Arhitectura Instituțională A Instrumentelor Structurale. Studiu DE Caz Programul Operațional Regional

Motto

,,Unul dintre marile mele gânduri a fost concentrarea popoarelor, aceleași din punct de vedere geografic, fărâmițate de politică și de revoluții. Am vrut să fac din ele un corp de națiuni. Ar fi fost începutul, iar sfârșitul ar fi fost reuniunea acestor corpuri naționale într-un corp universal, Asociațiunea Europeană…

În această situație s-ar fi găsit cele mai multe șanse de a introduce peste tot o unitate de coduri, de principii, de opinii, de sentimente, de vederi, de interese.

Un cod european, o curte de casație europeană, o monedă unică, aceleași legi, toate râurile navigabile pentru toți, sfârșitul războaielor, pacea lumii. Fiecare să se simtă pretutindeni ca la el acasă.

Atunci, poate, ar fi fost permis să visăm la marea familie europeană.”

Napoleon I

CUPRINS

Introducere pag. 4

Capitolul I. Afaceri Generale ale Uniunii Europene pag. 6

I.1. Istoria integrării europene și cadrul instituțional al UE pag. 8

I.2. Politicile Uniunii Europene – Politica Regională pag. 11

I.3. Politica de Coeziune a Uniunii Europene în perioada 2007-2013 pag. 14

Capitolul II. Prezentarea Instrumentelor Structurale pag. 17

II.1. Fondurile Structurale pag. 17

II.2. Fondul de Coeziune pag. 19

II.3. Fondul European de Solidaritate pag. 21

Capitolul III. Documente programatice de referință națională pag. 22

III.1. Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013 pag. 22

III.2. Cadrul Strategic Național de Referință 2007 – 2013 pag. 25

III.3. Programele Operaționale Sectoriale pag. 27

Capitolul IV. Construcția cadrului instituțional pag. 30

IV.1.Rolul Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar pag. 33

IV.2.Rolul Autorităților de Management pentru Programele Operaționale pag. 36

IV.3.Rolul Organismelor Intermediare și Autorităților pentru Plăți pag. 39

Capitolul V. Programul Operațional Regional – studiu de caz pag. 41

V.1. Politica de Dezvoltare Regională și de Coeziune în UE pag. 41

V.2. Politica de Dezvoltare Regională în România pag. 42

V.3. Programul Operațional Regional pag. 44

V.4. Principalii actori regionali și rolul acestora pag. 54

Capitolul VI. Capacitatea de absorbție a finanțării pag.58

Concluzii și recomandări pag. 61

Bibliografie pag. 65

Anexe

INTRODUCERE

Lucrarea de față își propune să analizeze construcția cadrului instituțional românesc de implementare a Politicii de Coeziune a Uniunii Europene, mecanismele care au determinat crearea anumitor instituții responsabile de punerea în practică a politicilor și reglementărilor comunitare, procesul de programare, coordonare, monitorizare, evaluare al Instrumentelor Structurale.

Una dintre provocările majore pe care România le-a avut în procesul de aderare la Uniunea Europeană a fost aceea de construire a mecanismelor și organismelor responsabile cu implementarea acquis-ului comunitar. În acest sens, Instrumentele Structurale ocupă un loc important întrucât, pe de-o parte, vorbim despre o asistență comunitară de circa 19,7 miliarde Euro pentru perioada 2007 – 2013, cu o contribuție financiară de la bugetul național de circa 1,1 miliarde Euro pentru aceași perioadă, la care se adaugă alte circa 2 miliarde Euro cofinanțare de la bugetul local și contribuții private; iar pe de-altă parte, încercăm să demonstrăm cât suntem de pregătiți pentru absorbția unui procent semnificativ al sumelor alocate.

Primul capitol face o scurtă trecere în revistă a procesului de constituire al Uniunii Europene și a cadrului său instituțional, cu o prezentare mai detaliată a Politicii de Coeziune.

Plecând de la considerentul că implementarea Politicii de Coeziune se realizează în primul rând prin Instrumentele Structurale create în acest scop, în cuprinsul celui de al doilea capitol vom face o prezentare a acestor instrumente structurale pentru perioada 2007-2013, respectiv: Fondurile Structurale (Fondul European pentru Dezvoltare Regională și Fondul Social European), Fondul de Coeziune și Fondul European de Solidaritate.

Cel de al treilea capitol face o prezentare succintă a documentelor programatice de referință națională, respectiv: Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013, Cadrul Strategic Național de Referință 2007 – 2013 și Programele Operaționale.

Capitolul patru a fost dedicat în întregime insituțiilor create în România pentru coordonarea asistenței financiare, pentru fiecare program în parte.

Capitolul cinci a fost conceput ca studiu de caz pentru a analiza implementarea politicii de coeziune și realizarea obiectivului pe care România și l-a propus pentru perioada de programare 2007 – 2013, respectiv: Reducerea disparităților de dezvoltare economică și socială între România și statele membre ale Uniunii Europene prin generarea unei creșteri suplimentare cu 15% a Produsului Intern Brut și de 2% a ocupării forței de muncă până în anul 2015.

În acest sens, vor fi analizate relațiile dintre instituțiile responsabile cu programarea, coordonarea și gestionarea fondurilor destinate Programului Operațional Regional.

În cel de-al șaselea capitol am încercat să realizăm un comentariu privind cât de pregătită este România din punct de vedere al capacității de absorbție a asistenței financiare. Ca să efectuezi o evaluare ex-ante este însă o tentativă dificilă. Unele aspecte chiar nu pot fi evaluate decât ex-post. De altfel, chiar specialiștii în domeniu apreciază că o analiză reală a capacității de absorbție va putea fi realizată abia în 2010.

De aceea, în acest capitol vom încerca o evaluare a capacității administrative de absorbție în etapa de proiectare/construire a sistemelor corespunzătoare fazelor de management, programare și implementare, pentru a încheia cu câteva concluzii personale.

Trebuie făcută mențiunea, încă de la început, că au fost folosite surse oficiale, guvernamentale, ale Uniunii Europene, documente oficiale ale diferitelor instituții implicate în acest proces, în vigoare la data elaborării prezentei lucrări.

De asemenea, am folosit experiența acumulată în urma implicării personale, în cursul anului 2004, la elaborarea Hotărârii de Guvern nr. 497/2004 care definea construcția cadrului instituțional privind politica de coeziune și instrumentele structurale în România, în perioada finalizării negocierilor la Capitolul 21 – Politica Regională.

Uniunea Europeană este o realitate a zilelor noastre de care trebuie să învățăm a ține cont deoarece ne afectează tot mai mult viața de zi cu zi, dar mai ales viitorul. Iată de ce acest proces de integrare europeană nu trebuie acceptat de facto, ci trebuie comunicat, discutat, înțeles, acceptat/negociat/modificat prin intermediul instrumentelor și mecanismelor democratice care stau la baza sa și a însăși existenței Uniunii Europene.

Capitolul I. AFACERI GENERALE ALE UE

România a început drumul său către Uniunea Europeană la 1 februarie 1993, dată la care a fost semnat Acordul de Asociere a României la Uniunea Europeană, document intrat în vigoare doi ani mai târziu. România depunea oficial cererea de aderare la Uniune în iunie 1995, iar în decembrie 1999, Consiliul European decidea deschiderea negocierilor de aderare cu România, alături de alte șase state. Oficial, negocierile sunt deschise la 15 februarie 2000, ele fiind încheiate la nivel tehnic în cadrul Conferinței de Aderare la nivel ministerial din 14 decembrie 2004, decizie confirmată de Consiliul European de la Bruxelles din 16-17 decembrie din același an. În același timp, Consiliul a reafirmat și calendarul de aderare: aprilie 2005 – semnarea Tratatului de Aderare; 1 ianuarie 2007 – aderarea efectivă. În perioada 1998-2006, Comisia Europeană  a prezentat anual documente de evaluare privind parcursul european al României, aceste documente fiind de două tipuri: rapoarte privind stadiul pregătirilor în vederea aderării și, respectiv, după semnarea Tratatului de Aderare, rapoarte comprehensive de monitorizare în care era prezentat stadiul îndeplinirii angajamentelor asumate de România în negocierile de aderare.

Tratatul de Aderare a României și Bulgariei la Uniunea Europeană  a fost semnat la 25 aprilie 2005, la Luxemburg, de către România și Bulgaria și de către reprezentanții statelor membre ale Uniunii. Semnarea Tratatului de Aderare a fost precedată de obținerea avizului conform al Parlamentului European, care a fost acordat la 13 aprilie 2005, cu majoritatea absolută a voturilor parlamentarilor europeni.

După semnarea Tratatului de Aderare, România a trecut de la statutul de candidat la cel de stat în curs de aderare, obținând calitatea de observator activ la activitățile Uniunii. România a fost astfel asociată pe fond la lucrările tuturor instituțiilor comunitare, la nivel politic și tehnic (Consiliul Uniunii Europene și formațiunile sale sectoriale, grupurile de lucru ale Consiliului, precum și la reuniunile Consiliului European, comitetele și grupurile de lucru ale Comisiei Europene, Parlamentul European, Comitetul Regiunilor și Comitetul Economic și Social).

Astfel, de la 1 ianuarie 2007, Uniunea Europeană este o comunitate ce reunește 27 de state membre și o populație de 492,8 milioane de locuitori și care are 23 de limbi oficiale.

România s-a alăturat astfel unei Uniuni de state europene care împărtășesc aceleași valori, având în centru respectul pentru demnitatea umană, democrația, statul de drept și respectarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Uniunea Europeană are drept obiective asigurarea păcii și prosperității, printre realizările sale numărându-se piața internă, precum și crearea Spațiului Schengen, a zonei euro.

Obiectivul principal al României la acest moment îl constituie consolidarea progreselor și reformelor realizate, pentru asigurarea unei integrări depline în structurile comunitare. Pe de altă  parte, România dorește să aducă o contribuție activă la realizarea proiectelor aflate pe agenda europeană și să sprijine soluții eficiente pentru problemele Uniunii.

Având în vedere necesitatea asigurării aplicării uniforme a dreptului comunitar pe tot teritoriul Uniunii, acquis-ul comunitar cuprinde măsuri asiguratorii ce vizează protejarea funcționării conforme a Uniunii, în practică toate politicile europene: măsuri de salvgardare punctuale, corecții financiare cu privire la fondurile europene, măsuri privind politica concurenței sau declanșarea unor acțiuni în constatarea neîndeplinirii unei obligații de drept comunitar (infringement procedures) la adresa Statului Membru respectiv.

Principalul obiectiv al Uniunii Europene îl reprezintă realizarea unei „uniuni mai strânse între oameni și în care deciziile să fie luate cât se poate de transparent și cât se poate de aproape de oameni”.

Principalele obiective ale Uniunii Europene sunt:

să promoveze progresul economic și social și un înalt nivel al ocupării forței de muncă, să atingă o dezvoltare durabilă și echilibrată, prin crearea unei zone fără frontiere, prin întărirea coeziunii economice și sociale și prin înființarea unei uniuni economice și monetare (piața unică a fost instituită în 1993, iar moneda unică a fost lansată în 1999);

afirmarea identității Uniunii Europene pe scena internațională (prin ajutor umanitar pentru țările nemembre, o politică externă și de securitate comună, implicare în rezolvarea crizelor internaționale, poziții comune în cadrul organizațiilor internaționale);

să întărească protecția drepturilor și intereselor cetățenilor statelor membre, prin instituirea cetățeniei europene (care nu înlocuiește cetățenia națională dar o completează, conferind un număr de drepturi civile și politice cetățenilor europeni);

să se dezvolte și să se păstreze ca o zonă de libertate, securitate și justiție (legată de funcționarea pieței interne și în particular de libera circulație a persoanelor);

să existe și să se consolideze în baza dreptului comunitar (corpul legislației adoptate de către instituțiile europene, împreună cu tratatele fondatoare).

I.1. Istoria integrării.1. Istoria integrării europene și cadrul instituțional al UE

Istoria generală a continentului european din prima jumătate a secolului douăzeci este binecunoscută, aceasta afectând întreaga lume. Cele două războaie europene (1914-1918 și 1939-1945) s-au transformat treptat în războaie mondiale. Efectul lor devastator nu a fost numai fizic, material și economic, ci și moral. Din acest dezastru se pregătea să se ridice o nouă ordine mondială, punând accentul pe statul de drept (la nivel internațional) și pe renunțarea la un etatism excesiv.

Cadrul noii ordini juridice mondiale a fost furnizat de Carta Națiunilor Unite (1945).

Totuși, pe continentul european, cu antagonismele sale deschise, trebuia găsită o formulă specifică pentru garantarea relațiilor pașnice și a dezvoltării sociale și economice generale. Economia europeană era într-adevăr într-o stare foarte proastã, iar planul Marshall american a fost întâmpinat ca un sprijin decisiv. În urma începerii Războiului Rece, numai țările din Europa Occidentală au beneficiat efectiv de finanțarea transatlantică. Totuși, nu s-a profitat de oportunitate pentru instituirea unei cooperări transnaționale sistematice.

Dat fiind etatismul celor mai multe guverne, așa-numita „mișcare europeană” avea rădăcini mai ales în societatea civilă. Mediul academic, sindicatele, unii politicieni, într-un cuvânt militanți de toate tipurile, sprijineau o ordine instituțională de tip federal pe vechiul continent, inclusiv o autoritate supranațională cu puteri efective de garantare a unei ordini politice și economice pașnice și stabile.

Rezultatul acestei prime reuniuni a „federaliștilor” (1948) nu a fost primit cu căldură de guverne. În 1949 a fost înființat un Consiliu al Europei, cuprinzând o Adunare Parlamentară și o Conferință a Miniștrilor (de Afaceri Externe), dar singura străpungere majoră s-a realizat în domeniul drepturilor omului. A fost redactată și adoptată oficial o Convenție care stipula libertățile fundamentale și precondițiile statului de drept, așa cum sunt înțelese în tradiția constituțională a democrațiilor liberale occidentale. A fost înființată o Curte, cu sediul la Strasbourg, pentru supravegherea aplicării corecte a acestora.

Fără îndoială, acest acord marchează o eră nouă în cooperarea interguvernamentală europeană. Pe de altă parte, interguvernamentalismul nu merge dincolo de voința și dedicarea partenerului cel mai puțin devotat. În condițiile unui număr mare de state, unanimitatea este greu de atins, mai ales în chestiuni politice și economice cruciale.

Într-adevăr, nu se putea aștepta realizarea unui tip de integrare transnațională cu totul nou de la Consiliul Europei, cu procedura sa decizională bazată pe Adunare. Această inițiativă trebuia să provină de la un actor cheie, cu legitimitatea și autoritatea morală de a stabili un nou standard.

Propunerea, făcută la o conferință de presă pe 9 mai 1950 de ministrul francez de afaceri externe, Robert Schuman, era într-adevăr cu totul nouă. Franța a propus să partajeze cu Germania și alte țări interesate competențele sale suverane de reglementare în domeniile strategice ale cărbunelui și oțelului. În conformitate cu formularea franceză, „mise en commun” (punere în comun), urma a fi înființată o Comunitate, exercitând competențe supranaționale și având o „Înaltă Autoritate” ca actor decisiv.

Așa a luat naștere Comunitatea Cărbunelui și Oțelului care reprezintă prima asociere a țărilor din spațiul Europei de Vest.

A doua Comunitate instituită a fost Comunitatea Economică Europeană (CEE) care, în cursul anilor, va deveni portdrapelul procesului de integrare. Inițiată ca o uniune vamală de succes la sfârșitul anilor '50 și începutul anilor '60, aceasta a evoluat treptat într-o piață comună în anii '60 și '70. La sfârșitul anilor '80, Comisia Delors considera ca primă prioritate finalizarea acesteia.

Uniunea Economică și Monetară (UEM), incluzând o monedă unică pentru cele mai multe state membre, este ultima etapă, inițiată în anii '90 (Maastricht, 1992). În timp ce majoritatea minelor de cărbune s-a închis între timp, iar utilizarea energiei nucleare este în prezent pe agenda de lucru a majorității guvernelor, CEE a fost o poveste de succes, al cărei final încă nu a fost atins. Încă mai este mult de făcut pentru garantarea deplină a celor „patru libertăți”: libera circulație a persoanelor și bunurilor, a capitalurilor și serviciilor. Armonizarea fiscală între statele membre, de exemplu, este încă într-o fază embrionară.

În orice caz, prin renunțarea pentru un anumit timp la „politica înaltă” și urmărind proiecte mai puțin simbolice, chiar dacă foarte eficiente, liderii europeni luau o decizie istorică cu consecințe cu bătaie lungă.

Procesul de integrare va urma această cale în anii '60, '70 și '80: o strategie de pragmatism, concentrându-se pe profilul de organizație economică transnațională de succes. Destul de multe națiuni pragmatice vor fi atrase de această „piață comună”, după cum era numită CEE în acea perioadă. Numai după o schimbare radicală a ordinei internaționale (1989-1991), imaginea de ansamblu se va reechilibra. Astfel, de fapt, Uniunea politico-economică din prezent, aflată în căutarea unui statut constituțional, nu este în întregime nouă. Implozia regimurilor comuniste din Europa Centrală și de Est (1989), urmată de dizolvarea Uniunii Sovietice în 1991, a luat prin surprindere Europa Occidentală.

Pentru cei 12 membri de atunci ai CEE, provocarea era imensă. Reunificarea germană a arătat cât de complexă și costisitoare putea să fie „integrarea” unei societăți foste comuniste. O extindere cu „cealaltă jumătate a Europei” ar fi depășit cu mult experiențele anterioare, precum aderarea Spaniei și Portugaliei.

Dar chiar în afară de dimensiunea economico-financiară, instituțiile nu fuseseră proiectate pentru o cuprinzătoare organizație paneuropeană, abordând o gamă largă de politici. Obiectivele și strategiile Comunităților nu ar trebui reformulate în mod fundamental ținând cont de viitoarea extindere? Cel puțin aceasta a fost opinia părinților fondatori, cele șase țări membre inițiale. Considerând provocarea externă o șansă neașteptată, aceștia au insistat asupra organizării unei conferințe interguvernamentale pentru modelarea unei Uniuni Europene pe o bază largă și nouă.

Procesul de formulare a politicilor în Uniunea Europeană este extrem de complex, dată fiind marea varietate a politicilor, diversitatea intereselor, numărul de state membre implicate și caracterul specific al procesului decizional transnațional.

Într-adevăr, Uniunea Europeană nu este un stat clasic, unde politicile sunt decise în dialogul dintre guvern și parlament.

De la începuturile procesului de integrare europeană, unui al treilea partener crucial, Comisia (inițial Înalta Autoritate), i s-a acordat sarcina inițierii și punerii în aplicare a politicilor.

I.2. Politicile Uniunii Europene – Politica Regională

Politica de dezvoltare regională este una dintre politicile cele mai importante și cele mai complexe ale Uniunii Europene, având ca principal scop promovarea solidarității la nivel european, atât pentru reducerea diferențelor de dezvoltare dintre regiunile europene, cât și pentru diminuarea disparităților de bunăstare dintre cetățenii Europei.

Prin această politică se urmărește ajutarea regiunilor întârziate în vederea dezvoltării rapide, restructurarea zonelor industriale aflate în declin, dezvoltarea și diversificarea activităților economice din zonele rurale, revitalizarea suburbiilor zonelor urbane și mai ales crearea de locuri de muncă.

Mai mult de 1/3 din bugetul Uniunii (257 miliarde Euro) a fost destinat în perioada 2000-2006, politicii regionale europene, care finanțează prin intermediul Instrumentelor Structurale, programe de dezvoltare regională multianuale elaborate împreună de regiuni, State Membre și Comisie.

Pentru perioada 2007 – 2013, bugetul alocat de Uniunea Europeană politicii regionale

este de 307,6 miliarde Euro, respectiv de 35,7% din total bugetului Uniunii.

Politica Uniunii de dezvoltare regională se bazează pe principiul solidarității financiare, fiind susținută prin contribuțiile statelor membre la bugetul comunitar. Fondurile adunate sunt mai apoi redirecționate către regiunile mai puțin prospere și către grupurile sociale aflate în dificultate.

Chiar dacă se bazează pe principiul solidarității financiare, politica regională europeană nu este o politică de caritate. Nu constă doar în redistribuirea resurselor financiare, ci are ca principal obiectiv generarea de noi resurse. Nu este o politică venită de sus, ci mai degrabă încearcă să fie o politică descentralizată bazată pe principiul parteneriatului, în care responsabilitățile sunt împărțite iar implementarea proiectelor concrete se face la fața locului. Este o politică de încurajare a schimburilor de cunoștințe, tehnologie, de bune practici, precum și de dezvoltare de rețele de cooperare europene transfrontaliere. Este coordonată, dar în același timp sprijină inițiativa și schimbarea. Are obiective, resurse și metode destinate atât rezolvării problemelor ridicate de lărgirea Uniunii, cât și adaptării la provocările tot mai mari generate de globalizarea economiei mondiale.

De fapt, se poate spune că politica de dezvoltare regională are un pronunțat caracter instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate (Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune, Fondul de Solidaritate) contribuie la finanțarea altor politici sectoriale – cum ar fi politica agricolă, politica socială, politica de protecție a mediului.

Caracterul complex al politicii de dezvoltare regională este subliniat și de modul în care aceasta integrează trei dintre obiectivele prioritare ale UE:

Coeziunea economică și socială;

Extinderea aplicării principiului subsidiarității;

Dezvoltarea durabilă.

Astfel, coeziunea economică și socială nu numai că este prezentă la nivelul obiectivelor fondurilor comunitare, dar importanța sa este reflectată prin crearea unui fond omonim (Fondul de Coeziune) ce sprijină grăbirea procesului de convergență și atingere a nivelelor medii de dezvoltare ale UE.

Principiile unei politici de dezvoltare regională au fost avute în vedere la nivel European încă din 1957, odată cu semnarea Tratatului de la Roma, când cele 6 țări semnatare (Belgia, Franța, Germania, Italia, Luxemburg, Olanda) au căzut de acord asupra nevoii reducerii diferențelor existente între diferitele regiuni și sprijinirii celor mai puțin favorizate, în scopul realizării unei economii comunitare solide și unitare.

Această nevoie a fost concretizată în 1958, prin înființarea Fondului Social European (FSE) ca principal instrument al politicii sociale comunitare, fiind centrat pe îmbunătățirea modului în care funcționează piața muncii în diferite țări și pe re-integrarea șomerilor pe piața muncii.

Anul 1975 aduce crearea unui alt fond – Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), cu scopul de a redistribui o parte a contribuțiilor bugetare ale Statelor Membre către regiunile cele mai sărace ale comunității, în vederea sprijinirii dezvoltării lor economice. Astfel, FEDR redistribuie bugetul comunitar în investiții productive (pentru crearea și menținerea unor locuri de muncă durabile) și în investiții în infrastructură.

Un moment important în dezvoltarea politicii regionale este reprezentat de adoptarea Actului Unic European, în 1986, prin care se introduce conceptul de coeziune economică – adică a eliminării diferențelor economice existente la nivelul diferitelor regiuni – și se crează premizele unei politici de coeziune economică și socială ca politică de sine stătătoare și având drept scop facilitarea aderării la piața unică europeană a țărilor din sudul Europei.

În februarie 1988, Consiliul European de la Bruxelles extinde operațiunea fondurilor de solidaritate, reprezentate de fondurile menționate anterior și numite acum Fonduri structurale – mai precis crește considerabil alocațiile acestora din bugetul comunitar. Astfel, este recunoscută și declarată oficial importanța acestor instrumente pentru reducerea disparităților regionale la nivel comunitar.

Tratatul de la Amsterdam (1997) confirmă importanța politicii de coeziune economică și socială și a reducerii diferențelor dintre standardele de viață ale populației din diferite regiuni europene, accentuând nevoia unei acțiuni coroborate de reducere a șomajului.

Un nou (și ultim) instrument de solidaritate a fost creat în 2002, în urma inundațiilor majore suferite de țările Europei Centrale, cu scopul de a interveni în cazul dezastrelor naturale majore și cu repercusiuni puternice asupra condițiilor de viață în regiunile afectate, asupra mediului sau economiei acestora.

Politica de solidaritate și coeziune a Uniunii Europene este implementată cu ajutorul instrumentelor sau fondurilor de solidaritate, care se adresează țărilor membre UE în principal, și regiunilor în special, dar nu exclude și țările în curs de aderare pentru care au fost create instrumente și fonduri speciale.

Pilonul principal al acestei politici îl constituie Fondurile structurale, alături de care stau două fonduri speciale: Fondul de Coeziune Socială și Fondul European de Solidaritate (FES și Fondul de Coeziune fiind numite și instrumente structurale).

Funcționarea instrumentelor de solidaritate la nivel regional se face conform sistemului NUTS (Nomenclatorul Unităților Teritoriale pentru Statistică) al Uniunii Europene, ultima dată amendat în luna mai 2003.

Conform acestuia, regiunile Uniunii Europene se împart, în funcție de populația lor, în trei categorii NUTS:

NUTS 1 – cu o populație între 3 000 000 – 7 000 000 locuitori;

NUTS 2 – cu o populație între 800 000 – 3 000 000 locuitori;

NUTS 3 – cu o populație între 150 000 – 800 000 locuitori.

Menționăm că NUTS 2 este nivelul la care este implementată politica de dezvoltare regională în Statele Membre ale Uniunii Europene.

I.3. Politica de Coeziune a Uniunii Europene în perioada 2007-2013

Politica de coeziune este definită prin scopul său și anume sprijinirea procesului de reducere a decalajelor dintre regiunile și statele membre mai dezvoltate ale Uniunii Europene și cele mai puțin dezvoltate. Politica de coeziune își are baza legală primară în textul Tratatului Uniunii Europene. Obiectivul de a întări coeziunea economică și socială este menționat explicit în Articolul 2 al Tratatului de la Amsterdam, fiind un obiectiv de prim rang al Uniunii Europene. Mai specific, Articolul 158 menționează coeziunea ca pe o precondiție pentru dezvoltarea armonioasă a Uniunii Europene, precizând voința de “a reduce disparitățile între nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni și rămânerea în urmă a celor mai defavorizate regiuni sau insule, inclusiv zone rurale”.

Cele 25 + 2 state membre ale Uniunii Europene pot fi împărțite în trei categorii de dezvoltare, utilizând ca indicator Produsul Intern Brut (PIB) pe locuitor (în PPS):

– prima grupă, de 12 vechi State Membre, are PIB/locuitor mult deasupra mediei UE25 (10% și mai mult);

– a doua grupă, de 7 țări, are PIB/locuitor între 68% și 94% din media UE25;

– a treia grupă include 8 țări (inclusiv Bulgaria și România), având PIB/locuitor sub 60% din media comunitară.

Începând cu data de 01 Ianuarie 2007, dată de la care România este membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, aceasta va fi beneficiara unor transferuri financiare nerambursabile substanțiale, oferite de comunitatea europeană pentru a-i sprijini dezvoltarea. Aceste sume vor fi canalizate în special prin intermediul politicii de coeziune. Astfel, încă din primii trei ani ai aderării (2007-2009), politica de coeziune va aduce României aproape 6 miliarde euro, fonduri ce trebuie cheltuite conform unor principii bine definite:

programarea (planificarea asistenței pe un număr de șapte ani);

parteneriatul (toate etapele de programare și operaționale trebuie realizate în strânsă consultare între Comisie și Statele Membre, cu implicarea actorilor regionali, locali și a altor autorități relevante);

subsidiaritatea (intervențiile comunitare respectă structura instituțională a statului membru);

adiționalitate (fondurile structurale nu trebuie să înlocuiască cheltuiala publică națională);

concentrarea asistenței în regiunile și domeniile care au cea mai mare nevoie de sprijin.

În timpul negocierilor la Capitolul 21 – Politica Regională și Coordonarea Instrumentelor Structurale, România și-a asumat angajamentele pe baza acquis-ului comunitar în vigoare la acel moment; însă, începând cu data aderării, România va trebui să implementeze noul acquis, propus de Comisia Europeană în iulie 2004. Noile Regulamente implică schimbări semnificative în politica de coeziune, la care autoritățile române au fost nevoite să se adapteze rapid și în timp util.

Obiectivele 1, 2 și 3 și cele patru inițiative comunitare (INTERREG III, Leader+, Equal și Urban II) au fost reorganizate în doar trei obiective:

Convergență (sprijinind regiunile rămase în urmă din punct de vedere al dezvoltării economice);

Competitivitate Regională și Ocupare (sprijinind regiuni, altele decât cele rămase în urmă ca dezvoltare, pentru atingerea țintelor Agendei Lisabona);

Cooperare Teritorială Europeană (promovând o dezvoltare echilibrată a întregului teritoriu comunitar, prin încurajarea cooperării și schimbului de bune practici între toate regiunile Uniunii Europene), organizată pe trei axe: cooperare transfrontalieră, transnațională și interregională.

În noua arhitectură, România este eligibilă sub două obiective: Convergență și Cooperare Teritorială Europeană.

Din cele cinci instrumente structurale din perioadele de programare anterioare, ultima fiind 2000 – 2006, respectiv: Fondul de Coeziune și cele patru fonduri structurale: Fondul European de Dezvoltare Regională – FEDER, Fondul Social European – FSE, Fondul European de Orientare și Garantare în Agricultură – FEOGA, secțiunea Orientare și Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului – IFOP, politica de coeziune va fi structurată pe trei fonduri: FEDER, FSE și Fondul de Coeziune.

O altă modificare semnificativă adusă de reformă vizează domeniul programării:

În perioadele anterioare, procesul programării era organizat pe trei paliere:

Planul Național de Dezvoltare și Cadrul de Sprijin Comunitar (primul conținând prioritățile de dezvoltare a întregii economii naționale, al doilea doar prioritățile de finanțat din instrumentele structurale),

Programele Operaționale (fiecare dezvoltând câte o prioritate din Cadrul de Sprijin Comunitar),

Programele Complement (documente detaliate de implementare a Programelor Operaționale).

Reforma menține obligativitatea programării multianuale (pe o perioadă de 7 ani), dar aduce o viziune strategică pronunțată și pune accent pe prioritățile Strategiei Lisabona, solicitând elaborarea a doar două documente programatice: unul strategic – Cadrul Național Strategic de Referință (armonizând atât prioritățile naționale, cât și pe cele comunitare, cuprinse în Orientările Comunitare Strategice pentru politica de coeziune) și unul operațional – Programele Operaționale.

Dispare astfel necesitatea elaborării Planului Național de Dezvoltare, a Programelor Complement, precum și caracterul operațional al Cadrului de Sprijin Comunitar.

Capitolul II. PREZENTAREA INSTRUMENTELOR STRUCTURALE

În terminologia Uniunii Europene, “Instrumentele structurale” cuprind: Fondurile Structurale, respectiv: Fondul European pentru Dezvoltare Regionala (FEDER) și Fondul Social European (FSE), Fondul de Coeziune (FC) și Fondul European de Solidaritate.

II.1. FONDURILE STRUCTURALE

Spre deosebire de Fondul de Solidaritate și Fondul de Coeziune care funcționează pe bază de proiecte, Fondurile Structurale – dată fiind amploarea lor – funcționează pe bază de programe, acestea fiind la rândul lor structurate în funcție de domeniile și obiectivele prioritare ale politicii regionale.

II.1.1. Fondul European pentru Dezvoltare Regională – FEDR

FEDER sprijină investițiile care pot fi împărțite în două categorii generale:
– investiții în diferite tipuri de infrastructură, premize pentru noi afaceri, dezvoltarea turismului, regenerare urbană, unități medicale, unități de învățământ, îmbunătățirea calității mediului, precum și dezvoltarea rețelelor locale și regionale de transport;
– investiții de tip sprijin financiar și consultanță pentru IMM-uri, cercetare și dezvoltare, inițiative de transfer tehnologic, întărirea capacității instituționale la nivel local. FEDER va sprijini, de asemenea, investiții în contextul inițiativelor speciale de cooperare transfrontalieră și transnațională.

Domenii de intervenție pentru Obiectivul “Convergență”:

Susținerea dezvoltării economice integrate la nivel regional și local și durabile prin mobilizarea capacităților locale și diversificarea structurilor economice, în special în domeniile:

1. cercetare și dezvoltare tehnologică, inovare și antreprenoriat, sprijinirea cercetării și dezvoltării în IMM-uri, transferul tehnologic, îmbunătățirea legăturilor dintre IMM-uri și universități și centre de cercetare, dezvoltarea rețelelor și centrelor de afaceri, sprijin pentru furnizorii de servicii dedicate IMM-urilor prin noi instrumente de finanțare dedicate stimulării antreprenoriatului și inovației;

2. societatea informațională, inclusiv dezvoltarea serviciilor și aplicațiilor locale, îmbunătățirea accesului la internet, sprijin pentru IMM-uri pentru utilizarea eficientă a tehnologiei informației și comunicațiilor;

3. protecția mediului, inclusiv investiții legate de managementul deșeurilor, aprovizionarea cu apă, tratarea apelor uzate, calitatea aerului, prevenirea poluării, reabilitarea zonelor contaminate, promovarea biodiversității și protejarea naturii, sprijin pentru IMM-uri pentru a promova metode durabile de producție prin introducerea managementului de mediu eficient și adoptarea tehnologiilor de prevenire a poluării;

4. prevenirea riscurilor, inclusiv elaborarea și implementarea planurilor de prevenire și combatere a riscurilor naturale și tehnologice;

5. turismul, inclusiv promovarea valorilor culturale și resurselor naturale ca potențial pentru dezvoltarea turismului durabil, protejarea și punerea în valoare a moștenirii culturale, îmbunătățirea serviciilor turistice, prin noi servicii cu valoare adăugată ridicată;

6. transport, inclusiv rețele trans-europene, strategii integrate pentru transport urban ecologic care contribuie la îmbunătățirea accesului și a calității serviciilor de transport pentru pasageri și mărfuri;

7. energie, inclusiv rețele trans-europene, care contribuie la îmbunătățirea serviciului de furnizare a energiei, finalizarea pieței interne de energie a Uniunii Europene, îmbunătățirea eficienței energetice, dezvoltarea surselor regenerabile de energie;

8. investiții în educație care contribuie la creșterea atractivității și calității vieții în regiune;

9. sănătate, inclusiv investiții în îmbunătățirea condițiilor de sănătate care contribuie la calitatea vieții în regiune și a dezvoltării regionale;

10. sprijin pentru investiții pentru IMM-uri care contribuie la crearea și păstrarea locurilor de muncă.

Domenii de intervenție pentru Obiectivul “Cooperare teritorială europeană”:

1. dezvoltarea activităților economice și sociale transfrontaliere, prin strategii comune pentru dezvoltarea teritorială durabilă;

2. stabilirea și dezvoltarea cooperării transnaționale, inclusiv cooperarea bilaterală între regiuni maritime, prin finanțarea rețelelor și a activităților ce conduc la dezvoltarea teritorială integrată;

3. promovarea lucrului în rețea (networking) și a schimbului de experiență între autoritățile locale și regionale, inclusiv programele de cooperare și acțiuni ce implică studii, culegere de date, monitorizarea și analiza tendințelor de dezvoltare în comunitate.

II.1.2. Fondul Social European – FSE

FSE sprijină o gamă largă de investiții în dezvoltarea resurselor umane și formare în conformitate cu Strategia Europeană de Ocupare a Forței de Muncă, cu accent pe:
– integrarea în muncă pentru șomeri, prin formare profesională și diverse măsuri privind piața de muncă;
– sprijinirea întreprinzătorilor și măsuri de îmbunătățire a cunoștințelor și productivității persoanelor angajate;
– acțiuni de incluziune socială pentru persoane din grupurile marginalizate;
– îmbunătățirea sistemelor de învățământ, inclusiv cel profesional.

Domenii de intervenție pentru Obiectivul “Convergență”:

1. Sporirea adaptabilității forței de muncă și a întreprinderilor;

2. Creșterea accesului pe piața forței de muncă a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă și a persoanelor inactive, prevenirea șomajului, prelungirea vieții active și creșterea gradului de participare pe piața muncii a femeilor și migranților;

3. Sprijnirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate și combaterea discriminării;

4. Extinderea și îmbunătățirea investițiilor în capitalul uman (educație și formare profesională);

5. Întărirea capacității instituționale și a eficienței administrațiilor publice și serviciilor publice la nivel național, regional și local, pentru a putea implementa reforme, în special în domeniul economic, social, al ocupării forței de muncă, protecției mediului și judiciar.

II.2. Fondul de Coeziune – FC

Fondul de coeziune apare ca un instrument special al politicii de solidaritate și, prin circumstanțele în care a fost înființat, trimite în mod direct la principiile acestei politici și la unul din scopurile principale ale Uniunii Europene: de a promova progresul economic și social și de a elimina diferențele care există între standardele de viață la nivelul diferitelor regiuni și State Membre.

Înființat în 1993 pentru a sprijini Spania, Portugalia, Grecia și Irlanda – care, din punct de vedere economic, se situau la un nivel inferior comparativ cu celelalte State Membre – Fondul de Coeziune a trecut deja printr-un proces de reformă, în 1999 (odată cu întreaga politică structurală) și are deja două etape de funcționare: 1994-1999 și 2000-2006. De menționat este faptul că, deși sunt eligibile în cadrul acestui fond numai statele al căror Produs Intern Brut (PIB) pe cap de locuitor se situează sub 90% din media Uniunii Europene, odată cu extinderea procesului de integrare, oficiali ai Comisiei Europene își exprimau îngrijorarea că media va scădea în mod artificial datorită intrării celor 10 noi state membre (mai 2004) precum și a României și Bulgariei.

Procesul de reformă nu a adus schimbări de substanță și nu a modificat caracteristicile acestui fond, ci s-a adresat mai degrabă aspectelor administrative, promovând subsidiaritatea și întărind rolul Statelor Membre în controlul financiar; mici amendamente au fost făcute și condițiilor de asistență, dispărând astfel condiționalitatea dată de criteriul deficitului bugetar al statului beneficiar în continuarea finanțării (ajutorul nu mai este suspendat în cazul depășirii pragului de 3%) și fiind încurajate utilizarea de fonduri suplimentare private și aplicarea principiului „poluatorul plătește”.

Domeniile în care acționează Fondul de coeziune sunt protecția mediului înconjurător și rețelele trans-europene asociate infrastructurilor de transport; sprijinul financiar acordat nu este structurat pe programe ci pe proiecte, fiecare proiect primind finanțare în proporție de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Finanțarea celor două domenii este echilibrată, fiecare primind 50% din bugetul alocat acestui fond. Proiectele sunt selectate și implementate de către statele membre beneficiare, care sunt responsabile și de managementul și monitorizarea lor financiară.

În domeniul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care își propun să creeze sau să dezvolte infrastructura la nivelul Rețelei Trans-Europene de Transport (TEN), sau care asigură acces la această rețea.

II.3. Fondul European de Solidaritate – FES

Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene (The European Union Solidarity Fund) este cel mai nou fond al politicii regionale și a fost înființat în noiembrie 2002, în urma inundațiilor ce au afectat Franța, Germania, Austria și Republica Cehă.

Obiectivul acestui fond este de a facilita exprimarea solidarității Uniunii Europene față de populația unui Stat Membru sau în curs de aderare, care a fost afectată de un dezastru natural major. Astfel, acesta este un fond care permite reacția imediată, eficientă și flexibilă, în funcție de natura și de amploarea situației.

Pentru a estima amploarea unui dezastru natural și a justifica utilizarea acestui fond, au fost stabilite două criterii:

1. în cazul unui stat: pierderi estimate la 3 mld. EURO (prețuri 2002), sau la mai mult de 0,6% din venitul național brut;

2. în cazul unor dezastre regionale extraordinare: daune mai mici decât această limită (3 mld EURO), care afectează cea mai mare parte a populației și au consecințe majore și de durată asupra condițiilor de viață și stabilității economice a regiunii respective (se acordă o atenție specială regiunilor îndepărtate și izolate).

Suma maximă alocată anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. EURO.

Utilizarea fondurilor europene se va face în concordanță cu Planul Național de Dezvoltare 2007-2013 care conține 6 priorități:

Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere;

Dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de transport;

Protejarea și îmbunătățirea calității mediului;

Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării și a incluziunii sociale și întărirea capacității administrative;

Dezvoltarea economiei rurale și creșterea productivității în sectorul agricol;

Diminuarea disparităților de dezvoltare între regiunile țării.

Capitolul III. Documente programatice de referință națională

În contextul aderării României la Uniunea Europeană, politica națională de dezvoltare a României se va racorda din ce în ce mai strâns la politicile, obiectivele, principiile și reglementările comunitare în domeniu, în vederea asigurării unei dezvoltări socio-economice de tip „european” și reducerea cât mai rapidă a disparităților semnificative față de Uniunea Europeană.

Conform ultimelor date statistice publicate de Comisia Europeană, în ultimii ani România a înregistrat o îmbunătățire notabilă a convergenței reale în termeni de produs intern brut pe locuitor exprimat la standardul puterii de cumpărare, ajungând să reprezinte, în anul 2004, 28,8% din media UE-15 și 31,1% din media UE-25, față de 23% și respectiv 25,2% în 2000. Cu toate acestea, România continuă să se plaseze în urma tuturor noilor State Membre, decalajul pe care trebuie să-l recupereze fiind semnificativ.

III.1. Planul Național de Dezvoltare 2007 – 2013

Planul Național de Dezvoltare (PND) este instrumentul fundamental prin care România va încerca să recupereze cât mai rapid disparitățile de dezvoltare socio-economică față de Uniunea Europeană. PND este un concept specific politicii europene de coeziune economică și socială (Cohesion Policy) și reprezintă documentul de planificare strategică și programare financiară multianuală, elaborat într-un larg parteneriat, care va orienta și stimula dezvoltarea socio-economică a României în conformitate cu Politica de Coeziune a Uniunii Europene.

Se impune sublinierea clară a caracterului specific al PND 2007-2013. Acesta nu substituie o Strategie Națională de Dezvoltare Economică, ci reprezintă o componentă esențială a acesteia. În accepțiunea politicii de coeziune, PND reprezintă un instrument de prioritizare a investițiilor publice pentru dezvoltare. Rațiunea elaborării PND este aceea de a stabili direcțiile de alocare a fondurilor publice pentru investiții cu impact semnificativ asupra dezvoltării economice și sociale, din surse interne (buget de stat, bugete locale, etc.) sau externe (fondurile structurale și de coeziune), în scopul diminuării decalajelor de dezvoltare față de Uniunea Europeană și a disparităților interne (ex. urban-rural, regiunea X față de media națională etc.). De altfel, PND nu conține aspecte de reglementare legislativă, construcție instituțională sau reformă structurală, acestea fiind apanajul altor documente programatice, cum ar fi Programul Economic de Preaderare sau viitorul Program Național de Reformă.

Pornind de la discuțiile tehnice cu Comisia Europeană la Capitolul 21 „Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale”, elaborarea PND 2007-2013 a demarat în anul 2004 pe baza ideii că acest document va fi orientat în principal asupra priorităților și obiectivelor compatibile cu domeniile de intervenție a Fondurilor Structurale și de Coeziune. Această abordare este justificată atât prin rolul PND de fundamentare generală a accesului la Fondurile Structurale și de Coeziune, cât și prin prisma faptului că politica de dezvoltare a României va trebui să se alinieze începând cu anul 2007 la prioritățile comunitare de dezvoltare și să fie bazată pe măsuri considerate stimuli de dezvoltare socio-economică durabilă la nivel european.

În contextul reformei Politicii de Coeziune a UE pentru perioada 2007-2013 și a modificării subsecvente a reglementărilor privind managementul fondurilor structurale și de coeziune, PND reprezintă documentul pe baza căruia a fost elaborat Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013 (CSNR), reprezentând strategia convenită cu Comisia Europeană pentru utilizarea instrumentelor structurale.

Este important de subliniat legătura cu prioritățile europene de dezvoltare. În perioada de referință a PND 2007-2013, România trebuie să se racordeze atât la Politica de Coeziune a Uniunii Europene, cât și la prioritățile Agendei Lisabona, la realizarea cărora va trebui să-și aducă propria contribuție. Este de menționat că propunerile Comisiei Europene privind managementul Fondurilor Structurale în perioada de programare 2007-2013 reflectă o reorientare sporită în sensul susținerii eforturilor de atingere a obiectivelor fundamentale de la Lisabona și Göteborg, respectiv creșterea competitivității, ocuparea deplină și protecția durabilă a mediului. Pe aceleași obiective se axează și Strategia de dezvoltare a PND 2007-2013, în încercarea de a realiza reducerea cât mai rapidă a decalajelor existente față de UE prin metode promovate la nivel european și care vor beneficia de o susținere financiară substanțială din partea UE.

Formularea obiectivelor strategice ce contribuie la realizarea priorităților naționale de dezvoltare încearcă să îmbine, pe de o parte, elementele politicilor sectoriale și ale politicii de dezvoltare regională, inclusiv prin prisma Strategiei Naționale de Dezvoltare Durabilă a României „Orizont 2025”, și, pe de altă parte, orientările strategice la nivel european și cerințele specifice legate de accesarea fondurilor comunitare post-aderare.

Strategia PND va fi finanțată din surse multiple. Așa cum s-a menționat anterior, PND 2007-2013 va reprezenta un instrument de prioritizare a investițiilor publice pentru dezvoltare, asigurând fundamentarea generală a direcțiilor de alocare a fondurilor publice pentru investiții cu impact semnificativ asupra dezvoltării economice și sociale, din surse interne (buget de stat, bugete locale etc.) sau externe (instrumentele structurale ale UE).

Programarea financiară a PND, care a urmărit realizarea unui tablou general realist al surselor de finanțare a dezvoltării ce ar trebui utilizate în perioada 2007-2013 pentru creșterea convergenței cu UE, a condus la o sumă estimativă globală de circa 58,7 miliarde Euro, din care circa 43% reprezintă aportul Uniunii Europene.

III.1.1. Cadrul instituțional de elaborare a PND

Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de coordonator al elaborării PND și al pregătirilor pentru managementul Fondurilor Structurale și de Coeziune (conform HG nr. 497/2004), a realizat măsurile și acțiunile necesare, împreună cu ministerele, celelalte instituții și partenerii implicați în acest proces și în conformitate cu cerințele derivând din reglementările naționale și comunitare relevante, precum și cu calendarul de lucru convenit cu Comisia Europeană.

În primul rând, a fost aprobată HG nr. 1115/2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare, care a stabilit principiile de elaborare a PND, rolul diferitelor instituții în procesul de elaborare și modalitățile de cooperare inter-instituțională și de consultare partenerială. În acest sens a fost constituit Comitetul Interinstituțional pentru elaborarea PND, structura partenerială consultativă la nivel național, precum și șapte grupuri de lucru tematice.

III.2. Cadrul Strategic Național de Referință 2007 – 2013

Scopul principal al Cadrului Strategic Național de Referință (CSNR) este de a întări concentrarea strategică a politicilor economice, de coeziune socială și regionale ale României, precum și de a stabili legăturile potrivite și corecte cu politicile Comisiei Europene, în principal cu Strategia de la Lisabona, care elaborează politici de dezvoltare economică și de creare de noi locuri de muncă.

CSNR iși are rădăcinile în Planul Național de Dezvoltare (PND), care a fost elaborat sub forma unui instrument care să ghideze abordarea surselor de finanțare naționale, comunitare și de alt tip la care România are acces. Acesta justifică și prioritizează investițiile publice din cadrul politicii europene economice și de coeziune socială și definește planificarea strategică și programarea financiară multi-anuale ale României.

CSNR demonstrează felul în care România intenționează să includă în strategiile sale conceptele de dezvoltare durabilă a mediului înconjurător și de egalitate de șanse pentru combaterea excluziunii sociale. CSNR prezintă aranjamentele de implementare a Instrumentelor Structurale. Documentul a fost elaborat în parteneriat cu actori principali și, totodată, a fost organizată o sesiune de consultări publice, pentru a obține și alte opinii.

III.2.1. Parteneriat și consultări

CNSR a fost întocmit de Guvernul României sub coordonarea Autorității de Management din cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Activitatea a fost derulată pe baza consultării cu partenerii relevanți care au contribuit pe larg la acest proces. Guvernul României recunoaște, de asemenea, ajutorul considerabil furnizat de Comisia Europeană în acest proces și contribuțiile valoroase la acest nou proces derulat de România dar și de statele membre existente.

CSNR a trebuit să fie redactat pe baza proiectelor de reglementări pe măsură ce acestea apăreau, însă documentul respectă întocmai atribuțiile instituționale, juridice și financiare ale fiecărui partener.

Activitatea de întocmire a CNSR s-a bazat în mod substanțial, în stadiul incipient, pe principalele concluzii rezultate în urma procesului de consultări pentru Planul Național de Dezvoltare. Procesul a implicat consultări la nivelul Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, cât și la nivelul celorlalte Autorități de Management cu următorii parteneri:

Lideri politici

Ministere responsabile pentru gestionarea Fondurile Structurale și de Coeziune

Alte ministere relevante și instituții guvernamentale

Autorități Locale

Agenții de Dezvoltare Regională

ONG-uri

Universități și instituții de învățământ

Parteneri sociali și economici

Reprezentanții acestor organizații partenere au fost selectați pentru contribuțiile pe care le-ar putea aduce procesului de programare. Lor li s-au cerut idei cu privire la planificarea, gândirea strategică și proiectele operaționale. Autoritățile de Management și Organismele Intermediare au fost consultate în fiecare fază de dezvoltare și au adus contribuții valoroase de-a lungul procesului.

Această abordare pe bază de parteneriat pentru programarea Fondurilor Structurale și de Coeziune a fost o noutate pentru multe organizații și nu a fost ușoară obținerea unei implicări active sau înțelegerea procesului.

În conformitate cu reglementările UE, acești parteneri vor forma o parte esențială a viitoarelor rețele care însoțesc furnizarea Instrumentelor Structurale și care sprijină dezvoltarea economică eficace. Mulți dintre partenerii care au participat la fazele inițiale ale consultărilor vor forma Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaționale sau subgrupurile acestora.

După finalizarea PND, s-au organizat în fiecare regiune de dezvoltare conferințe de prezentare a priorităților PND și pentru a explica modul în care acestea vor fi reflectate în CNSR și în Programele Operaționale. Autoritățile de Management ale Programelor Operaționale au suținut întâlniri consultative separate cu partenerii lor, ale căror rezultate au fost reflectate în Programele Operaționale și în CSNR.

III.3. Programele Operaționale

Conform estimărilor realizate, România ar putea recupera până în anul 2013 circa 10 puncte procentuale din decalajul general față de UE, ajungând la circa 41% din media UE.

Obiectivul global se sprijină pe trei obiective specifice:

Creșterea competitivității pe termen lung a economiei românești;

Dezvoltarea la standarde europene a infrastructurii de bază;

Perfecționarea și utilizarea mai eficientă a capitalului uman autohton.

Planul Național de Dezvoltare a fost elaborat pe baza obiectivului global și a celor trei obiective specifice, conducând la definirea a șase priorități, prezentate în cadrul Capitolului III.

Programele Operaționale au fost elaborate pornind de la cele șase priorități identificate în Planul Național de Dezvoltare, respectiv:

Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere;

Dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de transport;

Protejarea și îmbunătățirea calității mediului;

Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării și a incluziunii sociale și întărirea capacității administrative;

Dezvoltarea economiei rurale și creșterea productivității în sectorul agricol;

Diminuarea disparităților de dezvoltare între regiunile țării.

Pentru fiecare dintre aceste priorități, în cadrul Comitetului Interinstituțional pentru programarea asistenței financiare și în baza HG nr. 497/2004 care desemnează Autoritățile de Management (AM) responsabile pentru elaborarea Programelor Operaționale, au fost realizate următoarele documente programatice, corespunzătoare palierului numărul 3 de programare:

în cadrul Ministerului Economiei și Comerțului pentru prioritatea “Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere”, numit Programul Operațional Sectorial pentru Creșterea Competitivității Economice.

în cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului pentru prioritatea “Dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de transport”, numit Programul Operațional Sectorial de Transport.

în cadrul Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor pentru prioritatea „Protejarea și îmbunătățirea calității mediului”, numit Programul Operațional Sectorial pentru Infrastructura de Mediu.

în cadrul Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei pentru prioritatea „Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării și a incluziunii sociale și întărirea capacității administrative”, numit Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane.

în cadrul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale pentru prioritatea “Dezvoltarea economiei rurale și creșterea productivității în sectorul agricol”, numit Programul Operațional Sectorial pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală.

în cadrul Ministerului Integrării Europene pentru prioritatea “Diminuarea disparităților de dezvoltare între regiunile țării”, numit Programul Operațional Regional.

Pe lângă aceste Programe Operaționale, au mai fost definite două programe pentru Obiectivul “Convergență” și un program pentru Obiectivul “Cooperare Teritorială Europeană”, complementare cu cele prezentate mai sus, respectiv:

Programul de Asistență Tehnică coordonat de Ministerului Finanțelor Publice, un program transversal care sprijină Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar să coordoneze unitar toate celelalte Autorități de Management și Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative coordonat de Ministerul Administrației și Internelor și, în sfârșit, Programul de Cooperare Teritorială Europeană coordonat de Ministerul Integrării Europene.

Structurile de management ale Programelor Operaționale și finanțarea acestora din surse europene

Tabelul I

Tabelul II

Programele Complement fundamentează modul de lucru efectiv pe care îl implică utilizarea fondurilor (cu axe prioritare și măsuri) fiind baza de plecare pentru elaborarea ghidurilor pentru solicitanți.

Sursa: Guvernul României, Prezentarea domnului Secretar de Stat Adrian Ciocănea cu ocazia înființării Departamentului pentru Afaceri Europene, structură în subordinea Primului Ministru

Capitolul IV. CONSTRUCȚIA CADRULUI INSTITUȚIONAL

Construcția cadrului instituțional privind Politica de Coeziune și Instrumentele Structurale în România a început cu Hotărârea de Guvern nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale, care a stabilit:

Cadrul instituțional la nivelul Autorităților de Management, Autorităților de Plată și Organismelor Intermediare;

Principalele atribuții ale Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, ale Autorităților de Management pentru Programele Operaționale, ale Autorității de Management pentru Fondul de Coeziune și ale Autorităților de Plată, pe baza reglementărilor comunitare;

Obligația, pentru toate Autoritățile de Management, Autoritățile de Plată și Organismele Intermediare, de a constitui unități de audit;

Obligația de a respecta principiului segregării adecvate a funcțiilor;

Suficientă flexibilitate a cadrului instituțional, în funcție de viitoarea dezvoltare a politicii de coeziune și viitorul exercițiu de programare.

Hotărârea de Guvern nr. 497/2004 a fost modificată și completată ulterior prin HG nr. 1179/2004.

Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar din cadrul Ministerului Finanțelor Publice își va schimba titulatura în Autoritatea Națională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS) și va reprezenta Statul Membru.

Conform Regulamentului Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE) și Fondul de Coeziune (FC), Statele Membre au obligația de a elabora procedurile pentru managementul Instrumentelor Structurale. Atribuțiile instituțiilor implicate în gestionarea Instrumentelor Structurale din România au fost stabilite prin Hotărârea de Guvern nr. 497/2004 cu modificările și completările ulterioare. În condițiile adoptării noului acquis al Politicii de Coeziune, HG nr. 497/2004 va fi înlocuit cu un act normativ prin care se vor consolida mecanismele de coordonare și management în conformitate cu noile reguli comunitare. Coordonarea procesului de implementare a CSNR va fi asigurată prin intermediul următoarelor organisme:

Comitetul Național de Coordonare pentru Instrumentele Structurale, înființat conform HG nr. 1200/2004 și având rolul de a asigura coordonarea strategică și de a lua decizii la nivel politic;

Comitetul de Management pentru Coordonare, responsabil cu aspectele de management, administrative și orizontale relevante pentru Programele Operaționale;

Comitetele Regionale de Coordonare, care vor fi înființate în cele 8 Regiuni pentru a contribui la corelarea intervențiilor din diversele Programe Operaționale.

În ceea ce privește managementul financiar și controlul, Fondul Național care funcționează în cadrul Ministerului Finanțelor Publice a fost desemnat să îndeplinească rolul de Autoritate de Certificare pentru toate Programele Operaționale. O direcție separată din cadrul Fondului Național va îndeplini funcția de Organism Competent de Plată (Autoritate de Plată) și va fi responsabil cu primirea plăților de la Comisia Europeană aferente contribuțiilor din FEDR, FSE și FC și cu efectuarea plăților către beneficiari (în cazul sistemului de plăți directe) sau către Unitățile de Plată de pe lângă Autoritățile de Management (pentru plățile indirecte).

        POS = program operațional sectorial

        POR = program operațional regional

IV.1. Rolul Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar

Ministerul Finanțelor Publice „programează, coordonează și monitorizează utilizarea asistenței financiare nerambursabile acordate României de Uniunea Europeană și statele membre ale acesteia și îndeplinește rolul de coordonator național al asistenței în relația cu Uniunea Europeană și statele membre ale acesteia”.

Din data de 30 martie 2004, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AM CSC) a fost constituită în cadrul Ministerului Finanțelor Publice în baza Hotărârii de Guvern nr. 403/2004 pentru modificarea Hotărârii de Guvern nr. 1574/2003 privind reorganizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și a Agenției Naționale pentru Administrația Fiscală.

În calitate de coordonator național al asistenței nerambursabile acordate de Uniunea Europeană, AM CSC are atribuții și responsabilități atât în ceea ce privește asistența financiară de preaderare, cât și a Instrumentelor Structurale ale Uniunii Europene.

În acest sens, AM CSC coordonează:

Asistența nerambursabilă acordată României de Uniunea Europeană prin Programul PHARE;

Asistența nerambursabilă acordată României, pe bază bilaterală, de către Statele Membre UE;

Construcția cadrului legislativ, instituțional și procedural necesar pentru managementul Instrumentelor Structurale ale UE;

Elaborarea Planului Național de Dezvoltare, document strategic ce fundamentează accesul României la Instrumentele Structurale.

Conform HG nr. 403/2004, AM CSC este organizată la nivel de direcție generală, în cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar este responsabilă de coordonarea programelor și fondurilor, precum și pentru managementul efectiv și eficient al Cadrului de Sprijin Comunitar, după cum urmează:

Programare

Elaborează Planul Național de Dezvoltare (PND) în parteneriat cu instituțiile naționale și regionale implicate, precum și cu partenerii economici și sociali și, pe baza acestui document programatic, aprobat de Guvernul României, negociază Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC) cu Comisia Europeană;

Coordonează elaborarea studiului de impact macro-economic al PND;

Realizează verificarea ex-ante a adiționalității pentru Planul Național de Dezvoltare;

Elaborează analize ale dezvoltărilor cheie în sectoare economice și sociale variate;

Coordonează producerea Programelor Operaționale și asigură corelarea între măsurile diferitelor Programe Operaționale și între acestea și măsurile din Programul Operațional Regional;

Promovează întărirea și promovarea parteneriatelor în procesul de planificare a PND/CSC.

 Monitorizare

Înființează și asigură un sistem integrat funcțional pentru colectarea și prelucrarea informațiilor, precum și a datelor statistice și financiare privind implementarea programului și monitorizarea și evaluarea asistenței Uniunii Europene acordate României prin instrumentele structurale;

Înființează Comitetul de Monitorizare al Cadrului de Sprijin Comunitar, urmărind principiile parteneriatului, reprezentarea echitabilă,  precum și oportunitățile egale între sexe;

Asigură președinția și secretariatul Comitetului de Monitorizare pentru Cadrul de Sprijin Comunitar;

Participă în comitetele de monitorizare a Programelor Operaționale;

Transmite Comitetului de Monitorizare pentru CSC, pentru analiză și aprobare, propuneri privind modificarea Cadrului de Sprijin Comunitar prin realocare de fonduri între programele operaționale și/sau prin modificarea programelor complement, după aprobarea prealabilă a acestor modificări de către comitetele de monitorizare ale fiecărui program operațional;

Monitorizează îndeplinirea recomandărilor și concluziilor emise de comitetele de monitorizare ale programelor operaționale;

Întocmește Raportul anual de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar, pe baza rapoartelor anuale de implementare a Autorităților de Management pentru programele operaționale și transmite Comisiei raportul după obținerea aprobării Comitetului de Monitorizare pentru CSC;

Elaborează analize, sinteze și rapoarte pentru Guvern, Parlament și alte instituții privind stadiul implementării CSC;

Pregătește metodologia pentru colectarea datelor pentru raportul privind adiționalitatea.

Coordonează Sistemul Informatic Unic de Management

Creează sistemul IT dedicat instrumentelor structurale și conectarea acestuia cu Comisia Europeană;

Asigură mentenanța sistemului IT;

Elaborează ghiduri și proceduri pentru introducerea datelor de către Autoritățile de Management și alte instituții implicate în managementul instrumentelor structurale;

Întocmește o strategie de training IT și coordonează implementarea acesteia.

 Coordonează implementarea CSC

Coordonează funcționarea întregului sistem de implementare a instrumentelor structurale în România pentru a asigura implementarea transparentă, efectivă și eficientă a Cadrului de Sprijin Comunitar, precum și corectitudinea operațiunilor finanțate din asistența Uniunii Europene prin instrumente structurale;

Coordonează și furnizează linii directoare privind conformitatea cu politicile comunitare în domeniile competiției și ajutorului de stat, achiziții publice, protecția mediului, egalitatea între sexe;

Coordonează implementarea recomandărilor și concluziilor emise de Comitetul de Monitorizare pentru CSC;

Întreprinde măsurile necesare pentru implementarea amendamentelor la Cadrul de Sprijin Comunitar agreate în Comitetul de Monitorizare pentru CSC.

 Evaluare

Stabilirea cadrului pentru evaluarea CSC, inclusiv programele naționale relevante;

Organizează evaluarea ex-ante a Planului Național de Dezvoltare și coordonează evaluările ex-ante ale programelor operaționale;

Organizează evaluarea la mijlocul perioadei a Cadrului de Sprijin Comunitar în parteneriat cu Comisia Europeană și transmite Comitetului de Monitorizare rezultatele și concluziile evaluării;

Coordonează evaluările la mijlocul perioadei a programelor operaționale;

Participă în evaluarea ex-post a Cadrului de Sprijin Comunitar în parteneriat cu Comisia Europeană și transmite rezultatele și concluziile evaluării Comitetului de Monitorizare pentru CSC;

Analizează nivelul general de cunoaștere, eficiență și eficacitate al actorilor implicați în managementul instrumentelor structurale.

 Construcția capacității administrative

Coordonează și administrează Programul Operațional de Asistență Tehnică;

Elaborează strategia pentru instruire profesională continuă a personalului implicat în managementul instrumentelor structurale.

 Publicitate pentru PND/CSC

Asigură și monitorizează îndeplinirea cerințelor privitoare la informare și publicitate asupra asistenței acordate prin instrumentele structurale.

IV.2. Rolul Autorităților de Management pentru Programele Operaționale

În general, Autoritățile de Management sunt responsabile cu asigurarea unui management și a unei implementări eficiente și corecte a programelor  finanțate din Instrumentele Structurale, pentru a aduce beneficii economice maxime domeniilor vizate, în concordanță cu politicile guvernamentale orizontale.

Autoritățile de Management ale Programelor Operaționale vor avea următoarele atribuții principale:

 Atribuții generale

Coordonează armonizarea cadrului instituțional și dezvoltarea capacității administrative și urmărește consolidarea și extinderea parteneriatelor în procesul de planificare, precum și în toate fazele de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar;

Sunt responsabile pentru utilizarea eficientă, efectivă și transparentă a fondurilor din Programele Operaționale, precum și pentru îndeplinirea sarcinilor delegate Organismelor Intermediare;

Dezvoltă și promovează parteneriatele la nivel central, precum și între nivelurile central, regional și local, inclusiv parteneriatul public – privat;

Asigură informarea cetățenilor și mass–media cu privire la rolul Uniunii Europene în derularea programelor și conștientizarea potențialilor beneficiari și a organizațiilor profesionale cu privire la oportunitățile generate de implementarea programelor.

 Programare, Monitorizare și Evaluare

Programare:

elaborează programele operaționale și programele complement, în concordanță cu obiectivele și prioritățile stabilite prin Planul Național de Dezvoltare;

asigură corelarea măsurilor din programele operaționale sectoriale cu cele din programul operațional regional, sub coordonarea Autorității de Management a Cadrului Sprijin Comunitar.

Monitorizare:

constituie Comitetul de Monitorizare al Programului Operațional, cu respectarea principiilor parteneriatului, reprezentativității și egalității de șanse între femei și bărbați; asigură președinția și secretariatul Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional;

elaborează și asigură un sistem funcțional de colectare, prelucrare și management al informațiilor și datelor statistice privind implementarea programelor operaționale și evaluarea și monitorizarea asistenței financiare comunitare acordate pentru implementarea acestora;

urmăresc obținerea rezultatelor generale și a impactului definit prin programele operaționale, precum și a celor specifice menționate prin programele complement;

elaborează și prezintă comitetelor de monitorizare, spre aprobare, rapoartele anuale de implementare și după primirea aprobării acestora le transmit spre aprobare Comisiei Europene.

Evaluarea

organizează evaluarea intermediară a programului operațional și informează comitetul de monitorizare asupra rezultatelor acestuia și asupra modalităților propuse pentru implementarea recomandărilor Comisiei Europene ca urmare a evaluării intermediare;

analizează și propun modificări ale programelor operaționale și complement și înaintează comitetelor de monitorizare corespunzătoare, propunerile privind realocările de fonduri între măsurile și prioritățile din cadrul programelor operaționale;

participă la reuniunile anuale ale Comisiei Europene în vederea examinării rezultatelor anului precedent.

 Implementare

asigură implementarea programelor operaționale în concordanță cu recomandările Comitetelor de Monitorizare, cu reglementările Uniunii Europene și cu principiile și politicile comunitare, în special în domeniile concurenței, achizițiilor publice, protecției mediului și egalității de șanse între femei și bărbați;

elaborează manuale de implementare și utilizare pentru programele operaționale respective;

sunt responsabile pentru elaborarea criteriilor de selecție și evaluare a proiectelor și aprobă proiectele selectate de către Organismele Intermediare;

gestionează asistența tehnică alocată Programului Operațional.

 Management financiar și control

asigură și răspund pentru corectitudinea operațiunilor finanțate prin programele operaționale, precum și pentru implementarea măsurilor de control intern, în concordanță cu principiile unui management financiar riguros și transparent;

asigură existența procedurilor privind păstrarea unei piste de audit corespunzătoare;

sunt responsabile de îndeplinirea verificărilor la fața locului;

urmăresc și verifică instituirea de către Organismele Intermediare care implementează măsurile din Programele Operaționale a unui sistem contabil separat, precum și a unui cod de contabilitate adecvat pentru operațiunile finanțate;

furnizează informații privind absorbția fondurilor, conform datelor cuprinse în tabelele financiare;

validează și transmit Autorității de Plată declarații de cheltuieli verificate și cereri de finanțare;

transmit Autorității de Plată, rapoarte privind recuperarea sumelor necuvenite, precum și a celor neutilizate;

efectuează corecțiile financiare.

În conformitate cu Hotărârea de Guvern privind desemnarea cadrului instituțional responsabil de coordonarea, managementul și implementarea Instrumentelor Structurale, delegarea atribuțiilor de la Autoritățile de Management și /sau Autorități de Plată la Organismele Intermediare și angajamentele privind coordonarea și controlul realizate de autoritatea care a delegat vor fi realizate pe bază contractuală.  Autoritățile de Management și/sau Autoritățile de Plată rămân responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a sarcinilor delegate și pentru efectivitatea și eficiența operațiunilor finanțate din fondurile comunitare. Organismele Intermediare vor avea ca atribuție principală gestionarea priorităților și măsurilor din Programele Operaționale. Delegarea de atribuții de la Autoritățile de Management și / sau de Plată la Organismele Intermediare va lua în considerare caracterul regional de implementare al programului respectiv, capacitatea efectivă și experiența Organismelor Intermediare, precum și capacitatea de cofinanțare a Organismului Intermediar.  În cazul delegării de sarcini, atât de către Autoritatea de Management, cât și de către Autoritatea de Plată, către același Organism Intermediar, în cadrul acestuia va fi asigurată separarea clară a funcțiilor de management de cele de plată.

Autoritatea de Certificare și Plată este responsabilă de certificarea sumelor cuprinse în declarațiile de cheltuieli transmise la Comisia Europeană și de primirea fondurilor transferate României din Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune.

Sumele din contribuția națională pentru Programele Operaționale sunt incluse, în funcție de natura lor, în bugetul Ministerului Finanțelor Publice, în bugetele Autorităților de Management sau în bugetele unităților administrativ-teritoriale care au calitatea de beneficiari.

Prin bugetul Ministerului Finanțelor Publice se distribuie sumele reprezentând cofinanțare publică de la bugetul de stat, sumele pentru prefinanțare, sumele necesare continuării finanțării proiectelor în cazul în care fondurile comunitare sunt indisponibile temporar, sumele necesare pentru transferul de fonduri.

Unitățile administrativ-teritoriale, respectiv operatorii economici de subordonare locală, în calitate de beneficiari, vor prinde în bugetele proprii sumele pentru cofinanțare locală și pentru cheltuieli neeligibile pentru implementarea proiectelor. Sumele necesare prefinanțării sau cofinanțării direcțiilor prioritare de asistență tehnică din Programele Operaționale și finanțării cheltuielilor neeligibile vor figura în bugetele ordonatorilor principali de credite cu rol de Autorități de Management. Tot prin aceste bugete vor fi alocate și fonduri pentru achitarea unor debite la bugetul UE, datorate neglijenței și neregulilor sau majorărilor de întârziere în recuperarea sumelor de la beneficiari. Cheltuielile conexe pentru proiectele implementate de beneficiarii din sectorul public sunt cuprinse tot în bugetele Autorităților de Management.

Capitolul V. Programul Operațional Regional – studiu de caz

V.1. Politica de Dezvoltare Regională și de Coeziune în Uniunea Europeană

Politica de dezvoltare regională, prin amploarea dezvoltării ei, este o politică ce subîntinde mai multe domenii de activitate, ceea ce face ca un număr mare de actori instituționali să fie implicați în elaborarea și implementarea ei.

Comisia Europeană este direct responsabilă pentru pregătirea și asigurarea implementării politicii de dezvoltare regională a UE. Rolul său este de a iniția si definitiva noi acte legislative în domeniu și de a se asigura că măsurile astfel adoptate vor fi implementate de către Statele Membre.

Direcția Generală (DG) pentru Politică Regională este principalul departament responsabil pentru măsurile de asistență în vederea dezvoltării economice și sociale a regiunilor la nivel European, în baza articolelor 158 și 160 ale Tratatului UE. DG Politică Regională este sprijinită în activitatea sa de alte direcții generale implicate în implementarea politicii regionale, acestea fiind DG Agricultură, DG Pescuit, DG Educație și Cultură, DG Mediu și DG pentru Forța de Muncă și Probleme Sociale.

Parlamentul European este implicat în dezvoltarea politicii regionale comunitare la nivelul luării deciziei, prin Comitetul pentru Politică regională, Transport și Turism. De asemenea, acest comitet exercită și activitate de control asupra instrumentelor instituite pentru realizarea obiectivului coeziunii economice și sociale, și implicit asupra politicilor economice naționale, a politicilor și acțiunilor comunitare în vederea realizării Pieței Interne, precum și asupra Fondurilor Structurale, Fondului de Coeziune și Băncii Europene de Investiții.

Consiliul Uniunii Europene este echivalentul unui consiliu de miniștri la nivel european și se reunește de câteva ori pe an, în scopul coordonării politicilor economice ale Statelor Membre.

Comitetul Regiunilor (CR) este un organ cu putere consultativă pe probleme de coeziune economică și socială, rețele de infrastructură trans-europeană, sănătate, educație, cultură, ocuparea forței de muncă, probleme sociale, probleme de mediu, formare profesională și transport, fiind și cea mai nouă instituție europeană (creat în 1991, prin Tratatul de la Maastricht – funcțional odată cu intrarea în vigoare a Tratatului, în 1993).

Comitetul Regiunilor este compus din reprezentanți ai autorităților regionale și locale, ce reflectă echilibrul politic, geografic și regional/local din fiecare Stat Membru.

Banca Europeană de Investiții (BEI) este instituția de finanțare a politicilor UE și are dublu rol la acest nivel, fiind percepută atât ca actor instituțional al politicii de dezvoltare regională, cât și ca instrument de finanțare (și, implicit, implementare a acesteia). Banca acordă împrumuturi și garanții, cu dobândă redusă, tuturor statelor membre pentru finanțarea de proiecte din toate sectoarele economiei, susținând prin acțiunile sale politica de dezvoltare regională la nivel comunitar, obiectivele Fondurilor Structurale și ale celorlalte instrumente financiare ale UE.

V.2. Politica de Dezvoltare Regională în România

Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmărește impulsionarea și diversificarea activităților economice, stimularea investițiilor în sectorul privat, contribuția la reducerea șomajului și, nu în cele din urmă, să conducă la o îmbunătățire a nivelului de trai.

Pentru a putea fi aplicată politica de dezvoltare regională, s-au înființat opt regiuni de dezvoltare, care cuprind tot teritoriul României. Fiecare regiune de dezvoltare cuprinde mai multe județe. Regiunile de dezvoltare nu sunt unități administrativ-teritoriale, nu au personalitate juridică, fiind rezultatul unui acord liber între consiliile județene și cele locale.

Politica de dezvoltare regională reprezintă un ansamblu de măsuri planificate și promovate de autoritățile administrației publice locale și centrale, în parteneriat cu diverși actori (privați, publici, voluntari), în scopul asigurării unei creșteri economice, dinamice și durabile, prin valorificarea eficientă a potențialului regional și local, în scopul îmbunătățirii condițiilor de viață.

Principalele domenii care pot fi vizate de politicile regionale sunt: dezvoltarea întreprinderilor, piața forței de muncă, atragerea investițiilor, transferul de tehnologie, dezvoltarea sectorului IMM-urilor, îmbunătățirea infrastructurii, calitatea mediului înconjurător, dezvoltare rurală, sănătate, educație, învățământ, cultură. Dezvoltarea rurală ocupă un loc distinct în cadrul politicilor regionale și se referă la următoarele aspecte: înlăturarea/diminuarea sărăciei în zonele rurale; echilibrarea oportunităților economice și a condițiilor sociale dintre mediul urban și cel rural; stimularea inițiativelor locale; păstrarea patrimoniului spiritual și cultural.

Cadrul de implementare și de evaluare a politicii de dezvoltare regională îl reprezintă Regiunea de Dezvoltare, constituită ca o asociere benevolă de județe vecine. Regiunea de Dezvoltare nu este unitate administrativ-teritorială și nu are personalitate juridică.

Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională sunt următoarele:

diminuarea dezechilibrelor regionale existente, cu accent pe stimularea dezvoltării echilibrate și pe revitalizarea zonelor defavorizate (cu dezvoltare întârziată); preîntâmpinarea producerii de noi dezechilibre;

îndeplinirea criteriilor de integrare în structurile Uniunii Europene și de acces la instrumentele financiare de asistență pentru țările membre (fonduri structurale și de coeziune);

corelarea cu politicile sectoriale guvernamentale de dezvoltare; stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, care contribuie la dezvoltarea economică și care este în conformitate cu prevederile legale și cu acordurile internaționale încheiate de România.

Principiile care stau la baza elaborării și aplicării politicilor de dezvoltare regională sunt:

descentralizarea procesului de luare a deciziilor, de la nivelul central/guvernamental, spre cel al comunităților regionale;

parteneriatul între toți actorii implicați în domeniul dezvoltării regionale;

planificarea – proces de utilizare a resurselor (prin programe și proiecte) în vederea atingerii unor obiective stabilite;

cofinanțarea – contribuția financiară a diverșilor actori implicați în realizarea programelor și proiectelor de dezvoltare regională.

V.3. Programul Operațional Regional (POR)

POR implementează elemente importante ale Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională a Planului Național de Dezvoltare (PND), contribuind, împreună cu celelalte Programe Operaționale Sectoriale (POS), la realizarea obiectivului Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională a PND și al Cadrului Național Strategic de Referință, și anume diminuarea disparităților de dezvoltare economică și socială dintre România și statele membre ale UE.

Disparitățile teritoriale, în ceea ce privește dezvoltarea economică și socială, sunt într-un proces de creștere la nivelul întregii țări, deși, în câteva cazuri, ritmul schimbării a fost atât de rapid încât este dificil de identificat un model structural. Evident este însă faptul că București – Ilfov este cea mai dezvoltată regiune a țării și prezintă semne de congestionare. În același timp, se observă o ușoară tendință de creștere care se concentrează în regiunile vestice (Nord-Vest, Centru și Vest) și mai puțin în regiunile estice (Nord-Est, Sud-Est, Sud și Sud-Vest), deși dinamica reală poate fi mai bine evaluată la nivel subregional, unde sunt foarte evidente semnele de decuplare economică a arealelor marginale situate de-a lungul granițelor inclusiv de-a lungul Dunării, întărindu-se tendințele istorice vechi, iar alți factori locali pot fi mai bine evaluați.

De aceea, scopul POR este să sprijine, pe cât posibil, o creștere echilibrată a tuturor zonelor țării, nu atât prin redistribuirea resurselor publice, cât, mai ales, prin asigurarea ca toate zonele să aibă un nivel minim de infrastructură de afaceri, socială și capital uman, care să permită creșterea economică. În acest sens, trebuie să se asigure că există precondiții adecvate și că nu s-au creat prin anumite mecanisme care se întăresc unele pe altele (politica fiscală și piața muncii) pericole de subdezvoltare. Este evident că POR nu poate singur să impulsioneze dezvoltarea regională, nici să joace rol de echilibrare dacă acționează izolat de intervențiile structurale în domeniul transportului, competitivității economice, mediului, dezvoltării rurale și a resurselor umane, care sunt incluse în alte programe operaționale și care constituie într-un fel precondiții pentru succesul Programului Operațional Regional. POR își propune să sprijine acest proces de creștere distribuită geografic, dându-i o dimensiune locală mai

pregnantă, și permițând diferitelor zone ale țării să-și valorifice resursele specifice pe baza nevoilor locale și a potențialului local, iar diversitatea căilor de dezvoltare a diferitelor zone ale țării poate avea loc pe baza propriei lor istorii, a resurselor și a punctelor lor forte. Cu alte cuvinte, POR va sprijini dezvoltarea locală pe o abordare de jos în sus, complementară cu abordarea dezvoltării structurale național-sectoriale, de sus în jos, prevăzută în majoritatea Programelor Operaționale. POR va sprijini, de asemenea, intervențiile locale în zonele cu un nivel ridicat de creștere, pentru a face față problemelor generate de creștere cum ar fi congestionarea, pentru a evita anumite situații de decuplare de la dezvoltarea economică la scară mică și de a asigura durabilitatea creșterii, prin sprijinirea intervențiilor strategice pe termen lung.

Modalitatea de intervenție prin POR se articulează pe mai multe etape pentru a lua în mod real în considerare capacitatea limitată de programare și planificarea la nivel local și experiența dobândită în anii de construcție instituțională în domeniu, realizată cu sprijin UE. Alocările financiare orientative sunt realizate la nivel regional, pe baza gradului de dezvoltare locală, dându-se prioritate regiunilor subdezvoltate, printr-un mecanism de alocare financiară invers proporțional cu mărimea PIB/locuitor, ajustat cu densitatea populației, astfel încât Regiunile mai puțin dezvoltate primesc proporțional, alocări financiare mai mari în cadrul axelor prioritare agreate la nivel național și în concordanță cu strategiile de dezvoltare agreate la nivel regional de către autoritățile locale prin Consiliile de Dezvoltare Regională. Aceste fonduri vor fi utilizate pentru finanțarea unor proiecte cu impact major asupra dezvoltării locale, și care vor stimula creșterea: reabilitarea și modernizarea infrastructurii locale de transport pentru a îmbunătății accesibilitatea, infrastructura educațională și de sănătate, pentru a asigura formarea capitalului uman și populație sănătoasă, întărirea structurilor de sprijinire a afacerilor (parcuri industriale, logistice, de afaceri, etc.) pentru atragerea investitorilor, sprijinirea creării de microîntreprinderi, pentru a permite pieței locale să atingă o masă critică de autosusținere, valorificarea potențialului turistic local, a patrimoniului cultural și natural, prin sprijinirea dezvoltării infrastructurii turistice și a inițiativelor antreprenoriale în acest domeniu, și, de asemenea, măsuri specifice pentru sprijinirea centrelor urbane, pentru a acționa ca o rețea de motoare de creștere și pentru a stimula oportunitățile de dezvoltare în arealele învecinate, contribuind astfel la crearea de legături economice regionale, care lipsesc în prezent în majoritatea regiunilor României.

Principalele caracteristici ale POR, care îl individualizează de celelalte Programe Operaționale, sunt:

are o dimensiune locală evidentă, în abordarea problemelor socio-economice din punct de vedere local și valorificarea resurselor și oportunităților locale;

dă prioritate regiunilor relativ rămase în urmă și mai puțin dezvoltate, pentru a le asigura un set minim de precondiții de creștere, neavând, în sine, un scop redistributiv;

domeniile de intervenție ale POR sunt complementare domeniilor de intervenție ale celorlalte Programe Operaționale, și se așteaptă să opereze în sinergie cu acestea;

promovează o abordare de jos în sus a dezvoltării economice;

ia în considerare gradul scăzut al capacității de planificare și programare din țară și prevede, în linii mari, axe prioritare tematice la nivel național, și anume:

Axa 1 – Îmbunătățirea infrastructurii publice regionale și locale

Axa 2 – Consolidarea mediului de afaceri regional și local

Axa 3 – Dezvoltarea durabilă a turismului regional și local

Axa 4 – Sprijinirea dezvoltării urbane durabile

Axa 5 – Asistență tehnică pentru sprijinirea implementării POR

Axele Prioritare ale POR au fost identificate într-un larg cadru partenerial (grupuri de lucru tematice, forumuri, etc), sub coordonarea Ministerului Integrării Europene. Partenerii regionali (în special Agențiile de Dezvoltare Regională) au fost solicitați să se implice activ și efectiv în procesul de elaborare a Programului Operațional Regional 2007-2013, astfel pentru a identifica și integra mai ușor nevoile existente la nivel regional și local și pentru a asigura implicarea într-o măsură mai mare a autorităților locale și a organismelor regionale în procesul de definire a politicii de dezvoltare economică și socială a României. Acest proces s-a desfășurat pe tot parcursul anului 2005 și continuă și în prezent împreună cu organizațiile parteneriale implicate la nivel național și regional.

Principalii parteneri de discuție în acest sens sunt următorii:

a) Autoritățile/organismele publice regionale, locale, urbane, inclusiv Agențiile de Dezvoltare Regională;

b) Ministerele de linie și agențiile guvernamentale, în principal Ministerul Finanțelor Publice (MFP), Ministerul Economiei și Comerțului (MEC), Ministerul Educației și Cercetării (MEdC), Ministerul Sănătății (MS), Ministerul Administrației și Internelor (MAI), Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei (MMSSF), Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului (MTCT), Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor (MMGA), Ministerul Culturii (MC), Agenția Națională pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperației (ANIMMC), Institutul Național pentru Cercetare – Dezvoltare în Turism (INCDT);

c) Parteneri economici și sociali;

d) Alte organisme reprezentând societatea civilă, organizațiile de mediu, organizațiile nonguvernamentale, organisme responsabile cu promovarea egalității între bărbați și femei.

Organisme internaționale (Delegația Comisiei Europene, Banca Mondială, USAID, BERD, PNUD) au participat activ în cadrul consultărilor publice pentru stabilirea axelor prioritare și identificarea domeniilor de intervenție și acțiune ale POR.

Consultările publice organizate de către Ministerul Integrării Europene la nivel național și regional au asigurat o implicare activă și eficientă a tuturor organismelor relevante pentru dezvoltarea regională și diseminarea informațiilor tuturor partenerilor, respectând astfel principiul transparenței și accesului la informații a tuturor celor interesați de domeniile de intervenție ale POR.

POR include comentariile și recomandările făcute în cadrul consultărilor interministeriale și interregionale, precum și a meselor rotunde organizate de MIE.

De asemenea, principiul parteneriatului va fi utilizat și pe parcursul implementării, monitorizării și evaluării POR. Prin intermediul implementării și evaluării POR, se va asigura implicarea organizațiilor relevante de la nivel regional în procesul de selecție a proiectelor, astfel încât să fie selectate acele proiecte cu impact pozitiv major pentru regiuni, care să soluționeze nevoi specifice ale regiunilor, prioritizate conform Planurilor și Strategiilor de Dezvoltare ale Regiunilor de Dezvoltare.

Principalele organisme implicate în gestionarea și implementarea POR sunt:

1. Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional (AM POR), constituită în structura Ministerului Integrării Europene (MIE), având responsabilitatea managementului, monitorizării, evaluării și implementării asistenței financiare alocate acestui program. Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional s-a constituit în cadrul MIE, conform H.G. 243/2006.

2. Organismele Intermediare pentru Programul Operațional Regional au fost desemnate cele opt Agenții de Dezvoltare Regională. Acestea au responsabilitatea îndeplinirii atribuțiilor delegate de către Autoritatea de Management.

3. Comitetul de Monitorizare este constituit la nivel național pentru fiecare Program Operațional și are rolul de a asigura eficacitatea și calitatea implementării programului.

Membrii Comitetului de Monitorizare vor fi reprezentanți ai următoarelor instituții: Autoritatea de Management POR; Autoritățile de Management pentru Programele Operaționale Sectoriale; Autorități de Management/partenerul Autorității de Management pentru programele din cadrul Obiectivului 3 – granițe interne și externe; Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar; Autoritatea de Certificare (Ministerul Finanțelor Publice); Organismul Competent pentru Plăți (Ministerul Finanțelor Publice); Autoritatea de Audit; parteneri socio-economici relevanți, inclusiv reprezentanți ai patronatelor și sindicatelor care fac parte din Consiliul Economic și Social; reprezentanți ai unor asociații relevante, inclusiv din partea autorităților locale; Organismele Intermediare POR; organisme și organizații reprezentative pentru tematica orizontală (egalitate de șanse, protecția mediului, etc); președinți ai consiliilor regionale.

În cadrul Comitetului de Monitorizare se aprobă criteriile de eligibilitate și evaluare a proiectelor pentru fiecare schemă de finanțare. De asemenea, se analizează stadiul implementării și modul de realizare a indicatorilor și se iau măsuri corective, inclusiv realocări de fonduri între domenii de intervenție, între axele prioritare, etc.

4. Comitetele Regionale de Evaluare Strategică (CRES) sunt organisme constituite pe principii parteneriale, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare. Rolul acestor organisme este de a evalua proiectele din punct de vedere strategic pentru a asigura concordanța cu obiectivele Strategiei naționale de dezvoltare regională, ale Programului Operațional Regional și prioritățile de dezvoltare a regiunilor. Comitetele Regionale de Evaluare Strategică asigură, de asemenea, corelarea, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, a proiectelor finanțate din Programul Operațional Regional, cu cele finanțate prin Programele Operaționale Sectoriale, Programul Național de Dezvoltare Rurală, precum și cu Obiectivele Cooperării Teritoriale Europene.

5. Autoritatea de Certificare este organismul desemnat de către Statul Membru să certifice declarațiile de cheltuieli și cererile de plată pentru toate Programele Operaționale, înainte ca acestea să fie transmise la Comisie. Acesta a fost constituit în structura Ministerului Finanțelor Publice.

6. Organismul Competent pentru Plăți este organism responsabil cu primirea tuturor plăților făcute de către Comisia Europeană precum și cu transferul acestora către Autoritățile de Management. Acesta a fost constituit în structura Ministerului Finanțelor Publice.

Etapa 1 : Promovarea și lansarea schemelor de finanțare

Pentru lansarea schemelor de finanțare vor fi mai întâi îndeplinite următoarele condiții: Programul Operațional Regional este aprobat de către Comisia Europeană; Comitetul de Monitorizare este constituit iar criteriile de eligibilitate și evaluare sunt aprobate de către acesta; Comitetul Regional de Evaluare Strategică este constituit în fiecare regiune; Autoritatea de Management și Organismele Intermediare sunt complet operaționale din punct de vedere al capacității administrative; Contractul de delegare de atribuții a fost semnat de către Autoritatea de Management și Organismele Intermediare; Cererile de finanțare specifice fiecărui domeniu de intervenție al POR au fost elaborate; Ghidurile solicitantului au fost elaborate. În ghiduri sunt prezentate toate informațiile necesare unui solicitant să pregătească documentația necesară accesării fondurilor, inclusiv formatele standard pentru cererea de finanțare, criterii de eligibilitate și evaluare, legislația relevantă, etc.;

1.1. AM POR stabilește calendarul de lansare a schemelor de finanțare și îl transmite Organismelor Intermediare;

1.2. Organismele Intermediare realizează campaniile de promovare și lansează schemele de finanțare;

1.3. Solicitantul completeazã cererea de finanțare, depune formularul la registratura Organismului Intermediar și primește un număr de înregistrare.

Etapa a 2-a: Verificarea eligibilității proiectelor

2.1. Organismul Intermediar verifică conformitatea administrativă (existența documentelor anexate cererii de finanțare) și dacă este indeplinită această condiție, înregistrează solicitarea în Sistemul Unic de Management al Informației (SMIS), care va furniza un cod al proiectului; dacă dosarul nu este complet – Organismul Intermediar anunță solicitantul proiectului asupra neconformității. Dacă dosarul este complet – Organismul Intermediar comunică solicitantului codul SMIS al proiectului.

2.1. Organismul Intermediar evaluează eligibilitatea proiectului pe baza criteriilor de eligibilitate specifice fiecărui domeniu de intervenție și stabilește listele de proiecte eligibile. În cazul în care proiectul nu este eligibil, Organismul Intermediar anunță solicitantul proiectului asupra neeligibilității Dacă proiectul este eligibil pentru un alt program operațional, solicitantul este îndrumat să depună cererea de finanțare pentru alt program, respectiv altă schemă de finanțare, sau altă schemă de finanțare din POR.

Etapa a 3-a: Evaluarea economică și financiară de către evaluatori independenți

3.1. Proiectele eligibile sunt evaluate din punct de vedere economic și financiar de către experți evaluatori independenți care vor desfășura această activitate în regiuni, pe baza criteriilor de evaluare prezentate în ghid. Echipa de experți formulează opinii privind impactul economic și aspecte financiare legate de implementare. Proiectele care nu îndeplinesc un punctaj minim sunt respinse. Organismul Intermediar transmite solicitanților o înștiințare cu detalii privind modul de evaluare și propuneri de îmbunătățire a proiectului.

Etapa a 4-a: Evaluarea proiectelor de către Comitetul Regional de Evaluare Strategică

4.1. Organismul Intermediar transmite lista proiectelor, descrierea activităților din proiecte, precum și raportul privind evaluarea economică și financiară a proiectului, Comitetului Regional de Evaluare Strategică (CRES).

4.2. CRES analizează proiectele din punct de vedere strategic și realizează corelarea cu celelalte Programe Operaționale.

4.3. CRES trimite Organismului Intermediar lista proiectelor recomandate spre finanțare, precum și lista celor respinse, cu justificarea necesară.

Etapa a 5-a : Aprobarea proiectelor de către Autoritatea de Management

a. Proiecte de Infrastructură

5.a.1. Organismul Intermediar cere solicitanților de proiecte de infrastructură agreate de CRES să realizeze și să depuna proiectul tehnic, conform legislației naționale.

5.a.2. Experții evaluatori independenți evaluează proiectele tehnice. În cazul în care proiectele tehnice nu sunt complete, se va cere solicitanților completarea/modificarea acestora.

5.a.3. Organismul Intermediar transmite la AM POR și, spre informare, CRES, lista tuturor proiectelor evaluate și punctajul obținut împreună cu documentele necesare.

5.a.4. AM POR ia decizia finală de finanțare a proiectelor care îndeplinesc toate condițiile și solicită Organismului Intermediar verificarea la fața locului a acestora.

5.a.5. Organismul Intermediar verifică informațiile furnizate în cererea de finanțare prin efectuarea de vizite pe teren, întocmește și transmite către AM POR raportul vizitei pe teren, în vederea deciziei de finanțare.

5.a.6. AM POR decide asupra încheierii contractului de finanțare.

b. Proiecte Non Infrastructură

5.b.1. Organismul Intermediar trimite AM POR lista proiectelor de non–infrastructură agreate de CRES.

5.b.2. AM POR ia decizia finală de finanțare a proiectelor care îndeplinesc toate condițiile și solicită Organismului Intermediar verificarea la fața locului a acestora.

5.b.3. Organismul Intermediar verificã informațiile furnizate în cererea de finanțare prin efectuarea de vizite pe teren, întocmește și transmite către AM POR raportul vizitei pe teren, în vederea deciziei de finanțare.

5.b.4. AM POR decide asupra încheierii contractului de finanțare.

Etapa a 6-a: Derularea proiectelor

Beneficiarul este responsabil de aplicarea procedurilor de achiziții publice.

Beneficiarul efectuează cheltuieli și periodic solicită rambursarea sumelor reprezentând cheltuieli eligibile în proporția stabilită prin ghidul solicitantului.

Etapa a 7-a: Certificarea și efectuarea plăților

După primirea solicitărilor de rambursare, Organismul Intermediar verifică 100% modul în care s-au respectat procedurile de achiziții publice și toate documentele care stau la baza solicitărilor de rambursare. (În cazul în care aplicarea procedurilor de achiziții publice a fost avizată de Unitatea de Control Ex-ante din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, acest aviz este consemnat în raportul Organismul Intermediar).

AM POR verifică și autorizează cererile de rambursare primite de la Organismul Intermediar. Autoritatea de Certificare verifică și certifică cererile de rambursare de la Autoritatea de Management. Comisia Europeană verifică și transmite sumele solicitate către Organismul Competent pentru Plăți. Plățile se vor efectua de către AM POR direct către beneficiari.

V.4. Principalii actori în procesul de programare, coordonare, implementare

Consiliul de Dezvoltare Regională

Consiliul pentru Dezvoltare Regională (CDR) este organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit și funcționează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei Regiuni de Dezvoltare, în scopul coordonării activităților de elaborare și monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regională.

Consiliul pentru Dezvoltare Regională este alcătuit din:

Președinții consiliilor județene ale regiunii de dezvoltare;

un reprezentant al consiliilor locale municipale, orășenești și comunale din fiecare județ al regiunii.

În cazul Regiunii de Dezvoltare București-Ilfov, Consiliul pentru Dezvoltare Regională este alcătuit din Președintele Consiliului Județean Ilfov, Primarul General al Municipiului București, din câte un reprezentant al fiecărui consiliu local de sector și din reprezentanți ai consiliilor locale din județul Ilfov, la paritate cu reprezentanții sectoarelor Municipiului București.

Consiliul pentru Dezvoltare Regională este condus de către un președinte și un vicepreședinte (din județe diferite), aleși pentru un mandat de un an.

În funcție de problematica supusă dezbaterii, la lucrările Consiliului pentru Dezvoltare Regională pot participa, fără drept de vot, prefecții județelor, reprezentanți ai consiliilor locale, municipale, orășenești și comunale, ai instituțiilor și organizațiilor cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale, reprezentanți ai societății civile și parteneri socio-economici relevanți. La fiecare reuniune a CDR participă de drept directorul Agenției pentru Dezvoltare Regională.

În concordanță cu obiectivele politicii regionale, CDR are următoarele atribuții principale:

analizează și aprobă strategia și programele de dezvoltare regională;

sprijină elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare;

aprobă proiectele de dezvoltare regională, selecționate la nivel regional, în concordanță cu criteriile, prioritățile și metodologia elaborate de instituția națională cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale, împreună cu organismele regionale specializate;

transmite Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională, spre aprobarea finanțării, portofoliul propus de proiecte pentru care se aplică o procedură de selecție la nivel național;

aprobă criteriile, prioritățile, alocarea și destinațiile resurselor fondului pentru dezvoltare regională și urmărește utilizarea acestor fonduri;

aprobă statutul de organizare și funcționare al Agenției pentru Dezvoltare Regională (ADR), organigrama acesteia precum și rapoartele de activitate semestriale întocmite de ADR;

coordonează și sprijină dezvoltarea parteneriatelor regionale;

coordonează activitățile de mediatizare la nivel regional a politicilor și obiectivelor de dezvoltare regională, a programelor regionale finanțate de Uniunea Europeană, precum și pe cele privind utilizarea, la nivelul regiunii, a fondurilor, asigurând transparența și informarea corectă, rapidă și în timp util a cetățenilor, în special a întreprinzătorilor;

numește, pe bază de concurs și eliberează din funcție, în condițiile legii, directorul Agenției pentru Dezvoltare Regională.

Agențiile de Dezvoltare Regională

Agenția pentru Dezvoltare Regională (ADR) este un organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care acționează în domeniul specific dezvoltării regionale. Aceasta se organizează și funcționează în condițiile Legii privind dezvoltarea regională în România (315/2004) și ale statutului de organizare și funcționare aprobat de Consiliul pentru Dezvoltare Regională.

Finanțarea cheltuielilor de organizare și funcționare ale ADR se asigură din Fondul pentru Dezvoltare Regională, nivelul acestora fiind aprobat de Consiliul pentru Dezvoltare Regională.

Agenția pentru Dezvoltare Regională are următoarele atribuții principale:

elaborează și propune CDR, spre aprobare, strategia, planul și programele de dezvoltare regională, precum și planurile de gestionare a fondurilor;

asigură realizarea programelor de dezvoltare regională și a planurilor de gestionare a fondurilor, în conformitate cu hotărârile adoptate de CDR, cu respectarea legislației în vigoare și răspunde față de acesta pentru realizarea lor;

transmite, spre aprobare, CDR proiectele selectate în cadrul programelor de dezvoltare regională în baza priorităților, criteriilor și a metodologiei elaborate de instituția națională responsabilă pentru dezvoltarea regională, împreună cu organismele regionale specializate; în cazul licitațiilor organizate la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, proiectele aprobate de Consiliul pentru Dezvoltare Regională vor fi trimise spre avizare Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională; în cazul licitațiilor de proiecte organizate la nivel național, proiectele selectate vor fi avizate de Consiliul pentru Dezvoltare Regională și aprobate de Consiliul Național pentru Dezvoltare Regională;

asigură și răspunde, pe baza contractelor încheiate cu instituțiile naționale, de implementarea, monitorizarea tehnică și financiară și controlul execuției proiectelor finanțate de Uniunea Europeană în cadrul programelor de dezvoltare regională și/sau, după caz, a proiectelor din cadrul programelor naționale, care se implementeaza la nivel regional prin Agenția pentru Dezvoltare Regională; pentru atribuțiile delegate agențiilor pentru dezvoltare regională de către instituțiile aparținând administrației publice centrale sau locale, monitorizarea și controlul unor astfel de activități se fac de către instituția care a delegat aceste atribuții;

realizează și asigură, în baza contractelor, mediatizarea/publicitatea la nivel regional a programelor și proiectelor de dezvoltare regională;

organizează și dezvoltă, cu sprijinul și sub coordonarea Consiliului pentru Dezvoltare Regională, parteneriatele regionale și promovează la nivel regional cunoașterea politicilor și practicilor Uniunii Europene, precum și a principiilor care stau la baza politicilor de dezvoltare regională;

identifică și promovează, în parteneriat, proiecte de interes regional și local, precum și proiecte de cooperare intraregională; promovează, cu sprijinul Consiliului pentru Dezvoltare Regională, regiunea și atragerea de investiții străine; dezvoltă colaborări cu organisme și instituții similare din Uniunea Europeană și participă la implementarea proiectelor internaționale de interes regional și local;

elaborează propunerile anuale ale bugetelor proprii de venituri și cheltuieli destinate desfășurării activităților prevăzute prin prezenta lege și le supune aprobării Consiliului pentru Dezvoltare Regională;

asigură, prin personal specializat, secretariatul Consiliului pentru Dezvoltare Regională;

participă în structurile parteneriale stabilite la nivel național, în comitetele și subcomitetele naționale, precum și în grupurile de lucru organizate de instituțiile naționale responsabile pentru managementul și gestionarea programelor finanțate de Uniunea Europeană;

asigură, împreună cu organismele regionale specializate, colectarea și centralizarea datelor la nivel regional, cu privire la utilizarea fondurilor nerambursabile alocate regiunii, în scopul implementării programelor de dezvoltare regională.

Capitolul VI. CAPACITATEA DE ABSORBȚIE A FINANȚĂRII

Capacitatea de absorbție reprezintă gradul în care o țară este capabilă să cheltuiască efectiv și eficient resursele financiare alocate din Instrumentele Structurale. Dacă am lua în considerare că pentru a realiza acest lucru este nevoie, pe de o parte, de capacitate de absorbție din partea sistemului instituțional creat de statul respectiv pentru a administra fondurile în cauză și, pe de altă parte, de capacitate de absorbție din partea beneficiarilor cărora li se adresează aceste fonduri, am putea considera că este vorba de două caracteristici distincte, respectiv de capacitate de absorbție din partea ofertei (de fonduri) și capacitate de absorbție din partea cererii. Aceasta din urmă are de-a face cu capacitățile potențialilor beneficiari de a crea proiecte și de a le cofinanța. Este dificil însă, dacă nu imposibil, de a realiza o evaluare a acestor calități înainte de desfășurarea propriu-zisă a programelor implicate de utilizarea fondurilor europene. De aceea, vom avea în vedere doar aspecte legate de capacitatea de absorbție din punctul de vedere al ofertei.

Capacitatea de absorbție din punctul de vedere al ofertei este determinată de trei factori principali și anume:

Capacitatea macroeconomică de absorbție. Aceasta poate fi definită și măsurată în legătură cu Produsul Intern Brut (PIB). Există astfel un consens în ceea ce privește necesitatea ca, începând cu anul 2007, România să asigure cheltuieli bugetare cu cel puțin 2% din PIB mai mari decât în prezent, cheltuieli determinate strict de obligațiile asumate în contextul integrării europene: contribuția României la bugetul UE (circa 1% din PIB), respectiv sumele din bugetul național necesare priorităților și măsurilor care vor fi cofinanțate cu fonduri comunitare (încă circa 0,8 – 1% din PIB).

Capacitatea financiară de absorbție. Aceasta reprezintă capacitatea autorităților centrale și locale de a cofinanța programe și proiecte sprijinite de UE, de a planifica și garanta aceste contribuții interne în bugete multianuale și de a le colecta de la diverșii parteneri implicați într-un proiect sau program.

Capacitatea administrativă de absorbție. Aceasta se referă la capacitatea autorităților centrale și locale de a pregăti planuri, proiecte și programe în timp util, de a le selecta pe cele mai bune dintre ele, de a organiza un cadru partenerial eficient, de a respecta obligațiile administrative și de raportare, precum și de a finanța și superviza procesul de implementare, prin evitarea oricărui fel de iregularitate.

În lucrarea de față, întrucât am abordat construcția instituțională, ne vom referi doar la capacitatea administrativă de absobție.

Măsurarea capacității administrative implică evaluarea a trei elemente (i) structura, (ii) resursele umane și (iii) sistemele și instrumentele:

(i) Structura se referă la repartizarea clară a responsabilităților și sarcinilor pe instituții sau, mai degrabă, pe unități și departamente ale acestor instituții. Această repartizare se referă la o serie de sarcini legate de fazele ciclului de viață al administrării fondurilor structurale, adică managementul, programarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea și, respectiv, managementul financiar și controlul. Structura are în vedere și organismele de supervizare sau complementare, cum ar fi comitetele de monitorizare, audit, parteneriate, etc.

(ii) Resursele umane au în vedere capacitatea de a detalia sarcinile și responsabilitățile până la nivelul de fișă a postului, de a estima numărul și calificarea personalului și de a efectua activitatea de recrutare de personal. Aceasta deoarece asigurarea la timp și menținerea unui personal cu experiență, calificat și motivat reprezintă unul dintre factorii care condiționează succesul administrării fondurilor structurale.

(iii) Sistemele și instrumentele au în vedere existența metodelor, instrucțiunilor, manualelor, sistemelor, procedurilor, formelor, ș.a.m.d. Cu alte cuvinte, toate acestea reprezintă elemente ajutătoare care pot spori efectivitatea funcționării sistemului. Ele permit organizațiilor să transforme cunoașterea tacită și implicită (existentă în calificările personalului) în cunoaștere explicită care să poată fi împărtășită în interiorul și în exteriorul organizației. Existența sistemelor și instrumentelor reduce vulnerabilitatea instituțiilor (de exemplu, în cazul plecărilor de personal) și contribuie la o funcționare eficientă a acestora.

Capacitatea administrativă de absorbție a fondurilor de post-aderare nu se situează încă la un nivel suficient, arată ultimele studii PAIS, existând multe și serioase slăbiciuni care trebuie rezolvate.

Desigur, afirmația de mai sus trebuie contextualizată, evaluarea prezentată în aceste studii fiind efectuată cu mai bine de un an înainte de data aderării.

Rămâne, deci, un interval de timp care poate fi folosit cu rezultate benefice. Totuși, comparațiile efectuate cu evaluări ale capacității de absorbție din alte state candidate (în prezent state membre), la momente similare de timp (cu aproximativ un an înainte de aderare), trag un semnal de alarmă suplimentar, ținând cont de
locul extrem de modest ocupat de România.

În ceea ce privește structura instituțională, ar fi, poate, necesară o mai bună conectare a întregului sistem de gestiune a instrumentelor structurale la nivelurile superioare de decizie din cadrul Guvernului. Comunicarea și dezbaterea periodică, la nivel de miniștri, a problemelor legate de operaționalizarea structurii de gestiune a instrumentelor structurale ar fi dezirabilă, pentru a se putea prioritiza corespunzător acest proces.

Evaluarea structurilor instituționale are în vedere o serie de criterii referitoare la desemnarea Organismelor Intermediare, repartizarea lor pe măsuri, delegarea sau repartizarea de sarcini, reprezentativitatea lor, experiența pe care o au, existența unor acorduri formale de implementare cu Autoritatea de Management, calitatea relațiilor cu Autoritatea de Management.

Se poate aprecia că, în România, a fost realizată desemnarea Organismelor Intermediare (OI) și că acestea sunt reprezentative în cadrul domeniului lor de activitate.

Totuși, unele OI au fost înființate foarte recent. În mod evident, există o diferențiere clară între OI din punct de vedere al dinamismului instituțional, al deschiderii și al experienței în implementarea de proiecte finanțate cu fonduri comunitare. Cu cât OI vor fi mai dinamice și mai capabile să-și asume mai multe responsabilități în gestiunea instrumentelor structurale, cu atât misiunea Autorității de Management va fi mai ușoară.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Structura instituțională de administrare a instrumentelor structurale a fost definită și a primit girul Comisiei Europene în timpul negocierilor de aderare asupra Capitolului 21 – Politica Regională și Coordonarea Instrumentelor Structurale. Organizarea Autorităților de Management și a Organismelor Intermediare a presupus mobilizarea resurselor interne din cadrul ministerelor sau agențiilor care le coordonează, resurse care au fost mai apoi dublate, de regulă, de programe de înfrățire și de asistență tehnică (Proiecte de Twinning).

În general, se poate aprecia că structura instituțională este adecvată din punct de vedere al unei administrări corespunzătoare. Mai sunt însă unele instituții (în special Organisme Intermediare) în care zonele de competență sau limitele de responsabilitate cu mecanismul de administrare a fondurilor de post-aderare nu au fost încă stabilite cu exactitate în organigramă. Aceasta se datorează și faptului că responsabilitățile specifice nu au fost încă delegate la nivelul Organismelor Intermediare.

În ceea ce privește resursa umană, pe ansamblu, mai puțin de 40% din personal are experiență în activitatea cu fonduri comunitare. Și este vorba mai ales de experiență în sensul de a fi primit asistență tehnică sau de a fi monitorizat programe finanțate din fonduri europene. Este mai puțin vorba de realizarea de analize economico-sociale, elaborarea de strategii și cuantificarea obiectivelor de dezvoltare. La nivelul Autorităților de Management, ponderea personalului cu experiență variază între 20% și 40%, existând o singură Autoritate de Management (al cărei departament de planificare/programare cuprinde numai 3 persoane) în care toate persoanele implicate în activitatea de planificare/programare sunt considerate a avea o experiență relevantă. La nivelul Organismelor Intermediare, cazul cel mai frecvent este acela al unui număr de 1 – 2 persoane cu experiență în realizarea de analize, elaborarea de strategii și cuantificarea obiectivelor, dar există și situații în care nici o persoană din departament nu are experiență relevantă în domeniu. În astfel de situații, soluția constă în programe de training, de pregătire a personalului.

Este evident că sunt necesare programe specifice de pregătire a personalului, axate pe aspecte legate de instrumentele structurale, la toate instituțiile implicate, dar în special la nivelul Organismelor Intermediare. Majoritatea acestora a beneficiat mai degrabă de cursuri cu caracter general sau chiar nepotrivit cu sarcinile pe care le vor avea (managementul stressului, conducere și motivație, managementul conflictelor, comunicare externă, etc.).

Rolul de coordonator al programelor de training a revenit, așa cum era și firesc, Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar din cadrul Ministerului Finanțelor Publice care a sintetizat nevoia de pregătire și a propus Autorităților de Management pentru Programele Operaționale o asistență tehnică în acest scop.

Programul de training a fost estimat la peste 5 milioane de Euro și prevăzut să se realizeze pe o perioadă de doi ani de zile.

De aceea, este clar că asigurarea resurselor umane și pregătirea acestora rămâne o problemă critică a procesului de gestionare a instrumentelor structurale.

O serie de constrângeri bugetare a limitat procesul de recrutare de personal, astfel încât nivelul resurselor umane la sfârșitul anului 2005 era insuficient și relativ departe de angajamentele asumate de România în negocierile la Capitolul 21. Pe de altă parte, schemele de personal au fost se pare, în câteva cazuri, supradimensionate, fiind imaginate ex-ante fără un grad de detaliere adecvat, pe care doar procesul concret de management și implementare îl poate oferi. În plus, pentru o perioadă de câțiva ani, până în 2010, programele din perioada de preaderare (PHARE și ISPA) vor continua să se deruleze în paralel cu programele noi, din perioada post-aderare. Aceasta înseamnă că, în unele instituții, personalul care are deja o oarecare experiență în lucrul cu fondurile comunitare va continua să lucreze pe fonduri de preaderare, iar pentru fondurile de post-aderare va fi disponibil personal mai puțin experimentat.

Este recomandabil a se evita, totuși, trecerea de la o extremă la cealaltă, prin flexibilizarea politicii privind resursele umane. Nu trebuie ca personalul să fie subdimensionat, dar nici nu are sens să fie angajați funcționari publici doar de dragul îndeplinirii unor baremuri formale (a se vedea situațiile când angajările se realizează prin redistribuiri din interiorul aceleiași instituții, fără a exista preocuparea pentru asigurarea competențelor necesare).

Toate Autoritățile de Management și Organismele Intermediare ar trebui să își asume responsabilitatea în ceea ce privește numărul optim de personal care asigură eficiența maximă a gestionării Programelor Operaționale. De asemenea, Autoritățile de Management și Organismele Intermediare trebuie să fie direct implicate în procesul de angajare de personal, deoarece se presupune că ele și nu direcția de resurse umane a instituției-mamă sunt cele care cunosc cel mai bine de ce anume au nevoie. Implicarea Autorității de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar ar trebui să constituie un sprijin pentru deblocarea resurselor financiare necesare în vederea suplimentării personalului acolo unde este necesar, dar și pentru consultarea în cazul în care există tendința cheltuirii neadecvate a banului public prin supradimensionarea personalului, fără o justificare solidă din partea Autorităților de Management și a Organismelor Intermediare.

Multe dintre programele de asistență tehnică aflate în curs de desfășurare sunt programe de înfrățire instituțională (twinning). Sunt mai multe aspecte care merită relevate aici. În primul rând, în multe situații, implicarea reală a instituțiilor din spațiul comunitar este mai degrabă formală. În al doilea rând, programul asistenței tehnice a fost elaborat, de regulă, de partea străină, care doar în rare cazuri a beneficiat de cunoașterea prealabilă a mediului specific românesc. În al treilea rând, nu de puține ori, conținutul cursurilor de pregătire este determinat și de calificarea experților străini care pot fi mobilizați pentru a veni în România la momente date. Pe scurt, eficiența programelor de twinning nu este cea anticipată, și asta din vina ambelor părți, care au serioase probleme de comunicare și de implicare.

În ceea ce privește organizarea cadrului partenerial, s-a constatat că numai 50% dintre Autoritățile de Management folosesc în prezent structuri parteneriale extinse, celelalte fiind într-un stadiu relativ avansat de pregătire a acestor structuri. Din punct de vedere calitativ, în construcția structurilor parteneriale majoritatea Autorităților de Management își selectează partenerii din rândul instituțiilor și organizațiilor reprezentative în domeniile de activitate acoperite de programul operațional.

Începând cu acest an, Autoritățile de Management responsabile pentru Programele Operaționale au lansat chestionare pentru înscrierea în bazele lor de date a potențialilor beneficiari ai asistenței financiare. Pe de-o parte, prin intermediul acestor chestionare se dorește crearea unei baze de date cu acele organizații ce ar putea fi interesate să acceseze fondurile structurale, pe de-altă parte, sunt o serie de întrebări prin ale căror răspunsuri se urmărește realizarea unei evaluări a gradului de cunoștințe pe care acești potențiali beneficiari îl are în ceea ce privește instrumentele structurale, tipul de proiecte eligibile, valoarea finanțărilor și a cofinanțărilor, experiența în derularea unor proiecte finanțate din fonduri europene sau orice alte fonduri de tip grant, expertiza profesională a angajaților lor și, nu în ultimul rând, capacitatea de cofinanțare.

O provocare majoră a perioadei următoare este internalizarea capacității de evaluare și monitorizare, pentru a reduce dependența de asistența tehnică externă, foarte scumpă și care nu permite acumulări prea mari de memorie instituțională. Un prim pas este acela de formare, mai ales cea de tip „la locul de muncă” și nu cea teoretică, necesară și ea de altfel. Un al doilea pas este acela de externalizare graduală către instituții de cercetare-evaluare-monitorizare autohtone. Acest pas nu trebuie văzut ca un rabat de la calitate, ci trebuie gândit ca un progres firesc spre capacități independente de evaluare și monitorizare, localizate în sectorul privat sau în cel neguvernamental de tip ONG.

În concluzie, putem considera că din punct de vedere instituțional am creat acea arhitectură necesară coordonării și implementării instrumentelor structurale, structură căreia, în momentul de față, îi lipsește resursa umană calificată și în număr corespunzător pentru realizarea tuturor etapelor specifice: implementare, monitorizare, evaluare și control.

La nivel regional, întrucât studiul de caz a vizat Programul Operațional Regional, lucrurile trebuie privite dintr-o altă perspectivă, și anume cea a capacității de corelare a acțiunilor între diferitele instituții implicate în procesul de gestionare a asistenței financiare și, mai ales, de menținere a consensului privind măsurile înscrise în programul fiecărei regiuni de dezvoltare, ținând cont de echilibrul precar la nivel instituțional datorat faptului că regiunile de dezvoltare sunt o reunire a mai multor județe limitrofe și nu o structură teritorial-administrativă consacrată.

BIBLIOGRAFIE

Comisia Europeană, http://ec.europa.eu/regional_policy

Delegația Comisiei Europene în România, www.infoeuropa.ro

Delmartino, Frank și Krbek, Rudolf, Manualul Afacerilor Europene, Institutul European Român, Septembrie 2005

Guvernul României, Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013, www.guv.ro

Guvernul României, Comunicate de presă, www.guv.ro

Horvat, Andrej, Absorption Problems in the EU Structural Funds, Ljubljana, 2004

Institutul European Român, Politica de Dezvoltare Regională, Seria Micromonografii – Politici Europene, www.ier.ro/publicatii

Ministerul Administrației și Internelor, România, www.modernizare.mai.gov.ro

Ministerul Afacerilor Externe, România, www.mae.ro

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, România, www.maap.ro

Ministerul Economiei și Comerțului, România, www.minind.ro

Ministerul Finanțelor Publice, România, Instrumentele structurale și oportunități de dezvoltare pentru România, www.mfinante.ro

Ministerul Finanțelor Publice, România, Planul Național de Dezvoltare 2007-2013, http://anaf.mfinante.ro/wps/portal

Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, România, www.mmediu.ro

Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, România, www.mmssf.ro

Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, România, www.mt.ro

Oprescu, Gheorghe (coordonator), Pâslaru, Dragoș și Constantin, Luminița, Analiza capacității de absorbție a fondurilor comunitare în România, Studii de impact III, Institutul European Român

Regulamentul nr. 2012/2002 privind crearea Fondului European de Solidaritate

Regulamentul Comisiei Europene nr. 1059/2003

Regulamentul nr. 1080/2006 al Consiliului Uniunii Europene și al Parlamentului European

Regulamentul nr. 1081/2006 al Consiliului Uniunii Europene și al Parlamentului European

Regulamentul nr. 1084/2006 al Consiliului Uniunii Europene și al Parlamentului European

Tratatul Uniunii Europene, Art. 1, Art. 2, Art. 148

Tratatul Uniunii Europene, Titlul XVII „Coeziunea Economică și Socială”

Alte surse:

www.finantare.ro

www.fonduristructurale.info.ro

www.euractiv.ro

www.europeana.ro