Anularea Actelor Administrative
CAPITOLUL I
ACTELE ADMINISTRATIVE
Secțiunea 1. Considerații generale
În literatura juridică s-au utilizat mai multe noțiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administrației publice. Termenul cel mai des întrebuințat, în literatura noastră de specialitate dintre cele două războaie precum și în literatura franceză a fost cel de act administrativ.
Literatura juridică de specialitate de după al doilea război mondial, folosește terminologia de „act administrativ sau act de drept administrativ” .
Profesorul Antonie Iorgovan argumentează că denumirea de act administrativ a avut în vedere „ ideea evocării mai clare a regimului elaborării și respectiv, al efectelor actelor organelor administrației de stat în realizarea puterii de stat s-a urmărit a se releva că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administrației de stat”. Dacă se folosește termenul de acte administrative se accentuează ideea activității, deci se are în vedere actul care realizează administrația publică.
Denumirea act de drept administrativ trebuie reținută din mai multe motive. În primul rând, ea indică apartenența actului la administrația de stat și la activitatea executivă a acesteia. În al doilea rând, ea precizează regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ. În al treilea rând, noțiunea de act de drept administrativ înlătură confuzia posibilă între actele juridice administrative și înscrisurile sau actele constatatoare ale actului juridic administrativ. În al patrulea rând, această noțiune, deși nu este consacrată legal, dă posibilitatea departajării după criterii științifice, respectiv natura juridică sau ramură de drept aparținătoare, a actelor juridice de putere ale administrației de stat de alte acte juridice, respectiv acte de drept civil , de dreptul familiei etc., provenind de la aceeași autoritate.
Secțiunea 2. DEFINIȚIA ACTELOR ADMINISTRATIVE
Actul administrativ se bucură de un mare interes în cadrul dreptului administrativ. Încă de la sfârșitul secolului al XIX-lea (1895) s-a afirmat că dreptul administrativ modern este dominat de conceptul de drept administrativ.
Autorii de drept administrativ au elaborat mai multe concepte privind actul administrativ.
Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative.
Într-o altă concepție, actele administrative pot fi definite ca „ manifestări unilaterale și exprese de voință ale autorităților administrației publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.
În doctrina spaniolă, actul administrativ este o „declarație de voință, cunoaștere, dorință și judecată emanând de la un subiect al administrației în exercițiul unei puterii administrative”.
În doctrina franceză, actul administrativ este înseles ca „ actul juridic emis voluntar și unilateral de către administrație care are ca obiect și ca efect impunerea de obligații sau conferirea de drepturi celor administrați fără consimțământul acestora”.
În Franța A. de Laubadére stabilește trei sensuri ale noțiunii: formal, material și funcțional, care urmăresc să evoce fie structura de la care emană voința, fie regimul juridic aplicabil.
Prof. Antonie Iorgovan definește actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice, sub controlul pincipal de legalitate al instanțelor judecătorești”.
Secțiune 3. Subiectul de drept emitent al actului administrativ
Actul de drept administrativ emană de la organele statului care au potrivit legii, calitatea de organe ale administrației de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială și organe colegiale de conducere sau, în unele cazuri organe cu conducere unipersonală.
Există trei categorii de autorități care pot emite acte administrative.
O primă categorie o formează organele cuprinse în administrația publică, a cărei conducere generală este exercitată de Guvern denumite organe ale administrației publice centrale și de specialitate. Păstrându-și autonomia stabilită prin Constituție în acest sistem se integrează și organele administrației publice locale ( comune, orașe, municipii, județe). La rândul lor, organele administrației publice centrale de specialitate înglobează ministerele care se organizează numai în subordinea Guvernului și alte organe de specialitate care se pot organiza numai în subordinea Guvernului sau a ministerelor, cu avizul Curții de Conturi.
Organele de specialitate centrale au o competență specială, fiind organizate în diferite domenii și ramuri de activitate, purtând diferite denumiri: comisii (Comisia Națională pentru Standarde, Meteorologie și Calitate), agenții (Agenția Națională pentru Resurse Minerale), consilii sau secretariate (Secretariatul de Stat pentru Culte), bănci (Banca Națională a României, Banca Comercială Română).
Autoritățile administrației publice locale sunt: consiliile locale în comune și orașe, ca autorități deliberative, primarii, ca autorități executive, consiliile județene care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean și prefectul care este numit și reprezintă Guvernul pe plan local, pentru a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale ale administrației publice.
O a doua categorie de organe care pot emite acte administrative, atâta timp cât îndeplinesc atribuții caracteristice funcției administrativ-executive, sunt cele cuprinse în sfera mai largă a noțiunii de autorități publice. Președintele republicii, este un organ al autorității publice care poate emite acte juridice administrative exercitând prerogativele funcției executive, dar cu toate acestea în opinia unor autori, nu poate face parte din administrația publică, care este condusă de Guvern. Tot așa președinții sau birourile Camerei Deputaților și Senatului deși nu sunt organe ale administrației publice, pot face anumite acte administrative, cum ar fi cele de numire sau revocare din funcție, aplicarea sancțiuni disciplinare unor funcționari din aparatul propriu. Și președintele Curții de Apel sau prim-procurorul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel, pot exercita funcții administrative ce întrunesc atributele activității executive (pot numi personalul auxiliar, administrativ și de serviciu).
O a treia categorie de autorități ar fi cele abilitate să emită așa-numitele acte administrative prin delegație. Profesorul Tudor Drăganu arată că, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, unele atribuții care revin în sfera funcției executive a statului, sunt trecute asupra unor regii autonome sau a altor persoane juridice lucrative sau nelucrative, astfel încât acestea dobândesc și dreptul de a face acte care, deși elaborate pe cale unilaterală, sunt obligatorii, atât pentru organele statului cât și pentru particulari.
Actele administrative prin delegație, pot fi emise de agenți economici (regii autonome, societăți comerciale care îndeplinesc servicii publice), organizații particulare și instituții social-culturale, atâta timp cât prin intermediul lor se îndeplinesc atribuții caracteristice funcției administrative.
În concluzie autoritatea emitentă a unui act administrativ nu trebuie să fie neapărat o persoană juridică, ea poate fi și o persoană fizică, dar cu condiția să fie învestită cu atribuții specifice activității executive. Aceste persoane fizice competente să înfăptuiască, prin acte juridice și fapte materiale, funcțiile statului au fost desemnate în literatura de specialitate drept „ agenți ai statului”.
Secțiunea 4. Trăsăturile caracteristice ale actelor administrative
Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însușiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice și în mod concomitent le diferențiază de alte specii de acte juridice aparținătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor administrative includ elementele esențiale, condițiile de valabilitate și caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trăsături esențiale fără de care manifestarea de voință nu se poate constitui ca act juridic. Condițiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerințe care asigură actelor administrative producerea integrală și în mod valabil a efectelor juridice. Caracteristicile actelor administrative reprezintă acele însușiri care, rezultând din reunirea elementelor esențiale și a condițiilor de valabilitate, diferențiază aceste acte de alte categorii de acte juridice.
În literatura de specialitate sunt exprimate mai multe opinii cu privire la trăsăturile actului administrativ.
Prof. Tudor Drăganu reține șase trăsături și anume: a) emană de la organe ale statului, b) unilateralitatea, c) obligativitatea emiterii pe baza și în conformitate cu legea, d) caracterul obligatoriu, e) caracterul executoriu f) actualitatea.
Prof. Alexandru Negoiță surprinde patru trăsături ale actului administrativ și anume: a) act juridic, b) manifestare unilaterală de voință, c) voința provine în principal de la organe ale administrației publice, d) voința unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Prof. Rodica Narcisa Petrescu analizează șapte trăsături ale actului administrativ: a) principalul act juridic al autorităților administrației publice, b) manifestare de voință unilaterală, c) emis în temeiul și pentru realizarea puterii de stat, d) este obligatoriu, e) este executoriu, f) este emis pe baza legii și pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative, g) are un regim juridic specific.
Prof. Antonie Iorgovan analizează urmatoarele trăsături: a) este forma juridică principală de realizare a activității organelor administrației publice, b) este o voință juridică unilaterală, c) este emis numai în realizarea puterii publice, d) are un regim juridic specific. Din ansamblul acestor opinii se amintesc:
Actul administrativ reprezintă principalul act juridic care intervine în activitatea autorităților administrației publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice proprii, adică de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Manifestarea de voință a autorității administrației publice trebuie declarată, de regulă, în formă scrisă, pentru că voința neexteriorizată nu poate produce efecte juridice.
Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administrației publice. Prin această caracteristică se scoate în evidență faptul, că actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administrația, dar este forma juridică cea mai importantă.
Acest caracter deosebește actul administrativ de toate celelalte activități juridice sau nejuridice, realizate de organele administrației de stat, dar care nu fac parte din administrația de stat și anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operațiunile tehnice ale administrației și operațiunile direct productive.
Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință juridică expresă și unilaterală .
Caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative. Voința juridică se exprimă în mod expres și neîndoielnic în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă, ea urmărește să dea naștere, să modifice sau săate în literatura de specialitate drept „ agenți ai statului”.
Secțiunea 4. Trăsăturile caracteristice ale actelor administrative
Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însușiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice și în mod concomitent le diferențiază de alte specii de acte juridice aparținătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor administrative includ elementele esențiale, condițiile de valabilitate și caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trăsături esențiale fără de care manifestarea de voință nu se poate constitui ca act juridic. Condițiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerințe care asigură actelor administrative producerea integrală și în mod valabil a efectelor juridice. Caracteristicile actelor administrative reprezintă acele însușiri care, rezultând din reunirea elementelor esențiale și a condițiilor de valabilitate, diferențiază aceste acte de alte categorii de acte juridice.
În literatura de specialitate sunt exprimate mai multe opinii cu privire la trăsăturile actului administrativ.
Prof. Tudor Drăganu reține șase trăsături și anume: a) emană de la organe ale statului, b) unilateralitatea, c) obligativitatea emiterii pe baza și în conformitate cu legea, d) caracterul obligatoriu, e) caracterul executoriu f) actualitatea.
Prof. Alexandru Negoiță surprinde patru trăsături ale actului administrativ și anume: a) act juridic, b) manifestare unilaterală de voință, c) voința provine în principal de la organe ale administrației publice, d) voința unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Prof. Rodica Narcisa Petrescu analizează șapte trăsături ale actului administrativ: a) principalul act juridic al autorităților administrației publice, b) manifestare de voință unilaterală, c) emis în temeiul și pentru realizarea puterii de stat, d) este obligatoriu, e) este executoriu, f) este emis pe baza legii și pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative, g) are un regim juridic specific.
Prof. Antonie Iorgovan analizează urmatoarele trăsături: a) este forma juridică principală de realizare a activității organelor administrației publice, b) este o voință juridică unilaterală, c) este emis numai în realizarea puterii publice, d) are un regim juridic specific. Din ansamblul acestor opinii se amintesc:
Actul administrativ reprezintă principalul act juridic care intervine în activitatea autorităților administrației publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice proprii, adică de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Manifestarea de voință a autorității administrației publice trebuie declarată, de regulă, în formă scrisă, pentru că voința neexteriorizată nu poate produce efecte juridice.
Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administrației publice. Prin această caracteristică se scoate în evidență faptul, că actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administrația, dar este forma juridică cea mai importantă.
Acest caracter deosebește actul administrativ de toate celelalte activități juridice sau nejuridice, realizate de organele administrației de stat, dar care nu fac parte din administrația de stat și anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operațiunile tehnice ale administrației și operațiunile direct productive.
Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință juridică expresă și unilaterală .
Caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative. Voința juridică se exprimă în mod expres și neîndoielnic în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă, ea urmărește să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi și obligații.
Caracterul unilateral al voinței juridice deosebește actul administrativ de actele bi sau multilaterale ale administrației și de faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte juridice.
În toate cazurile în care autoritatea administrației publice emite din oficiu un act administrativ prin care se crează obligații în sarcina altor autorități administrative, organisme nestatale, asociații, persoane fizice etc, caracterul unilateral al actului este indiscutabil.
Voința unilaterală a unui organ al administrației publice este de a produce direct efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.
În legătură cu trăsătura caracteristică a actului administrativ de a fi o manifestare de voință unilaterală, în doctrină și practică există mai multe situații.
O primă situație este aceea când la emiterea actului administrativ participă mai multe persoane juridice, în general două sau mai multe autorități administrative, sau autorități administrative și alte structuri nestatale. Este situația actelor emise în comun de două sau mai multe autorități administrative, sau emise cu acordul , confirmarea sau autorizarea altei autorități. Deși la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne găsim în prezența unui act contractual deoarece acordul lor de voință nu este asemănător celui conținut în contractele civile. Contractele civile dau naștere la raporturi civile cu dublu obiect și scop, iar subiectele de drept participante la emiterea actului urmăresc același scop și aceeași prestație din partea altor subiecte decât cele care și-au exprimat voința. Drept urmare, se realizează o singură voință juridică, ceea ce îi conferă actului caracter unilateral.
O a doua situație se referă la actele administrative emise la cerere. Cererea poate să provină de la organul emitent și se adresează celui ierarhic superior sau să aparțină subiectului care urmează să fie beneficiarul actului administrativ. Manifestarea de voință a autorității administrației publice concretizată în actul administrativ emis la cerere își păstrează caracterul unilateral.
În literatura de specialitate s-a pus problema efectelor pe care le are renunțarea beneficiarului la act , fiind vorba de acte administrative emise numai la cererea prealabilă a subiectului interesat, adică dacă renunțarea este o modalitate de încetare a producerii efectelor juridice de către actul administrativ. Majoritatea autorilor de drept administrativ consideră că prin renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la acesta nu afectează valabilitatea actului, ci el continuă să producă efecte juridice până în momentul revocării sale de către organul emitent. Pentru că actul emis la cerere este o manifestare unilaterală de voință a organului administrației publice, efectele juridice ale actului pot înceta tot numai printr-o manifestare unilaterală de voință a emitentului. Renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la acesta constituie doar condiția pentru retractarea (revocarea) actului administrativ.
O a treia situație privește actele administrative emise cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte de acest fel se emit de autorități ale administrației publice colegiale (de exemplu: Guvern, consiliu local, consiliu județean). În literatura juridică s-a pus problema dacă la emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice, voința mai este unilaterală ?
Autorii de specialitate au răspuns pozitv, pentru că deși organul administrativ este, de regulă, colectiv, acționează pentru realizarea puterii publice. Chiar dacă hotărârile, deciziile persoanelor care compun organul sunt rezultatul votului conform cvorumului cerut de lege, caracterul unilateral al actului decurge din faptul că acele persoane, acei funcționari acționează pentru realizarea unei singure voințe juridice, în numele autorității administrative.
Actul administrativ este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice.
Această trăsătură este importantă deoarece ea reliefiează deosebirea dintre actul administrativ și alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administrației de stat. Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voință ale organului administrației publice, ci ele concretizează numai voința acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exercițiul autorității publice, voința de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în regim de putere publică.
Actul administrativ este obligatoriu. Această trăsătură subliniază faptul că actele administrative sunt obligatorii:
pentru toate subiectele de drept (persoane juridice de drept public sau privat și persoane fizice) cărora li se adresează aceste acte. Această obligativitate este o consecință a prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative ale autorităților administrative, fiind emise pe baza și în vederea executării dispozițiilor legale.
pentru organul emitent atâta vreme cât nu au fost abrogate, revocare sau anulate. Obligația derivă din faptul că organul emitent, din succesiunea de acte pe care le emite este obligat să-și respecte propriile acte.
Pentru organul administrativ superior celui emitent, dar referitor la acest aspect trebuie făcută distincție între actele administrative normative și cele individuale.
Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă emite, la rândul lui, un act normativ cu un conținut contrar actului normativ al organului inferior.
Actul administrativ individual al organului inferior trebuie și el respectat de organul superior, atâta timp cât acesta nu îl anulează (revocă) în condițiile prevăzute de lege. Dacă ne aflăm în prezența unor acte administrative individuale pe care normele juridice în vigoare le consideră irevocabile efectele lor juridice nu pot fii desființate nici de organul ierarhic superior, nici de organul care l-a elaborat.
Actul administrativ este executoriu prin el însuși adică se execută din oficiu fără a mai fi necesar să intervină instanțele judecătorești pentru a-l învesti cu titlu executoriu. Caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului că este emis de o autoritate a administrației publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică sau juridică căreia i se adresează.
Actul administrativ este emis pe baza legii și pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Această trăsătură este consecința ierarhiei in care se constituie normele juridice. În vârful piramidei se află Constituția, apoi urmează legile organice și legile ordinare ale Parlamentului, decretele prezidențiale, ordonanțele și hotărârile Guvernului, ordinele și instrucțiunile miniștrilor etc.
Afirmația potrivit căreia actele administrative organizează aplicarea și aplică în concret legile nu trebuie interpretată restrictiv, deoarece în cadrul funcției executive se recurge și la acte normative conforme cu legea, iar, în anumite situați legea acordă autorităților administrative o putere de apreciere, în temeiul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe soluții.
Actul administrativ are un regim juridic specific compus din reguli specifice, privind forma, procedura de emitere, condițiile de valabilitate și controlul actelor administrative.
Secțiunea 5. Clasificarea actelor administrative
În literatura juridică franceză, reprezentată prin Leon Duguit, actele administrative erau clasificate după obiectul lor în: a) acte regulă, care stabilesc o dispoziție generală (de exemplu regulamentul), b) acte subiective, care creează, modifică sau desființează o situație juridică individuală (de exemplu contractul), c) acte condițiune, care au ca obiect aplicarea la un caz individual a unui statut general (de exemplu numirea unui funcționar).
În literatura noastră de specialitate clasificarea actelor administrative cunoaște mai multe variante, dar pentru că nu toate prezintă o importanță practică se consideră că cel mai mare îl reprezintă următoarea clasificare.
1. După diferența dintre efectele juridice pe care la produc manifestările de voință ale autorităților administrative, actele administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.
Actele administrative normative sunt manifstări de voință ale autorităților administrative învestite sau delegate cu atribuții ale puterii de stat, prin care se stabilesc reguli generale de conduită, formulate în abstract, deci impersonale și de principiu de aplicație repetată, la un număr nedeterminat de presoane și ele produc efecte juridice erga omnes.
Actul administrativ poartă nume diferite, după țări: în Marea Britanie se numesc ordine în consiliu sau ordine statutare în consiliu și regulamente departamentale (cele date de ministere), iar pentru autoritățile locale „by-laws” ; în S.U.A, proclamațiile și ordinele executivului emană de la președinte, iar „by-laws” de la autoritățile locale ; în Belgia sunt decrete regale, decizii ministeriale și deciziile autorităților locale.
Actele administrative individuale sunt manifestări de voință ale autorităților învestite sau delegate cu această competență, care creează, modifică, suspendă sau desființează drepturi și obligații pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate.
2. După calitatea în care acționează autoritatea administrativă, respectiv de titulară a puterii executive sau de persoană juridică pentru exploatarea și dezvoltarea domeniului public sau privat, actele administrative se împart în acte administrative de autoritate și acte administrative de gestiune.
Actele administrative de gestiune se încheie de servicile publice administrative cu persoane fizice sau juridice și privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităților administrativ- teritoriale. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voință, a serviciului public administrativ și a unei persoane fizice sau juridice.
Actele administrative de autoritate se adoptă sau se emit de o autoritate publică (legislativă, executivă, judecătorească), în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legilor, în scopul nașterii, modificării sau stingerii unor raporturi juridice. În cadrul acestei categorii au fost create unele subcategorii: actele de guvernământ, actele de comandament cu caracter militar și actele discreționare.
Prin acte de guvernământ se înțelege acele „acte adoptate de administrație în scopul apărării existenței sale, atunci când aceasta ar fi amenințată de pericole grave, chiar dacă aceste acte ar putea periclita drepturile unor persoane”, Aceste acte sunt axceptate de la controlul jurisdicțional instituit de legea contenciosului administrativ 554/2004 , pe motiv că a intervenit o stare de necesitate.
Actele de comandament cu caracter militrar sunt acte administrative referitoare la probleme strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizări militare, care presupune dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. Ca exemple de acte de comandament militar se face trimitere la ordine în legătură cu instituția armatei și anume: mobilizarea și concentrarea militarilor în rezervă, manevrele militare atribuirea și luarea de comenzii etc. Deci, prin acte de comandament cu caracter militar se înțeleg actele emise de autoritățile militare competente care se referă la serviciul și îndatoririle militare și care cuprind ideea de ordine de comandă. Așadar, orice alte acte emise de autoritățile militare care nu au legătură cu necesitățile propriu-zise ale acțiunii militare, pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
Actele administrative discreționare sunt o expresie a puterii de apreciere de care se bucură administrația. Puterea discreționară este posibilitatea pe care o dă legea administrației de a alege, după aprecierea sa, dintre mai multe soluții posibile aplicabile în cazuri concrete.
3. După competența teritorială a organelor care le adoptă sau emit, actele administrative se împart în acte emise de organe centrale și acte emise de organe locale .
Actele emise de organele centrale sunt hotărâri ale Guvernului, ordine sau instricțiuni ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, care produc efecte pe întreg teritoriul țării.
Actele emise de organele locale sunt hotărâri ale consiliului județean și local, dispoziții ale președinților consiliului județean și ale primarilor, ordinele prefecților, precum și actele emise de conducătorii servicilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale în unitățile administrativ-teritoriale și al servicilor publice ale județelor, comunelor și orașelor, care produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale, în care funcționează organele care le adoptă sau emit.
4. După competența materială a organului emitent distingem: acte de administrație generală (hotărârile Guvernului, hotărârile consiliului județean și local, precum și ordinele prefecților) și acte de administrație specială care sunt emise de organele de specialitate ale administrației publice centrale și locale (ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, regulamente, norme metodologice, acte emise de conducătorii servicilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice.
5. După categoria organului de la care emană actele administrative pot fi acte care emană de la organe ale administrației de stat, acte care emană de la alte organe de stat, acte care emană de la autorități autonome ale administrației publice locale, acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale administrației de stat, de la persoane private – acte administrative prin delegație.
6. După numărul manifestărilor de voință care participă la formarea lor, actele administrative pot fi acte simple sau unilaterale, când sunt rezultatul unei singure manifestări de voință (provenind de la un singur organ de stat) și acte complexe care cuprinde două sau mai multe manifestări de voință (provenind de la mai multe organe de stat).
CAPITOLUL II
EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE
Secțiunea 1. Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative
Sub această titulatură, analizată uneori în doctrină sub denumirea de eficiența actelor administrative de către profesorul Antonie Iorgovan, iar de alți autori sub denumirea de efecte juridice ale actelor administrative, printre care profesorul Ilie Iovănaș. Într-o accepțiune mai largă se înțeleg toate consecințele unui act administrativ.
Actele administrative, ca orice acte juridice dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Prin efecte juridice ale actelor administrative se înțeleg drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.
Despre eficiența actelor administrative în literatura juridică postbelică s-a considerat că acestea se manifestă pe două planuri: al efectelor juridice și al consecințelor social-economice și politice. Consecințele social –economice și politice depind atât de conținutul actelor cât și de alți factori exteriori și formează obiectul investigației altor științe în funcție de natura actului decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv pe diferite ramuri de drept, conoașterea acestora prezintă o deosebită importanță socială mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Pentru fundamentarea forței juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumția de legalitate, prezumție relativă aflată la baza regimului juridic aplicabil actului administrative. Atâta vreme cât actul administrativ se aplică, se prezumă că acesta a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege.
Prezumția de legalitate este relativă, iuris tantum, în cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vătămați în drepturile sau interesele lor legitime, urmând ca instanțele judecătorești să cerceteze legalitatea lor. Deci, prezumția relativă de legalitate poate fi răsturnată, dovedindu-se cu probe că actul administrativ este illegal.
În mod cu totul excepțional, susține prof. Tofan, există și o prezumție absolută de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combătută, nefiind deci posibilă cercetare legalității actului care beneficiază de o astfel de prezumție, asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
Prezumția de legalitate este asociată cu alte două prezumții: prezumția de autenticitate și prezumția de veridicitate.
Prin prezumția de autenticitate se înțelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară.
Prin prezumția de veridicitate se înțelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevărului. Aceste două prezumții au un caracter relativ, în sensul că actele administrative se mențin în vigoare atâta vreme cât corespund adevărului privitor la autoritatea de la care emană și la conținutul lor. Prezumțiile de autenticitate și de veridicitate a actelor administrative se bazează pe obligația personală de onestitate și sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. O garanție în plus a acestor prezumții o constutuie sancțiunea penală în cazul falsului sau a uzului de fals în legătură cu aceste acte.
În doctrina postbelică, prof. R Ionescu a susținut că forța juridică a actului administrative este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forței juridice a legii. Potrivit doctrinei actuale, forța juridică a unui act administrative este dată de locul pe care îl ocupă organul care îl emană în sistemul organizării administrației publice, precum și de natura organului respectiv. De exemplu, de la nivelul Guvernului emană ordonanțe și hotărâri ale plenului, precum și decizii ale primului-ministru, dar nu toate au aceeași forță juridică, ordonanțele având forța juridică cea mai mare, urmează hotărârile Guvernului și, apoi, deciziile primului-ministru.
Deci, actele administrative au o forță juridică diferită între ele însele, în concordanță cu principiul ierarhiei actelor normative. Chiar între actele administrative emise de aceeași autoritate administrativă există deosebiri cu privire la forța lor juridică, în raport cu efectele lor juridice. Astfel, actele administrative individuale urmează a fi conforme actelor normative, actele de administrație specială urmează a fi conforme celor de administrație generală iar actele aplicabile într-o circumscripție administrativ-teritorială urmează a fi conforme celor aplicabile pe întreg teritoriul în cadrul căruia este competent organul care l-a emis.
Actele juridice unilaterale ale autorităților publice, emise în realizarea puterii publice, se caracterizează, în ceea ce privește regimul juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu (executio ex officio). Dacă obligația ce rezultă din act , ca efect juridic al aplicării acestuia nu este executată de bună voie, cel îndreptățit a pretinde această obligație poate cere intervenția forței de constrângere a statului direct în baza actului de putere fără a mai fi nevoie de învestirea actului cu titlu executor.
I. Corbeanu susține că actul administrativ beneficiază și de o forță probantă, diferită de forța lor juridică, ce rezultă din faptul că, în majoritatea cazurilor, actele administrative iau forma înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică și sunt asimilate oricărui act autentic, făcând dovada conținutului lor și a autorității emitente care, coroborată cu competența acestei autorități conferă acestor acte o forța probantă egală.
Secțiunea 2. Începerea producerii efectelor juridice
Prin efectele juridice ale actelor administrative se înțelege drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.
În literatura franceză, Charles Debbasch susține că intrarea în vigoare a actelor administrative trebuie să fie apreciată în funcție de o dublă distincție. Prima este distincția dintre validitate și opozabilitate. Validitatea unui act administrativ este evaluată prin raportare la drept, iar problema ei se pune chiar din momentul în care actul a fost semnat. Opozabilitatea este aptitudinea actului de a produce efecte juridice față de persoanele cărora se adresează, problema ei punându-se din ziua în care aceste persoane au luat la cunoștință în mod legal.
Cea de-a doua distincție este recunoscută a viza, ca și în doctrina românească, actele individuale și cele normative
În ce privește momentul în care încep să se producă efectele juridice, în cazul actelor administrative normative regula este că ele corespund cu data publicării lor. Doar în cazul ordinului cu caracter normativ al prefectului, actul devine executoriu numai după ce a fost adus la conoștința publică, atât prin afișare, cât și prin publicare. În literatura și practica juridică franceză se consideră că deciziile regulamentare produc efecte juridice de la intrarea lor în vigoare prin publicare fie în Jurnalul Oficial, fie în Buletinul administrativ, fie prin afișare sau prin presă. Actele administrative normative pruduc efecte juridce de la data intrării în vigoare până la data abrogării lor sau a împlinirii termenului pentru care au fost adoptate. Actele administrative normative, de regulă, nu cuprind referiri la data ieșirii lor din vigoare, excepția făcând actele temporare, care produc efecte până la data prevăzută sau până la consumarea situației juridice ce s-a urmărit a fi reglemantată prin acel act
În literatura juridică și doctrina românească s-a fundamentat teza potrivit căreia actele administrative individuale produc efecte juridice de la data comunicării lor iar actele administrative normative de la data publicării lor. Această susținere nu mai poate fi privită atât de categoric, potrivit unei opinii pe deplin întemeiate exprimată în doctrina recentă, mai ales în raport cu dispozițiile constituționale care prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a unor acte individuale, sub sancțiunea inexistenței contrar. Este vorba despre decretele Președintelui și de hotărârile și ordonanțele Guvernului, cu excepția hotărârilor cu caracter militar, fără a distinge după cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual. Pentru aceste considerente se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manieră care să acopere toate aspectele, susținându-se în consecință, că actele administrative încep să producă efecte juridice din momentul în care au fost aduse la cunoștință în formele înguduite de lege. Astfel este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor individuale, cât și cea a publicării, specifică actelor administrative normative.
Regula aducerii la cunoștință a actelor administrative trebuie corelată cu principiul de drept, concentrate cu adagiul nemo censetur ignorare legem, potrivit căruia nu este posibil să te aperi în justiție invocând necunoașterea legii. Dar, acestui drept al statului , de a–ți impune cunoașterea legii, și de a nu te absolvi de vină în cazul în care nu o cunoști, îi corespunde obligației lui, de a face acestă lege cunoscută.
În principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active și nu retroactive. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv fie datorită caracterului lor (cum ar fi de exemplu acte administrative declarative, acte administrative cu caracter jurisdicțional, acte administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătorești), fie datorită unor dispoziții exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera excepțiilor de la principiul neretroactivității, o reprezintă actele declarative denumite și recognitive care constată, recunosc existența unor drepturi și obligați ca au luat naștere prin fapte juridice anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele fapte. Exemple de acte declarative sunt certificatele de stare civilă, care atestă faptul juridic al nașterii sau decesului care s-a petrecut înaintea emiterii lor, și care constată astfel o situație juridică preexistentă, ele producând efecte juridice de la o dată anterioară emiterii lor; adeverințele, extrasele, actele administrative de aprobare, confirmare sau anulare; actele administrative cu caracter jurisdicțional; somația de plată.
De la regula potrivit căreia actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, pe lângă actele administrative declarative (recognitive), mai fac excepție și actele administrative care produc efecte juridice de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoștință. Astfel, potrivit articolului 78 din Constituția României, legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la data publicării sau la o dată prevăzută în textul ei. Constituantul se referă la două momente în care poate să se producă intrarea în vigoare a unei legii: data publicării și data prevăzută în textul legii. Deși textul nu precizează, această dată nu poate fi decât ulterioară publicării, pentru a nu se încălca principiul neretroactivității legii. Posibilitatea intrării în vigoare la o dată ulterioară publicării este prevăzută și în cazul ordonanțelor, al hotărârilor de Guvern și al Decretelor Președintelui. De aici se desprinde concluzia recunoașterii unor categori de acte administrative care produc efecte juridice ulterior aducerii lor la cunoștință prin publicare în Monitorul Oficial, sau altă modalitate recunoscută de lege. De exemplu, art. 4 din Ordonanța de Guvern nr.2/2001 prevede că actele normative care reglementează contravenții intră în vigoare, de regulă, în termen de 30 de zile de la data publicării sau de la data aducerii lor la cunoștință publică, potrivit legii, afară de cazul când ele prevăd un termen mai lung.
Secțiunea 3. Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative
Cu privire la întinderea efectelor juridice ale actelor administrative trebuie să fie făcută o distincție între actele administrative normative și actele administrative individuale.
Actele administrative normative, de regulă, produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept cu excepția dreptului penal.
Actele administrative individuale se înfățișează, de regulă, în calitate de fapte juridice ca dau naștere la raporturi juridice, inclusuv de drept constituțional, spre exemplu actele întocmite de organele administrației locale pentru organizarea și desfășurarea alegerilor.
Într-o opinie mai nuanțată, dezvoltată tot în doctrina postbelică, întinderea efectelor juridice produse de actele administrative se delimitează după subiectele ce au ogligația la executare. Astfel, actul administrativ care produce efecte în cea mai restrânsă sferă a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic între două subiecte de drept; urmează apoi actele administrative care dau naștere tot la un singur raport juridic, dar între mai multe subiecte și apoi acelea care dau naștere la două sau mai multe raporturi juridice, deși tot determinate. Dar, diferențe mai mari după acest criteriu există în cazul actelor administrative normative. Astfel, avem acte administrative normative care produc efecte numai în interiorul organului de la care emană; acte administrative normative care produc efecte într-o sferă mai largă, și anume în cadrul aceleași ierarhii de organe administrative; acte administrative care produc efecte în sfera și mai largă a tuturor organelor administrației de stat precum și acte administrative normative care produc efecte juriduce într-o sferă cât se poate de largă, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului și organizații obștești, fiind vorba despre structurile specifice fostului regim.
Sunt situații în care actul administrativ dobândește și trăsăturile unui act specific altei ramuri de drept, iar regimul său juridic devine un regim mixt, normele care definesc acest regim juridic formează o instituție juridică complexă, de exemplu: adopția este supusă unui regim juridic mixt, de drept administrative și de dreptul familiei.
În opinia prof. Ioan Santai, întinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizată sub aspectul acțiunii în spațiu, asupra persoanelor și în timp al acestor acte juridice si a raporturilor lor.
3.1. Întinderea în spațiu a efectelor juridice
Deciziile administrative produc în spațiu efecte juridice determinate în principal, de competența teritorială a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administrației de stat produc efecte în limitele teritoriului național, uneori și în afara lui pentru persoanele aflate sub jurisdicția statului roman, în timp ce actele organelor locale și din teritoriu produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale respective. Această regulă nu exclude însă posibilitatea ca actele unui organ central să producă efecte limitate la o unitate administrativ-teritorială sau ca actele unui organ local să producă efecte în mai multe unități administrative, ca de exemplu actele regionalelor C.F.R.
Dreptul administrativ nu are un principiu general în material competenței teritoriale a organelor administrative, dar s-ar putea forma ca regulă generală principiul potrivit căruia competența teritorială a organelor locale sau teritoriale este determinată de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea există însă și în dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotărârile consiliilor locale sunt obligatorii numai în respectivele unități teritoriale. Competența teritorială și efectele în spațiu ale actelor de drept administrative mai pot fi determinate și în funcție de domiciliul sau reședința persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate), de locul săvârșirii faptei (în materie contravențională), de locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe bunuri immobile), de locul realizării venitului (în material impozitului pe venituri).
Efectele juridice ale actelor administrative emise de o autoritate se impun, uneori, și altor organe ale administrației publice. Astfel, în vederea executării sancțiunii amenzii contravenționale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localității unde domiciliază sau își are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contravenției. Executarea se face de către organul financiar (altul decât cel de sancționare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condițiile prevăzute de lege.
3.2. Întinderea efectelor asupra persoanelor
În general, actele administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte asupra subiectelor de drept, autorități de stat sau nestatale, persoane fizice sau juridice, constând în drepturi și obligații, fără a lua în considerare, în mod deosebit, calitatea subiectului de drept. Raporturile de drept administrative trebuie să aibă cel puțin un subiect calificat și acesta este organul emitent al actului juridic. În anumite situații efectele actelor administrative se produc având în vedere calitatea specială a celuilalt subiect al raportului juridic. Astfel, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul de Interne vor stabili organele care constată și sancționează contravențiile săvârșite de ofițeri, subofițeri, maiștri militari sau persoane civile în cadrul unităților, formațiunilor, eșaloanelor și comenzilor respective, în legătură cu serviciul, precum și organele care soluționează plângerile contra proceselor-verbale de constatare a acestor contravenții.
3.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele de drept administrative produc efecte în timp de la data prevăzută pentru a intra în vigoare până la data ieșirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepția celor temporare, nu cuprind dispoziții referitoare la ieșirea lor din vigoare, întrucât, de regulă, nu se poate cunoaște exact când încetează starea ce a justificat adoptarea măsurii. Actele temporare produc efecte până la data prevăzută (în cadrul lor sau a unui act superior) ori până la realizarea unei anumite situații, de exemplu încetarea evenimentului care le-a determinat apariția. Au caracter temporar actele normative de stabilire a conravențiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundații, alte calamități naturale, precum și în orice situație care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile locale, întrucât ele se aplică numai pentru perioada și situația de urgență ce le-a determinat adoptarea, încetându-și efectele odată cu dispariția acestei situații.
Secțiunea 4. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative
Încetare efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desființarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor și obligațiilor.
Raporturile juridice ce au luat naștere pe baza actelor administrative pot să înceteze fie ca urmare a intervenirii unui act juridic emis în acest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juriduce actele administrative.
În literatura franceză se arată că încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ (decizie) se face fie prin abrogare expresă, prin înlocuirea lui cu un alt act diferit (abrogare tacită), fie prin revocare (retractare care poate avea și sensul de retragere), când administrația acționează retroactiv din ziua în care a intervenit actul, făcând să dispară efectele, tot așa cum poate face și judecătorul care anulează o decizie ilegală în recursul pentru exces de putere.
La noi în țară s-a statornicit regula potrivit căreia raporturile juridice ce au luat naștere pe baza actelor administrative pot să înceteze fie ca urmare a intervenirii unui act juridic emis în acest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice actele administrative.
1. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevăzute de lege.
Cu privire la acest aspect trebuie făcută distincția între actele administrative normative și cele cu caracter individual. În dreptul nostru administrativ regula o reprezintă faptul că efectele juridice ale actelor administrative normative nu încetează ca urmare a unui fapt material. De la această regulă fac excepție actele administrative normative temporare ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului pentru care au fost emise.
În schimb, actele administrative individuale își încetează efectele ca urmare a intervenirii următoarelor fapte materiale: decesul subiectului de drept; prescripția; executarea actului administrativ.
Decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material care atrage încetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice administrative, poate antrena încetarea acestor raporturi. Dar nu orice activitate de executare duce la încetarea efectelor actelor administrative. Exercitarea unei profesii pe baza unei diplome, de exemplu, nu determină încetarea efectelor acesteia, fiindcă drepturile conferite de acest act administrativ se realizează printr-o suită nesfârșită de acte de executare. Numai atunci când executarea se înfăptuiește printr-unul sau printr-un număr determinat de fapte materiale, putem vorbi de încetarea efectelor juridice prin acte de executare.
Prescripția prevăzută printr-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage încetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale. Spre exemplu, potrivit dreptului comun, în materia răspunderii contravenționale, aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei.
La rândul ei, executarea sancțiunii amenzi contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancțiunii.
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligația de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligație, prin îndeplinirea ei. Este necesar, totuși, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres: de un alt act administrativ cu cel puțin aceeași forță juridică, de lege sau de o hotărâre judecătorească.
2. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a intervenirii unui act juridic în acest scop.
În general, actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regulă, se face de către organul emitent, de organul său ierarhic superior sau de instanțele judecătorești. Modalitățile concrete prin care încetează raporturile juridice produse de actele administrative sunt: anularea, revocarea și suspendarea.
Anularea actelor administrative
Anularea actelor administrative este măsura luată de organul ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul sau de instanța de judecată prevăzută de lege, care face să înceteze efectele juridice ale acestui act, iar dacă acestea nu s-au produs face să nu se mai producă. Această măsură se ia în situația în care actul administrativ a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerințelor de legalitate sau cu încălcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general.
Prof. D. A. Tofan consideră că dreptul și obligația autorităților ierarhic superioare de a anula actele administrative considerate ilegale sau inoportune ale autorităților ierarhic inferioare este în continuare o soluție viabilă, capabilă să permită delimitarea nulității, care ar urma să fie decisă doar la nivelul puterii judecătorești.
Detaliile despre această sancțiune a acteler administrative vor fi prezentate în capitolul următor.
Revocarea actelor administrative
Revocarea constă în operația de desființare a actului administrativ de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior.
Revocarea este prevăzută în art. 7 al. 1 din Legea 554/2004: „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”.
Sunt supuse revocării atât actele administrative normative cât și cele individuale. În cazul celor din urmă sunt și excepții și anume: actele administrative jurisdicționale și cele prin care s-au creat drepturi subiective în favoarea unor persoane, nu sunt revocabile. În aceeași categorie de acte administrative nerevocabile pot fi incluse și cele care au fost realizate material, de exemplu în cazul unei autorizații de construire a unei locuințe, din moment ce locuința a fost executată în baza autorizației legal eliberata, organul administrației publice care a emis-o nu mai are posibilitatea să o revoce. Actul administrativ este revocabil numai până în momentul în care a intrat în circuitul civil, în ordinea juridică a statului, după acest moment nu mai poate fi revocat de cel care l-a adoptat sau emis.
Revocarea poate fi dispusă de organul emitent al actului ilegal sau inoportun ori de organul ierarhic superior al acestuia. Revocarea propriului act administrativ mai poartă denumirea de retractare sau retragere a actului administrativ. Revocarea unui act administrativ normativ mai poartă denumirea de abrogare.
Revocarea unui act administrativ poate interveni fie pentru motive de ilegalitate, caz în care produce efecte retroactive de la data adoptării (emiterii) actului revocat, efectele acestuia desființăndu-se în totalitate ca și cum actul nu ar fi existat, fie pentru motive de inoportunitate și atunci revocarea produce efecte da la data la care actul a devenit inoportun, iar efectele juridice produse de actul revocat până la data revocării sunt și rămân valabile.
Revocarea are un caracter definitiv iar efectele ei se produc atât pentru trecut, cât și pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ își are izvorul în principiul revocabilității acestor acte fundament, la rândul său, pe caracterul unilateral al actelor administrative (întrucât sunt emise fără consimțăntul celuilalt subiect al raportului juridic).
Suspendarea actelor administrative
Suspendarea a fost definită în literatura de specialitate ca fiind o încetare temporară și provizorie a efectelor juridice produse de un act administrativ .
În cazul suspendării, actul administrativ există, dar nu produce efecte juridice și este înfrânt și caracterul executoriu al actelor administrative, situație în care autoritatea administrativă nu mai poate trece la executarea lor, nici chiar prin apelare la forța de constrângere a statului.
Suspendarea actelor administrative normative se poate face printr-un act normativ egal sau ierarhic superior celui care urmează a fi suspendat iar suspendarea actelor administrative individuale poate interveni fie ope legis, fie la cerere printr-o manifestare de voință cuprinsă într-un act juridic emis de organul emitent sau ierarhic superior, sau într-o hotărâre a instanței judecătorești.
Instanțele judecătorești pot suspenda numai efectele actelor administrative individuale nu și ale actelor administrative normative pentru că actele administrative normative nu pot fi atacate pe calea acțiunii directe în anulare, ci numai pe calea excepției de ilegalitate cu efecte inter partes iar suspendarea actului administrativ normativ nu poate fi cerută.
Dreptul de a suspenda actul administrativ aparține autorității publice ce exercită puterea de stat (poate să o facă printr-un act juridic cu caracter normativ cu o forță ierarhică superioară), organului emitent sau organului administrativ ierarhic superior.
Deasemenea organele Ministerului Public pot suspenda actele administrative ale organelor de deținere și executare a pedepselor iar pe baza dispozițiilor legale exprese și instanțele judecătorești pot suspenda executarea actelor.
Cererea de suspendare se soluționează printr-o încheiere, care potrivit Curții Supreme de Justiție-Secțiile Unite, prin Decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, precizează că această încheiere are caracterul unei hotărâri și poate fi atacată cu recurs.
Încetarea suspendării actelor administrative intervine prin anularea sau revocarea actului administrativ ilegal sau neoportun, prin împlinirea termenului sau a unei condiții, actul administrativ reintrând în vigoare când împrejurările de fapt ce au determinat suspendarea actului pe motiv de inoportunitate au încetat sau o dată cu soluționarea acțiunii.
CAPITOLUL III
ANULAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
Secțiunea 1. Definiția anulării actelor administrative
Principiul legalității, principiul fundamental aplicabil administrației publice, impune stricta respectare a dispozițiilor constituționale, legale și a tuturor actelor normative cu o forță juridică superioară, de către autoritățile administrației publice. Încălcarea dispozițiilor legale atrage sancționarea activității ilegale, în concret, a actului administrativ, prin anulare sau inexistență.
Acest principiu impune ca actele administrative ale autorităților publice să fie emise cu respectarea strictă a dispozițiilor legale în vigoare, iar actele care au fost emise cu nerespectarea anumitor prevederi legale să fie revocate sau anulate.
Actele administrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autorităților emitente, constatarea nulității sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanța judecătorească competentă. Potrivit prevederilor atr. 126 alin. (2) din Constituție, competența și procedura de judecată se stabilesc numai prin lege.
Anularea unui act juridic este definită, în general, ca fiind operația juridică ce constă într-o manifestare de voință în scopul de a determina, în mod direct, desființarea actului și, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta.
Anularea este manifestarea de voință a unei anume autorități, făcută în scopul de a determina încetarea definitivă ex tunc și ex nunc a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este altceva decât sancțiunea care se aplică după ce o dispoziție legală a fost încălcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea cărora a fost emis.
Într-o altă concepție, anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor acministrative, ea se aplică numai actelor administrative nu și faptelor materiale juridice care produc transformări în lumea materială pentru că bunul transformat printr-un fapt material juridic nu poate fi readus în starea inițială printr-un act de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic.
Viciile de ilegalitate care afectează actele administrative nu au toate aceeași gravitate. Dacă viciul de ilegalitate este consecința nerespectării unei forme procedurale de elaborare a actului administrativ stabilită în scopul asigurării legalității și oportunității actului sau dacă viciul de ilegalitate rezultă din încălacrea unor dispoziții legale de fond, aceste vicii se sancționaeză cu nulitatea actului. Dacă, în schimb, unele vicii sunt rezulatate din neîndeplinirea unor forme procedurale stabilite de lege în vederea asigurării operativității activității administrative sau a unei anumite tehnici de lucru, aceste vicii sunt mai puțin grave, chiar prea neînsemnate pentru ca nerespectarea lor să atragă anularea actului. Pe de altă parte, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular, uneori ele sunt evidente, alteori poartă toate semnele unui act perfect legal.
În literatura franceză se prevede că sancțiunea pentru nerespectarea principiului legalițăți este nulitatea actului administrativ ilegal. Actul ilegal este nul și prin urmare este considerat ca și cum nu ar fi existat niciodată și nici nu a produs efecte. Anularea este constatarea acestei nulități, independent de ceea ce, o ilegalitate constituie o greșeală a administrației, responsabilitatea se poate găsi în altă parte angajată dacă condițiile sunt întrunite.
Secțiunea 2. Nulitățile actelor administrative
Din punct de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci și a actului administrativ, reprezintă o sancțiune care intervine atunci când actul este lovit de unele vicii de legalitate.
Prima sinteză asupra teoriei nulității actului administrativ a fost realizată de către profesorul francez Alcindor în 1912 și de atunci doctrina și jurisprudența au evoluat, în sensul de a particulariza această instituție juridică prin caracteristici proprii, care o disting de teoria din dreptul civil a nulității.
Există suficiente asemănări între nulitatea din dreptul civil și cea din dreptul administrativ, dar există și aspecte care le deosebesc fundamental și anume:
Nulitatea administrativă este determinată de ilegalitate, iar după unele opinii și de neoportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil este antrenată, în general, de încălcarea legii.
Dacă în dreptul civil regula este aceea că nu există nulitate fără ca ea să fie expres prevăzută de lege (de exemplu art. 803, 822, 823 etc. din Codul civil) în afara cazurilor când se încalcă regulile de interes generale sau se lezează interesele părților, situație în care nulitatea poate fi virtuală, în dreptul administrativ nulitatea derivă din încălcarea condițiilor de fond sau de formă ale actelor administrative, fără să mai fie necesară existența unor prevederi legale exprese în acest sens.
Teoria nulității actelor administrative a fost analizată atât în perioada interbelică cât și în perioada actuală.
2.1. Teoria nulității actelor administrative în perioada interbelică
Perioada interbelică este dominată de teoria nulităților tripartită, potrivit căreia actele administrative pot fi inexistente, acte nule de drept și acte anulabile, teorie justificată de faptul că respectarea regulilor de competență, de formă, de mijloace, este cerută și de intersul public și de intersul particularului spre deosebire de dreptul privat care impune protecția inrereselor private.
Actele inexistente sunt lipsite de elemente esențiale privitoare la natura și obiectul său, fără de care nu poate fi conceput, cum ar fi actul emis de un organ vădit incompetent sau de către o persoană care nu are calitatea de funcționar public.
Actele nule de drept sunt acele acte care au o aparență legală, dar sunt lovite de un viciu de o asemenea profunzime încât acesta poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit prin trecerea timpului.
Actele anulabile prezintă doar unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de timp determinat și numai de acele subiecte de drept, autorități sau persoane fizice, care au un interes direct și personal.
Actul anulabil este caracterizat prin faptul că viciul de ilegalitate nu afectează prezumția de legalitate de care se bucură în general actele administrative, iar actul respectiv continuă să producă efecte juridice până când este anulat de organul competent.
Prof. Paul Negulescu susține că atunci când se analizează problema nulității actului administrativ trebuie să pornească de la condițiile de fond și de formă pe care legiuitorul le stabilește, să se cerceteze ce influență are nerespectarea unei condiții asupra validității actului, cine poate să invoce viciul respectiv și în ce termen. Pornind de aici, profesorul recunoaște existența a trei mari categorii de interese: interese generale, adică interesele colectivității reprezentate prin stat; interese locale( se mai numesc și regionale sau speciale) reprezentate prin unitățile administrativ-teritoriale; interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administraților. Misiunea legii este să țină cont de aceste interese și să le concilieze.
Prof. Constantin Rarincescu se raliază la această concepție din punct de vedere al deosebiri dintre nulitățile absolute și nulitațile relative, dar el nu recunoaște decât interesul general și cel particular, deci nu și pe cel local. Autorul recunoaște două categorii de acte, și anume actele inexistente și actele nule, acestea din urmă putând fi lovite de nulitate absolută sau relativă.
2.2. Repere ale teoriei actuale a nulității actului administrativ
Nulitatea actului administrativ este definită ca o sancțiune juridică menită să înlăture efectele actelor emise sau adoptate cu încălcarea condițiilor lor de valabilitate. Definiția este apropiată de cea a nulitații actului juridic civil, dar diferă totuși în măsura în care o impun chiar deosebirile dintre dreptul public și dreptul privat, dintre actul juridic civil și actul juridic administrativ.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „aceea sancțiune de drept civil, care lipsește actul juridic de efecte contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.
Un aspect esențial al regimului juridic al acestei sancțiuni care poate fi aplicată actului administrativ este faptul că ea este dispusă de un alt organ decât cel care a emis actul, respectiv de organul ierarhic superior sau instanța de judecată.
În cazul actelor emise de autorități ale administrației publice care nu se subordonează ierarhic altora, exemplu autoritățile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea fi dispusă decât de instanța de judecată.
Instituția anulării actului administrativ este prevăzută de art. 52 din Constituția României revizuită, în temeiul căruia este recunoscut persoanei vătămate prin actele administrative ale autorităților publice dreptul de a se adresa instanței judecătorești de contencios administrativ solicitând recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Legea fundamentală consacră acel tip de anulare care este dispusă de instanța de judecată. Chiar dacă textul nu prevede expres, instanța judecătorească poate dispune anularea totală sau parțială a actului. Nulitățile totale intervin atunci când este desființat un act juridic în integralitatea sa, iar nulitățile parțiale intervin atunci când se desființează doar o parte a actului, celelalte părți ale actului continuând să producă efecte juridice deoarece nu contravin legii.
În cazul distincției dintre nulitățile totale și nulitățile parțiale există unele diferențieri după cum actul este individual sau normativ. Astfel, în cazul actelor administrative normative care includ, de regulă, mai multe norme, nulitatea parțială se poate manifesta afectând numai o parte a actului juridic adică una sau mai multe norme care contravin normelor cu forță juridică superioară. În ipoteza actelor administrative individuale este mai greu să se facă o distincție atât de clară între nulitatea totală și parțială, deoarece actul este unitar prin existența unei singure cauze și a unui singur obiect, motiv pentru care , de regulă, nulitatea nu poate fi decât totală.
Este important de relevat faptul că anularea parțială a unui act administrativ este în principiu posibilă, dar numai dacă „partea” din act care a fost anulată nu are o legătură organică și intrinsecă cu celelalte dispoziții din act, care pot avea o existență de sine stătătoare și se pot aplica în forma în care au fost adoptate chiar și în lipsa dispozițiilor care au fost anulate, în sens contrar, organul competent trebuie să ia măsura anulării totale a actului, ori această măsură intervine implicit, prin imposibilitatea aplicării părții din act care nu a fost anulată expres.
Unii autori vorbesc de o teorie bipartită a nulității actului administrativ, care include actele nule și pe cale anulabilă și consideră că noțiunea de nulitate de drept corespunde cu nulitatea absolută din dreptul civil, iar cea de anulabilitate cu nulitatea relativă din dreptul civil și despre o teorie tripartită potrivit căreia actele administrative pot fi lovite de nulitate absolută, de nulitate relativă sau pot fi inexistente.
O problemă cardinală a anulării actelor administrative o reprezintă regimul acesteia și în strânsă corelație cu el, se impune clarificarea dacă în dreptul administrativ sunt valabile principiile din dreptul civil aplicabile nulității absolute și a celei relative. Astfel, nulitatea absolută are ca specific faptul că sancționează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a unei norme care ocrotește un interes general. În cazul celei relative sunt nerespectate, la încheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individul sau personal.
Nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condițiilor de fond, esențiale pentru validitatea actului și care sunt în vădită contradicție cu legea, iar nulitatea relativă intervine pentru condiții de mai mică importanță, care privesc forma actului.
Cu privire la distincția dintre nulitatea în dreptul civil și nulitatea în dreptul administrativ se identifică o serie de deosebiri:
În primul rând, nulitatea în dreptul administrativ este determinată de ilegalitate iar după unele opinii și de neoportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil este antrenată, în general, de încălcarea legii.
În al doilea rând, în dreptul administrativ, nulitatea derivă din încălcarea condițiilor de fond sau de formă ale actelor administrative, fără să mai fie necesară existența unor prevederi legale exprese în acest sens, cum este regula în dreptul civil.
În al treilea rând, în cazul distincției dintre nulitățile totale și nulitățile parțiale există diferențieri după cum actul administrativ este individual sau normativ.
Orice teorie a nulității actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate o valoare egală. Astfel, este firesc să se aprecieze că nerespectarea unei reguli de fond are o importanță mai mare decât nerespectarea unei reguli de formă, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate după cum ele vizează condiții de fond care sunt stabilite prin norme de drept administrativ material sau condiții de formă care sunt stabilite prin norme de drept administrativ procesual.
De regulă, nerespectarea unor condiții de fond privind conținutul actului va atrage nulitatea absolută a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiții de formă va determina nulitatea relativă a acestuia.
Dar cu toate acestea pot să apară situații în care încălcarea unor condiții de formă, care în mod firesc ar trebui să atragă nulitatea relativă a actului administrativ, determină totuși nulitatea absolută a acestuia. Spre exemplu art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenților enumeră o serie de mențiuni pe care procesul-verbal de sancționare a contravenției trebuie să le cuprindă în mod obligatoriu, iar în art. 17 se prevede că lipsa unor mențiuni în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției cum ar fi: numele și prenumele contravenientului iar în cazul persoanelor juridice denumirea și sediul acesteia, data comiterii, semnătura agentului constatator, va atrage nulitatea absolută a actului ceea ce, se va putea constata și din oficiu. Iar necompletarea altor mențiuni din cele prevăzute în art. 16 va atrage doar nulitatea relativă, ele putând fi acoperite de organul competent a soluționa plângerea.
Sunt aspecte care îndreptățesc să se susțină atât o teorie a delimitării nulității în absolută și relativă, cât și o teorie a divizării ei în nulitate și anulabilitate.
Nulitatea absolută intervine când se încalcă o condiție de legalitate de mare importanță, stabilită în concret, în funcție de dispozițiile normelor juridice care conturează regimul juridic al actului administrativ.
Anulabilitatea intervine pentru nerespectarea unei condiții de legalitate de mică importanță.
În doctrina mai recentă se apreciază că o distincție mai clară între nulitatea absolută și nulitatea relativă ar trebui făcută și în dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricărei persoane interesate să ceară constatarea nulitații actelor administrative prin care se încalcă normele legale imperative și implicit interesul public. Astfel, încălcarea unor dispoziții legale care ocrotesc drepturile și interesele exclusiv personale atrage sancțiunea nulității relative a actelor administrative, în timp ce încălcarea unor dispoziții legale de ordine publică prin care se ocrotește un interes general atrage sancțiunea nulității absolute a actului administrativ care poate fi cerută sau invocată, pe cale de excepție, de autoritățile publice împuternicite e lege (de exemplu prefectul) precum și de orice persoană interesată.
De aici concluzia potrivit căreia cauzele de nulitate absolută a actelor administrative sunt următoarele: depășirea competenței organului emitent al unui act administrativ, întrucât normele de competență sunt de ordine publică; nesocotirea interesului general în favoarea unor interese personale (deturnarea de putere); nerespectarea condițiilor de formă prevăzute, în mod expres, de lege pentru validitatea unor acte administrative precum și nerespectarea oricăror dispoziții imperative ale legii care ocrotesc un interes public.
Din punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil: astfel, indiferent de condițiile care au fost încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului; dacă în dreptul civil nulitățile relative pot fi confirmate de cel lezat iar nulitățile absolute nu pot fi confirmate, în dreptul administrativ pot fi confirmate ambele categorii de nulități sau numai nulitățile relative. Dar, situația se schimbă fundamental atunci când ne raportăm la controlul judiciar exercitat în baza Legii 554/2004 privind contenciosul administrativ modificată prin Legea 262/2007. Astfel, atunci când organul jurisdicțional este competent să verifice legalitatea actului administrativ, doar partea vătămată va putea invoca nulitatea relativă, iar dacă este lovit de nulitate absolută, aceasta va putea fi invocată și din oficiu.
Legea contenciosului administrativ impune termene, minime și maxime, în interiorul cărora poate fi invocată acțiunea în anulare. În art. 11 din lege se prevede că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și reparerea pagubei cauzate se pot introduce în termen de șase luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii; de la data expirării termenului legal de soluționare; de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut, dar nu mai târziu de un au de la data emiterii actului. În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal. Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Pentru a elimina posibilitatea unor interpretări contradictorii asupra naturii juridice a celor două termene, respectiv termenul de 6 luni și termenul de un an, s-au făcut precizările de rigoare, termenul mic de 6 luni este termen de prescripție iar termenul mare de un an este termen de decădere.
În opinia unor autori, distincția nulității actelor administrative în nulitate absolută și nulitate relativă nu se poate face decât pentru acele materii în care există precizării exprese ale legii cum ar fi art.17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.
Numai în asemenea ipoteze în care legea spune expres că nerespectarea unei anume condiții atrage nulitatea de drept sau anulabilitatea care se poate constata și din oficiu, se poate spune că în cazul actului lovit de nulitate absolută cel care nu-l execută sau cel care nu-l respectă executând, însă, calea legală de atac nu pot fi sancționați, pe când actele lovite de nulitate relativă dau naștere obligației de executare până în momentul anulării lor de către organele de stat competente. Ca atare toți cei care nu îndeplinesc această obligație pot fi trași la răspundere.
Dincolo de asemenea dispoziții exprese, se consideră că distincția dintre nulitatea absolută și nulitatea relativă nu are nici o relevanță practică, încât se poate susține și teoria unicității nulității. Actele administrative, în toate aceste ipoteze, se bucură de prezumția de legalitate, în plenitudinea ei, iar subiectele de drept la care se referă sunt ținute la obligația executării, ce nu exclude ca organul administrativ, instanța de judecată sau, după caz, Ministerul Public să constate nulitatea lor.
Așadar, în opinia profesorul Antonie Iorgovan nulitatea ne apare, în egală măsură, relativă și absolută.
Secțiunea 3. Persoanele care pot cere anularea actului administrativ (subiecte de sezină)
Articolul 1 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ modificată prin Legea 262/2007 face referire la persoanele care pot cere anularea unui act administrativ:
Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate cere instanței de contencios administrativ competente anularea actului.
Textul nu precizează despre ce persoană este vorba, folosește formularea cu caracter general „orice persoană” de unde rezultă că sunt avute în vedere, în egală măsură, persoana fizică și persoana juridică. În ce privește persoana juridică rezultă că acțiuni în contenciosul administrativ, pentru invocarea încălcării unui drept subiectiv sau interes legitim personal, nu poate introduce decât persoana juridică de drept privat. Persoana de drept public poate introduce acțiuni, potrivit alin.8, fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat,când este vorba de contencios subiectiv, fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public, când este vorba de un contencios obiectiv.
Vorbim despre contencios subiectiv în cazul persoanei de drept public mai mult din considerente didactice pentru că, în realitate, suntem tot în prezența unui contencios obiectiv, drepturile persoanei de drept public formează competența acesteia care are o bază legală, ținând de dreptul obiectiv și nu de dreptul subiectiv, rezultat dintr-un fapt concret.
În cazul interesului legitim, acțiunea nu poate fi decât de interes public pentru că noțiunea de interes legitim privat este incompatibilă cu ideea de competență și, implicit, de autoritate publică respectiv persoană juridică de drept public.
Acțiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acțiunile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public. De vreme ce se admite, practic, posibilitatea oricărei persoane fizice, care justifică un interes, de a introduce o acțiune în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ în considerația interesului public este de la sine înțeles că asemenea acțiuni, cu atât mai mult, pot fi introduse de persoanele fizice care au calitatea de funcționari, demnitari sau de reprezentanți ai diferitelor organisme ale societății civile.
Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Acest aliniat tranșează o problemă discutată în literatură care în practică a primit soluții diferite și a fost legată în deosebi de efectele autorizațiilor de construcții, autorizații de practicare a diferitelor profesii la domiciliu etc. Nu în puține situații titularul unei asemenea autorizații, conformându-se actului administrativ, afecta drepturile sau interesele legitime ale altor subiecte de drept, de regulă ale vecinilor.
Legiuitorul a înțeles să pună în relație juridică și pe terța persoană cu autoritatea emitentă și, implicit, cu beneficiarul actului administrativ, fiind vorba, prin definiție, numai de actul administrativ cu caracter individual. Deși legea nu precizează în mod expres, se deduce că acțiunea se va face atât împotriva autorității pârâte, cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea, în contradictoriu, să se apere față de atacurile reclamantului.
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale de organizare, poate sesiza instanța de contencios adminsitrativ de la domiciliul petentului.
Trebuie reținut că textul din lege face trimitere la Legea organică a Avocatului Poporului, fiind vorba de sesizarea instanțelor de contencios administrativ numai după ce, la rândul său, Avocatul Poporului a fost sesizat de o persoană fizică. De aici rezultă că Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice și numai dacă acea persoană, în prealabil, a sesizat Avocatul Poporului.
Avocatul Poporului este și rămâne un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, dar nu și un apărător al cetățenilor în fața justiției, ceea ce ar duce la o confuzie între instituția Avocatului Poporului și cea a avocaturii, care cuprinde avocații grupați în Barouri și în Uniunea Națională a Barourilor din România. Prin urmare, chiar dacă s-a înlăturat formularea expresă, din logica internă a instituției Avocatului Poporului, așa cum este aceasta conturată în art. 60 din Constituție, rezultă că nu se citează Avocatul Poporului, rolul său rezumându-se la sprijinirea celui în cauză pentru preluarea misiunii de protecție a acestuia, față de autoritățile administrației publice, de către instanțele de contencios administrativ.
Trebuie făcută o distincție între acțiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetățeanul și care sunt guvernate de principiul disponibilității și acțiunile de contencios obiectiv, când Avocatul Poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetățeanului. Acestea din urmă sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu și nu mai pot fi retrase.
Unii autorii consideră că textul legal trebuie abrogat sau cel puțin modificat în sensul consacrării la îndemâna Avocatului Poporului, doar a unei acțiunii în anulare pe criterii de legalitate obiectivă a actului administrativ, în următoarea formulare: „Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea obiectivă a unui act administrativ al autorității administrative sau a refuzului acesteia de ași exercita atribuțiile legale nu poate fi înlăturată decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la sediul autorității administrative, în vederea anulării actului și a obligării autorității administrative la îndeplinirea atribuțiilor legale”.
Art. 1, alin. 4,5 și 9 reglementează rolul Ministerului Public în relația cu instanțele de contencios administrativ, prin raportare la garantarea drepturilor cetățenilor.
Din modul în care este redactat alin. 4 rezultă că în cazul actelor individuale Ministerul Public trebuie să fie sesizat, în prealabil, de o persoană fizică sau de o persoană juridică. Sesizarea are ca obiect aspecte ce vizează săvârșirea de fapte penale sau, după caz, de abateri administrative pentru că numai în aceste ipoteze se poate vorbi despre atribuțiile Ministerului Public, prevăzute în legea sa organică. Este clar că legiuitorul îi oferă posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constutuiți în Parchete, prin care acesta își exercită atribuțiile, ca să introducă și acțiuni în contencios administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcționarilor autorității administrative emitente, au sau nu caracter penal.
Ministerul Public sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice iar persoana respectivă dobândește, de drept, calitatea de reclamant, dar numic nu poate opri această persoană să renunțe la acțiune, potrivit principiului disponibilității. Principiul consacrat de lege potrivit căruia acțiunile introduse de Ministerul Public nu pot fi retrase, vizează numai această instituție, nu și persoana fizică sau juridică în beneficiul căruia s-a introdus acțiunea. De asemanea în acțiunea introdusă de Ministerul Publică se va indica autoritatea publică emitentă, care se va cita ca pârât.
Autoritatea publică emitentă a unui act nelegal poate să ceară instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal dorind să iasă din nelegalitate, dar nemaiputând folosi calea revocării actului pentru că acesta a intrat în circuitul civil și pornind de la realitatea că pentru a se restabili legalitatea și a evita totuși riscul de a suporta mari pagube în cazul admiterii unei posibile acțiuni în contencios administrativ formulată de cel vătămat, autoritățile publice emitente pot cere constatarea nulității propriilor acte.
Acțiunile în contencios administrativ pot fi intruduse de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Prefectul în calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local, are posibilitatea de a ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Secțiunea 4. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ
În ce privește organele care pot dispune anularea unui act administrativ trebuie reținut că, anterior anului 1990 când realitățile juridice erau altele, literatura juridică arăta că anularea putea fi pronunțată de organele puterii de stat, de organele administrației de stat superioare, de organele judecătorești și în anumite cazuri, de organele procuraturi. Mai mult, se consideră că organul administrativ care a emis un act, ca și organul lui superior, putea proceda din oficiu la anularea acestui act, indiferent dacă interesul protejat prin dispoziția legală violată era un interes general sau unul de mai mică importanță.
Față de noul sistem constituțional, față de noile raporturi între autoritățile (puterile) publice, competența de a constata nulitatea unui act administrativ nu mai poate reveni decât:
Organului administrativ ierarhic în baza raportului de subordonare administrativ
Instanțelor judecătorești
Ministerului Public în anumite situații
Procedura care trebuie urmată cu ocazia anulării actelor administrative este diferențiată în funcție de autoritatea care o constată și o pronunță.
În cazul anulării dispusă de organul ierarhic superior , acesta trebuie să respecte regulile de fond și procedură care sunt specifice propriei sale competențe.
Instrumentul prin care organul ierarhic superior dispune anularea este actul administrativ, ceea ce înseamnă că procedura va fi cea specifică emiterii unui act administrativ.
În activitatea organelor administrative, nu are importanță practică distincția dintre nulitatea absolută sau nulitatea relativă, neavând un regim juridic diferit. Indiferent de caracterul normei încălcate, general sau personal, organul superior va putea din oficiu să anuleze actul. Cum raportul de subordonare nu este condiționat de un termen, înseamnă că dreptul de anulare nu este limitat în timp. Vor putea fi confirmate atât nulitățile absolute cât și cele relative, după cum sunt situații în care nulitățile relative nu sunt confirmabile.
Dacă ne referim la organele ierarhic superioare care pot anula un act administrativ avem în vedere: Guvernul, pentru actele miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și pentru actele emise de prefecți, pentru actele administrative emise de conducătorii serviciilor publice ale acestora, descentralizate în unitățile administrativ-teritoriale.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de administrație activă nu vor putea, cu unele excepții, anula actele organelor administrative de jurisdicție. Organele ierarhic superioare ale administrației de stat, care nu dispun de un drept de control general și care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcțional, ca de exemplu, prefectul în raporturile sale cu servicile publice în teritoriu ale autorităților centrale, au numai un drept de suspendare a actelor administrative ilegale aparținând organelor în cauză. Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un drept de control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres prevăzut de lege, tocmai ca o consecință a acestui control. În schimb, când un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci când acestea sunt expres consacrate de lege.
Organele judecătorești își întemeiază dreptul de anulare a actelor administrative pe dispoziții exprese ale art. 21 și art. 52, coroborate cu dispozițiile art. 123, art. 124 și art. 126 din Constituția republicată, precum și pe dispozițiile Legii 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Procedura pe care trebuie să o respecte instanțele judecătorești este fie cea consacrată de legea contenciosului administrativ (dreptul comun), fie cea stabilită prin alte acte normative dar tot pentru instanța de contencios administrativ cum ar fi legea privind administrația publică locală, fie cea consacrată prin acte juridice speciale dar pentru instanța de drept comun.
În practica instanțelor judecătorești s-a stabilit că persoana care nu a fost vătămată într-un drept ocrotit de lege, nu poate cere anularea actului. Unii autori susțin că actele administrative normative, indiferent de organul emitent și de natura lui, pot fi controlate de instanțele de contencios administrativ și în consecință anulate pe calea acțiunii directe. În privința actelor normative emise de organele administrației locale, practica judiciară s-a pronunțat și în consecință a decis că hotărârea consiliului județean prin care s-a modificat și completat Regulamentul de funcționare a unui consiliu local cu privire la sancționarea consilierilor este supusă controlului legalității instanțelor de contencios administrativ. Anularea unui act administrativ normativ pe calea acțiuni directe se poate pronunța de instanța de contencios administrativ și în cazul acțiunii prefectului, introdusă împotriva actelor adoptate de organele administrației publice locale sau județene. Acțiunea în justiție a prefectului pentru anulare trebuie făcută în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, nefiind termen de decădere.
Organele cuprinse în Ministerul Public își exercită competența de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal și a principiilor stabilite în Constituție și legea de organizare judecătorească.
Mai trebuie menționat că atâta timp cât nu va apărea o reglementare specială pentru nulitatea actelor administrative, regimul juridic al acestora va fi supus dispozițiilor dreptului comun (dreptul civil) privitoare la imprescriptibilitatea nulității absolute. De aici, rezultă că nulitatea absolută, care în foarte mult domenii este singura nulitate posibilă pentru actele administrative, poate fi invocată oricând, fie pe calea de acțiune, fie pe cale de excepție. Aceste norme sunt norme procedurale ce reglementează și raportul juridic dintre cel care atacă actul, pe de o parte, și autoritatea competentă a anula, pe de altă parte. Determinarea procedurii pentru situațiile de fraudă nereglementate se realizează în funcție de efectele juridice generate de actul administrativ, cu caracter fraudulos. Procedura de anulare a acestor acte comportă două mari situații, după cum actul dă naștere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi și de altă natură. Pentru prima situație se impune regula desființării după procedura specifică revocării. Organul emitent sau, după caz, organul ierarhic superior desființează actul fraudulos după procedura specifică desființării propriilor acte. Pentru cea de a doua situație va trebui să admitem că se va aplica procedura legală aplicabilă în fiecare ramură de drept, de regulă, procedura judiciară, în cadrul căreia se va pune în discuție, pe cale incidentă caracterul ilegal al actului administrativ.
Secțiunea 5. Efectele anulării actelor administrative
Indiferent care organ pronunță nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decât pentru cauze anterioare sau concomitante emiterii lui. Cum se arată în literatura de specialitate, nu este de conceput ca un act administrativ să fie legal în momentul emiterii lui și să devină ilegal ulterior. Tocmai de aceea, anularea are, ca regulă, efect retroactiv.
Dacă actul a fost anulat pentru motivul de ilegalitate, efectele anulării se produc nu numai pentru viitor dar și pentru trecut, adică din momentul emiterii sale. Așadar, actul de anulare desființează efecte juridice ale actului anulat și se consideră că el nici nu a existat.
Se subînțelege că pot fi șterse numai efectele juridice nu și faptele materiale, care prin însăși existența lor pot da naștere unor efecte juridice deosebite. Faptic, nu poate fi restabilită situația din momentul emiterii actului ilegal. De exemplu, anularea unui carnet de conducere auto nu poate șterge, obiectiv, efectele faptelor trecute de exercutarea conducerii automobilului pe drumurile publice. Dacă conducătorul auto respectiv a săvârșit, în trecut, un accident de circulație și dacă fapta sa nu este prescrisă (contravențional), el va putea fi tras la răspundere.
În doctrina postbelică, prof. Tudor Drăganu susținue că numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, în timp ce consecințele lui de fapt sunt o realizare care s-a produs în trecut și care, deci, nu poate fi ignorată.
Prof. Romulus Ionescu este de părere că anularea, pentru cazuri de neoportunitate, produce efecte doar de la data emiterii actului de anulare, ex nunc, păstrundu-se efectele produse. Această soluție se bazează pe ideea că actul administrativ anulat a fost legal până la data constatării neoportunității sale, încetând de a mai fi legal numai de la această dată.
Anularea actelor administrative pentru considerente de ilegalitate sau de nulitate are următoarele efecte:
Actul administrativ este desființat retroactiv în efectele sale din momentul anulării actului și până la data când el a fost pus în aplicare, cât și pentru viitor;
Se înlătură prezumția de legalitate a actului și încetează caracterul executoriu al acestuia;
Anularea nu suprimă efectele materiale consumate ca urmare a executării actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de altă natură, decât administrativă care se vor desființa după mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
În situația în care se anulează un act normativ, indiferent dacă anularea este totală sau parțială, autoritatea care anulează actul trebuie să publice această hotărâre în aceeași formă în care a fost publicat actul atacat pentru a fi opozabiă tuturor celor cărora li se adresează. Această idee este susținută de reprezentanții Catedrei de Drept Public a Universității din București și este prevăzută și în art. 23 din legea contenciosului administrativ care prevede că hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ, este obligatore și are putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial sau după caz în monitoarele oficiale ale județelor ori ale municipiului București. De regulă, anularea unui act administrativ, are ca efecte nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiționate, sub aspectul legalității de existența acestui act administrativ.
CAPITOLUL IV
Alte sancțiuni ale actelor administrative
Secțiunea 1. Noțiunea de inexistență a actelor administrative
În literatura de specialitate se vorbește și de” inexistența” actelor administrative, atunci când acestea sunt lipsite de elementele lor esențiale (când actul a fost emis în baza unei legii abrogate, când este semnat de o persoană necompetentă, sau are ca obiect o problemă ce nu intra în competența organului ce a emis actul, cum ar fi, de exemplu, pronunțarea unui divorț de către primar).
În unele cazuri însăși legea prevede, în mod expres, că neîndeplinirea unei anumite cerințe conduce la considerarea actului ca inexistent. De exemplu, potrivit art. 108. alin.4 din Constituție, hotărârile și ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, iar „nepublicarea lor atrage inexistența acestora”.
1.1. Definiția inexistenței actelor administrative în doctrina străină
Încă din anul 1925 Gaston Jéze susținea că anumite neregularități ale actului administrativ pot avea ca urmare chiar inexistența actului însuși, acesta nemaiavând natura de act juridic administrativ și nemaifiind necesar ca o autoritate publică sau un judecător să constate inexistența lui, căci acest act nu va mai produce nici un fel de efect juridic dorit de autorul său.
Ulterior, teoreticienii francezi, făcând trimitere la câteva lucrării de referința privind teoria nulităților au definit inexistența actului administrativ relativ asemănător.
Într-o primă opinie, pe de o parte, se susține că un act inexistent este acela căruia îi lipsește un element esențial și care nu are nevoie de anulare, întrucât nu se poate constata că el nu există în realitate. Totodată, arată acesta, și în situația în care ne aflăm în prezența unor acte a căror existență nu poate fi stabilită în materialitatea ei, ne aflăm tot în prezența unui caz de inexistență. Pe de altă parte, se pune întrebarea dacă nu cumva acceptând o astfel de definiție se lasă la îndemâna administraților posibilitatea de a face judecăți asupra existenței sau inexistenței unui act administrativ făcut în aparență de o autoritate. Acesta nu ar constitui un privilegiu al unor acte administrative în raport cu cele care sunt considerate valabile până la constatarea contrariului de către instanță. Conluzionând că răspunsul acestei întrebări necesită o prudență extremă atât din partea teoreticienilor cât și a practicienilor.
Într-o altă opinie se susține că pe lângă forma normală de invalidare care corespunde nulității absolute din dreptul civil, în dreptul administrativ sunt cunoscute, cu titlu de excepție, o formă de invaliditate mai puțin gravă (nulitate relativă) dar și o formă agravată de invaliditate (inexistența). Se consideră că acestea din urmă sunt mai grave decât nulitatea absolută, motiv pentru care Consiliul de Stat le-a declarat „nule și nule de efect” sau „nule și neavenite”, aplicând aceeași terminologie atât în cazul inexistenței materiale a actului cât și în cazul în care acestuia nu i se poate atașa prezumția de legalitate.
Înțelegând existența actului administrativ ca fiind un grad mai grav de neregularitate, André de Laubadére a considerat că putem distinge între acte literalmente inexistente material care nu prezintă nici o aparență și care nu sunt efectiv realizate și acte inexistente juridic, inexistența acestora din urmă fiind determinată de gradul de gravitate a neregularității care le afectează . Totodată, acesta susține că interesul esențial al noțiunii se situează în domeniul contenciosului și constă, pe de o parte, în faptul că din punct de vedere al competenței, orice tribunal sau orice autoritate cu activitate jurisdicțională poate să o constate, iar, pe de altă parte, în faptul că actul inexistent poate fi anulat chiar pe parcursul unui recurs contencios pentru a evita posibilitatea consolidării unor situații născute din acte nelegale.
Charles Debbasch definea actul inexistent ca fiind „ actul viciat de o gravă ilegalitate”. Unii autori disting între inexistența juridică rezultată din extrema gravitate a viciilor care afectează actul și inexistența materială care rezultă din faptul că actul respectiv nu a existat niciodată în materialitatea lui. În același sens a fost explicată noțiunea de inexistență și în Dicționarul de drept administrativ francez.
Unul dintre teoreticienii elvețieni distinge între acte anulabile și acte nule sau inexistente, considerând că nulitatea unei decizii administrative se caracterizează prin faptul că decizia este afectată de un viciu atât de grav și de evident, încât acesta nu produce efecte chiar în absența unui recurs, nefiind necesar ca destinatarul să se adreseze în termen scurt instanței pentru a se constata inexistența actului. Autorul constată că lipsa unui recurs poate avea consecințe riscante.
În dreptul britanic, pe de o parte, administrația este ogligată să-și retragă sau să-și abroge actul inițial ilegal, iar pe de altă parte, administrații au dreptul de recurs la tribunal, împotriva actelor ultra vires, dar dacă nu o fac în timp util actele devin inacatabile. De altfel, administrația nu este ținută de un act ultra vires, actul putând fi ignorat, fiind similar cu actele nule deplin drept, în timp ce în dreptul comunitar Curtea s-a dovedit reticentă a conferii inexistenței actului o aplicare extensivă. Totodată, Curtea de Justiție prin jurisprudența sa a fundamentat posibilitățile de retractare și abrogare a actelor pe principiul legalității. Trebuie reținut că în doctrina străină i se conferă inexistenței actului administrativ statutul de sancțiune excepțională pentru o ilegalitate gravă și flagrantă a actului administrativ.
1.2. Definiția și trăsăturile caracteristice ale inexistenței actului administrativ în doctrina românească
Institutuția inexistenței actului administrativ a fost fundamentată în perioada interbelică, în această perioadă întâlnim o adevărată „teorie” a inexistenței actului administrativ. În această perioadă actele inexistente sunt definite ca fiind acele acte cărora le lipsește unul din elementele constitutive necesare și esențiale pentru formarea actului juridic în general, sau pentru formarea acelui act special (lipsite de orice fundament și forță legală), fiecare purtându-se față de el ca și când nu ar exista, nulitatea lui putând fi invocată de oricine are interes.
În doctrina postbelică se arăta că ori de câte ori ne găsim în prezența unui act administrativ care nu este numai în contrazicere cu legea, dar este lipsit de un element de fapt indispensabil, conform naturii sale, pentru a lua ființă, prezumția de legalitate nu poate să opereze. Asemene acte nu au nevoie de a fi declarate nule,, de organul de stat competent, pentru a fi lipsite de efecte juridice, ci această constatare va putea fi făcută de oricine, căci, departe de a se putea bucura de o prezumție de legalitate, ele sunt lovite de vicii atât de vizibile, încât nimeni nu le poate atribui nici măcar un moment caracterul de acte juridice obligatorii. Aceste acte formează categoria actelor administrative inexistente și se caracterizează prin faptul că nu au ca atare nici măcar o existență de fapt și cu atât mai puțin una juridică.
În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumția de legalitate iar încălcarea legii este atât de evidentă încât oricine o poate sesiza. Neoperând această prezumție înseamnă că nimeni nu poate fi obligat să se supună dispozițiilor cuprinse într-un astfel de act, mai mult punerea în executare a actului inexistent de către organele administrației publice apare ca o cale de fapt, și nu de drept, care atrage răspunderea administrației publice, respectiv a funcționarilor ei pentru daunele cauzate.
În dreptul administrativ, categoria de inexistență prezintă un real interes practic. Importanța categoriei actelor administrative inexistente trebuie privită și prin prisma excepțiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condițiile legii contenciosului administrativ. Astfel, dacă instanțele judecătorești nu pot să se pronunțe asupra legalității acestor acte, ele pot constata inexistența lor. De altfel, viciul de inexistență poate fi stabilit și de alte instanțe judecătorești decât cele prevăzute de Legea 554/2004, de alte autorități sau chiar de cetățeni.
Actul inexistent datorită văditei sale ilegalități, privitoare la natura și obiectul său, este lipsit de efecte juridice, inexistența putând fi constatată de îndată de orice organ administrativ sau persoană, fără a mai fi necesară declararea ca atare de către instanța judecătorească. De exemplu, actul adminstrativ de autoritate trebuie făcut în formă scrisă și adus la cunoștința persoanei interesate, astfel el apare ca inexistent și neproducător de efecte juridice.
Inexistența poate fi constatată de orice subiect interesat, ceea ce înseamnă că prezumția de legalitate este înlăturată și actul nu are nici măcar aparența de legalitate, fără să se pună nici un moment problema caracterului său executoriu. Actul inexistent nu a făcut parte niciodată din ordinea juridică, motiv pentru care el scapă termenelor recursului contencios.
Distincția dintre nulitatea absolută și inexistență este marcată de faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumției de legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de către organele competente, pe când în cazul inexistenței actul nu beneficiază de la bun început de această prezumție și nu poate fi pus în executare.
1.3. Inexistența actului administrativ – instituție a dreptului constituțional român
În dreptul civil s-a susținut teza potrivit căreia actul inexistent e socotit ca atare, independent de voința legilor sau a uzului, inexistența constituind mai mult o stare naturală decât una de drept, pe când în cazul actelor nule și celor anulabile intervine numai voința legiuitorului (în cazul actelor nule) sau a acestuia combinată cu cea a părții interesate ( în cazul anulabilității), acestea putând exista în orice caz în fapt, dacă nu chiar uneori și în drept (actele anulabile).
În dreptul administrativ român, până la adoptarea Constituției din 1991, inexistența actului administrativ era doar o creație a doctrinei administrative având o consacrare mai redusă în practica judiciară.
În prezent, instituția inexistenței actului administrativ este prevăzută expres în două dispoziții constituțioanle. Este vorba de art. 100 alin. 1 care reglementează actele Președintelui, respectiv decretele, a căror publicare obligatorie în Monitorul Oficial o impune textul constituțional respectiv, iar în cazul nepublicării intervine cea mai drastică sancțiune și anume inexistența actului. Al doilea text constituțoinal care face referire la inexistență este art. 108 alin. 4 care prevede același caracter obligatoriu al publicării în Monitorul Oficial al actelor Guvernului, hotărârile și ordonanțele, iar în caz contrar intervine inexistența actului. Legea fundamentală admite o excepție și anume hotărârile cu caracter militar se comunică numai organismeler interesate.
Utilitatea practică a categoriei de „inexistență” este scoasă în evidență de Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Nu toate categoriile de acte administrative sunt supuse controlului legalității exercitat de instanțele judecătorești, deoarece chiar legea prevede o serie de excepții, raportându-se la cele două categorii de excepții introduse cu ocazia revizuirii în art. 126 din Constituție. Nimic nu împiedică instanța de judecată ca în cazul acestor excepții de la acțiunea directă să constate inexistența lor cu prilejul soluționării excepției de ilegalitate, procedând la înlăturarea actului respectiv din soluția procesului ce este dedus în fața ei.
Secțiunea 2. Regimul juridic al inexistenței actelor administrative
Inexistența este o sancțiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de ilegalitate care afectează actul sunt atât de grave, de fundamentale, încât conștientizarea lor nu este o problemă pentru nici un subiect de drept, chiar și unul cu inteligență medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului.
Din tezele de referință ale doctrinei se desprind următoarele dimensiuni ale regimului juridic al actelor inexistente:
Actele inexistente nu se mai bucură de prezumția de legalitate a actului administrativ;
Subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidența lui, au dreptul de a se prevala de inexistența actului și deci de a refuza îndeplinirea obligațiilor care rezultă din act;
Acestui drept îi corespunde, în mod corelativ, obligația celorlalte subiecte de drept, a autorităților publice în mod prioritar, de a lua act de inexistența intervenită, ceea ce înseamnă că ele nu vor proceda, în baza actului, la executerea din oficiu și la impunerea forței de constrângere a statului, pentru că actul nu mai este prezumat a fi legal și deci el nu mai constituie titlu executor, nu se mai bucură de principiu executio ex officio;
În actualul sistem, instituția inexistenței a devenit de rang constituțional.
Acestor elemente de regim juridic, doctrina franceză le adaugă și pe acela că actul inexistent poate fi retras (revocat) în orice moment de către administrație, în timp ce actul care este doar nul nu poate fi retras decât în interiorul termenului de recurs.
În ce privește regimul juridic, prof. Ioan Santai susține că în cazul inexistenței actului administrativ se poate refuza punerea lui în executare, fie de către organul de stat, ca subiect activ, fie de către subiectul pasiv, fără a mai fi necesară o hotărâre judecătorească de constatare a inexistenței și în așteptarea căreia actul, să fie aplicat datorită, caracterului său executoriu, întrucât s-ar putea antrena unele prejudici. Spre deosebire de dreptul civil, în dreptul administrativ însăși organul emitent sau cel de execuție poate constata din oficiu inexistența actului juridic. Caracterul unitar al dreptului nu impune ca în toate ramurile sale, inclusiv în dreptul civil și administrativ, să existe o unitate în ceea ce privește regimul sancționator aplicabil actelor juridice, întrucât nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sancțuini proprii, inclusiv a sancțiunilor inexistenței, în unele ramuri de drept, asigurându-se astfel o mai puternică apărare, din considerente specifice, a legalității în acele ramuri.
Trebuie admisă ca regulă a regimului juridic al inexistenței actelor administrative, implicit al regimului juridic general al actelor administrative, dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apăra în fața oricărei autorități publice prin invocarea inexistenței. Corespunzător acestui drept, terbuie admisă existența obligației autorităților publice respective (organe de stat, funcționari publici, agenți publici) de a constata, prin utilizarea autorității de care dispun inexistența actului administrativ. În ipoteza în care autoritățile publice refuză să-ți îndeplinească această obligație, încălcând dreptul subiectiv al cetățeanului, se consideră că este deschisă acțiunea în contenciosul administrativ judiciar, chiar dacă presupusul act administrativ face parte din sfera excepțiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.
Secțiunea 3. Efectele inexistenței actelor administrative
Profesorul Alexandru Negoiță stabilește că în cazul inexistenței actelor administrative există următoarele efecte juridice:
Mai întâi în cazul acestor acte nu operează prezumția de legalitate și nimeni nu poate să fie ținut să se supună prescripțiilor cuprinse într-un astfel de act.
În al doilea rând, punerea în executare de către organele administrației publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt care atrage răspunderea administrației și a funcționarilor ei pentru daunele cauzate.
Profesorul Ioan Santai pe lăngă efectul care privește prezumția de legalitate mai recunoaște și alte efecte, și anume:
Invocarea inexistenței o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, întrucât nu operează prescripția;
Viciul inexistenței actului administrativ îl poate constata orice instanță judecătorească, indiferent de competența sa materială sau teritorială în soluționarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative și indiferent de faptul că dacă acel act ar fi fost numai ilegal instanța nu îl putea cenzura, deoarece organele judecătorești vor putea înlătura actul administrativ, a cărei inexistență este invocată pe calea excepției, de la soluționarea litigiului pus în mișcare pentru alte considerente decât inexistența actului administrativ;
În cazul actelor inexistente căile admnistrative de atac se pot exercita oricând, respectiv reclamația și sesizarea, pentru a se constata inexistența actelor juridice;
Dacă viciul inexistenței vizează acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilității lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise nu și pe cele inexistente;
Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desființează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
Organul de stat nu poate fi ținut să emită un act individual în temeiul unui act normativ inexistent și nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexistență;
Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut și nici pentru viitor, indiferent de data invocării viciului care-l afectează;
Inexistența formalităților procedurale legale necesare adoptării actului administrativ antrenează nevalabilitatea acestuia din urmă.
Un act inexistent nu generează, nu modifică și nu stinge raporturi juridice conform intenției autorului său, dar totuși el poate produce efecte juridice echivalând cu un fapt material-juridic (licit sau ilicit) putând avea ca efect, de exemplu, obligația restituirii prestației cuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorată a unui impozit fixat într-un act inexistent.
CONCLUZII
Prin această lucrare, „Anularea actelor administrative” am încercat să surprind câteva aspecte legate de instituția anulării și inexistenței actelor administrative.
În ceea ce privește actul juridic cu caracter unilateral ale organelor administrației publice trebuie să ținem cont că s-au utilizat două noțiuni, și anume: acte administrative și cea de acte de drept administrativ.
Noțiunea de „acte administrative” reprezintă acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații pentru realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești.
Noțiunea de act de drept administrativ indică apartenența actului la administrația de stat și la activitatea executivă a acesteia, precizează regimul juridic al actului și înlătură confuzia între actele juridice administrative și înscrisurile sau actele constatatoare ale actului juridic administrativ.
Înainte de a defini „anulare actelor administrative”, trebuie să facem referire la ceea ce reprezintă principiul legalității. Acest principiu impune stricta respectare a dispozițiilor constituționale, legale și a tuturor actelor normative cu o forță juridică superioară, de către autoritățile administrative. Încălcarea dispozițiilor legale atrage sancționarea activității ilegale, în concret, a actului administrativ, prin anulare sau inexistență.
Anularea este manifestarea de voință a unei autorități, făcută în scopul de a determina încetarea definitivă ex tunc și ex nunc a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea este o sancțiune care se aplică după ce o dispoziție legală a fost încălcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea cărora a fost emis.
Instituția anulării actelor administrative este prevăzută și în diferite acte normative. Astfel, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ modificată prin Legea 262/2007 prevede la art.1: că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea la termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantelor de contencios administrativ competente, pentru anularea actului.
Deasemenea anularea este prevăzută în art. 52 din Constituția României revizuită, în temeiul căruia este recunoscut persoanelor vătămate prin acte administrative ale autorităților publice, dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ în vederea recunoașterii dreptului pretins, anulării actului și repararea pagubei.
În această lucrare am analizat și problematica referitoare la persoanele care pot cere anularea unui act administrativ. Aceste presoane sunt prevăzute în art.1 din legea contenciosului administrativ sub denumirea de „subiecte de sezină”. Astfel, se pot adresa instanțelor de contencios administrativ în vederea anulării actului adminisrativ: orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim (aici sunt incluse în aceeași măsură atât persoanele fizice cât și persoanele juridice); se poate adresa instanței și persoana vătămată printr-un act adresat altui subiect de drept; Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ de la domiciliul petentului dar numai după ce a fost sesizat în prealabil de o persoană fizică; Ministerul Public poate sesiza instanța de contencios administrativ prin raportare la garantarea drepturilor cetățenilor; Agenția Națională a Funcționarilor Publici și prefectul pot introduce acțiune în contencios administrativ. Prefectul poate ataca un act al consiliului județean, al consiliului local sau al primarului dacă îl consideră ilegal.
Anularea unui act administrativ poate fi dispusă de oragnul ierarhic superior printr-un act administrativ, ceea ce înseamnă că procedura va fi specifică emiterii unui act administrativ. Anularea poate fi pronunțată de instanța de judecată care trebuie să respecte procedura prevăzută de legea contenciosului administrativ, de legea administrației publice sau cea consacrată prin acte juridice speciale; Ministerul Public își exercită competența de anulare a actelor administrative în baza normelor de drept procesual penal și a principiilor stabilite în Constituție și legile de organizare judecătorească.
În lucrarea de față, pe lângă sancțiunea anulării, am tratat și inexistența actelor administrative. Instituția inexistenței a fost fundamentată în perioada interbelică și a fost definită ca fiind acele acte cărora le lipsește unul din elementele constitutive necesare și esențiale pentru formarea actelor juridice.
Până la adoptarea Constutuției din 1991, inexistența actului administrativ era doar o creație a doctrinei administrative având o consacrare mai redusă în practica judiciară.
În prezent, inexistența actului administrativ este considerată o instituție a dreptului constituțional român, fiind prevăzută expres în art. 100 alin. 1 și în art. 108 alin. 4 din Constituția României.
Deci, atât anularea cât și inexistența sunt sancțiuni care se aplică actelor administrative ilegale. Distincția dintre nulitatea absolută și inexistență este marcată de faptul că actele lovite de nulitate absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumției de legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect retroactiv nulitatea actelor administartive de către organele competente, pe când în cazul inexistenței actul nu beneficiază de la bun început de această prezumție și nu poate fi pus în executare.
CONCLUSIONS
Par cette ouvrage, „L'annulation des acts administratifes” j'ai essayé de surprendre quelques aspects de l'institution de l'annulation et de l'inexistence des l'acts administratives.
En ce qui conçerne l'act juridique avec un charactér unilateral des organes de l'administration publique il faut tener compte qu’on etait utilisées deux notions: et comme être: acts administratifes et acts de droit administratif.
La notion d'acts administratifes a represents ce forme juridique principale de l'activité des organes de l'administration publique, qui consiste dans une manifestation unilaterale et exprèsse de volonte, pour naître, modifier ou eteindre de droits et d’obligations pour la réalization du pouvoir publique, sous le contrôle principal de légalité d'instances judiciaires.
La notion d'act de droit administratif, indique l'appartenance de l'act à l'administration d'état et à l'activité éxécutive d’elle, elle précisé le régime juridique de l'act et écarts la confusion éntre les acts juridiques administratifes et les documents d'acts constatives, de l’act juridique administratife.
Avant de définir „ l'annulation des acts administratifes”, on doit faire reference à ce qui répresente le principe de la légalité. Cet principe impose la respectation stricte des disppositions constitutionéles, légales et à tous les actes normativés avec une force juridique supériore par les autoritations administratives. L’empiètement des dispositions légales attire la sanction de l’activité ilégale, en concret, de l’act administratif, par l’annulation ou l’inéxistence.
L’annulation est la manifestation de volonté deune autorité, fait au but pour determiner la censssation definitive ex tunc et ex nunc des efects juridiques d’un act administratife normatife ou individual sur considerentes d’ilegalité. L’annulation est une sanction qui s’aplique aprés une disposition légale a été empiètée sans l’act juridique vicieux des effects juridiques pour les quels l’avait emetté.
L’institution de l’annulation des acts administratifes est préuve dans différénts acts normatifes aussi. Ainsi, la Loi 554/2004 qui concerne le contiencieux administratife modifié par la Loi 262/2007 qui prévoir l’art. 1: que chaque personne qui se considèré éndommagée dans un droit propre ou dans un intérêt legitime, d’une autorité publique, par un act administratif ou par la nesolutionne au térme légal d’une demande elle peut s’adresser à instances de contiencieux administratif compétente pour l’annulation d’act.
L’annulation est prevue dans l’art 52 de la Constitution de Roumanie dans laquelle est réconaître pour les pérsonnes endomagés par les acts administratifes de l’autoritations publiques, le droit de s’adresser à l’instance de contiencieux administratif pour réconaître la droit prétendue, l’annulation de l’act et la reparation du dommage.
Dans cette ouvrage j’ai analisé la problématique au qui se rèfére personnes qui peut demander l’annulation d’un act administratif. Cettes personnes sont prevuées dans l’art. 1 loi de contiencieux administratif qui s’appel „ sujet de sezine”.
Ils pouvent s’adresser à l’instances de contiencieux administrative pour l’annulation de l’act administratif: aucune personne qui se consideré domagée dans un droit propre ou dans un intérêt legitim ( ici sont incluses en même mesure, tant les personnes fizique et les personnes juridiques aussi ) se peut adresser a l’instance et à la personne domage par un act adressé à l’autre subject de droit. L’avocat de Peuple peut saisir l’instance de contiencieux administratif du domicilé du pétitionnaire mais seulement apres qu’il a été saisie en préalable d’une personne physique; de Ministére Public peut saisir l’ instance de contiencieux administratif par raporté à la garantie des droits de citoyens. L’Agence Nationale de les Functionnaires Publiques et le Préfect peuvent attaquer un act du conseil du département du conseil local ou du maire s’il le considére illégal.
L’annulation d’un acte administratif peut-étre disposé par l’organe hiérarchique supérieur par un acte administratif, ce qui signifie que la procedure serait spécifique pourfaire un acte administratif. L’annulation peut-étre pronouncé par l’instancé de jugement qu’il faut réspécter la procédure par la loi de contiencieux administratif, par la loi d’administration publique ou celle consacré par les acts juridiques spéciales. Le Ministére Public exercé sa compétence d’annulation des acts administratifs dans la base du normés de droits procésual pénal et les principes établiés en Constitution et les lois d’organisation judiciaire.
Dans cette ouvrage, autre que la sanction d’annulation, j’ai traité l’inexistence des acts administratifs aussi. L’institution d’inexistence a été jetée dans la période intérbélique et elle a été definie etant celles acts aux quelles les manquent un des elements constitutifes necesaires et essentielles pour la formation des acts juridiques.
Jusqu’à l’adoptation du Constitution de 1991, l’inexistence d’act administratif était seulement une creation du doctrine administrative avant une consacration plus réduite dans la practique judiciare.
En présent, l’inexistence d’act administratif est consideré une institution du droit constitutionnel roumain, étant prévue éxprés dans l’art. 100 alin. 1 et dans l’art. 108 alin. 4 dans la Constitution du Roumanie.
En conclusion, l’annulation et l’inexistence aussi sont sanctions qui s’appliquent pour les acts administratifs illégalés. La distinction d’entre la nulité absolute et l’inexistence est marqué par le fait que les acts touchées par la nulité absolute continuént produire des effects judiciares, dans la base de la presomption de légalité, jusqu’au momènt dans lequel on constate, avec l’efect rétroactif, la nulité des acts administratifés par les organnés competentés, quand dans le cas d’inexistence de l’act ne beneficie pas du début de cette presumtion et ne peut pas être mis en executation.
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, MONOGRAFII, CURSURI UNIVERSITARE
1. Alexandru Ioan – Drept administrativ comparat. Ediția a III-a. Editura Lumina – Lex. București. 2002.
2. Chiriac Lucian – Actele administrative normative. Editura Accent. Cluj- Napoca. 2000.
3. Chiriac Lucian – Activitatea autorităților administrației publice. Editura Accent. Cluj-Napoca. 2001.
4. Constantinescu Mihai, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina – Constituția României – Comentarii și explicații. Editura All Beck. București. 2004
5. Dacian Cosmin Dragoș – Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații. Editura All Beck. București. 2005.
6. Drăganu Tudor – Actele de drept administrativ. Editura Științifică. București. 1959.
7. Drăganu Tudor – Drept constituțional și instituții politice. Editura Lumina – Lex. București. 1998.
8. Gaudemet Yves – Droit administratif 18e é LGDJ
9. Iorgovan Antonie – Tratat de drept administrativ. Ediția a IV-a. Editura All Beck. București. 2005.
10. Iorgovan Antonie – Drept administrativ. Tratat elementar II. Editura Hercules. 1993.
11. Iorgovan Antonie – Noua lege a contenciosului administrativ. Editura Kulusys. București. 2006.
12. Negoiță Alexandru – Contencios administrativ român și elemente de drept administrativ. Editura Lumina – Lex. București. 1992.
13. Negoiță Alexandru – Drept administrativ și știința administrației. Editura Atlas Lex S.R.L. București. 1993.
14. Petrescu Rodica Narcisa – Drept administrativ. Vol. I. Editura Cordial Lex. Cluj-Napoca. 1994.
15. Preda Mircea – Drept administrativ. Partea generală. Editura Lumina-Lex. 2000.
16. PRISĂCARU VALENTIN – Tratat de drept administrative. Ediția a III a. Editura Lumina – Lex. București. 2002.
17. PRISĂCARU VALENTIN – Actele și faptele de drept administrative. Editura Lumina – Lex. București. 2001
18. Rusu Ion – Drept administrativ. Editura Lumina – Lex. 2001.
19. Santai Ioan – Drept adminiastrativ și știința administrației. Editura Risoprint. Vol. II. Cluj-Napoca. 2004.
20. Trăilescu Anton – Drept administrativ. Tratat elementar. Editura All Beck. 2002.
21. Tofan Apostol Dana – Drept administrativ. Vol. II. Editura All Beck. București. 2004.
22. Vedinaș Verginia – Drept administrativ și instituții politico-administrative. Editura Lumina – Lex. București. 2002.
REVISTE DE SPECIALITATE
Revista de Drept Public nr. 4/2007 – Din nou despre inexistența actului administrative – Ana Rozalia Lazăr.
Revista de Drept Public nr. 1/2002 – Considerații privind nulitatea și inexistența actului administrative – Ana Rozalia Lazăr.
Revista de Drept Public nr. 4/2005 – Câteva reflecții pe marginea Proiectului Codului de procedură administrativă – Dana Apostol Tofan.
Revista Curentul Juridic nr. 3-4/2004 – Actele de comandament cu caracter militar – Lucian Chiriac.
Revista Curierul Judiciar nr. 11/2006 – Decizia nr. 547 din 19 septembrie 2006 – Elena Simina Tănăsescu și Ștefan Deaconu.
Revista Studia Universitatis Babeș Bolyai nr. 1/2006 – Forma și procedura adoptării hotărârilor consiliului local – Nicolae Mihu.
Revista Dreptul nr. 12/2001 – Unele considerații referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitări a nulităților în dreptul administrative – Anton Trăilescu.
Pandectele Române nr. 3/2004 – DECIZIA NR. 2391 DIN 12 IUNIE 2002
ACTE NORMATIVE
Constituția României din 1991, revizuită prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 758 din 29 octombrie 2003.
Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ modificată și completată prin Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 510/30 iulie 2007.
Legea 215/2001 privind administrația publică locală modificată și completată prin Legea nr. 35 din 13 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 196 din 13 martie 2008.
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor completată prin Legea 352 din 25 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 640 din 25 iulie 2006.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Anularea Actelor Administrative (ID: 130264)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.