pe pag ina web,
anunŃuri prin staŃii de amplificare mobile sau staŃ ionare, fluturași în cutiile poștale, etc).
Considerăm binevenită această lărgire a sferei de a cŃiune a mijloacelor de promovare a actelor
administrative, deoarece publicarea, chiar și cea d in “Monitorul Oficial”, indiferent dacă este cel na Ńional,
judeŃean sau local, are prea puŃin impact asupra ce tăŃenilor, asupra nivelului lor de informare despre “afacerile
publice”.
În acest context, amintim și dispoziŃiile art.8 din OrdonanŃa Guvernului nr.75/2003, care stabilește
competenŃa Consiliilor judeŃene și a consiliilor lo cale ale municipiilor, orașelor și comunelor stabil irea, prin
hotărâre, a procedurii și modalităŃilor de aducere la cunoștinŃă publică a hotărârilor și dispoziŃiilo r cu caracter
normativ ale autorităŃilor administraŃiei publice l ocale sau judeŃene.
Atunci când legea prevede expres publicarea unui ac t administrativ, nepublicarea atrage inexistenŃa
actului respectiv, cu excepŃia cazului când chiar l egea permite nepublicarea (de exemplu, hotărârile
guvernamentale din domeniul militar, care se comuni că instituŃiilor interesate 2). Prin aplicarea principiului nemo
censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoașterea legii), ajungem la concluzia că legea în sens
larg, adică și actele administrative normative, tre buie aplicată numai atunci când poate fi cunoscută de către
public prin publicare; prin urmare, chiar dacă lege a nu prevede în mod expres sancŃiunea inexistenŃei pentru
nepublicarea unui act normativ, ea trebuie consider ată a fi aplicabilă ca regulă generală și ca princi piu de drept în
toate cazurile în care nu sunt publicate actele nor mative.
4.3.5.(2). Aprobarea .
Termenul de „aprobare” trebuie înŃeles ca o manifes tare de voinŃă a unui organ superior prin care se
declară de acord cu actul deja emis de un organ inf erior, act care, fără această manifestare de voinŃă , nu ar putea
produce efecte juridice 3.
Este de fapt vorba de formalitatea procedurală core spondentă acordului, însă plasată în timp după
emiterea actului administrativ, dar înainte de comu nicarea sau publicarea acestuia.
În această accepŃiune 4, aprobarea este o condiŃie de formă, fără de care actul administrativ nu produce
efecte juridice. Ea nu acoperă viciile actului admi nistrativ, prin urmare ilegalitatea actului adminis trativ va putea
fi constatată și după aprobare.
Responsabilitatea pentru actul administrativ emis î n final revine ambelor autorităŃi publice, în egală
măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză devine coautoare a actului administrativ, însușinduzși
acest act și garantând pentru legalitatea și oportu nitatea lui, chiar dacă nu adaugă nimic la act. Dac ă nu am
judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea exi stenŃei procedurii de aprobare.
Pentru exemplificare, locuinŃele de serviciu realiz ate în condiŃiile Legii nr.114/1996 din bugetul de stat
sau din bugetele locale pot fi vândute cu aprobarea Guvernului, în situaŃia în care activitatea care a generat
realizarea locuinŃelor sza restrâns sau a încetat 5.
4.3.5.(3). Confirmarea . Prin confirmare se înŃelege manifestarea de voinŃ ă (comunicat, înștiinŃare, etc)
prin care o autoritate publică își menŃine un act a dministrativ emis anterior.
Literatura de specialitate mai reŃine și un alt sen s al confirmării, și anume de procedură prin care s e
acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis ante rior sau ale unui act emis de un organ inferior 6. Acest tip de
confirmare nu este întâlnit în legislaŃia română ac tuală, și nici în practica administrativă.
4.3.6. InconsecvenŃe în tehnica legislativă privind folosirea termenilor consacraŃi de doctrină .
4.3.6.1. Avizul și acordul – acte administrative .
a) În conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, “ avizul de gospodărire a apelor și avizul de
amplasament sunt avize conforme”, în timp ce în alt loc se arată că “lucrările prevăzute (…) pot fi ex ecutate
numai în baza avizului de gospodărire a apelor emis de unităŃile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pădurilor și

1 Art.50 alin.1 din Legea nr.215/2001.
2 Art.108 alin.4 din ConstituŃie.
3 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.137; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307, A. Van Lang, G. Gondouin, V.
InserguetzBrisset, op.cit. , p.30.
4 Doctrina reŃine și un alt tip de aprobare, așa num ită „substitutivă”, adică acea aprobare dată de org anul superior unor acte prin
care organul inferior acŃionează în domenii de rapo rturi sociale de competenŃa organului superior, sit uaŃie în care se consideră că efectele
actului de aprobare înlocuiesc efectele actului apr obat z Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307. Deși construcŃia teoretică este corectă, nu am
găsit încă exemple concrete de acte administrative prin care să se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotărârile
guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintrzun anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementează pentru prima dată
domeniul respectiv, chiar dacă normele au fost elab orate de un minister sau altul; doar emiterea preal abilă a normelor de către un minister
urmată de preluarea lor întrzo hotărâre de guvern s zar constitui întrzun exemplu în acest sens.
5 Art.53 alin.4 din Legea nr.114/1996 privind locuin Ńele, republicată în “Monitorul Oficial al României ”, partea I, nr. 331 din 26
noiembrie 1997, cu modificările ulterioare.
6 Tudor Dăganu, Actele administrative și faptele ….., op.cit ., p.107; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
19 ProtecŃiei Mediului asupra documentaŃiei de investi Ńii. Punerea în funcŃiune sau în exploatare a acest or lucrări se
face numai în baza autorizaŃiei de gospodărire a ap elor”.
Din coroborarea celor două texte, rezultă că în caz ul avizului de gospodărire a apelor suntem în
prezenŃa unui veritabil act administrativ, nu a unu i aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlo cit.
Aceste anomalii au fost semnalate în doctrină 1, fără efect însă asupra legiutorului român, cu toa te că
nerespectarea unor termeni consacraŃi de doctrina r omână și străină poate duce la confuzii majore în p ractică 2.
b) Legea română definește acordul de mediu ca fiind „decizia autorităŃii competente pentru pr otecŃia
mediului, care dă dreptul titularului de proiect să realizeze proiectul”.
Acordul de mediu este un act tehnicozjuridic eliber at în scris, prin care se stabilesc condiŃiile de
realizare a proiectului din punct de vedere al prot ecŃiei mediului 3, prin urmare el este un act administrativ,
deoarece produce efecte juridice, nu un acord, așa cum szar înŃelege din denumirea sa.
4.3.6.2. Aprobarea improprie .
Unele texte legislative numesc „aprobare” manifesta rea de voinŃă a unui funcŃionar public de decizie
sau a unei autorităŃi publice, care de fapt reprezi ntă un act administrativ unilateral, emis la propun erea unor
funcŃionari publici inferiori, a unor alte autorită Ńi publice sau în urma unei petiŃii.
Spre exemplu, dacă un funcŃionar din minister face o propunere scrisă unui ministru, pe care acesta
pune rezoluŃia „aprobat”; în acest caz nu ne găsim în prezenŃa unei adevărate aprobări, ci a unui act administrativ
emis de ministru 4.
De asemenea, Legea nr.215/2001 prevede în art.38 al in.1 lit.d), atribuŃia consiliului local de a „apro ba”
bugetul local, iar la lit. e) atribuŃia de „aprobar e”, la propunerea primarului, a organigramei aparat ului propriu.
În fine, mai amintim doar Hotărârea Guvernului nr.4 32/2004 privind dosarul profesional al
funcŃionarilor publici găsim prevederea conform căr eia accesul funcŃionarului public la propriul dosar
profesional, precum și eliberarea unor copii de pe documentele conŃinute în acesta se aprobă de către
conducătorul autorităŃii sau instituŃiei publice 5.
4.3.6.3. Procedura aprobării tacite .
Reglementată prin OrdonanŃa Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobării tacite este de fapt o
procedură de emitere implicită a unei autorizaŃii, care produce efecte juridice și care, ulterior, poa te fi
valorificată în justiŃie pentru obŃinerea înscrisul ui doveditor al autorizării.
Și în acest caz, legiuitorul folosește impropriu te rmenul de „aprobare” pentru emiterea, e adevărat,
implicită, a unui act administrativ individual, cre ator de drepturi și obligaŃii. Considerăm că mai ni merit ar fi fost
termenul de „autorizare tacită”.
4.3.6.4. „Aprobarea” și „confirmarea” titlului de d octor.
În conformitate cu art. 35 din Hotărârea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea și desfășurarea
doctoratului 6, h otărârea comisiei pentru susŃinerea tezei de doctor at de a se conferi titlul știinŃific de doctor se
înaintează conducerii instituŃiei organizatoare de doctorat, în vederea acordării titlului știinŃific de doctor. După
aprobare 7, instituŃia transmite Dosarul de doctorat și un ex emplar al Tezei de doctorat la Ministerul EducaŃiei
NaŃionale în vederea confirmării de către Consiliul National de Atestare a Titluril or, Diplomelor și Certificatelor
Universitare a titlului de doctor propus de comisie și acordat de conducerea instituŃiei.
4.3.7. Lipsa formalităŃilor procedurale. SancŃiuni. FormalităŃi procedurale esenŃiale și neesenŃiale.
Nu toate formalităŃile procedurale au aceeași valoa re juridică, prin urmare și sancŃiunile ce se impun în
cazul nerespectării lor sunt diferite.
Astfel, acele formalităŃi care urmăresc asigurarea legalităŃii și oportunităŃii actului administrativ sau
garantarea drepturilor cetăŃenești sunt considerate formalităŃi esenŃiale și lipsa lo r este sancŃionată cu
inexistenŃa actului sau cu nulitatea absolută a ace stuia, pe când formalităŃile instituite doar pentru operativitatea
activităŃii administrative atrag nulitatea relativă actului, fiind considerate neesenŃiale.

1 Rodica Narcisa Petrescu, Cu privire la regimul juridic al lucrărilor ce se c onstruiesc pe ape sau au legătură cu apele , în „Fiat
Justitia” nr.2/1998, p.79 și urm; Verginia Vedinaș, Milena Tomescu, Aspecte actuale privind regimul juridic al acordulu i și autorizaŃiei de
mediu , în „Revista de drept public” nr.1z2/1996, p.70 și urm.; Ana Rozalia Lazăr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administra tive.
Câteva consideraŃii privind procedura aprobării tac ite , în „Revista de drept public” nr.3/2003, p.88.
2 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.301.
3 Art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 918/2002 privin d stabilirea proceduriizcadru de evaluare a impactu lui asupra mediului și
pentru aprobarea listei proiectelor publice sau pri vate supuse acestei proceduri, publicată în “Monito rul Oficial al României”, partea I, nr.
686 din 17 septembrie 2002.
4 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.138.
5 Art.12 alin.3 din Hotărârea Guvernului nr.432/2004 , publicată în “Monitorul Oficial al României”, par tea I, nr. 341 din 19
aprilie 2004; a se vedea și art.4 alin.2 din anexa 1 la Ordinul Secreatariatului general al Guvernului și al Ministerului Transporturilor și
LocuinŃei nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor m etodologice privind modalitatea de acordare a gratu ităŃii transportului urban cu
mijloacele de transport în comun de suprafaŃă sau c u metroul și interurban, precum și pentru stabilire a cuantumului acestei gratuităŃi pentru
persoanele cu handicap accentuat și grav, precum și pentru asistenŃii personali sau însoŃitorii acesto ra, publicată în “Monitorul Oficial al
României”, partea I, nr. 358 din 26 mai 2003.
6 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999.
7 Dacă observăm precizarea din finalul textului lega l conform căreia titlul este acordat de instituŃie la propunerea comisiei de
doctorat, constatăm că și termenul aprobare este folosit incorect.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
20 Determinarea scopului în vederea căruia au fost sta bilite anumite formalităŃi procedurale are o deoseb ită
însemnătate în dreptul administrativ 1.
Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotărâri de co nsiliu local fără majoritatea cerută de lege este o
formalitate esenŃială, ce atrage nulitatea absolută a actului administrativ, pe când nesemnarea hotărâ rii de către
președintele de ședinŃă este una neesenŃială, ce po ate fi îndeplinită și mai târziu (deci confirmată), dar care atrage
totuși nulitatea relativă a actului 2. În fine, hotărârea de consiliu local normativă es te inexistentă dacă nu a fost
adusă la cunoștinŃa publică, respectiv dacă nu a fo st comunicată destinatarului.
4.3.8. Teoria „formalităŃilor imposibile” .
Doctrina franceză a acreditat această teorie pentru cazul în care autoritatea publică ce emite un act
administrativ este în imposibilitate practică efect ivă de a obŃine formele procedurale necesare pentru emiterea
actului 3.
Astfel, atunci când legea cere un aviz conform 4, dar organul colegial nu se întrunește întrzun ter men
rezonabil pentru azl elibera, sau autoritatea publi că unipersonală refuză sau întârzie emiterea avizul ui, emiterea
actului administrativ fără avizul în cauză ar trebu i considerată legală.
Considerăm că această regulă este aplicabilă și în dreptul nostru, care abundă de situaŃii similare. S pre
exemplu, ce se întâmplă dacă o autoritate publică s olicită avizul ANFP pentru numirea întrzo funcŃie p ublică,
însă acest aviz nu este emis întrzun termen rezonab il de către instituŃia competentă ? SoluŃia așteptă rii la nesfârșit
este total inadecvată funcŃionării eficiente a admi nistraŃiei publice, prin urmare, după trecerea term enului de
răspuns la petiŃii, care este aplicabil și în acest caz, autoritatea publică poate trece fie la contes tarea refuzului
tacit de avizare, fie la numirea în funcŃia publică .
Recunoaștem că soluŃia este îndrăzneaŃă și implică acceptarea ei de către jurisprudenŃă, dar avem
convingerea că numai în acest fel se vor putea surm onta anumite impasuri declanșate de politizarea exc esivă a
administraŃiei publice românești.
4.3.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancŃionator .
Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de apărare al persoanei
sancŃionate, și presupune ca actele administrative prin care se aplică sancŃiuni disciplinare sau de a ltă natură să
fie precedate de o procedură menită a da posibilita tea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc.
Doctrina dreptului administrativ consideră că proce dura contradictorie de emitere a actului
administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra persoanelor, funcŃionarilor publici, precum
și în cazul autorizării prestării unei activităŃi, atunci când autorizaŃia este emisă în considerarea persoanei
solicitante 5.
Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Stat utul funcŃionarilor publici condiŃionează aplicarea
sancŃiunii disciplinare de efectuarea cercetării pr ealabile a abaterii disciplinare, procedură ce impl ică și audierea
funcŃionarului public în cauză 6.
4.4. Legalitatea f actul administrativ să fie conf orm cu ConstituŃia, legile și actele normative în
vigoare .
4.4.1. ConsideraŃii generale .
Respectarea legii, a legalităŃii în general, se imp une atât particularilor, cât și administraŃiei publ ice.
Principiul legalităŃii domină întreaga teorie a act elor administrative, și înseamnă că activitatea adm inistraŃiei
publice este supusă regulilor de drept. Prin supune rea activităŃii administrative dreptului, legii, se dorește
instituirea unor garanŃii pentru cetăŃeni în faŃa a rbitrariului, incorenŃei sau ineficacităŃii acestei activităŃi 7.
NoŃiunea de „lege” trebuie înŃeleasă în accepŃiunea ei largă, de „bloc legal”, care cuprinde, în afară de
legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblu l ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul
administraŃiei publice, fie de către administraŃia publică: ordonanŃele guvernamentale, ce au putere d e lege, dar și
hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, h otărârile consiliilor locale sau judeŃene, etc – cu alte cuvinte,
toate actele administrative normative și individual e.
Este vorba de celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pură a dreptului” , care exprimă ideea
pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitat ea și legalitatea. În fruntea piramidei se găsește textul sacru al
ConstituŃiei, urmată de tratate internaŃionale, tex te legislative sau acte administrative emise de niv elul central sau

1 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.139.
2 Prof. Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.139, și prof. Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314, consideră că
lipsa formalităŃilor neesenŃiale nu este sancŃionat ă în nici un fel, actul fiind valabil. Considerăm c ă, discutând cazul luat ca exemplu mai sus,
precizarea legală conform căreia hotărârile consili ului local se semnează de președintele de ședinŃă e ste un temei pentru considerarea acestei
formalităŃi ca fiind susceptibilă a determina, în l ipsa ei, nulitatea relativă a actului administrativ . Este exact situaŃia dispoziŃiei unui primar
nesemnată de acesta.
3 M. Lombard, op.cit., p.188.
4 Un alt exemplu ar fi situaŃia când legea condiŃion ează numirea unei persoane întrzo funcŃie publică l a propunerea unei alte
autorităŃi publice, deși dreptul de a fi numită în funcŃie a fost câștigat prin concurs – este cazul f uncŃionarilor publici de conducere, care sunt
numiŃi de conducătorul instituŃiei la propunerea AN FP (art.52 alin.2 din Statutul funcŃionarilor publi ci, Legea nr.188/1999).
5 M. Lombard, op.cit., p.189.
6 Art.71 alin.4 din Legea nr.188/1999 privind statut ul funcŃionarilor publici.
7 J. Morand Deviller, op.cit. , p.235 și urm. Pentru o interesantă și judicioasă analiză a principiului legalităŃii, și din perspect iva
dreptului comparat, a se vedea Ana Rozalia Lazăr, RelaŃia legalitate3oportunitate în statul de drept , în „Curierul judiciar” nr.9/2003, p.104 și
urm.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
21 de nivelurile locale. Principiul ierarhizării acest or acte este acela că regulile instituite prin acte emise de un nivel
ierarhic superior trebuie respectate la emiterea ac telor la nivelurile inferioare, așa cum vorm arăta în continuare.
4.4.2. Sursele legalităŃii în dreptul român .
4.4.2.(1) ConstituŃia României .
Revizuită în 2003, ConstituŃia din 1991 conŃine baz ele juridice ale dreptului administrativ și ale
activităŃii administraŃiei publice, reglementând do meniile rezervate legii (art.73), și prin aceasta, indirect,
domeniile rezervate spre reglementare primară admin istraŃiei publice; autonomia colectivităŃilor local e (art.120
alin.1), etc.
Probleme practice apar în primul rând în situaŃia a șa numitei „legizecran”: un act administrativ emis în
temeiul unei legi neconstituŃionale este la rândul său neconstituŃional, însă judecătorul de contencio s
administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind î mpiedicat de legeazecran ce se interpune între actu l
administrativ și ConstituŃie; prin urmare, instanŃa nu va putea anula un act administrativ pe acest mo tiv, ci va
trebui să ridice excepŃia de neconstituŃionalitate a legii invocate ca temei al actului administrativ, și numai după
declararea ei ca și neconstituŃională de către Curt ea ConstituŃională, va putea anula actul administra tiv, de data
aceasta ca ilegal.
În al doilea rând, există situaŃii când instanŃele judecătorești interpretează diferit un text constit uŃional,
situaŃie încă nerezolvată și care are doar o soluŃi e: recunoașterea pe cale legală a jurisprudenŃei În altei CurŃi de
JustiŃie și CasaŃie ca izvor de drept.
În fine, necesită câteva precizări problematica val orii juridice a drepturilor și obligaŃiilor cuprins e în
ConstituŃie: pot constitui ele temei pentru o cerer e adresată administraŃiei publice, și, mai departe, implică
această cerere o obligaŃie de răspuns?
Răspunsul ia în considerare două ipoteze: când dome niul respectiv este reglementat prin legi sau alte
acte normative, sau când domeniul este reglementat doar prin dispoziŃiile cu caracter general ale Cons tituŃiei.
Considerăm că statuarea unor drepturi pe cale const ituŃională impune obligaŃii legiuitorului, de a le
circumstanŃia prin legi, dar și administraŃiei publ ice, care, chiar în lipsa unui text legal altul dec ât cel
constituŃional, trebuie să le respecte. E adevărat, însă, că în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de
eschivare a administraŃiei sunt mai variate și mai eficiente, așa cum sza întâmplat în cazul dreptului de
petiŃionare până în 2002 când a fost adoptată regle mentarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaŃia de respectare
există, dar nu are eficienŃă în practică decât dacă este dezvoltată prin reguli instituite prin lege.
4.4.2.(2) Tratatele internaŃionale .
Tratatele internaŃionale au fost considerate, multă vreme, ca aparŃinând „legalităŃii internaŃionale”, și nu
„legalităŃii interne”, deoarece obligă statele faŃă de alte state, și nu faŃă de proprii resortisanŃi 1. Odată însă cu
semnarea ConvenŃiei Europene a Drepturilor Omului ș i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaŃ ia sza
schimbat radical.
România respectă ConvenŃia Europeană a Drepturilor Omului și se pregătește să devină membră a
Uniunii Europene, prin urmare discuŃiile privind ap licabilitatea dreptului internaŃional și raportul d intre acesta și
dreptul intern sunt deosebit de actuale.
Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost și acela al adaptării ConstituŃiei Ńării noast re la
cerinŃele Uniunii Europene, în așa fel încât de la data aderării dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate
faŃă de dreptul intern, naŃional – condiŃie esenŃia lă de funcŃionare a acestei organizaŃii europene su pranaŃionale
(art.148).
Tratatele internaŃionale sunt superioare legilor, d ar, fiind inferioare ConstituŃiei, ele nu vor fi ra tificate
de Parlament dacă vin în contradicŃie cu ConstituŃi a. Singura soluŃie pentru asigurarea ratificării tr atatului
internaŃional în acest caz este revizuirea Constitu Ńiei 2.
Cât despre actele comunitare, după aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor dar inferioare
ConstituŃiei.
Având în vedere aceste considerente, legislaŃia rom ână prevede obligaŃia ca proiectul de act normativ
(și, prin urmare actul adoptat) să fie corelat cu r eglementările comunitare și cu tratatele internaŃio nale la care
România este parte 3.
Tratatele interaŃionale privind drepturile omului, ratificate de România au o poziŃie specifică în
ansamblul surselor normative interne, ele fiind sup erioare legilor interne, consecinŃa fiind că, în ca z de
contradicŃie cu aceste legi, prevalează tratatul in ternaŃional..
4.4.2.(3) Legea și ordonanŃa guvernamentală .
Sistemul de drept român cunoaște două tipuri de leg i: legi organice și legi ordinare, fiecare cu domen iul
său de reglementare, precizat de ConstituŃie în art . 73; de asemenea, ConstituŃia recunoaște ordonanŃe lor
guvernamentale emise în baza unei legi de abilitare , puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor
emise în situaŃii de urgenŃă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.

1 J. M. Deviller, op.cit., p.243.
2 Art.11 alin.3 din ConstituŃie.
3 Art.11 din Legea nr.24/2000.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
22 OrdonanŃele simple (facultativ) și ordonanŃele de u rgenŃă (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri
posterioare de aprobare de către Parlament, prin ur mare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul or donanŃelor
poate fi realizat numai pe calea excepŃiei de necon stituŃionalitate 1, iar în urma declarării lor ca neconstituŃionale,
se pot cere despăgubiri în faŃa instanŃei de conten cios administrativ în temeiul art.126 din ConstituŃ ie.
Actele administrative adoptate în temeiul ordonanŃ elor pe timpul cât acestea sunt în vigoare rămân în să
valabile, chiar dacă ordonanŃele au fost respinse d e Parlament 2.
OronanŃele guvernamentale pot fi atât normative, câ t și individuale 3.
4.4.2.(4) Actele administrative normative ale autor ităŃilor centrale .
Actele emise de autorităŃile centrale trebuie să se conformeze ConstituŃiei, legilor, ordonanŃelor
guvernamentale. Chiar și Guvernul trebuie să respec te în hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanŃe,
deoarece au forŃă juridică superioară.
În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracte r normativ, instrucŃiunile și alte asemenea acte al e
conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administraŃiei publice centrale de specialitat e sau ale
autorităŃilor administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a
ordonanŃelor Guvernului, trebuie să se limiteze str ict la cadrul stabilit de actele pe baza și în exec utarea cărora au
fost emise și nu pot conŃine soluŃii care să contra vină prevederilor acestora. În preambulul acestor a cte se indică
expres actul normativ superior pe care se întemeiaz ă 4.
Dacă un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaŃie de funcŃionare, de exemplu) a
fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, și apoi această leg e este
abrogată de o alta, cu care actul administrativ est e în contradicŃie, acesta devine ilegal și se naște obligaŃia
autorităŃii emitente de azl revoca, precum și drept ul persoanelor interesate de azl contesta în justiŃ ie. ExcepŃie
face situaŃia în care chiar noua lege prelungește v aliditatea actelor administrative născute sub imper iul legii
vechi.
● Studiu de caz 1 .
Probleme de interpretare pune următoarea situaŃie: prin lege este reglementată componenŃa unei
Comisii de concurs; hotărârea Guvernului adaugă la componenŃa comisiei stabilită prin lege încă două p ersoane.
Este această prevedere o modificare ilegală a legii sau doar o completare ce poate fi considerată lega lă?
Considerăm că ne aflăm în prezenŃa unei dispoziŃii ilegale, deoarece problema componenŃei comisiei a
fost rezolvată definitiv prin lege, orice modificar e a ei prin acte inferioare fiind interzisă. SituaŃ ia ar fi alta dacă
însăși legea ar permite stabilirea unor condiŃii su plimentare pentru desfășurarea concursului (de exem plu,
condiŃii specifice de participare la concurs), sau dacă o altă lege ar veni să precizeze o nouă compon enŃă a
comisiei de concurs.
● Studiu de caz 2 .
Dacă legea reglementează o instituŃie juridică, dar nu exhaustiv, prin acte administrative se poate
interveni și aduce precizări utile în practică.
Spre exemplu, reglementând instituŃia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizează cine are
dreptul de numire a secretarului interimar; în lips a unei astfel de dispoziŃii legale, se poate interp reta că
autoritatea ce are dreptul de numire definitivă are și dreptul de numire interimară, însă dacă printrz o hotărâre
guvernamentală se oferă o soluŃie pentru situaŃia c ând un post de funcŃionar public de conducere (cum este
secretarul) rămâne vacant, această soluŃie va fi ap licabilă, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o completează.
Și între actele normative ale autorităŃilor central e există ierarhii: o hotărâre guvernamentală este
superioară unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului NaŃional al Audiovizualului, autorita te centrală
autonomă.
Actul normativ al autorităŃii centrale poate fi emi s în aplicarea unei legi, când are rolul de a
circumstanŃia modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod autonom, pentru reglementarea unor
situaŃii juridice pentru prima dată.
Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelo r normative (Legea nr.24/2000) sunt prevăzute regul i
clare de gestionare a raportului legeznorme metodol ogice de aplicare. ReŃinem aici regula conform căre ia întrzun
act normativ emis pe baza și în executarea altui ac t normativ de nivel superior nu se utilizează repro ducerea unor
dispoziŃii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referinŃă. În asemenea cazuri
preluarea unor norme în actul inferior poate fi făc ută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluŃii lor din actul
de bază (art.14 alin.4).
4.4.2.(5) Actele administrative normative ale autor ităŃilor locale .

1 A se vedea, pentu problema controlului de constitu Ńionalitate a ordonanŃelor guvernamentale și a reco nsiderării interdicŃiei de a
ataca pe calea contenciosului administrativ aceste acte administrative, Verginia Vedinaș, Rozalia Ana Lazăr, art.cit., „Juridica” nr.8/2000,
p.300 și urm.
2 A se vedea în acest sens, cu referire la OrdonanŃa Guvernului nr.22/1997, Curtea Supremă de JustiŃie , secŃia de contencios
administrativ, decizia nr.272/2002, în „Curierul ju diciar” nr.1/2003, p.96.
3 A se vedea, spre exemplu, OrdonanŃa Guvernului nr. 72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei Com panii Române de Petrol,
aprobată prin Legea nr.32/1992, publicată în “Monit orul Oficial al României”, partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999.
4 Art.73 și art.74 din Legea nr.24/2000.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
23 Aici trebuie să facem distincŃie între autorităŃile locale subordonate unor autorităŃi centrale (servi ciile
deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituŃ ii publice de subordonare centrală), pe de o parte, ale căror acte
nu pot contraveni nici actelor emise de autorităŃil e centrale în domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de
autoritatea centrală căreia îi sunt subordonate, și autorităŃile locale autonome pe de altă parte, ale căror acte se
vor conforma doar actelor emise de autorităŃi centr ale cu atribuŃii în același domeniu de activitate; cu alte
cuvinte, la aceste din urmă autorităŃi, autonome, s ubordonarea este strict faŃă de actul administrativ cu forŃă
superioară, fără a fi și o subordonare instituŃiona lă, faŃă de autoritatea care a adoptat acel act.
LegislaŃia română este foarte clară atunci când pre cizează că proiectul de act normativ trebuie corela t cu
prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune, și că proiect ul
de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenŃei ins tituite prin
acel act și nici nu poate contraveni principiilor ș i dispoziŃiilor acestuia 1.
CircumstanŃiind această regulă la actele normative ale autorităŃilor locale, legea cadru arată că la
elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau disp oziŃii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate
legii, hotărârilor și ordonanŃelor Guvernului și al tor acte de nivel superior, iar reglementările cupr inse în
hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor ju deŃene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecŃ ilor sau în
dispoziŃiile primarilor nu pot contraveni unor prev ederi din acte normative de nivel superior 2.
4.4.2.(6) Acte administrative generale / acte admin istrative speciale sau derogatorii.
Actele administrative generale reglementează un anu mit domeniu ca actzcadru, adică prevăd aspectele
esenŃiale și de principiu ale organizării activităŃ ii din acel domeniu sau ale organizării și funcŃion ării unei
instituŃii de drept.
În opoziŃie cu actul normativ ce cuprinde o regleme ntare generală avem actul normativ ce cuprinde
reglementări speciale sau derogatorii de la regulil e instituite prin actul general. Astfel, o reglemen tare din aceeași
materie și de același nivel poate fi cuprinsă întrz un alt act normativ, dacă are caracter special faŃă de actul ce
cuprinde reglementarea generală în materie.
Caracterul special al unei reglementări se determină în funcŃie de ob iectul acesteia, circumstanŃiat la
anumite categorii de situaŃii , și de specificul soluŃiilor legislative pe care l e instituie 3. Astfel, termenul de
contestare a unui act administrativ în contencios a dministrativ este de 6 luni de la efectuarea recurs ului
administrativ prealabil, și este cuprins întrzo reg lementare cu caracter general, Legea nr.554/2004; p rin legi
speciale sunt prevăzute însă alte termene de contes tare și alte momente de începere a calculului acest or termene
– de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actu lui
administrativ.
Reglementarea este derogatorie dacă soluŃiile legislative referitoare la o situaŃie anume determinată
cuprind norme diferite în raport cu reglementareazc adru în materie, aceasta din urmă păstrânduzși cara cterul său
general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.
Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cupri nsă în art.84 alin.2 din Legea nr.215/2001 privind
organizarea de către primar a concursului pentru funcŃia de secretar al orașul ui, în raport cu reglementarea
generală a concursurilor pentru funcŃiile de conduc ere, organizate de ANFP, cuprinsă în art.51 lit b) din Legea
nr.188/1999 privind statutul funcŃionarilor publici .
4.4.2.(7) Actele administrative individuale ale aut orităŃilor centrale și locale.
Aici, principiul care guvernează este acela al supe riorităŃii actelor normative asupra actelor individ uale;
prin urmare, actele individuale ale autorităŃilor c entrale, respectiv locale se vor conforma întotdeau na actelor
normative ale acestora, așadar actele individuale a le autorităŃilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale
autorităŃilor locale 4, și, evident, nici invers.
4.4.2.(8) JurisprudenŃa .
Hotărârea judecătorescă poate obliga autoritatea pu blică la emiterea unui act administrativ conform cu
dispoziŃiile ei, sau, dimpotrivă, obligă la abŃiner ea de a emite un alt act cu același conŃinut ca al actului anulat.
Înainte de existenŃa unui litigiu, interpretarea pr in decizie în interesul legii a Înaltei CurŃi de Ju stiŃie și
CasaŃie a unei probleme de drept constituie o oblig aŃie pentru autorităŃile publice de a Ńine seama de sensul dat
dispoziŃiei legale la emiterea actelor administrati ve.
În alte cazuri, însă, jurisprudenŃa nu joacă un rol la fel de important: impunerea unei anumite condui te
autorităŃii publice prin hotărâre judecătorescă nu este aplicabilă și la alte cazuri similare în mod a utomat, ci doar
în urma unui proces.
Un pas mare înainte în acest domeniu sza făcut rece nt prin introducerea prevederii conform căreia
hotărârea de anulare a unui act administrativ norma tiv poate fi publicată, la cererea reclamantului sa u instanŃei de
executare, în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, sau în Monitoarele judeŃene, la fel cum a fo st publicat și
actul normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004 ). Considerăm însă că obligaŃia de publicare trebui a impusă,

1 Art.12 din Legea nr.24/2000.
2 Art.78 din Legea nr.24/2000.
3 Art.13 din Legea nr.24/2000.
4 În acest sens, a se vedea J. M.Deviller, op.cit., p.268, și jurisprudenŃa franceză confruntată cu rez olvarea acestei dileme –
Decizia Ville de Clamart, 1931.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
24 nu lăsată la aprecierea instanŃei sau a reclamantul ui, sau, mai simplu, publicarea să fie făcută din o ficiu de către
Monitorul oficial, pe baza comunicării hotărârii de către instanŃă.
4.4.2.(9) Doctrina .
Interpretările date de doctrină sunt importante pen tru acele cazuri, din păcate foarte numeroase, când
legiuitorul folosește o anumită noŃiune fără a expl ica ce desemnează acea noŃiune. Este cazul, spre ex emplu, a
noŃiunii de aviz, folosită deseori cu sensul de acord , și care determină interpretări diferite în practi ca
administrativă.
4.4.3. Conformitatea actului administrativ expres s au asimilat cu norma juridică cuprinsă în
„lege” presupune verificarea a trei aspecte 1:
a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaŃia juridică în
prezenŃa căreia actul administrativ trebuie să fie emis. Suntem în prezenŃa unui act emis în temeiul c ompetenŃei
legate, nu a unei puteri discreŃionare.
În cazul în care condiŃiile cerute de norma juridi că există, iar actul trebuie să fie emis în prezenŃ a
acestor condiŃii, refuzul explicit sau implicit al autorităŃii competente de a emite actul, respectiv inacŃiunea
acesteia atunci când actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv fapt administrativ as imilat prin lege
actului administrativ, ilegal . Este cazul, spre exemplu, al refuzului prefectulu i de a lua act de dizolvarea de drept
a consiliului local 2.
Dacă actul administrativ este emis deși nu sunt înt runite condiŃiile legale, el este de asemenea ilegal –
de pildă, întocmirea unui proces verbal de contrave nŃie deși nu sza săvârșit o contravenŃie.
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziŃi a normei juridice – cum ar fi aplicarea unei sancŃi uni
atunci când legea prevede mai întâi atenŃionarea ce lui sancŃionat în vederea remedierii ilegalităŃii. Astfel,
conform OrdonanŃei Guvernului nr. 27/2003 privind p rocedura aprobării tacite, anularea documentului of icial
prin care se permite desfășurarea unei activităŃi p oate fi decisă numai în anumite cazuri precis deter minate, după
ce sza stabilit că ilegalitatea afectează interesul public și că ea nu mai poate fi remediată. Prin ur mare, anularea
actului înaintea stabilirii corecte a acestor aspec te constituie o nerespectare a dispoziŃiei legale.
c) în fine, aplicarea unei alte sancŃiuni decât cea prevăzută de lege pentru situaŃia juridică existen tă
constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, săvârși rea unei abateri disciplinare grave urmată de decla nșarea
cercetării administrative pentru un funcŃionar publ ic poate atrage suspendarea acestuia din funcŃie pe durata
cercetării, și numai ulterior alte sancŃiuni. Aplic area sancŃiunii trecerii întrzo funcŃie inferioară este, prin urmare,
ilegală atâta vreme cât se desfășoară cercetarea ad ministrativă 3.
4.4.4. Interpretarea normelor juridice superioare î n vederea emiterii actelor administrative
legale .
Autoritatea publică emitentă a unui act administrat iv este cea care apreciază, prima, conformitatea
actului administrativ cu normele juridice superioar e. În prezenŃa unei norme incoerente sau ce poate f i
interpretată diferit, precum și în situaŃia când ar e deza face cu concepte nedeterminate, autoritatea publică
emitentă a actului este pusă întrzo situaŃie difici lă, aceea de a risca anularea actului și plata unor despăgubiri în
urma interpretării cu bună credinŃă date normei leg ale. Aceasta deoarece instanŃa de judecată sau auto ritatea de
control ar putea opta pentru o altă interpretare.
Pe de altă parte, Legea nr.24/2000 prevede că inter venŃiile legislative pentru clarificarea sensului u nor
norme legale se realizează printrzun act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispoziŃii
interpretative cuprinse întrzun nou act normativ sa u prin modificarea dispoziŃiei al cărei sens trebui e clarificat.
Ce se întâmplă însă între momentul în care actul tr ebuie interpretat de către alte autorităŃi publice și
momentul emiterii actului interpretativ de către au toritatea competentă ? Sunt valabile interpretările date de
autorităŃile care emit acte administrative cu respe ctarea actului în cauză ?
Răspunsul este evident pozitiv, și are la bază ceri nŃa eficienŃei și eficacităŃii activităŃii administ rative.
Legea nr.24/2000 vine să confirme și ea această sol uŃie, stipulând că “interpretarea legală intervenit ă poate
confirma sau, după caz, infirma ori modifica interp retările judiciare, arbitrale sau administrative, a doptate până
la acea dată, cu respectarea drepturilor câștigate”4. Interpretarea cu bună credinŃă a unei norme legal e sau de
nivel inferior trebuie luată în considerare de inst anŃa de judecată sesizată cu judecarea unei acŃiuni având ca
obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând a confirma sau infirma interpretarea, însă numai c u efecte
pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturil or câștigate.
Cât despre persoanele fizice sau juridice Ńinute să aplice acte administrative 5, deoarece ele nu sunt
enumerate de Legea nr.24/2000 printre entităŃile ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabilă
decât dacă este confirmată, în scris (sau verbal da că se poate dovedi acest lucru) de către o autorita te publică din
domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de a utoritatea emitentă.
4.5. Oportunitatea f actul să fie conform cu interesul p ublic urmărit de lege .

1 A se vedea Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.144.
2 Art.58 alin.2 din Legea nr.215/2001
3 A se vedea Legea nr.188/1999.
4 Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000.
5 Aceleași raŃiuni se aplică și în cazul interpretăr ii legilor, singura interpretare legală în lipsa un ei alte legi fiind aceea a
autorităŃilor administrative.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
25 ObligaŃia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele juridice, de ne3contrarietate
între acestea.
În unele situaŃii însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare să fie considerate leg ale
chiar dacă ele sunt compatibile cu dispoziŃiile sale.
Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea publică are o competenŃă legată, nu poate aprecia necesitat ea
emiterii sau circumstanŃele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, în realizarea inter esului public,
administraŃia capătă o anumită libertate de aprecie re, numită putere discreŃionară sau dreptul de apreciere a
oportunităŃii .
Puterea discreŃionară 1 dă dreptul autorităŃii publice de a alege între do uă sau mai multe soluŃii posibile
cu ocazia executării și organizării executării legi i, toate soluŃiile fiind legale 2. Autoritatea publică va putea astfel
aprecia momentul și condiŃiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normel or juridice
la necesităŃile în continuă transformare a societăŃ ii 3.
Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate avea o atitudine liber ă, nu
poate decide nici asupra necesităŃii emiterii deciz iei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor
pentru care decizia trebuie emisă (de exemplu, auto rizaŃia de construcŃie, decizia de pensionare.
Pe de altă parte, puterea discreŃionară, atunci cân d există, poate avea mai multe grade: astfel, atunc i
când legea instituie o obligaŃie de rezultat, lăsân d administraŃiei alegerea momentului emiterii deciz iei, a formei
concrete de emitere sau chiar a conŃinutului aceste ia (de exemplu, sancŃionarea unui funcŃionar public ), puterea
discreŃionară este mai redusă decât atunci când leg ea lasă în întregime la latitudinea autorităŃii pub lice emiterea
deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a atac a un act al primarului în contencios administrativ, schimbarea
denumirii unei străzi, etc.).
Nu trebuie confundată însă puterea discreŃionară cu puterea arbitrară : posibilitatea de opŃiune a
autorităŃii publice este recunoscută doar pentru so luŃii legale, prin urmare administraŃia va trebui s ă respecte
totuși anumite reguli – de formă, de competenŃă, co ncordanŃa cu legea, etc 4.

5. Intrarea în vigoare a actelor administrative .
5.1. NoŃiune .
Intrarea în vigoare a actelor administrative desemn ează momentul de la care acestea produc efecte
juridice, adică se nasc drepturi și obligaŃii pentr u subiectele de drept vizate prin acele acte, de ac eea determinarea
acestui moment este deosebit de importantă în drept ul administrativ.
Teoretic, simpla existenŃă a unui act administrativ poate face loc executării sau contestării lui (pe cale
administrativă sau/și jurisdicŃională), fără să fie necesară notificarea (comunicarea), respectiv publ icarea sa.
Opozabilitatea actului, însă, funcŃionează numai at unci când sunt realizate anumite formalităŃi de
publicitate. Din acest moment se socotește că intră în vigoare actul administrativ. Fără formalităŃile legale,
destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate p revala de acesta în faŃa altor persoane fizice sau juridice.
5.2. Comunicarea, publicarea și aducerea la cunoști nŃă publică .
În principiu, actele normative intră în vigoare de la momentul publicării sau aducerii la cunoștinŃă
publică , iar actele individuale din momentul comunicării lor persoanelor interesate.
Un alt principiu care guvernează regimul juridic al actelor administrative și este legat de momentul
intrării în vigoare a acestora este principiul neretroactivităŃii actelor administrativ e normative , în sensul că
acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situa Ńii juridice născute și încheiate anterior intrării lor în vigoare.
Pe cale de consecinŃă, actele administrative normat ive vor reglementa situaŃii juridice ce există la m omentul
intrării în vigoare, însă numai pentru viitor, prec um și situaŃii juridice născute ulterior intrării l or în vigoare.
Acest principiu este confirmat și de legea noastră fundamentală, care în art.15 alin.2 arată că „legea
dispune numai pentru viitor”. Deși textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil di n identitate de
raŃiune și actelor administrative normative. Prin u rmare, prin acte normative nu se poate reglementa c u efect
retroactiv, deoarece ar fi absurd să i se pretindă unui subiect de drept să respecte anumite dispoziŃi i reglementare
și să răspundă pentru o conduită ce a avutzo anteri or intrării în vigoare a acelui act, care tocmai re glementează
această conduită.
Nu este retroactivă decizia de modificare a funcŃio nării unui serviciu public în timpul gestionării lu i
(sau a regulilor de prestare a unei activităŃi) 5.
Prin excepŃie de la regula conform căreia actele administrative produc efecte din momentul publicării,
aducerii la cunoștinŃă publică sau comunicării, une le acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este

1 Pentru o cercetare cu caracter monografic a aceste i instituŃii juridice, a se vedea Dana Apostol Tofa n, Puterea discreŃionară și
excesul de putere al autorităŃilor publice , Editura All Beck, 1999.
2 M. Lombard, op.cit., p.64.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.317.
4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. InserguetzBrisset, op.cit. , p.213.
5 M. Lombard, op.cit., 194.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
26 nevoie ca o dispoziŃie a actului să stabilească o a ltă dată de intrare în vigoare, ulterioară momentul ui
publicării/comunicării, sau ca o lege să reglemente ze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte1.
Din păcate, actelor administrative normative ce se publică în “Monitorul Oficial al României”, partea I,
nu li se aplică regula instituită de ConstituŃie pe ntru legi (în sensul restrâns de această dată, de a cte legislative ale
Parlamentului), adică intrarea în vigoare la 3 zile de la publicare 2.
De asemenea, și principiul neretroactivităŃii actel or administrative comportă excepŃii : actele de anulare
(sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul în care a fost emi s primul act;
de asemenea, actele prin care se soluŃionează recur surile administrativ jurisdicŃionale au efect retro activ 3.
Cât despre actele interpretative , care aduc precizări unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele
metodologice) considerăm că ele nu produc efecte re troactiv, din momentul adoptării legii sau actului normativ
de interpretat, ci doar din momentul publicării sau comunicării lor (a actelor interpretative) 4, în acest sens având
ca argument dispoziŃiile Legii nr.24/2000, unde se precizează că “interpretarea legală intervenită poa te confirma
sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate p ână la acea
dată, cu respectarea drepturilor câștigate” 5.
Până la acest moment, al intervenŃiei actului inter pretativ, actul normativ sau legea trebuie aplicate ,
urmând ca fiecare subiect de drept să le interprete ze cu bună credinŃă și în considerarea scopului pen tru care au
fost adoptate.
Precizarea își are sensul ei, deoarece în practică deseori legile sau actele normative nu sunt aplicat e
până când apar normele metodologice de aplicare, co nduită ilegală întrucât nu este obligatoriu ca o le ge să fie
urmată de norme de aplicare; chiar dacă în cuprinsu l ei se precizează obligaŃia executivului de a elab ora norme
de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru neaplicarea legii așa cum a fost publicată.

6. Încetarea efectelor juridice ale actelor adminis trative.
6.1. Anularea reprezintă manifestarea de voinŃă a unei autorităŃi publice prin care se defiinŃează
efectele juridice ale unui act administrativ emis d e o altă autoritate publică.
Ne aflăm în prezenŃa anulării atunci când sancŃiune a intervine din exteriorul autorităŃii publice, propria
desfiinŃare a actului administrativ de către autori tatea publică emitentă fiind numită revocare .
De asemenea, o altă diferenŃă între revocare și anu lare este temeiul acestora, revocarea putând avea ca
temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului admi nistrativ, pe când anularea este sancŃiunea ilegali tăŃii actului
administrativ. Doar atunci când legea prevede expre s sau implicit posibilitatea anulării unui act admi nistrativ pe
motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalităŃii și este sancŃionată cu anularea.
Anularea este o formă specifică de desfiinŃare a ac telor administrative, ea fiind inaplicabilă celorla lte
forme de activitate administrativă, faptul administ rativ și operaŃiunea administrativă 6. Starea anterioară unui fapt
fapt aministrativ sau a unei operaŃiuni administrat ive poate fi reînviată tot prin fapte și operaŃiuni administrative.
Anularea poate fi dispusă de autoritatea publică superioară , de autoritatea publică însărcinată cu
anumite atribuŃii de control specializat , sau de instanŃa de judecată .
O caracteristică esenŃială a actului nul este aceea că el trebuie respectat până în momentul anulării sale,
deoarece prezintă o aparenŃă de legalitate .
Conform doctrinei, ilegalitatea sancŃionată cu nuli tatea poate fi de mai multe feluri 7:
a) ilegalitate rezultând din nerespectarea unei cerinŃ e legale de formă, stabilite în vederea asigurării
operativităŃii activităŃii administrative – ce atrage nulitatea relativă a actului administra tiv, adică acea nulitate
care se constată la sesizarea unor persoane interes ate și poate fi acoperită prin confirmare.
b) ilegalitate rezultând din nerespectarea unor condiŃ ii de formă stabilite de lege în vederea asigurării
legalităŃii și oportunităŃii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea
unor condiŃii de fond cerute de lege (emiterea unei autorizaŃii de construcŃie cu încăl carea prevederilor din
documentaŃia de urbanism, spre exemplu); această il egalitate determină nulitatea absolută a actului ad ministrativ,
nulitate ce poate fi constatată de oricine și chiar din oficiu de instanŃa de judecată, și care, în pr incipiu, nu poate
fi acoperită prin confirmare.
Practic, însă, așa cum sza remarcat, distincŃia din tre nulitatea relativă și cea absolută este prea pu Ńin
interesantă în dreptul administrativ: instanŃa de c ontencios administrativ poate fi sesizată în acelaș i termen pentru

1 De pildă, actele normative prin care se stabilesc și se sancŃionează contravenŃii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data
publicării – art.4 din OrdonanŃa Guvernului nr.2/20 01.
2 Art.78 din ConstituŃia revizuită în 2003. În acest sens, a se vedea și Ana Rozalia Lazăr, Reforma justiŃiei și contenciosul
administrativ , în „Curierul judiciar” nr.5/2003, p.14, care prop une modificarea corespunzătoare a Legii nr.24/2000 în vederea consacrării
aceleiași soluŃii, propunere la care ne raliem.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318.
4 În sens contrar, T. Drăganu, Actele administrative și faptele…….., op.cit ., p.172; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318.
5 Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000.
6 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.149; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.319.
7 Pentru teoria tripartită a nulităŃilor în dreptul administrativ, a se vedea Tudor Drăganu, NulităŃile actelor administrative
individuale, în „Studia Napocensia”, 1974, p.55, și Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.320.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
27 ambele nulităŃi, unele nulităŃi absolute pot fi con firmate la fel ca cele relative, sesizarea din ofic iu a autorităŃii
publice cu atribuŃia de anulare este posibilă și în cazul nulităŃii relative, etc 1.
● Efectele anulării actului administrativ sunt atât pentru viitor (ex nunc) cât și pentru trecut (ex tunc),
adică din momentul emiterii actului administrativ 2.
Evident că drepturile câștigate cu bună credinŃă pr in actul administrativ trebuie respectate, iar efec tele
sale ce szau epuizat nu mai pot fi anulate.
Pe de altă parte, anularea actului administrativ at rage după sine obligaŃia de revocare sau de anulare și a
actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dacă instanŃa, autoritatea superioară sau de control nu dispun prin
același act de anulare și desfiinŃarea actelor admi nistrative subsecvente, revine autorităŃii publice emitente
obligaŃia de revocare a actului administrativ subse cvent lovit de nulitate.
6.2. InexistenŃa .
Un act administrativ este inexistent atunci când el nu prezintă nici măcar aparenŃa de legalitate,
deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, în cât oricine o poate sesiza 3.
Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poat e fi pus în executare până la momentul constatării
nulităŃii, actul inexistent nu trebuie executat, ia r inexistenŃa lui poate fi constatată de orice subiect de drept , nu
numai de instanŃa de judecată. Vor fi competente să constate, prin urmare, inexistenŃa unui act admini strativ, atât
autoritatea ierarhic superioară, cât și alte autori tăŃi publice, instanŃa de judecată și chiar persoan ele fizice și
juridice.
În cazul în care se refuză executarea unui act inex istent și persoana respectivă este sancŃionată,
contestarea sancŃiunii implică ridicarea excepŃiei de inexistenŃă a actului ce se pretinde a fi fost r espectat.
Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezidenŃ iale sau hotărârile de Guvern nepublicate în
Monitorul oficial, sau un act administrativ individ ual necomunicat persoanei interesate.
SancŃiunea inexistenŃei poate fi prevăzută expres î n lege (de exemplu, în art.100 și art.108 din
ConstituŃie) sau poate reieși din anumite formalită Ńi procedurale esenŃiale, stabilite prin lege, și a căror
nerespectare împiedică producerea efectelor juridic e ale actului administrativ (publicarea, comunicare a,
semnarea).
6.3. Revocarea actului administrativ este manifestarea de voinŃă prin care autoritatea emitentă 4 a
actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii. Revoca rea este
numită și retractare sau retragere .
Revocarea are efect retroactiv și este corespondent ul anulării, doar că aparŃine chiar autorităŃii car e a
emis actul. Prin efectul retroactiv se deosebește f undamental de abrogare , care produce efecte doar pentru viitor.
Pentru a înŃelege deplin regimul juridic al revocăr ii, trebuie precizate câteva aspecte:
a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii (legale) e ste în
principiu interzisă, aici găsinduzși aplicabilitate regula drepturilor câștigate, necesară pentru asig urarea unei
minime securităŃi juridice; prin excepŃie , revocarea poate interveni la cererea beneficiarului , pentru a fi înlocuit
actul cu o decizie mai favorabilă anterioară, și nu mai în cazul în care nu se prejudiciază nici un ter Ń, sau atunci
când legea o autorizează în mod expres 5.
b) Revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de ilegalitate , nu și de
inoportunitate. Pot fi astfel de acte, spre exemplu , actele defavorabile unor persoane, dar favorabile altora (de
exemplu, actul de descalificare a unui candidat ce a dat naștere dreptului unui alt candidat de a fi n umit în funcŃia
publică) 6.
c) Sunt deplin revocabile actele care nu creează drepturi , cum ar fi unele acte normative, indiferent
dacă sunt ilegale sau inoportune .
● ConsecinŃele revocării . Revocarea unui act duce la repunerea în funcŃie a actului anterior ce avea ca
obiect aceleași situaŃii juridice, dacă un astfel d e act există; dacă se atacă în justiŃie actul de re vocare, situaŃiile

1 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.160; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322.
2 În doctrină se arată că anularea pe motiv de inopo rtunitate are efecte doar pentru viitor z Tudor Dră ganu, Actele de drept
administrativ, op.cit ., p.248; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970, p.283; Rodica Narcisa
Petrescu, op.cit., p.324. Practica legislativă, administrativă și jud iciară din Ńara noastră contrazic însă această afir maŃie. Spre exemplu,
demiterea viceprimarilor din funcŃie se face la pro punerea motivată a unui număr de consilieri sau a p rimarului, prin hotărâre a consiliului
local (art.78 din Legea nr.215/2001). InstanŃa de c ontencios administrativ sesizată cu o contestaŃie f ormulată de un viceprimar demis în
aceste condiŃii va verifica, prin urmare, legalitat ea actului administrativ de demitere și din perspec tiva motivării sale (a oprtunităŃii, prin
urmare), nu doar a formelor și a procedurii de emi tere; hotărârea instanŃei de judecată prin care se anulează actului de demitere, va avea
efect retroactiv, din momentul emiterii actului de demitere, deoarece numai așa se poate decide reinte grarea viceprimarului în funcŃie și plata
drepturilor salariale pe perioada cât acesta a fost lipsit de ele – a se vedea, pentru un exemplu conc ret și pentru discuŃii aprofundate, Dacian
Cosmin Dragoș, DiscuŃii privind posibilitatea anulării unui act ad ministrativ pe motiv de inoportunitate , în „Dreptul” nr.8/2004, p.86 și urm.
3 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura “Universala” Alcalay & Co., București, 193 6 , p.340; T.
Drăganu, NulităŃile actelor administrative individuale, op. cit ., p.66; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322
4 A se vedea, în acest sens, Curtea Supremă de Justi Ńie, secŃia de contencios administrativ, decizia nr .61/2000, în „Pandectele
române” nr.1/2002, p.92. Pentru opinia contrară, co nform căreia revocarea poate fi realizată și de o a utoritate ierarhic superioară, a se vedea
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322.
5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. InserguetzBrisset, op.cit. , p.248
6 În cazul în care ne plasăm în interiorul organizaŃ iei, nu mai este drept, este interes de a fi avansa t în urma demiterii
funcŃionarului superiorz suficient interesul? Acum da.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
28 juridice în cauză vor fi guvernate tot de actul ant erior (în lipsa unei suspendări a actului de revoca re) sau de actul
revocat (dacă decizia de revocare a fost suspendată ); în fine, în cazul anulării actului de revocare, actul revocat
este considerat ca fiind producător de fecte juridi ce fără întrerupere, cu alte cuvinte și pentru peri oada cât a fost
revocat.
● Natura juridică a revocării. Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor
administrative și regimului juridic al acestora, re cunoscut de doctrină 1 și jurisprudenŃă 2, însă neconsacrat încă
printrzun text legal. Ca propunere de lege ferenda , ne alăturăm autorilor care propun consacrarea lui expresă întrz
un Cod de procedură administrativă 3.
● ExcepŃia de la principiul revocabilităŃii actelor administrative individuale.
Sunt exceptate de la principiul revocabilităŃii act elor administrative individuale, adică sunt irevocabile ,
actele administrativ)jurisdicŃionale și actele care au intrat în circuitul civil și au prod us efecte juridice.
Ele redevin însă revocabile dacă au fost obŃinute prin fraudă de către beneficiari 4, cu alte cuvinte dacă
ilegalitatea lor derivă din conduita culpabilă a be neficiarului, și nu a administraŃiei. ExplicaŃia ac estei soluŃii de
sorginte doctrinară stă în faptul că irevocabilitat ea vine să protejeze anumite situaŃii juridice obŃi nute cu bună
credinŃă prin act, ori această protecŃie nu subzist ă atunci când actul este obŃinut prin fraudarea leg ii.
Actele administrativ jurisdicŃionale împrumută de l a hotărârile judecătorești cu care se aseamănă
caracterul irevocabil, în sensul că autoritatea emi tentă nu mai poate reveni asupra soluŃiei date prin actul
administrativ jurisdicŃional, acesta din urmă putân d fi anulat doar de o autoritate superioară sau de instanŃa de
judecată 5.
Astfel, Codul de procedură fiscală, principalul act normativ ce consacră recursul administrativ
jurisdicŃional, arată că decizia sau dispoziŃia de soluŃionare a contestaŃiei este definitivă în siste mul căilor
administrative de atac, și poate fi atacată în faŃa instanŃei de contencios administrativ (art.179 și art.187); deși nu
se interzice expres revocarea deciziei, analizând s piritul reglementării rezultă că singura modalitate de desfiinŃare
este acŃiunea în instanŃă.
Observăm, însă, că nu toate reglementările actuale respectă această regulă de principiu. Astfel, deși art.
52 din Legea fondului funciar prevede fără echivoc caracterul administrativzjurisdicŃional al Comisiei judeŃene
de aplicare a legii, art. 55 permite implicit revoc area propriei hotărâri de către comisie, stipulând că “poate face
obiectul plângerii modificarea sau anularea proprie i hotărâri de către comisie” 6.
Cât despre actele intrate în circuitul civil și car e au produs efecte juridice, irevocabilitatea lor r eiese
indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004, care arată că autoritatea publică emitentă a unui act ilegal poate
să solicite instanŃei constatarea nulităŃii acestui a, în situaŃia în care actul nu mai poate fi revoca t, deoarece a intrat
în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Este vorba de o reluare a unei opinii mai vechi 7, conform căreia sunt irevocabile și actele administrative
administrative pe baza cărora au luat naștere rapor turi contractuale, civile sau de muncă . ExplicaŃia acestei
excepŃii stă în natura juridică a contractului civi l sau de muncă, în faptul că acestea iau naștere pr intrzun acord de
voinŃe între părŃi, împrejurare ce are ca și consec inŃă interdicŃia de a rezilia sau desfiinŃa contrac tul prin voinŃa
unei singure părŃi contractante. Singura cale de re ziliere sau rezoluŃiune a contractului rămâne insta nŃa de
judecată.
Mai nuanŃat, în jurisprudenŃa anterioară anului 200 4 8 regăsim ideea conform căreia, în vederea realizări i
realizării unei stabilităŃi a raporturilor juridice , principiul irevocabilităŃii actelor administrativ e puse în executare
sau a celor care au produs efecte în alte domenii, este un principiu de aplicabilitate generală. Prin consacrarea
acestui principiu se limitează posibilitatea organu lui administrativ de a reveni asupra actelor ce lez a emis,
putânduzse revoca, fie pentru ilegalitate, fie pent ru inoportunitate, numai până în momentul în care a ctele
administrative șizau produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice. Pentru
ipoteza în care actul administrativ a fost emis pri n încălcarea unei norme de drept imperative sau pro hibitive, ori
a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezult at al unui viciu de voinŃă, eroare, dol, violenŃă, iar organul
administrativ constată această situaŃie după ce act ul șiza produs efectele, prin executare ori prin tr ecerea lui în

1 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.190; Rodica Narcisa Petrescu, Revocarea și suspendarea – modalităŃi de
încetare a efectelor juridice ale actelor administr ative, în „Dinamica relaŃiilor sociale reglementate de leg e oglindită în teoria și practica
dreptului”, Cluj Napoca, 1989z1990, p.177 și urm.
2 Curtea Supremă de JustiŃie, SecŃiile Unite, decizi a nr. III din 21 septembrie 1998, Curtea Supremă de JustiŃie, secŃia de
contencios administrativ, decizia nr. 61 din 12 ian uarie 2000, în “Buletinul JurisprudenŃei Înaltei Cu rŃi de CasaŃie și JustiŃie”, CD, Editura All
Beck.
3 A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.78.
4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327.
5 A se vedea, spre exemplu, Curtea Supremă de JustiŃ ie, secŃia de contencios administrativ, decizia nr. 2681/2001, în „Pandectele
române” nr.5/2002, p.52.
6 Legea nr. 18/1991, republicată în Publicată în “ Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
7 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.317 și urm; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327 și urm.
8 Curtea Supremă de JustiŃie, Completul de 7 Judecăt ori, decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992, Curtea Sup remă de JustiŃie, secŃia de
contencios administrativ, decizia nr. 113 din 13 fe bruarie 1995, în “Buletinul JurisprudenŃei Înaltei CurŃi de CasaŃie și JustiŃie”, CD, Editura
All Beck; a se vedea și Curtea Supremă de JustiŃie, secŃia de contencios administrativ, decizia nr.175 8/2001, în Theodor Mrejeru, Emanuel
Albu, Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie, secŃia de contencios administrativ, 2001, Editura Economică, 2002, p.107;
Curtea Supremă de JustiŃie, secŃia de contencios ad ministrativ, decizia nr.334/2002, în „Curierul judi ciar” nr.1/2003, p.95.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
29 sfera altor ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinŃare a actului adm inistrativ ilegal
nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea n ulităŃii ori anularea lui de către instanŃa judecăt orească, la
cererea organului administrativ.
În ce ne privește, am considerat, alături de alŃi a utori 1, care, ulterior, szau răzgândit (devenind iniŃiato ri
ai Legii nr.554/2004), că, datorită specificului dr eptului administrativ, soluŃia poate fi discutată ș i nuanŃată,
această ramură de drept fiind dominată de preeminen Ńa interesului public asupra celui privat, or revoc area unui
act administrativ ilegal (nu și inoportun, deoarece , așa cum am precizat mai sus, szau creat drepturi prin act) este
justificată de interesul public. Ilegalitatea care viciază actul administrativ nu poate fi însă decât una de fond, care
să aducă în mod evident atingere interesului genera l.
Pe de altă parte, nu vedem de ce este posibilă anul area actului respectiv întemeiată pe raŃiuni de int eres
public, la cererea autorităŃii publice emitente, da r nu ar fi permisă revocarea lui de către această a utoritate, știut
fiind faptul că revocarea este, în esenŃă, tot o de cizie de anulare, aflată la dispoziŃia autorităŃii emitente a actului.
În aceste condiŃii, se pune chiar problema existenŃ ei revocării ca instituŃie juridică.
Contraponderea deciziei de revocare o constituie na șterea dreptului celor care au încheiat contractul
civil de a fi despăgubiŃi, dacă au fost de bună cre dinŃă la încheierea lui, precum și de a ataca în co ntencios
administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalităŃii lui.
În concluzie, nu suntem de acord cu această soluŃie legislativă din două motive:
a) momentul „intrării în circuitul civil” este greu de precizat și de stabilit, la fel cel al „produce rii
efectelor juridice”, putânduzse considera, spre exe mplu, că din momentul comunicării actul naște drept uri și
obligaŃii, deci produce efecte juridice, prin urmar e el nu mai poate fi revocat nicicând.
b) nu vedem de ce se poate anula un act administrat iv pe motiv de ilegalitate, de către o altă autorit ate
publică sau de instanŃa de judecată, dar autoritate a emitentă nuzși poate revoca propriul act ilegal. În urma
revocării, tot ceea ce reclamantul mai trebuie să s olicite instanŃei sunt despăgubirile, deoarece actu l a fost
constatat ca ilegal chiar de emitent, și nu mai tre buie dovedit și acest aspect.
În fine, trebuie să amintim aici și irevocabilitate a parŃială a actelor administrative creatoare de
drepturi, care, așa cum am mai arătat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu și de inoportunit ate.
● Opinii doctrinare și jurisprudenŃiale cu privire la irevocabilitatea altor categorii de acte
administrative .
O altă categorie de acte irevocabile identificată d e doctrină este categoria actelor care au dat naștere
unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabi litatea actului de bază – spre exemplu, actele atributive de
statut personal cum ar fi diplomele 2.
Se arată că revocarea unei diplome este inutilă oda tă ce persoana respectivă poate face oricând dovada
că a urmat forma de învăŃământ și că îndeplinește c ondiŃiile cerute de lege pentru eliberarea diplomei , solicitând
o nouă diplomă 3.
Credem, însă, că exemplul de mai sus este unul de r evocare ilegală a unui act administrativ, odată ce
persoana în cauză întrunește condiŃiile eliberării diplomei, și că diplomele emise cu încălcarea legii pot fi retrase
oricând .
Actele administrative realizate (epuizate) material este o altă categorie de acte discutate de doctrin ă ca
fiind irevocabile. Aici intră actele administrative (de cele mai multe ori autorizaŃiile) ce se execut ă prin prestaŃii
determinate ca număr (de exemplu, edificarea unei c lădiri sau demolarea unei clădiri), nu și cele care se execută
prin prestaŃii nedeterminate (autorizaŃia de presta re a unei activităŃi, spre exemplu).
În acest caz, considerăm că revocarea este posibilă , așa cum este posibilă și anularea, însă numai pe
motiv de ilegalitate . Revocarea are ca și efecte practice nașterea drep tului de a solicita despăgubiri, fie autorităŃii
publice, fie instanŃei de judecată, culpa fiind dej a dovedită prin revocare.
În doctrină se mai face distincŃie între autorizaŃiile impuse de lege (cum ar fi autorizaŃia de construcŃie),
ce trebuie emise în prezenŃa condiŃiilor legale, și , prin urmare, „revocarea lor este inutilă”, respec tiv autorizaŃiile
libere (a căror emitere și menŃinere rămâne la aprecierea emitentului), care pot fi revocate, știută fiind
precaritatea lor 4. În ce ne privește, considerăm, în primul rând, că în prezent autorizaŃiile libere sunt pe cale de
dispariŃie ; astfel, chiar și autorizaŃiile de comerŃ sau de e xercitare a unei activităŃi, folosite ca exemplu pe ntru a
susŃine opinia de mai sus, trebuie emise dacă sunt întrunite condiŃiile legale, ele nu rămân la apreci erea autorităŃii
publice emitente 5. În al doilea rând, și autorizaŃiile libere pot fi retrase, dacă sunt ilegale, fiind inutilă retrager ea
lor doar atunci când sunt legale, or am precizat ma i sus că actele creatoare de drepturi nu pot fi rev ocate decât pe
motiv de ilegalitate.

1 A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.87.
2 I. Iovănaș, op.cit., vol. II, 1997, p.59;.
3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.328
4 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.238.
5 A se vedea, spre exemplu, art.5 din OrdonanŃa Guve rnului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor d e piaŃă,
publicată în “Monitorul Oficial al României”, parte a I, nr. 424 din 1 septembrie 2000, și art.9 din Ho tărârea Guvernului nr.348/2004 privind
exercitarea comerŃului cu produse și servicii de pi aŃă în unele zone publice, publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 269
din 26 martie 2004.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
30 În concluzia celor discutate mai sus, credem că toa te aceste exemple sunt situaŃii în care revocarea e ste
inutilă din perspectiva autorităŃii publice, deși e le rămân utile din perspectiva particularilor, căro ra lezar fi în
acest fel mai ușor să demonstreze ilegalitatea unei decizii administrative și să obŃină despăgubiri.
● Principiul revocabilităŃii absolute a actelor nor mative . Actele normative sunt întotdeauna
revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mărginește la una sau mai multe situaŃii, determinate ca numă r, ci se
aplică de câte ori o anumită situaŃie juridică se î ncadrează în prevederile sale, nelimitat în timp. D e aceea,
raŃiunile pentru care au fost instituite de către d octrină excepŃiile de la principiul revocabilităŃii nu subzistă în
cazul actelor normative.
6.4. Suspendarea este o modalitate de încetare temporară a efectelo r juridice ale actului administrativ,
atunci când există dubii în privinŃa legalităŃii sa u oportunităŃii acelui act 1. Spre deosebire de revocare, care este
un principiu a regimului juridic al actelor adminis trative, suspendarea este o excepŃie a acestuia 2.
Suspendarea poate fi dispusă de autoritatea care po ate dispune și revocarea actului administrativ
(autoritatea emitentă), de autoritatea superioară a cesteia, însă numai când legea prevede expres aceas tă putere, de
instanŃa de judecată, sau se poate produce de drept .
Este evident că autoritatea emitentă, îndrituită să zși revoce propriul act administrativ, poate săzl ș i
suspende, având dubii fie privind ilegalitatea actu lui, fie privind oportunitatea acestuia 3.
AutorităŃile ierarhic superioare sau autorităŃile d e control specializat pot suspenda actele administr ative
ale autorităŃilor inferioare dacă există dubii priv ind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci când legea
prevede această măsură. Astfel, printre sancŃiunile contravenŃionale complementare prevăzute de Ordona nŃa
Guvernului nr.2/2001 se află și suspendarea avizulu i, acordului sau autorizaŃiei de exercitare a unei activităŃi 4.
InstanŃa de contencios administrativ sau alte insta nŃe judecătorești competente în baza unor legi spec iale
pot suspenda actul administrativ în temeiul Legii c ontenciosului administrativ sau a unor alte legi, s peciale, dacă
actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ.
În fine, dacă legea prevede expres, actul administr ativ este suspendat de drept odată cu efectuarea unor
acte procesuale sau de altă natură juridică. Spre e xemplu, actul administrativ atacat de prefect în co ntencios
administrativ în temeiul Legii 215/2001 este suspen dat de drept; de asemenea, hotărârea guvernamentală de
dizolvare a consiliului local emisă în temeiul acel eiași legi este suspendată odată cu contestarea ei pe calea
contenciosului administrativ 5.
Suspendarea actului încetează fie odată cu anularea sau revocarea lui, fie odată cu dispariŃia motivel or
de suspendare, cu alte cuvinte la dispariŃia dubiil or privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dacă actul a fost
suspendat de drept deoarece este contestat, suspend area încetează la finalizarea procesului sau proced urii
administrative de verificare.
Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinară , legislaŃia română fiind preocupată doar de actele
normative, stipulând că acestea pot fi suspendate p rintrzun act normativ de același nivel sau de nivel superior,
care prevede în mod expres data la care se produce suspendarea, precum și dura ta ei determinată . La expirarea
duratei de suspendare actul normativ sau dispoziŃia afectată de suspendare reintra de drept în vigoare sau este
modificat, abrogat. Prelungirea suspendării ori mod ificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispo ziŃiei
suspendate poate face obiectul unui act normativ sa u al unei dispoziŃii exprese, cu aplicare de la dat a expirării
suspendării.
6.5. Modificarea .
Modificarea unui act administrativ constă în schimb area expresă a textului unora sau mai multor
articole ori alineate ale acestuia și în redarea lo r întrzo nouă formulare 6.
Modificarea unui act administrativ duce, prin urmar e, la încetarea efectelor juridice a dispoziŃiilor
modificate, cu începere de la publicarea/comunicare a noului act administrativ, astfel cum a fost modif icat, sau a
actului de modificare.
Modificarea nu trebuie confundată cu completarea actului, care este o formă de modificare, însă făr ă
efecte asupra dispoziŃiilor cuprinse în act, și, pr in urmare, fără a produce încetarea unor efecte jur idice ale actului
administrativ.
Modificarea unui act administrativ este utilă numai atunci când sunt afectate mai puŃin de jumătate di n
prevederile actului vizat prin modificare, în caz c ontrar fiind preferabilă soluŃia abrogării actului și emiterea
unuia nou.
6.6. Abrogarea .

1 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit ., p.278; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.331; pentru opinia conform căreia
suspendarea este un caz de excepŃie a se vedea A. I orgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.112.
2 Verginia Vedinaș, ConsideraŃii privind regimul suspendării actului ad ministrativ , în „Curierul judiciar” nr.3/2003, p.136.
3 În acest sens, a se vedea și V. Vedinaș, art. cit., p.137.
4 Art.5 alin.3 din OrdonanŃa Guvernului nr.2/2001.
5 Art.135 și art.57 din Legea nr.215/2001 a administ raŃiei publice locale. A se vedea și art.9 din Lege a nr.50/1991.
6 NoŃiunea modificării o găsim în Legea nr.24/2000 c u referire la actul normativ, dar ea își păstrează conŃinutul și în ceea ce
privește actele individuale; legea mai arată că pro cedeul de a se menŃiona generic, în finalul unui ac t normativ, că un alt act normativ conex
sau texte din acel act "se modifică corespunzător" trebuie evitat (art.57 alin.3).

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
31 Abrogarea este, în esenŃă, o revocare/anulare a unu i act administrativ, cu efect numai pentru viitor 1, și
poate afecta atât actele normative, cât și actele i ndividuale.
CompetenŃa de abrogare aparŃine autorităŃii emitent e sau celei ierarhic superioare, precum și autorită Ńii
care, deși nu este ierarhic superioară, este situat ă la un nivel superior din punct de vedere al activ ităŃii de
legiferare și normativă (de exemplu, minister faŃă de consiliu local).
● Abrogarea actelor administrative normative .
Legea nr.24/2000 consacră regula conform căreia pre vederile cuprinse întrzun act administrativ
normativ , contrare unei noi reglementări de același nivel s au de nivel superior, trebuie abrogate 2.
Abrogarea poate fi totală sau parŃială .
Abrogările parŃiale sunt asimilate modificărilor , actul administrativ abrogat parŃial rămânând în v igoare
prin dispoziŃiile sale neabrogate. În cazul unor ab rogări parŃiale intervenite succesiv, ultima abroga re se va referi
la întregul act administrativ, nu numai la textele rămase în vigoare.
Abrogarea unei dispoziŃii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv . Nu este admis ca prin
abrogarea unui act de abrogare anterior să se repun ă în vigoare actul normativ iniŃial.
Dacă o normă de nivel inferior, cu același obiect, nu a fost abrogată expres de actul normativ de nive l
superior, această obligaŃie îi revine autorităŃii c are a emis prima actul.
Abrogarea poate fi, de asemenea, expresă sau implicită .
a) abrogarea expresă . Legea nr.24/2000 prevede că abrogarea poate fi di spusă, de regulă, printrzo
dispoziŃie distinctă în finalul unui act normativ care reglementează o anumită problematică, dacă aceasta
afectează dispoziŃii normative anterioare, conexe c u ultima reglementare.
În cadrul operaŃiunilor de sistematizare și unifica re a legislaŃiei se pot elabora și adopta acte norm ative
de abrogare distincte, având ca obiect exclusiv abr ogarea mai multor acte normative.
b) abrogarea implicită . În cazuri deosebite, în care la elaborarea și ado ptarea unei reglementări nu a
fost posibilă identificarea tuturor normelor contra re, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul m odificării,
completării ori abrogării lor implicite.
Regula generalia specialibus non derogant z prin excepŃie de la regula instituită, evenimentele
legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziŃii nu pot fi socotite
modificate, completate sau abrogate nici prin regle mentarea generală a materiei, decât dacă acest lucr u este
exprimat expres.
● Abrogarea actelor administrative individuale .
Considerăm că instituŃia abrogării se aplică, în mo d corespunzător, și actelor administrative individu ale
cu executare continuă în timp, chiar dacă ea nu est e reglementată. Astfel, autorizaŃiile de funcŃionar e sau de
exercitare a unei activităŃi pot fi abrogate pe mot iv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câ știgate de
beneficiari și a perioadei de valabilitate a autori zaŃiei.
Și abrogarea actelor individuale poate fi totală, p arŃială, expresă sau implicită; astfel, acordarea
autorizaŃiei de exercitare a unei activităŃi întrzu n anumit spaŃiu altei persoane decât beneficiara an terioarei
autorizaŃii semnifică implicit abrogarea acesteia d in urmă, iar “anularea” avizului sau autorizaŃiei d e exercitare a
unei activităŃi, în urma săvârșirii unei contravenŃ ii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual,
intervenită pentru cauze posterioare emiterii acest uia și având efecte doar pentru viitor 3.
De asemenea, credem că este aplicabilă regula confo rm căreia abrogarea unui act este definitivă, nu
reînvie actul anterior.
6.7. Încetarea efectelor actelor administrative pri n intervenŃia unor fapte administrative .
Dacă mai sus am prezentat modalităŃile de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative pri n
intervenŃia unor alte acte administrative, trebuie precizat că există și anumite fapte administrative care au același
efect.
În principiu, actele administrative normative nu po t fi afectate de fapte materiale, deoarece executar ea
lor se face prin prestaŃii repetate; prin excepŃie, actele administrative normative temporare își înce tează efectele
juridice prin împlinirea termenului (fapt material)4. În acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act
normativ temporar trebuie să intervină înainte de e xpirarea termenului și să indice, când este cazul, noul termen 5.
termen 5.
Actele administrative individuale sunt, pe de altă parte, afectate de fapte materiale cum ar fi decesu l
subiectului de drept beneficiar al actului administ rativ (a unei autorizaŃii de traducător, spre exemp lu) respectiv
dizolvarea persoanei juridice.

1 A. Van Lang, G. Gondouin, V. InserguetzBrisset, op.cit. , p.7.
2 A se vedea art.60 și art.61 din Legea nr.24/2000.
3 În sensul că în acest caz suntem în prezenŃa unei revocări, a se vedea Ovidiu Podaru, Comentariu la OrdonanŃa Guvernului
nr.2/2001 , în „Pandectele române” nr. 1/2002, p.285; Vergini a Vedinaș, art.cit., „Curierul judiciar” nr.3/2003, p.136, nota 3. Nu p utem fi de
acord cu această părere, deoarece, în opinia noastr ă, revocarea are efectele unei anulări , ex tunc și ex nunc , cu simpla deosebire că este
manifestarea de voinŃă a emitentului actului, nu a unui organ exterior acestuia.
4 Așa este, de pildă, dispoziŃia primarului prin car e se închide circulaŃia rutieră în zona centrală a orașului pentru organizarea unui
concert – a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.334.
5 Art.64 alin.3 din Legea nr.24/2000.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
32 PrescripŃia executării actului determină încetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este spre exem plu
cazul procesului verbal de sancŃionare contravenŃio nală, care se prescrie în termen de o lună de la ap licarea
sancŃiunii dacă nu a fost comunicat contravenientul ui 1.
În fine, faptul care determină întotdeauna încetare a efectelor actului administrativ individual este
executarea acestuia – demolarea clădirii pentru autorizaŃia d e demolare, edificarea clădirii pentru autorizaŃia de
construire, plata amenzii în cazul procesului verba l de sancŃionare contravenŃională.

SecŃiunea a IIIfa
PROCEDURA DE DREPT COMUN ȘI PROCEDURI SPECIALE DE S OLUłIONARE A PETIłIILOR

1. PetiŃiile și procedura de soluŃionare a acestora .
1.2. PetiŃia. NoŃiune. Reglementare .
Reglementate de OrdonanŃa Guvernului nr. 27/2002 2, petiŃiile desemnează orice cerere, reclamaŃie,
sesizare sau propunere formulată în scris ori prin poșta electronică, pe care un cetăŃean sau o organi zaŃie legal
constituită o poate adresa autorităŃilor și institu Ńiilor publice centrale și locale, serviciilor publ ice descentralizate
ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, companiilor și societăŃilor naŃionale, societăŃilo r comerciale de
interes judeŃean sau local, precum și regiilor auto nome, denumite în continuare autorităŃi și instituŃ ii publice. 3.
Dreptul de petiŃionare este recunoscut cetăŃenilor și organizaŃiilor legal constituite, acestea din ur mă putând
formula petiŃii în numele colectivelor pe care le r eprezintă.
1.2. Persoane responsabile de soluŃionarea petiŃiil or.
AutorităŃile și instituŃiile publice sunt obligate să organizeze un compartiment distinct pentru relaŃii cu
publicul, care să primească, să înregistreze, să se îngrijească de rezolvarea petiŃiilor și să expedie ze răspunsurile
către petiŃionari.
● Compartimentul de relaŃii cu publicul înaintează petiŃiile înregistrate către compartimen tele de
specialitate , în funcŃie de obiectul acestora, cu precizarea te rmenului de trimitere a răspunsului, și este obliga t să
urmărească soluŃionarea și redactarea în termen a r ăspunsului.
● Repartizarea petiŃiilor în vederea soluŃionării lor de către personalul de specialitate se face de către
șeful compartimentului căruia i sza trimis petiŃia de către compartimentul de relaŃii cu publicul. Fun cŃionarii
publici și persoanele încadrate cu contract individ ual de muncă sunt obligate să rezolve numai petiŃii le care le
sunt repartizate potrivit procedurii de mai sus, fi induzle interzis să le primească direct de la peten Ńi, să intervină
sau să depună stăruinŃă pentru soluŃionarea acestor a în afara cadrului legal.
● Expedierea răspunsului către petiŃionar se face n umai de către compartimentul pentru relaŃii cu
publicul, care se îngrijește și de clasarea și arhi varea petiŃiilor.
● Conducătorii autorităŃilor și instituŃiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare și
desfășurare a activităŃii de primire, evidenŃiere ș i rezolvare a petiŃiilor ce le sunt adresate, precu m și de
legalitatea soluŃiilor și comunicarea acestora în termenul leg al 4. Pentru soluŃionarea legală a petiŃiilor ce le sun t
adresate conducătorii autorităŃilor și instituŃiilo r publice sesizate vor dispune măsuri de cercetare și analiză
detaliată a tuturor aspectelor sesizate.
● Semnarea răspunsului se face de către conducătorul autorităŃii sau inst ituŃiei publice ori de persoana
împuternicită de acesta, precum și de șeful compart imentului care a rezolvat petiŃia. În răspuns se va indica, în
mod obligatoriu, temeiul legal al soluŃiei adoptate
1.3. PetiŃii greșit îndreptate, anonime, cu același obiect sau reiterate.
OrdonanŃa prevede că petitiile greșit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistr are de
către compartimentul de relaŃii cu publicul autorit ăŃilor sau instituŃiilor publice care au ca atribuŃ ii rezolvarea
problemelor sesizate, urmând ca petiŃionarul să fie înștiinŃat despre aceasta.
PetiŃiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identif icare a petiŃionarului nu se iau în
considerare și se clasează.
În cazul în care un petiŃionar adresează aceleiași autorităŃi sau instituŃii publice mai multe petiŃii ,
sesizând aceeași problemă, acestea se vor conexa, p etentul urmând să primească un singur răspuns care trebuie
să facă referire la toate petiŃiile primite.
Dacă după trimiterea răspunsului se primește o nouă petiŃie de la același petiŃionar ori de la o autoritate
sau instituŃie publică greșit sesizată, cu același conŃinut, aceasta se clasează, la numărul iniŃial f ăcânduzse
menŃiune despre faptul că sza răspuns.
1.4. Termene de soluŃionare .
AutorităŃile și instituŃiile publice sesizate au ob ligaŃia să comunice petiŃionarului, în termen de 30 de
zile de la data înregistrării petiŃiei, răspunsul, indif erent dacă soluŃia este favorabilă sau nefavorabilă .

1 Art.14 din OrdonanŃa Guvernului nr. 2/2001.
2 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată și mod ificată prin Legea nr.
233/2002, publicată în “Monitorul Oficial al Români ei”, partea I, nr. 296 din 30 aprilie2002.
3 Modul de soluŃionare a petiŃiilor adresate Parlame ntului și Președintelui României se face potrivit r eglementărilor proprii.
4 Semestrial autorităŃile și instituŃiile publice vo r analiza activitatea proprie de soluŃionare a peti Ńiilor, pe baza raportului întocmit
de compartimentul de relaŃii cu publicul.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
33 Pentru soluŃionarea petiŃiilor transmise de la alte autorităŃi sau instituŃii publice, termenul de 30 de zile
curge de la data înregistrării petiŃiei la autorita tea sau instituŃia publică competentă.
În situaŃia în care aspectele sesizate prin petiŃie necesită o cercetare mai amănunŃită, conducătorul
autorităŃii sau instituŃiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile .
1.5. IncompatibilităŃi și sancŃiuni
În cazul în care prin petiŃie sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei persoane , aceasta nu poate
fi soluŃionată de persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia .
Constituie abatere disciplinară și se sancŃionează potrivit prevederilor Legii 188 /1999 privind Statutul
funcŃionarilor publici sau, după caz, potrivit legi slaŃiei muncii următoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de
soluŃionare a petiŃiilor, b) intervenŃiile sau stăruinŃele pentru rezolvarea un or petiŃii în afara cadrului legal; c)
primirea direct de la petiŃionar a unei petiŃii, în vederea rezolvării, fără să fie înregistrată și fă ră să fie repartizată
de șeful compartimentului de specialitate.
2. Liberul acces la informaŃiile de interes public
2.1. Sediul materiei.
Legea nr.544/2001 1 consacră accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice i nformaŃii de interes public,
ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaŃiilor dintre persoane și autorităŃile pub lice, prevederile ei
fiind circumstanŃiate prin normele de aplicare cupr inse în Hotărârea Guvernului nr.123/2002 2.
2.2. ModalităŃi de asigurare a liberului acces la i nformaŃiile publice .
Legea prevede două modalităŃi de asigurare de către autorităŃile și instituŃiile publice a accesului l a
informaŃiile de interes public: din oficiu sau la cerere , prin intermediul compartimentului pentru relaŃii publice
sau al persoanei desemnate în acest scop 3.
2.3. Comunicarea din oficiu a informaŃiilor de interes p ublic .
Fiecare autoritate sau instituŃie publică are oblig aŃia să comunice din oficiu următoarele informaŃii de
interes public:
a) actele normative care reglementează organizarea și funcŃionarea autorităŃii sau instituŃiei publice;
b) structura organizatorică, atribuŃiile departamentel or, programul de funcŃionare, programul de
audienŃe al autorităŃii sau instituŃiei publice;
c) numele și prenumele persoanelor din conducerea auto rităŃii sau a instituŃiei publice și ale
funcŃionarului responsabil cu difuzarea informaŃiil or publice;
d) coordonatele de contact ale autorităŃii sau institu Ńiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerel e
de telefon, fax, adresa de ezmail și adresa paginii de Internet;
e) sursele financiare, bugetul și bilanŃul contabil;
f) programele și strategiile proprii;
g) lista cuprinzând documentele de interes public;
h) lista cuprinzând categoriile de documente produse ș i/sau gestionate, potrivit legii;
i) modalităŃile de contestare a deciziei autorităŃii s au a instituŃiei publice în situaŃia în care persoa na se
consideră vătămată în privinŃa dreptului de acces l a informaŃiile de interes public solicitate.
Comunicarea din oficiu și accesul la informaŃiile prevăzute mai sus se re alizează prin:
a) afișare la sediul autorităŃii sau al instituŃiei pu blice ori prin publicare în Monitorul Oficial al
României sau în mijloacele de informare în masă, în publicaŃii proprii, precum și în pagina de Interne t proprie;
b) consultarea lor la sediul autorităŃii sau al instit uŃiei publice, în spaŃii special destinate.
c) un buletin informativ care va cuprinde informaŃiile prevăzute mai sus, p ublicat și actualizat anual de
către autorităŃile și instituŃiile publice.
2.4. Comunicarea informaŃiilor de interes public l a cerere.
Orice persoană are dreptul să solicite și să obŃină de la autorităŃile și ins tituŃiile publice, în condiŃiile
legii, informaŃiile de interes public, iar autorită Ńile și instituŃiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la
cererea acestora, informaŃiile de interes public so licitate în scris sau verbal. Solicitarea și obŃinerea informaŃiilor
de interes public se poate realiza, dacă sunt întru nite condiŃiile tehnice necesare, și în format electronic .
Solicitarea în scris a informaŃiilor de interes pub lic cuprinde următoarele elemente: a) autoritatea sau
instituŃia publică la care se adresează cererea; b) informaŃia solicitată, astfel încât să permită auto rităŃii sau
instituŃiei publice identificarea informaŃiei de in teres public; c) numele, prenumele și semnătura solicitantului,
precum și adresa la care se solicită primirea răspu nsului.
Termene de soluŃionare. AutorităŃile și instituŃiile publice au obligaŃia s ă răspundă în scris la solicitarea
informaŃiilor de interes public în termen de 10 zil e sau, după caz, în cel mult 30 de zile de la înreg istrarea
solicitării, în funcŃie de dificultatea, complexita tea, volumul lucrărilor documentare și de urgenŃa s olicitării.

1 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001.
2 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, part ea I, nr. 167 din 8 martie 2002.
3 Pentru asigurarea accesului oricărei persoane la i nformaŃiile de interes public autorităŃile și insti tuŃiile publice au obligaŃia de a
organiza compartimente specializate de informare și relaŃii publice sau de a desemna persoane cu atrib uŃii în acest domeniu. AtribuŃiile,
organizarea și funcŃionarea compartimentelor de rel aŃii publice se stabilesc, pe baza dispoziŃiilor le gii, prin regulamentul de organizare și
funcŃionare a autorităŃii sau instituŃiei publice r espective. AutorităŃile publice sunt obligate să de a din oficiu publicităŃii un raport periodic de
activitate, cel puŃin anual, care va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea a IIza.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
34 O prevedere de apreciat a legii este aceea care obl igă autoritatea publică, în cazul în care durata
necesară pentru identificarea și difuzarea informaŃ iei solicitate depășește 10 zile, săzl înștiinŃeze pe petent în
scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului că sza prelungit termenul de soluŃionare l a 30 de zile.
Refuzul comunicării informaŃiilor solicitate se motivează și se comunică în termen de 5 zile de la
primirea petiŃiilor.
Pentru informaŃiile solicitate verbal funcŃionarii din cadrul compartimentelor de inform are și relaŃii
publice au obligaŃia să precizeze condiŃiile și for mele în care are loc accesul la informaŃiile de int eres public și
pot furniza pe loc informaŃiile solicitate 1. În cazul în care informaŃiile solicitate nu sunt di sponibile pe loc,
persoana este îndrumată să solicite în scris inform aŃia de interes public, urmând ca cererea să îi fie rezolvată în
termenele precizate mai sus. InformaŃiile de intere s public solicitate verbal se comunică în cadrul un ui program
minim 2 stabilit de conducerea autorităŃii sau instituŃiei publice, care va fi afișat la sediul acesteia și c are se va
desfășura în mod obligatoriu în timpul funcŃionării instituŃiei, incluzând și o zi pe săptămână, după programul de
funcŃionare.
În cazul în care solicitarea de informaŃii implică realizarea de copii de pe documentele deŃinute de
autoritatea sau instituŃia publică, costul servicii lor de copiere este suportat de solicitant. Persoan ele care
efectuează studii și cercetări în folos propriu sau în interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al
autorităŃii sau al instituŃiei publice pe baza soli citării personale, în condiŃiile legii.
Dacă în urma informaŃiilor primite petentul solicit ă informaŃii noi privind documentele aflate în posesia
autorităŃii sau a instituŃiei publice, această soli citare va fi tratată ca o nouă petiŃie, răspunsul f iind trimis în
termenele legale.
2.5. Cererea de acces la informaŃii de interes publ ic este o petiŃie .
Pentru a nu se confunda însă regimul juridic al pet iŃiilor având ca obiect obŃinerea de infromaŃii de
interes public cu regimul juridic al petiŃiilor avâ nd alt obiect, legea prevede expres că nu este supu să prevederilor
Legii 544/2001 activitatea autorităŃilor și institu Ńiilor publice de răspunsuri la petiŃii și de audie nŃe, desfășurată
potrivit specificului competenŃelor acestora, dacă aceasta privește alte aprobări, autorizări, prestăr i de servicii și
orice alte solicitări în afara informaŃiilor de int eres public.
Cu alte cuvinte, activitatea de soluŃionare a petiŃ iilor va cuprinde și activitatea de soluŃionare a c ererilor
de informaŃii de interes public, însă nu se reduce la atât, obiectul ei fiind mai vast; de asemenea, t ermenele de
soluŃionare sunt diferite dacă este vorba de o peti Ńie simplă (30 de zile cu posibilitate de prelungir e cu 15 zile)
sau de una care vizează obŃinerea unor informaŃii d e interes public (10 zile cu posibilitate de prelun gire la 30 de
zile).
2.6. ExcepŃii.
Se exceptează de la accesul liber al cetăŃenilor ur mătoarele informaŃii: a) informaŃiile din domeniul
apărării naŃionale, siguranŃei și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informaŃiilor clasif icate, potrivit
legii 3; b) informaŃiile privind deliberările autorităŃilor, pr ecum și cele care privesc interesele economice și
politice ale României, dacă fac parte din categoria informaŃiilor clasificate, potrivit legii; c) informaŃiile privind
activităŃile comerciale sau financiare, dacă public itatea acestora aduce atingere principiului concure nŃei loiale,
potrivit legii; d) informaŃiile cu privire la datele personale, potriv it legii; e) informaŃiile privind procedura în
timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se pe riclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidenŃiale
ori se pun în pericol viaŃa, integritatea corporală , sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuat e sau în curs
de desfășurare; f) informaŃiile privind procedurile judiciare, dacă pu blicitatea acestora aduce atingere asigurării
unui proces echitabil ori interesului legitim al or icăreia dintre părŃile implicate în proces; g) informaŃiile a căror
publicare prejudiciază măsurile de protecŃie a tine rilor.
InformaŃiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau o instituŃie publi că nu
pot fi incluse în categoria informaŃiilor clasifica te și constituie informaŃii de interes public.
InformaŃiile cu privire la datele personale ale cetăŃeanului pot deveni informaŃii de interes public numai
în măsura în care afectează capacitatea de exercita re a unei funcŃii publice.
InformaŃiile publice de interes personal nu pot fi transferate între autorităŃile publice decât în tem eiul
unei obligaŃii legale ori cu acordul prealabil în s cris al persoanei care are acces la acele informaŃi i.
2.7. Accesul mijloacelor de informare în masă la in formaŃiile de interes public.
Legea 544/2001 conŃine și unele dispoziŃii speciale privind accesul mijloacelor de informare în masă l a
informaŃiile de interes public.
Astfel , pentru asigurarea accesului mijloacelor de informar e în masă la informaŃiile de interes public
autorităŃile și instituŃiile publice au obligaŃia s ă desemneze un purtător de cuvânt , de regulă din cadrul
compartimentelor de informare și relaŃii publice.

1 InformaŃiile de interes public solicitate verbal d e către mijloacele de informare în masă vor fi comu nicate, de regulă, imediat sau
în cel mult 24 de ore.
2 ActivităŃile de registratură privind petiŃiile nu se pot include în acest program și se desfășoară se parat.
3 Această prevedere a fost contestată din punct de v edere al constituŃionalităŃii ei, însă Curtea const ituŃională a decis că ea este
permisă chiar de textul constituŃional al art.31 al in.3 („dreptul la informaŃie nu trebuie să prejudic ieze [..] securitatea naŃională”), iar art.53
din ConstituŃie permite restrângerea unor drepturi pentru apărarea securităŃii naŃionale – Decizia nr. 462/2003, publicată în “Monitorul Oficial
al României”, partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 200 4

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
35 De asemenea, autorităŃile publice au obligaŃia să o rganizeze periodic, de regulă o dată pe lună,
conferinŃe de presă pentru aducerea la cunoștinŃă a informaŃiilor de i nteres public.
Ziariștii vor avea acces la informaŃiile publice pe baza unei acreditări acordate fără discriminare de
către autoritatea publică. Acreditarea se acordă la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea acesteia.
AutorităŃile publice pot refuza acordarea acredităr ii sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai p entru fapte
care împiedică desfășurarea normală a activităŃii a utorităŃii publice și care nu privesc opiniile expr imate în presă
de respectivul ziarist, în condiŃiile și în limitel e legii. Refuzul acordării acreditării și retragerea acredit ării unui
ziarist se comunică în scris și nu afectează dreptu l organismului de presă de a obŃine acreditarea pen tru un alt
ziarist.
AutorităŃile și instituŃiile publice au obligaŃia să informeze în timp util mijloacele de informare în masă
asupra conferinŃelor de presă sau oricăror alte acŃ iuni publice organizate de acestea, și nu pot inter zice în nici un
fel accesul mijloacelor de informare în masă la acŃ iunile publice organizate de acestea. AutorităŃile publice care
sunt obligate prin legea proprie de organizare și f uncŃionare să desfășoare activităŃi specifice în pr ezenŃa
publicului sunt obligate să permită accesul presei la acele activităŃi, în difuzarea materialelor obŃi nute de ziariști
urmând să se Ńină seama doar de deontologia profesi onală.
Mijloacele de informare în masă nu au obligaŃia să publice informaŃiile furnizate de autorităŃile sau de
instituŃiile publice.
2.8. SancŃiuni și căi de atac împotriva refuzului.
a) răspunderea disciplinară a funcŃionarului public desemnat cu aplicarea legi i se angajează atunci
când acesta refuză explicit sau tacit să ofere info rmaŃiile de interes public.
b) recursul administrativ : împotriva refuzului funcŃionarului public de a of eri informaŃiile de interes
public se poate depune reclamaŃie la conducătorul autorităŃii sau al instituŃiei pub lice respective în termen de 30
de zile de la luarea la cunoștinŃă de către persoan a lezată.
Dacă după cercetarea administrativă reclamaŃia se d ovedește întemeiată, răspunsul se transmite
persoanei lezate în termen de 15 zile de la depuner ea reclamaŃiei și va conŃine atât informaŃiile de i nteres public
solicitate iniŃial, cât și menŃionarea sancŃiunilor disciplinare luate împotriva celui vinovat.
c) acŃiunea în contencios administrativ : în cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile
sale, prevăzute în lege, aceasta poate face plânger e la secŃia de contencios administrativ a tribunalu lui în a cărei
rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază te ritorială se află sediul autorităŃii ori al institu Ńiei publice.
Plângerea se face în termen de 30 de zile de la dat a expirării termenului de soluŃionare a cererii. In stanŃa
poate obliga autoritatea sau instituŃia publică să furnizeze informaŃiile de interes public solicitate și să plătească
daune morale și/sau patrimoniale. Hotărârea tribuna lului este supusă recursului la Curtea de apel, iar decizia
CurŃii de apel este definitivă și irevocabilă. Atât plângerea, cât și apelul se judecă în instanŃă în procedură de
urgenŃă și sunt scutite de taxă de timbru.
3. Procedura de „aprobare” tacită a autorizaŃiilor .
3.1. Sediul materiei. Domeniu de aplicare .
Sediul materiei îl reprezintă OrdonanŃa de urgenŃă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobări i
tacite 1, care reglementează o modalitate alternativă de em itere sau reînnoire a autorizaŃiilor de către autor ităŃile
administraŃiei publice, având la bază următoarele o biective: a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de
afaceri; b) responsabilizarea autorităŃilor adminis traŃiei publice în vederea respectării termenelor s tabilite de lege
pentru emiterea autorizaŃiilor; c) impulsionarea de zvoltării economice prin oferirea unor condiŃii cât mai
favorabile intreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse; d) combaterea corupŃiei prin
diminuarea arbitrarului în decizia administraŃiei; e) promovarea calităŃii serviciilor publice prin si mplificarea
procedurilor administrative.
DispoziŃiile ordonanŃei de urgenŃă se aplică, după caz: a) procedurilor de emitere a autorizaŃiilor; b )
procedurilor de reînnoire a autorizaŃiilor; c) proc edurilor de reautorizare ca urmare a expirării term enului de
suspendare a autorizaŃiilor sau a îndeplinirii măsu rilor stabilite de organele de control competente.
Procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaŃiilor emise de autorităŃile administraŃie i publice, cu
excepŃia celor emise în domeniul activităŃilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniŃiil or și
explozibililor, regimul drogurilor și precursorilor , precum și a autorizaŃiilor din domeniul siguranŃe i naŃionale.
Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunere a motivată a fiecărei autorităŃi a administraŃiei p ublice
interesate, și alte excepŃii de la aplicarea proced urii aprobării tacite.
3.2. Definirea unor noŃiuni .
În sensul ordonanŃei de urgenŃă, prin autorizaŃie se înŃelege actul administrativ emis de autorităŃi le
administraŃiei publice competente prin care se perm ite solicitantului desfășurarea unei anumite activi tăŃi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profes ii; noŃiunea de autorizaŃie include și avizele, lic enŃele,
permisele, aprobările sau alte asemenea operaŃiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizări i;

1 Publicată în Monitorul Oficial nr. 291 din 04/25/2 003 , aprobată prin Legea nr. 486 /2003, publicată în Monitorul Oficial nr.
827 din 11/22/2003.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
36 De asemenea, prin procedura aprobării tacite se înŃelege procedura prin care autorizaŃia este
considerată acordată dacă autoritatea administraŃie i publice nu răspunde solicitantului în termenul pr evăzut de
lege pentru emiterea respectivei autorizaŃii.
Răspunsul negativ al autorităŃii administraŃiei publice competente, în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea autorizaŃiei, nu echivalează cu aprobarea tacită.
3.3. ObligaŃii ale autorităŃilor administraŃiei pub lice .
AutorităŃile administraŃiei publice care au compete nta de a emite autorizaŃii au obligaŃia de a afișa la
sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaŃie, următoarele info rmaŃii: a)
formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum și modul de completare a aceste ia; b) lista
cu toate documentele necesare pentru eliberarea aut orizaŃiei și modul în care acestea trebuie prezenta te autorităŃii
administraŃiei publice; c) toate informaŃiile privi nd modul de intocmire a documentelor și, dacă este cazul,
indicarea autorităŃilor administraŃiei publice care au competenŃa de a emite acte administrative ce fa c parte din
documentaŃia ce trebuie depusă, precum: adresa, num arul de telefon sau fax, programul de lucru cu publ icul.
ObligaŃia se aduce la îndeplinire în termen de 30 d e zile de la intrarea în vigoare a ordonanŃei, iar
informaŃiile vor fi prezentate intrzo formă clară, indicanduzse, dacă este posibil, exemple concrete.
Orice persoană interesată poate obŃine o copie cont inând aceste informaŃii, autorităŃile administraŃie i
publice putând elabora ghiduri privind procedura de autorizare și constituirea documentaŃiei care stă la baza
emiterii unei autorizaŃii.
În scopul simplificării procedurilor administrative , autorităŃile administraŃiei publice efectuează o
analiză a tuturor condiŃiilor cerute pentru emitere a autorizaŃiilor și identifică acele condiŃii care nu sunt absolut
necesare, în vederea eliminării sau a inlocuirii ac estora cu declaraŃii pe propria raspundere.
3.4. “Aprobarea” tacită .
Este, în fapt, vorba de o emitere, de o acordare ta cită a autorizaŃiei, nu de o “aprobare”, termenul f iind
folosit întrzun mod inadecvat.
Astfel, chiar și ordonanŃa precizează că autorizaŃi a se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă
autoritatea administraŃiei publice nu răspunde soli citantului în termenul prevăzut de lege pentru emit erea sau
reînnoirea respectivei autorizaŃii. Dacă legea nu p revede un termen pentru soluŃionarea cererii de aut orizare,
autorităŃile administraŃiei publice sunt obligate s ă soluŃioneze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de la
depunerea acesteia.
Solicitantul autorizaŃiei depune, o dată cu cererea , documentaŃia completă, intocmită potrivit
prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare respectivă și potrivit informaŃiilor fu rnizate de
autoritatea administraŃiei publice în condiŃiile de scrise mai sus.
În cazul în care constată o neregularitate a docume ntaŃiei depuse, autoritatea administraŃiei publice va
notifica acest fapt solicitantului autorizaŃiei cu cel puŃin 10 zile înainte de expirarea termenului p revăzut de lege
pentru emiterea respectivei autorizaŃii, dacă acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puŃin 5 zile înainte
de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emi terea autorizaŃiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
Autoritatea administraŃiei publice va preciza totod ată și modul de remediere a neregularităŃii constat ate. Pentru
aceste situaŃii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaŃiei se prelungește în mod corespunzător
cu 10 zile, respectiv cu 5 zile.
După expirarea termenului stabilit de lege pentru e miterea autorizaŃiei și în lipsa unei comunicări sc rise
din partea autorităŃii administraŃiei publice, soli citantul poate desfășura activitatea, presta servic iul sau exercita
profesia pentru care sza solicitat autorizarea.
3.5. ObŃinerea documentului oficial .
Pentru obŃinerea documentului oficial prin care se permite desfășurarea activităŃii, prestarea servici ului
sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate ad resa autorităŃii în cauză sau direct instanŃei jude cătorești.
În situaŃia în care solicitantul sza adresat, autor ităŃii administraŃiei publice în cauză, acesta îi a duce la
cunoștinŃă existenŃa cazului de aprobare tacită cu privire la autorizaŃie și solicită eliberarea docum entului oficial
prin care se permite desfășurarea unei activităŃi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profes ii.
În cazul în care autoritatea administraŃiei publice respectivă nu răspunde sau refuză să elibereze
documentul oficial prin care se permite desfășurare a unei activităŃi, prestarea unui serviciu sau exer citarea unei
profesii, solicitantul se poate adresa instanŃei ju decătorești potrivit procedurii stabilite prin ordo nanŃa de urgenŃă.
În situatia în care solicitantul se adresează direc t instanŃei judecătorești, parcurgerea procedurii
prevăzute la art. 8 nu este obligatorie.
Cererea de chemare în judecată a autorităŃii admini straŃiei publice având ca obiect constatarea aprobă rii
tacite se introduce la instanŃa judecătorească de c ontencios administrativ competentă.
InstanŃa va soluŃiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea păr Ńilor.
Participarea procurorului este obligatorie. Cererea este scutită de taxa de timbru.
Reclamantul depune la instanŃă, anexată la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare
purtând numărul și data înregistrării la autoritate a administraŃiei publice pârâte, însoŃită de întrea ga documentaŃie
depusă la aceasta.

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2010 /2011
Cap. III f Formele juridice de activitate a adminis traŃiei publice
zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz zzzzzzzzzzz
37 Autoritatea administraŃiei publice poate invoca în apărarea sa existenŃa unui răspuns adresat
solicitantului autorizaŃiei în termenul prevăzut de lege sau, după caz, a notificării privind lipsa un or documente
necesare pentru autorizare.
Dacă instanŃa constată existenŃa răspunsului autori tăŃii administraŃiei publice sau, după caz, a notif icării
purtând data poștei de la locul de expediere a core spondenŃei sau data la care solicitantul a luat cun oștinŃă de
răspuns, anterioare expirării termenului legal pent ru emiterea autorizaŃiei, respinge cererea reclaman tului.
În cazul în care instanŃa constată îndeplinirea con diŃiilor prevăzute de prezenta ordonanŃă de urgenŃă
privind aprobarea tacită, pronunŃă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraŃiei publice să e libereze
documentul oficial prin care se permite solicitantu lui să desfășoare o anumită activitate, să presteze un serviciu
sau să exercite o profesie. Hotărârile se redacteaz ă în termen de 10 zile de la pronunŃare și sunt ire vocabile.
Dacă, în urma admiterii acŃiunii, autoritatea admin istraŃiei publice nu îndeplinește obligaŃia în term enul
stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanŃa poate obliga conducătorul a utorităŃii
administraŃiei publice în sarcina careia sza stabil it obligaŃia la plata unei amenzi judiciare repreze ntănd 20% din
salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de întărziere, precum și la plata unor despăgubiri pe ntru daunele
cauzate prin întărziere. Cererea se judecă de urgen tă și este scutită de taxa de timbru. Hotărârea poa te fi atacată
cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunŃare.
Dacă se solicită aplicarea acestei amenzi judiciare , conducătorul autorităŃii administraŃiei publice p oate
chema în garanŃie persoanele vinovate de neexecutar ea hotărârii. Pentru recuperarea despăgubirilor aco rdate de
instanŃă și suportate de autoritatea administraŃiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acŃ iune, potrivit
dreptului comun, împotriva celor vinovaŃi de neexec utarea hotărârii, dacă prin lege nu se dispune altf el.
3.6. SancŃiuni.
a) răspunderea disciplinară: constituie abatere dis ciplinară, dacă nu a fost săvârșită în astfel de co ndiŃii
încât, potrivit legii penale, să constituie infracŃ iune, fapta funcŃionarului public sau a personalulu i contractual din
vina căruia autoritatea administraŃiei publice nu a răspuns în termenul prevăzut de lege, aplicânduzse procedura
aprobării tacite pentru acordarea sau reînnoirea un ei autorizaŃii, și se sancŃionează potrivit Legii 1 88/1999
privind Statutul funcŃionarilor publici, cu modific ările și completările ulterioare, sau, după caz, po trivit legislaŃiei
muncii. FuncŃionarul public poate răspunde și civil , penal sau material pentru fapta săvârșită.
b) răspunderea penală: fapta unei persoane de a inv oca în faŃa unei autorităŃi sau instituŃii publice
existenŃa unei autorizări ca urmare a procedurii ap robării tacite, omiŃând cu știinŃă prezentarea răsp unsului sau a
notificării primite în cadrul procesului de autoriz are, constituie infracŃiunea de fals în declaraŃii și se pedepsește
potrivit Codului penal.
Fapta funcŃionarului public care, având cunoștinŃă de solicitarea de autorizare și de documentaŃia
acesteia, cu bună știinŃă nu soluŃionează cererea î n termenul prevazut de lege și face să intervină pr ezumŃia
legală a aprobării tacite constituie infracŃiune și se pedepsește cu închisoare de la 1 la 5 ani.
Exercitarea activităŃilor ce necesită autorizare în afara autorizării exprese a autorităŃii publice
competente constituie infracŃiunea prevăzută de art . 281 din Codul penal și se pedepsește cu inchisoar e de la 2 la
5 ani
3.7. Anularea autorizaŃiei postfactum .
În cazul în care, după obŃinerea documentului ofici al prin care se permite desfășurarea unei activităŃ i,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profes ii, autoritatea administraŃiei publice constată nei ndeplinirea
unor condiŃii importante prevăzute pentru eliberare a autorizaŃiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica
titularului, în cel mult 3 luni de la data expirări i termenului legal pentru emiterea autorizaŃiei, ne regularităŃile
constatate, modul de remediere a tuturor deficienŃe lor identificate, precum și termenul în care titula rul trebuie să
respecte această obligaŃie. Acest termen nu poate f i mai mic de 30 de zile.
Autoritatea administraŃiei publice va anula documen tul oficial prin care se permite desfășurarea unei
activităŃi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii regleme ntate de
prezenta ordonanŃă de urgenŃă, în cazul în care con stată neindeplinirea unor condiŃii care aduc o gravă atin gere
interesului public, siguranŃei naŃionale, ordinii s au sănătăŃii publice și care nu pot fi remediate sau în cazul în
care deficienŃele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit.
Împotriva actului administrativ prin care se anulea ză documentul oficial titularul se poate adresa
instanŃei de contencios administrativ competente.
AutorităŃile administraŃiei publice competente au o bligatia de a controla modul de desfășurare a
activităŃilor efectuate pe baza aprobării tacite și de a lua măsurile legale ce se impun.