Aplicarea Principiilor Administratiei Publice In Romania Si Franta

APLICAREA PRINCIPIILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

ÎN ROMÂNIA ȘI FRANȚA

Notiuni generale privind Administratia Publica

Din punct de vedere etimologic, termenul de „administratie” provine din cuvintele de origine latina „ad”, care înseamna „la”, si „minister”, care se traduce prin „supus”. Tot in limba latina mai exista si verbul „ad-ministrare”, care înseamna „a servi” (la ceva/pe cineva). Pornindu-se astfel de la aceasta semnificatie lingvistica, a fost emisa ideea ca administratia trebuie sa serveasca societatea, sa actioneze în folosul societatii, iar functionarii din administratie, în primul rând ministrii, trebuie sa fie slujitori ai societatii”.

Suveranitatea unui stat de drept, democratic și social ca Romania, este delimitata si divizata de cele trei mari puteri, reprezentate de organele ce le alcatuiesc, astfel:

organele puterii legislative,

organele puterii executive,

organele puterii judecatoresti.

Aceste organe apara si slujesc dreptul și interesul cetatenilor, indeplinind atributiile in limitele si in baza Legii Fundamentale a statutui roman, Constitutia. Art. 2, alin (1) prevede ca „suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum”, iar alin. (2) prevede ca „nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu”.

Rolul statului ca principală instituție de organizare și conducere politică a societății se realizeaza prin anumite funcții: legislativă, judecătorească, organizatorică, socială, economică, educativ-culturală, ecologică, de apărare a țării, de organizare a colaborării cu alte state și, nu în ultimul rând, statul îndeplinește un rol administrativ, prin care asigură servicii populației pentru desfășurarea normală a tuturor activităților precum: energie, transporturi, salubritate, astfel, toate aceste servicii publice alcătuiesc administrația publică. Raporturile sociale dintre organele administrației publice, precum și dintre acestea și particulari (persoane fizice sau juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ și devin raporturi juridice de drept administrativ – raporturi de drept administrativ.

Prin administratia publica se realizeaza functia executiva a statului, deoarece ea are ca sarcina organizarea executarii si executarea in concret a legilor. Administratia publica cuprinde organele administratiei publice centrale si serviciilor lor descentralizate, precum si organele administratiei administratiei publice locale, toate aceste autoritati publice desfășurându-și activitatea sub conducerea generala a Guvernului, care este seful puterii executive (intrucat si Presedintele Romaniei are atributii de natura administrativa, in doctrina s-a aratat ca, in realitate, este vorba despre un executiv bicefal, fara a exista insa raporturi de subordonare intre Presedinte si Guvern).

Administratia publica trebuie privita dupa modul in care este abordata, „atat Constitutia din 1991 (legea fundamentala), cat si legislatia elaborata dupa anul 1990, folosesc termenul de administratie publica atunci cand se desemneaza o activitate de organizare a executarii legilor sau autoritatea care o executa. In doctrina romaneasca actuala se lucreaza cu termeni diferiti precum: „putere executiva”, „putere administrativa”, „executivul”, „administratie publica” sau alti termeni, in fond toti autorii desemnand o activitate ce are un numitor comun, executarea si organizarea executarii legilor”.

Reprezentand un complex concept si avand multiple aspecte organizationale si de forma, notiunea de administratie publica are dublu sens: formal si material.

In sens formal, prin administrație publică se întelege ansamblul autorităților și instituțiilor publice care realizează, pe baza și în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.

In sens material, prin administrație publică se întelege activitatea de organizare și executare a legilor de către autoritățile care compun acest sistem în vederea satisfacerii intereselor generale, scop în care adoptă acte juridice, organizează și asigură buna funcționare a serviciilor publice și execută anumite prestații către populație.

Plecand de la aceste sensuri din care poate fi privita administratia publica, putem spune ca aceasta reprezinta un ansamblu al activitatilor Presedintelui, Guvernului, la nivel central si institutiilor publice reprezentante ale guvernului in teritoriu, la nivel local, ce duc la indeplinire legile, prestand servicii publice.

Trebuie totusi facuta distinctia intre administratia publica realizata de structurile statale, respectiv ale comunitatilor locale, conduse sau, dupa caz, tutelate, direct sau indirect, de catre unul dintre cei doi sefi ai executivului – seful statului, respectiv Presedintele Romaniei, sau Guvernul – si activitatea administrativa desfasurata de celelalte autoritati ale administratiei publice: Parlamentul, instantele judecatoresti, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului. Curtea Constituțională este unica autoritate de jurisdicție constituțională din România, independentă față de orice altă autoritate publică. La nivelul Legii fundamentale, astfel cum a fost republicată în urma revizuirii din anul 2003, Curtea Constituțională este reglementată în cuprinsul celor 6 articole ale Titlului V (art.142-147), dispozițiile acestora fiind dezvoltate prin Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Articolul 102 alin. (1) din Constitutia Romaniei prevede un fapt de interes major in ceea ce priveste organizarea administratiei publice, conform acestuia Guvernul exercita cunducerea generala a administratiei publice: “Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.”.

Autoarea Boiana Augusta Berchi, concluzioneaza in „Cartea Functionarului public”, un aspect de o reala importanta privind administratia publica, bazandu-se pe un fundament al lui Prosper Weil, cunoscut avocat si profesor la Universitatea Panthéon-Assas (Paris II), „in final mai trebuie precizat si faptul ca administratia publica reprezinta o notiune centrala in materia dreptului administrativ, ca este o ramura a dreptului despre care Prosper Weil spunea ca nu este un drept ca oricare altul (drept juridic), ci este chiar un drept politic. Acest drept se insereaza in problemele fundamentale ale stiintei politice, si anume in raporturile dintre stat si cetatean, dintre autoritate si libertate, dintre societate si individ.”

Administratia publica conceputa ca sistem de organe ale statului este alcatuita din: Presedintele Romaniei, Guvern, ministere si celelalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, serviciile lor descentralizate in judete, prefectul si autoritatile administratiei publice locale.

Administratia publica conceputa ca activitate are doua componente:

o componenta executiv-dispozitiva, prin care administratia publica organizeaza executarea si executa in concret legile, adoptand, in acest scop, acte administrative de autoritate;

o componenta de prestare de servicii publice, prin care administratia publica infiinteaza, organizeaza si ia toate masurile pentru asigurarea bunei functionari a serviciilor publice. In acest scop administratia publica incheie diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, savarseste diferite fapte materiale si executa anumite operatiuni tehnico-materiale.

In concluzie, potrivit lui Anton Trailescu in Drept administrativ, Ediția a 2-a, administratia publica isi desfasoara activitatea prin acte administrative, fapte materiale juridice si operatiuni tehnico-materiale.

Actele administrative sunt manifestari de vointa ale administratiei publice in scopul de a produce efecte juridice in sfera activitatii executive a statului si pentru realizarea acestei activitati (se are in vedere nu doar actele de autoritate, ci si actele de gestiune).

In ceea ce priveste faptele materiale juridice, acestea consta in transformari in lumea materiala, producand efecte juridice, independent de existenta unei manifestari de vointa in acest scop (exemplu: executarea unui act administrativ ilegal poate genera dreptul la despagubiri al particularului prejudiciat de catre administratia publica). Faptele materiale juridice includ atat actiunile omenesti (contraventiile), cat si evenimentele naturale (nasterea, moartea, inundatiile, cutremurele, etc.), care dau nastere unor raporturi juridice intre administratia publica si particulari. Astfel, calamitatile naturale pot da nastere unor raporturi juridice de asigurare intre particularul asigurat si administratia publica asiguratoare, nasterea unui copil da dreptul acestuia la alocatie de stat, iar moartea unei persoane fara sustinatori legali obliga municipalitatea sa asigure serviciile funerare, inclusiv inhumarea persoanei decedate.

Operatiunile tehnico-materiale reprezinta anumite activitati pe care le realizeaza autoritatile administratiei publice in vederea realizarii sarcinilor lor, si nu produc, prin ele insele, efecte juridice (lucrari de multiplicare si secretariat). Prin intermediul acestor activitati, administratia publica pregateste elaborarea actelor administrative de autoritate, asigura punerea lor in aplicare si realizeaza diverse servicii publice.

2. Organizarea administratiei publice

2.1 Teoria generala a organizarii administratiei publice

Organizarea administratiei de stat, ca fenomen a aparut o data cu statul, dar teoriile stiintifice despre aceasta au fost conturate mult mai tarziu, mai exact prin secolul al XIX-lea, o data cu aparitia si dezvoltarea dreptului administrativ si a stiintei administratiei.

Antonie Iorgovan, in Tratat de drept administrativ, sustine ca in cursurile de drept administrativ ori de stiinta administratiei se analizeaza intr-o diviziune separata, organizarea administratiei publice. Chiar daca sunt foarte mari diferentieri de la un curs la altul (chiar intre cele aparute in aceeasi tara si in aceeasi perioada istorica), se poate spune ca, in linii mari, sunt elaborate elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizarii administratiei publice, unele dintre ele fiind impuse ca veritabile constante ale dreptului public, in particular ale dreptului administrativ. Bineinteles ca implicatiile, semnificatiile si finalitatea acestor constructii teoretice sunt diferite, dupa cum ne raportam la un regim politic democratic sau nu.

In ceea ce priveste justificarea afirmatiei de mai sus, este suficient sa se compare doar lucrarile semnificative de drept administrativ si stiinta administratiei aparute in ultimii ani ai comunismului in tara noastra. Se va constata ca in timp ce in manualul lui Romulus Ionescu, analiza problemelor consacrate organizarii incepe cu cercetarea „locului organelor administratiei de stat in sistemul organelor statului”, in lucrarea lui Ilie Iovănaș, analiza poneste cu cercetarea „trasaturilor caracteristice ale organului administrativ”, iar in cursul profesorului Alexandru Negoiță, partea intitulata „organizarea administratiei de stat” debuteaza cu cercetarea sarcinilor si a structurii administratiei.

Poate parea paradoxal, dar aceasta varietate de opinii reprezinta un fenomen firesc. Facand aceasta afirmatie, Antonie Iorgovan nu are in vedere doar o regula epistemologica generala, ci una speciala, care rezulta din insusi cercetarea stiintifica la care ne referim.

In doctrina administrativa s-a dezvoltat un curent de opinie potrivit caruia evolutia organizarii administratiei a fost influentata indeseobi de factorul militar si de factorul geografic, carora, in timp, li s-au adaugat si alti factori (economic, politic, cultural, religios, etc.).

In doctrina occidentala, notiunea de administratie de stat, in sens organic, este folosita in general, cu referire la seful statului, Guvern si ministere, alte structuri centrale de specialitate precum si ramificatiile acestora in teritoriu, iar notiunea de administratie locala, desemneaza autoritatile locale autonome alese la nivelul unitatilor administrativ – teritoriale existente.

Studiul organizarii administratiei publice care se compune din administratia de stat si administratia locala, in viziunea autorului Emil Balan, inseamna cercetarea ansamblului de organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea, particilaritatile fiecarei componente precum si principiile aplicabile.

Principiile de bazã ale organizãrii și funcționãrii administrației publice locale

Potrivit prevederilor corelate ale Constituției Romaniei (art. 120) si a Legii nr. 215/2001 (art. 2, alin.1) a administrației publice locale, rezultă că organizarea și funcționarea administrației publice locale are la baza urmatoarele principii:

Principiul autonomiei locale

Principiul descentralizarii

Principiul deconcentrãrii serviciilor publice

Principiul eligibilitatii autoritãtilor administratiei publice locale

Principiul legalitatii

Principiul consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit

Din cele doua texte rezulta cele sase principii de baza (cinci din Legea 215/2001 la care se adauga principiul deconcentrarii serviciilor publice, din Constitutia Romaniei). Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al României.

Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia. Acest principiu este formulat atât de dispozițiile art. 120 din Constituție, cât și de cele ale art. 2 din Legea 215/2001 și ocupă un rol prioritar între celelalte principii pe care se bazează administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale.

Conceptul de autonomie locala defineste dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a hotari, cu respectarea legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor organe. Acest concept este definit si in art. 3 paragraf 1 din Carta europeana a autonomiei locale, care prevede ca prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale o parte importanta a treburilor publice. Acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene, autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. In ceea ce priveste Carta europeana a autonomiei locale, aceasta a fost adoptata de Consiliul Europei la Strasbourg la 15 octombrie 1985, fiind rectificata de Romania prin Legea nr. 199/1997.

Potrivit art. 4 paragraf 2 din Carta, autoritatile administratiei publice locale le este recunoscuta capacitatea deplina de a-si exercita initiativa in toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competentelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoritati.

In doctrina s-a aratat ca, potrivit cartei, in raporturile dintre stat si colectivitatile teritoriale se aplica principiul subsidiaritatii, potrivit caruia autoritatile administratiei publice locale au competenta de a hotari in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date de lege in competenta altor autoritati, statul intervenind numai in acele probleme care, datorita unor ratiuni de interes general sau complexitatii lor, nu pot fi incredintate sau rezolvate de autoritatile locale.

Conceptul de autonomie locala a fost definit si prin art. 3 alin (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 al carui continut este asemanator celui din carta europeana a autonomiei locale, art. 4 paragraf 1, astfel, prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in interesul legii, colectivitatea locala reprezintand totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala.

Potrivit lui Anton Trailescu, in cursul universitar „Drept administrativ”, daca comparam cele doua reglementari, interna si internationala, sub aspectul definirii conceptului de autonomie locala, constatam ca intre acestea exista concordanta, iar Romania a ratificat carta autonomiei locale fara a avea rezerve cu privire la definitia data notiunii de autonomie locala. Se constata totusi unele nuantari ale conceptului de autonomie locala din legea interna fata de aceeasi notiune consacrata in reglementarea internationala, astfel, prin art. 3 alin (1) din Legea nr. 215/2001 se prevede ca autoritatile publice locale actioneaza in numele colectivitatilor locale, insa nu in nume propriu asa cum se arata in art. 3 paragraf 1 din Carta. Anton Trailescu considera ca aceasta precizare din legea interna este corecta, deoarece autoritatile publice locale nu sunt altceva decat organele de conducere ale unitatilor administrativ-teritoriale. Aceste autoritati publice nu au personalitate juridica, insa ele intra in diverse raporturi juridice in numele si in interesul unitatilor administrativ-teritoriale pe care le reprezinta si care au personalitate juridica.

Din alt punct de vedere, asa cum scrie si Trailescu in „Drept administrativ”, se observa ca atat legea interna, cat si cea internationala recunosc autoritatile publice locale o competenta generala in rezolvarea treburilor publice care intereseaza colectivitatile locale, desi, art. 3 din Carta include in competenta autoritatilor publice locale „o parte importanta a treburilor publice”, nu totalitatea acestora, asa cum reiese din art. 3 alin (1) din Legea nr. 215/2001. Aceasta nu inseamna ca legea din Romania exclude cooperarea dintre autoritatile administratiei publice centrale si cele locale pentru rezolvarea unor probleme ce intereseaza colectivitatile locale si care nu pot fi solutionate de acestea din urma, fara ajutorul statului.

Privită din punct de vedere administrativ, autonomia locală nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ci ca o formă modernă a principiului ca atare. În esență, aceasta reprezintă transferarea unor competențe de la nivelcentral către diverse organe sau autorități administrative, care funcționează autonom înunitățile administrativ-teritoriale, autorități alese de către colectivitățile locale respective,considerate și corpuri administrative autonome.

Principiul autonomiei locale cunoaște două forme: autonomia funcțională (tehnică) și autonomia teritorială. Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității ca unele servicii publice sa beneficieze de autonomie în domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, încondițiile legii, de a se autoadministra.

Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice.

Potrivit legii, acordurile sau conventiile incheiate de autoritatile administratiei publice locale sunt supuse controlului de legalitate [art. 17 alin. (7) din Legea nr. 215.2001]. Chiar daca legea nu precizeaza, se considera ca verificarea legalitatii se va face de catre instantele de contencios administrativ sau de catre instantele de drept comun.

Potrivit reglementarilor legale, autonomia locala reprezinta nu numai un principiu de organizare si functionare a administratiei publice, ci si un drept al autoritatilor publice locale, care se exercita de catre acestea, in numele si in interesul colectivitatilor locale. Autonomia locala este numai administrativa si financiara, nu si politica. Prin acestea nu se poate aduce atingerea caracterului de stat national, unitar si indivizibil al Romaniei.

In general, autonomia locala priveste doua aspecte:

– organizarea si functionarea administratiei publice locale;

– gestionarea sub proprie responsabilitate a resurselor care apartin unitatilor administrativ-teritoriale.

In ceea ce priveste primul aspect, autonomia locala se manifesta in principal prin:

aprobarea statutului comunei sau orasului;

aprobarea regulamentului de functionare a consiliului local;

infiintarea de institutii si agenti economici;

organizarea de servicii publice locale ale comunei sau orasului.

Cat priveste cel de-al doilea aspect, autonomia locala se exprima prin:

elaborarea si aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli;

dreptul de a institui si a percepe impozite si taxe locale;

administrarea domeniului public si privat al comunei si orasului.

Altfel spus, pentru exercitarea efectiva a dreptului la autonomie locala, autoritatile administratiei publice locale trebuie sa aiba un buget propriu de venituri si cheltuieli si sa dispuna de patrimoniul unitatilor administrativ-teritoriale pe care le reprezinta. Astfel, potrivit art. 9 si 10 din Legea nr. 215/2001, comunele, orasele si judetele au dreptul la resurse proprii, pe care autoritatile administratiei publice locale le gestioneaza si dispun de ele, in conditiile legii. De asemenea, autoritatile administratiei publice locale administreaza sau dispun de resursele financiare, precum si de bunurile din domeniul public si privat al comunelor, oraselor si judetelor, in conformitate cu principiul autonomiei locale.

Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, prin art. 11, le da dreptul autoritatilor publice locale la cooperare si asociere cu alte autoritati ale administratiei publice locale din tara sau strainatate, putand constitui asociatii ori pot adera la ascociatiile nationale si internationale existente. De asemenea, autoritatilor administratiei publice locale le este acordat dreptul de a adera la asociatii nationale si internationale, pentru protectia si promovarea intereselor lor comune, dar si posibilitatea de a incheia intre ele acorduri si de a participa la initierea si realizarea unor programe de dezvoltare regionala, in conditiile legii.

Potrivit art. 13 alin (1) din Legea nr. 215/2001, consiliile locale si consiliile judetene din unitatile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontiera au dreptul sa incheie acorduri de cooperare transfrontaliera cu autoritatile similare din tarile vecine, in conditiile legii, acorduri ce se incheie doar in domeniile care sunt de competenta consiliilor locale sau consiliile judetene si cu respectarea legislatiei interne si a angajamentelor internationale asumate de statul roman. Consiliile care incheie astfel de acorduri au dreptul sa participe in alte state la organismele create prin acele acorduri, in limita competentelor ce le revin.

Coroborand dispozitiile art. 11 alin (1) cu cele ale art. 13 alin (1) din Legea nr. 215/2001, se deduce ca aceste dispozitii legale recunosc autoritatilor administratiei publice locale, atat dreptul la cooperare suprafrontaliera, cat si dreptul la cooperare transfrontaliera, diferenta dintre cele doua forme fiind aceea ca, la cea suprafrontaliera, cooperarea are loc intre colectivitatile locale care nu au frontiera comuna. O forma particulara de cooperare suprafrontaliera a autoritatilor administratiei publice locale o constituie euroregiunea.

Oricât de întinse ar fi competențele autorităților prin care se realizează autonomia locală, ele nu pot trece dincolo de statutul unității administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, chiar dacă sunt înzestrate cu personalitate juridică, aceste unități nu pot deveni entități statale, iar autoritățile alese nu pot avea putere de decizie politică majoră, întrucât acestea trebuie
să-și desfășoare activitatea în limitele și în condițiile legii și totodată nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autorităților centrale.

Totodata, se consideră că principiul autonomiei locale, în contextul capitolului V, secțiunea a 2-a, Administrația publică locală, din Constituția României, nu se diferențiază de conceptul de descentralizare administrativă și, ca atare, nu poate conduce la independența colectivităților locale, ci la coexistența acestora în cadrul statului unitar și indivizibil.

Prin urmare, putem spune că autonomia locală este un principiu constituțional proclamat de Constituția României, care conferă dreptul colectivităților locale de a-și rezolva singure problemele locale, în cadrul legii și al statului unitar.

Principiul descentralizarii

In „Cursul de drept administrativ” al lui Mircea Preda, descentralizarea se caracterizeaza prin aceea că rezolvarea problemelor de interes local nu se face de catre funcționari numiți de la centru, ci de către cei aleși de corpul electoral sau desemnați de aceștia. Si in Legea nr. 339 din 12 iulie 2004, specific statului de drept, principiul descentralizării administratiei reprezinta procesul transferului de autoritate si responsabilitate administrativa si financiara de la nivel central la nivel local, presupunand astfel, cum spuneam si mai sus, rezolvarea problemelor locale de către autoritățile locale, care nu se subordonează ierarhic autorităților centrale, funcționând autonom.

Descentralizarea cunoaste doua forme: descentralizarea administrativa teritoriala si descentralizarea tehnica. Descentralizarea care priveste colectivitatile locale poarta denumirea de descentralizare administrativa teritoriala, iar cea care are in vedere serviciile administratiei publice de stat se numeste descentralizare tehnica.

Descentralizarea administrativa teritoriala este legata de recunoasterea colectivitatilor locale si a dreptului acestora de a se administra ele insele, iar descentralizarea tehnica se realizeaza prin constituirea unor institutii publice sau a unor institutii de utilitate publica, prin acordarea unei anumite autonomii si inzestrate cu personalitate juridica care au la baza proprietatea privata, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Cel mai bun exemplu il reprezinta universitatile, care prin dobandirea autonomiei se transforma in servicii publice descentralizate ce se bazeaza pe recunoasterea unui patrimoniu propriu si a personalitatii juridice.

Pentru ca o comunitate locala sa fie considerata descentralizata, trebuie indeplinite urmatoarele conditii:

– sa beneficieze de personalitate juridica;

– sa dispuna de autoritati administrative proprii;

– supravegherea colectivitatii locale de catre autoritati numai prin intermediul unor forme de control stabilite de lege.

Potrivit art. 4 al Legii nr. 339/2004, putem spune ca prin intarirea puterii si rolului administratiei publice locale in scopul dezvoltarii economico-sociale durabile a unitatilor administrativ-teritoriale, procesul de descentralizare se desfasoara in beneficiul cetateanului.

Descentralizarea presupune existenta unor persoane publice locale, cu atributii proprii, desemnate de comunitatea teritoriului, intervenind direct in gestionarea si administrarea activitatilor comunitatii. Aceasta idee de descentralizare implica ideea de autonomie locala, astfel, nu de putine ori cele doua notiuni se folosesc impreuna, asa cum procedeaza si legiuitorul constituant roman din 1991 (art. 119). Descentralizarea, dupa tezele actuale, constituie concluzia indispensabila a democratiei, ea reprezinta pentru organizarea administrativa ceea ce democratia reprezentativa reprezinta pentru organizarea institutionala, cum se exprima doctrinarul occidental citat.

În unitățile administrativ-teritoriale (comune, orașe, județe), sunt constituite autorități ale administrației publice, în a căror organizare și funcționare se întâlnesc multe din trăsăturile specifice regimului administrativ al descentralizării, dar și al regimurilor intermediare: desconcentrarea și tutela administrativă.

Constituția României prevede in art. 120 că ,,administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al deconcentrarii serviciilor publice”, iar ,,autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși. Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe”, se prevede in art. 121, alin. (1) si (2). In ceea ce priveste Consiliul județean, acesta este ales si este autoritatea administrației publice locale, constituita la nivel judetean, pentru coordonarea activității consiliilor comunelor și oraselor, în vederea realizării serviciilor publice de interes judetean.

Astfel, din prevederile constituționale si legislative rezultă elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează administrația publică din România:

rezolvarea problemelor locale care intereseaza cetatenii comunei, orașului sau județului este atribuita autoritaților administrației publice locale, care au o competență materială generală, dreptul și obligația de a rezolva toate problemele unitatii administrativ-teritoriale;

persoanele care alcatuiesc aceste autoritați, mai exact consilierii locali, consilierii județeni si primarii sunt aleși de catre locuitorii localitații, respectiv județului, iar ceilalți funcționari publici, din serviciile publice ale acestor autoritați sunt desemnați de catre respectivele autoritați;

raporturile dintre autoritațile administrației publice locale din comune și orașe și autoritațile administrației publice la nivel județean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitații, responsabilitații, cooperarii și solidaritații în rezolvarea problemelor întregului județ;

nu exista raporturi de subordonare intre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, precum nici între consiliul local si primar;

între prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii consiliilor judetene, pe de altã parte, nu exista raporturi de subordonare;

imposibilitatea autoritatii centrale de a anula actele, inclusiv cele ilegale ale autoritatilor locale descentralizate; in acest sens, nici o autoritate a administratiei publice centrale, Guvern sau ministere, nu are competenta sa anuleze, sa modifice sau sa suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judetean sau de primar, asa cum ar putea-o face, de pilda, Guvernul cu un act emis de un ministru sau de prefect. Nici prefectul (reprezentant al Guvernului la nivel local), care are rolul sa „vegheze ca activitatea consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor consiliilor judetene sã se desfasoare în conformitate cu prevederile legii”, nu poate anula sau suspenda niciun act adoptat sau emis de autoritatile administratiei publice locale, ci cel mult sã solicite acest lucru instantei judecatoresti;

fiecare dintre unitatile administrativ-teritoriale – comuna, oras, municipiu sau judet, dispune de un patrimoniu propriu si de un buget propriu, pe care le gestioneaza în vederea satisfacerii intereselor si trebuintelor locale.

Potrivit Legii cadru a descentralizării nr. 195/2006, principiile pe baza carora se desfasoara procesul de descentralizare in Romania, sunt urmatoarele:

a) principiul subsidiarității;

b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competențelor transferate;

c) principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu competențele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice și de utilitate publică;

d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii și reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităților administrației publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;

e) principiul echității, care implică asigurarea accesului tuturor cetățenilor la serviciile publice și de utilitate publică;

f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autoritățile administrației publice centrale a transferurilor speciale sau a subvențiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Si Legea nr. 339 din 12 iulie 2004, cu privire la descentralizare, ne prezinta principiile descentralizarii, unele din ele diferentiindu-se:

a) principiul subsidiaritatii, care constă în exercitarea competențelor de către autoritatea administrației publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean și care dispune de capacitate administrativă necesară;

b) egalitatea cetatenilor in fata autoritatilor administratiei publice locale;

c) garantarea calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor de catre autoritatile administratiei publice, independent de locul de rezidenta al acestora;

d) stimularea competitiei ca mijloc de crestere a eficientei serviciilor publice;

e) exercitarea competentelor de catre autoritatile administratiei publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean;

f) asigurarea unui echilibru intre descentralizarea administrativa si descentralizarea financiara la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale;

g) transparenta actului decizional bazat pe accesul cetatenilor la informatia publica si participarea acestora la luarea deciziei;

h) asigurarea descentralizarii financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unitatilor administrativ-teritoriale.

Avantajele descentralizarii sunt urmatoarele:

intr-un regim de descentralizare administrativa se pot rezolva in conditii mult mai bune interesele si nevoile locale, serviciile publice locale putand fi conduse de autoritatile locale alese, acestea neavand obligatia de a se conforma instructiunilor administratiei centrale;

masurile și deciziile pot fi luate mai eficient, deoarece autoritatile locale nu mai sunt obligate sa astepte aprobari de la autoritatile centrale;

resursele materiale, financiare, dar chiar și forta de munca pot fi folosite cu mai mare eficienta și sa raspunda unor nevoi prioritare, pe care autoritatile locale le cunosc mai bine;

stabilirea impozitelor și taxelor locale într-un mod adecvat;

permit valorificarea initiativei locale în raport de specificul local (autoritățile administrației publice locale pot să-și organizeze propriile servicii fiscale și si sa ofere capacitatea de a exercita complet și eficient toate componentele și responsabilitățile descentralizate privind stabilirea, constatarea, încasarea, controlul și urmărirea impozitelor și taxelor locale);

corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum și cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învățămant, asistență socială, cultură.

participarea locuitorilor la desemnarea autorităților administrației publice locale le accentuează spiritul de responsabilitate și inițiativă pentru viața publică a comunitatii și îi determină să găsească ei înșiși soluții la problemele cu care se confruntă;

autoritãtile locale autonome administrativ cunosc mai bine decât cele centrale interesele colectivitãtii locale, mijloacele si modalitãtile de satisfacere a acestora;

alegerea sau numirea funcționarilor publici, pe un termen limitat, înlătură în mare masura birocratia, iar prin alegerea autoritãtile locale de catre colectivitatea localã, probabilitatea de a se însela asupra lor este mica, putându-i sanctiona prin a nu-i alege din nou sau prin referendum;

este un rezultat al aplicãrii eficiente a principiului separatiei puterilor.

Dezavantaje:

lipsa de predictibilitate a veniturilor;

modificări ale unor categorii de cheltuieli ce cad în sarcina administrației locale, fără asigurarea resurselor aferente (problema protecției sociale, investițiile în învățămant);

gradul ridicat de dependență față de legile anuale ale bugetului de stat;

imposibilitatea de a controla anumite taxe și impozite locale;

deși finanțează anumite activități, autoritățile publice locale nu au competența de a numi sau eliberara conducătorii instituțiilor respective (ex. învățămant preuniversitar);

intr-un regim descentralizat, actiunea puterii centrale este mai ingreunata, deoarece nu in toate cazurile aceasta se racordeaza la interesele si la actiunile autoritatilor locale.

cele douã forme ale descentralizãrii au uneori ca rezultat aparitia unui angrenaj birocratic cu functionare greoaie (multi functionari, formulare complicate, o specializare îngustã a functionarilor s.a.) agravatã de cresterea complexitãtii activitãtii statale;

sãvârsirea unor abuzuri grave de cãtre functionarii cãrora li s-au încredintat prerogative de conducere administrativã pe plan local si care nu pot fi controlati temeinic de la centru, iar formele de control cetãtenesc au uneori caracter formal sunt coruptibile ori nu sunt eficiente; spre exemplu, pentru un primar indolent, betiv, incompetent etc., nu existã un sef care pânã la alegerile locale sã-l sanctioneze pentru abaterile sale, aspect ce poate influenta serios eficienta sa;

pe de altã parte, autonomia poate fi o sursã de conflicte economice, sociale, religioase, culturale între unitãtile cãrora li s-a acordat autonomie sau între cele care beneficiazã de autonomie si cele care nu au cãpãtat autonomie;

poate apãrea tendinta unor unitãti administativ-teritoriale autonome de a se desprinde de statul unitar, tendintã ce se poate transforma într-o sursã de conflicte, cu implicatii deosebite.

într-un regim puternic descentralizat acțiunea puterii centrale este mai îngreunată;

alegerea autorităților descentralizate introduce în administrația locală politica de partid, care acaparează și viciază totul;

uneori, în localitățile mici, descentralizarea poate fi compromisa de personalul administrativ insuficient pregatit;

pe planul gestionării patrimoniului și al finanțelor, descentralizarea sporește numărul colectivităților cu patrimoniu și buget propriu, astfel, îngreunand realizarea unui control eficient asupra utilizării banului public.

Principiul deconcentrãrii serviciilor publice

Principiul deconcentrarii cunoaste in sistemul juridic roman o dubla fundamentare: constitutionala si legala. Valoarea constitutionala conferita principiului deconcentrarii rezulta din cuprinsul dispozitiilor art. 120 alin (1) din actul fundamental: „Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si serviciilor publice”.

De asemenea, acest principiu se regaseste si in art. 2 alin. (1) DIN Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale ca unul dintre principiile fundamentale in baza caruia se organizeaza si functioneaza administratia publica locala: „Administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice…”.

Se poate observa ca ambele acte normative utilizeaza sintagma deconcentrare prin referire directa la anumite structuri ale administratiei publice locale, „serviciile publice”. Intr-o interpretare a textelor normative, fenomenul deconcentrarii ar trebui sa priveasca doar aceste organisme administrative, serviciile publice, insa o astfel de exprimare a constituantului si a legiuitorului este deficitara si problematica, deoarece, in acest mod institutia prefectului, principalul exponent al deconcentrarii, nu-si gaseste locul in cadrul principiului. Prefectul nu intra in sfera structurilor administrative ale serviciilor publice si totusi reprezinta o institutie fundamentala prin intermediul caruia Guvernul exercita competentele sale specifice indirect in teritoriu [art. 123 alin (1)] din Constitutie dispune ca „Guvernul numeste un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti”.

Intre centralizare si descentralizare exista si regimuri juridice intermediare ale administratiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai putin de una din laturi, dintre aceste regimuri intermediare facand parte deconcentrarea serviciilor publice. Aceste servicii publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administrației publice centrale de specialitate, organizate în unitățile administrativ-teritoriale, prin care acestea își exercită atribuțiile în județe, municipii, orașe și comune. Aceste servicii au personalitate juridica, au competenta materiala specializata si sunt supuse controlului ierarhic exercitat de autoritatile publice centrale.

Antonie Iorgovan estre de parere ca principiul deconcentrarii este o forma a centralizarii, ce consta in recunoasterea agentilor statului, repartizati pe intregul teritoriu al tarii, a unei anumite puteri de decizie. Cum arata prof. Charles Debbasch, centralizarea exista in orice moment, deoarece agentii sunt subordonati ierarhic puterii centrale, pe de o parte, iar deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului, pe de alta parte.

In ceea ce priveste consecintele juridice ale principiului deconcentrarii, dl lector univ. dr. Gîrleșteanu George scrie intr-un articol de-al dumnealui ca normarea la nivel constitutional produce in plan normativ o serie de consecinte juridice transpuse in obligatii specifice ce i se impun puterii publice.

O prima consecinta juridica ce se impune este aceea ca se creeaza o obligatie negativa de limitare a interventiilor de natura decizionala directe ale statului, mai exact ale centrului etatic, in planul relatiilor sociale locale in materie administrativa.

O a doua consecinta juridica rezultata din principiul constitutional al deconcentrarii se prezinta din nou sub forma unei obligatii ce are drept debitor puterea publica, si anume obligatia de a asigura mijloacele concrete prin care sa se realizeze deconcentrarea, adica de creare a unor structuri administrative, cu capacitate decizionala reala, nu doar instituita la nivel formal.

Asa cum spuneam si mai sus, acest principiu al deconcentrarii se situeaza intre centralizare administrativa si descentralizare administrativa. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul ca titularii puterii locale nu sunt alesi de electoratul local, ci sunt numiti de administratia centrala. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul ca titularii puterii locale au competenta sa rezolve ei problemele locale, fara sa le mai inainteze sefului sau ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia si obligat sa se conformeze actelor superiorului sau. In cazul desconcentrarii, autoritatea publica locala ramâne parte integranta in sistemul ierarhiei centrale, deciziile date in competenta autoritatilor publice locale fiind luate de aceasta sub puterea ierarhica a autoritatilor centrale.

Nu toate ministerele sau alte organe ale administrației publice centrale de specialitate își organizează în teritoriu astfel de servicii publice, deoarece atribuțiile unora se realizează doar la nivelul întregii țări, nu și al unităților administrativ-teritoriale (ex.: Ministerul Afacerilor Externe). În schimb, unele ministere își organizează astfel de servicii publice nu numai la nivelul județelor, ci și al municipiilor, orașelor și comunelor (ex.: Ministerul Finanțelor Publice).

Astfel, putem spune ca serviciile publice deconcentrate sunt toate structurile de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, care nu sunt descentralizate administrativ si financiar si sunt subordonate ministerelor si celorlalte organe ale administratiei publice centrale din subordinea Guvernului, cu exceptia institutiei prefectului.

Principiul eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale

Acest principiu se regaseste de o maniera indirecta in dispozitiile constitutionale din art. 121 si art. 122 care prevad alegerea consiliilor locale, a consiliilor judetene si a primarilor, in conditiile legii. Puterea lor nu provine de la stat, ci, dimpotriva, isi trage forta din vointa alegatorilor care sunt reprezentati prin aceste autoritati. Consiliile locale si judetene se aleg pe circumscriptii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentarii proportionale, in cadrul unui scrutin de lista, iar primarii comunelor si oraselor sunt alesi pe circumscriptii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.

Principiul eligibilitatii autoritatilor publice locale consta in aceea ca aceste autoritati se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, in conditiile Legii
nr. 115/2015 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale. Conform Constitutiei, functiile si demnitatile publice, civile si militare pot fi ocupate (in conditiile legii), de persoanele care au cetatenia româna si domiciliul in Romania, statul român garantand egalitatea de sanse intre barbati si femei pentru ocuparea acestor functii si demnitati.

In Legea nr. 115/2015 privind alegerile locale sunt stabilite norme specifice care determina calitatea de alegator cat si cea de eligibil, astfel, referitor la calitatea de alegator se prevede:

– cetatenii romani exercita, in mod egal, drepturile electorale, fara privilegii si fara discriminari, numai pe baza actului de identitate prevazut la art. 127 din Legea nr. 115/2015.

– au dreptul de a alege cetatenii romani care au implinit varsta de 18 ani, inclusiv cei care implinesc aceasta varsta in ziua alegerilor;

– pentru alegerea consiliului local, a consiliului judetean, Consiliului General al Municipiului Bucuresti, precum si a primarului, fiecare alegator are dreptul la cate un singur vot;

– dreptul de vot se exercita numai in comuna, orasul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritoriala a municipiului in care alegatorul isi are domiciliul sau resedinta, dupa caz.

Nu pot sa-si exercite drepturile electorale:

a) debilii sau alienatii mintal, pusi sub interdictie;

b) persoanele carora li s-a interzis exercitarea dreptului de a alege, pe durata stabilita prin hotarare judecatoreasca definitive.

Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul in alegeri trebuie sa respecte anumite conditii stabilite atat de Constitutie cat si de Legea nr. 115/2015. Aceste conditii de eligibilitate sunt cumulative si se refera la calitatea de alegator, dreptul de fi ales si domiciliu.

Referitor la dreptul de a fi ales consilier sau primar, in Legea nr. 115/2015 cu privire la alegerea autoritatilor administratiei publice locale se precizeaza ca:

– au dreptul de a fi alesi consilieri si primary, cetatenii cu drept de vot care au implinit, pana in ziua alegerilor inclusiv, varsta de cel putin 23 de ani, daca nu le este interzisa asocierea in partide politice, potrivit art. 40 alin. (3) din Constitutia Romaniei, republicata;

– pot candida numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unitatii administrativ-teritoriale in care urmeaza sa fie alese, exceptie facand cei care candideaza la sectoarele municipiului Bucuresti, acestia putand avea domiciliul in municipiul Bucuresti, indiferent de sector.

– o persoana poate candida pentru un singur consiliu local si un singur consiliu judetean si numai pentru o singura functie de primar;

– o persoana poate candida, in acelasi timp, pentru functia de consilier local, de consilier judetean si de primar;

– o persoana poate candida, in acelasi timp, pentru functia de consilier local si de consilier judetean.

Nu pot fi alesi:

a) cetatenii care fac parte din categoriile prevazute la art. 40 alin. (3) din Constitutia Romaniei, republicata;

b) debilii sau alienatii mintal, pusi sub interdictie, precum si persoanele carora li s-a interzis, prin hotarare judecatoreasca definitiva, exercitarea dreptului de a fi ales in autoritatile publice sau in orice alte functii publice.

Cetatenii Uniunii Europene care au domiciliul sau resedinta in Romania au dreptul de a alege si de a fi alesi in aceleasi conditii ca si cetatenii romani, cu indeplinirea prevederilor Legii nr. 115/2015, cu privire la alegerea autoritatilor administratiei publice locale. Cetatenii Uniunii Europene au dreptul de a fi alesi in functia de primar, consilier local si consilier judetean.

Potrivit Legii nr. 115/2015, candidaturile pentru autoritatile publice locale se propun de catre partidele politice sau aliantele politice, constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003, republicata, ele reprezentând, pentru alegătorii locali, adevărate garanții și opțiuni clare. De asemenea, se pot propune candidaturi si de catre organizatiile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale, dar si candidaturi independente. Listele de candidati pentru alegerea consiliilor locale si a consiliilor judetene trebuie intocmite astfel incat sa asigure reprezentarea ambelor sexe, cu exceptia acelora care contin un singur candidat.

In ceea ce priveste candidaturile independente, depunerea acestora este condiționată de prezentarea unei liste de susținători, astfel, pentru funcția de consilier se cere un minimum de 1% din numărul total al alegătorilor înscriși pe liste, dar nu mai puțin de 100 de susținători în cazul comunelor, 500 în cazul localităților urbane de rangul II și III și de 1000 în cazul județelor, municipiului București, sectoarelor municipiului București și localităților urbane de rangul I. La funcția de primar, candidații independenți trebuie sa prezinte o listă de susținători, care trebuie să cuprindă minimum 1% din numărul total al alegătorilor înscriși în liste pentru circumscripția în care candidează, dar nu mai puțin de 100 în cazul comunelor, 500 în cazul orașelor, 1000 în cazul municipiilor și sectoarelor municipiului București precum și în cazul municipiului București.

Aliantele electorale se pot constitui intre partide politice sau aliante politice la nivel judetean ori local, un partid politic neputand face parte, la acelasi nivel, decat dintr-o singura alianta electorala.

Numarul de candidati de pe fiecare lista poate fi mai mare decat numarul de consilieri stabilit potrivit Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, cu pana la un sfert din numarul mandatelor, iar candidaturile depuse pe mai multe liste de candidati sau atat pe liste, cat si ca independent sunt nule de drept.

Calitatea de consilier local, consilier judetean sau primar, obținută, pe lista partidului ce l-a propus, este acceptată și compatibilă cu calitatea de membru al partidului, care are influență decisivă pentru deținerea funcției respective. De aici, reiese faptul că răspunderea politică a autorităților locale nu este doar de ordin electoral, deoarece, dacă se ajunge la retragerea încrederii politice, acest fapt poate conduce la încetarea calității de consilier și de primar, chiar daca ei sunt aleșii colectivității locale.

Potrivit Constitutiei, functiile si demnitatile publice, civile si militare pot fi ocupate, in conditiile legii de persoanele care au cetatenia româna si domiciliul in tara, statul român garantand egalitatea de sanse intre barbati si femei pentru ocuparea acestor functii si demnitati.

Trebuie remarcat faptul că eligibilitatea autorităților locale capătă mai ales conotații politice dar și sociale care, in primul rand, derivă din natura juridică a acestora, astfel că ele, nefiind autorități statale, nu vor putea exercita decât voința comunitatii din respectiva unitate administrativ-teritorială în care sunt alese.

Principiul legalitatii

Principiul consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit