Armonizarea Sistemului Bugetar al Republicii Moldova In Contextul Integrarii Europene
„Armonizarea sistemului bugetar al Republicii Moldova în contextul integrarii europene”
CUPRINS:
ADNOTARE
INTRODUCERE
CAPITOLUL I. CARACTERISTICA GENERALĂ A SISTEMULUI BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA
Aspecte generale privind sistemul bugetar și principiile bugetare
Sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționării statului
CAPITOLUL II. EVOLUȚIA ȘI PERFORMANȚELE SISTEMULUI BUGETAR AL REPUBLICII MOLDOVA
2.1 Particularitațile funcționarii sistemului bugetar public
2.2 Fundamentarea teoretică a procesului de Integrare Europeană
2.3 Problemele în funcționarea sistemului bugetar în Republica Moldova
CAPITOLUL III. PERFECȚIONAREA STRUCTURII SISTEMULUI BUGETAR ȘI REGLEMENTAREA ACESTUIA ÎN REPUBLICA MOLDOVA
3.1 Tendințe actuale în dezvoltarea sistemului bugetar al Republicii Moldova
3.2 Coeficientizarea sistemului bugetar
3.3
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
BIBLIOGRAFIE
ANEXE
INTRODUCERE
Actualitatea temei. În ultimul deceniu Republica Moldova a cunoscut o îmbunătățire sesizabilă a performanței managementului finanțelor publice, fiind promovate o serie de reforme. Vectorul de bază al acestor reforme îl constituie implementarea planificării bugetului pe termen mediu și concomitent introducerea elementelor de bugetare în bază de programe și performanță.
Originile acestor reforme se trag din anii ’80 și ’90, care s-au remarcat prin stoparea creșterii sectorului public pentru multe state ale lumii și adoptarea unor măsuri de reformă a acestuia. Acestea au coincis cu o noua orientare teoretică, implementată în practică, a noului management public. Marea Britanie și Statele Unite au fost inițiatorii acestui val de schimbare a administrației publice. Administrațiile Thatcher în Marea Britanie și Reagan în Statele Unite au impus o nouă viziune asupra sectorului public, care s-a răspândit ulterior în multe alte țări europene. Economia, eficiența și eficacitatea au devenit noțiuni „sfinte” ale administrației publice. Astfel în domeniul finanțelor publice accentul se deplasează de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Concomitent, ținând cont de faptul că un program, de regulă, cuprinde perspectiva a doi-trei ani, precum și în scopul unei planificări realiste a politicilor statului, reforma mai presupune și introducerea practicii de planificare pe termen mediu a bugetului.
Scopul și sarcinile tezei. Scopul efectuării lucrării este de a determina necesitatea alinierii sistemului bugetar al Republicii Moldova la cerințele Uniunii Europene.
Suportul metodologic al lucrării. Cercetarea dată se bazează pe lucrările savanților A.Smith, D. Ricardo, precum și din lucrările savanților și cercetătorilor din Republica Moldova.
Obiectul cercetării îl constituie alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului.
Metodologia cercetării se bazează pe utilizarea metodelor, precum: analiza și sinteza, inducția și deducția, abstracția științifică, analogia, corelarea, etc..
Suportul teoretico-științific este constituit din concepțiile și lucrările științifice consacrate aspectelor teoretice și practice ale sistemului bugetar al Republicii Moldova; aspectelor teoretice și practice ale modalităților de reformarea a procesului de planificare a bugetului public.
Baza teoretico-metodologică a cercetării date este constituită din lucrările savanților și cercetătorilor cu renume mondial, precum și din lucrările savanților și cercetătorilor din România și Republica Moldova.
Baza informațională este reprezentată de actele legislative ale Republicii Moldova; materialele statistice furnizate de Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova; materialele furnizate de Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova; etc..
Structura tezei. Teza a fost structurată în introducere, trei capitole, concluzii și recomandări, bibliografia și anexele.
Capitolul I. CARACTERISTICA GENERALĂ A SISTEMULUI BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA include aspecte generale privind sistemul bugetar și principiile bugetare,sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționarii statului.
Capitolul II. EVOLUȚIA ȘI PERFORMANȚELE SISTEMULUI BUGETAR AL REPUBLICII MOLDOVA include particularitațile funcționarii sistemului bugetar public,fundamentarea teoretica a procesului de Integrarea Europeana,problemele în funcționarea sistemului bugetar în Republica Moldova.
Capitolul III. PERFECȚIONAREA STRUCTURII SISTEMULUI BUGETAR ȘI REGLEMENTAREA ACESTUIA ÎN REPUBLICA MOLDOVA include tendințe actuale în dezvoltarea sistemului bugetar al Republicii Moldova,coeficientizarea sistemului bugetar,
CAPITOLUL I. CARACTERISTICA GENERALĂ A SISTEMULUI BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA
1.1. Aspecte teoretice privind sistemul bugetar și principiile bugetare
În accepțiunea sa generică, sistemul bugetar se definește prin ansamblul lucrărilor și operațiunilor privitoare la proiectarea, aprobarea, execuția și încheierea bugetului, inclusiv exercitarea, realizarea și controlul bugetar asupra acestora. Conținutul procesului bugetar prezintă anumite diferențieri, mai ales, în funcție de structura sistemului bugetar la care se referă (buget central sau federal, buget al statului membru în federație, buget local) și de particularitățile dezvoltării istorice a fiecărei țări, dar el are și multe elemente comune ce corespund unui proces decizional sau generos. Pornind de la considerentul că există două tipuri reprezentative de sisteme bugetare, componenta principală fiind în ambele cea a bugetului administrației centrale sau federale, procesul bugetar aferent acesteia este cel mai reprezentativ și parcurge mai multe faze, cuprinzând: elaborarea (întocmirea) proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuția bugetului; încheierea bugetului; controlul bugetar.
Indiferent de particularități și de condiționalități, procesul bugetar prezintă însă și trăsături comune:
Procesul bugetar este unul de decizie, care constă în ordonarea priorităților și în alocarea resurselor necesare finanțării obiectivelor vizate, avînd utilitate publică. Decizia ce trebuie luată este una dintre cele mai grele, întrucît resursele mobilizabile sunt limitate și se situează, în toate cazurile, sub nivelul necesităților publice ale perioadei;
Procesul bugetar este predominant politic, întrucît deciziile privind alocarea resurselor bugetare mobilizabile nu se întemeiază pe criterii sau informații ale pieței, ci au la bază obiectivele din programul de guvernare, fixate de partidul care deține majoritatea parlamentară. În consecință, decizia finală, concretizată în legea bugetară anuală, este adoptată prin mecanismul reprezentării și a votului.
Procesul bugetar are caracter complex, ca urmare a faptului că este realizat prin participarea unui mare număr de subiecți, de natură diferită, fiecare cu interesele, nevoile și posibilitățile sale.
Procesul bugetar este ciclic , realizîndu-se succesiv și după un calendar riguros, potrivit cerințelor principiilor anualității și publicității bugetare.
Procesul bugetar este strict reglementat, astfel în derularea sa concretă se impune respectarea legislației în domeniu și a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanțelor.
Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat prin legea 847-XIII din 24.05.1996, care definește în articolul 3, procesul bugetar ca “procesul care începe cu elaborarea bugetului și se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie și se termină la 31 decembrie ale fiecărui an.” Astfel, din definiție rezultă că procesul bugetar este format din mai multe etape consecutive. Din punct de vedere al puterii în stat (puterea legislativă și puterea executivă), etapele procesului bugetar pot fi grupate în două categorii, după cum se prezintă în figura 1.1.
Fig.1.1. Repartizarea etapelor procesului bugetar pe responsabilități ale puterii în stat (legislativă și executivă)
Sursa: elaborat de autor.
Figura de mai sus prezintă procesul bugetar într-o formă succintă, acesta fiind un proces mult mai complex și implică participarea mai multor actori.
Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) reprezinta un instrument prin care trebuie sa se asigure corelarea alocarii resurselor cu prioritatile de politici.
Procesul de actualizare a politicilor începe la începutul ciclului bugetar anual, cu emiterea de catre Guvern a Documentului cu privire la prioritatile de politica pe termen mediu.
Scopul acestui document este de a ghida Ministerul Finantelor și autoritatile publice centrale în procesul de elaborare a prognozelor CBTM și a bugetului.
Actualizarea anuala a politicilor sectoriale are loc odata cu elaborarea strategiilor sectoriale de cheltuieli în contextul CBTM. Astfel, strategiile sectoriale de cheltuieli reprezinta instrumentul care asigura alocarea resurselor financiare publice catre prioritatile de politici ale statului la nivel de sector.
Procesul bugetar reprezintă etape consecutive de elaborare, aprobare, executare și raportare a executării bugetului.
Procesul bugetar este un proces decizional, democratic, preponderent politic, continuu, ciclic și de larg impact public la nivel macro și micro, care se manifestă atît pe plan economic cît și social.
Principiile bugetare. Principiile bugetare au fost conturate odată cu victoriile revoluțiilor burgheze, care au inclus între obiectivele majore urmărite și instituirea ordinii în finanțele publice. Astfel, au luat naștere principiile bugetare clasice, care, deși recunoscute și în prezent, au suferit unele adaptări în aplicare, ca urmare a apariției și dezvoltării unor fenomene specifice societății moderne.
Procesul complex al elaborării și execuției bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai puțin rigide. Bugetul se prezintă ca un act de previziune administrativă și, în acelaș timp, este un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cît mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate și destinația acestora, să permită compararea la finele exercițiului bugetar a veniturilor încasate și a cheltuielilor efectuate și să ofere posibilitatea analizării veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații. Aceste cerințe sunt specifice principiilor bugetare.
Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienței practicii bugetare, dar și a cerințelor și exigențelor presupuse de procesul elaborării și execuției bugetului de stat. Legislația bugetară se bazează pe aceste principii și le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor și particularităților economice caracterizând nu doar statul de referință, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislative sau a guvernelor.
Pentru asigurarea unei gestionări corecte a resurselor financiare publice este necesară respectarea următoarelor principii bugetare:
principiul anualității;
principiul unității monetare;
principiul universalității;
principiul unității bugetare;
principiul specializării bugetare;
principiul transparenței;
principiul echilibrului bugetar;
principiul publicității.
Principiul anualității. Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile bugetare sînt aprobate prin lege pentru o perioadă de un an bugetar.
Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în decursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de executare a bugetului respectiv.
Principiul anualității definește dimensiunea în timp a bugetului.
Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual lista veniturilor și cheltuielilor coroanei spre analiză și aprobare. Ea se introduce treptat și în alte țări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franța, Ire;
principiul specializării bugetare;
principiul transparenței;
principiul echilibrului bugetar;
principiul publicității.
Principiul anualității. Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile bugetare sînt aprobate prin lege pentru o perioadă de un an bugetar.
Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în decursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de executare a bugetului respectiv.
Principiul anualității definește dimensiunea în timp a bugetului.
Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual lista veniturilor și cheltuielilor coroanei spre analiză și aprobare. Ea se introduce treptat și în alte țări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franța, Italia), pentru ca, treptat, să dobândească aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradițional de drept bugetar.
Principiul anualității bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii și aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exercițiului bugetar).
Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze și să-l aprobe anual. Există și în acest caz rațiuni de ordin politic și de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, deși soluția este, și în zilele nostre, controversată.
Rațiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condițiile fenomenelor de instabilitate economică și a evoluțiilor conjuncturale, șansele unor evaluări cât de cât realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de un an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate.
Pentru unii specialiști anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influențând hotărâtor veniturile și cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat inițial pentru întregul an nu mai corespunde astfel noilor realități din economie, el trebuind să fie modificat.
Soluția uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluție nu este agreată nici de către executiv și nici de către parlament, deși, în situații de instabilitate economică, ea nu poate fi evitată.
Dacă însă economia funcționează normal, rectificările în cursul anului nu devin necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două soluții, și anume:
aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziția guvernului, care va putea fi angajată în cursul anului pentru finanțarea unor acțiuni noi, neprevăzute inițial, dar indispensabile;
abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a veniturilor și creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situația în care în execuție starea de echilibru se prelungește, iar deficitul bugetar, scăpat de sub control, amenință să devină periculos.
Proiectul de buget întocmit anual și pentru o perioadă de un an de către executiv trebuie analizat și aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie dată înainte de data începerii anului bugetar. În privința acestei date situația diferă de la o țară la alta, deși peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele țări, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, în altele nu. Așa de exemplu, în țări ca Austria, Belgia, Franța, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România, Republica Moldova etc. anul bugetar începe la 1 ianuarie și se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul calendaristic. În Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie; în țări precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; în Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în SUA și Thailanda la 1 octombrie.
Data începerii anului bugetar este influențată de mai mulți factori: structura pe ramuri și gradul de dezvoltare a economiei, care influențează periodicitatea și volumul veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eșalonare al vacanțelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament și în comisiile sale, procedurile de mediere între camere și între acestea și guvern; tradiția, care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluție adoptată cândva menținându-se în virtutea tradiției.
Principiul anualității vizează nu numai anul bugetar, ci și durata exercițiului bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile și să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament.
Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată încasa integral până la sfârșitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenței veniturilor neîncasate și a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost rezolvată diferit de la o țară la alta.
Principiul unității monetare. Potrivit acestui principiu toate operațiunile bugetare se exprimă în monedă națională.
Principiul universalității. Veniturile bugetare sînt destinate finanțării tuturor cheltuielilor incluse în buget fără relații între anumite tipuri de venituri și cheltuieli.
Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile publice trebuie să fie înscrise buget în sumele lor totale (brute), fără omisiuni și fără compensări reciproce. Această regulă a bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor și cheltuielilor statului în sume brute sau totale.
Excepție constituie veniturile din mijloace speciale, fonduri speciale, granturi și alte donații, care se direcționează spre programele de cheltuieli incluse în buget în sumă totală.
Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli și venituri proprii. Chiar și în situațiile în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalității nu permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea. În buget veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale.
Numai în acest mod i se oferă Parlamentului posibilitatea cunoașterii veniturilor totale, pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată, precum și a destinației ce va fi dată acestora.
Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemați să-l analizeze și să-l aprobe să-și formeze o imagine de ansamblu asupra totalității veniturilor și a sumei totale a cheltuielilor, precum și a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în raport cu proveniența lor, iar cheltuielile în funcție de destinațiile ce le primesc, și contribuabilii și beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile și în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.
Universalitatea oferă astfel transparența necesară în materie bugetară și șansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri și cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.
În practică, cerințele universalității bugetului nu se mai respectă decât parțial. Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor și cheltuielilor în sume totale,
s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul.
Motivul principal este acela că unele activități lucrative sau servicii publice se realizează prin regii sau instituții ce dispun de personalitate juridică și de o anumită autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acțiunilor cu cheltuieli cât mai mici și pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea cheltuielilor din venituri și organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci în buget doar veniturile de vărsat sau subvențiile ce trebuie acordate. Intră în această categorie unitățile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unitățile administrativ – teritoriale, unele instituții publice de învățământ, cercetare științifică, sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor și protecției sociale etc.
Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalității duce la apariția unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să verse la buget eventualele lor venituri și finanțate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subvențiile înscrise în buget nu reflectă realitatea.
Principiul unității bugetare. Potrivit acestui principiu toate veniturile și toate cheltuielile statului se includ în buget.
Veniturile și cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public național.
Toate veniturile și cheltuielile din mijloace speciale, fonduri speciale, din granturi și din alte donații se includ în bugetele respective conform regulilor și principiilor acestor bugete.
Acest principiu presupunea înglobarea într-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor și cheltuielilor statului, interzicând reținerea sau separarea anumitor venituri ori părți din venituri pentru a se finanța anumite acțiuni publice. Principiul unității urmărea să asigure cunoașterea și reflectarea, pe baza unei concepții clare, a veniturilor și cheltuielilor bugetare, precum și a corelației dintre mărimile acestora. Pus în corespondență cu universalitatea bugetului și cu cerințele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unității permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la condiția de echilibru bugetar prin compararea directă a celor două părți ale bugetului (venituri cu cheltuieli). În plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor și cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora în mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unității presupune, deci, existența unui buget unic, care concentrează ansamblul relațiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor sale, favorizând stabilirea de priorități și opțiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate.
Principiul unității, la fel ca și cel al universalității, valabile în esența lor, nu se mai aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul unității este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulți sunt aceia care apreciază că el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic și depășit din punct de vedere al realităților practice.
Realitățile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunțarea la construcția unică și acceptarea numeroaselor acțiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară.
Derogările de la principiul unității bugetare, acceptate în prezent în practica internațională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe și conturi speciale de trezorerie. În unele țări, în funcție de anumite situații speciale sau conjuncturale ori în funcție de reglementările proprii privind organizarea și funcționarea economiei, abaterile de la principiul unității au vizat întocmirea unor bugete extraordinare și a bugetelor autonome.
Principiul specializării. Veniturile și cheltuielile bugetare se aprobă și se înscriu grupate conform Clasificației bugetare.
Potrivit acestui principiu, înscrierea în bugetul de stat, aprobarea de către Parlament și urmărirea execuției veniturilor și cheltuielilor bugetare trebuie făcută în concordanță cu o schemă unitară, denumită "clasificație bugetară", care structurează veniturile, pe de o parte, și cheltuielile, pe de altă parte într-o anumită ordine și pe baza anumitor criterii. Această schemă, care se elaborează, în principiu, de către Ministerul Finanțelor, este obligatoriu de respectat, în toate fazele procesului bugetar, fiind considerată o premisă indispensabilă asigurării disciplinei financiare, ordinii bugetare și controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificație bugetară trebuie să satisfacă anumite cerințe, între care: gruparea veniturilor și a cheltuielilor bugetare să se facă într-o ordine strictă, să reflecte proveniența veniturilor și destinația efectivă a cheltuielilor; să fie simplă și clară; să permită înțelegerea conținutului elementelor de structură la venituri și la cheltuieli; să favorizeze efectuarea controlului și analizelor privind situația financiară a statului. Cerința ca această schemă să fie simplă și clară are în vedere, la rândul său, o structurare a veniturilor și a cheltuielilor care să exprime modul cum se procură veniturile și, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; să poată fi interpretată în concordanță cu conținutul acțiunilor la care se referă cheltuielile și să permită înțelegerea conținutului bugetului, chiar și pentru nespecialiști. Conținutul clasificației bugetare, prin care se asigură structurarea efectivă a veniturilor și cheltuielilor, diferă în funcție de criteriile ce stau la baza elaborării acesteia, și anume:
Criteriul administrativ (departamental). Conform acestuia, atât cheltuielile, cât și veniturile bugetare se înscriu în bugetul de stat în raport cu structura aparatului de stat care participă la realizarea lor, respectiv la operațiunile de plăți și încasări bugetare. Ca urmare, gruparea se face în funcție de structurarea pe departamente a instituțiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate în procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor reflectate în bugetul de stat.
Criterii economice. În cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza cărora se formează veniturile și conținutul acțiunilor care concretizează destinațiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurându-le, atât pe categorii de venituri și de cheltuieli, cât și pe operațiuni curente (de funcționare), respectiv operațiuni de capital (de investiții). Se practică, de asemenea, o clasificație funcțională, care pune în prim plan funcțiile de îndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmărite de stat prin acțiunile pe care le implică formarea veniturilor și, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, apărarea națională, dezvoltare economică etc.).
Principiul transparenței. Procesul bugetar este deschis și transparent, acesta realizîndu-se prin:
dezbaterea publică a proiectelor de buget;
dezbaterea publică a rapoartelor de executare a bugetelor;
publicarea actelor normative de aprobare a bugetelor și publicarea rapoartelor de executare a acestora;
difuzarea de către mass-media a informațiilor cu privire la conținutul bugetului, exceptînd informațiile și documentele care, potrivit actelor normative, nu pot fi publicate.
În raport cu acest principiu, conținutul bugetului de stat trebuie adus la cunoștința publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. În acest scop, sunt folosite mijloacele de informare și publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetățenii să dispună de informații utile, inclusiv să cunoască puncte de vedere ale specialiștilor, iar Legea bugetului adoptată de Parlament, ca și datele statistice privind execuția bugetară pe perioade expirate, sunt publicate, în mod oficial. Un aspect al publicității, în sensul acestui principiu, îl reprezintă însăși dezbaterea în Parlament a proiectului de buget și adoptarea Legii bugetului. Totuși, adesea, se apreciază ca insuficientă informarea populației asupra conținutului real al bugetului, mai ales, pentru că forma sub care se dă publicității bugetul de stat nu permite decât unui număr relativ redus de cetățeni să-și facă o imagine completă și corectă. Astfel, după unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat în mai nici o țară, bugetul dat publicității arătând ca un "cimitir de cifre", greu de înțeles chiar și de către specialiștii în domeniu.
Principiul echilibrului bugetar. Echilibrul bugetar presupune acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare din contul veniturilor bugetare ordinare. Ca urmare a creșterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele chiar în țările dezvoltate se întocmesc și se încheie tot mai frecvent cu deficit. Printre cauzele care generează deficitul bugetar se numără: cursa înarmărilor, creșterea aparatului administrativ de stat, creșterea cheltuielilor cu datoria publică, etc. Deficitul bugetar este de obicei acoperit prin apelarea la venituri extraordinare, care provin din împrumuturi de stat și în cel mai rău caz din emisie de bani de hârtie. Acestea sunt doar soluții temporare, care afectează mai apoi veniturile perioadelor viitoare.
Sunt țări în care legislația financiară nu permite întocmirea de bugete dezechilibrate (Germania). În alte țări, cum ar fi Franța, se recurge sistematic la „debugetizare” ca mijloc fictiv de asigurare a echilibrului bugetar. Prin debugetizare se înțelege operațiunea de scoatere a unor venituri și cheltuieli în afara bugetului de stat.
În măsură în care statul ar putea finanța el însuși aceste cheltuieli, prin realizarea unor venituri ordinare suplimentare sau prin restructurarea nivelului cheltuielilor, deci fără a se apela la împrumuturi și emisiune, debugetizarea ar prezenta numai o diversificare a tehnologiilor de finanțare.
Alte țări, de pildă Suedia au renunțat definitiv la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, elaborând și prezentînd Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.
Deficitul bugetar a devenit un fenomen caracteristic lumii contemporane.
Deficitul bugetar este caracteristic nu numai țărilor dezvoltate, ci și țărilor în curs de dezvoltare, pentru care aceasta este o problemă foarte grea.
Execuția bugetară, într-o perioadă sau alta, se poate prezenta în una din următoarele trei situații:
excedentară, cînd veniturile realizate în perioada respectivă sunt mai mari ca cheltuielile;
echilibrată, atunci cînd cheltuielile sunt egale cu veniturile prevăzute;
deficitară, în cazul în care cheltuielile depășesc veniturile sau încasările bugetare realizate.
În general, execuția bugetară corespunde funcționării echilibrate a economiei naționale considerîndu-se că realizarea echilibrului finanțelor publice constituie un criteriu de bună gestiune economică.
În legătură cu execuția bugetară există și opinia potrivit căreia disciplina bugetului echilibrat este o doctrină desuetă: se consideră că politica financiară a unui guvern trebuie să fie judecată după rezultatele obținute, după efectele pe care le are asupra cererii și nu după echilibrul sau dezechilibrul bugetului de stat. În această viziune, mărimea deficitului bugetar ar avea un efect de relansare asupra activității economice, deoarece trecerea de la starea de echilibru la starea de dezechilibru este însoțită de distribuire de putere de cumpărare suplimentară care, la rîndul ei, antrenează un consum suplimentar, ducând la mărimea ritmului de dezvoltare. Se afirmă că deficitele bugetare sunt instrumentele de politică financiară prin care poate promova prosperitatea.
Și totuși, nu trebuie desprinsă concluzia că deficitele bugetare sunt binevenite oricând și că ar trebui tolerată succesiunea lor la nesfârșit, aceasta, cu atît mai mult, dacă se ia în considerare și faptul că perioada fiscală nu se identifică cu durata ciclului de afaceri. Uneori efectul pozitiv al deficitului bugetar poate fi anulat de deficitul balanței de plăți externe sau de creșterea prețurilor, ori de către ambele. Statul poate să acționeze asupra nivelului activității economice și fără să dezichilibreze bugetul, fiind astfel preferată starea de echilibru bugetar.
Principiul publicității. Potrivit acestui principiu, bugetul de stat după ce este aprobat de către Parlament, trebuie adus la cunoștința opiniei publice.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus la cunoștința opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparența cu privire la proveniența și modul de utilizare a banilor publici.
Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât și în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, și în faza de execuție. Cifrele înscrise în buget sunt date publicității în presa scrisă și audio– vizuală. Legea privind adoptarea bugetului și contul de încheiere a exercițiului bugetar pentru anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial și în culegeri de legi.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate și în contextul participării fiecărei țări la relații economice, financiare și monetare internaționale, în cadrul cărora statele partenere solicită informații cu privire la situația finanțelor publice, evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalității, evoluția serviciului datoriei publice și alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi stabilit gradul de bonitate și de risc al țării respective.
În conformitate cu Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale modul de elaborare, aprobare și administrare a bugetelor de toate nivelurile este ghidat de următoarele principii:
anualității;
unității monetare;
unității bugetare;
universalității;
transparenței;
balanțării;
stabilității și durabilității; principii noi
performanței.
Principiul balanțării. Orice buget trebuie să fie balanțat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu veniturile plus sursele de finanțare.
Principiul stabilității și durabilității. Politica bugetar-fiscală și prognozele macrobugetare pe termen mediu, pe baza cărora se fundamentează bugetele anuale, se elaborează în conformitate cu regulile bugetar-fiscale stabilite de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale și se actualizează periodic pentru a asigura stabilitate macroeconomică și durabilitate finanțelor publice pe termen mediu și lung.
Principiul performanței. Bugetele se elaborează, se implementează și se raportează în bază de performanță și în corespundere cu principiile bunei guvernări.
Etapele procesului bugetar în Republica Moldova
Etapele procesului bugetar sunt reprezentate în schema1 de mai jos:
Schema 1.1. Etapele procesului bugetar
Sursa: elaborat de autor
Elaborarea proiectului bugetului de stat
Procedura de elaborare și adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul Legii Republicii Moldova „Privind sistemul bugetar si procesul bugetar”, Nr.847 din 24.05.96.
Datele economice de bază, necesare pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, se prezintă Ministerului Finanțelor în termenul stabilit de Guvern și include, în special:
a) prognoza indicatorilor macroeconomici și sociali pe anul bugetar viitor, care este determinată, elaborată și prezentată de Ministerul Economiei;
b) prognoza indicatorilor și cerințelor bugetului asigurărilor sociale de stat, care este determinată, elaborată și prezentată de Ministerul Muncii, Protecției Sociale și a Familiei.
c) prognoza balanței de plăți, a creditelor, a obligațiunilor externe și a altor indicatori ce caracterizează politica monetar-creditară a statului, determinată, elaborată si prezentată de către Banca Naționala a Moldovei.
În temeiul datelor prezentate și al altei informații relevante, Ministerul Finanțelor determină totaluri estimărilor preliminare de venituri și cheltuieli pentru bugetul de stat.
Estimările preliminare se transmit autorităților publice de către Ministerul Finanțelor la data stabilită de ministrul finanțelor. Ministerul Finanțelor emite pentru autoritățile publice note metodologice detaliate referitoare la elaborarea proiectului bugetului de stat.
Propunerile de buget ale autorităților publice, structura și conținutul cărora se determină de Ministerul Finanțelor, includ:
a) veniturile și cheltuielile realizate în anul bugetar precedent;
b) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;
c) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;
d) veniturile și cheltuielile estimate pentru cel puțin un an după anul bugetar viitor;
e) justificările cerințelor referitoare la estimările preliminare de venituri și cheltuieli distribuite de Ministerul Finanțelor potrivit rezultatelor estimate ale programelor incluse în aceste cerințe.
Pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, Ministerul Finanțelor poate solicita orice informație adițională ce este asigurată în mod obligatoriu de către autoritățile publice.
Ministerul Finanțelor examinează propunerile de buget ale autorităților publice, care conțin:
propunerile de venituri și cheltuieli;
informația și justificările prevăzute.
Deciziile Ministerului Finanțelor referitoare la partea de venituri și la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit autorităților publice la data stabilită de ministrul finanțelor.
În temeiul informației prezentate, autoritățile publice reexaminează propunerile lor de buget și le prezintă din nou Ministerului Finanțelor la data stabilită de ministrul finanțelor. Dacă autoritățile publice nu sunt de acord cu deciziile Ministerului Finanțelor divergențele existente se soluționează în ultima instanță de Guvern.
Ministerul Finanțelor elaborează proiectul bugetului de stat bazat pe:
a) scopurile bugetului de stat;
b) sursele de venituri și destinația cheltuielilor;
c) propunerile de cheltuieli detaliate ale autorităților publice;
d) propunerile de venituri ale autorităților administrației publice locale ;
e) propunerile privind finanțarea deficitului bugetar, dacă cheltuielile depășesc veniturile;
f) propunerile privind utilizarea excedentului bugetar, dacă veniturile depășesc cheltuielile.
Cheltuielile pentru investițiile capitale și alte cheltuieli de investiții, care se finanțează potrivit legislației din bugetul de stat, se fixează în propunerea de buget în baza devizului de cheltuieli, întocmit de autoritatea publică, și cuprind:
a) evaluarea tehnică a fiecărei investiții sau achiziții;
b) evaluarea financiară a costului total al fiecărei investiții sau achiziții;
c) estimarea cerințelor de cheltuieli anuale ale fiecărei investiții sau achiziții;
d) estimarea veniturilor anuale sau a cotizațiilor, dacă acestea există, posibile de a fi colectate de către Guvern ca rezultat al investiției sau al achiziției.
În temeiul informației prezentate, Ministerul Finanțelor examinează fiecare investiție sau achiziție propusă, pentru a determina:
a) conformitatea ei strategiilor și obiectivelor Guvernului;
b) prioritatea ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului de stat;
c) existența surselor de finanțare pentru a o completa în anii viitori.
În definitivarea procedeelor expuse, Ministerul Finanțelor elaborează proiectul legii bugetare anuale, care cuprinde anexele, și îl prezintă Guvernului împreună cu nota explicativă.
Anexele proiectului legii bugetare anuale cuprind:
a) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;
b) veniturile și cheltuielile estimate pentru cel puțin un an după anul bugetar viitor;
c) datele adiționale, prevăzute de legea bugetară anuală.
Nota explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele prevăzute, precum și următoarele strategii ale Guvernului:
a) strategiile de dezvoltare socială și economică;
b) strategiile politicii bugetar-fiscale;
c) strategiile datoriei de stat;
d) strategiile de sprijin financiar;
e) strategiile relațiilor bugetului de stat cu bugetele unităților administrativ – teritoriale.
În termenul stabilit de Guvern, Ministerul Finanțelor prezintă Guvernului proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor, care include anexele si nota explicativă. Pînă la 1 octombrie a fiecărui an Guvernul prezintă Parlamentului:
a) proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor și nota explicativă;
b) lista modificărilor în legislație, care rezultă din proiectul legii bugetare anuale.
Guvernul stabilește procedura de apelare de către autoritățile publice a proiectului legii bugetare anuale și a notei explicative. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale și la nota explicativă și controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanțelor.
O prezentare succintă a procedurii de elaborare a bugetului de stat este reprezentată in schema1. 2 de mai jos:
Schema 1.2.
Schema 1.2. Procedura de elaborare a bugetului de stat
Sursa: elaborat de autor
Examinarea și adoptarea legii bugetare anuale
Guvernul prezintă Parlamentului pînă la 1 octombrie a fiecarui an proiectul legii bugetare anuale. Proiectul legii bugetare anuale include anexele și este însotit de nota explicativă. Adițional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor prezintă calculele veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta. Comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii bugetare anuale în condițiile stabilite de Parlament. La data stabilită de Parlament, comisiile permanente prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei pentru buget și finanțe.
În baza avizelor comisiilor permanente și a propriei sale examinări, Comisia pentru buget și finanțe întocmește raportul și lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale și le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.
Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, de regulă, în trei lecturi.
Examinarea în prima lectură
În decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului și coraportul Comisiei pentru buget și finanțe asupra proiectului legii bugetare anuale și examinează:
a) direcțiile principale ale politicii bugetar-fiscale;
b) concepțiile de bază ale proiectului.
Parlamentul aprobă, în prima lectură, proiectul legii bugetare anuale și îl remite Comisiei pentru buget și finanțe pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.
În caz de respingere, Parlamentul stabilește un termen pentru îmbunătățire și prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în prima lectură.
Examinarea în a doua lectură
În decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget și finanțe, examinează:
a) veniturile estimate sub formă de calcule și structura lor;
b) cheltuielile estimate, structura și destinația lor;
c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.
Parlamentul aprobă, în a doua lectură, proiectul legii bugetare anuale și îl remite Comisiei pentru buget și finanțe pentru pregătirea de examinare în a treia lectură.
În caz de respingere, Parlamentul stabilește un termen pentru îmbunătățire și prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în a doua lectură.
Examinarea în a treia lectură
În decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget și finanțe: examinează alocațiile detaliate pentru autoritățile publice; stabilește alocațiile care vor fi finanțate în mod prioritar; examinează alte detalieri din legea bugetară anuală.
Pînă la 5 decembrie a fiecarui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală.
Schema 1.3. Examinarea și aprobarea legii bugetare anuale de către Parlament
Sursa: elaborat de autor
Daca legea bugetară anuală nu este adoptată și publicată pînă la 31 decembrie, finanțarea cheltuielilor pentru anul curent se efectuează lunar în mărime de a douăsprezecea parte din suma cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar precedent.
Executarea bugetului de stat
Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului.
În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor:
a) solicită de la autoritățile publice centrale planurile de finanțare ale acestora, precum și ale instituțiilor subordonate;
b) întocmește repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală și de alte acte legislative.
În termen de 45 zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificației bugetare.
Ministerul Finanțelor poate aproba alocații pentru fiecare program guvernamental.
Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanțelor sau de o persoană autorizată din Ministerul Finanțelor, care aprobă cererea de cheltuieli pentru un scop specific.
Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizația semnată de ministrul finanțelor sau de persoana autorizată din Ministerul Finanțelor.
Executarea de casă a bugetului de stat se efectuează de Ministerul Finanțelor prin Trezoreria de Stat.
Ministerul Finanțelor poate angaja băncile comerciale, care activează pe teritoriul Republicii Moldova, în calitate de agenți pentru efectuarea operațiunilor ce țin de executarea de casă a bugetului.
În realizarea funcțiilor prevăzute, Ministerul Finanțelor este responsabil de:
a) asigurarea evidenței stricte a veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării;
b) efectuarea de cheltuieli, în caz de existență a autorizației;
c) administrarea veniturilor și cheltuielilor prin conturi distincte bazate pe Clasificația bugetară;
d) asigurarea serviciului datoriei de stat;
e) efectuarea în contul autorităților publice a oricăror altor operațiuni financiare prevăzute în legea bugetară anuală și în alte acte legislative.
Dacă în procesul executării bugetului de stat sporește nivelul deficitului, Ministerul Finanțelor poate bloca cheltuieli în cuantum suficient pentru menținerea nivelului deficitului aprobat prin legea bugetară anuală.
Blocarea cheltuielilor se efectuează prin reduceri proporționale lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepția celor scutite de blocare prin legea bugetară anuală.
În funcție de evoluția încasării veniturilor în bugetul de stat, Ministerul Finanțelor poate modifica, cu 5 zile pînă la sfîrșitul lunii curente, estimările de cheltuieli pentru perioada gestionară ulterioară, punînd la curent autoritățile publice respective.
În caz de necesitate, Ministerul Finanțelor prezintă Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a legii bugetare anuale, care include:
a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) și de deficit sau de excedent rezultant;
b) estimări revizuite de rambursări ale sumei datoriei de stat;
c) repartizarea soldurilor de mijloace bănești constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent;
d) estimări și descrieri revizuite, dacă acestea există, la anexele și nota explicativă.
Autoritățile publice pot înainta Ministerului Finanțelor cereri pentru alocații adiționale în decursul anului bugetar. Fiecare cerere trebuie să includă o justificare pentru cheltuielile adiționale și propuneri de compensări sub forma de venituri majorate sau cheltuieli reduse.
În procesul executării bugetului de stat, autoritățile publice pot face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiția ca aceste alocații să corespundă legii bugetare anuale.
Alocațiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi redistribuite între destinatari.
Alocațiile incluse în repartizarea lunară pentru utilizări specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizări fără notificarea și aprobarea ministrului finanțelor.
Se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiunea banească directă sau prin finanțarea directă de către bănci.
Se interzice dezafectarea incontestabilă a resurselor financiare din conturile bancare ale Trezoreriei de Stat.
Titlurile executorii și documentele de plată ce țin de dezafectarea incontestabilă a mijloacelor bănești de la bugetul de stat se vor transmite spre executare Trezoreriei Centrale.
Titlurile executorii și documentele de plată ce țin de dezafectarea incontestabilă a mijloacelor bănești de la bugetele unităților administrativ-teritoriale se vor transmite spre executare trezoreriilor teritoriale respective.
Toate alocațiile se închid la finele anului bugetar. Dacă anumite cheltuieli sînt stabilite pentru un termen ce depășește un an, sumele necesare sînt prevazute în legile bugetare anuale ulterioare.
Eventualele disponibilități rămase neutilizate la finele anului bugetar pot fi realocate în anul bugetar viitor.
Suma mijloacelor defalcate din veniturile generale de stat și transferurile virate în bugetele unităților administrativ-teritoriale în ultimele zile ale anului de gestiune, dar intrate la conturile bugetelor menționate în anul următor anului de gestiune, se reflectă în executarea de casă a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.
Sumele defalcărilor calculate din veniturile generale de stat în ultima zi a anului de gestiune se transferî în bugetele unităților administrativ-teritoriale în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat și a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.
Sumele veniturilor încasate în ultima zi a anului de gestiune, destinate transferului în fonduri cu destinație specială, se transferă în fondurile respective în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat în anul de gestiune.
În buget se percep impozitele, taxele si alte încasari numai daca au fost stabilite prin lege.
Toate veniturile stabilite prin lege se acumulează la contul trezorerial în ordinea colectării.
Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor.
Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea bugetară anuală, cu condiția să fie conformă obligațiunilor interne și externe ale Republicii Moldova.
Orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este însoțită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative, ce țin de modul de finanțare a deficitului majorat.
În caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea Guvernului decide în ce măsură și în ce scopuri se va utiliza acesta.
Prezentarea succintă a executării bugetului de stat în schema1. 4 de mai jos.
Schema 1.4. Executarea Bugetului de stat
Sursa: elaborat de autor
Întocmirea dării de seamă cu privire la executarea legii bugetare anuale și aprobarea ei
La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual.
Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor.
La sfîrșitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanțelor întocmește un raport despre executarea bugetului de stat, care este prezentat Guvernului și Parlamentului pînă la data de 1 mai a anului următor anului de gestiune.
Structura raportului se stabilește de Ministrul Finanțelor.
Raportul despre executarea bugetului de stat pe anul de gestiune se examinează și se aprobă de către Parlament.
Controlul bugetar. Controlul asupra executării bugetului de stat reprezintă o etapă a procesului bugetar a cărei necesitate se bazează pe restricțiile ce trebuie luate în considerare în alocarea pe destinații și utilizarea resurselor bugetare avîndu-se în vedere caracterul limitat al acestora. În acest context necesitatea controlului bugetar derivă atît din considerente de ordin politic cît și din cele de ordin financiar.
Din punct de vedere politic Parlamentul este interesat ca Guvernul să realizeze integral veniturile bugetare aprobate și să nu depășească cheltuielile stabilite.
Din punct de vedere financiar controlul bugetar vizează creșterea interesului Guvernului și a tuturor subiecților antrenați în procesul execuției bugetare în buna gestionare a fondurilor statului pentru prevenirea delapidărilor și a fraudelor. Ținînd cont de principiul separației puterilor în stat, controlul bugetar se exercită de mai multe organe împuternicite și poate fi de natură politică, jurisdicțională și administrativă.
Controlul politic se exercită de către Parlament prin dezbaterea și aprobarea proiectelor de buget împreună cu anexele sale. Acest control se exercită și în timpul execuției bugetului prin examinarea Rapoartelor pe care Guvernul este obligat să le prezinte Parlamentului, prin controalele realizate de comisiile permanente la audierea membrilor Guvernului, în cadrul ședințelor, precum și prin controlul persoanelor care gestionează fondurile publice.
Controlul jurisdicțional se efectuează de organismele specializate ale statului în scopul stabilirii răspunderii juridice a subiecților implicați în procesul execuției bugetare în cazul administrării defectuoase a fondurilor politice. În acest scop activează Curtea de Conturi ca organ de control de bază dintr-un stat.
Controlul administrativ include atît controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finanțelor (IFPS, Trezoreria, ș.a.) cît și controlul realizat în interiorul fiecărei instituții sub forma controlului ierarhic exercitat de ordonatorii principali de credite bugetare asupra modului cum aceste credite sunt consumate de subordonați.
În funcție de momentul efectuării sale, controlul bugetar poate fi:
Preventiv;
Concomitent;
Post-operativ.
Controlul preventiv este cel mai eficient, deoarece prin intermediul său se poate opri derularea operațiunilor ilegale sau a celor apreciate a fi inoportune și ineficiente.
Controlul concomitent are o eficiență limitată, dar nu trebuie subestimat, deoarece prin determinarea legalității sau ilegalității operațiunii, se preîntîmpină inițierea unor acțiuni similare în viitor.
Controlul post-operativ nu mai poate repara ceea ce s-a realizat, dar prin identificarea abaterilor de la lege și stabilirea persoanelor vinovate se pot institui măsuri de recuperări a prejudiciilor aduse statului.
Prezentarea schematică a controlului executării bugetului de stat este în schema de mai
jos:
Schema 1.5. Controlului executării bugetului de stat și organele cu atribuții în domeniul controlului bugetului de stat
Sursa: elaborat de autor.
1.2 Sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționării statului
Bugetul Republicii Moldova ca și bugetele altor țări reprezintă veniturile și cheltuielile publice ale statului pe o perioadă determinată (de regulă al unui an calendaristic).
Sistemul bugetar al Republicii Moldova este un sistem de bugete și fonduri care în totalitate reprezintă bugetul public național. Bugetul public național cuprinde:
bugetul de stat;
bugetul asigurărilor sociale de stat;
fondurile asigurărilor obligatorii de stat;
bugetele unităților administrativ-teritoriale.
Procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea bugetelor și se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lor pentru anul bugetar respectiv.
Baza juridică a sistemului bugetar și a procesului bugetar se conține în Constituția Republicii Moldova, Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale, Legea nr. 1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală, Legea nr. 1593-XV din 26 decembrie 2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală, Legea nr. 123-XV din 18 martie 2003 privind administrația publică locală, Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale.
Elaborarea proiectelor bugetului de stat , bugetului asigurărilor sociale de stat , fondurilor asigurărilor obligatorii de asistență medicală sînt responsabilități ale Guvernului și sînt efectuate de Ministerul Finanțelor și, respectiv, de către Casa Națională de Asigurări Sociale, subordonată Ministerului Sănătății și Protecției Sociale și Compania Națională de Asigurări în Medicină, subordonată Ministerului Sănătății și Protecției Sociale .
Responsabilitatea Parlamentului referitor la bugetele și fondurile menționate constă în aprobarea lor prin legi anuale aparte, în examinarea și aprobarea rapoartelor anuale privind executarea lor.
Bugetele unităților administrativ- teritoriale se reglementează prin Legea privind finanțele publice locale și au menirea asigurării cu resurse financiare a măsurilor pentru satisfacerea necesităților social- economice și culturale ale populației și dezvoltarea teritoriului respectiv.
Parte componentă a bugetului de stat și bugetelor unităților administrativ-teritoriale sînt mijloacele fondurilor speciale, care se includ în bugetele respective în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a acestor bugete. Fondurile speciale reprezintă niște fonduri în care se colectează veniturile cu destinație specială pentru realizarea unor scopuri și programe ale Guvernului sau ale autorităților administrației publice locale. Crearea fondurilor speciale, sursele de venituri și destinația lor se stabilesc prin legi aparte sau, respectiv, prin deciziile autorităților publice locale.
În mod analogic, în bugetul de stat și bugetele unităților administrativ-teritoriale se includ și mijloacele speciale ale instituțiilor publice. Aceste mijloace se constituie din veniturile obținute de instituțiile publice în conformitate cu actele normative în vigoare, de la efectuarea lucrărilor și prestarea serviciilor contra plată, precum și din donații, sponsorizări și din alte mijloace bănești, intrate legal în posesia instituției publice.
Pentru asigurarea sistematizării indicilor bugetari și comparabilității internaționale a lor, elaborarea și executarea bugetelor se efectuează în baza unui sistem unic de clasificațic bugetară. Clasificația bugetară reprezintă gruparea veniturilor și cheltuielilor bugetelor de toate nivelurile.
Ținînd cont de volumul mare de informație legat, de specificul și particularitățile elaborării, aprobării și executării fiecărui buget, în acest articol ne vom referi la specificul și particularitățile elaborării, aprobării și executării bugetului de stat.
Elaborarea bugetului de stat. Scopurile bugetului de stat sînt:
implementarea strategiilor și obiectivelor economice și sociale ale Guvernului;
formarea fondurilor bănești necesare pentru finanțarea acțiunilor Guvernului;
asigurarea echilibrului bugetar pentru menținerea unei situații macroeconomice stabile;
asigurarea administrării efective, calitative și responsabile a finanțelor aliate la dispoziția Guvernului.
Ca fază inițială a elaborării proiectului bugetului de stat este elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu.
Planul de acțiuni pentru elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu și a proiectului de buget pe anul respectiv este aprobat de către Guvern. Actualmente, este în vigoare planul de acțiuni, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1631 din 31 decembrie 2003.
Ca bază pentru elaborarea proiectului bugetului de stat pe anul bugetar viitor, Guvernul, pînă la data de 1 mai stabilește cadrul bugetar pe termen mediu, care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe următorii 3 ani, precum și cadrul de resurse și de cheltuieli publice pe această perioadă, inclusiv – limitele de cheltuieli pe autoritățile administrației publice centrale.
Pentru atingerea scopurilor bugetului de stat, elaborarea lui este bazată pe determinarea surselor de venituri și destinației cheltuielilor, pe analiza propunerilor de cheltuieli detaliate ale autorităților publice și a propunerilor de venituri ale autorităților administrației publice locale, precum și a propunerilor privind finanțarea deficitului bugetar ori utilizării excedentului bugetar.
Ca surse de formare a veniturilor bugetului servesc impozitele, taxele și alte încasări, numai cu condiția dacă ele sînt stabilite prin lege, care sînt grupate conform clasificației veniturilor bugetare.
Destinația concretă a cheltuielilor bugetului de stat se bazează pe prevederile legislației în vigoare și sînt grupate conform clasificațiilor organizaționale, funcționale și economice ale cheltuielilor bugetare.
Totodată, nici o cheltuială nu poate fi inclusă sau efectuată de la buget fără sursă de finanțare reală.
. Veniturile bugetare nu includ împrumuturile de stat, iar cheltuielile bugetare – rambursările sumei de principal pentru datoria de stat.
Un rol important la formarea părții de venituri și cheltuieli a bugetului de stat le revin autorităților . publice,
În baza Notelor metodologice privind elaborarea proiectului bugetului de stat emise de Ministerul Finanțelor, autoritățile publice prezintă propuneri de buget. Aceste propuneri includ: veniturile și cheltuielile anului bugetar precedent, estimările anului curent, estimările veniturilor și cheltuielilor pe anul bugetar următor, justificările cerințelor de cheltuieli bugetare, alte informații solicitate de Ministerul Finanțelor.
Propunerile de buget sînt examinate de Ministerul Finanțelor în comun cu fiecare autoritate publică. Dacă autoritățile publice nu sînt de acord cu deciziile Ministerului Finanțelor referitoare la partea de venituri și partea de cheltuieli a bugetului de stat pentru anul bugetar viitor, divergențele se soluționează în ultima instanță de Guvern.
La determinarea cheltuielilor pentru investițiile capitale, care se finanțează din bugetul de stat, se estimează costul total și pe ani al fiecărei investiții, conformitatea investiției strategiilor și obiectivelor Guvernului, prioritatea ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli a bugetului de stat, existența surselor de finanțare în anii viitori.
În componența legii bugetare anuale se aprobă și cuantumul fondului de rezervă al Guvernului. Fondul de rezervă al Guvernului este un fond bănesc destinat finanțării unor cheltuieli imprevizibile, acțiuni sau sarcini noi intervenite pe parcursul anului, pentru realizarea cărora nu sînt aprobate mijloace în bugetul de stat. Utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului este reglementată prin Legea nr. 1228-XIII din 27 iunie 1997 despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului.
La definitivarea procedurilor de elaborare a proiectului bugetului de stat, Ministerul Finanțelor, în termenul stabilit, prezintă Guvernului proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor și nota explicativă la acest proiect.
Nota explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele macroeconomice, estimările bugetului public național, bazate pe:
strategiile de dezvoltare socială și economică;
strategiile politicii bugetar-fiscale;
strategiile datorie de stat;
strategiile de sprijin financiar;
strategiile relațiilor bugetului de stat cu bugetele unităților administrativ-teritoriale.
Totodată, indicatorii bugetului public național nu se elaborează și nu se aprobă separat, deoarece bugetul public național cuprinde totalitatea bugetelor și fondurilor din sistemul bugetar. Prezentarea indicilor bugetului public național se face doar în scopul reflectării în complexitate și asigurării transparenței surselor financiare publice ale statului. Totodată, prezentarea indicilor bugetului public național permite și analizarea complexă a sarcinii fiscale și, respectiv, a structurii cheltuielilor publice.
La examinarea proiectului legii bugetare anuale, Guvernul stabilește procedura de apelare de către autoritățile publice a proiectului legii bugetare anuale, decide includerea și controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanțelor, după ce aprobă acest proiect de lege.
Examinarea și adoptarea legii bugetare anuale Guvernul, pînă la 1 octombrie a fiecărui an, prezintă Parlamentului proiectul legii bugetare pe anul viitor, și nota explicativă la acest proiect.
Parlamentul, înainte de a începe examinarea proiectului legii bugetare anuale în comisiile parlamentare, remite acest proiect spre examinare și avizare Curții de Conturi. Avizul este prezentat Parlamentului la data stabilită de acesta.
Comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii bugetare anuale în condițiile stabilite de Parlament cu prezentarea avizelor respective Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe. In baza avizelor comisiilor permanente, a propriei examinări, Comisia pentru politică economică, buget și finanțe întocmește coraportul și lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale.
Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, ca regulă, în trei lecturi.
În prima lectură Parlamentul audiază raportul Guvernului și coraportul Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe și examinează direcțiile principale ale politicii bugetar-fiscale și concepțiile de bază ale proiectului.
În decursul lecturii a doua, la prezentarea Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe. Parlamentul examinează: veniturile estimate sub formă de calcule și structura lor; cheltuielile estimate, structura și destinația lor, deficitul sau excedentul bugetului de stat.
În lectura a treia Parlamentul examinează alocațiile care vor fi finanțate în mod prioritar; examinează alte detalieri din legea bugetară anuală. Legea bugetară anuală, conform legislației în vigoare trebuie să fie adoptată de Parlament pînă la data de 5 decembrie a fiecărui an.
Executarea bugetului de stat. Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului în termen de 45 de zile de la data publicării legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat. Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizația semnată de ministrul finanțelor sau de persoana autorizată de Ministerul Finanțelor. Regulamentul privind statutul, drepturile și obligațiunile ordonatorilor de credite se aprobă de Ministerul Finanțelor.
Executarea bugetului de stat se efectuează de Ministerul Finanțelor prin Trezoreria de Stat prin mijloace bănești (metoda de casă). Pentru realizarea acestei funcții, Ministerul Finanțelor este responsabil de: asigurarea evidenței stricte a veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli numai în conformitate cu planurile de finanțare și autorizația ministrului finanțelor; administrarea veniturilor și cheltuielilor prin conturi distincte, bazate pe Clasificația bugetară; asigurarea serviciului datoriei de stat; efectuarea în contul autorităților publice a oricăror altor operațiuni financiare numai în limitele prevederilor legii bugetare anuale. La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent.
Colectarea veniturilor (impozite, taxe, alte încasări) în bugetul de stat se efectuează numai în baza prevederilor actelor legislative în vigoare și se acumulează la contul trezorerial în ordinea colectării.
Autoritățile publice, în procesul executării bugetului de stat, pot efectua cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale numai cu condiția ca ele să corespunda legii bugetare anuale și să fie autorizate de ministrul finanțelor sau de persoana împuternicită de Ministerul Finanțelor. Alocațiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi redistribuite între destinatari. Se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin contractarea împrumuturilor nemijlocit de către instituțiile publice.
Titlurile executorii, eliberate în baza hotârîrilor definitive ale instanțelor judecătorești cu dezafectarea mijloacelor bănești, nemijlocit de la bugetul de stat, se transmit spre executare Ministerului Finanțelor, iar cele ce țin de dezafectarea mijloacelor bănești ale instituțiilor finanțate de la bugetul de stat se transmit spre executare autorităților publice centrale care, în comun cu instituțiile bugetare respective din subordine, sînt responsabile de achitarea lor din contul mijloacelor proprii.
În funcție de stadiul executării bugetului de stat, precum și în caz de necesitate, Ministerul Finanțelor poate prezenta Guvernului, iar Guvernul – Parlamentului propuneri de rectificare a legii bugetare anuale. Motivele rectificărilor legii bugetare anuale pot fi: revizuirea estimărilor de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) și de deficit sau de excedent rezultant; revizuirea estimărilor de rambursări ale sumei de principal a datoriei de stat; repartizarea soldurilor de mijloace bănești constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent; cererile autorităților publice pentru alocații adiționale în decursul anului bugetar.
Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea bugetară anuală, cu condiția să fie conformă obligațiunilor interne și externe ale Republicii Moldova.
Raportul anual despre executarea bugetului de stat se întocmește de Ministerul Finanțelor pînă la data de 1 mai a anului viitor, se prezintă spre examinare și aprobare Guvernului, care pînă la data de 1 iunie, după aprobare, îl înaintează Parlamentului. Structura raportului se stabilește de Ministerul Finanțelor. Raportul despre executarea bugetului de stat pe anul de gestiune în final, se examinează și se aprobă de Parlament.
Guvernul poate contracta împrumuturi pe piața financiară internă și externă. Limitele datoriei de stat sînt incluse în proiectul bugetului de stat și sînt adoptate de Parlament pentru anul bugetar concret prin legea bugetară anuală.
Controlul extern asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor bugetului de stat în cadrul puterii executive este electuat de către Curtea de Conturi. Curtea de Conturi, în baza controalelor efectuate, prezintă anual Parlamentului un raport privind modul de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice.
De menționat, că, în urma colaborării și conlucrării din ultimii ani cu organismele financiare internaționale, autoritățile de resort ale Republicii Moldova au acumulat o vastă practică în problemele elaborării și gestionării bugetare.
CAPITOLUL II. EVOLUȚIA ȘI PERFORMANȚELE SISTEMULUI BUGETAR AL REPUBLICII MOLDOVA.
2.1 Particularitațile funcționarii sistemului bugetar public.
Bugetul public reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat, bugetelor unităților administrativ-teritoriale, bugetului asigurărilor sociale de stat și fondurilor asigurărilor obligatorii de asistență medicală.
Din punct de vedere economic, prin bugetul public se evidențiaza legaturile la nivel macroeconomic, respectiv evoluția P.I.B. Practic, prin bugetul public se repartizează un anumit nivel din P.I.B. pentru dezvoltare, consum, acesta determinînd un anumit nivel al indicatorilor bugetari cu consecițe favorabile in evoluția resurselor pentru viitor.
Bugetul public exprimă in esența relații economice in forma bănească ce iau nastere în procesul repartiției produsului intern brut potrivit cu obiectivele subordonate politicii economice, sociale și financiare ale fiecărei perioade. Aceste relații sunt in dublu sens:
– ca relații prin care se mobilizează resursele bănesti la dispoziția statului;
– ca relații prin care se repartizează aceste resurse.
Relațiile de mobilizare a resurselor sunt în principal relații de repartiție a produsului intern brut in favoarea statului prin intermediul impozitelor și taxelor, altor prelevări din venituri la care se adaugă atragerile de disponibilități temporar libere din economie,prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficienta resurselor generate de repartiția produsului intern brut a determinat stabilirea de relații cu străinatatea, concretizate în diverse forme de finanțări externe.
În economia modernă bugetul nu mai constituie un simplu document care cuprinde venituri și cheltuieli probabile ale statului pe un an de zile ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul este un instrument de previziune atat pe teren cert cît și pe teren mediu, ținînd seama de bugetul elaborat pe baza de programe mai ales pentru cheltuielile publice de investiții.
În bugetul public național se concentrează întreaga politică fiscala a unui stat. Prin bugetul public sau politica financiară se dirijează întreaga viața economică și socială a unei țări. Bugetul public reprezintă documentul de sinteză pentru veniturile și cheltuielile publice dintr-o țară.
În partea de venituri a bugetului public se concentrează toate veniturile publice, din toate bugetele și orice alta sursă de venituri bugetare, efectiv nu există venit cuvenit statului care să nu se reflecte, să nu fie înscris in bugetul public. La fel stau lucrurile și cu cheltuielile publice: nu se pot efectua cheltuieli publice dacă nu sunt inscrise în partea de cheltuieli din bugetul public.
În aceste condiții, bugetului public reprezintă documentul de sinteză cel mai important din cadrul unei țări.
Chiar daca într-o țară există mai multe bugete si alte forme de constituire a veniturilor bugetare (precum fondurile speciale), toate acestea trebuie cuprinse, înscrise într-un buget centralizator, de sinteză, respectiv în bugetul public.
În aceste condiții este justificată părerea mai multor economiști, conform cărora, legea bugetară anuala reprezintă, dupa Constituție cea mai importantă decizie a Guvernului unei țări.
Din punctul de vedere al conținutului, bugetul public poate fi analizat ca:
– document : act în care sunt prevăzute și aprobate, în fiecare an, veniturile și cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice.
-lege : act juridic în care se prevăd și se aprobă, prin lege, veniturile și cheltuielile anuale ale statului sau ale instituțiilor publice. Este un act de previziune (sunt indicate resursele bănești ale statului și destinațiile acestora sub forma cheltuielilor), act de autorizare (puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască și să perceapă venituri, potrivit prevederilor legale), act anual (anul bugetar în care sunt aprobate și executate veniturile și cheltuielile).
-sistem de fluxuri financiare : legate de formarea resurselor financiare publice (impozite, taxe, contribuții și alte venituri publice), pe de o parte și de repartizarea acestora, pe de altă parte.
-instrument de politică economică : instrument de politică a statului în domeniul fiscalității și a cheltuielilor publice, întrucât prin acest document sunt stabilite veniturile bugetare ce reflectă politica fiscală și cheltuielile bugetare ce au un rol important în plan economic și social.
Rolul bugetului public este conceput și elaborat ca un buget consolidat care reflectă la nivelul unui an, efortul financiar public,din care dispune de trei tipuri de rol:
– rolul alocativ reflectă în partea de cheltuieli modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar;
– rolul redistributiv rezultă din faptul că bugetul public este un instrument prin care se redistribuie o parte a PIB prin intermediul impozitelor și taxelor, precum și prin intermediul cheltuielilor;
– rolul de reglare a vieții economice decurge din faptul că datorită bugetului public ca instrument cu putere de lege, se poate acționa asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate.
Particularitațile funcționarii sistemului bugetar public al Republicii Moldova se confruntă cu insuficiență de venituri la buget, cu necesități de cheltuieli și investiții considerabile, respectiv cu deficite bugetare mult prea mari și posibilități de a le finanța mult prea mici.
Politica bugetară a statului reprezintă în sine o pârghie de influențare a activității economice și a vieții sociale. Astfel, sursele de bază ale veniturilor financiare și destinația cheltuielilor efectuate de stat definesc economia și prioritățile sale de dezvoltare.
În ultimii ani, veniturile acumulate anual la buget au fost într-o continuă tendință de creștere, de la circa 28 miliarde lei în anul 2010 la aproximativ 42.5 miliarde lei anul trecut.
Schema 2.1. Venituri acumulate la buget
Sursa: elaborat de autor.
Impozitele și taxele reprezintă o formă prin care statul se implică în economie și poate determina dezvoltarea unor domenii economice sau poate frâna anumite procese. Cert este faptul că veniturile fiscale sunt o sursă de finanțare importantă pentru stat. Aceasta, dacă luăm în considerare că în structura veniturilor totale, 84% sunt venituri de natură fiscală, potrivit datelor pentru anul 2014.
În Republica Moldova consumul populației este un pilon important pe care se sprijină economia, implicit și bugetul statului. Impozitele pe consum, cum sunt accizele și taxa pe valoare adăugată, dețin ponderi semnificative în totalul veniturilor bugetare.
În condițiile în care presiunile fiscale din Republica Moldova sunt deja mult prea mari, statul nu poate miza pe creșterea surselor de finanțare a cheltuielilor sale din contul majorării impozitelor și taxelor. Altfel spus, banii trebuie să fie cheltuiți chibzuit, să fie direcționați spre domenii prioritar de dezvoltat și să devieze de la conceptul de cheltuială curentă spre conceptul de investiție pe termen lung.
În perioada 2010-2014, concomitent cu veniturile, s-au majorat și cheltuielile efectuate de la bugetul public național. Dacă în anul 2010, statul a avut cheltuieli de circa 29 miliarde lei, atunci în 2014, acestea au ajuns să fie cu circa 15 miliarde lei mai mari.
Schema 2.2. Cheltuieli publice.
Sursa: elaborat de autor.
În structura cheltuielilor publice, cele curente dețin o pondere destul de ridicată, în jur de 60 la sută. În categoria cheltuielilor curente intră în principal cheltuielile de personal. Experții Băncii Mondiale au menționat într-un raport făcut public în iunie 2013 că autoritățile din Republica Moldova trebuie să continue procesul de optimizare a personalului din sectorul bugetar. În condițiile în care cheltuielile de personal, implicit cheltuielile curente se vor reduce, vor exista și posibilități financiare mai mari pentru stat de a realiza cheltuieli capitale, altfel spus investiții pe termen lung.
În ce privește deficitul bugetar, acesta a depășit în perioada 2010-2014 suma de 1.7 miliarde de lei. Totodată, ponderea deficitului în produsul intern brut al țării a fost în jur de 2 la sută. Anul trecut, de exemplu, buzunarul statului s-a ales cu o gaură de aproape 2 miliarde lei, ceea ce înseamnă circa 1,8% din PIB.
Schema 2.3. Deficitul bugetar.
Sursa: elaborat de autor.
Fondul Monetar Internațional, în cadrul ultimei misiuni în Republica Moldova, încheiată în octombrie 2014, a menționat că politica bugetar-fiscală a țării noastre trebuie să aibă ca scop atingerea până în anul 2018 a unui deficit de 1,5% din PIB și 2,5% din PIB prin excluderea granturilor. O preocupare importantă pentru stat este acoperirea deficitului bugetar. Sursele de finanțare a deficitului pot fi atât interne, cât și externe. În anul 2014, cea mai importantă sursă internă au fost banii obținuți din vânzarea valorilor mobiliare de stat, iar din exterior – pentru finanțarea deficitului bugetar s-au utilizat în principal împrumuturile de la organizațiile financiare internaționale.
2.2. Fundamentarea teoretică a procesului de Integrare Europeană.
Ideea unei Europe unite a fost susținută de-a lungul secolelor de împărați și intelectuali deopotrivă, dar numai după cel de-al doilea război mondial statele europene au instituționalizat forme de cooperare internațională, cu competențe în domenii specifice, cum ar fi: Organizația pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE)1 , Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO)2 , Uniunea Europei Occidentale (UEO). Aceste organizații au pus bazele unei solidarități mai strânse între statele europene, dar încă manifestau trăsăturile clasice ale unei uniuni a statelor și ale cooperării interguvernamentale.
Republica Moldova și-a căpătat independența la data de 27 august 1991, odată cu anul dezmembrării Uniunii Sovietice. Au urmat ani grei de scădere a nivelului de trai și declin economic. Moldova a încercat să fructifice relații multilaterale atât cu Federația Rusă, UE și SUA, și nu a urmat modelul statelor Baltice, care au fost interesate de la bun început de aderarea și integrarea în Uniunea Europeană.
Primul pas în relațiile dintre Moldova și UE a fost negocierea în anul 1994 a Acordului de Parteneriat și Cooperare (APC), care a intrat în vigoare în 1998, valabil și în perioada actuală și a înlocuit Acordul Uniunii Europene cu Uniunea Republicilor Sovietice Socialiste în 1989, moștenit și de Moldova. APC este un acord juridic, care stabilește referințele foarte generale cu privire la respectarea valorilor democratice și a drepturilor omului. Al doilea pas a fost Planul de Acțiuni Republica MoldovaUniunea Europeană (PAUEM) care nu înlocuiește APC, ci stabilește strategii cu privire la libertățile umane și reforme aproape în toate domeniile de activitate în ceea ce privește dezvoltarea economică și reducerea sărăciei
Economia unei țări, datorită dimensiunii și complexității sale, nu-și poate desfășura activitatea fără să-și elaboreze un program economic pe durată determinată, care să se reflecte într-un program financiar. Acest program financiar cuprinde veniturile și cheltuielile unei anumite perioade. „Economia publică, nefiind însă un scop în sine, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial” Statul a apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societății, când s-a făcut simțită tot mai mult diferențierea socială și materială. Odată cu apariția statului au apărut și primele elemente de finanțe: dările, tributurile, birurile, impozitele, cheltuielile statului și altele.
Sistemul bugetar,deficitul guvernamental și datoria publică sunt indicatori-cheie ce țin de situația financiară a sectorului guvernamental. Aceștia se raportează Comisiei Europene în cadrul Procedurilor de Deficit Excesiv. De asemenea, ei formează două criterii de convergență pentru Uniunea monetară europeană.
Schema 2.4. Evoluția Produsului Intern Brut al UE și al Republiicii Moldova
Sursa: Revista stiințifică a Universității de Stat din Moldova.
În cadrul principalelor politici economice ale țărilor în curs de tranziție, inclusiv ale celor cu intenții de aderare la Uniunea Europeană, în vederea asigurării stabilizării și creșterii economice, o importanță primordială îi revine politicii bugetar-fiscale. În ultimul timp, în Republica Moldova se observă, în general, o influență pozitivă a politicilor socio-economice asupra activității economice a societății. Aceasta are, ca rezultat, o dinamică relativ bună în evoluția Produsului Intern Brut, mai ales dacă o comparăm cu situația pentru același indicator macroeconomic înregistrată în țările membre ale Uniunii Europene
Prin intermediul bugetului se acumulează și se repartizează resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente și asigurarea echilibrului economic și financiar.
În situația actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, ca parte integrantă a sistemului de finanțe publice, verigile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile, sunt: bugetul de stat, bugetele locale (ale unităților administrativ-teritoriale), bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurărilor obligatorii de asistență medicală. Acest sistem unitar și corelat de fonduri evidențiază fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații, în conformitate cu nevoile sociale și cu obiectivele de politică financiară la nivel macroeconomic.
În perioada 2007-2013, țările UE au decis să dedice o parte considerabilă a eforturilor lor comune și a bugetului UE pentru o mai mare creștere economică și pentru crearea de locuri de muncă. Dezvoltarea durabilă a devenit una dintre principalele priorități ale Uniunii. Economia UE trebuie să fie mai competitivă, iar regiunile mai puțin prospere trebuie să recupereze decalajul față de celelalte. Uniunea Europeană are „resurse proprii” pentru a-și finanța cheltuielile. Din punct de vedere juridic, aceste resurse aparțin Uniunii. Statele membre le colectează în numele UE și le transferă în bugetul UE. Bugetul primește și alte venituri, precum impozitele pe salarii plătite de către personalul UE, contribuțiile din partea țărilor din afara UE pentru anumite programe ale UE și amenzile plătite de către întreprinderile care încalcă normele de concurență sau alte legi. Aceste resurse diverse constituie aproximativ 1 % din buget. Veniturile totale ale UE prevăzute pentru anul 2010 se ridică la aproximativ 122,9 miliarde EUR.Pe cînd procesul bugetar al Republicii Moldova oferă oportunități mai bune de alocare a resurselor, prioritizare a politicilor sociale majore și monitorizarea cheltuielilor publice. În Republica Moldova, legea privind transparența în procesul decizional are drept scop asigurarea participării cetățenilor, eficientizarea procesului decizional și sporirea gradului de răspundere al autorităților publice față de cetățeni .
Pentru a edifica un buget public transparent ca un element-cheie al unei societăți democratice, este esențial ca părților interesate să le fie oferite oportunități de participare la fiecare etapă a procesului bugetar.
2.3 Problemele în funcționarea sistemului bugetar în Republica Moldova.
Creșterea economică din Republica Moldova, în tandem cu tendința de reducere a sărăciei, sunt strâns corelate cu fluxul de remitențe și consumul generat de acestea din urmă. Câștigurile din munca moldovenilor aflați peste hotarele țării au alimentat venitul disponibil al gospodăriilor casnice, conducând astfel la majorarea cererii agregate de consum. Constrânsă de capacitățile limitate de producție autohtonă, această cerere a fost satisfăcută în mare măsură de importurile de bunuri și servicii. Bugetul public național a beneficiat pe urma acestei situații, însă balanța comercială a evoluat în direcția unui deficit comercial alarmant.
Pe lângă faptul că creșterea economică bazată pe consum și remitențe expune economia țării către o serie de vulnerabilități, există un pericol și mai mare asociat acestui model de creștere economică – faptul că volumul remitențelor va începe să scadă la un moment dat. Actualmente, migrația decimează familiile cetățenilor din Republica Moldova. Acest lucru în sine este destul de grav, însă urmărind evoluția migrației în țările care s-au confruntat cu acest fenomen, anticipăm că familiile moldovenilor se vor reîntregi. Din păcate, dacă nu acționăm ferm întru crearea unor condiții adecvate de muncă și trai în Republica Moldova, reîntregirea familiilor de migranți se va produce în afara hotarelor țării. Moment care va genera declinul remitențelor.
Sistemul bugetar al Republicii Moldova este puțin credibil din motiv că anual, statul realizează și aprobă un plan financiar, după care urmează să se conducă în anul viitor. Acesta este bugetul, în care se planifică veniturile – pe surse și cheltuielile – pe destinații de finanțare. Un indicator ce ține de eficiența managementului finanțelor publice este credibilitatea bugetară sau abilitatea autorităților de a planifica cât mai corect bugetul statului.
Indicatorii de credibilitate bugetară iau în calcul variația cheltuielilor publice și a veniturilor publice efectiv realizate în raport cu cele aprobate în buget la începutul anului.
Schema 2.5. Cheltuielile bugetului public național.
Sursa: elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanțelor.
În perioada 2008-2013, cheltuielile efectiv executate din buget s-au situat sub nivelul aprobat prin legile bugetare. Cel mai mic procent de execuție a bugetului pe partea de cheltuieli s-a înregistrat în anul 2010, când suma cheltuielilor executate a constituit circa 94% din cea planificată. Altfel spus, circa 1 miliard și 800 milioane de lei din cheltuielile planificate nu au fost efectiv realizate.
Schema 2.6. Veniturile bugetului public national.
Sursa: elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanțelor.
În ce privește execuția bugetului pe partea de venituri, este de menționat că în perioada 2008-2010, veniturile s-au situat peste nivelul planificat de încasări, iar în perioada 2011-2013 statul a obținut mai puține venituri decât anticipase inițial.
În anii 2011 și 2012, componenta de venituri fiscale a subminat potențialul planificat de acumulare a veniturilor la buget. În 2012, pe fundalul crizei economice s-a redus consumul, ceea ce a diminuat suma impozitelor indirecte colectate la buget. Pentru anul 2013 statul a planificat venituri nefiscale mai mari decât a acumulat efectiv, în principal fiind vorba de componenta de taxe, plăți și amenzi administrative.
Deși în linii mari, Republica Moldova îregistrează indicatori de performanță buni la capitolul credibilității bugetare, există importante restanțe la alți indicatori de performanță, cum ar fi aprobarea în timp a bugetului și planificarea bugetară realizată în baza politicii bugetar-fiscale „gândită” anterior legii bugetare. Comunicarea între autoritățile de realizare și cele de implementare a bugetului este de asemenea importantă, iar consultările dintre acestea pot îmbunătăți monitorizarea evoluțiilor economice și identificarea timpurie a factorilor de risc interni și externi care pot solicita o ajustare a mixului de politici economice.
În conformitate cu legea sistemului și procesului bugetar în baza prognozelor macroeconomice, Ministerul Finanțelor determină totalurile estimărilor preliminare de venituri și cheltuieli pentru bugetul de stat. Acestea din urmă se transmit autorităților publice care elaborează propunerile inițiale de buget și le reîntorc la Ministerul de Finanțe. Ministerul Finanțelor examinează propunerile de buget ale autorităților publice și le transmite autorităților publice înapoi pentru reexaminare. După reexaminare autoritățile publice le prezintă din nou Ministerului Finanțelor. Astfel elaborarea bugetului are loc în două iterații de interacțiune între Ministerul Finanțelor și autoritățile publice.
CAPITOLUL III. PERFECȚIONAREA STRUCTURII SISTEMULUI BUGETAR ȘI REGLEMENTAREA ACESTUIA ÎN REPUBLICA MOLDOVA.
3.1 Tendințe actuale în dezvoltarea sistemului bugetar al Republicii Moldova.
Bugetul de stat este un instrument financiar macroeconomic al statului, care implică în sine nu doar veniturile și cheltuielile statului pe o perioadă de un an, dar în ultima perioadă este și un plan atât pe termen scurt cât și pe termen mediu de elaborare a bugetelor pe programe care se focalizează pe economie, eficiență și eficacitatea resurselor statului. Bugetul de stat în Republica Moldova, prin caracterul său complex, este oglinda implicării statului prin instrumente bugetar-fiscale în economie, în viața socială precum și capacitatea acestuia de a constitui finanțele statului și a le gestiona în contextul unei economii în tranziție.
În ultimul deceniu Republica Moldova a cunoscut o îmbunătățire sesizabilă a performanței managementului finanțelor publice, fiind promovate o serie de reforme. Vectorul de bază al acestor reforme îl constituie implementarea planificării bugetului pe termen mediu și concomitent introducerea elementelor de bugetare în bază de programe și performanță. Esența reformei constă în faptul că, comparativ cu modul tradițional de planificare a bugetului pe articole, unde accentul este pus pe intrări, adică pe mijloacele planificate, fiecărui minister fiindu-i atribuită o sumă de bani pentru a fi cheltuită, 99 bugetul pe programe presupune deplasarea vectorului spre ieșiri, adică pe ceea ce se va încearca să se realizeze, pe ceea cât se va planifica să se facă și cu ce resurse. Noua abordare în planificarea bugetului are la bază principiile de eficiență, eficacitatea și economie.
În cadrul evoluției finanțelor publice atât din punct de vedere teoretic, cât și practic, se evidețiază trei tipuri principale de bugete, conform conținutului financiar cât și modului de planificare: bugetul de mijloace, bugetele de performanță și bugetele programe.
Bugetul de mijloace reprezintă cea mai veche și cea mai răspândită formă de buget, de aceea mai este numit și tradițional. Tipul dat de buget a căpătat apelativul „buget de mijloace‖ deoarece în procesul de elaborare, dezbatere și aprobare a proiectului acestuia Guvernul și Parlamentul sunt preocupate de asigurarea bunei funcționări a instituțiilor publice, îndeplinirii obiectivelor înscrise în programul de guvernare . Acesta grupează cheltuielile după obiectivele funcțiilor guvernului, de unde și vine denumirea de funcțional. În principiu există câte o linie bugetară pentru fiecare tip de cheltuială și o numerotare aferentă pentru le putea urmări, de aceea un astfel de buget se mai numește și liniar. Într-o astfel de metodă de elaborare a bugetului, decidenții cunosc costurile funcțiilor guvernului, cum ar fi apărarea, sănătatea, educația, securitatea socială etc. Bugetul funcțional are deci la bază clasificația bugetară, și anume în primul rând clasificația funcțională, în al doilea rând cea economică, pentru a pune în evidență costurile obiectivelor majore ale guvernării și natura economică a acestor costuri, dar și clasificația organizațională, atribuind fiecărui minister o sumă de bani. Specificul acestui buget este că pune accentul pe mijloacele planificate care trebuie mobilizate pe parcursul anului bugetar, adică pe ceea ce trebuie să se procure. Avantajele unui astfel de buget constau în simplitatea elaborării, dar și facilitarea controlului financiar asupra cheltuielilor publice, prin faptul că nu dă puteri discreționare managerilor de a aloca resursele . Astfel legislativul poate urmări foarte ușor modul în care guvernul utilizează banul public, printr-un control al conformității fiecărei cheltuieli efectuate cu articolele planificate. Totodată nu este vorba despre un control al performanței, deoarece bugetele de mijloace sunt asociate cu o elaborare a bugetului orientată pe intrări și pe controale ex-ante rigide și detaliate. Practic, bugetarea funcțională se axează pe o analiză de cost a funcțiilor de atins, și nu pe o analiză a rezultatelor care pot fi atinse prin realizarea acestor funcții, deci nu se poate pune problema eficienței și a eficacității. Anume în încercarea de a aplana această deficiență majoră multe țări au trecut la sisteme bugetare bazate pe performanță sau program. Încă o critică a bugetului funcțional este orizontul de timp pe care acesta este orientat, acesta având o finalitate anuală și nu una strategică.
Bugetul de performanță încearcă să depășească una din lacunele bugetului funcțional, și anume se concentreză pe eficiență. Acesta stipulează ceea ce se încearcă să se realizeze, ce se planifică să se facă și cu ce resurse. Accentul se pune pe maximizarea producției de bunuri publice cu un anumit nivel al resurselor, adică pe obținerea celor mai multe servicii pentru o unitate monetară. Critica de baza a bugetului de performanță este că la întocmirea bugetului se pune mai mult accentul pe eficiența tehnică, care nu este un criteriu eficient de alocare a resurselor, și nu pe eficacitate . Acest mod de elaborare a bugetului poate fi aplicat doar în cazul acelor organizații, care prestează servicii a căror performanță poate fi cunatificată. Bugetele respective au în vedere numai costuri scăzute ale unei activități, nu și necesitatea activității, ori „este mult mai important să realizezi bine ce ți-ai propus – eficacitatea – decât să realizezi bine altceva – eficiențal.
Bugetul pe programe la rândul său include atât eficiența, cât și eficacitatea, totodată orizontul de timp în care se planifică veniturile și cheltuielile este extins prin luarea în considerare a unei perioade mai mari: cea a unui program pe termen mediu sau lung. Avantajele bugetului pe programe se referă la aprecierea rezultatelor și nu la cuantificarea cheltuielilor. Prin bugetul pe programe sunt evidențiate rezultatele planificate ce trebuie atinse în urma activităților realizate de autoritățile și instituțiile publice finanțate de la buget. Având o imagine clară asupra rezultatelor dorite ale activității acestora, pot fi identificate soluții și metode eficiente pentru realizarea lor. Astfel se asigură o legătură directă a resurselor financiare și cheltuielilor cu programele și activitățile care pun în aplicare măsurile de politică. Accentul este pus pe rezultatele ce trebuie obținute și pe munca depusă, mai degrabă decât pe unitățile organizaționale. Bugetul pe programe reprezintă un instrument eficient de management în stabilirea priorităților și luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare în viitor în funcție de rezultatele obținute. Aceste bugete sunt în mod oficial legate de un proces de planificare, unde obiectivele naționale sunt stabilite și cheltuielile publice sunt alocate în efortul de a realiza aceste obiective. Bugetarea în baza de programe pare a fi cea mai eficientă din următoarele considerente: transparența informațiilor financiare, uniunea deciziilor financiare, coordonarea și eficiența activității în cadrul coordonării obiectivelor statului cu resursele financiare existente ș.a
Conform Ordinului ministrului finanțelor nr.19 din 16 februarie 2008 „Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare si raportare a bugetelor pe programe‖ un buget pe programe este constituit din următoarele elemente: programe, scopuri, obiective, indicatori de performanță (Schema 3.1).
Deși reușita planificării unui program de cheltuieli depinde de planificarea corectă a fiecărui component structural al programului, totuși practica denotă că o atenție deosebită trebuie acordată indicatorilor de performanță cu care ulterior va fi apreiat impactul programului și are ar trebui să responsabilizeze managerii din domeniul public. Indicatorii de performanță reprezintă o valoare concretă sau o trăsătură specifică utilizată pentru a măsura intrările, activitățile, produsele și rezultatele. Obiectivele în sectorul public sunt de cele mai multe ori ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensuală, mai mult decât atât, obiectivele pe termen lung nu produc neapărat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul măsurării (rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Iată de ce indicatorii de performanță constituie informații valoroase despre o situație și/sau o evoluție și este corelată cu informația necesară conducătorilor și/sau politicienilor și trebuie stabiliți cu atenție. Indicatorii de performanță pot fi exprimați în termeni cantitativi sau calitativi. Există diferite tipuri de indicatori: de resurse, de produs, de eficiență și de rezultat.
Schema 3.1. Relațiile între elementele programului.
Sursa: Ordinului ministrului finanțelor nr.19 din 16 februarie 2008.
Introducerea elementelor de bugetare în baza de programe și performanță în practica planificării bugetului din Republica Moldova este ca o completare firească a reformei planificării pe termen mediu a bugetului, începând cu legea bugetului de stat pe anul 2003 (Schema 3.2).
Schema 3.2. Evoluția cheltuielilor fundamentate pe programe și performanță din bugetul de stat.
Sursa: Elaborat de autori în baza datelor din Rapoartele privind executarea bugetului pe anii 2004-2011.
În ultima perioadă se poate observa atenția deosebită care este acordată acestui mod de bugetare, prin încercarea de a trece la noua clasificație bugetară. În acest sens cheltuielile incluse în programe au sporint ca pondere în totalul cheltuielilor în anul 2011, cînd acestea au constituit 55,7% din total. Totodată, datele statistice denotă o evoluție neuniformă cheltuielilor planificate în bază de programe. Și totuși, în ansamblu este vorba despre un trend ascendent atât în ceea ce privește mărimea absolută a Scop Obiective Indicatori de produs Indicatori de eficiență Indicatori de resurse 101 cheltuielilor, cât și ponderea acestor cheltuieli în mărimea cheltuielilor totale ale bugetului de stat executat. Cea mai mare valoare a acetor cheltuieli, în mărime absolută, este înregistrătă în 2011, de aproximativ 11,1 mlrd. lei, cu o creștere de 5,7 mlrd lei, sau cu 104,64 %. Astfel, după cum observăm mersul acestei reforme este unul foarte lent, mai ales pe parcursul primilor 8 ani de la inițierea ei, ponderea cheltuielilor fundamentate pe programe și performanță crescând cu doar 8 p.p.
Cu toate că procesul de planificare a bugetului a fost îmbunătățit substanțial ca procedură odată cu introducerea CCTM și a planificării în bază de programe, oferind bugetului un caracter strategic și de perspectivă, și deplasând accentul de la cheltuirea cu orice preț a alocațiilor bugetare de către executorii de buget spre utilizarea rațională a banului public, totuși, agenda acestor reforme este una foarte încărcată. În scopul realizării transferului de la sistemele de planificare bugetară bazate pe categorii de cheltuieli către sisteme de bugetare bazate pe politici și performanță a fost evident necesară revizuirea întregului proces bugetar și a calendarului de pregătire a bugetului de stat. Implementarea acestor reforme necesită introducerea de noi pași în procedurile bugetare, de noi documente, de noi instrumente de planificare și raportare, de noi proceduri de dezbatere și de luare a deciziilor, de noi sisteme de contabilitate, etc.
Reformarea procesului de planificare a bugetului public este un proces complex și de durată, însă unul absolut necesar. Totuși, nu trebuie să se facă abstracție de beneficiile reformei. Acest mod de planificare a bugetului nu este un „tratament‖ care ar rezolva absolut toate problemele finanțelor publice. De exemplu era iluzoriu să așteptăm beneficii semnificative în urma introducerii bugetării pe programe sau a procedurilor de bugetare pentru mai mulți ani dacă această reformă este promovată separat de celelalte acțiuni reformatoare ale administrației publice. Reforma CCTM și planificarea în baza performanțelor au fost lansate cu mult înaintea Reformei administrației publice centrale, care a fost inițiată în 2006, deci au fost rupte din context. Iată de ce, până la moment, reforma planificării strategice a bugetului a avut un impact relativ pozitiv asupra procesului de planificare bugetară, însă fără efecte majore. În principiu, rezultatele ar fi putut fi și mai bune dacă reforma era din start promovată în contextul Reformei administrației publice centrale, și dacă erau excluse situațiile de criza economică și politică a țării. La moment rezultatele sunt modeste pentru că nu reforma nu a fost gândită conceptual.
Astfel, pentru a evita și în continuare o succesiune de „reforme pe hârtie‖, care constau din implementarea unei măsuri, apoi trecerea la următorul articol din agendă, fără a evalua rezultatele obținute și fără a se acorda atenție celorlalte elemente ale sistemului bugetar, propunem de a monitoriza reformele bugetare și de a urmări o finalitate logică a acestora, de a asigurara condiții pentru realizarea lor, ceea ce presupune în primul rând stabilitatea politică a țării, dar și o mai mare transparență a programelor de reforme. Lucrul asupra reformei nu trebuie să se concentreze doar la Ministerul Finanțelor. Responsabile de reușita acestor schimbări se fac și celelalte autorități ale administrației publice centrale implicate în procesul bugetar. Pentru implementarea totală, completă a planificării pe termen mediu a bugetului și a elementelor de bugetare în bază de programe și performanță este necesară o modificare fundamentală a culturii administrative, și aceasta nu poate fi realizată nici ușor, nici rapid.
3.2 Eficientizarea sistemului bugetar.
Pentru anul 2012, bugetul de stat (toate componentele) la partea de venituri a fost aprobat inițial în sumă de 21367,3 mil. lei. Tendințele recente de dezvoltare a economiei naționale, care au avut un impact negativ la încasarea veniturilor și intrările de granturi pe parcursul anului 2012, au condus la revizuirea veniturilor bugetului de stat. Conform modificărilor operate, veniturile bugetului de stat au fost precizate în sumă de 20783,5 mil. lei, cu 583,8 mil. lei (2,7%) mai puțin decît nivelul aprobat inițial. Astfel, au fost micșorate veniturile componentei de bază cu 290,2 mil. lei (1,6%), proiectelor finanțate din surse externe – cu 384,7 mil. lei (27,8%) iar veniturile componentelor mijloacelor speciale și fondurilor speciale au fost majorate cu 52,7 mil. lei (4,5%) și, respectiv, 44,4 mil. lei (14,4%). În realitate, încasările la bugetul de stat la venituri (toate componentele) au fost realizate în sumă de 20090,6 mil. lei, cu 3,3% sau cu 692,9 mil. lei mai puțin decît prevederile anuale precizate. Totodată, în comparație cu anul 2011, au fost încasate venituri cu 1451,6 mil. lei sau cu 7,8% mai mult. Ponderea veniturilor bugetului de stat (toate componentele) în bugetul public național a constituit 59,9%, și ca pondere la PIB – 22,9%. Față de anul 2011, ponderea veniturilor bugetului de stat în bugetul public național s-a diminuat cu 1,9%, iar ponderea la PIB s-a majorat cu 0,2%. În suma totală a veniturilor bugetului de stat, încasările de la veniturile fiscale au constituit 16178,2 mil. lei sau 80,5%, veniturile nefiscale – 858,1 mil. lei sau 4,3%, granturile – 1558,1 mil. lei sau 7,8%, veniturile din mijloacele speciale ale instituțiilor publice – 1094,1 mil. lei sau 5,4%, veniturile fondurilor speciale – 358,0 mil. lei sau 1,8%, transferuri de la bugetele unităților administrativ-teritoriale: la componenta fonduri speciale – 0,4 mil. lei, la componenta mijloace speciale – 0,5 mil. lei, la proiectele finanțate din surse externe –30,3 mil. lei sau 0,1%, transferuri de la FAOAM la mijloacele speciale – 12,9 mil. lei sau 0,1%.
Schema 3.3. Dinamica încasărilor veniturilor bugetului de stat pe toate componentele pe anii 2010- 2012.
Sursa: elaborat de autor.
Prin Legea bugetului de stat pe anul 2012, veniturile bugetului de stat a componentei de bază inițial au fost aprobate în sumă de 18497,6 mil. lei. Procesele înregistrate în economia țării, precum și temperarea creșterii economice și condițiile meteorologice nefavorabile pe parcursul anului 2012 au influențat performanțele economice ale republicii, avînd impact asupra componentei de bază a bugetului de stat. Reieșind din aceasta prin Legea nr.177 din 11 iulie 2012 și Legea nr.273 din 30 noiembrie 2012 au fost introduse modificări la indicatorii bugetului de stat aprobați inițial. Conform estimărilor, încasarea veniturilor la bugetul de stat, în primul rînd la taxa pe valoarea adăugată și accize, precum și revizuirea acordurilor debursării granturilor pentru suport bugetar, a creat unele discrepanțe între veniturile aprobate inițial și cele estimate pînă la finele. Această discrepanță de la încasarea veniturilor a fost acoperită prin operarea unor modificări la legislația fiscală în vederea fortificării colectării veniturilor, și să asigure compensarea veniturilor în sumă de circa 465,0 mil. lei.
Cheltuielile bugetului de stat.
Bugetul de stat în anul 2012 la partea de cheltuieli pe toate componentele a fost aprobat inițial în sumă de 22164,3 mil. lei, care pe parcursul anului a fost majorată cu 243,9 mil. lei (ținînd cont de transferurile între componente), dintre care cheltuielile mijloacelor speciale – cu 77,8 mil. lei, cheltuielile fondurilor speciale – cu 41,4 mil. lei și cheltuielile proiectelor finanțate din surse externe – cu 328,9 mil. lei, iar cheltuielile componentei de bază s-au redus – cu 198,2 mil. lei.
Cheltuielile componentei de bază au fost aprobate în sumă de 18861,0 mil. lei, însă pe parcursul anului au fost ajustate pînă la 18662,8 mil. lei. Volumul cheltuielilor s-a modificat în legătură cu revizuirea cadrului de resurse disponibil și necesitatea finanțării unor măsuri prioritare: reconstrucția și înzestrarea clădirii Parlamentului, lichidarea consecințelor secetei din anul 2012, diminuarea cheltuielilor de personal în legatură cu amînarea implementării unor măsuri de politici, precum și redirecționarea alocațiilor pentru programele cu prioritate majoră.
Majorarea volumului cheltuielilor la componentele mijloace speciale și fonduri speciale a fost dictată de solicitarea din partea autorităților publice centrale de a utiliza soldurile în conturi – 22,0 mil. lei și 3,1 mil. lei respectiv, formate la începutul anului 2012.
Totodată, în baza prevederilor legii bugetare anuale, autoritățile publice centrale au ajustat volumul cheltuielilor la componente mijloace speciale, fonduri speciale și proiecte finanțate din surse externe, în dependență de volumul veniturilor acumulate. Astfel, cheltuielile bugetului de stat, cu modificările operate, au însumat 22408,2 mil. lei, fiind realizate în sumă de 21675,3 mil. lei, ce constituie cu 732,9 mil. lei sau cu 3,3 % sub nivelul prevăzut.
Comparativ cu prevederile anuale precizate, cheltuielile bugetului de stat au fost executate sub nivelul prevăzut și anume, în cadrul componentei de bază au fost executate cheltuieli cu 436,0 mil. lei (sau cu 2,3 %) mai puțin decît s-a prevăzut. Aceste devieri revenind, în special, pe seama neutilizării mijloacelor prevăzute pentru asigurare și asistența socială – 155,3 mil. lei, serviciile de stat cu destinație generală – 92,6 mil. lei, ocrotirea sănatății – 61,8 mil. lei, transporturile, gospodăria drumurilor, comunicațiile și informatica – 51,2 mil. lei, serviciul datoriei de stat – 33,9 mil. lei, justiție – 11,0 mil. lei. Totodată, conform documentelor executorii în anul 2012, de la bugetul de stat au fost achitate mijloace în sumă de 36,1 mil. lei.
Cheltuielile din contul mijloacelor speciale neutilizate constituie 120,2 mil. lei (9,6 %), cheltuielile fondurilor speciale – 6,6 mil. lei (2,0 %), cheltuielile din proiecte cu finanțare externă – 170,6 mil. lei (7,9 %) față de prevederile bugetului precizat. Comparativ cu anul 2011, cheltuielile realizate în anul 2012 sînt în creștere cu 1671,2 mil. lei sau cu 8,4 %.
Rezultatele executării bugetului de stat.
Bugetul de stat la total pe toate componentele inițial a fost aprobat cu deficit în sumă de 797,0 mil. lei. În urma modificărilor operate pe parcursul anului la indicatorii părții de venituri și cheltuieli a bugetului de stat pe toate componentele nivelul deficitului a fost precizat pînă la 1624,6 mil. lei. Conform rezultatelor executării în anul 2012, bugetul de stat s-a soldat cu un deficit în sumă de 1584,7 mil. lei, față de 1365,1 mil. lei, deficit înregistrat în anul 2011.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Armonizarea Sistemului Bugetar al Republicii Moldova In Contextul Integrarii Europene (ID: 110143)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.