ARRISE Asociația Română a Relațiilor Internaționale și Studiilor Europene CE Comunitatea Europeană CECO Comunitatea Economică a Cărbunelui și… [605977]
LISTA ABREVIERI
AUE Actul Unic European
ARRISE Asociația Română a Relațiilor Internaționale și Studiilor Europene
CE Comunitatea Europeană
CECO Comunitatea Economică a Cărbunelui și Oțelului
CEE Comunitatea Economică Europeană
CEJ Curtea Europeană de Justiție
CES Comitetul Economic și Social
CIG Conferința Interguvernamentală
CJ Curtea de Justiție
CoR Comitetul European al Regiunilor
COREPER Comitetul Reprezentanților Permanenți
CPE Cooperarea Politică Europeană
ECOFIN Consiliul Miniștrilor Economiei și Finanțelor
EURATOM Comunitatea Europeană Pentru Enegie
GMN Guvernanța Multi -Nivel
JAI Justiție și Afaceri Interne
NATO Organizația Tratatului Atlanticului de Nord
OECE Organizația Europeană de Cooperare Economică
ONU Organizația Națiunilor Unite
ONG Organizații Nonguvernamentale
OSCE Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa
PAC Politica Agricolă Comună
PE Parlamentul European
PESC Politica Externă și de Securitate Comună
RFG Republica Federală Germania
RI Relații Internaționale
SUA Statele Unite ale Americii
TCE Tratatul de instituire a Comunității Europene
TUE Tratatul Uniunii Europene
TVA Taxa pe valoare adăugată
UE Uniunea Europeană
UEO Uniunea Europei Occidentale
UK Marea Britanie
UNSA Uniunea Națiunilor Sud -Americane
URSS Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste
LISTA FIGURILOR
Fig. 1.1: Reprezentare a celor trei piloni ai Uniunii Europene
Fig. 2.1. : Diagrama simplificată a relațiilor în cadrul sistemului GMN.
Fig. 2.2. : Relația guvernanță – interdependență.
Fig. 2.3. : Reprezentarea GMN pe cele patru niveluri.
Fig. 2.4. : Împărțirea statelor pe gradul de federalizare din perioada 1945 -1996.
Fig. 4.1 : Dispersia orizontală a GMN.
Fig. 4.2. : Dispersia verticală a GMN.
LISTA TABELELOR
Tabelul 2.1. : Relația dintre gradul de putere al GMN și interdependența resurselor.
Tabelul 3.1. : Modele de abordare a descentralizării.
INTRODUCERE
Am ales tema „Guvernanța muti -nivel și dispersia autorității” deoarece consider subiectul
ca fiind unul de actualitate și găsesc foarte importantă înțelegerea modului în care funcționează
Uniunea Europeană de către toți cetățenii săi, făcând parte dintr -o țară membră a acestei Uniuni.
Ipotezele de cercetare de la care pleacă lucrarea de față sunt: este modelul guvernanței
multi -nivel unul potrivit pentru funcționarea Uniunii Europene? Cum cooperează instituțiile în
cadrul guvernanței multi -nivel în procesul de luare a deciziilor? Care sunt tipurile de guvernanță
în acest caz? Are acest model o contribuție la aprofundarea democra ției? În ce fel?
Pentru a răspunde tuturor acestor întrebări, lucrarea se împarte în patru capitole, astfel: în
primul capitol, aspecte introductive privind guvernanța Uniunii Europene, ne vom familiariza cu
Uniunea, vom înțelege conceptele de guvernare și guvernanță, dar și care sunt elementele ce le
diferențiază și vom vedea care sunt fundamentele unei bune guvernări, ce înseamnă o bună
guvernare, dar și principiile acesteia. În cel de -al doilea capitol, teoria guvernanței multi -nivel,
vom aprofunda acest subiect definind conceptul, obiectivele și trăsăturile acestuia, urmând ca în
următorul capitol să dezbatem prin ce se caracterizează o guvernanță multi -nivel, de câte tipuri
este cea europeană, dar și să ne familiarizăm cu termenul de subsidiaritate. În ultimul capitol am
ales să discutăm despre dispersia autorității în cadrul guvernanței multi -nivel cu cele două tipuri
ale sale (cea verticală și cea orizontală), să vedem cum se poate măsura o astfel de guvernanță, ce
critici a primit din partea celor car e au studiat -o, dar și ce consecințe poate aduce cu sine folosirea
acestui model. În genere, lucrarea de față urmărește să evidențieze succesul modelului
guvernanței multi -nivel în UE.
Lucrarea a fost realizată prin consultarea mai multor surse bibliograf ice din literatura de
specialitate, reprezentative pentru subiectul studiat. Cercetarea a fost una calitativă și a urmărit în
special modul în care modelul GMN funcționează în UE, dar și modul în care instituțiile sale
colaborează în procesul de luare a de ciziilor.
CAPITOLUL 1. ASPECTE INTRODUCTIVE PRIVIND GUVERNANȚA UNIUNII
EUROPENE
1.1. Uniunea Europeană: între interguvernamentalism și supranaționalism
Sfârșitul Războiului Rece, unificarea Germaniei, respectiv transformările economice și
sociale ale Europei Centrale și de Est au schimbat radical mediul european în interiorul căruia s –
au dezvoltat Comunitățile Europene. Acestea, împreună cu statele membre au fost nevoite să se
adapteze și să răspundă la nevoile și așteptările noilor democrații ale Europei Centrale. Prin
Tratatul de la Maastricht (TUE) s -au făcut anumite ajustări interne care să întâmpine aceste
nevoi. Acest lucru a fost făcut pentru a introduce o nouă fază a integrării în zona apărării și
securității dar a fost stagnată de către pro cesul de ratificare. CE, spre deosebire de vecinii săi
estici, au dezvoltat un program de asistență, liber schimb, conceptul de asociere (prin Acordurile
Europene) și promisiunea eventualei aderări a șase state Central și Est Europene.
Războiul Rece a divi zat Europa, timp de peste 40 de ani, în două tabere ostile ceea ce a
structurat ansamblul relațiilor internaționale. Acest antagonism nu s -a redus la conflicte de
interese politice și economice tradiționale. El a vizat atât fundamentele cât și finalitățile politicii
exprimându -și concepțiile antagonice în ceea ce privește libertatea, drepturile și viața în societate,
inclusiv politica internă a statelor. Conflictele ideologice au mai existat – războaie religioase,
războaiele care au urmat revoluția franceză din 1789, conflictele privind naționalitățile – dar
antagonismul Est -Vest a avut dimensiuni planetare, marcând toate aspectele politicii
internaționale. După Războiul Rece, politica internațională reflectă o puternică eterogenitate
ideologică, politică și culturală. Statele au regimuri diferite, guvernele lor nu au aceeași concepție
asupra dreptului, moralei și sensului istoriei. Renașterea conflictelor etnice și a naționalismelor
ostile, creșterea fundamentalismelor religioase constituie noi manifestări a le acestei eterogenități.
Scena internațională prezintă, de asemenea, mari disparități economice și sociale, de la
opulență la sărăcia extremă, care exacerbează conflictele între guverne și între comunități, în
disputa pentru repartizarea resurselor, deter minând concepții divergente în politica internațională.
Prăbușirea regimurilor comuniste, divizarea URSS, dispariția tratatului de la Varșovia
însemnă sfârșitul ordinii teritoriale stabilite după al doilea război mondial; Europa revenea la
situația în care fiecare frontieră putea fi contestată și fiecare minoritate putea deveni iredentistă.
Reformele din URSS și revoluțiile din statele Est europene au deschis calea spre o nouă
abordare în relațiile Est -Vest. La începutul anului 1990, miniștrii de externe a i țărilor membre
NATO exprimau hotărârea de a folosi condițiile istorice care decurgeau din schimbările petrecute
în Europa și adresau un mesaj de prietenie și cooperare. În același an, la Londra, țările membre
NATO au adoptat o declarație asupra unei alia nțe transformate, gata să stabilească legături de
cooperare cu țările din Europa de Est. În noiembrie 1990, după întâlnirile Gorbaciov -Bush din
Malta și de la Washington, statele principale ale OSCE s -au reunit și au adoptat „Carta de la Paris
pentru o nou ă Europă”, care proclama sfârșitul erei de confruntare și divizare a Europei,
reafirmându -se astfel principiile adoptate în Actul final de la Helsinki1.
În timpul perioadei post Vietnam, când SUA predomina atât scena economică mondială
cât și cea politică, din pricina instabilității, politicienii CE au început, în mod activ, a consolida
capacitățile de politică externă ale CE, în special printr -un sistem de coordonare a politicii
externe, cunoscut sub numele de cadrul Cooperării Politice Euro pene (CPE), inițiat în 1970.
Sfârșitul abrupt al Războiului Rece, care a reprezentat o provocare majoră pentru cei care studiau
RI, chiar și pentru practicieni, au dezvăluit defectele sistemului CPE.
Fără îndoială sfârșitul sistemului bipolar al Războiului Rece a avut un impact semnificativ
asupra UE. În special apariția conflictelor și instabilitatea Europei de Est, la începutul anilor
1990, au constituit provocări majore. Totuși, acestea nu au fost explicate individual de către
statele membre, ci de o ser ie de inițiative de asistență financiară și diplomatică întreprinse de CE,
care în final au condus la incorporarea în Uniune a opt țări din fostul bloc Estic în mai 20042, iar
mai apoi la materializarea perspectivelor de extindere spre Est, în 20073.
În acest context al Războiului Rece și al relațiilor bipolare, organizațiile europene
constituite s -au inspirat din cele două concepte fundamentale: interguvernamentalismul – ce pune
accent pe rolul statelor naționale în procesul decizional și supranațional ismul – care se bazează
atât pe ideea de independență a instituției față de statele naționale, cât și pe raporturile directe
stabilite între organele comunității și particularii din țările membre4.
1 Romano, Sergio, Le grande desordre mondial, 1989 -2001, Editions des Syrtes, 2002, pp. 167 -168.
2 Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia, Ungaria.
3 România și Bulgaria.
4 Adrian Ivan, Perspective teoretice ale construcției europene , Ed. Eikon, Cluj -Napoca, 2003, p. 19.
Problema legată de concilierea dintre suveranitățile națion ale și principiile integrării
supranaționale pun construcția europeană la încercare. În acest context au apărut două concepții
diametral opuse ce vor sta la baza proiectelor de unitate europeană dupa 19455:
• Pe de o parte, cei care erau preocupați de mențin erea și respectarea suveranității statelor și își
propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul anumitor instituții permanente, însă fară ca
acestea să aibă putere de decizie;
• Iar pe de altă parte, cei ce susțineau o Europă federală și supranațională , insistând asupra
transferului de suveranitate de la statele naționale către o autoritate decizională superioară.
Interguvernamentalismul presupune cooperarea între state, organizațiile ce rezultă dintr -o
asemenea cooperare caracterizându -se printr -un apa rat instituțional simplu ce deține un organ
format din reprezentanți ai statelor și alte organe subordonate primului cu rol consultativ.
Deciziile luate la nivelul organizației sunt bazate pe consensualism/unanimitate și nu pot afecta
suveranitatea statelo r membre6. Pe plan juridic, un număr mare de organizații internaționale au la
bază această idee, amintită în acordurile internaționale. În acest sens, putem aminti următoarele
organizații constituite după Al Doilea Război Mondial: Consiliul Europei, Organi zația Europeană
de Cooperare Economică (OECE), Uniunea Europei Occidentale (UEO) sau Uniunea de Plăți
(1961).
Supranaționalismul este o metodă de luare a deciziilor în cadrul comunităților politice
mulți -naționale, în care puterea este transferată unei aut orități mai mari decât guvernele statelor
membre. Din cauza faptului că deciziile, în cadrul unor structuri supranaționale, sunt luate prin
metoda voturilor majoritare, este posibil ca un stat membru, din acele uniuni, să fie forțat să
implementeze o deciz ie.
Spre deosebire de statul supra -federal, statele membre rețin suveranitatea nominală, de
menționat este că puțină suveranitate este împărțită cu sau cedată la organismului supranațional.
Suveranitatea deplină poate fi redobândită prin retragerea acordu rilor supranaționale.
O autoritate supranațională, prin definiție, poate avea un fel de independență față de
guvernele statelor membre, cu toate că, nu la fel de nulă ca în cazul guvernelor federale.
5 Adrian Ivan, op. cit. , p. 13.
6 Adrian Ivan, op. cit., p. 13.
Instituțiile supranaționale, ca și guvernele federale, implică posibilitatea urmăririi unor agende
diferite față de viziunile statelor delegate.
O uniune supranațională, supranumită în anumite circumstanțe, stat supranațional, este un
grup de state care au: unele din trăsăturile unei organizații internațional e și unele trăsături ale
unui stat federal sau federație.
În alte cuvinte, este o instituție hibridă, sau transnațională. Unele decizii au depins de
consensul statelor (interguvernamentalism) și altele au nevoie doar de o majoritate, fie ale statelor
membr e, fie ale reprezentanților aleși (supranaționalism) . Unele țări, dintr -o regiune dată a lumii,
de ex. un continent sau subcontinent, simt nevoia de o integrare mai profundă, fără a adopta
imediat toate instituțiile unei națiuni federale. De aici pornind ideea lor de a deveni unite sub o
entitate supranațională.
UE are multe din trăsăturile unei țări suverane. Țintește la unificarea părților diferite pe o
bază juridică, și să fie recunoscută de alte țări sau organizații. Spus intr -un mod mai practic, UE
este un proiect care a mers mai departe în această direcție. Este încă un membru unic al clasei
sale, organizarea sa fiind studiată de grupuri de țări care vor să o imite, astfel având un punct de
pornire pentru propriile proiecte7.
Uniunea acționează tot mai asemănător cu o organizația interguvernamentală, precum nu
reglementează multe aspecte ale statelor membre; statele votând prin sistemul votului cu
majoritate calificată iar Consiliul European controlează agenda legislativă. Este mai mult o
problemă d e negociere între state, decât cea a unei „politici de plapumă”8.
Categorisind supranaționalismul european, Joseph H.H. Weiller, în lucrarea sa „The Dual
Character of Supranaționalism”, observă că există două importante fațete ale
supranaționalismului european cu toate că acestea sunt adevărate în cazul multor sisteme
supranaționale; supranaționalismul normativ: relația și ierarhia care există între politicile CE și
măsurile juridice pe de o parte, și politicile competiționale și măsurile juridice ale statelor
membre reciproce (dimensiunea executivă); supranaționalismul decizional: cadrul instituțional și
7 De ex. UNSA (Uniunea Națiunilor Sud -Americane), Tratatul constitutiv fiind semnat la 23 mai 2008, „grupul a anunțat
intenția de a modela noua comunitate după modelul UE, incluzând o monedă unică, parlament și pașaport” – ISN. Security Watch:
South American Unity
8 „Blanket Policy” acoperă un grup sau clasă de lucruri sau proprietăți în schimbul a unui sau mai multor lucruri
menționate individual.
puterea de decizie prin care asemenea măsuri sunt inițiate, de zbătute, formulate, promulgate, și în
final executate (dimensiunea legislativ -judiciară).
Putem afirma ca expresia interguvernamentalismului a reprezentat -o înființarea
Consiliului Europei, pe când Comunitățile Europene se pot caracteriza atât prin element e de
supranaționalitate, cât și prin principiile ce recunosc rolul statelor naționale în procesul
decizional9. Însă, cea mai evidentă expresie a supranaționalității a fost reprezentata de Înalta
Autoritate a Comunității Economice a Cărbunelui și Oțelului ( CECO) inspirată din principiile
celor doi critici ai conceptului de stat -națiune și totodată promotori ai integrării regionale Jean
Monnet și David Mitrany.
Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, a avut parte de un proces pe
cât de lung, pe atât de dificil în care subiectul central al discuțiilor au fost paradigmele gândirii
construcției europene și anume interguvernamentalism și supra naționalism. În privința celor două
tabere, putem afirma că există un echilibru ușor în avantajul primeia10.
În Tratatul de la Lisabona se continuă lupta dusă între interguvernamentaliști și
supranaționaliști, primii având un oarecare avantaj. În 2009, Geor ge Bossuat afirma că Uniunea
Europeană se află într -o perioadă de „negociere realistă”, ce seamănă mai degrabă cu
democrațiile tradiționale, unde interesul național avea un grad de importanță mai mare față de cel
general. Totodată, acesta consideră injustă formularea conform căreia, de la Nisa la Lisabona,
U.E. a făcut o întoarcere către o zonă de „echilibru al puterilor”. Neil Nugent însă, este de părere
că Tratatul a fost criticat de eurosceptici din cauza progreselor sale supranaționale, pe când
eurofili i cred că acesta este doar o personificare a oportunităților ratate, conținând doar ajustări
marginale. Nugent vedea tratatul ca pe unul consistent, aducând următoarele argumente11:
➢ Deoarece UE deține competențe în domeniile mediului și al energiei, acest fapt ar trebui să ducă,
de fapt, spre crearea de politici comune în respectivele sectoare;
➢ Crearea noilor funcții (Înalt Reprezentant al PESC și Președinte al Consiliului European) aduc
numeroase motive pentru a face leadership -ul european mai evident;
9 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 18.
10 Adrian Ivan, op. cit. , p. 297.
11 Idem , p. 305.
➢ Introducerea în Consiliu a noilor proceduri de vot determină înclinația puterii înspre statele mai
importante
➢ Rolul Parlamentului a fost întărit prin extinderea și revizuirea procedurii de co -decizie și,
respectiv, a procedurii bugetare
Iordan Bărbulescu, președintele Asociației Române a Relațiilor Internaționale și Studii
Europene (ARRISE) vede Tratatul de la Lisabona ca pe o modalitate de creștere a rolului pe care
UE îl are în lume prin personalitatea juridică oferită, dar și odată cu crearea funcției d e ministru
european de externe și organizarea Serviciului European de Acțiune Externă. Securitatea internă
crește odată cu instituționalizarea spațiului de libertate, securitate și justiție, dar pasul cel mai
important în apărarea comună fiind instituționa lizarea cooperării structurate12.
Propunerile precum Agenda 2020 încurajează speranțele euro -optimiștilor și ale euro –
realiștilor. În ciuda nerealizării Agendei 2010 de la Lisabona, de această data Comisia și -a propus
o strategie concretă, cu obiective bine stabilite în privința fiecărei instituții, punând în aplicare
principiile guvernanței multi -nivel13.
Profesorul Dusan Sidjanski era de părere că Uniunea Europeană se găsește divizată de
două tendințe opuse: pe de o parte avem de a face cu o comunitate dina mică care construiește o
Uniune cu vocație federală, iar pe de altă parte asistăm la o cooperare interguvernamentală în
politica externă și afacerile interne14.
1.2. Regiune și regionalizare în contextul Uniunii Europene
În opinia lui Denis de Rougement , regiunea nu ar trebui studiată, ci mai degrabă
construită, ea fiind obiectul acțiunii și voinței noastre. Tot el aseamănă regiunile transfrontaliere
cu „regiuni virtuale, înscrise în geografie, istorie, ecologie, etnie și în posibilitățile economice,
dar blocate de suveranitatea statelor care există de o parte și de alta a frontierei”. Declarația de la
12 Adrian Ivan, op, cit , pp. 305 -306.
13 Adrian Ivan, op. cit , pp. 306 -307.
14 Dusan Sidjanski, The Federal Approach to the European Union or the Quest for an Unprecedent European Federalism ,
traducere în engleză de by Mme Chamouni Stone, Groupement d'Etudes et de Recherches Notre Europe, Research and Policy
Paper no 14, 2001, p. 1.
Bordeaux din 1978 definea regiunea ca fiind expresia de bogăție a țării datorită diversității
culturale și impactul pe care aceasta îl are asupra dezvoltăr ii economice a acesteia. În acest sens,
putem afirma că regiunile au la bază sufragiul universal, iar instituțiile regionale reprezintă
„expresia descentralizării statelor -națiune”15.
Într-un stat, regiunea are cea mai mare întindere din interiorul său, po pulația care o
compune fiind omogenă din punct de vedere cultural, istoric sau geografic, ceea ce duce la o
dezvoltare mult mai rapidă a comunității. De asemenea, aduce un plus statului prin ușurarea
sarcinilor și particularizarea sistemului administrativ. Carta comunitară a regionalizării din 1988
identifica, prin Parlamentul European, regiunea ca fiind unul sau mai multe teritorii care, din
punct de vedere geografic, posedă entitate proprie și a cărei populație are o viziune asupra
progresului economic, c ultural sau social.
Posibilă formă de corectare a discrepanțelor din diferitele zone ale Europei din punct de
vedere economic sau social, regionalizarea reprezintă un pas important către integrarea
europeană.
În viziunea UE, ordinea juridică a fiecărui stat în parte trebuie să fie cea mai importantă în
procesul de instituționalizare a regiunilor, iar principiile acesteia apar în constituțiile statelor.
În „L’Europe des Regiones ” a lui Jean Labasse apare o împărțire a Europei: cea verticală,
a statelor și cea orizontală, a regiunilor. Cea din urmă este cea „a componentelor teritoriale ale
ansamblului națiunilor inegale în mărime, în putere, în referințe istorice și patrimoniale”16.
Organismul consult ativ al UE, Comitetul Regiunilor, a fost creat la inițiativa germanilor și
urmărește atât conservarea tradițiilor din diferite regiuni, cât și afirmarea acestora, și un
împărțirea Europei în fragmente mai mici. Cel mai autentic stat regional de pe continen tul
european este Italia, termenul de regiune găsindu -se în constituția tării.
1.3. Conceptul de guvernare din prisma științelor administrative
CARTA ALBĂ
Noțiunea de guvernare are o importanță majoră în dezvoltarea internațională, aceasta
nefiind limitată doar la autoritățile publice, ci presupune și interacționarea cu societatea civilă.
15 Prof. Univ. Dr. Adrian Iv an, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 14.
16 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan , op. cit., p. 15.
Conceptul este pe cât de complex, pe atât de controversat, datorită faptului că aduce în
discuție totalitatea subiectelor de gestiune teritorială corelate cu accep țiunea potrivit căreia
puterea se poate exercita, de asemenea, și în afara autorităților și a instituțiilor guvernamentale,
având trei mari actori: guvernul, societatea civilă și sectorul privat. Procesul de guvernare trebuie
să dea dovadă de transparență în luarea deciziilor și să dețină „ cadrul necesar unui management
teritorial eficient și echitabil al unui areal geografic”17.
1.4. Guvernare versus guvernanță
Guvernarea și guvernanța se văd uneori ca fiind ca două fețe ale aceleiași monede,
deoarece termenul de „guvernanță” s -ar referi la procesul în urma căruia se înfăptuiesc politici și
în care autorităților guvernamentale li se alătură alți actori din diferite grupuri de interese. Relația
dintre guvernare și guvernanță se poate defini și astfel: „ guvernarea este ceea ce fac guvernele,
iar guvernanța încearcă să explice, să descrie și să analizeze modul în care acestea o fac, astfel
ajungându -se la un raport de tipul instituție – organizație”18. În altă ordine de idei, guvernanța este
o metodă sau un m ecanism cu scopul de a facilita acordul prin negociere între mai multe tipuri de
actori, pe când guvernarea implică doar actor publici care acționează prin intermediul autorității
cu care au fost investiți.
Printre primele analize ale relațiilor dintre guv ernare și guvernanță le aparțin lui R.A.W.
Rhodes și J.N. Rosenau, acesta din urmă introducând sintagma de „guvernanță fără guvernare”.
Pentru James Rosenau, natura legitimității scopurilor reprezenta mai degrabă diferența dintre cele
două concepte, și nu scopurile asumate. Astfel că guvernanța este percepută drept „un sistem de
reguli care este tot atât de dependent de semnificații intersubiective cât este de constituțiile și
cartele aprobate formal”, iar expresia „guvernanță fără guvernare” ar putea fi în țeleasă drept
mecanisme de reglementare specializate pe anumite activități eficiente indiferent de autoritatea
formală pe care o dețin. Rhodes, pe de altă parte, a publicat un articol în 1996, The New
17 Constantin Chiriac, Emergența modelului guvernanței multinivel în România, Revista Transilvană de Științe
Administrative 1 (23)/2009, pp. 5 -18.
18 Oana Andreea Ion, Guvernanța Uniunii Europene Abordări actuale , Ed. Polirom, Iași, 2013, p. 78.
Governance: Governing without Government , unde a identi ficat șase accepțiuni pentru
„guvernanță”19:
a) cea sub forma statului minimal,
b) cea având sensul de guvernanță corporatistă,
c) guvernanța dezvoltată de -a lungul anilor 80 și văzută drept Noul Management Public,
d) cea cu sensul de „bună guvernanță”, promovată de o serie de organizații internaționale precum
Banca Mondială,
e) guvernanța asemănătoare unui sistem socio -cibernetic,
f) și cea văzută ca o rețea interorganizațională ce se autoorganizează.
Viziunile celor doi sunt semnificativ diferite, as tfel că la Rosenau guvernanța reprezintă
un mecanism de reglementare ce coexistă cu o guvernare ce poate aduce acestor raporturi doar un
caracter de formalism, pe când la Rhodes, ea este o modalitate de guvernare neierarhică ce se
îmbină cu birocrația și regulile pieței.
Este posibil ca această relație dintre guvernare și guvernanță să poată fi percepută în mod
diferit, după cum am observat mai sus, palierele având diferențe foarte puțin sesizabile, de cele
mai multe ori de nuanță, ori dimpotrivă, putându -se ajunge chiar la contradicții clare.
Din cauza faptului că relațiile la care face referire guvernanța sunt complexe, aceasta este
deseori percepută impropriu, drept proces ce acoperă totalitatea interacțiunilor dintre actorii
implicați în procesul de cre are a politicii. Guvernanța presupune, de fapt, distribuirea neuniformă
a puterii pe niveluri administrative și între diferite tipuri de actori, publici sau privați, dar și
constanta procesului de negociere între aceste elemente.
1.5. Guvernanța în Uniunea Europeană
Încă de la apariția UE pe scena internațională s -a impus necesitatea unor reforme
instituționale. Pentru asta, a fost dezbătut printre altele raportul între Uniune și cetățeni, dar și
între aceasta și statele membre, transformarea Parlamentului European în legislator și nevoia de
echilibru între instituții. În anii 1990 s -a dezvoltat un interes asupra noțiunii de „guvernanță” în
19 Oana Andreea Ion, op.cit. , pp. 79 -80.
urma deliberărilor cu privire la reforma ONU prin care acțiunile UE privind aprofundarea și
extinderea si stemului comunitar urmau să fie mai eficiente20.
Deși Uniunea Europeană avusese progrese vizibile în ceea ce privește integrarea
economică (prin introducerea monedei EURO), interguvernamentalismul era cel ce domina
Politica Externă și de Apărare Comună și m are parte din pilonul de Justiție și Afaceri Interne
(JAI).
Realizarea unei guvernanțe cu adevărat eficientă era baza creării unui echilibru
instituțional care să poată depăși rivalitățile existente la acea vreme dintre statele membre și să
acopere imagine a externă deficitară a UE pe plan internațional.
Termenul de „guvernanță” a fost împrumutat din economie, din sfera întreprinderilor mai
exact, ce avea la bază dorința de realizare a unei eficiențe crescute pe piața mondială. Banca
Mondială a utilizat pent ru prima dată acest termen în 1992, sub forma de „good governance”, iar
ideea de guvernanță va avea sensul de artă/știință a guvernării publice în concepția
responsabililor Băncii Mondiale, distingându -se de guvernământ ca instituție21. Aceasta a alcătuit
un număr de nu mai puțin de șase indicatori pentru a putea evalua procesul guvernanței:
„responsabilitatea (având importanță majoră în respectarea drepturilor omului), eficacitatea
guvernului, calitatea reglementării, statul de drept, controlul corupției și instabilitatea politică și
violența”22.
Idealul acesteia a fost și este promovarea unei metode inovatoare în gestionarea afacerilor
publice, bazându -se pe participarea la toate nivelurile de decizie a societății civile: național sau
internațional, regiona l sau local.
Potrivit analiștilor, pentru a dobândi eficiență în sistemul politico -administrativ este
nevoie de o reformă permanentă, atât în serviciile civile cât și în raportul stat -cetățean
(transparență, responsabilitate, participare). Ideile propuse d e Banca Mondială și de Organizația
Națiunilor Unite a generat dezbateri în cadrul Uniunii Europene, în contextul în care aceasta din
urmă era acuzată frecvent de lipsa dialogului între instituțiile europene si cetățeni, lipsa
transparenței actelor comunita re23.
20 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 197
21 Adrian Ivan, op. cit. , p. 199.
22 Diana Camelia Iancu, Uniunea Europeană și administrația publică, Ed. Polirom, Iași, 2010, p. 54.
23 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei, Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 200.
În ideea în care Comisia Europeană își dorea rezolvarea acestei probleme acutizate pe
parcursul anilor 1990, a publicat la 25 iulie 2001, Cartea Albă a Guvernanței Europene, în textul
căreia se definea, din punctul de vedere al UE, guvernanța și princ ipiile ce stau la baza acesteia.
În textul ei se află următoarea definiție asupra ideii de guvernanță: „reguli, procese și
comportamente care afectează modul în care puterea este exercitată la nivel European, mai ales
în ceea ce privește deschiderea, parti ciparea, responsabilitatea efectivă și coerența”24.
Preocuparea acesteia pentru guvernanță se va regăsi și în dezbaterile Convenției Europene, dar și
în Tratatul privind o Constituție pentru Europa din iunie 2004, mai cu seamă în ceea ce privește
delimitar ea competențelor instituțiilor comunitare25.
În același timp, Comisia a pus accentul pe dialogul cu societatea civilă prin lansarea a
patru site -uri de internet: „Guvernanța” (cu o frecvență de aproximativ 40 000 de vizitatori între
anii 2002 -2004), „Futuru m” (și-a adus contribuția în publicarea lucrărilor Convenției, devenind
un mijlocitor pentru participarea cetățenilor și a organizațiilor societății civile la dezbateri),
„Solvit” (face referire la Piața Internă) și „Eur -lex” (are ca obiectiv informarea cetățenilor cu
privire la legislația comunitară)26.
1.6. Fundamentele principiilor bunei guvernări europene
Buna guvernanță sau ”good governance” este definită de Comisia Europeană în Cartea
Albă a Guvernanței Europene ca fiind „modalitatea prin care Uni unea utilizează puterile acordate
de către cetățenii săi și în folosul acestora”27.
O mai bună guvernanță presupune, în mod cert, descentralizarea actului de decizie pe
diferite niveluri, cum ar fi: european, național, regional, local. Comisia Europeană a p us accentul
pe dialogul cu asociațiile europene și naționale, a colectivităților locale și regionale, în efortul său
de a performa în procesul comunitar28. În acest sens, a fost publicat în noiembrie 2003 un
24 Cartea Alba a Guvernantei Europene , European Governance, https://europa.eu/european –
union/sites/europaeu/files/whitepaper_ro.pdf (accesat la 21.04.2018).
25 Adrian Ivan, op. cit. , 2014, p. 204.
26 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei, Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 204
27 The White Paper on European Governance concerns the waz in which the Union uses the powers given by its citizens.
Commission of the European Communities, A Whit e Paper on European Governance , Brussels, 2001, p.3,
https://europa.eu/european -union/sites/europaeu/files/whitepaper_ro.pdf
28 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, pp. 203 -204.
document intitulat Dialog permanent și sistematic cu asociațiile colectivităților teritoriale asupra
elaborării de politici . Acest document anticipa viitorul efort de comunicare între Comisie,
asociațiile vizate și Comitetul Regiunilor în vederea fixării priorităților programului de lucru,
fiind demarat în reuniunea din 10 mai 2004, prezidată de Romano Prodi, avându -i ca participanți
pe comisarii Jacques Barrot, Peter Balasz, președintele Comitetului Regiunilor Peter Straub și o
delegație a asociaților europene și naționale a autorităților regionale și lo cale.
1.6.1. Guvernarea reglementată în tratatele Uniunii Europene
Anul 1950 poate fi considerat începutul unui progres al integrării europene prin proiectul
propus de ministrul francez al afacerilor externe, Robert Schuman, de colaborare restrânsă a
Franței și Germaniei în domeniul oțelului și al cărbunelui, proiect totodată deschis tuturor statelor
europene interesate. Acest tip de colaborare, o integrare sectorială inovativă pentru acea vreme și
care ar fi putut influența celelalte sectoare economice, avea scopul de a transfera suveranitatea
statelor în domeniul menționat către o autoritate cu putere de constrângere asupra statelor
membre.
Ca urmare a planului Schuman a avut loc o Conferință la Paris care s -a încheiat cu
semnarea unui Tratat. Acesta a dat naștere a patru poli ai viitoarei comunități (CECO) și anume:
Curtea de Justiție, Consiliul de Miniștrii, Adunarea și Înalta Autoritate ale cărei dezbateri au fost
complexe și au avut loc pe o perioadă îndelungată pentru a se încheia cu un compromis în tre
interguvernamentaliști și supranaționaliști. Scopul planului Schuman a fost integrarea RFG în
cadrul european, dar și reconcilierea franco -germană.
S-a creat astfel o piață comună care urma să aducă beneficii atât statelor, cât și cetățenilor
acestora prin crearea de locuri de muncă, creșterea comerțului, regularizarea prețurilor sau
creșterea investițiilor.
În urma primei experiențe de tip supranați onal s -a creat un sistem internațional format din
Înalta Autoritate, ce se voia a fi instituție independentă de celelalte state membre și formată din
câte o persoană nominalizată de comun acord din cele șase state membre29 pe o perioadă de șase
ani și ale cărei decizii erau aplicabile imediat în toate statele membre, asistată de un Comitet
29 Franța, Germania (RFG), Olanda, Italia, Luxemburg, Belgia.
Consultativ și care răspundea politic doar în fața Adunării Parlamentare30, un Consiliu de
Miniștrii aleși pe durata a trei ani, o Adunare Parlamentară cu membrii desemnați de
parlamentele naționale și o Curte de Justiție.
Cele două Tratate de la Roma, de înființare a CEE (Comunității Economice Europene) și a
EURATOM (Comunitatea Europeană pentru Energie Atomică), au fost semnate ca urmare a
elaborării a două proiec te de către comisia de experți condusă de ministrul belgian pentru afaceri
externe Paul–Henry Spaak în 1957. Obiectivele pe care și le propuneau erau: libera circulație a
cetățenilor statelor membre, eliminarea taxelor vamale și a restricțiilor de cantitat e, stabilirea
politicilor comerciale și a unui tarif vamal comun, crearea fondului social european și a unei
bănci de investiții europene, modificarea legislațiilor naționale în așa fel încât acestea să poată
susține o Piață Comună31. Acestui proiect i s -au alăturat alte șase țări, Marea Britanie,
Danemarca, Spania, Grecia, Irlanda și Portugalia.
O reformă foarte importantă a CE a fost realizată de Actul Unic European (AUE) ratificat
pe 1 iunie 1987. Dorința statelor de a crea o Uniune Politică în locul Comu nității Economice, fapt
ce se va concretiza ulterior prin Tratatul de la Maastricht, noile inovații cuprindeau:
transformarea Consiliului European în principalul organism care va putea decide direcțiile de
dezvoltare ale Comunității, înființarea unei noi i nstituții intitulată Tribunalul Primei Instanțe,
introducerea în Consiliu a votului majorității calificate, consultarea PE în vederea obținerii
acordului acestuia în ceea ce privește aderarea noilor state, întărindu -se astfel rolul acestuia,
adăugarea de n oi politici comune în domeniul mediului, al cercetării și al coeziunii economice.
AUE a dus la realizarea necesității reformei instituțiilor comunității, ce se va realiza odată cu
semnarea TUE.
În contextul dificil al Comunității Europene din perioada unif icării Germaniei, a crizei
iugoslave, dar și a stagnării economice a apărut tratatul de la Maastricht (sau Tratatul instituind
Uniunea Europeană) în urma căruia adepții interguvernamentalismului și cei ai federalismului au
ajuns la un compromis prin aduce rea Consiliului European la rang de guvernământ politic al UE,
iar dimensiunea federală este accentuată de crearea cetățeniei europene. Acest acord a reușit să
formeze trei „piloni”, din care în primul pilon erau integrate comunitățile deja existente, în a l
30 Gheorghe Bărbulescu, De la comunitățile Europene la Uniunea Europeană , Ed. Trei, București, 2001, p. 53.
31 Francois Roth, Inventarea Europei , Ed. Institutul European, Iași, 2007, pp. 69 -70
doilea, crearea unei noi Politici Externe și de Securitate Comună, iar al treilea era reprezentat de
apariția noului domeniu de Justiție și Afaceri Interne, cele din urmă reprezentând foarte bine
viitoarea cooperare interguvernamentală de natură oficială a statelor membre.
Tratatul trebuia să „concilieze ireconciliabilul” după cum afirma P. Moreau Defarge, care
era de părere că reafirmarea unității Comunității Europene este un obiectiv imposibil odată
introduse „virtuțile Europei cu mai multe viteze”32.
În 1984 a avut loc un Consiliu al UEO la Roma (27 octombrie) care avea ca scop
dezvoltarea unei relații de cooperare a membrilor Alianței NATO și întărirea structurilor sale.
Agențiile ce se ocupau cu securitatea la nivelul UEO urmau a fi restructurate, iar în 1989 a luat
naștere Institutul de Securitate.
În cadrul Consiliului European de la Maastricht din 1991, ce avea ca subiect o dezbatere
asupra viitorului proiect de tratat privind Uniunea Economică și Monetară (UEM), Marea
Britanie refuza semnarea protoc olului care făcea referire la acordurile colective privind domeniile
importante ca egalitatea între bărbați și femei, sănătatea, condițiile de muncă sau securitatea
socială împreună cu celelalte 11 state membre33. S-a ajuns la un compromis în ceea ce privește
domeniul apărării între europeniști, Belgia, Germania, Grecia, Luxemburg, Spania și Franța și
atlantiști, respectiv Portugalia, UK, Danemarca și Olanda. Primii susțineau ideea de apărare
comună, pe când ceilalți, de politică de apărare comună, ast fel că în textul tratatului privind UEM
apar ambele formulări: „Politica externă și de securitate comună include ansamblul chestiunilor
relative la securitatea UE, inclusiv definiția termenului unei politici de apărare comună, care ar
putea conduce, la un moment la o apărare comună”34.
Tratatul de la Maastricht (TUE), intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a fost precedat de
două Conferințe Interguvernamentale (CIG), în perioada 1990 -1991, ale căror dispoziții au fost
grupate aici. Pentru a se asigura ca tr atatul duce spre o mai bună guvernare, principiile de bază,
cum ar fi cel al subsidiarității sau al proporționalității, au fost integrate împreună cu modificările
aduse instituțiilor UE. Astfel că s -a instituționalizat Consiliul European, care aducea la cu noștință
PE, printr -un raport, detaliile reuniunilor, iar anual elibera un raport care să aibă în vedere
32 Philippe Moreau Defarge, L'europe apres maastricht: la communaute peut -elle etre reformee, Defense Nationale, nr 12,
1992, p. 69.
33 Olanda, Danemarca, Portugalia, Franța, Germania, Belgia, Luxemburg, Spania, Grecia, Irlanda, Italia.
34 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 75.
progresele Uniunii. Deși nu este un organ decizional, reprezintă un vector principal în deciziile
privind admiterea unui viitor nou stat în UE, necesit ând unanimitate de voturi.35
Consiliul de Miniștrii al Comunității Europene ia forma Consiliului de Miniștrii al Uniunii
Europene în noul tratat păstrându -și componența (un ministru din diferite domenii al fiecărui stat
membru), având mici modificări în for mulare, la cererea landurilor germane și a regiunilor și
comunităților belgiene.
Parlamentul European și Curtea de Justiție rămân în esență neschimbate, singurele
modificări fiind aduse de noua procedură de codecizie a PE care îi sporește acestuia atribuți ile.
Uniunea Economică și Monetară prevede în articolul 102 lit. a. o cooperare în ceea ce
privește politica economică și monetară, iar articolul 103 lit. a., o atentă supraveghere a politicii
pe care fiecare stat o duce în baza observațiilor Comisiei Euro pene și prezentate în raport
Parlamentului European. În cazul în care unul dintre state nu ținea cont de recomandările
Consiliului de Miniștrii, CE avea dreptul de a aplica sancțiuni împotriva acesteia prin majoritate
de două treimi, exceptând statul în ca uză. Obiectivul principal al UEM a fost să promoveze
progresul economic și social durabil.
Cea mai mare integrare pe care UEM și -a dorit -o a fost în domeniul politicii monetare
„stricto sensu”36. Rolul Comisiei în acest caz a fost înlocuit cu cel al unui Si stem de Bănci
Centrale, astfel făcându -și apariția noua instituție a Băncii Centrale Europene.
Se poate observa că în acea perioadă existau două viteze ale integrării economice și
monetare (unele state aproape îndeplineau criteriile de convergență, pe cân d altele nu) și două
excepții (Danemarca și Marea Britanie care dețineau clauza de opting -out).
Politica Externă și de Securitate Comună a fost introdusă, pentru prima dată, ca pilon în
TUE urmărind principii ca: apărarea drepturilor omului, conservarea pă cii, dezvoltarea
democrației, protejarea valorilor comune, cooperarea internațională și întărirea securității
acesteia37.
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
35 Adrian Ivan, op. cit. , p. 78 -79.
36 Adrian Ivan, op. cit., p. 84.
37 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei, Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p.
Fig. 1.1: Reprezentarea celor trei piloni ai Uniunii Europene38
Prin Tratatul de la Amsterdam s -a urmărit amendarea TCE și a TUE, iar printre noile
elemente implementate putem menționa „ instituționalizarea cooperării sporite” care combină
nevoia integrării continue regăsite în unele state cu cea a respectării dorinței de neimplicare în
unele politici comune ale altor state (în domeniile în care vor să își păstreze suveranitatea).
Asemeni Tratatului de la Maastricht, acesta a avut în vedere o revizuire dată de o CIG care avea
scopul realizării reformelor instituționale p rivind procesul extinderii Uniunii Europene.
Dominanța structurală a acestui tratat este reprezentată de solidaritate, deoarece el adaugă o
competență socială construcției europene.39
1.6.2. Buna guvernare în noul tratat european
În contextul unei Uniuni Europene aflată în regres din punct de vedere economic, neavând
puterea necesară de a îndeplini obiectivele listate în Agenda Lisabona pentru a putea crea o
economie performantă ce se bazează pe societatea cunoașterii, problemele noilor state intrate40,
spre exemplu crima organizată și migrația forței de muncă, puneau Uniunea (prin instituțiile sale
supranaționale) la grea încercare.
38 Figură preluată de pe site -ul http://www.contributors.ro/administratie/o -politica -europeana -comuna -a-apararii -intr-o-lume -tot-
mai-complexa/
39 Iordan Gheorghe Bărbulescu, Uniunea Europeană de la Național la Federal , Ed. Tritonic,București, 2005, p.45.
40 Bulgaria și România
Tratatul de la Lisabona aduce modificări atât pentru TUE cât și pentru Tratatul
Comunității Europene, „întărind dimensiunea po litică a UE” și ajungând la un sfârșit pentru
Comunitatea Europeană. Se definește, de asemenea, mai bine natura politică a Uniunii Europene,
dar și proiectul său, având personalitate juridică și valori și obiective bine întemeiate. Apare
principiul democra ției participative41.
Intrat în vigoare pe data de 1 decembrie 2009, dezbaterile tratatului s -au învârtit în jurul
celor două concepții: cea interguvernamentalistă și cea supranaționalistă. Putem afirma că acesta
a reprezentat un pas important făcut spre in tegrarea europeană42:
✓ În alcătuirea sa au fost integrate majoritatea prevederilor Tratatului Constituțional, inclusiv
instituțiile și procesul democrației reprezentative;
✓ A dat parlamentelor naționale ocazia de a lua parte la procesul de adoptare și suprav eghere a
aquis -ului comunitar;
✓ A readus în discuție dezbaterile europene oprite din cauza referendumurilor Franței și Olandei;
✓ A reușit să aducă procesul decizional mai aproape de cetățeni, întărindu -l;
✓ A continuat construcția europeană din perioada anilor 1950 -1960.
Tratatul de la Lisabona a avut în vedere eliminarea dispozițiilor și a simbolurilor care
dădeau impresia de stat federal și acordă mai multă putere parlamentelor naționale, dar și statelor
membre în interiorul comunității. Tratatul Uniunii Eur opene și Tratatul privind Funcționarea
Uniunii Europene compun noul tratat, ambele pe picior de egalitate în ceea ce privește valoarea
juridică. Prin Tratatul Uniunii Europene, Uniunea capătă personalitate juridică și devine un actor
mondial necontestat. T itlul I precizează valorile pe care UE trebuie să le respecte: „ Uniunea se
întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de
drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor pers oanelor care aparțin
41 Democrația participativă presupune consultarea dintre aparatul politic și cetățeni în vederea luării deciziilor într -un mod
mai eficient în ceea ce privește proiectele de legi, deciziile, așa cum este ea definită pe
http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/stiinte -politice/Conceptual -de-democratie -parti76.php#_ftn5
42 Adrian IVAN, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publi shing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 297.
minorităților”43. Acesta era dovada voinței celor 27 de state membre de a crește eficacitatea
instituțiilor, dar și de a clarifica competențele pe care le aveau atât statele membre cât și Uniunea.
Pe de altă parte, prin TFUE s -a urmărit oficializarea planului de extindere a Uniunii,
consolidarea democrației și lărgirea codeciziei dintre PE și Consiliu.
În ceea ce privește instituțiile, s -au păstrat în mare parte cele din Tratatul Constituțional și
anume Parlamentul European, Consiliul E uropean, Consiliul de Miniștrii, Comisia Europeană,
Curtea de Justiție, Banca Centrală Europeană și Curtea de Conturi , modificându -se o serie de
măsuri ca44:
➢ Fuzionarea funcțiilor de Înalt Reprezentant al PESC cu cel al Comisarului privind Relațiile
Politi ce Externe în vederea consolidării imaginii Uniunii la nivel mondial;
➢ Crearea funcției de Președinte în cadrul Consiliului European cu mandat de 2 ani și jumătate și
posibilitatea de prelungire pentru a -i oferi capacitate instituțională permanentă;
➢ Limitarea numărului de comisari pentru a îmbunătății performanța operațională.
Cele mai multe schimbări sunt regăsite în privința Consiliului European, care, odată cu
intrarea în vigoare a Tratatului a devenit oficial o instituție în cadrul UE. De asemene a, Consiliul
de Miniștrii, regăsit în TUE sub forma de Consiliu , va beneficia de o regulă decizională a dublei
majorități45.
Consiliul Afacerilor Externe are în frunte un Înalt Reprezentant pentru PESC , numit de
Consiliul European printr -o procedură ce necesită majoritatea calificată. Este un împuternicit al
Consiliului, contribuind prin propuneri la elaborarea politicii externe.
43 Versiunea consolidată a TUE și TFUE : Titlul I, art. 2, p. 17, https://eur -lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf –
a3f8-4ab2 -b506 -fd71826e6da6.0001.02/DOC_1&format=PDF (accesat la 20.05.2018)
44 Adrian IVAN, op. cit. , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, pp. 300 -301.
45 Proiectul Spinelli, 1984, și Convenția Eur opeană din 2004 prevedeau același sistem.
A fost abordat și subiectul limitării numărului de Comisari, însă datorită clauzei acordate
Irlandei46, acesta nu a suferit în final nicio modificare, rămânând la un comisar pentru fiecare stat
membru.
Acest tratat a inclus mare parte din Tratatul Constituțional, folosind o diplomație
„clasică”, prin negocierea dintre statele membre și acordarea clauzelor opt-out. Irlandei și Mar ii
Britanii, a mărit rolul PE prin extinderea codeciziilor, dar și prin elaborarea noilor proceduri
bugetare, iar UE a căpătat personalitate juridică și, prin urmare un statut superior la nivel mondial
față de cel pe care îl avea ca urmare a Tratatului de la Nisa. Se așteaptă, însă, modificarea
acestuia în vederea creării unei „Adunări Constituante” care să nu fie limitată la frustrările sau
temerile naționale atunci când vine vorba de procesul decizional.47
Agenda 2020 urmărește dezvoltarea Uniunii în câtev a domenii ca energia, educația,
cercetarea, forța de muncă sau mediul, aducând speranțe euro -optimiștilor și euro -realiștilor,
punând în aplicare principiile guvernanței multi -nivel, însă pentru ca acest proiect să poată fi
realizabil se simte nevoia de po litici comune în domeniile prezentate mai sus, ceea ce duce
evident la modificarea actualului tratat.
1.6.3. Principiile bunei guvernări europene
Pentru a pune bazele unei „bune guvernanțe”, Comisia a ajuns la concluzia că este necesar
crearea unor principii ce vor consacra trăsăturile sistemului democratic și ale statului de drept,
caracteristice doar statelor membre UE, dar care să se poată plia indiferent de tipul de guvernanță
(globală, europeană, națională, regională, locală). Cele cinci princip ii sunt: transparența,
responsabilitatea, participarea, eficacitatea și coerența.
Transparența: s-a constatat necesitatea adoptării unei maniere deschise a tuturor
instituțiilor în activitatea pe care acestea o desfășoară48, prin intermediul informării dire cte a
46 Pentru ca Irlanda să ratifice Tratatul de la Lisabona a pus drept condiție ca regula numărului de Comisari să nu sufere
modificări, să fie menținut număru de un comisar pentru fiecare țară membră.
47 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 306.
48 Adrian Ivan, op. cit .
cetățenilor cu privire la deciziile luate folosind un limbaj accesibil și inteligibil pentru a spori
încrederea în sistemul instituțional european49.
Responsabilitatea: prin acest principiu se dorește o delimitare mai clară a rolurilor (atât
legislati v, cât și executiv) al instituțiilor, dar și asumarea responsabilității pentru deciziile luate în
sfera lor de activitate50. Responsabilitatea face referire și la statele membre care elaborează și
implementează politici europene: acestea au obligativitatea de a dovedi că obiectivele sunt bine
stabilite, evaluarea este făcută într -un mod cât mai obiectiv și critic cu privire la impactul pe care
le vor avea, iar respectarea termenului limită este și el un punct foarte important.51
Participarea: cel de -al treil ea principiu are în vedere ideea conform căreia participarea
într-un număr cât mai mare (atât a instituțiilor europene și a statelor membre, cât și a cetățenilor
europeni) la întregul proces decizional (de la elaborare, până la implementare și monitorizare ) ar
duce la obținerea unei calități mai înalte și a unei eficiențe ridicare a politicilor Uniunii
Europene.52 Pornind de la ideea că aplicarea acestuia ar permite cetățeanului european să ia parte
la toate nivelurile de decizie și mai ales cele locale (car e îl afectau direct), principiul
subsidiarității a cunoscut o ascensiune în discursul comunitar.53
Eficacitatea: politicile promovate au scopul de a asigura eficiența și de a fi oportune, în
sensul că trebuie implementate unde sunt necesare, în baza unei ev aluări clare atât a obiectivelor
cât și a impactului pe care acestea le au.54
Coerența: politicile promovate și acțiunile întreprinse solicită asigurarea unei coerențe
ridicate. Într -o Europă lărgită, nevoia unei coerențe este cu atât mai mare cu cât divers itățile și
pluralitățile naționale erau puternice, iar sporirea gradului de implicare a autorităților locale si
regionale în politicile UE este notorie.55
Principiile menționate mai sus, prezente de asemenea și în Cartea Albă, reprezintă baza
stabilă pentru eficiența și democrația unei guvernanțe, fapt ce nu poate fi realizabil decât printr -o
abordare integrată și un mod de guvernare transparent și responsabil. Principiul subsidiarității și
49 Ibidem , p. 200.
50 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 46.
51 Prof. Univ. Dr. Adrian Iv an, op. cit., p. 46.
52 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op.cit., p. 46.
53 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, pp. 200 -201.
54 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 46.
55 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op. cit , pp. 46 -47.
cel al proporționalității sunt și ele elemente importante pe care ac estea urmăresc să le
consolideze.
Aceste principii au fost și sunt acceptate în teorie, dar sunt dificil de realizat în practică,
din cauza faptului că Uniunea Europeană nu este un stat și nu are încă instituții adecvate în
totalitate principiului subsidia rității, statele devenind din ce în ce mai orgolioase în a -si conserva
atributele suveranității56. Punerea în practică a fost urmărită de Comisia Europeană cu
consecvență între anii 2001 -2005, iar Cartea Albă a Guvernanței Europene a devenit, conform cu
Raportul asupra Guvernanței în Uniune din 22 septembrie 2004, un ghid important în ceea ce
privește acțiunile instituțiilor europene57.
56 Adrienne Heritier, The White Paper on European Governance: A Response to Shifting Weights , Inter -institutional
Decision -Making, Jean Monnet Working Paper, nr 6/01.
57 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 201.
CAPITOLUL 2. TEORIA GUVERNANȚEI MULTI -NIVEL
Teoria guvernanței multi -nivel traversează domeniile tradițional separate ale politicilor
internaționale și interne aducând în lumină reducerea distincției dintre aceste domenii în
contextul integrării europene, caracterizează schimbarea relațiilor dintre actorii plasați pe difer ite
niveluri teritoriale, atât din sectorul public cât și din cel privat. În primul rând, guvernanța multi –
nivel a fost dezvoltată la nivelul studiilor despre politicile Uniunii Europene pentru ca mai târziu
să fie extinsă spre luarea deciziei la nivel Eur opean. Guvernanța multi -nivel poate fi privită și
interpretată ca un sistem de negociere continuă între diferitele niveluri guvernamentale și prezintă
metodele în care guvernele supranaționale, naționale, regionale și locale sunt implicate în rețele
de pol itici publice58.
La nivel european, guvernanța multi -nivel a evoluat datorită unei aspirații spre o mai bună
procedură legislativă care să permită ca hotărârile luate să fie dintre cele mai bune, cu suportul
mult mai ridicat din partea Parlamentului Europea n în relație cu parlamentele naționale,
autoritățile locale și regionale. Acest tip de guvernanță afectează stabilitatea financiară a Uniunii
Europene, ceea ce poate crea dubii celor ce consideră că metoda guvernării centralizate este o
variantă mult mai b ună pentru Uniune59.
Teoria pune accent pe creșterea dimensiunii actorilor non -statali care sunt mobilizați în
elaborarea politicilor Uniunii Europene și pe creșterea frecvenței și complexității interacțiunilor
58 I. Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi -level governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennal
Conference in Austin, Texas, March 31 – 2 April, 2005
59 Multile vel governance within the European Union , 17 iunie 2010, http://journals.sagepub.com/doi/10.1007/s12290 -010-
0119 -1 (accesat la 7.04.2018)
dintre actorii guvernamentali. Astfel, guverna nța multi -nivel subliniază o nouă și importantă
problemă legată de rolul, puterea și autoritatea statelor. Dacă se ține cont de numărul de domenii
acoperite de politic, de scopul acestor politici și de căile prin care aceste politici sunt dezvoltate
putem afirma ca niciun alt organism de cooperare internațional nu este atât de evoluat și de extins
comparativ cu Uniunea Europeană. Privită dintr -o anumită perspectivă Uniunea Europeană poate
fi considerată ca un mix între o largă extindere a integrării suprana ționale și cooperarea
interguvernamentală clasică dintre statele suverane. Durabilitatea unei zone gri între
supranaționalism și interguvernamentalism constituie principala diferență dintre guvernanța
multi -nivel și unele teorii ale integrării. Guvernanța nu elucidează problematica suveranității
statale, ci doar susține că o structură multi -nivel este formată din actori supranaționali și
subnaționali. Transferul de loialitate și suveranitate între entitățile naționale și supranaționale,
precum și viitorul relațiilor în Uniunea Europeană sunt unele dintre principalele probleme ale
teoriei integrării care nu sunt clarificate prin abordarea guvernanței. Identificarea parțială a
măsurilor politice și a celor macroeconomice este partajată între diverse niveluri decizionale.
Combinarea deciziilor comune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat
profunde complicații între nivelul național și nivelul european, ambele responsabile pentru
dezvoltarea politicilor. Unul dintre principiile de bază ale guvernanței multi -nivel îl reprezintă
acest tip de confruntări. Uniunea Europeană este interpretată de guvernanța multi -nivel ca un
sistem politic cu interconectări instituționale la diferite niveluri:
1) European – Comisia Europeană, Consiliul European și Parlamentul European;
2) Național
3) Regional.
Aceste niveluri interacționează între ele în două dimensiuni:
a) dimensiunea verticală (de -a lungul diferitelor niveluri de guvernare);
b) dimensiunea orizontală (cu alți actori relevanți, în cadrul aceluiași nivel).
Guvernele naționale își mențin un rol decizional important, dar controlul nu este localizat
la nivel supranațional. Suveranitatea națională este dilatată în acest proces deci zional, iar
instituțiile supranaționale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat în mod curent
pentru transferul puterii (doar o anumită parte) de la nivel central spre celelalte niveluri. În
literatura de specialitate există postulatul confo rm căruia dispersia guvernanței de -a lungul mai
multor jurisdicții este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanței la nivelul unei singure
jurisdicții. O guvernanță eficientă presupune ajustarea jurisdicțiilor prin compromisul între
virtuți și ale centralizării.
2.1. Conceptul de guvernanță multi -nivel
Reflecția privind guvernanța multi -nivel datează de mai bine de douăzeci de ani, deoarece
în articolul semnat de Gary Marks (1992) este propus pentru prima dată conceptul util de luarea a
deciziilo r pe mai multe nivele în Uniunea Europeană.
În Uniunea Europeană, un rol important în politicile teritoriale de dezvoltare au început să
îl aibă regiunile, prin participarea la sistemul decizional din diferite nivele de jurisdicție. Procesul
de transformar e a modelului politicilor teritoriale a fost condus, în majoritatea țărilor vest
europene, de instituțiile publice ce au avut ca obiective: reducerea costurilor de tranzacție,
descentralizarea competențelor, eficientizarea procesului de guvernare și optimi zarea cooperării
instituționale prin mărirea numărului de decidenți. Descentralizarae simetrică a cheltuielilor la
nivel central către administrația locală condiționează descentralizarea competențelor.
Începând cu Actul Unic European (1986), integrarea eur opeană a devenit un proces în
care competențele guvernelor centrale s -au transferat către nivele imediat inferioare, “modelul
Guvernanței multi -nivel devenind principalul sistem de guvernanță care caracterizează
mecanismele decizionale pentru politicile pu blice”60. Astfel cele mai multe din țările europene au
înregistrat o „dublă cedare a autorității”: guvernele centrale au pierdut autoritatea asupra
politicilor economice în favoarea nivelurilor supranațional și subnațional). Modelul guvernanței
multi -nivel, comparat cu guvernarea tradițională a centrului unic, prin participarea mai multor
actori interdependenți, creează, datorită relațiilor nou create și interacțiunilor la diferite niveluri,
modele complexe, funcțiile dominante fiind tranzacționale și de coo perare.
“Conceptul cheie al modelului guvernanței multi -nivel îl reprezintă realocarea autorității
între diferite niveluri de autoritate din perspectiva principiului subsidiarității sau a descentralizării
60 Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România, București, 2005, p.
126
competențelor”61. Cele două variante au dus la o rec onfigurare a jurisdicțiilor și, de asemenea, la
apariția unora noi care să fie în conformitate cu capacitatea de acțiune a autorităților, procesul
fiind caracterizat de o dependență reciprocă. Astfel, distribuirea autorității către mai multe
jurisdicții fa ce ca decizia în ceea ce privește politica publică să dea dovadă de o eficiență mai
mare, ea reflectând heterogenitatea elementelor diferitelor niveluri.
Literatura academică definește guvernanța multi -nivel ca fiind caracterizată de două
tipuri62:
→ Distribu ția autorității pe niveluri diferite, aceasta fiind opționea la care apelează relațiile
interguvernamentale sau sitemul semi -federal,
→ Opțiunea multi -centrică unde se urmărește eficiența răspunsului la schimbările de preferințe și la
necesitățile cetățenilo r și flexibilitatea pe de o parte și exigența funcțională pe de altă parte.
Modelul guvernanței multi -nivel a devenit schema decizională caracteristică politicilor
teritoriale U.E., numite politici de coeziune, odată cu adoptarea Actului Unic European și a
Reformei Fondurilor Structurale (1988). Sistemul politicilor de dezvoltare regionale, cofinanțate
de fondurile structurale, este bazat pe mărirea autorității puterilor locale (la nivelul regiunilor
europene), precum și pe împărțirea la diferite niveluri a responsabilității cheltuirii acestora, la
diferite niveluri de guvernanță. Împărțirea guvernanței în multiple jurisdicții este mai facilă decât
concentrarea acesteia într -una singură. Jurisdicțiile extinse teritorial exploatează optim
economiile de scar ă în asigurarea cu bunuri publice, internalizarea externalităților și facilitează
redistribuirea eficientă a resurselor. Guvernul central nu este foarte sensitiv în ceea ce privește
eficiența implementării unei politici publice față de alta.
2.2. Geneza guvernanței multi -nivel
Originea sintagmei de guvernanță multi -nivel provine din studiul Uniunii Europene.
Termenul a fost folosit oficial pentru prima dată în 1992 în Tratatul de la Maastricht pentru a
descrie un sistem politic distinct, influențat de pe rspectivele emergente ale UE, de către Gary
61 Popescu L.G., Administrație și politici publice, ed. Economică, București, 2006, p.211
62 Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România, București, 2005, p.
134
Marks, marcând evoluția politicilor UE. Fenomenul a fost unul dintre cele mai demne de atenție
în ceea ce privește politica structurală și de coeziune a Uniunii Europene, deși nu se poate spune
cu exactitate cân d și cum a fost creată această idee.63
În opinia multor autori, conceptul de GMN ar fi apărut la începutul anilor 1990, însă
noutatea acestuia este contestată, unii cercetători fiind de părere că doar complexitatea și
intensitatea lui aduc ineditul.64 Sintag ma este prezentată propriu -zis pentru prima dată în două
dintre lucrările lui Gary Marks, Structural Policy in the European Community , 1992 și Structural
Policy and Multilevel Governance in the EC , 1993.
Gary Marks a realizat un studiu care sa îi răspundă la întrebarea legată de apariția rețelelor
de politici, care, odată implicate în administrarea fondurilor structurale aflate în diferite regiuni
ale UE puteau deveni indicii cu privire la emergența noilor configur ații a spațiului politic
european sau reprezentau doar o marcă a unei noi dezordini politice.65 În urma studiului, a ajuns
la concluzia că pe anumite sectoare există o perspectivă multi -nivel în procesul de înfăptuire a
politicilor publice.
În ceea ce îi pr ivește pe Bache și Flinders, aceștia sunt de părere că Marks combină, în
accepțiunile sale, elemente din teoria relațiilor internaționale și de politică comparată, făcând
legătură între interdependența nivelurilor de autoritate cu termenul de multi -nivel , iar guvernanța
o alătură înțelesului de interdependență dintre două tipuri de actori prezenți în procesul
decizional.
Dezvoltarea conceptului de GMN vine ulterior prin preluarea sintagmei de către alți
analiști, precum Liesbet Hooghe în 1996, în contexte s imilare sau arii mai vaste.
2.3. Obiectivele guvernanței multi -nivel
Factorii care au sprijinit răspândirea modelului guvernanței multi -nivel aplicat politicilor
publice teritoriale și au contribuit la nivel european la întărirea autorității la nivel r egional/local
63 Oana Andreea Ion, Guvernanța Uniuinii Europene. Abordari actuale , Ed. Polirom, Iași, 2013, pp. 109 -110.
64 Oana Andreea Ion, op. cit. , p. 109.
65 Ibidem , pp. 109 -110.
au fost66: creșterea importanței principiului subsidiarității; schimbarea politicilor de dezvoltare de
la nivel sectorial la nivel teritorial și descentralizarea politică și administrativă.
Modelul decizional cel mai des întâlnit este cel al g uvernanței multi -nivel, ce se bazează
pe o structură instituțională strictă, cunoscută ca tipul 1, unde principalii actori sunt autoritățile
publice, acest sistem fiind numit și guvernanță multi -nivel instituțional. În cel de -al doilea tip al
modelului guv ernanței multi -nivel apar și alți actori, modelul punând baza pe o implicare mai
mică a instituțiilor publice.
Modelul instituțional al GMN este văzut ca extinderea relației verticale de subsidiaritate
pe nivelurile diferite ale jurisdicțiilor UE. Guvernan ța multi -nivel are drept caracteristici
următoarele: jurisdicțiile pot urmări realizarea unor obiective publice multiple și administra
diferite instrumente de politici publice; fiecare jurisdicție este clar delimitată; există puține
jurisdicții cu număr li mitat de niveluri de guvernanță; cadru instituțional strict stabilit cu o
ierarhie care implică o distribuție inelastică de competențe.
Printre consecințele modelului guvernanței multi -nivel de tip instituțional putem aminti o
autoritate locală ce dă dova dă de o putere crescută și are o puternică corelație cu teoria clasică a
federalismului fiscal. Atributele prerogativelor politice ale diferitelor niveluri de guvernare
trebuie să fie coerente cu dimensiunea teritorială a externalităților bunurilor public e (un
privilegiu/ prerogativ este alocat unui nivel de guvernare pentru a exercita o anumită politică sau
de a-l înzestra cu un anumit bun public)67.
Relațiile în cadrul modelului Guvernanței multi -nivel sunt de sus -jos în ceea ce privește
coordonarea și regulile de guvernanță și de jos -sus privind realizarea obiectivelor (figura 2.1).
Structura modelului logic al cadrului instituțional a luat naștere din analiza cadrului decizional al
Reformei Fondurilor Structurale. Acestea au fost direcționate special pentru a se mări autonomia
regiunilor, în special în faza implementării proiectelor. Pentru ca modelul să fie de succes trebuie
să fie îndeplinite mai multe condiții instituționale precum: capacitate managerială în coordonarea
și implementarea alternativel or unui program la toate nivelurile de guvernanță; capacitate de
coordonare bună între niveluri instituționale diferite; abilitatea de a
66 Pascariu G.C. , Suport Curs Integrare economica europeana , 2009, p.73.
67 Grafic preluat de pe siteul http://wenku.baidu.com , dar interpretat din cartea lui Maurizio Bagarani, 2007
Fig. 2.1 : Diagrama simplificată a relațiilor în cardul sistemului GMN68.
implementa modificări în concordanță cu fazele și procedurile agreate de toți actorii instituționali
de la diverse niveluri; abilitatea de a se potrivi cu necesitățile de la diverse niveluri și să permită
modificări în funcție de schimbările intervenite.
Tabelul 2.1.: Relația dintre gradul de putere al GMN și interdependența resurselor69.
În guvernanța multi -nivel sunt prezente câteva limitări legate de: dificultățile operaționale
în implementarea schimbărilor structurate determinate de structura instituționala rigidă și limitele
clar definite ale jurisdicțiilor; dezvoltarea instituțională limitată de identitățile teritoriale puternice
și numărul inelastic de membri, exacerbând rezistența la crearea de noi jurisdicții supranaționale
68 Diagramă preluată de pe http://wenku.baidu.com
69 Tabel preluat din Rhodes, Bache, Policy Networks and Polic -Making in the European Union:A critical Appraisal, ed.
Liesbet Hooghe, Oxford:Offord University Press, 2008, p.10.
și subnaționale; eficiența guvernanței multi -nivel de pinde de calitățile manageriale și
administrative a tuturor actorilor impliciți. Pentru o guvernanță multi -nivel eficientă este esențială
asigurarea in fiecare zonă a unui nivel eficient administrative, ce conduce la funcționarea cu un
cost de coordonare redus. Guvernanța multi -nivel are ca prioritate alegerea unor instrumente
specifice pentru atingerea unitară a obiectivelor, așa cum prioritatea principală a politicii de
coeziune este atingerea convergenței economice de -a lungul unor arii teritoriale dife rite. Aceste
obiective sunt: structura multi -fond de finanțare a diverselor proiecte; existența unei
interrelaționări la diferite niveluri jurisdicționale; prezența unui acord instituțional bazat pe
negocierile în care primele trei nivele ierarhice ale sis temului Guvernanței multi -nivel (UE, stat,
regiune) sunt implicate.
Chiar dacă necesitățile de la nivel local sunt bine identificate, în situația în care sistemul
de guvernare regional este ineficient acesta nu are modalitatea necesară de a implementa
investițiile așteptate. “Dorința de a adopta principiile Guvernanței multi -nivel și de a avea o
regionalizare optimă favorizează creșterea eficienței administrației în dezvoltarea unor politici
pentru dezvoltarea la nivel regional și local. De exemplu în Itali a, procesul de adoptare a
modelului Guvernanței multi -nivel este caracterizat prin”70:
➢ redistribuirea responsabilităților și funcțiilor administrative între guvernarea centrală și regională;
raționalizarea acțiunilor administrative de la nivel central cu im pact la nivelul regiunilor;
➢ reorganizarea regulilor și procedurilor dialogului instituțional între guvernul central și regiuni,
incluzând clauze bonus/penalitate ca și instrumente care să impulsioneze creșterea eficienței la
fiecare nivel;
➢ acceptarea abo rdării Noului Management Public.
Guvernanța multi -nivel dă actorilor implicați o dependență pe resurse diverse, cum ar fi:
cele financiare, informaționale, cele politice sau organizaționale, consecința acesteia fiind
interacțiunea actorilor. Acest model al dependenței resurselor se stabilește prin dinamica
intereselor pentru obținerea avantajelor. Înțelegând distribuția acestor resurse, abilitățile și
capacitățile de folosire a acestora, se înțeleg deciziile de politici publice, deoarece există o
70 Dumitrescu S. , Guvernanța U.E , Ed. Independența Economică, Pite ști, 2008, p.104.
corelație mare între gradul de interdependență și gradul în care puterea/autoritatea este dispersată
(figura 2.2 și tabelul 2.1)71.
Fig. 2.2 .: Relația guvernanță – interdependență72.
La nivelul politicilor U.E. este de așteptat ca modelul guvernanței mulți -nivel să aducă
îmbunătățiri în ceea ce privește eficiența dar și stabilitatea acestora prin:
o crearea unor conexiuni între un număr considerabil de centre ale puterii diverșilor actori pentru
construirea rețelelor de guvernare stabile și supuse unui cadru legal și procedurilor convenite;
o implicarea activă a tuturor unităților descentralizate și autonome de la nivelurile inferioare ale
guvernării cărora să li se respecte identitățile;
o includerea în sfera publică a tuturor rețelelor economice autonome și redefinirea relațiilor dintre
politică și piață ducând la creșterea libertăților de alegere;
o îngustarea decalajului existent între instituții și cetățeni cu scopul de a revitaliza natura
reprezentativă a sistemelor politice, iar administrația publică să aibă o deschid ere mai mare către
societatea civilă;
o crearea unor forme noi de integrare internațională.
2.4. Trăsăturile modelului guvernanței multi -nivel
71 Grafic și tabel preluat din Rhodes, Bache, Policy Networks and Polic -Making in the European Union:A critical
Appraisal, ed. Liesbet Hooghe, Oxford:Offord University Press, 2008, p.10.
72 Figură preluată din Rhodes, Bache, Policy Networks and Polic -Making in the European Union:A critical App raisal, ed.
Liesbet Hooghe, Oxford:Offord University Press, 2008, p.10.
Conceptul de guvernanță multi -nivel își are originile în analiza procesului politic
comunitar și în cadrul inst ituțional al elaborării politicilor comunitare și pornește de la prezumția
că sistemul de guvernare comunitar are un grad înalt de diferențiere și integrare atât integral, cât
și orizontal. “Diferențierea instituțională se regăsește în organizații ierarhi ce, dar nu orice sistem
multi -nivel este neapărat ierarhic. Uniunea Europeană se deosebește de alte oraganizații
internaționale de tip instituțional nu prin diferențierea internă sau prin faptul că este un sistem
multi -nivel, ci pentru că repezintă un tip distinct de sistem multi -nivel cu trei caracteristici
principale”73.
Într-o comunicare recentă, Comisia Europeană a definit guvernanța europeană drept un set
de principii și instrumente pentru procesul de luare a deciziei pe fondul existenței unor straturi
multiple de actori și decidenți în cadrul UE: guvernele și parlamentele naționale la nivel național
(statelor membre), instituțiile europene la nivel supranațional (comunitar), autoritățile regionale și
locale la nivel subnațional, dar și actori ca grupur ile de interese și societatea civilă. Rolul și
influența cea mai mare în cadrul guvernanței europene o au actorii și decidenții majori în
instituțiile comunitare și statele membre.
Comisia consideră, în cazul specific al Uniunii Europene, că guvernanța m ulti-nivel sau
multistratificată înseamnă împletirea și coexistența câtorva niveluri de guvernanță. Conceptul de
guvernanță multi -nivel a fost introdus relativ recent în strânsă legătură cu teoria instituțională și
pentru a contracara minusurile teoriei ne ofuncționaliste și indeosebi ale cele
interguvernamentaliste, care au subestimat rolul unor actori și au supraevaluat rolul altora. Gary
Marks si Edgar Grande au evidențiat trei trăsături principale ale guvernanței multi -nivel74:
Arhitectura instituțională neierarhizată: ceea ce înseamnă că actorii și domeniile nu sunt
ierarhizate ca în cazul relațiilor sau organizațiilor interguvernamentale tradiționale. Un grad înalt
de interdependență instituțională și funcțională caracterizează raporturile între diferite le niveluri
și/sau domenii. Această interdependență între regiunile din cadrul lor, statele member și Uniunea
Europeană reprezintă o strânsă cuplare instituțională între instituțiile naționale și cele
supranaționale, și au la bază două principii structura le esențiale ale dreptului comunitar:
✓ principiul cooperării intre UE si statele membre;
73 Anne Mette Kjaer, Guvernanța, ed. Publishing, Cluj -Napoca, 2010, p.114.
74 Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România, București, 2005, p.
137.
✓ principiul repartizării competentelor, unde regăsim și subsidiaritatea.
Scharp afirmă că există un sistem integrat de luare a deciziei între actorii și instituțiile
supranaționale și naționale, ceea ce înseamnă că actorii naționali sunt omniprezenți atât în
negociere cât și în luarea deciziilor la nivel comunitar, având în același t imp și un rol decisiv în
procesul de implementare a politicilor la nivel supranațional75.
Caracterul neierarhic al procesului de luare a deciziilor: este un proces care se bazează
pe negocieri pe principiul consensului și al votului nemajoritar între acto rii principali. În cazul
unui aranjament instituțional integrat, caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor și ar
ridica sensibil costul implementării lor. În deciziile sau domeniile de importanță majoră se
ajunge, de regula, la un acord pe baz a consensului. Impunerea votului cu majoritate calificată în
Consiliul de Miniștri și chiar Consiliul European ridică chestiunea caracterului consensual al
luării deciziilor, care se menține în domeniile de mare importanță și mai ales pentru Consiliul
Euro pean.
Votul cu majoritate calificată suplimentează acest caracter consensual și facilitează luarea
mai rapidă a deciziilor printr -o majoritate reprezentativă și relevantă. “În analiza guvernanței
multi -nivel sau multistratificate J. Peterson face o distin cție clară între tipurile de decizii luate,
între cele constituționale și strategice pe de o parte, și cele curente, pe de altă parte”.76 Primele
implică mai mult Consiliul European, iar ultimele mai mult Consiliul de Miniștri și Parlamentul
European.
Disp ersia dinamică a autorității: competențele de luare a deciziei sunt împărțite între
actori situaționali la diverse niveluri teritoriale. Guvernanța multi -nivel are un caracter dinamic
mulțumită faptului că competențele și funcțiile la diferite niveluri nu au fost și, probabil, nici nu
vor fi fixate precis. Guvernanța Europeană nu este o structură stabilă, ci una variabilă în timp și
în funcție de domeniile de politică implicate pentru că interacțiunile între diferitele niveluri ale
guvernanței multi -nivel să nu fie disciplinate de norme constituționale, pentru că ar exista o
puternică concurență pentru competențe care conferă dinamism guvernanței. Într -un sistem de
guvernanță multi -nivel puterea exercitată asupra resurselor, îndeosebi fiscale, este extrem d e
importantă.
75 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 59.
76 Anne Mette Kjaer, Guvernanța, ed. Publishing, Cluj -Napoca, 2010, p.112.
Măsurarea precisă a rolului fiscal al unei zone se poate face prin influența jurisdicției
asupra definirii bazei de impozitare sau impunerii de impozite, prin intermediul nivelului
veniturilor și cheltuielilor fiscale, prin caracterul discre ționar sau obligatoriu, necondiționat sau
condiționat, al transferurilor către și dinspre alte jurisdicții. Într -o guvernanță multi -nivel de tip
federal sau comunitar, dispersia autorității peste jurisdicții multiple este mai eficientă și normativ
superioa ră monopolului statului național centralizat.
Guvernanța comunitară este un sistem multi -nivel cu particularități distincte în care
autoritatea în materie de decizie și/sau politică specifică este dispersată sau împărțită pe cele trei
niveluri teritoriale : comunitar, național și subnațional dar și pe un spectru larg de actori (publici
și privați).
Fig. 2.3 .: Reprezentarea GMN pe cele 4 niveluri77.
77 Figură preluată de pe site -ul http://tentacle.eu/aktuellt/visa/multi -level -corridor -governance -looking -to-the-past-for-
shaping -the-future
Conceptul de guvernanță multi -nivel ar fi menit să aducă nivelul subnațional în ecuația
puterii politice din Uniunea Europeană sau sistemului de guvernare ața cum se poate observa și în
figura 2.3. Rolul autorităților guvernamentale naționale se menține deosebit de important în
cadrul Comunității Europene prin prisma interguvernamentalismului reprezentat de Consiliul
European și Consiliul de Miniștri.
Deși fenomene majore, cum sunt globalizarea și integrarea regională, diminuează
autoritatea statului național, acesta continuă să joace un rol cheie în guvernanța națională,
comunitară și globală, iar disoluția sa pe continentul european este greu de anticipat într -un viitor
previzibil.
Beate Kohler Koch afirmă despre guvernanța europeană că ar fi mai degrabă o structură
variabilă în fun cție de domeniile de politică implicate, dar și în timp, decât una stabilă.78
În opinia lui Edgar Grande, cele trei caracteristici ale guvernanței multi -nivel al UE au
unele consecințe importante asupra sistemului de guvernare. Se constată o redistribuiere parțială a
puterii în cadrul organizațiilor implicate în favoarea actorilor care funcționează la interfața dintre
nivelurile și domeniile de luare a deciziilor. Se observă și o creștere sensibilă a numărului de
opțiuni strategice pentru actorii implicați p rin oferirea mai multor oportunități pentru organizarea
și mobilizarea „coalițiilor de susținere”, prin oferirea unor canaluri suplimentare pentru
participarea politică și prin oferirea de noi jocuri strategice.
O alta consecință ar fi creșterea importanț ei efectelor interacțiunii între diferite niveluri și
domenii de luare a deciziei, care pot fi și negative și pozitive. O chestiune importantă este cea a
legitimității democratice pe fondul lipsei de deschidere și transparență a sistemelor de nogociere
și al deficiențelor structurale în procesul de control democratic al luării deciziilor , rezultând din
diferențierea puterii de luare a deciziei.
UE se bazează pe o guvernanță multi -nivel și reprezintă, fără îndoială, un punct de
cotitură în transformarea st atalității în Europa.
2.5. Federalism european
78 Beate Kohler Koch, The Evolution and Transformation of European Governance, The Transformation of Governance in
the European Union, Routledge, Londra, 1999.
După Al Doilea Război Mondial, ca reacție a naționalismului radical, văzut de partizanii
teoriilor federaliste drept cauza celor două războaie mondiale, a luat naștere federalismul
european inspirat de opere le lui Giuseppe Mazzini, Proudhon sau Victor Hugo și moștenit din
secolele al XVIII -lea și mai ales al XIX -lea.79 Acest concept este definit de Adrian Ivan drept
uniunea mai multor state, în care autoritatea se află în mâinile cetățenilor săi, acesta fiind
rezultatul unei constituții supreme din care autoritățile își derivă puterile. Guvernul, spune acesta,
își exercită autoritatea asupra domeniilor ca apărarea, politica externă, moneda comună sau
stabilitatea impozitelor generale, fiind în același timp expr esia alegerilor generale la scara întregii
federații.
William H. Riker are o viziune convențională asupra federalismului, comparându -l cu o
organizație politică ce împarte activitățile guvernului între guvernele regionale și cel central,
astfel încât fiecare să aibă posibilitatea de a lua o decizie într -un anumit domeniu, pe când David
J. Elazar spune despre federație că ar fi, de fapt, o diviziune a puterii spre centre multiple și nu
spre baza piramidei80.
Federația a fost definită, conform Congresului Uniunii Europene a Federaliștilor de la
Montreux (1947), drept procedeu de organizare voluntară prin intermediul căreia se unesc
interese cu scopul de a se proteja și dezvolta sub o autoritate în măsură de a le disciplina și a
determina esența particularităților lor, dar în același timp respectându -le. În cadrul federalismului,
putem distinge mai multe opțiuni grupate în jurul federalismului integral (care a fost influențat la
rândul lui de personalism și de Poudhon) și al federalismului constituționalist .81 Curentul a fost
influențat de părinții fondatori ai SUA, în mod deosebit Alexander Hamilton și James Madison,
lucrările acestora din The Federalist Papers reprezintă și astăzi o influență în dezbaterile
federaliste.
În viziunea federaliștilor constituționaliști, statul federal se baza pe logică instituțională,
existența unei Constituții Europene care să cuprindă totalitatea moștenirilor culturale și socio –
politice comune ale statelor Europene, existența unui Parlament European aflat în centrul
sistemului instituțional, care să se numească Adunare Constituantă și să pună în funcț iune
79 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 23.
80 Arend Lijphart, Modele ale democrației. Forme de guvernare și funcționare în treizeci și șase de țări , trad. Cătălin
Constantinescu, Ed. Po lirom, Iași, p. 177.
81 Adrian Ivan, op. cit. , pp. 23 -24.
structurile Casei Comune Europene82. Insistența lui Altiero Spinelli de a crea Comunitatea
Politică Europeană a dovedit faptul că această construcție neofederală a fost una politică.
Fig. 2.4 .: Împărțirea statelor pe gradul de federalizare din perioada 1945 -1996 83.
După cum putem observa și în figura 2.4 statele federale pot fi împărțite la rândul lor pe
baza centralizării sau descentralizării acestora. Statele aduse drept exemplu au avut în perioada
anilor 1945 -1996 constituții federale, cel pu țin formal. Pe continentul european, putem observa că
Germania, Elveția și Belgia aparțineau la acea vreme grupului de state federaliste caracterizate
prin descentralizare. În partea opusă a figurii întâlnim statele federale cu model centralizat,
Venezuela fiind singura țară cu adevărat caracterizată de acest sistem, însă putem afirma că
Austria se poate integra aici deoarece nu este nici pe departe la fel de descentralizată ca Australia,
de exemplu.
În cele din urmă, întâlnim și state caracterizate de un sistem nici federal, dar nici unitar, în
figura 2.4 formând grupul de stare semifederale: Olanda, Spania, Belgia.
Unul din proiectele de Uniune Europeană a fost cel al lui Michael Debre, Proiect de Pact
pentru o Uniune de State Europene , unde acesta a expu s ideea unui model prezidențial și
federalist. Modelul avea un arbitru (președinte) ales pe cinci ani prin sufragiu universal, o
Adunare a Națiunilor Europene ce deținea rol legislativ și de decizie bugetară aleasă în același
mod, un Senat alcătuit din min iștrii tuturor statelor și Comisari aleși de Adunare, aflați în
82 Adrian Ivan, op. cit. , p. 24.
83 Figură preluată și interpretată din Arend Lijphart, Modele ale Democrației. Forme de guvernare și funcționare în treizeci
și șase de țări , trad. Cătălin Constantinescu, Ed. Polirom, Iași, p. 179.
subordinea Senatului. Arbitrul, care deținea și drept de veto suspensiv, promulga deciziile
Adunării. Pe lângă aceste instituții, Debre a înaintat o propunere cu privire la crearea unui
Consiliu al Uniunii cu rol consultativ, care, în opinia lui Dusan Sidjanski, era de fapt Comitetul
Economic și Social al Comunității Economice Europene (CEE).84
Dezvoltarea de care dădeau dovadă statele asiatice, cu precădere China și Japonia, dar și
slăbic iunea ce se simțea între statele europene au reprezentat o motivație în plus pentru care
crearea noii asociații a statelor europene s -a putut realiza atât de rapid. De aceea, Debre susținea
că Uniunea trebuie să aibă competențe în unificarea instituțiilor juridice, dezvoltare economică și
libertatea comerțului și apărare.
Henri Brugmans, prieten al lui Jean Monet, adept al democrației reprezentative și al
principiului pluralismului, acordă o mare importanță autorităților de tip local și funcțional.85
Conform acestuia, principiul subsidiarității trebuia să stea la baza raportului dintre autoritățile
centrale și cele locale pentru a putea permite delegarea de competențe de la nivel central către cel
local, dar și invers.
În viziunea lui Ben Rosamond, federația era ideologia prin care sistemele politice cu
diviziunea autorității între guvernarea centrală și cea regională sau statală erau descrise implicând
un amestec optim de unitate și diversitate.86
De asemenea, ministrul de externe al Germaniei, J. Fischer, a ț inut un discurs în fața
Universității Humboldt din Berlin unde se poate observa influențele curentului federalist. Acesta
se pronunță pentru reformarea instituțională a UE pentru a putea face față unei Europe numărând
30 de state membre, după ce a analizat procesul de integrare europeană și importanța deschiderii
Uniunii spre Europa Centrală și de Est. Răspunsul la această problemă ar fi unul simplu, în opinia
ministrului german: tranziția de la Confederația UE la federația europeană, proces ce trebuie să i a
naștere prin asocierea statelor naționale la procesul federal, iar statul federal să fie expresia
împărțirii suveranității dintre Europa și statele -națiune. Pentru a înțelege mai bine această
84 Arend Lijphart, Modele ale Democrației. Forme de guvernare și funcționare în treizeci și șase de țări , trad. Cătălin
Constantinescu, Ed. Polirom, Iași, pp. 24-25.
85 Arend Lijphart, op.cit. , p. 25.
86 Oana Andr eea Ion, Guvernanța Uniuinii Europene. Abordări actuale , Ed. Polirom, Iași, 2013, p. 36.
împărțire, J. Fischer aduce exemplul Parlamentului European, c are ar trebui împărțit în două
camere, una reprezentând statele membre, iar cealaltă, cetățenii europeni87.
Demnitarul german propunea, de asemenea, elaborarea și semnarea unui tratat ce să se
bazeze pe principiul subsidiarității. Constatând că „metoda Monn et” este depășită, aceasta fiind
baza integrării europene până în prezent, face apel la ideea lui Delors care aducea în prim plan
crearea unei constituții europene. În proiectarea imaginii statului federal, ministrul german a luat
în considerare realitățil e oferite de contextul secolului al XX -lea și al XXI -lea, iar realizarea
graduală a acestui proiect avea doi pași: a) cooperarea consolidată dintre statele ce doresc să
conlucreze mai strâns (prin Uniunea Economică și Monetară sau aquis -ul Schengen ) și b)
încheierea unui tratat fundamental între câteva state membre, reprezentând nucleul viitoarei
constituții a Federației. Ideile lui J. Fischer au fost preluate și susținute atât de cancelarul Gerhart
Schroder, dar și de președintele Comisiei Europene, Romano Prodi, în 1999 -200488.
În literatura de specialitate, faptul că UE a căpătat puternice accente federaliste nu a fost
văzut ca un aspect pozitiv întotdeauna, existând numeroase studii care afirmau că există anumite
efecte coercitive pe care instituțiile sup ranaționale le au asupra controlului și autonomiei
naționale89. Criticile aduse își găsesc argumentul și în ideea susținută de Rosamond conform
căreia soluțiile federale nu sunt neapărat rețeta diviziunii puterii, fapt ce aduce în atenție opiniile
ce pun ac centul pe dimensiunea etică a termenului federalism și pe moralitatea care constrânge
viața politică să acționeze pentru bunăstarea întregului.
În ceea ce privește credibilitatea curentului federalist, putem observa, așa cum susține și
Burgess, că acesta se află într -o continuă creștere, iar Tratatul de la Lisabona aduce o schimbare
între existența federalismului practic și cel discursiv și normativ prin prevederile care pot fi
interpretate într -un număr vast din perspectivă federalistă. În 2007, Burgess e ra de părere că
Uniunea este mai degrabă o construcție ce dă spre interguvernamentalism, însă viziunea i se
schimbă după momentul Lisabona, în 2009, unde afirmă că europenii au o destinație federală
imprevizibilă și unică în același timp dat de inexistența unui precedent istoric90.
87 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 26.
88 Adrian Ivan, op. cit. , pp. 27 -28.
89 Adrian Ivan, op. cit. , p. 37 .
90 Adrian Ivan, op. cit. , pp.37 -38.
CAPITOLUL 3. CARACTERISTICILE GUVERNANȚEI MULTI -NIVEL
3.1. Actori locali și regionali
Prin implementarea, în 1988, a reformei Fondurilor Structurale , actorii regionali urmau sa
aibă acces, pe baza principiului parteneriatului, la toate fazele politicii UE (elaborare,
implementare). Pentru a putea fi supuse analizei Comisiei Europene, proiectele naționale ce
privesc dezvoltarea trebuie realizate împreună cu autoritățile regionale și cele naționale, ceea ce
le dă ocazia autorităț ilor participante ca în faza de planificare să își promoveze interesele, având
mai apoi posibilitatea de a influența finanțarea fie prin intervenția Comitetului Regiunilor, fie pe
filieră națională. O altă posibilitate de a -și promova interesele o reprezin tă parteneriatul
interregional, pentru care Comisia și -a arătat întotdeauna interesul91.
În urma promovării intereselor proprii pot apărea pe parcurs mici piedici în ceea ce
privește negocierea pe fondul neînțelegerilor dintre Comisie și autorități (fie ele naționale sau
regionale) sau între regiuni și guverne naționale.
Structura teritorial – administrativă a statelor membre ale UE este variată, însă toate au un
punct comun: acela în care regiunile se implică în procesul de elaborare și implementare a
politi cilor UE. State precum Germania, Austria sau Belgia au introdus reforme la nivel național
astfel încât procedurile de alocare ale Fondurilor Structurale să fie optimizate, de exemplu
reforma germană din 1996 care a scos regiunea de sub dependența landurilo r, oferindu -le
permisiunea de a participa în elaborarea planurilor de dezvoltare.
Pe teritoriu francez, autoritățile regionale au un contract de plan stat -regiune în baza
căruia acestea iau parte la procesul de elaborare și implementare a planurilor de de zvoltare
regională. Comparativ cu landurile germane, regiunile franceze sunt limitate în ceea ce privește
competența normativă (nu dispun de putere legislativă), având însă competență materială
extinsă92.
91 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, pp. 55 -56.
92 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op. cit. , p. 57.
Actorii locali se implică și ei în programele de dez voltare în temeiul principiului
parteneriatului. Formele sub care actorii locali se prezintă diferă în funcție de stat.93 În Franța
anilor 1958 -1982 spre exemplu, structura teritorial -administrativă era formată doar din
departamente și comune, actorii locali ai celor din urmă fiind reprezentați de consiliul municipal
(ales prin vot direct) si primarul (ales prin vot indirec t de consilierii locali). Departamentele sunt
colectivitățile teritoriale ce dispun de puterea de a lua decizii în sfera lor de activitate și în
fruntea căruia se află un prefect.
Resursele financiare existente la nivel local se obțin fie din bugetul anua l, fie din
fiscalitate și TVA.
3.2. Subsidiaritate
Termenul de subsidiaritate este moștenit din Evul Mediu german și se presupune a fi
cheia eliminării „deficitului democratic” al UE, dar și al delimitării competențelor comunitare pe
4 niveluri: european -comunitar, național, regional și local94.
Începând cu a doua jumătate a anilor 1980, societatea europeană începe să -și arate
interesul din ce în ce mai mult față de integrarea politică și juridică a Comunității, iar apariția
Cărții Albe a Comisiei (1985), care avea un program legislativ ambițios (Programul anului 1992)
în ceea ce privește completarea pieței interne, urmată de adoptarea Actului Unic European ce a
adus, pe lângă celelalte contribuții, o importantă schimbare de procedură ce va ajuta la adopta rea
mai ușoară a Programului anului 1992, reprezintă una dintre dovezile acestei afirmații95.
În Tratatul Uniunii Europene (TUE) se menționează că: „obiectivele Uniunii vor fi
îndeplinite în conformitate cu dispozițiile prezentului Tratat, în condițiile și termenele prevăzute
de acestea cu respectarea principiului subsidiarității, așa cum era definit în articolul 3B din
Tratatul instituind Comunitatea Europeană”96. Această mențiune a fost făcută în scopul de a
menaja susceptibilitatea statelor membre față de creșterea autorității instituțiilor comunitare.
93 Ibidem , p. 58.
94 Chantal Millon – Delsol, Statul subsidiar. Ingerința și neingerința statului: principiul subsidiarității în fundamentele
istoriei europene
95 Paul Michael Lutzeler, Europa după Maastricht. Perspective americane și europene , tradusă de Ramona Lupașcu,
Nicoleta Mihăilescu, Cristina Aboboaie, Ed. Institutul Europe an, 2004, pp. 171 -172.
96 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 77.
Prin amendarea Tratatelor Comunității de către AUE în favoarea unuia nou, au apărut
perspectivele unor extinderi jurisdicționale, spre exemplu cele introduse de Tratatul de la
Maastricht.
În fața unei asemene a extinderi a sferei de competență a Comunității, subsidiaritatea era
unicul răspuns. Prima referire la subsidiaritate a avut loc odată cu AUE, unde a fost introdus un
nou capitol jurisdicțional referitor la protecția mediului însoțit de o declarație care impunea
Comunității să intervină în problemele de mediu în cazul în care „obiectivele puteau fi atinse mai
bine la nivelul Comunității decât la nivelul statelor membre”97.
Capitolele Tratatului de la Maastricht referitoare la principiul subsidiarității erau destul de
controversate, însă Tratatul a reușit să facă din acesta principiul general al legii Comunității. În
articolul 3 lit. b, integrat și în Tratatul de Înființare a Comunității Economice Europene, se
stabilește că, în domeniile de competență concure nțială Comunitatea poate interveni doar în cazul
și în măsura în care obiectivele acțiunilor sale nu pot fi realizate în mod integral de statele
membre, iar Comunitatea poate rezolva problema în mod eficient98.
În același timp, potrivit principiului propo rționalității, această acțiune trebuie să fie strict
proporțională cu ceea ce era necesar pentru a atinge obiectivele tratatului. Acesta este un
principiu important ce putea deplasa centrul de greutate al UE în spațiul federal.
În acest timp, Curtea de Jus tiție a implementat un număr de principii cu ajutorul
jurisprudenței pe care o deține care au fost în final acceptate de sistemele de justiție din statele
membre și care urmărea să asigure atât eficiența legii Comunității în interiorul statelor, dar și
prioritatea acesteia în fața celor naționale în așa fel încât viitoarele inițiative să fie văzute ca legi
efective în cadrul Comunității99. În aceste condiții, jurisprudența interpretării și a soluțiilor
promovată de CJ a avut rolul de a întări poziția pe care Comunitatea o avea în fața statelor
membre prin faptul că nu trebuia desconsiderată atribuirea acesteia a puterii legislative cu
ajutorul Tratatelor, prin sublinierea necesității unor instituții juridice și administrative care sa
acorde soluții personaliz ate condițiilor fiecărui stat membru.
S-a ajuns, în cele din urmă, la anularea votului unanim pe care statele îl aveau în Consiliul
de Miniștrii și înlocuirea acestuia cu votul majorității calificate, reprezentând un aspect politic
97 Adrian Ivan, op. cit. , p. 173.
98 Adrian Ivan, op.cit., p. 173.
99 Adrian Ivan, op.cit. , pp. 173 -175.
important din perspectiv a unui stat membru dizident, deoarece Comisia se va afla în dezavantaj
dacă facem referire la puterea sa de a bloca propunerile legislative100.
Subsidiaritatea era, de fapt, un răspuns doctrinar adus noilor critici asupra Comunității, iar
scopul introducerii acestui principiu în Tratatul revizuit al CEE a fost acela de a confirma faptul
că dorința Comunității nu era în niciun caz aceea de a distru ge diversitatea identităților naționale
care o compun. Cu ocazia abordării de către Consiliul European, în decembrie 1992, a problemei
legitimității subsidiarității la Summit -ul de la Edinburgh (deși aceasta a fost lăsată fără răspuns de
către fondatorii T ratatului de la Maastricht), s -a ajuns la concluzia că acest principiu nu avea
niciun efect direct, însă va pune bazele unor măsuri legislative legale ale Comunității pe care
Curtea de Justiție urma să le aprobe101.
Din punct de vedere politic și juridic, su bsidiaritatea a fost considerată justă, însă în
conținutul ei se pot găsi câteva principii greu de pus în practică. Una din problemele particulare
ale sale constă în faptul că descrie un obiectiv mai degrabă abstract decât o metodă de realizare,
ceea ce ad uce motive în plus celor ce văd subsidiaritatea ca „apărare politică și intelectuală” nu
foarte eficientă împotriva opiniei Comunității Europene să considere această afirmație ca fiind
adevărată.
Instrument retoric important al federalismului în cadrul Com unității Europene,
subsidiaritatea transmite instituțiilor mesaje în scopul de a ajuta la evitarea legiferării de legi în
situațiile în care statele membre și -au propus să îndeplinească scopurile politicii Comunității. Cea
mai mare slăbiciune a ei vine din propriul conținut, însă ca problemă generală, subsidiaritatea se
adresează problemei federalismului102.
Cel mai important obiectiv pe care orice criteriu trebuie să îl îndeplinească, inclusiv
subsidiaritatea, este reprezentat de menținerea balanței dintre C omunitate și guvernarea statelor
membre în orice situație.
Limitele de care acest principiu al legislației statelor federale dă dovadă rezultă chiar din
neglijența factorilor legitimi ai sentinței legislative , factori caracteristici sistemelor întemeiate
pe distribuția puterii și participă la conturarea balanței federale103.
100 Adrian Ivan, op.cit. , p. 75.
101 Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014, p. 176.
102 Adrian Ivan, op.cit. , p. 187.
103 Ibidem , p. 183.
3.3. Tipurile guvernanței multi -nivel
Deși Guvernele naționale își mențin un rol decizional important, controlul nu este
localizat la niv el supranațional. Suveranitatea națională este mărită în acest proces decizional, iar
instituțiile supranaționale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat în mod curent
pentru transferul puterii de la nivel central spre celelalte niveluri. Î n perioada actuală, se
manifestă un important interes în jurul descentralizării, chiar și în statele dezvoltate, Liesbet
Hooghe and Gary Mark au identificat două abordări distincte și coerente ale descentralizării,
abordarea de Tip I și abordarea de Tip II .
3.3.1. Guvernanța de TIP I
Tipul I de guvernanță multi -nivel este foarte apropiat de modelul federalist și se
caracterizează printr -un număr limitat de autorități, dispuse în așa fel încât să poată fi capabile să
ducă la îndeplinire mai multe funcții; inexistența unei suprapuneri a autorităților peste nivelul
teritorial respectiv dat de exercitarea exclusivă a acestora; numărul redus al nivelurilor
administrative peste care se produce dispersia autorității (acest număr se apreciază a fi egal cu 3,
deși se pot lua în calcul și unele niveluri adiționale cum ar fi cele interlocale sau chiar
provinciale, în acest caz ajungându -se la 6, cum ar fi cazul Finlandei, Portugaliei sau Greciei).
Aceste niveluri ale autorității au apărut ca urmare a descentralizări i, schimbări importante în
structura administrativ – teritorială având loc în Spania, Franța, Belgia și, respectiv, Italia.104
O altă trăsătură ar fi existența cvasi -permanentă a structurii sistemului guvernanței multi –
nivel, un bun exemplu în acest caz fiind Germania, unde trăsăturile implementate în 1949 s -au
menținut și după reunificarea din 1990, excepție făcând Berlinul cu cele două foste sectoare,
Berlinul occidental si cel răsăritean105.
Abordarea de Tip I se caracterizează prin106:
104 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, pp. 48 -49.
105 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op. cit. , p. 49.
106 Hooghe, Liesbet, European Integration: Building Multi -Level Governance, Oxford: Oxford University Press, 1996,
p.245 -246, material preluat de pe siteul www.scribd.com (accesat la 22.05.2018)
▪ jurisdicțiile au o multi tudine de scopuri;
▪ membrii acestor jurisdicții nu sunt coordonați;
▪ număr fix de niveluri ale acestor jurisdicții;
▪ întregul sistem urmărește o configurare uniformă.
Această abordare pune accent pe dispersia autorității către jurisdicțiile cu scopuri
generale, necoordonate și inflexibile, durabile. Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul
autorități locale: fiecare cu propria putere și propriile responsabilități, (care nu sunt coordonate la
nivel central) față de populația dintr -un anumit teritoriu.
Tabelul 3.1. Modele de abordare a descentralizării107.
În cea mai mare parte a statelor în care există cel puțin un alt nivel al autorității publice
teritoriale acesta este legat de nivelul local în același mod în care nivelul teritorial este legat de
nivelul național. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind “normale”.
3.3.2. Guvernanța de TIP II
Sistemele de Tip II se caracterizează prin108:
107 Tabel preluat din L. Hooghe, G. Marks, p. 246.
✓ jurisdicții cu sarcini specifice ;
✓ necoordonarea membrilor;
✓ număr nelimitat al nivelurilor jurisdicționale;
✓ configurare flexibilă.
Exemple pentru acest tip de abordare pot construi marile zone urbane, în care
responsabilitatea pentru diferitele funcții și servicii – educație, poliție , drumuri, transport feroviar,
spitale, planificare, gaz, electicitate etc. – sunt împărțite între diferitele structuri, fiecare cu
propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub -niveluri. Acest al
doilea tip de sisteme se referă la jurisdicții cu sarcini specifice, intersectabile și flexibile. Hooghe
și Marks subliniază faptul că fiecare tip de sistem funcționează corect într -un anumit context. Cei
doi autori relevă punctele tari, dar și pe cele slabe asociate fiecăruia din tre cele două tipuri de
sisteme. Guvernanța este co -responsabilă pentru politicile la nivelul teritorial local. Această
viziune este contestată de cei care argumentează că europenii ar putea fi mult mai bine satisfăcuți
din punct de vedere al serviciilor d acă s -ar realiza coordonarea și chiar competiția dintre
jurisdicții – în termeni europenei dacă s -ar realiza așa numită “geometrie variabilă”. În locul unei
largi arii a legii la nivel european, autoritatea ar fi împărțită în mai multe regimuri funcțional e
specifice cu coordonare la nivelul statelor membre. Luarea deciziei pornind de la palierul central
al statului ridică probleme fundamentale de proiectare care pot fi item -izate ca două tipuri de
constrângeri ale guvernanței. Aceste două tipuri sunt coere nte și reprezintă răspunsuri alternative
la problemele fundamentale de coordonare.
Pe baza argumentelor se poate concluziona că aceste două tipuri de guvernanță reflectă
concepte distincte ale comunității. În studiile referitoare la UE guvernanță multi -nivel este
moneda curentă la care apelează atât teoreticienii cât și decidenții. Guvernanța multi -nivel inițial
descria un “sistem de negocieri continue între guvern și nivelurile teritoriale -supranaționale,
naționale, regionale și locale” care erau distinct ive în politicile structurale ale Uniunii Europene,
dar în prezent acest termen este aplicat într -o perspectivă mult mai largă. Fostul președinte al
Comisiei Europene, Romano Prodi, menționa în discursurile sale nevoia de creștere a eficacității
guvernanțe i multi -nivel, afirmând că: “posibilitatea de atingere a unui real dinamism, a
108 Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed. Institutul European din România, București, 2005, p.
126.
creativității și legitimării democratice în Uniunea Europeană este potențialul care există de –
alungul diferitelor niveluri ale guvernanței”.
În Cartea Albă a Guvernanței din 200 1, Comisia Europeană caracteriza Uniunea ca
“bazându -se pe guvernanța multi -nivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoștințe și
capabilități la succesul întregului exercițiu.”. În sistemul multi -nivel provocarea reală este
reprezentată de sta bilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajată, și nu separată,
competența; doar într -o viziune integrată, globală și nu exclusivistă, Statele membre și toți
cetățenii Uniunii putând fi siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. Reconfigurarea
autorității, în domeniul relațiilor internaționale, este un subiect deosebit de palpitant pentru
teoreticieni și cercetători. Literatura referitoare la cooperarea multilaterală și guvernanța globală
relevă condițiile specifice în care guver nele naționale crează regimuri internațional.
3.4. Autorități supranaționale, naționale și subnaționale
La nivel supranațional, autoritatea principală este Comisia Europeană, căreia, pe lângă
competențele legislative de care dispune în cadrul UE, i s -au adăugat alte patru ca urmare a
Tratatului de la Roma109:
o Comisia trebuie să se asigure că prevederile tratatelor, dar și ale actelor pe care instituțiile
comunitare le vor adopta;
o Are posibilitatea de a emite directive, regulamente și decizii ca urmare a art. 249 -TCE;
o Atribuțiile conferite Comisiei trebuie îndeplinite, în baza art. 211, de către Consiliu;
o Are dreptul de a emite recomandări și opinii.
109 Art. 211 stabilește, printre altele, cele patru funcții principale în portofoliul de competenț e ale Comisiei prevăzute în
tratat.
Propunerile Comisiei sunt tr imise mai departe către Consiliul Uniunii și Parlamentul
European, însă procesul de pregătire și adoptare a unei noi legislații este fragmentat.
Sintetizarea intereselor comunitare sunt dezvoltate apoi ca decizii ale UE, la care
societatea contribuie prin intermediul informațiilor primite asupra problemelor comunitare care
vor trebui supuse reglementărilor, aceasta fiind un adevărat exemplu de participare democratică
în procesul de luare a deciziilor.
Relația dintre Comisie și statele membre întâmpină în mo d frecvent dificultăți datorate în
mare parte diferențelor de perspectivă a celor două și a priorităților pe care acestea și le impun.
Un bun exemplu în acest sens este favorizarea, în ceea ce privește programele de dezvoltare, a
zonelor în care au fost al eși de către demnitarii statelor, cu scopul de a -și păstra popularitatea și
numărul de alegători.
Ca actor principal ce deține puteri legislative, Consiliul Uniunii Europene are un rol dublu
cu caracter interguvernamental și federal, reprezentând atât int eresele Uniunii, cât și pe cele ale
statelor membre ale acesteia. Acesta este de asemenea comparat cu Senatul SUA sau chiar cu
Bundesrat. În exercitarea competențelor ce îi revin (pe baza propunerilor venite din partea
Comisiei), Consiliul este împărțit în : Consiliul Afacerilor Generale – format la rândul său din
ECOFIN, Consiliul Agriculturii, al energiei; COREPER (Comitetul Reprezentanților
Permanenți) – care analizează si trimite către Consiliu propunerile venite de la Comisie pentru a fi
adoptate, și grup urile de lucru. Procesul de adoptare a deciziilor implică votul cu majoritate
simplă sau calificată sau unanimitate de voturi110.
O altă autoritate supranațională, însă de tip federal, este Parlamentul European ale cărui
responsabilități pot fi împărțite în următoarele tipuri de proceduri: cooperare, consultare,
codecizie și avizare. Pe lângă acestea mai amintim și dreptul acestuia la interpelarea Consiliului,
Comisiei, dar și a Președinției, numește președintele Comisiei și a comisarilor, inițiază proceduri
împotriva celor două instituții (Consiliul și Comisia) la Curtea Europeană de Justiție (CEJ).
Cea de -a treia autoritate supranațională este Curtea Europeană de Justiție (CEJ) al cărei
impact major asupra autorităților naționale și sub -naționale la nivelul UE se evidențiază în
drepturile cetățenilor, a protecției sociale sau a consumatorului. CEJ a obținut mai multe
competențe odată cu Actul Unic European și cu Tratatul de la Amsterdam. Cele mai importante
110 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 51.
funcții ale sale sunt respectarea dreptului comunita r, dar și ținerea sub observație a statelor
membre pentru ca acestea să respecte prevederile regăsite în tratatele Uniunii. De asemenea, a
reușit să ofere putere legilor UE, astfel încât acestea să dețină o superioritate în fața celor
naționale după cum er au de părere și L. Hooghe și G. Marks care susțineau „ordinea legală
europeană în direcția supranațională”.
Pentru ca cele trei instituții amintite mai sus să poată transforma UE într -o organizație
supranațională, este necesar ca acestea să fie sprijinite de o serie de comitete ca:
→ Comitetul Economic și Social: din care fac parte comercianții, agricultorii, transportatorii fiind
reprezentanții instituțiilor sociale și economice
→ Banca Centrală Europeană: cu rol de acoperire în ceea ce privește politica monet ară unică
→ Banca Europeană de Investiții: are în vedere integrarea țărilor care fac parte din Europa Centrală
și de Est în economia mondială, dar trebuie să arate în același timp și susținere financiară pentru
țările mai puțin dezvoltate conform cu art. 198 din TUE (punctele d și e).
→ Comitetul Regiunilor: are rol consultativ pentru domeniile Culturii, Educației, Sănătății publice,
al Fondurilor Structurale
Pe lângă aceste comitete, UE, prin intermediul instituțiilor sale, beneficiază de activitățile
a 17 ag enții care au luat naștere în urma deciziei Consiliului European între 1994 -1995. Câteva
exemple ar putea fi: European Agency for Safety and Health at Work , Agenția Europeană de
Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra Rasismului și Xenofobiei, European Food
Safety Autority sau European Centre for the Development of Vocational Training111.
Pe de altă parte, deși se vorbea despre o integrare europeană, to todată se încerca stabilirea
rolului pe care statele membre ale UE l -ar avea în interiorul acesteia. Principalele teorii
referitoare la integrarea europeană, interguvernamentalismul și supranaționalismul, au oferit încă
de la început soluții diferite.
Potrivit interguvernamentaliștilor, pentru ca fiecare stat să aibă ocazia de a -și apăra
interesele la nivel național și pentru a se respecta suveranitatea acestuia, deciziile se iau doar în
unanimitate. În realitate, în timpul summit -urilor se poartă negocieri între șefii de state și de
guverne, iar deciziile se iau în urma acestor acorduri. Deși subiectele fiecărei reuniuni sunt
111 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan , op. cit. , pp. 52 -53.
propuse de către Comisia Europeană, statele sunt cele care dețin controlul asupra deciziilor
organizației, conform teoriei interguver namentalismului, deci ele nu doar că își păstrează
suveranitatea, dar semnarea tratatelor depinde de voința de cooperare a acestora și de modul în
care statele puternice își promovează interesele și influența asupra celorlalte.
În viziunea interguvernament alistă, guvernele naționale sunt actorii care au luat decizia ca
integrarea europeană să aibă o continuitate până în prezent prin intermediul, bineînțeles, al
voinței statelor.
În ceea ce privește cea de -a doua teorie a integrării europene, supranaționalis mul, care
consideră ca Uniunea nu este alt ceva decât stat supranațional, nu vede în state ca fiind unicii
actori în măsură de a lua o decizie, la acestea adăugându -se regiunile, sindicatele împreună cu
instituțiile UE.
Modelul GMN ia în considerare faptul că în Consiliul UE reprezentanții statelor nu
promovează doar interesele acestora ci și pe cele ale Uniunii, astfel că nu mai putem afirma că
statele sunt singurii actori care au putere de decizie, actorii subnaționali luând și ei parte la
procesul decizi onal. Prin intermediul transferului de la nivel național către cel supranațional, dar
și către cel subnațional al competențelor, așa cum prevede GMN, are loc așa numita „integrare
pozitivă”112. Suveranitatea este aici analizată din punctul de vedere al capac ității specifice a
statului, legislativ sau fiscal, nefiind de tip centralizat implicarea acestuia în procesul decizional.
112 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 54.
CAPITOLUL 4. DISPERSIA AUTORITĂȚII ÎN CADRUL UNEI GUVERNĂRI MULTI –
NIVEL
4.1. Dispersia orizontală a guvernanței
Procesul decizional la nivelul UE este unul complex care necesită prezența altor actori în
afara celor prezentați la punctul 3.1.
În cadrul acestui tip de dispersie, deciziile sunt luate de actori publici, la rândul lor
formați din autorități comunitare, naționale, regionale sau locale. Fiecare autoritate, fără a face
diferență între nivelul pe care se situează, fie el supranațional, național, local sau regional,
reglementează în funcție de poziția si interesele proprii și se consultă cu organizațiile non -statale
în procesul de luare a deciziei113. La nivel supranațional, putem aminti Comisia și Parlamentul
European drept actori publici care lucrează cu grupurile de interese, la nivel național sunt
guvernele și parlamentele fiecărei țări, dar și ministerele și agențiil e guvernamentale, pe când la
nivel regional întâlnim consiliile regionale și agențiile de dezvoltare regionala (organizarea și
competențele acestora variind în funcție de fiecare stat în parte.).
Ca urmare a interacțiunii dintre impactul pe care moștenirea instituțională a avut -o și
promovarea și extinderea politicii democrate au luat naștere grupurile de interese (actori privați)
participante, de asemenea, în procesul decizional. Acestea au o manifestare diferită în funcție de
structura statelor, astfel că la nivel comunitar au apărut Eurogrupurile – reprezentante ale
fermierilor, consumatorilor sau sindicatelor – ca de exemplu Comitetul Organizaților Agricole ,
Confederația Sindicatelor Europene , sau Biroul European al Uniunii Consumatorilor114.
Pe lângă aceste Eurogrupuri mai există115:
i) grupurile lobby -știlor profesioniști;
ii) organizații sectoriale cu activități desfășurate într -un cadru specializat, numărul
acestora fiind variabil ( în anul 2000 erau aproximativ 800 de ONG -uri în Bruxelles ) și având,
prin intermediul Directoratelor, contacte cu Comisia Europeană și cu PE.
113 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 59.
114 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op.cit, pp. 59 -60.
115 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op.cit. , p. 60.
Fig. 4.1. : Dispersia orizontală a GMN116.
Se poate observa că Comisia Europeană are o deschidere mai mare față de grupurile de
interese comparativ cu relația dintre aceasta și guvernele statelor membre, fapt datorat efortului
pe care Comisia îl face în încercarea de a micșora deficitul democratic, societatea civilă fiind un
partener important al UE.
Pentru a fi considerare utile atât Comisiei, cât și autorităților reg ionale, grupurile de
interese trebuie să aibă forță economică, cu statut privilegiat în domeniul economic, să dețină
informații și să aibă capacitatea de a implementa politici comunitare pentru a se putea implica în
procesul decizional117.
4.2. Dispersia verticală a guvernanței
Distribuția pe verticală a competențelor la nivelul UE are în vedere actorii supranaționali,
naționali, locali și regionali abordați în subcapitolele 3.1 și, respectiv, 3.4.
Actorii supranaționali sunt reprezentați de Comisia Europeană, Consiliul UE, Parlamentul
European și Curtea Europeană de Justiție. Comisia Europeană deține putere legislativă și are
dreptul de a trage la răspundere și sancționa orice firmă care încalcă regulile privitoare la
concurență. Relația dintre Comis ie și statele membre este evidențiată în domeniul politicii
116 Figură preluată de pe site -ul www.gstatic.com (accesat la 24.05.2018).
117 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op.cit., p. 60.
regionale unde coordonarea dintre Comisie, state membre și autoritățile regionale se face pe
verticală. Consiliul UE, un alt actor principal la nivel supranațional, este alcătuit la rândul său
dintr-o serie de structuri cu rolul de a ajuta la îndeplinirea rolului său: Comitetul Reprezentanților
Permanenți, Consiliul Afacerilor Generale, grupuri de lucru118.
Fig. 4.2 .: Dispersia verticală a GMN119.
Cea de -a doua categorie, cea a actorilor naționali, urmărește să promoveze interesele
interne ale statului și să le protejeze pe cele ale actorilor sub -naționali, integrarea fiind posibilă
doar cu acordul instituțiilor UE (CEJ și Comisia Europeană)120.
Actorii regionali și cei locali au acces, datorită Refor mei din 1988, și la procesul de
elaborare și implementare la nivelul Uniunii, după cum se poate observa și în figura 4.2, fiind
astfel posibil să își promoveze interesele în baza principiului parteneriatului, existând, de
asemenea, și o a doua opțiune, cea a parteneriatului interregional, prin acord cu actorii privați sau
publici121.
4.3. Măsurarea guvernanței multi -nivel
118 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012, p. 49 -53.
119 Figură preluată de pe site -ul www.gstatic.com (accesat la 24.05.2018)
120 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op. cit. pp. 53 -54.
121 Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, op. cit. , pp. 54 -58.
Măsurarea guvernanței multi -nivel în UE poate fi realizată din perspectiva abordării
problemei procesului de adoptare a deciziei prin participarea celor care reprezintă sectoarele
economice și sociale, a actorilor regionali și locali, a statelor membre și a actorilor supranaționali .
Rivalitatea federalism – interguvernamentalism nu are relevanță din perspectiva guvernanței
multi -nivel, deoarece participarea actorilor la elaborarea și implementarea deciziei are loc prin
negocieri și dezbateri, iar rezultatul final reprezintă contribu ția tuturor, chiar dacă actorii au roluri
inegale.
Rolul de actor decident al Consiliului, în procedura de consultare, nu înseamnă ignorarea
avizelor date de către Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Parlamentul
European. Consiliul nu po ate supune dezbaterii proiectul legislativ dacă Parlamentul European nu
și-a dat avizul.
Scopul consultării constă tocmai în stabilirea unei soluții care să corespundă
necesităților societății la nivel european, iar CES și COR reprezintă interesele economi ce și
sociale ale sectorului privat, respectiv ale autorităților regionale și locale. În afara de acești actori,
grupurile de lobby se implică, de asemenea, nu numai în faza de elaborare, prin intervenții la
Comisie, ci și în faza de adoptare, prin contac tele cu membrii comisiilor parlamentare.
“Comisia are un rol, totuși, important în procedura de consultare: pe baza avizului
Parlamentului European și a implicării altor actori, poate introduce modificări în textul propunerii
înainte de a fi supus dezbaterii în Consiliu, sau poate să -l retragă în vederea unei revizuiri mai
largi”122. Comisia poate cere Consiliului să consulte Parlamentul European, chiar d acă
prevederile Tratatelor UE nu impun aceasta.
Consiliul nu poate adopta actul supus dezbaterii, prin procedura de aviz conform, dacă
Parlamentul European nu trimite avizul asupra proiectului respectiv. Aceasta nu reprezintă doar o
procedură formală, Cons iliul ia efectiv în considerare opinia Parlamentului, exprimată sub forma
acceptării sau refuzului, referitor la conținutul proiectului supus dezbaterii.
În cazul ambelor proceduri, deși Consiliul este cel ce adoptă actul, nu poate fi ignorat sau
minimaliz at aportul celorlalți actori: dezbaterea în Consiliu are loc pe baza proiectului elaborat de
Comisie, a cărei expertiză în domeniu este recunoscută, recomandările Parlamentului European,
în cazul procedurii de consultare, poartă amprenta unei instituții de schise dialogului cu grupurile
122 Pascariu G. C., Suport Curs Integrare economică europeană, 2009, p. 78.
de interese și cetățenilor și organizațiilor non -guvernamentale. Pe de altă parte, recomandările
Parlamentului pot fi privite din perspectiva relațiilor autorității legislative cu puterea executivă.
Aplicarea procedurii de co operare poate fi apreciată drept o formă de participare efectivă a
celorlalți actori, rolul Parlamentului și al Comisiei fiind mai important decât în cazul celor două
proceduri prezentate anterior. Asupra amendamentelor Parlamentului European este chemată să-
și expună opinia și Comisia, iar în cazul respingerii de către Parlament a proiectului, precum și în
cazul respingerii, de către Comisie, a amendamentelor, adoptarea în Consiliu implică aplicarea
procedurii cu unanimitate de voturi, ceea ce sporește dif icultățile de a ajunge la o soluție comună.
Modalitatea de adoptare a deciziilor în cazul procedurii de codecizie, în sensul
accelerării procesului de adoptare și finalizarea procesului după prima sau a doua lectură,
evidențiază nu numai acceptarea proiect ului Comisiei de către ambele Camere legislative ci și
acceptare amendamentelor Parlamentului de către Consiliu. Adoptarea proiectelor de acte
normative după prima lectură este un indiciu relevant asupra calității proiectelor Comisiei și a
consistenței ame ndamentelor propuse de europarlamentari. Această situație poate fi estimată și în
cazul proiectelor soluționate prin celelalte proceduri (adoptate doar de către Consiliu).
În legislatura 2004 -2008, au fost adoptate 657 de acte normative, prin codecizie, di n care
494 (75,19%) după prima lectură, 140 (21,31%), după a doua lectură și doar 23 (3,5%), după
etapa de conciliere123. Această rezolvare rapidă a dosarelor constituie o dovadă a
cooperării constructive între instituțiile europene și nu mostră de rezolvar e a problemelor sub
deviza reducerii costurilor în faza de adoptare.
Ponderea guvernanței multi -nivel, poate fi apreciată pe baza politicilor comunitare și nu
doar prin analiza structurii procedurilor utilizate, deși acest calcul are o anumită relevanță su b
aspectul implicării Parlamentului European, în calitate de autoritate legislativă cu aceeași putere
de decizie ca și Consiliul Uniunii Europene. În cadrul Pilonului I, se remarcă, în primul rând,
domeniile de competență exclusivă ale Comunității Europene (piața internă, politica monetară,
concurența), în care cooperarea și parteneriatul actorilor participanți au loc în conformitate cu
trăsăturile guvernanței.
123 Date preluate de pe www.standard.money.ro.
Domeniile în care Comunitatea Europeană exercită competențe partajate cu statele
membre cuprind p oliticile de importanță majoră sub aspectul economic, în afară de cele amintite
anterior, precum agricultura, transportul, protecția mediului, etc.
Politica Agricolă Comună (PAC), domeniu în care se exercită competențe partajate, dar
deciziile se adoptă co nform procedurii de consultare, va fi, după intrarea în vigoare a Tratatului
de la Lisabona, reglementată pe baza procedurii de codecizie (procedura legislativă ordinară).
Pilonul II al Uniunii Europene are caracter interguvernamental, rolul Comisiei și al
Parlamentului este mai redus, dar în viitor se pot aduce și aici modificări semnificative. Pilonul
III, ce cuprinde cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, implică deocamdată
participarea Comisiei, în calitate de autoritate cu putere de i nițiativă legislativă, alături de statele
membre.
Adoptarea documentelor de către Consiliu se realizează pe baza procedurii cu unanimitate
de voturi. Tratatul de la Lisabona prevede însă aplicarea procedurii de codecizie în domeniul
cooperării judiciare în materie penală, ceea ce va conduce la împărțirea competențelor privind
adoptarea actelor normative între Consiliu și Parlamentul European.
Aprecierea ponderii guvernanței pe baza ansamblului politicilor comunitare are avantajul
că oferă o abordare globală și nu circumstanțială, după numărul de acte normative adoptate într –
o perioadă dată de timp, sau după urgența acestora în contextul cooperării internaționale.
4.4. Critici și consecințe ale folosirii Guvernanței multi -nivel
Guvernanța multi -nivel nu a a dus doar părți pozitive, ci a atras după sine și consecințe
critice. De pildă, actorii sub -naționali operează atât pe scene naționale cât și pe scene
supranaționale și creează asociații transnaționale, statele nu monopolizează legăturile dintre
actorii eur openi și cei domestici, fiind la rândul lor actori care pot contesta decizii făcute la
diferite nivele cu responsabilități/ jurisdicții complexe, fluide, negociate și care se întrepătrund, se
suprapun, evoluând spre alte forme de guvernare, marcate de unel e deficiențe cum ar fi: lipsa
unei societăți civile a UE ca mediator între cetățeni și stat sau nevoia de o sferă publică (media,
ONG -uri având interese transnaționale).
Relațiile dintre legislativ și politic au adus și ele schimbări: competiție și interpr etări
reciproce între instituții precum si o interacțiune ierarhică redusă. Coordonarea, cooperarea și
competiția au o importanță din ce în ce mai mare pentru diferitele nivele de guvernare.
Combinarea instituțiilor la nivele naționale și supranaționale de termină o schimbare a relațiilor
dintre nivelul legal și cel politic precum și a funcțiilor instituțiilor.
Furnizează legături flexibile între nivele, influențarea proceselor și crearea unei baze
pentru politici ducând la creșterea implicării actorilor pr ivați, un rol esențial avându -l rețelele de
realizare a politicilor. Interdependența reciprocă și funcțională, combinată cu o autonomie
relativă formează o structură mai bună decât cea ierarhică.
Multiplele proceduri și combinații ale instituțiilor dizolv ă unitatea dată de suveranitate în
aceste modele multiple de cooperare și combinare a instituțiilor, precum și admit un grad
important de autonomie relativă pentru fiecare instituție. Interacțiunile dintre instituții iau mai
multe forme: cooperare, coordon are, competiție, combinații funcționale, să fii parte din fiecare.
Schimbările curente de guvernare sunt paradigmatice pentru că se leagă de o mutare a
atenției de la instituții la procese și dinamică, și de la o stabilitate relativa la o destabilizare
instituțională în continuă creștere. Ele evidențiază combinații în locul proceselor separate,
schimbări și discontinuitate în loc de continuitate instituțională, relațiile și dinamica instituțională
sunt în contrast cu formele anterioare de autonomii separ ate și paralele. Noua modalitate de
guvernare creează o situație de continuă negociere și competiție între instituții. Relațiile dintre
instituții nu sunt stabilite normativ, ceea ce contribuie la accentuarea unei instabilității în mediul
complex în care t rebuie să se ia decizii.
Combinarea nivelurilor național și supranațional cu funcții paralele determină o mai mare
încurcătură a legii și politicii și a situațiilor complexe:
1) instituții diferite dar care funcționează legal și care se află în competiție;
2) instituții care funcționează diferit în sisteme constituționale diferite; dar care se află în
cooperare și interdependență.
Problema e aceea că instituțiile nu au o structură ierarhică bine definită, pentru a se putea
înțelege între ele. Structuri cons tituționale instabile accentuează problema. Neînțelegerile între
instituțiile cu rol decizional s -au reflectat în conflicte precum liberă competiție și ajutorul de stat,
autoreglarea pieței libere și protecția socială și a mediului, competiția dintre inter ese și dintre
instituții. Există responsabilități neclare între instituții, ce aparțin unor constituții diferite sau
reprezintă arii diferite. Instituțiile europene și cele naționale au origini și legitimitate diferite, și
relațiile normative dintre nivelu l instituțional național și instituțional abilitate.
Situația sensibilă a lipsei de legitimitate democratică totală în rândul instituțiilor
europene, lipsa suportului popular și neînțelegerile dintre nucleul instituțiilor naționale și cel al
instituțiilor supranaționale subliniază problemele serioase cu care ne confruntăm azi. Relațiile
între instituțiile politice și legale sunt evidențiate de noile forme de co -existență și de combinare
între formele de guvernământ naționale și supranaționale. Relația inst ituțională elementară la
nivel constituțional e menită să schimbe ierarhia în interdependență reciprocă. Asta ar duce la o
politicienizare a legii. Ambele tipuri de instituții sunt influențate de raționalitate, de comunicare
ale celorlalte.
Marile teorii ale integrării sunt completate și de teoriile de mijloc care încearcă să
analizeze procesul intern de integrare și modul în care acționează diverși actori. Nu se poate face
o distincție clară a momentelor în care putem aplica o anume teorie. Fiecare evoluție a Uniunii
Europene poate fi explicată utilizând o altă teorie. Din această perspectivă, consider că Uniunea
Europeană trebuie privită ca un proces sui generis, fără precedent, care va continua să surprindă
și să impresioneze prin evoluție și rezultat.
STUDIU DE CAZ: PARCURSUL ROMÂNIEI DE LA GUVERNAREA CENTRALIZATĂ
LA GUVERNANȚA MULTI -NIVEL ȘI IMPLICAȚIILE ADOPTĂRII ACESTUI
MODEL
http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/stiinte -politice/Conceptul -guvernantei -multiniv39.php
https://portal.cor.europa.eu/mlgcharter/Document s/MLG%20Charter/Charter%20RO.pdf
http://rtsa.ro/rtsa/index.php/rtsa/article/download/118/114
http://intermaster.geo.unibuc.ro/wp -content/uploads/2014/10/13. -Muresan -Iuga-Paul_Guvernanta.pdf
http://www.finantare.ro/gratian -mihailescu -imposibilul -drum -al-romaniei -de-la-guvernarea -centralizata –
la-guvernanta -pe-mai-multe -nivele.html – pt studiu de caz.take care!
Ce guv are Romania acum? – centralizata
Aspecte despre guv centralizata
Pro si contra guv centralizata
Ce ar presupune mlg in Romania daca s -ar implementa – modificari?
Cum ar schimba guvernarea din ro?
Parerea ta pro contra mlg in ro
Min 4 pag – parerea ta si poti abera! Atata timp cat e arg umentata
CONCLUZII
Statele membre ale Uniunii Europene sunt contopite ușor, ușor de către liderii lor într -o
guvernanță multi -nivel, guvernanță ce pare a se potrivi cel mai bine cu acest sistem european.
Există diferite motive pentru trecerea comp etențelor de la nivelul statelor la cel al Uniunii
Europene.
Primul ar consta în dimensiunea și structura interrelațiilor dintre organismele U.E. –
numărul tot mai mare de state conduce la nevoia națiunilor de a -și expune politicile, acestea
putându -se real iza mai bine printr -o reprezentare cât mai bună în organismele instituțiilor
europene.
Al doilea motiv ar consta în beneficiile aduse de piața internă și politică – unii oameni
politici care nu ar avea șanse mari în integrarea în politica autohtonă și -ar putea găsi locul la
nivelul conducerii Uniunii.
Un alt motiv ar fi acela că procesul de expansiune și creștere al Uniunii ar mări
importanța statelor mai puțin dezvoltate în procesul de conducere.
Uniunea Europeană poate fi descrisă drept un model de guver nanță multi -nivel, în care
procesele decizionale sunt distribuite la nivel supranațional (Comisia Europeană, Parlamentul
European), național (guvernul central) cât și la nivel subnațional (regional și local) implicând nu
numai actori guvernamentali, ci și actori privați. Elemente ale acestui model pot fi găsite și la
țările mai vechi, dar și la țările abia integrate, precum România, în diverse proporții, precum și
diferite forme de regionalism care au fost create pentru dezvoltarea acestuia. Un rol importan t în
apariția acestor forme incipiente ale modelului guvernanței multi -nivel l -au avut condiționalitățile
impuse de programele de preaderare, de fondurile structurale precum și de eforturile susținute ale
UE în acest sens.
În final, nu putem trage o conclu zie simplă în ceea ce privește guvernanța multi -nivel în
raport cu Uniunea Europeana, dar putem să afirmăm că funcționează și este democratic.
Aranjamentele guvernanței multi -nivel par destul de flexibile pentru a se adapta diferitelor ordini
constituționa le, naționale, a practicilor instituționale, a politicilor și culturii, dar în același timp se
observă o discrepanță evidentă între acestea, ceea ce le conferă lipsa unor probleme ulterioare.
Guvernanța multi -nivel contribuie la aprofundarea democrației în Uniunea Europeană în mai
multe moduri:
1. Oferă posibiliatea actorilor naționali să se implice în deciziile ce le prevesc viitorul;
2. Conferă fiecărui actor drept de veto în deciziile finale;
3. Favorizează crearea unor legături mai strânse între autori tățile subnaționale și Uniune,
legături care tind sa producă rezultate, și impulsionează relațiile între actorii instituționali și non –
instituționali.
Niciun nivel de guvernare nu este de necontestat. Cert este că fiecare nivel de guvernare,
cât și actorii guvernamentali și non -guvernamentali, ar trebui sa fie implicat în căutarea celor mai
bune soluții pentru funcționarea cât mai bună a Uniunii.
BIBLIOGRAFIE
Adrienne Heritier, The White Paper on European Governance: A Response to Shifting Weights,
Inter -institutional Decision -Making, Jean Monnet Working Paper , nr 6/01.
Anne Mette Kjaer, Guvernanța , ed. Publishing, Cluj -Napoca, 2010.
Arend Lijphart, Modele ale democrației. Forme de guvernare și funcționare în treizeci și șase
de țări , trad. Cătălin Constantinescu, Ed. Polirom, Iași.
Adrian Ivan, Perspective teoretice ale construcției europene , Ed. Eikon, Cluj -Napoca, 2003.
Adrian Ivan, Statele Unite ale Europei , Ed. CA Publishing, ed. a 2 -a, Cluj -Napoca, 2014.
Beate Kohler K och, The Evolution and Transformation of European Governance, The
Transformation of Governance in the European Union, Routledge, Londra, 1999.
Bossuat, Histoire de l`Union européenne . Fondations, élargisements, avenir, Berlin, 2009.
Chantal Millon -Delsol, Statul subsidiar. Ingerința și neingerința statului: principiul
subsidiarității în fundamentele istoriei europene.
Constantin Chiriac, Emergența modelului guvernanței multinivel în România , Revista
Transilvană de Științe Administrative 1 (23)/2009.
Diana Camelia Iancu, Uniunea Europeană și administrația publică , Ed. Polirom, Iași, 2010.
Dumitrescu S., Guvernanța U.E , Ed. Independența Economică, Pitești, 2008.
Dusan Sidjanski, The Federal Approach to the European Union or the Quest for an
Unpreceden t European Federalism , traducere în engleză de by Mme Chamouni Stone,
Groupement d'Etudes et de Recherches Notre Europe, Research and Policy Paper no 14, 2001.
Gâdiuță Filip, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană , ed. Institutul European din
România , București, 2005.
Hooghe, Liesbet, European Integration: Building Multi -Level Governance, Oxford: Oxford
University Press, 1996.
I. Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi -level governance? Paper prepared for
the EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 – 2 April, 2005.
Iordan Gheorghe Bărbulescu, Uniunea Europeană de la Național la Federal , Ed.
Tritonic,București, 2005.
Neil Nugent, The Government and Politics of European Union , Palgrave Macmillan, 7th
Edition, 2010.
Oana Andreea Ion, Guvernanța Uniunii Europene Abordări actuale , Ed. Polirom, Iași, 2013.
Pascariu G.C., Suport Curs Integrare economica europeana , 2009.
Paul Michael Lutzeler, Europa după Maastricht. Perspective americane și europene , tradusă de
Ramona Lupașc u, Nicoleta Mihăilescu, Cristina Aboboaie, Ed. Institutul European, 2004.
Popescu L.G., Administrație și politici publice , ed. Economică, București, 2006.
Prof. Univ. Dr. Adrian Ivan, Guvernanța Uniunii Europene , Cluj -Napoca, 2012.
Rhodes, Bache, Policy Networks and Polic -Making in the European Union:A critical Appraisal ,
ed. Liesbet Hooghe, Oxford:Offord University Press, 2008.
Romano, Sergio, Le grande desordre mondial , 1989 -2001, Editions des Syrtes, 2002.
Materiale online:
https://europa.eu/european -union/index_ro
https://eur -lex.europa.eu
www.standard.money.ro
ISN. Se curity Watch: South American Unity
https://europa.eu/european -union/sites/europaeu/files/whitepaper_ro.pdf
http://journals.sagepub.com/doi/10.1007/s12290 -010-0119 -1
http://wenku.baidu.com
www.scribd.com
http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/stiinte -politice/Conceptual -de-democratie –
parti76.php#_ftn5
http://eurovoc.europa.eu/drupal/q=it/request&view=pt&termuri=http://eurovoc.europa.eu/351619
&language=ro
http://tentacle.eu/aktuellt/visa/multi -level -corridor -governance -looking -to-the-past-for-shaping -the-
future
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: ARRISE Asociația Română a Relațiilor Internaționale și Studiilor Europene CE Comunitatea Europeană CECO Comunitatea Economică a Cărbunelui și… [605977] (ID: 605977)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.