Analiza Răspunderii Guvernului și Miniștrilor Guvernului
Cuprins
Introducere…………………………………………………………..…1
Capitolul 1.Guvernul –parte a executivului bicefal în România….2
Secțiunea 1. Rolul Guvernului……………………………………………………….2
Secțiunea 2. Atribuțiile Guvernului și Structura sa……………………………5
Secțiunea 3. Formarea Guvernului…………………………………………………10
Capitolul 2. Președintele –parte a executivului în România………….18
Secțiunea 1. Rol și funcții……………………………………………………………..18
Secțiunea 2. Raporturile de putere cu Guvernul……………………………….24
Secțiunea 3. Raporturile de putere cu Prim-ministrul………………………..27
Secțiunea 4. Raporturile de putere cu membrii Guvernului……………….34
Secțiunea 5. Propuneri de modificare a textului constituțional…………..39
Capitolul 3. Angajarea răspunderii Guvernului…………………………..44
Secțiunea 1. Explicații juridice………………………………………………………44
Secțiunea 2. Procedura………………………………………………………………….57
Secțiunea 3. Temperarea excesului…………………………………………………62
Capitolul 4. Controlul Parlamentar asupra Guvernului………………67
Secțiunea 1. Controlul fără sancțiune……………………………………………..67
Secțiunea 2. Controlul urmat de sancțiune………………………………………82
Concluzii…………………………………………………………………………………….88
Bibliografie…………………………………………………………………………………89
Introducere
Prin Constituție, România este proclamată stat de drept, democratic și social, care se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor: legislativă, executivă și judecătorească, în cadrul democrației constituționale.
În mod firesc, pentru funcționarea celor trei puteri, subzistă necesitatea existenței unor raporturi constante între dânsele, care presupun o colaborare permanentă, cât și un control reciproc realizat în condiții strict determinate. Acest control nu trebuie să fie izvorul unor tensiuni sau presiuni, ci ar trebui să aibă semnificația unui barometru care indică modul în care acțio nează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă. Activitatea executivului în sens larg este supusă unui control politic el parlamentar, care este de natură necontencioasă, cât și unui control care privește legalitatea actelor administrative, realizat de autoritatea judecătorească.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, controlul judecătoresc asupra administrației publice reprezintă forma cea mai importantă de control și se „traduce” prin conceptul de contencios administrativ, constituind însăși finalitatea dreptului administrativ, instrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administrației. Dar, să nu-l privim numai ca pe un instrument juridic pus la dispoziția cetățenilor vătămați în drepturile și interesele legitime prin actele autorităților publice, ci și ca pe principala garanție a efectivității unui drept la o bună administrare.
Angajarea răspunderii a Guvernului și membrilor Guvernului
Capitolul 1. Guvernul –parte a executivului bicefal în România
Secțiunea 1. Rolul Guvernului
Există mai multe tipuri de reglementări constituționale, în funcție de modul în care este stabilit rolul guvernului. Pe de o parte, la nivel european, sunt constituții care fac o calificare expresă a rolului guvernului (Franța – art. 20; Polonia – art. 146; Portugalia – art. 185; Spania – art. 97, Bulgaria – art. 105). Pe de altă parte, sunt constituții care nu fac o calificare expresă a rolului guvernului, acesta fiind determinat indirect, în funcție de prerogative (Germania, Italia, Finlanda, Belgia). În România, rolul Guvernului este precizat în textul Constituției (art. 102 alin).
Are un rol dihotomic: politic și administrativ. La aceste două dimensiuni esențiale ale activității guvernamentale se adaugă și un rol legislativ, explicabil în condițiile existenței delegării legislative, a dreptului de inițiativă legislativă sau a posibilității de a promova legislație prin intermediul angajării răspunderii în fața Parlamentului. La rândul lor, dispozițiile constituționale care stabilesc în mod expres un anumit rol pentru cabinete pot fi catalogate în funcție de posibilitatea pe care o au autoritățile executive de a stabili și conduce politica generală a statului.
Pe de o parte, există constituții care dau dreptul guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și extern. Pe de altă parte, există constituții care dau dreptul guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament. În prima categorie putem enumera constituțiile Franței, Germaniei, Greciei, iar în a doua categorie putem enumera constituțiile Finlandei, Portugaliei, Spaniei.
Legea fundamentală a României se înscrie în această ultimă categorie, în sensul în care a fost reglementată doar sarcina Guvernului de a „asigura realizarea politicii interne și externe a țării”, nu și sarcina de a hotărî politica națiunii sau de a de libera asupra politicii generale sau de a determina politica generală a statului. Rolul Guvernului este determinat de faptul că este cea mai importantă componentă a puterii executive și „(…) este circumscris votului de încredere al Parlamentului și se supune imperativului ducerii la îndeplinire a programului de guvernare acceptat de Parlament”. Rolul Guvernului este în esență politic. Așa se explică și poziția Guvernului de autoritate a administrației publice centrale, cu competență materială generală și care îndeplinește funcția de realizare a politicii interne și externe a țării și funcția de exercitare a conducerii generale a administrației publice.
Așadar, conform art. 102 din Constituția României, Guvernul are un dublu rol: (a) politic – de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării;
(b) administrativ – de a exercita conducerea generală a administrației publice.
În realizarea acestui dublu rol, legislația subsecventă stabilește o serie de funcții și atribuții pentru autoritatea executivă, la care mă voi referi ulterior. Din perspectiva raporturilor de putere dintre Guvern și Parlament, s-a observat că participarea autorității executive și autorității legislative la actul de guvernare presupune activități complexe, fiind dificil de identificat cât reprezintă în guvernare intervenția legislativului și cât reprezintă intervenția executivului. Totuși, în ultima perioadă, s-a accentuat tendința de a da Guvernului misiunea, dar și posibilitatea, luării marilor decizii politice, care se traduc prin legi sau prin măsuri executive, în timp ce Parlamentul a devenit locul în care decizia executivului este supusă dezbaterii, controlului și, în funcție de voința politică existentă la un moment dat, acceptării sau cenzurării.
În sistemul nostru de guvernare, impulsul politic pentru luarea celor mai importante decizii de guvernare a venit din partea autorităților executive, în special a Guvernului și, nu de puține ori, chiar la inițiativa Președintelui. Impulsul politic din partea executivului este și mai pregnant în condițiile în care Președintele, Guvernul și majoritatea parlamentară au aceeași culoare politică. De asemenea, prin posibilitatea recunoscută guvernului în regimurile parlamentare de a-și angaja răspunderea în fața forului legislativ se atribuie executivului o preponderență asupra forului legislativ. Astfel, guvernul care beneficiază de sprijin parlamentar stabil și de susținerea Președintelui își poate impune cu lejeritate deciziile.
Secțiunea 2. Atribuțiile Guvernului și structura sa
Atribuțiile Guvernului sunt de rang constituțional și de rang legal. Cele de rang constituțional se referă la: (i) exercitarea inițiativei legislative, (ii) modificarea programului de guvernare, (iii) informarea Parlamentului, (iv) negocierea tratatelor internaționale, (v) încheierea și prezentarea unor propuneri în domeniul politicii externe, (vi) sesizarea Curții Constituționale. Atribuțiile de rang legal sunt enumerate în Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor. Doctrina a grupat atribuțiile legale ale Guvernului în mai multe categorii:
(a)Atribuții privind administrația publică (exercită conducerea generală a administrației publice; emite hotărâri pentru organizarea executării legilor; asigură executarea de către autoritățile administrației publice a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora; conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; asigură administrarea proprietății publice și private a statului; înființează, cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate în subor dinea sa; asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului, precum și a drepturilor și libertăților cetă țenilor, în condițiile prevăzute de lege);
(b) Atribuții privind activitatea normativă (inițiază proiecte de lege și le supune spre adoptare Parlamentului; emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, inițiate cu respectarea Con stituției, și le transmite Parlamentului, în termen de 60 de zile de la data solicitării; emite ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției; elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat și le supune spre adoptare Parlamentului);
(c) Atribuții în domeniul economico-social (aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și domenii de activitate; asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare; cooperează cu organismele sociale interesate de îndeplinirea atribuțiilor sale);
(d) Atribuții privind apărarea națională (aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea țării, scop în care organizează și înzestrează forțele armate);
(e) Atribuții în domeniul relațiilor internaționale (asigură realizarea politicii externe a țării și, în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale; negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român; negociază și încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental);
(f) Alte atribuții (îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului). În această lucrare voi analiza în detaliu doar acele atribuții constituționale care au o influență semnificativă asupra raporturilor de putere dintre autoritatea executivă și Parlament, precum și asupra raporturilor care se stabilesc în cadrul executivului, între Președinte și Guvern, condus de prim-ministru. Atribuțiile care au ridicat cele mai multe probleme în practică au vizat prerogativele de a iniția proiecte de lege, de a adopta ordonanțe simple și ordonanțe de urgență, de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului, dar și anumite prerogative privind apărarea națională și politica externă. Cu privire la domeniul apărării naționale și al politicii externe, apar probleme legate de partajarea competențelor între Președinte și prim-ministru. Conform Constituției, Președintele este comandantul forțelor armate, are atribuții în situații excepționale, reprezintă statul român, încheie tratate și le supune spre ratificare Parlamentului.
Nu de puține ori, confuzia rezultată din dublarea atribuțiilor în domeniul politicii externe și de apărare a țării a creat tensiuni și critici între Președinte și prim-ministru în România postcomunistă. Despre aceste situații voi discutacare organizează și înzestrează forțele armate);
(e) Atribuții în domeniul relațiilor internaționale (asigură realizarea politicii externe a țării și, în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale; negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român; negociază și încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental);
(f) Alte atribuții (îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului). În această lucrare voi analiza în detaliu doar acele atribuții constituționale care au o influență semnificativă asupra raporturilor de putere dintre autoritatea executivă și Parlament, precum și asupra raporturilor care se stabilesc în cadrul executivului, între Președinte și Guvern, condus de prim-ministru. Atribuțiile care au ridicat cele mai multe probleme în practică au vizat prerogativele de a iniția proiecte de lege, de a adopta ordonanțe simple și ordonanțe de urgență, de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului, dar și anumite prerogative privind apărarea națională și politica externă. Cu privire la domeniul apărării naționale și al politicii externe, apar probleme legate de partajarea competențelor între Președinte și prim-ministru. Conform Constituției, Președintele este comandantul forțelor armate, are atribuții în situații excepționale, reprezintă statul român, încheie tratate și le supune spre ratificare Parlamentului.
Nu de puține ori, confuzia rezultată din dublarea atribuțiilor în domeniul politicii externe și de apărare a țării a creat tensiuni și critici între Președinte și prim-ministru în România postcomunistă. Despre aceste situații voi discuta pe larg în Partea a II-a, care cuprinde analiza raporturilor de putere dintre Guvern și Președinte.
Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituția României, Guvernul este format din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică. Conform art. 3 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001, Guvernul este format din prim-ministru și miniștri. Însă, din Guvern pot face parte: viceprim-miniștri, miniștri de stat, precum și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă premier, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.
Înainte de Legea nr. 90/2001, Guvernul a fost organizat și a funcționat în baza Legii preconstituționale nr. 37/1990. În art. 2 alin. din acea lege se prevedea că Guvernul României este format din prim-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat. Doctrina a precizat că alin. (1) al art. 2 a fost special conceput pentru ca structura cabinetului Roman II, format după alegerile din mai 1990, să dobândească o bază legală. În ceea ce privește practica politică, cu excepția cabinetului condus de Theodor Stolojan în perioada 16 octombrie 1991 19 noiembrie 1992 și a cabinetului condus de Adrian Năstase în perioada 28 decembrie 2000-10 martie 2004, toate celelalte cabinete au prevăzut în organizarea lor fie funcția de viceprim- ministru (de ex., cabinetele conduse de Emil Boc din 2009 până în 2012 și cele conduse de Victor Ponta din 2012 până în prezent), fie funcția de ministru de stat (de ex., guvernele conduse de Theodor Stolojan în perioada 1 octombrie 1991-16 octombrie 1991, Nicolae Văcăroiu, Radu Vasile, Călin Popescu-Tăriceanu). De asemenea, o serie de alte titulaturi au fost utilizate de-a lungul anilor pentru a desemna pe unii membri ai Guvernului: ministru delegat pe lângă prim-ministru, ministru asistent al prim-ministrului sau ministru delegat. Marea problemă cu privire la compunerea Guvernului a fost de a stabili în ce măsură existența unui viceprim-ministru sau a unor miniștri de stat este compatibilă cu textul constituțional care reglementează structura Guvernului. Opiniile doctrinare nu au fost unitare. Pe de o parte, s-a susținut și se susține în continuare că legiuitorul constituant a dorit să consacre o formulă de guvern fără scară ierarhică interioară. Argumentul juridic care susține această poziție se bazează pe o interpretare gramaticală a textului constituțional de la art. 102 alin. (3) din Constituție. Astfel, enumerările într-o propoziție au semnificație foarte precisă.
Întrucât în textul constituțional menționat este pusă virgulă între funcția de prim-ministru și funcția de ministru, rezultă că ceea ce urmează după funcția de ministru poate fi echivalentul acestei funcții ori o funcție mai mică în grad sau importanță, dar în niciun caz o funcție superioară. Față de aceste argumente, categoria miniștrilor de stat și a viceprim-miniștrilor este în contradicție cu dispozițiile constituționale menționate.
Pe de altă parte, s-a susținut că existența unor funcții de tipul ministru de stat sau ministru fără portofoliu nu este dictată de imperative juridice, ci de imperative politice, „(…) izvorâte din necesitatea găsirii unor soluții pentru sprijinirea Guvernului de către Parlament”.
De altfel, aceasta a fost soluția în Decizia nr. 88/2004, prin care Curtea Constituțională a tranșat problema.
În Constituțiile statelor membre ale Uniunii Europene, modul în care este reglementată compunerea Guvernului variază semnificativ. Există constituții în care se precizează în mod expres care sunt membrii Guvernului și nu se face trimitere la o lege specială, dar există și constituții în care se prevede care sunt membrii Guvernului, dar se lasă posibilitatea legiuitorului organic să reglementeze sfera acestora (Spania, Polonia).
Prima categorie de constituții cuprinde reglementări care se referă exclusiv la prim-ministru și miniștri (Germania, Olanda, Finlanda, Italia), la prim-ministru, vicepremieri și miniștri (Cehia, Bulgaria, Slovacia) sau la prim-ministru, miniștri și secretari de stat (Portugalia). Din perspectiva sistemului de guvernare, Decizia Curții Constituționale nr. 88/2004 a avut un efect de întărire a rapor turilor de colaborare dintre membrii cabinetelor și majoritatea parlamentară de sprijin.
În esență, posibilitatea pentru candidatul la funcția de prim-ministru de a propune o structură guvernamentală flexibilă (cu viceprim-miniștri, miniștri de stat etc.) îi oferă acestuia o marjă de negociere mai largă în condițiile unui sistem de partide multi- partidist moderat, în care coalițiile sunt necesare pentru a construi o majoritate parlamentară.
Din punctul meu de vedere, regulile laxe privind componența cabinetului influențează procesul de coagulare a unei majorități parlamentare în urma alegerilor generale și, prin urmare, compoziția politică a acestuia. În acest fel, se asigură un spațiu mai larg de negociere și de compromis politic înaintea deciziei formale a Parlamentului de acordare a votului de încredere.
De asemenea, un efect indirect al structurii flexibile a Guvernului este accentuarea stabilității guvernamentale.
Partidele politice care formează coaliția legislativă și/sau de guvernare, precum și facțiunile din cadrul aceluiași partid pot fi mai ușor satisfăcute prin accesul reprezentanților acestora la funcții precum cea de viceprim-ministru sau ministru de stat.
Totuși, există cel puțin un efect negativ pe care Decizia nr. 88/2004 îl poate genera (fără a fi singura cauză), în special prin raportare la relațiile dintre executiv și legislativ.
În condițiile în care Guvernul satisface mai ușor pretențiile facțiunilor sau grupurilor politice din cadrul propriului partid sau ale partidelor din coaliție, controlul din partea majorității sau a unei grupări din cadrul majorității asupra Guvernului devine, la rândul său, mult mai lax și permisiv.
Astfel, este posibil ca o reglementare mai strictă (nu neapărat rigidă) a compoziției Guvernului ar conduce la diminuarea (fie și minimă) a modului în care Guvernul și Parlamentul relaționează în prezent, în principal pentru că organul legislativ ar deveni mai atent și mai critic cu privire la inițiativele Guvernului.
Din această perspectivă, voi analiza inclusiv problema cumulării calității de membru al Guvernului cu cea de parlamentar. Dar până atunci, să vedem care sunt atribuțiile formale ale prim-ministrului și poziția acestuia în raporturile cu miniștrii săi.
Secțiunea 3. Formarea Guvernului
Procedura constituțională și practica politică cu privire la formarea Guvernului produc efecte care depășesc sfera raporturilor de putere dintre legislativ și executiv; influențează în mod direct buna funcționare a regimului politic. Cred că citatul următor sintetizează cel mai bine importanța acestei proceduri constituționale pentru însăși democrația reprezentativă: „Formarea Guvernului reprezintă chiar inima politicii reprezentative, precum și o parte extinsă a vieții economice și sociale din cadrul democrațiilor parlamentare vestice. Dacă politica reprezentativă este ceea ce generează conexiunile vitale între preferințele indivizilor și ambițiile politicienilor, între alegeri și competiția dintre partide, dintre procesul legislativ, construirea politicilor și guvernarea țării, atunci formarea unui guvern este punctul nodal în care toate aceste elemente se întâlnesc în cadrul unei democrații parlamentare”.
Intențiile legiuitorului constituant
În cadrul Adunării Constituante din 1991, procedura pentru formarea Guvernului a fost subiectul unor dezbateri tumultuoase, de cele mai multe ori conflictuale. Discursul despre formarea Guvernului s-a înscris în logica dezacordului dintre promotorii unui semiprezidențialism accentuat (puteri sporite pentru Președinte) și promotorii unui sistem de guvernare parlamentar, în care șeful statului trebuia să beneficieze de un rol simbolic.
(a). Tezele Constituției Conform Tezelor Constituției, Președintele era cel care numea prim-ministrul, dar această numire era supusă unor condiții restrictive: putea fi numit premier doar un parlamentar (deputat sau senator) care era desemnat de partidul sau formațiunea politică majoritară în Adunarea Deputaților. În cazul în care această majoritate nu ar fi fost obținută de nicio formațiune politică, după consultarea grupurilor parlamentare, Președintele ar fi numit un deputat sau senator în funcția de prim-ministru. Premierul astfel numit trebuia să supună la vot Adunării Deputaților componența și programul Guvernului în termen de cinci zile de la numirea sa în funcție de către Președinte.
(b) Marea temere În dezbaterile din cadrul Adunării Constituante, președintele Comisiei pentru redactarea proiectului de Constituție a făcut o serie de precizări cu privire la procedura formării Guvernului, inclusiv cu privire la rolul Președintelui și al Parlamentului:
„Astfel, Președintele României este cel care numește primul-ministru; bineînțeles, această numire este legată de opțiunea politică exprimată în Parlament. Această atribuție a Președintelui României are însă semnificația numai a primului act care declanșează procedura de formare a guvernului. Pe baza acestui mandat, primit de la Președintele României, ca șef al statului, primul-ministru desemnat este obligat ca, în termen de 5 zile, să întocmească lista guvernului și s-o supună Parlamentului împreună cu programul de guvernare, solicitând acordarea votului de încredere. Prin urmare, singurul organ care are competența de a învesti guvernul este Parlamentul, pe calea votului de încredere”.
În Adunarea Constituantă a existat o teamă constantă față de propunerea și adoptarea unor dispoziții constituționale care ar fi determinat, direct sau indirect, sporirea puterilor Președintelui. De altfel, contextul politic în care au fost adoptate Tezele Constituției și s-au derulat dezbaterile din Adunarea Constituantă a influențat reglementarea finală privitoare la procedura de numire a Guvernului din Legea fundamentală.
Antonie Iorgovan a precizat că exista în cadrul Adunării Constituante o teamă față de trecut, imaginea fostului dictator era prezentă, instinctiv se respingeau și formule care reprezentau constante ale dreptului public contemporan. Același autor considera că se crease o stare alergică față de prerogativele Președintelui Republicii, îndeosebi în procedura de învestitură a Guvernului, în principal din cauza asocierii instituției cu persoana celui care îndeplinea în acel moment funcția de Președinte.
Așa cum am mai arătat, acțiunile noilor lideri politici, precum și actele cu valoare constituțională adoptate după Revoluția din Decembrie 1989, în special Decretul-lege nr. 92/1990, fixaseră un rol important pentru șeful statului cu privire la numirea prim- ministrului. Președintele era cel care desemna prim-ministrul, în timp ce Parlamentul avea dreptul de a vota nominal lista Guvernului, nefiind la vremea respectivă foarte clar dacă lista miniștrilor pentru care forul legislativ acorda încrederea trebuia sau nu să cuprindă și numele prim-ministrului numit de către Președinte.
(c). Modelul spaniol
Varianta finală a textului constituțional privind formarea Guvernului a fost rezultatul unui compromis între apărătorii semi-prezidențialismului cu Președinte puternic și promotorii parlamentarismului fără atribuții semnificative pentru șeful statu lui. Sursa de inspirație pentru procedura formării Guvernului a constituit-o Constituția Spaniei, deci Constituția unei monarhii constituționale cu sistem de guvernare parlamentar. Conform Legii fundamentale spaniole, Regele desemnează, în urma consultărilor cu reprezentanții desemnați ai grupurilor politice parlamentare și prin intermediul președintelui Adunării Reprezentanților, un candidat la funcția de prim-ministru (art. 99). Chiar dacă legiuitorul constituant a urmărit diminuarea influenței Președintelui în cadrul procesului de formare a Guvernului, acest lucru nu s-a petrecut și în practica politică ulterioară. Șefii de stat s-au implicat aproape de fiecare dată semnificativ și chiar decisiv în stabilirea prim-ministrului și a compoziției politice a cabinetelor, inclusiv în formarea majorităților parlamentare de sprijin pentru respectivele guverne.
Experiențe constituționale europene
La acest punct voi face un scurt inventar al dispozițiilor constituționale privind formarea guvernelor în unele state membre ale Uniunii Europene, în funcție de sistemul de guvernare. Scopul este acela de a identifica mai multe surse de inspirație în eventualitatea unei noi revizuiri a Constituției.
a). Specificul sistemelor parlamentare.
În statele cu sisteme parlamentare, regula predominantă este că procedura de formare a unui nou guvern începe cu numirea prim-ministrului sau desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru de către șeful statului. Ulterior, este nevoie de un vot de încredere din partea forului legislativ.
Votul de încredere se acordă fie numai pentru prim-ministru sau programul de guvernare, fie pentru întregul Guvern. În România, faptul că Parlamentul acordă încrederea atât pentru programul de guvernare, cât și pentru lista miniștrilor este o trăsătură a unui parlamentarism accentuat.
Totuși, în anumite contexte, acest lucru nu schimbă cu nimic influența Președintelui în formarea Guvernului, prin intermediul consultărilor cu partidele politice și al desemnării candidatului la funcția de prim-ministru.
În Constituția Germaniei, art. 63 prevede că, la propunerea Președintelui, Cancelarul este ales, fără dezbatere, de către Bundestag. În condițiile în care persoana propusă de Președinte obține majoritatea absolută a voturilor Bundestag-ului, aceasta este numită în funcție de către Președinte. În condițiile în care nu obține majoritatea absolută a voturilor, se poate ajunge la încă două runde de alegeri, în final putând fi ales un candidat cu majoritatea relativă a membrilor Bundestag-ului. În acest caz, Președintele poate, în șapte zile de la alegerea Cancelarului, fie să îl numească, fie să dizolve Bundestag-ul. Miniștrii sunt numiți și revocați de către Președinte la propunerea Cancelarului.
De asemenea, Cancelarul și miniștrii săi depun jurământul de credință în fața Bundestag-ului, și nu a Președintelui. Conform art. 99 din Constituția Spaniei, după consultările cu reprezentanții desemnați de grupurile parlamentare, Regele propune un candidat pentru funcția de Președinte al Guvernului. Propunerea se face Parlamentului prin intermediul Președintelui Camerei Reprezentanților. Candidatul supune Camerei Reprezentanților programul de guvernare al Guvernului pentru a obține votul de încredere.
Dacă primește votul de încredere cu majoritatea absolută a voturilor, Regele îl numește Președinte al Guvernului. Dacă nu obține majoritatea absolută a voturilor, aceeași propunere va fi supusă votului Camerei Reprezentanților în 98 de ore de la primul vot, considerându-se că s-a acordat încrederea dacă este obținută o majoritate relativă a voturilor. În condițiile în care nu se obține nici măcar o majoritate relativă, Constituția prevede că se vor face propuneri succesive, în conformitate cu regulile specificate mai sus. Dacă în două luni de la prima solicitare a votului de încredere nu se ajunge la numirea unui Președinte al Guvernului, Regele dizolvă Camera Reprezentanților. În ceea ce privește miniștrii, aceștia sunt numiți și revocați de către Rege, la propunerea Președintelui Guvernului. În Constituția Italiei, art. 92 prevede că Președintele numește prim-ministrul și, la sfatul acestuia, miniștrii.
Membrii Guvernului depun jurământul în fața Președintelui. În 10 zile de la numirea lor în funcție se prezintă în fața fiecărei Camere a Parlamentului pentru a primi votul de încredere.
(b) Specificul sistemelor semiprezidențiale În statele europene cu sisteme semiprezidențiale, regulile pentru formarea unui nou Guvern sunt diverse, fără să fie reglementată de fiecare dată necesitatea unui vot de încredere din partea Parlamentului. În Franța, Președintele Republicii numește prim-ministrul și, la propunerea acestuia, numește și revocă pe ceilalți membri ai Guvernului (art. 8 din Constituție).
În Irlanda, Președintele, la propunerea Camerei Reprezentanților, numește prim-ministrul. La propunerea premierului, șeful statului numește și revocă pe ceilalți membri ai cabinetului (art. 13 din Constituție). În Austria, conform art. 70 din Constituție, Președintele numește Cancelarul și, la propunerea acestuia, pe ceilalți membri ai Guvernului. Noul Guvern astfel numit va fi prezentat într-o săptămână Camerei Reprezentanților, aceasta fiind convocată în ședință extraordinară în condițiile în care nu se află în sesiune. În Portugalia, după consultări cu partidele reprezentate în Adunarea parlamentară și ținându-se cont de rezultatul alegerilor, Președintele numește prim-ministrul și, la propunerea acestuia, pe ceilalți membri ai cabinetului. În 10 zile de la numire, prim- ministrul este obligat să supună votului Parlamentului programul de guvernare al noului Guvern. In condițiile în care programul de guvernare este respins de forul legislativ, membrii Guvernului demisionează. În Polonia, Președintele numește prim-ministrul care, la rândul său, face propuneri cu privire la compoziția Guvernului. În 14 zile de la prima ședință a Sejm-ului sau de la data acceptării demisiei fostului Consiliu de Miniștri, Președintele Republicii numește prim- ministrul împreună cu ceilalți membri ai cabinetului.
În 14 zile de la data numirii sale, prim-ministrul supune Sejm-ului programul de guvernare al cabinetului împreună cu o moțiune prin care cere votul de încredere. În condițiile în care prim-ministrul nu obține majoritatea absolută a voturilor, Sejm-ul va alege un prim- ministru și, la propunerea acestuia, restul membrilor Consiliului de Miniștri. Într-un asemenea caz, Președintele Republicii este obligat să numească Guvernul votat de Sejm.
Dacă însă Sejm-ul nu poate acorda votul de încredere unui nou cabinet nici de această dată, Președintele Republicii este abilitat să numească un nou prim-ministru și membrii cabinetului. În condițiile în care o majoritate absolută în favoarea Guvernului nu poate fi agreată în cadrul forului legislativ, atunci Președintele va dizolva Parlamentul (art. 154 și 155 din Constituția Poloniei). În art. 99 din Constituția Bulgariei, procedura de formare a Guvernului prevede că, în urma consultărilor cu grupurile parlamentare, Președintele numește prim-ministru persoana desemnată de partidul care are cel mai mare număr de mandate în Adunarea Națională. Dacă prim-ministrul desemnat nu poate să formeze Guvernul în șapte zile, Președintele încredințează mandatul de prim-ministru persoanei desemnate de cel de-al doilea grup parlamentar ca mărime din Adunarea Națională. Dacă și acest prim- ministru desemnat nu reușește să formeze Guvernul în șapte zile, Președintele numește o a treia persoană, desemnată de unul dintre grupurile parlamentare mai puțin importante. În condițiile în care nu se ajunge la o înțelegere cu privire la formarea Guvernului, Președintele numește un Guvern interimar, dizolvă Adunarea Națională și stabilește noi alegeri parlamentare.
Procedura
Un nou cabinet se formează fie în urma alegerilor parlamentare, fie în urma încetării mandatului Guvernului în funcție (adoptarea unei moțiuni de cenzură, demisia prim-ministrului etc.). Indiferent de situația care conduce la formarea unui nou guvern, procedura este aceeași: (i) desemnarea de către șeful statului a candidatului la funcția de prim-ministru, în urma consultărilor cu reprezentanții partidului care deține majoritatea absolută a mandatelor în Parlament sau cu reprezentanții tuturor partidelor parlamentare, în condițiile în care niciun partid nu deține o asemenea majoritate; (ii) solicitarea de către candidatul la funcția de miniștrilor și la programul de guvernare al viitorului cabinet; (iii) acordarea de către Parlament a votului de prim-ministru a votului de încredere din partea Parlamentului cu privire la lista încredere pentru lista membrilor Guvernului și programul de guvernare; (iv) numirea Guvernului de către Președinte și depunerea jurământului de către miniștri în fața șefului statului
Capitolul 2. Președintele –parte a executivului în România
Secțiunea 1. Rol și funcții
Cele mai mari probleme cu privire la raporturile de putere intraexecutive, precum și la raporturile de putere dintre legislativ și executiv în perioada postcomunistă s-au născut din greșita interpretare și aplicare a textului constituțional care reglementează rolul și prerogativele Președintelui.
Cei care au dobândit la un moment dat funcția de Președinte al României au avut o înțelegere diferită a rolului și a funcțiilor instituției prezidențiale, prin comparație cu intenția legiuitorului constituant.
Pentru a clarifica această discrepanță dintre textul constituțional și aplicarea sa efectivă trebuie clarificate originile instituției prezidențiale și contextul politic al anilor 90, pentru ca apoi să fie analizate funcțiile pe care șeful statului le-a primit prin Legea fundamentală și modul efectiv în care a înțeles să le exercite.
Intențiile legiuitorului constituant
În Tezele proiectului de Constituție, atribuțiile Președintelui României au fost relativ diferite față de cele reținute în textul final al Legii fundamentale. Voi analiza pe rând o serie de prerogative prezidențiale cuprinse în Tezele Constituției și voi arăta motivele pentru care, în dezbaterile Adunării Constituante s-a ajuns la opțiunea pentru o republică semiprezidențială cu un Președinte fără prerogative extinse.
a) Numirea premierului
Conform Tezelor Constituției, Președintele României numea în funcția de prim-ministru un deputat sau un senator desemnat de partidul sau formațiunea politică majoritară în Adunarea Deputaților. În cazul în care nu se realiza această majoritate, în funcția de prim-ministru ar fi fost numit un alt deputat sau senator, în urma consultării grupurilor parlamentare.
Așadar, Președintele avea dreptul de a numi prim-ministrul, nu de a desemna un candidat la funcția de prim-ministru.
Totuși, condițiile de numire erau atât de restrictive, încât atribuția de numire a prim-ministrului era mai puțin importantă decât prerogativa de a desemna un candidat la funcția de prim-ministru în urma procedurii prevăzute de Constituția în vigoare: (i) putea fi numit prim-ministru doar un deputat sau un senator, ceea ce excludea posibilitatea unor propuneri și/sau numiri de persoane din zone extraparlamentare; (ii) persoana pe care o numea Președintele în funcția de prim-ministru era desemnată în prealabil de partidul sau formațiunea politică majoritară din Adunarea Deputaților, de unde rezultă, cel puțin teoretic, că Președintele nu ar fi putut să refuze numirea persoanei desemnate de partidul sau formațiunea care deținea majoritatea parlamentară.
În cazul în care nu se realiza o majoritate în Adunarea Deputaților, Președintele putea numi un prim-ministru (tot din rândul deputaților și al senatorilor), singura condiție fiind consultarea cu grupurile parlamentare. Mai mult, faptul că Președintele trebuia să numească un deputat sau senator desemnat de un partid sau formațiune majoritară avea semnificația unui proces care încheie negocierile parlamentare cu privire la numele viitorului prim- ministru. Practic, majoritatea parlamentară era cea care decidea cine este prim-ministrul, Președintele având doar rolul de a face numirea (o formalitate).
Antonie Iorgovan afirma că accentuarea dimensiunii parlamentare a sistemului de guvernare semiprezidențial s-a realizat prin faptul că, pe parcursul dezbaterilor din Adunarea Constituantă, s-a ajuns la „(…) scoaterea din sfera atribuțiilor Președintelui a numirii Primului-ministru înaintea votului de învestitură al Parlamentului”. În opinia mea și exclusiv cu privire la acest subiect, cred că dispozițiile Constituției în vigoare au accentuat influența Președintelui în procesul de formare a majorităților parlamentare de sprijin pentru un nou Guvern, tocmai pentru că s-a renunțat la toate constrângerile privind numirea premierului prevăzute în Tezele Constituției.
Conform Legii fundamentale în vigoare, desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru este o armă de presiune a Președintelui împotriva partidelor politice reprezentate în Parlament. În procedura de formare a Guvernului prevăzută în art. 103 din Constituție, negocierile dintre partide sunt influențate sau pot fi influențate de preferințele Președintelui
cu privire la numele viitorului prim-ministru, întrucât gestul Președintelui de a desemna un candidat la funcția de premier marchează începutul procedurii de formare a Guvernului, nu (doar) sfârșitul acesteia – a se vedea mai pe larg Partea a III-a, dedicată raporturilor de putere dintre Parlament și Președinte.
(b) Referendumul legislativ Președintele României, la propunerea Guvernului, dacă Parlamentul se afla în sesiune, precum și la propunerea celor două Camere, putea supune unui referendum orice proiect de lege care viza principalele probleme ale politicii statului.
Această prerogativă era inspirată din art. 11 al Constituției Franței. O asemenea atribuție ar fi extins semnificativ influența Președintelui în viața politică. Ne putem imagina că șeful statului ar fi putut utiliza legitimitatea rezultată în urma alegerii populare pentru a evita deciziile majorității parlamentare și pentru a-și impune propria agendă. Atribuția nu a fost reținută în textul final al Constituției, fiind în mod real una dintre deciziile care au diminuat poziția de putere a Președintelui României în raport cu Parlamentul și Guvernul.
Nu putem ignora faptul că această prerogativă a Președintelui de a iniția un referendum legislativ era condiționată de propunerea Guvernului, dacă Parlamentul nu era în sesiune, sau a celor două Camere, dacă Parlamentul era în sesiune. Această limită ar fi îngrădit totuși posibilitatea șefului statului de a iniția un referendum legislativ, în condițiile în care majoritatea parlamentară și Guvernul ar fi fost ostili acestuia. (c) Dizolvarea Parlamentului Președintele României putea, după consultarea prim-ministrului și a președinților celor două Camere ale Parlamentului, să dizolve Parlamentul. În mod cert, această prerogativă ar fi condus la o poziție de forță pentru Președintele României care, fără a fi constrâns de o procedură complexă și dificilă (vezi art. 89 din actuala Constituție revizuită), ar fi putut dizolva Parlamentul oricând ar fi considerat oportun politic. Bineînțeles, dizolvarea Parlamentului este o decizie care marchează o criză politică gravă, motiv pentru care nu se poate estima cum, când și cu ce intensitate ar fi fost utilizată o asemenea prerogativă de către președinții postcomuniști ai României.
(d) Marea dilemă
Atribuțiile șefului de stat, așa cum au fost enunțate în Tezele Constituției, indică intenția inițială a redactorilor proiectului de Constituție de a construi pentru Președinte o poziție importantă în arhitectura instituțională a statului, asemănătoare, dar nu egală, cu poziția președintelui francez. De altfel, în strânsă legătură cu modul de alegere a Președintelui, raportorul Comisiei de redactare a proiectului de Constituție a arătat că, „prin urmare, trebuie să reflectați că, alegând un mod de alegere a Președintelui, alegeți un anumit regim politic. Pentru că în cazul votării directe de către popor și, implicit, al realizării unei legitimități superioare nu se pot acorda atribuții de ordin secundar, neesențiale pentru funcția executivă”.
Dezbaterea principală din cadrul Adunării Constituante pe marginea Tezelor cu privire la Președintele României a vizat modalitatea de alegere a șefului statului și, implicit, tipul de sistem de guvernare cel mai potrivit pentru România postrevoluționară. Cu toate că a existat un curent minoritar care a cerut revenirea la monarhia constituțională, în această lucrare ne vom referi exclusiv la cele mai importante două mari curente de opinii din cadrul Adunării Constituante cu privire la alegerea unui sistem de guvernare: republică parlamentară sau republică semiprezidențială.
Pe de o parte, reprezentanții majorității politice de atunci au susținut puternic opțiunea pentru o republică semiprezidențială, cu un președinte ales direct de către cetățeni, dar ale cărui atribuții să fie dublate de o serie de garanții constituționale de natură să împiedice o concentrare excesivă a puterilor. Această poziție a rezultat foarte clar din discursul raportorului Comisiei de redactare a Constituției.
Pe de altă parte, opoziția politică a susținut opțiunea pentru republica parlamentară, cu un Președinte ales de către Parlament și cu prerogative restrânse. Susținătorii acestei opțiuni au atras atenția asupra pericolelor pe care le presupune concentrarea puterilor în mâinile unei persoane alese prin vot direct în perioada tranziției de la totalitarism la democrație.
De asemenea, în legătură cu atribuțiile Președintelui, s-au formulat mai multe critici. Cu privire la prerogativa de a iniția referendumul legislativ, s-a arătat că se poate ajunge la situația în care șeful statului poate să legifereze peste capul Parlamentului. În ceea ce privește posibilitatea Președintelui de a participa la ședințele Guvernului, s-a arătat că șeful statului nu trebuie și nu poate să se implice în administrația curentă a statului, chestiune care ține exclusiv de atribuțiile Guvernului. În plus, o asemenea prerogativă ar deschide calea unor abuzuri din partea Președintelui.
În urma dezbaterilor din cadrul Constituantei, rezultatul a fost menținerea votului direct pentru Președinte, dar cu o reducere a prerogativelor acestuia. Astfel, sistemul de guvernare semiprezidențial a devenit opțiunea majoră, constituțională și instituțională a postcomunismului românesc.
În ceea ce privește poziția Președintelui României în raporturile cu Guvernul și Parlamentul legiuitorul constituant a înțeles să diminueze influența șefului de stat prin: (a) eliminarea unor prerogative importante cuprinse în Teze (posibilitatea de a iniția un referendum legislativ), (b) introducerea unor condiții dure de utilizare a unora dintre prerogative (dizolvarea Parlamentului) și, nu în ultimul rând, (c) instituirea unor garanții constituționale în exercitarea celor mai importante atribuții (contrasemnarea decretelor Președintelui de către prim-ministru, aprobarea prealabilă a Parlamentului în caz de mobilizare a armatei, încuviințarea de către Parlament a stării de asediu și de urgență etc.). De asemenea, „Se pare chiar că ceea ce a urmărit Comisia de redactare a proiectului de Constituție a fost de a reduce în așa măsură rolul în stat al Președintelui Republicii, încât organul principal în cadrul puterii executive să fie primul-ministru.
Aceasta este cel puțin constatarea ce se desprinde din următoarele considerații făcute de președintele acestei comisii, Antonie Iorgovan: «(…) funcția politică cea mai importantă a țării este funcția de prim-ministru, neavând relevanță cine ocupă această funcție, o personalitate neutră față de partidele politice ce și-a asumat responsabilitatea guvernării sau un lider al acestui partid»”.
Însă, Tudor Drăganu sesiza just discrepanța dintre rolul foarte important pe care legiuitorul constituant i l-a rezervat Președintelui României în art. 80 și atribuțiile efective pe care i le-a acordat prin articolele ulterioare: „Ținând seama de atribuțiile efectiv conferite de Constituție Președintelui Republicii, se poate spune, prin urmare, că dispoziția art. 80, potrivit căreia Președintele României veghează la buna funcționare a autorităților publice, este formulată în termeni care nu reflectă intenția reală a Adunării Constituante. Întrucât acest articol exagerează rolul în stat al Președintelui Republicii, utilizând formulări care depășesc atribuțiile ce i se conferă în realitate, o contradicție evidentă se conturează în sânul Constituției, contradicție pe care am putea-o numi marea ei contradicție”.
Același autor afirmase la puțin timp după Revoluția din 1989 că Legea fundamentală „(…) pune față în față un președinte al României înzestrat cu o statură juridică puternic profilată și un parlament care nu poate fi dizolvat decât în condiții cu totul excepționale. Este evident că o asemenea reglementare constituțională nu poate fi socotită decât o reflectare foarte net definită a principiului separației puterilor statului.
Această strictă separație este atenuată prin faptul că între aceste două organe care nu depind unul de celălalt a fost plasat un organ tampon: guvernul, unică victimă probabilă a unei eventuale confruntări între doi giganți”.
Secțiunea 2. Raporturile de putere cu Guvernul
Din perspectivă strict constituțională, Guvernul asigură conducerea generală a administrației publice și este o autoritate publică a puterii executive. Premierul și miniștrii fac parte din Guvern, fără a putea fi calificați drept autorități publice distincte, cu personalitate juridică proprie.
Premierul conduce Guvernul, în timp ce miniștrii conduc alte autorități ale administrației publice de specialitate, ministerele. Însă, normele constituționale și legale care reglementează activitatea executivului sunt construite de așa natură încât au individualizat puternic premierul și membrii Guvernului, ceea ce a generat raporturi de putere specifice între aceștia și Președintele României. În această Secțiune voi analiza pe scurt cea mai importantă prerogativă prezidențială în raporturile cu Guvernul, anume posi bilitatea pe care o are Președintele, în anumite condiții, de a participa la ședințele cabinetului. Voi puncta câteva chestiuni de natură procedurală și voi explica efectul politic pe care utilizarea acestei prerogative o are asupra raporturilor de putere dintre Președinte și Guvern.
Participarea la ședințele Guvernului
În perioada preconstituțională postcomunistă, conform Decretului-lege nr. 92/1990, Președintele României nu deținea pre rogativa participării la ședințele Guvernului. Însă, conform Con stituției din 1991, șeful statului poate participa la orice ședință de Guvern, în condițiile în care în cadrul respectivei ședințe se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice. În toate celelalte cazuri, Președintele poate participa la ședințele de Guvern doar la invitația prim-ministrului. Din interpretarea per a contrario a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 87 rezultă că regula este neparticiparea la ședințele Guvernului, iar excepția este participarea.
Alin. (2) al art. 87 prevede că „Președintele României prezidează ședințele Guvernului la care participă”, de unde rezultă o anumită preeminență, fie și simbolică, a șefului statului față de prim-ministru (justificată atât timp cât doar unul dintre șefii executivului este ales direct de către cetățeni). În doctrina de specialitate și în practica instituțională s-a ridicat problema dacă Președintele poate sau nu să participe efectiv la luarea deciziei în cadrul ședințelor de guvern la care ia parte și pe care le prezidează.
În mod cert, în condițiile în care Președintele se substituie prim-ministrului la conducerea ședinței de guvern, precizările și luările de poziție pe care le are pot, cel puțin teoretic, să influențeze decizia finală a membrilor Guvernului. Însă, Președintele nu poate să participe cu votul său la adoptarea unei decizii sau act de către Guvern, pentru simplul fapt că nu este membru al Guvernului.
În caz contrar, s-ar încălca dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, care precizează că actele Guvernului se adoptă în prezența majorității membrilor săi, prin consens, în caz contrar, decizia îi va aparține prim-ministrului.
Influențarea guvernării
Legiuitorul constituant nu a reglementat pentru Președintele României atribuții de participare efectivă la deciziile Guvernului. De fapt, Constituția României a stabilit între cele două autorități publice ale puterii executive exclusiv raporturi de colaborare. Articolele 86 și 87 din Legea fundamentală reglementează procedura de consultare a Guvernului de către Președinte, respectiv procedura de participare a șefului statului la ședințele Guvernului. La acestea se adaugă și dispozițiile art. 91 alin. (2) din Constituție, care precizează că Președintele, la propunerea Guvernului (prin ministrul de externe), acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României și aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.
Practica instituțională și politică postcomunistă indică faptul că uneori șeful statului a influențat deciziile majore ale Guvernului, fără să participe la adoptarea sau implementarea acestora.
De asemenea, pentru că au urmărit de cele mai multe ori să exercite cât mai multă influență în spațiul politic autohton, dar au fost lipsiți de instrumente de participare efectivă la luarea deciziilor de guvernare, președinții României au fost dependenți de poziția prim-ministrului și a majorităților parlamentare față de politica prezidențială.
Astfel, gradul de influențare a deciziilor de guvernare de către Președinte a variat în funcție de modul în care majoritatea parlamentară și prim-ministrul s-au raportat la acțiunile și declarațiile politice ale șefului statului. Președinții postcomuniști au fost cu adevărat influenți doar atunci când premierii au fost obedienți politic, iar majoritatea parlamentară era una proprezidențială.
Secțiunea 3. Raporturile de putere cu prim-ministrul
Prin comparație cu dispozițiile constituționale care reglementează raporturile dintre Președinte și Guvern, cele care reglementează raporturile dintre Președinte și prim-ministru sunt mai numeroase, mai importante, dar și mai controversate: (a) numirea și revocarea unor membri ai Guvernului, la propunerea prim- ministrului art. 85 alin. (2) din Constituție; (b) contrasemnarea unor decrete prezidențiale de către premier [art. 100 alin. (2) din Constituție]; numirea unui prim-ministru interimar [art. 107 alin. (3) din Constituție]; interdicția Președintelui de a revoca premierul [art. 107 alin. (2) din Constituție].
La acestea se adaugă o serie de alte dispoziții constituționale și legale care reglementează raporturile de putere dintre Președinte și prim-ministru, în special în domeniul realizării politicii externe a României, precum și cele cu privire la diverse numiri în funcție conform art. 94 lit. c) din Legea fundamentală. Pentru că dispozițiile constituționale privind numirea unui prim- ministru interimar nu produc controverse majore, mă voi îndrepta spre două subiecte care au ridicat multe probleme atât în doctrină, cât și în practica instituțională și politică postcomunistă: (a) numirea și revocarea unor membri ai Guvernului de către Președinte, la propunerea prim-ministrului; (b) raporturile dintre Președinte și prim-ministru cu privire la realizarea politicii externe a statului, în special cu privire la reprezentarea statului în relațiile internaționale.
Numirea și revocarea unor membri ai Guvernului
Prerogativa Președintelui de a numi sau a revoca în/din funcție un membru al Guvernului la propunerea prim-ministrului a fost introdusă la art. 85 alin. (2) în textul Constituției din 1991. Această prerogativă a constituit un element de accentuare a influenței Președintelui în procesul de organizare a Guvernului. Decretul- lege nr. 92/1990 nu prevedea nimic în acest sens.
Până la momentul adoptării Legii de revizuire a Constituției (2003), chiar și după aceea, această prerogativă prezidențială a generat interpretări divergente. Pe de o parte, s-a susținut că o modificare intervenită în componența Guvernului se poate realiza fără să fie necesar un vot de încredere din partea Parlamentului.
În primul rând, elementul central al aprobării parlamentare îl constituie programul și nu persoanele, întrucât învestitura nu are caracter individual, ci colectiv. Ca atare, modificările intervenite în componența cabinetului se petrec în interiorul puterii executive, prin înțelegerea dintre Președinte și prim-ministru. În al doilea rând, remanierea guvernamentală nu poate afecta Guvernul în ansamblul său, ci doar unele funcții guvernamentale.
Ca atare, remanierea prevăzută la art. 85 alin. (2) din Constituția României nu este supusă aprobării Parlamentului. Totuși, modificările operate în componența Guvernului prezintă riscul introducerii unei moțiuni de cenzură împotriva întregului cabinet, în condițiile în care modificările operate nu sunt pe placul majorității parlamentare.
În doctrină au fost formulate însă și o serie de argumente care justificau necesitatea ca orice modificare survenită în echipa guvernamentală să fie aprobată de Parlament. Absența votului legislativului pentru membrii Guvernului numiți în urma remanierii poate determina ca, în cadrul aceluiași Guvern, să-și desfășoare activitatea atât miniștrii care au beneficiat de votul de încredere, cât și miniștrii care nu au beneficiat expres de acest vot. O asemenea inadvertență nu poate fi eliminată decât prin obținerea votului de încredere din partea Parlamentului, cu ocazia fiecărei remanieri guvernamentale.
În condițiile în care modificările în compoziția Guvernului au loc fără votul de încredere al Parlamentului, s-ar putea ajunge la situații extreme: prin două sau mai multe remanieri, chiar dacă nu se schimbă structura sau compoziția politică a cabinetului, poate fi schimbată întreaga echipă guvernamentală care a primit inițial încrederea forului legiuitor, cu excepția premierului.
Practica politică de până la revizuirea Constituției a înclinat către implicarea Parlamentului în procesul de modificare a compoziției Guvernului, însă numai în condițiile în care a avut loc și o modificare a structurii Guvernului. Legea de revizuire a Constituției a adăugat la art. 85 un nou alineat (alin. 3), care prevede în mod expres că, atunci când se schimbă structura și/sau compoziția politică a Guvernului, revocarea și numirea în funcție a membrilor Guvernului se face de către Președintele României, numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea prim-ministrului.
Această dispoziție întărește rolul Parlamentului în raporturile cu Președintele și Guvernul, însă nu rezolvă întru totul problemele pe care modificările succesive aduse în compoziția cabinetului le ridică în practică. Articolul 85 alin. (2) ar trebui modificat la o eventuală revizuire a Constituției în sensul în care toate modificările care privesc membrii Guvernului învestit de Parlament să poată fi realizate doar în urma acordului exprimat de majoritatea parlamentară. O asemenea modificare ar fi în acord cu intenția legiuitorului constituant de a acorda Parlamentului un plus de influență în raporturile acestuia cu celelalte autorități. De asemenea, introducerea acestei dispoziții exprese ar elimina situațiile în care unii membri ai Guvernului au fost audiați și au primit votul de încredere, în timp ce alții nu au fost audiați în comisiile de specialitate și nici nu au primit votul de încredere al Plenului Parlamentului.
În practica politică și instituțională au apărut probleme cu privire la numirea în funcție a unor miniștri. Unele dintre aceste probleme au devenit obiectul a două cereri de soluționare a unor conflicte juridice de natură constituțională adresate Curții Constituționale de prim-ministrul României. În baza argumentelor identificate de Curte, s-a statuat că, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a funcției, Președintele României poate refuza o singură dată, motivat, numirea în funcția de ministru a persoanei propuse de premier. În acest caz, șeful Guvernului este obligat să nominalizeze o altă persoană pentru funcția de ministru – vezi Decizia Curții Constituționale nr. 98 din 7 februarie 2008.
Decizia instanței de contencios constituțional a ridicat multe semne de întrebare, în special cu privire la coerența și logica argumentației. O asemenea prerogativă a Președintelui, neprevăzută expres de legiuitorul constituant, însă degajată pe cale jurisprudențială, a produs o mutație semnificativă în raporturile dintre Președinte și prim-ministru. Practic, șeful statului are posibilitatea de a se implica și de a influența decizia premierului de alegere a unei persoane care să îndeplinească funcția de ministru, exclusiv în condițiile unei remanieri guvernamentale prin care nu se modifică structura sau compoziția politică a cabinetului. Însă premierul este singurul care poartă răspunderea politică a cabinetului în fața legislativului, inclusiv răspunderea care decurge din propunerile făcute Președintelui pentru numirea unor noi miniștri.
În practica politică a ultimilor ani a mai fost înregistrată o situație asupra căreia s-a pronunțat Curtea Constituțională ca ur mare a cererii de soluționare a unui conflict juridic de natură consti tu- țională între Parlamentul României și Președintele României (Decizia nr. 1.559/2009). Curtea a constatat că art. 85 alin. (3) din Constituție se aplică în situația „remanierii guvernamentale”. Interimatul se asigură întotdeauna de către un membru al Guvernului, și nu de către o persoană aflată în afara listei aprobate de Parlament prin acordarea votului de învestitură.
De asemenea, desemnarea ministrului interimar se face pe o perioadă de timp limitată chiar prin textul constituțional – cel mult 45 de zile. Prin desemnarea unui sau unor miniștri interimari nu are loc o remaniere guvernamentală. De esența remanierii este înlocuirea unor membri ai Guvernului cu persoane care nu se află pe lista aprobată de Parlament la învestitură. În concluzie, Curtea reține că dispozițiile art. 85 alin. (3) din Constituție nu se aplică în cazul desemnării miniștrilor interimari, ci numai în cazul numirii de noi membri ai Guvernului. De asemenea, în urma ruperii USL prin ieșirea de la guvernare a miniștrilor PNL, la 26 februarie 2014, au apărut noi tensiuni între Președinte, pe de o parte, Guvern și Parlament, pe de altă parte. O nouă majoritate parlamentară s-a format în jurul PSD (cu UDMR, PC, UNPR și reprezentanții minorităților naționale). Pe 3 martie 2014 a fost semnat un Acord guvernamental de către premierul Victor Ponta și președintele UDMR, Kelemen Hunor, în care s-a precizat expres că „Uniunea Democrată Maghiară din România (UDMR) face parte din formula guvernamentală și își asumă programul Guvernului 2013-2016, adoptat de către Parlamentul României la data de 21 decembrie 2012 (fostul program de guvernare al USL – n. m., B.D.)”. În data de 4 martie 2014, Președintele României a trimis o scrisoare premierului în care a precizat în mod expres că, „(…) anterior aprobării de către Parlamentul României a propunerii dumneavoastră de modificare a structurii și compoziției politice a Guvernului este necesar să solicitați aprobarea Parlamentului pentru un nou program de guvernare în raport cu noua componență politică”.
Tot în data de 4 martie 2014, premierul a supus aprobării Parlamentului o remaniere guvernamentală prin schimbarea structurii și a compoziției politice a Guvernului, conform art. 85 alin. (3) din Constituție. Parlamentul a aprobat în aceeași zi propunerea de remaniere prin Hotărârea nr. 1/2014, în care s-a precizat, la art. 3, că „Guvernul, în componența rezultată după remanierea prevăzută la art. 1, și-a asumat Programul de guvernare, astfel cum a fost prezentat în ședința Camerelor reunite din data de 21 decembrie 2012 și aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 45/2012, angajamentele Uniunii Social Liberale fiind preluate și asumate de formațiunile politice care compun și susțin Guvernul”.
După votul Parlamentului, Grupul parlamentar al Partidului Democrat Liberal și un grup de deputați neafiliați au sesizat Curtea cu privire la neconstituționalitatea Hotărârii Parlamentului privind modificarea structurii și compoziției politice a Guvernului României. În aceeași zi, Președintele României a precizat că nu va semna decretele de numire în funcție a miniștrilor pentru care Parlamentul a acordat votul de încredere până când Guvernul nu își va angaja răspunderea pentru un nou program de guvernare, care să reflecte noua realitate politică a Guvernului, precum și protocoalele convenite între partenerii din noua majoritate.
În data de 5 martie 2014, premierul a sesizat Curtea Constituțională cu un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Președinte, ca urmare a declarațiilor Președintelui. Totuși, în urma unor negocieri politice care s-au purtat în aceeași zi, între Președinte și premier, soluția de compromis a fost ca șeful statului să numească în funcție noii miniștri și Guvernul remaniat să își angajeze răspunderea în baza art. 114 pentru un program de guvernare actualizat, în funcție de înțelegerile politice ale actorilor politici din noua majoritate parlamentară.
În data de 10 martie 2014, Curtea Constituțională a respins sesizarea Grupului parlamentar al PDL și a unui grup de deputați neafiliați, precizând într-un comunicat de presă că hotărârea adoptată de Parlament preciza că a fost schimbată doar structura și compoziția politică a Guvernului României, nu și programul de guvernare.
De asemenea, Curtea a precizat că excede controlului de constituționalitate cererea parlamentarilor de a verifica, pe calea unui examen comparativ, dacă programul de guvernare aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 45/2012 este modificat de acordul guvernamental încheiat între formațiunile politice care compun Guvernul după demisia miniștrilor PNL. În ceea ce privește sesizarea premierului cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Președinte, printr-un comunicat de presă din 19 martie 2014, Curtea a a constatat că nu a existat un astfel de conflict generat de declarațiile publice ale Președintelui României cu privire la numirea în funcție a membrilor Guvernului.
Această decizie era de așteptat în condițiile în care Președintele și premierul au ajuns la o înțelegere încă din data de 5 martie 2014. Chiar dacă o soluție politică a fost obținută prin negocieri între actorii politici, problema de drept constituțional rămâne: este necesară modificarea programului de guvernare atunci când are loc o remaniere guvernamentală prin care se modifică structura și/ sau compoziția politică a Guvernului.
În opinia mea, legiuitorul constituant a precizat că programul de guvernare și lista miniștrilor se votează de către majoritatea parlamentară atunci când se formează un nou guvern, pentru un nou mandat, în urma alegerilor parlamentare sau ca urmare a încetării mandatului fostului guvern într-una dintre situațiile prevăzute de Constituție.
Remanierea guvernamentală prevăzută la art. 85 alin. (3) din Constituție se referă exclusiv la un vot de încredere al Parlamentului, acordat la propunerea premierului în funcție, pentru o nouă structură și/ sau nouă compoziție politică a Guvernului învestit deja conform art. 85 alin. (1), art. 103 și art. 104. Ca urmare, nu ar fi necesar un vot de încredere și pentru un nou program de guvernare.
De altfel, interpretarea sistematică și logică a alin. (2) și (3) din art. 85 indică faptul că ipoteza normei constituționale se referă exclusiv la revocarea și numirea unor „membri ai Guvernului”, nu și la aprobarea unui program de guvernare. În plus, alin. (3) al art. 85 este o normă de excepție și, ca orice normă de excepție, este de strictă aplicare și interpretare.
Nu în ultimul rând, o problemă vizează termenul în care Președintele poate lua act de vacanța unui post de ministru, precum și termenul în care poate numi un membru al cabinetului, în caz de remaniere guvernamentală. În Decizia Curții nr. 357/2007 s-a precizat că Legea fundamentală „(…) nu prevede un termen în limitele căruia Președintele României trebuie să își exercite atribuția de a lua act de demisie și de a declara vacantă funcția și nici Legea nr. 90/2001 nu prevede un termen în această privință”. În ceea ce privește remanierea, chiar dacă nu există un termen expres prevăzut de lege, Președintele nu poate tergiversa pe termen neli mitat numirea în funcție a unei persoane propuse de premier. Atribuția Președintelui prevăzută la art. 85 alin. (3) din Constituție conține și obligația acestuia de a lua o decizie (fie acceptă propunerea, fie o respinge) într-un termen rezonabil.
Rezonabilitatea termenului se referă mai degrabă la con textul politic decât la dispozițiile legii (în cazul legislației noastre, absent). Termenul de numire în funcție ar trebui să fie cât mai scurt, pentru a nu afecta funcționarea Guvernului și a ministerului respectiv. Totuși, în cazul în care Președintele refuză să ia o decizie cu privire la propunerea făcută de premier, sunt încălcate atribuțiile constituționale ale șefului statului, cu toate riscurile politice care decurg de aici.
Secțiunea 4. Raporturile de putere cu membrii Guvernului
Cele mai importante dispoziții constituționale și legale care reglementează raporturile dintre Președintele României și ceilalți membri ai Guvernului, cu excepția premierului, se referă la răspunderea penală a membrilor cabinetului.
Suspendarea și demiterea unui membru al Guvernului
Pe de o parte, legiuitorul constituant nu a stabilit pentru Președintele României nicio prerogativă prin care să poată interveni în deciziile miniștrilor adoptate pentru a realiza acte de guvernare sau de administrare. Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit că răspunderea politică a Guvernului și a membrilor săi se realizează exclusiv în raporturile dintre Guvern, ca organ colectiv, și Parlament, ca autoritate care a acordat votul de încredere prim- ministrului și cabinetului său. Astfel, raporturile dintre șeful statului și membrii Guvernului sunt circumscrise unor situații care intervin exclusiv în domeniul răspunderii penale a acestora:
(a) Președintele poate dispune suspendarea din funcție a unui membru al Guvernului în condițiile în care s-a cerut urmărirea penală față de acest membru [art. 109 alin. (2) din Constituția României].
(b) Președintele dispune suspendarea din funcție a unui membru al Guvernului dacă s-a dispus trimiterea în judecată [art. 109 alin. (2) și art. 21 din Legea nr. 115/1999].
(c) Președintele poate să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor [art. 109 alin. (2) din Constituția României].
(d) La propunerea prim-ministrului, Președintele demite membrul Guvernului care a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă [art. 24 alin. (3) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială]. În practică, este puțin probabil să se ajungă la o asemenea situație.
De altfel, nu a existat niciodată până acum o situație în care un ministru să fie demis de către Președintele României prin intermediul unui decret. Nu în ultimul rând, instituția demiterii unui membru al Guvernului nu este consacrată constituțional, ci legal, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială.
Urmărirea penală a unui membru al Guvernului
În legătură cu atribuția Președintelui de a cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 270/2008, soluționând un conflict juridic de natură constituțională între Președintele României, Ministerul Justiției și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și Parlamentul României, pe de altă parte. Miza conflictului a fost de a stabili dacă articolul 109 alin. (2) din Constituție oferă Președintelui României posibilitatea de a cere necondiționat începerea urmăririi penale pentru membrii Guvernului, indiferent dacă aceștia sunt și membri ai Parlamentului sau nu.
Deși controversată, soluția Curții Constituționale a clarificat lucrurile: „În aplicarea dispozițiilor art. 109 alin.(2) teza întâi din Constituție, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție va sesiza Camera Deputaților sau Senatul, după caz, pentru a cere urmărirea penală a membrilor și a foștilor membri ai Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor și care, la data sesizării, au și calitatea de deputat sau de senator (…) În aplicarea dispozițiilor art.109 alin. (2) teza întâi din Constituție, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție va sesiza Președintele României pentru a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului și a foștilor membri ai Guvernului, care, la data sesizării, nu au și calitatea de deputat sau de senator”.
De această dată, Curtea Constituțională a oferit o interpretare restrictivă cu privire la modul în care Președintele poate să exercite o prerogativă prevăzută expres de Constituție în sarcina acestuia. Prin această Decizie, instanța de contencios constituțional a diminuat din influența pe care Președintele o putea exercita asupra membrilor Guvernului pentru că a eliminat posibilitatea ca șeful statului să ceară începerea urmăririi penale a unui ministru care este și parlamentar (situația cea mai des întâlnită în practică).
Proceduri confuze și neconstituționale
În ceea ce privește procedura de urmărire penală și judecată a unui membru al Guvernului, se face distincție după cum cererea cu privire la declanșarea urmăririi penale aparține Camerei sau Președintelui României. Cu privire la Senat sau Camera Deputaților, Regulamentele celor două Camere prevăd faptul că dezbaterea cererii de punere sub urmărire penală a membrului Guvernului care este și parlamentar se efectuează pe baza raportului întocmit fie de o comisie permanentă, fie de o comisie specială de anchetă. Decizia cu privire la punerea sub urmărire penală a membrului Guvernului se ia cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră, bineînțeles, cu respectarea cvorumului legal. Votul este secret cu bile. Prezența membrului Guvernului în cauză este obligatorie, însă lipsa sa nejustificată nu împiedică desfășurarea lucrărilor.
În urma Deciziei Curții Constituționale nr. 1.133/2007 prin care au fost declarate neconstituționale modificările aduse art. 16 din Legea nr. 115/1999 de către O.U.G. nr. 95/2007 de modificare a legii privind responsabilitatea ministerială, Președintele României este liber să decidă dacă dă curs sau nu sesizării pentru începerea urmăririi penale cu privire la un membru al Guvernului care nu are și calitatea de parlamentar. În această primă fază a procedurii, o problemă apare în legătură cu subiectul care poate să sesizeze una dintre cele trei entități învestite cu prerogativa de a cere punerea sub urmărire penală a unui membru al Guvernului. Legea nr. 115/1999 nu precizează cine poate sesiza una dintre cele două Camere. Însă, la art. 16 alin. (1), declarat ulterior neconstituțional, aceeași lege prevedea că Președintele României este sesizat pentru a cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului de către prim-ministru sau Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație si Justiție. La alin. (2) al aceluiași articol se preciza că orice cetățean care are cunoștință despre săvârșirea unei fapte penale de către membrii Guvernului în exercițiul funcției lor se poate adresa prim-ministrului sau Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru a solicita sesizarea Președintelui României. Practica politică și instituțională a fost generoasă și a oferit mai multe exemple în acest domeniu.
Astfel, în baza unui referat din partea structurilor Ministerului Public cu atribuții de urmărire penală pentru membrii Guvernului, Procurorul General a trimis sesizarea Ministrului Justiției care, la rândul său, a sesizat Camera în care respectivul membru al Guvernului își exercita mandatul de parlamentar.
În cazul în care avem de-a face cu un membru al Guvernului care nu este și parlamentar, sesizarea Procurorului General se adresează direct Președintelui României pentru ca acesta să ceară urmărirea penală față de respectivul membru al Guvernului.
Cea de-a doua fază a procedurii are la bază decizia Președintelui, a Camerei Deputaților sau a Senatului de a da curs sesizării primite de la Procurorul General, respectiv de la Ministrul Justiției.
Astfel, în condițiile în care decizia de adoptare a unei cereri de începere a urmăririi penale este pozitivă, dosarul cauzei se trimite imediat Ministrului Justiției sau, după caz, prim-ministrului, pentru ca aceștia să procedeze conform legii (art. 18 din Legea nr. 115/1999).
Acest „conform legii” face trimitere la art. 19 din același act normativ, unde se precizează că urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor se efectuează, după caz, de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau de către Direcția Națională Anticorupție, iar judecarea acestora, de către Înalta Curte de Casație și Justiție, potrivit legii.
În concluzie, în urma unei analize sistematice a dispozițiilor constituționale și legale în materie, rezultă că legiuitorul constituant a urmărit să scoată deciziile de guvernare ale cabinetului de sub influența Președintelui și să asigure o independență formală de acțiune pentru cele două autorități executive. Cu toate acestea, chiar dacă Legea fundamentală nu a pus la dispoziția Președintelui instrumente formale de participare la decizia Guvernului (cum a făcut-o legiuitorul constituant francez, de exemplu), a menținut pentru șeful statului o serie de instrumente constituționale de presiune și influențare a deciziilor cabinetului, dar și a altor autorități din sfera executivului sau a legislativului (participarea la ședințele Guvernului, desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, adresarea de mesaje, posibilitatea de a iniția un referendum consultativ).
Secțiunea 5. Propuneri de modificare a textului constituțional
În funcție de marile teme analizate în acest Capitol, voi enunța cele mai importante modificări care pot fi aduse textului constituțional în vigoare, astfel încât să clarifice, fie și parțial, o parte din multiplele probleme apărute până acum în practică.
Numirea și revocarea miniștrilor
Curtea a modelat raporturile de putere dintre Președinte și Guvern recunoscând o nouă prerogativă pentru șeful statului: posibilitatea de a refuza numirea în funcția de ministru a unei persoane propuse de premier, o singură dată, motivat. Tot Curtea, analizând constituționalitatea proiectului de lege privind modificarea Constituției inițiat de Președinte în 2011, a precizat că prim- ministrul ar fi obligat să se consulte cu șeful statului înainte de a face numirea sau de a cere revocarea unui ministru (rezultat al unei dispoziții constituționale exprese).
Astfel, dacă prim-ministrul și Președintele nu cad de acord în urma consultării cu privire la numele persoanei viitorului ministru, șeful statului poate refuza propunerea făcută de premier.
Această interpretare a Curții nu corespunde logicii de relaționare intraexecutive avute în vedere de legiuitorul constituant în 1991, însă corespunde logicii de exercitare a puterii a președinților postcomuniști ai României. Așa cum s-a exprimat în Decizia nr. 683/2012, Curtea a sprijinit prin jurisprudența sa consolidarea puterii prezidențiale. În viziunea Curții, sistemul nostru de guvernare este semiprezidențial și reclamă „puteri considerabile” pentru Președinte.
În proiectul de lege privind revizuirea Constituției trimis de către Președinte Parlamentului în iunie 2011, art. 85 este completat cu un nou alineat în care se prevede expres că propunerea prim-ministrului de revocare și de numire în funcție a unor membri ai Guvernului se face numai după consultarea prealabilă a șefului statului.
În mod evident, această dispoziție are ca fundament deciziile Curții precizate mai sus și situațiile apărute în practica politică din 2007 și 2008. Dacă o asemenea modificare ar fi adoptată, pe de o parte ar confirma prin text constituțional expres o atribuție prezidențială deja dezvoltată pe cale jurisprudențială și, pe de altă parte, ar obliga premierul să se consulte cu Președintele înainte de orice propunere de numire în funcție a unui ministru. Această consultare nu este obligatorie în acest moment, premierul fiind liber să propună Președintelui orice persoană consideră potrivită pentru a îndeplini funcția de ministru. Totuși, dacă nu are o discuție prealabilă cu Președintele, cel din urmă poate să respingă propunerea înaintată de premier. Este un risc pe care fiecare premier și-l asumă sau nu. În situațiile conflictuale extreme care pot apărea între Președinte și prim-ministru, o asemenea atribuție prezidențială poate fi interpretată și utilizată în așa mod încât să genereze dificultăți premierului nu numai cu privire la propunerea unui nou ministru, ci și cu privire la decizia de a cere revocarea unui ministru.
De asemenea, ce se întâmplă dacă Președintele refuză să semneze decretul de revocare din funcție a unui ministru care nu se mai bucură de încrederea premierului, dar se bucură de încrederea șefului de stat? Din punctul meu de vedere, Președintele nu are dreptul de a refuza revocarea propusă de premier. Totuși, așa cum a demonstrat de nenumărate ori, practica poate oferi multe surprize. Curtea Constituțională poate lua decizii surprinzătoare și pe viitor. Modificările propuse în proiectul de revizuire a Constituției susținut de Președinte pentru art. 85 din Constituție făceau posibilă o asemenea interpretare excesivă. În proiectul adoptat de Comisia specială pentru revizuirea Constituției, la art. 85 au fost propuse și adoptate două modificări importante: (a) chiar dacă nu se schimbă compoziția politică sau structura Guvernului, persoana propusă pentru funcția de ministru va trebui audiată în comisiile de specialitate ale Parlamentului și (b) Președintele nu poate refuza propunerea premierului de numire în funcție a unor membri ai Guvernului.
Sistemul de guvernare actual funcționează în practică fără să mai țină cont de logica inițială a legiuitorului constituant din 1991. La începuturile democrației postcomuniste, s-a urmărit o parlamentarizare a semiprezidențialismului. Ca atare, modificările care ar trebui aduse la o eventuală revizuire a Legii fundamentale nu trebuie să crească și mai mult rolul executivului, reprezentat de Președinte și de Guvern.
Cred că orice numire și revocare din funcție a unui membru al Guvernului (într-adevăr, mai puțin numirile miniștrilor interimari) trebuie să beneficieze de un vot din partea Parlamentului. În acest mod, se menține regula conform căreia Guvernul este responsabil politic exclusiv în fața Parlamentului. Or, în condițiile în care unii membri ai Guvernului au primit vot de încredere și alții nu, această regulă fundamentală a parlamentarismului riscă să devină o iluzie.
Contrasemnarea decretelor Președintelui
În opinia mea, toate decretele Președintelui ar trebui contrasemnate, cu excepția celor prin care se pun în aplicare atribuțiile prezidențiale în raporturile cu justiția și Curtea Constituțională. Chiar și decretul prin care se desemnează candidatul la funcția de prim-ministru ar trebui contrasemnat, în acest caz, de președinții celor două Camere, dacă se menține bicameralismul actual, sau de unul dintre aceștia, în condițiile în care se va face trecerea de la bicameralismul simetric la bicameralismul asimetric.
O asemenea modificare nu ar încălca principiul separației pu- teril or în stat întrucât formarea Guvernului este un proces con sti- tuțional în care Președintele și Parlamentul trebuie să cola boreze, dar în care Parlamentul are cel mai important rol, acela de a acorda votul de încredere noului cabinet. Practic, o astfel de contrasemnătură ar putea conduce la scăderea influenței Președintelui în formarea majorităților de sprijin pentru guverne. În condițiile în care șeful statului ar urmări să înfrângă voința majo rității parlamentare propunând un candidat neagreat de respectiva majoritate, atunci decretul de desemnare a candidatului la funcția de prim-ministru nu ar mai fi contrasemnat de președinții celor două Camere, ceea ce ar conduce la imposibilitatea aplicării sale.
Întrucât contrasemnarea este și o măsură împotriva abuzurilor Președintelui, credem că o regulă uniformă a contrasemnării tuturor decretelor ar conduce la o mai temperată utilizare a prerogativelor prezidențiale și la o mai atentă colaborare între autoritățile executivului dualist, precum și între executiv și legislativ. Legiuitorul constituant a precizat expres care sunt situațiile în care se cere în mod obligatoriu contrasemnarea decretelor prezidențiale.
În eventualitatea unei revizuiri a Constituției, chiar dacă nu se acceptă regula generală a contrasemnării tuturor decretelor Președintelui, cu excepția celor care intervin în raporturile cu justiția și Curtea Constituțională, cred că art. 100 alin. (2) ar trebui modificat cel puțin pentru a extinde regula contrasemnăturii pentru decretele emise de Președinte în baza art. 94 lit. c).
Urmărirea penală a membrilor
Guvernului În legătură cu acest subiect controversat, modificările care pot fi aduse nu sunt exclusiv de natură constituțională. Există po si bilitatea de a regla raporturile de putere dintre Președinte, premier și alți membri ai Guvernului prin modificarea dispozițiilor Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială. Să le luăm pe rând.
Din perspectiva modificărilor de natură constituțională, două abordări sunt posibile, ambele cu avantaje și dezavantaje: (a) fie este introdusă precizarea expresă că sesizarea pentru începerea urmăririi penale poate fi făcută de oricine are interes, ceea ce poate lăsa loc unor abuzuri întrucât va fi exercitată de cele mai multe ori în scop șicanatoriu; (b) fie este introdusă precizarea expresă că sesizarea se poate face doar de către Procurorul General sau prim-ministru, care, însă, pot fi sesizați de oricine are interes, cu eliminarea Ministrului Justiției ca intermediar.
Această ultimă soluție corespunde unei logici normative care urmărește evitarea sesizărilor în scop șicanatoriu. Bineînțeles, la aceste situații se adaugă și autosesizarea din partea Camerei Deputaților, a Senatului și a Președintelui României, ținând cont că toate trei entitățile beneficiază de un drept absolut de a cere urmărirea penală pentru un membru al Guvernului. Totodată, s-a mai arătat în Decizia Curții Constituționale nr. 1.133/2007 că legiuitorul constituant a urmărit să instituie necondiționat dreptul Camerei Deputaților, al Senatului și al Președintelui României de a cere urmărirea penală pentru un membru al Guvernului. Din perspectiva modificărilor de natură legală, Legea nr. 115/1999 precizează în mod expres că Președintele Ro mâniei poate (o facultate deci, nu o obligație) să suspende din funcție un membru al Guvernului, în condițiile în care s-a cerut urmărirea penală împotriva acestuia de către Președinte, Camera Deputaților sau Senat. Ar putea să se precizeze că această prerogativă prezidențială se exercită la propunerea prim-ministrului.
Cel puțin două motive ar justifica această măsură: (a) pentru a evita situațiile șicanatorii provocate de Președinte cu privire la un anumit ministru care nu este și parlamentar (situație nu chiar atât de greu de imaginat pe cât pare); (b) în ultimă instanță, până la pronunțarea unei hotărâri de condamnare, care presupune demiterea membrului Guvernului, acesta beneficiază de prezumția de nevinovăție, prim-ministrul fiind cel care își asumă răspunderea politică pentru menținerea acestuia în funcție, chiar dacă o procedură penală a fost declanșată împotriva ministrului său.
Capitolul 3. Angajarea răspunderii Guvernului
Secțiunea 1. Explicații juridice
Angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului pentru un proiect de lege, un program sau declarație de politică generală și delegarea legislativă, sunt instituțiile constituționale cheie pentru analiza și înțelegerea corectă a raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern în România postcomunistă. Unele dintre cele mai importante legi care guvernează societatea românească au fost adoptate prin in termediul angajării răspunderii.
Aceasta înseamnă, pe de o parte, eludarea dezbaterii parlamentare cu privire la subiectul reglementării și, pe de altă parte, o formă de presiune din partea Guvernului asupra majorității de sprijin pentru a forța adoptarea unor măsuri necesare pentru realizarea politicii guvernamentale. Scopul meu cu privire la acest Capitol nu este să constat evidențele de ordin empiric sau abstracțiunile de ordin juridic, ci să postulez un model explicativ pentru fenomenul angajării răspunderii de către Guvern. Totodată, voi încerca să promovez posibile soluții pentru îmbunătățirea procesului de luare a deciziei la nivelul puterii legislative și executive.
Explicațiile juridice – necesare, dar insuficiente
Pentru a defini și înțelege finalitatea angajării răspunderii nu este suficientă doar analiza dispozițiilor constituționale prevăzute în Legea fundamentală, ci și o incursiune în istoria acestei instituții. De asemenea, voi face și un exercițiu de analiză comparată, pentru a distinge cât mai clar între angajarea răspunderii și delegarea legislative.
(a) Istoricul reglementării În Tezele Constituției din 1991, dezbătute de Adunarea Constituantă, prim-ministrul putea să solicite Adunării Deputaților adoptarea unei moțiuni de încredere cu privire la politica Gu ver nului, prin care se angaja răspunderea cabinetului asupra unui program și a unei declarații de politică generală sau asupra unui proiect de lege. Programul, declarația sau proiectul de lege se considerau adoptate dacă, în termen de două zile de la data angajării răspunderii, deputații nu depuneau o moțiune de cenzură. Totodată, conform Tezelor, Guvernul putea accepta amen damentele la proiectul de lege, dacă acestea erau depuse de către deputați în termenul celor două zile precizat mai sus. Spre deosebire de Teze, fostul art. 113 al Constituției din 1991 a fost adoptat cu o serie de modificări semnificative.
Angajarea răspunderii nu putea fi realizată de prim-ministru, ci de Guvern, ca organ colectiv care răspunde politic în solidar. Termenul de două zile în care putea fi depusă o moțiune a fost majorat la trei, iar posibilitatea de a depune amendamente de către deputați a fost eliminată. Totodată, angajarea răspunderii nu se făcea în fața Adunării Deputaților, ci în fața Camerelor reunite ale autorității legislative. Prin legea de revizuire a Constituției din 2003, art. 113 a devenit 114 și a fost introdusă posibilitatea de a depune amendamente de către parlamentari pentru proiectul de lege pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea, cabinetul fiind însă liber să le accepte sau nu.
(b) Definiții Opiniile clasice cu privire la semnificația angajării răspunderii consideră angajarea răspunderii drept o procedură de excepție, care intervine în cazuri specifice, pentru a reglementa relații sociale în cadrul comunității politice și/sau a regla raporturi de putere între Guvern și Parlament. Pentru Ion Deleanu, angajarea răspunderii este „(…) procedura constituțională prin care, în condițiile unui regim parlamentar și exprimând esența acestuia, Guvernul pune Parlamentul în situația limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere. Atunci când motivul angajării răspunderii politice de către Guvern este un proiect de lege, angajarea răspunderii are semnificația proceduri mixte, de control și de legiferare”.
Pentru Tudor Drăganu, angajarea răspunderii presupune declanșarea responsabilității politice a Guvernului, care poate dobândi și o dimensiune legis- lativă.
În strânsă legătură cu această ultimă opinie și lăsând la o parte aspectele politice legate de adoptarea unei declarații sau a unui program, angajarea răspunderii a fost considerată o procedură extraordinară în ceea ce privește adoptarea legilor. S-a mai arătat că „(…) este posibil ca la un moment dat între Guvern și majoritatea parlamentară să nu mai existe o consonanță politică perfectă, să se ajungă la o anumită răceală, la anumite rezerve (fie și numai din partea anumitor forțe ale majorității parlamentare), adică la o stare de boală ce riscă să se cronicizeze. Un Guvern responsabil (…) nu poate accepta această stare de incertitudine (…) Operațiunea juridică prin care are loc această clarificare de poziții, care a devenit și o instituție, se cheamă angajarea responsabilității Guvernului (…)”.
În fine, angajarea răspunderii Guvernului a mai fost definită și din perspectiva stării de excepție. Pentru a face față unor îm prejurări deosebite, ce reclamă stabilirea de măsuri urgente în competența Parlamentului, Guvernul urmărește să adopte un program, o declarație de politică generală sau un proiect de lege cu sprijinul majorității parlamentare pe care se întemeiază și în condiții de maximă celeritate.
La rândul său, Curtea Constituțională a avut mai multe ocazii să ofere o definiție a angajării răspunderii. De exemplu, în Decizia nr. 34/1998, Curtea a precizat că „Angajarea răspunderii este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă”.
În Decizia nr. 375/2005, Curtea a definit angajarea răspunderii Guvernului drept „o procedură parlamentară simplificată de adoptare a unei legi”. Cu privire la Decizia Curții nr. 34/1998, mă întreb cum poate să fie caracterizată angajarea răspunderii drept o „procedură mixtă, de control parlamentar și de legiferare”, cât timp este inițiată exclusiv de către Guvern și doar atunci când acesta consideră necesară procedura? Mai mult, nu întotdeauna parlamentarii depun o moțiune de cenzură când Guvernul își angajează răspunderea pentru un proiect de lege. Decizia de a depune sau nu o moțiune de cenzură le aparține în exclusivitate. Prin urmare, angajarea răspunderii poate fi calificată drept o procedură mixtă, de control parlamentar și de legiferare, doar în condițiile în care o parte dintre parlamentari depun o moțiune de cenzură. Altfel, rămâne doar o procedură de legiferare specială, inițiată și condusă de Guvern. În absența unei moțiuni de cenzură, proiectul de lege pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea devine lege a Parlamentului. Procedural, însă, această lege poate parcurge drumuri diferite:
(a) La cererea parlamentarilor sau a Președintelui României, poate fi trimisă Curții Constituționale pentru a i se verifica constituționalitatea [art. 146 lit. a) din Constituție].
(b) Poate fi trimisă spre reexaminare Parlamentului de către Președintele României [art. 77 alin. (2) din Constituție],
(c) Este promulgată de către Președinte și publicată în Monitorul Oficial al României.
Deși angajarea răspunderii a fost în mod fundamental utilizată pentru a promova proiecte de lege, în special după 1998 și mai ales în anii 2009-2011, această instituție nu ar trebui definită exclu siv prin efectul său legislativ. Așa cum a fost reglementată de Constituția României, angajarea răspunderii este o procedură de excepție, prin care Guvernul, din proprie inițiativă, forțează majoritatea parlamentară să aleagă între două opțiuni:(a) fie să reafirme încrederea în Guvern, prin acceptarea explicită sau implicită a unui program sau a unei declarații de politică generală asumate de autoritatea executivă, fie să adopte tacit un proiect de lege prin eliminarea dezbaterilor parlamentare din procesul legislativ; (b) să demită Guvernul prin moțiune de cenzură.
Din perspectiva practicii instituționale, instituția angajării răspunderii poate deveni un instrument de șantaj al Guvernului față de majoritatea parlamentară. Prin posibilitatea de a-și angaja răspunderea, legiuitorul constituant a creat condițiile necesare pentru ca Guvernul să își impună în fața Parlamentului politicile și marile proiecte legislative de reformă a societății românești.
(c) Obiectul angajării răspunderii
Conform dispozițiilor constituționale, Guvernul își poate angaja răspunderea: (i) asupra unui program sau asupra unei declarații de politică generală și (ii) asupra unui proiect de lege. În primul caz, o problemă se referă la stabilirea distincției dintre programul politic și declarația politică. Distincția este fragilă. Programul definește liniile generale, politica pe care cabinetul intenționează să o pună în practică. Declarația este mai vagă și poate reprezenta un pretext pentru a reconsolida sprijinul parlamentar și a spori credibilitatea Guvernului.
O altă problemă se referă la situația admiterii de amendamente în cazul angajării răspunderii pentru un program sau declarație de politică generală. Fiind acte exclusiv politice, în măsura în care dorește să își fortifice încrederea de care se bucură în Parlament, Guvernul are interesul de a construi relații de colaborare cu forul legiuitor. Prin urmare, nimic nu împiedică Guvernul să accepte anumite amendamente și să modifice, în consecință, conținutul programului sau al declarației de politică generală. Această situație poate apărea în două situații: (i) nu s-a depus o moțiune de cenzură și s-au formulat amendamente sau (ii) deși s-a depus o moțiune de cenzură, aceasta nu a fost adoptată, însă, din dezbateri, au rezultat amendamente.
Pentru că nu sunt proiecte de legi, programul sau declarația de politică generală nu pot fi „amendate” (procedură specifică procesului legislativ), ci doar modificate. Această modificare se află la discreția totală a Guvernului, care va accepta sau nu propunerile rezultate din dezbaterile parlamentare cu privire la angajarea răspunderii.
În ceea ce privește angajarea răspunderii pentru un proiect de lege, procedura a fost considerată o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi. Adoptarea nu se realizează prin dezbaterea legii în cadrul unei proceduri legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelență politice, legate de rămânerea în funcție sau demiterea Guvernului. De asemenea, angajarea răspunderii este privită uneori ca un artificiu „agresiv” pentru adoptarea unei legi pe o altă cale decât cea obișnuită, având ca efect negativ bulversarea procedurii legislative obișnuite.
Această modalitate de adoptare a unei legi este una simplificată, fiind vorba de o procedură la care se recurge in extremis, numai atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau în procedura de urgență nu mai este posibilă.
Pentru a-și realiza obiectivele din programul de guvernare, Guvernul are nevoie de un cadru legislativ favorabil. În principiu, acest cadru ar trebui asigurat de majoritatea parlamentară care sprijină cabinetul. Însă, nu întotdeauna majoritatea parlamentară este un partener de nădejde al Guvernului. De cele mai multe ori, respectiva majoritate nu legiferează rapid sau este măcinată de lupte interne (fie între facțiunile din cadrul partidului la guvernare, fie între partidele din coaliția la guvernare, fie și una și alta).
Modul (inclusiv intensitatea) în care este utilizată procedura angajării răspunderii depinde de specificul relațiilor dintre Guvern (condus de un prim-ministru care este nevoit să își justifice permanent activitatea din perspectiva intereselor electorale) și majoritatea parlamentară (supusă criticii constante din partea opoziției). Chiar și în condițiile în care un guvern se bucură de sprijinul sigur al unei majorități parlamentare, este foarte probabil să utilizeze procedura angajării răspunderii din rațiuni de celeritate, atunci când dorește să promoveze extrem de repede o lege pe care o consideră vitală pentru programul său de guvernare.
Mai mult, întrucât scadența electorală vine o dată la patru ani, Guvernul nu are foarte mult timp să aștepte Parlamentul să decidă, cu atât mai mult cu cât implementarea legislației reformatoare este un proces dificil, care presupune numeroase probleme tehnico-administrative și reticență la schimbare din partea vechilor structuri care urmează a fi reformate.
(d) Angajarea răspunderii vs. delegarea legislativă
Chiar dacă amândouă sunt pârghii prin care Guvernul „legiferează”, angajarea răspunderii nu trebuie confundată cu delegarea legislativă. Literatura de specialitate arată că voturile de încredere prin care un guvern supraviețuiește ca urmare a acceptării de către Parlament a unei politici specifice se aseamănă cu delegarea legislativă, fără să se confunde cu aceasta. Votul de încredere forțează o alegere între noi alternative (o nouă politică sau un nou guvern) și exclude menținerea status quo-ului (actualul guvern, politica curentă). Întrucât mecanismul votului de încredere în cele mai multe sisteme parlamentare nu impune automat o nouă politică ca urmare a unei decizii executive, îl distingem de puterea de legiferare.
Delegarea legislativă nu presupune adoptarea unei legi, ci doar adoptarea unor acte guvernamentale (ordonanțe ale Guvernului sau de urgență) asupra cărora Parlamentul poate să intervină ulterior, prin intermediul legilor de aprobare sau respingere. Spre deosebire de instituția delegării legislative, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege forțează Parlamentul să adopte de la bun început o lege care, odată intrată în vigoare, produce efecte juridice până în momentul în care o altă lege sau ordonanță care cuprinde dispoziții cu putere de lege o va modifica.
În legătură cu opiniile potrivit cărora angajarea răspunderii este o procedură de excepție sunt necesare o serie de nuanțări. Spre deosebire de ordonanțele de urgență care intervin în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, legiuitorul constituant nu a condiționat angajarea răspunderii de astfel de situații excepționale, externe voinței cabinetului. Articolul 114 alin. (1) din Constituție prevede că „Guvernul își poate angaja răspunderea (…)”. Prin urmare, legiuitorul constituant nu a considerat necesar să precizeze condiția urgenței pentru situațiile în care Guvernul își poate angaja răspunderea, ceea ce înseamnă că singurele limite impuse cu privire la momentul și domeniul de reglementare sunt cele stabilite de Guvern, în funcție de contextul politic al momentului. Cu toate acestea, Curtea Constituțională a precizat în jurisprudența sa recentă faptul că: „(…) chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teore tic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, și nu Curții Constituționale ca garant al supremației Legii fundamentale”.
Mai mult, „(…) angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată” (Decizia nr. 1.557/2009)
Practica guvernării pragmatice
În practica guvernamentală postcomunistă, guvernele și-au angajat răspunderea o singură dată pentru un program amplu de reformă economică, o dată pentru o declarație de politică generală și nu mai puțin de 22 de ori pentru diverse proiecte de lege cu impact major asupra societății românești.
Exemple relevante
În data de 3 iunie 1997, în plenul reunit al Parlamentului, premierul de atunci, Victor Ciorbea, a prezentat realizările Guvernului din primele șase luni de mandat, dar și o serie de măsuri viitoare, pe care intenționează să le adopte în diverse domenii de activitate. Toate aceste măsuri au fost prezentate ca parte a unei reforme majore a statului și societății românești (politici de macrostabilizare economică, reforma întreprinderilor de stat, ac ce lerarea procesului de privatizare, obiectivele Guvernului în domeniul transporturilor, reforma în domeniul muncii și protecției sociale, reforma administrației publice centrale și locale, reforma justiției, integrarea europeană și atlantică, reforma în domeniul turismului, al protecției mediului înconjurător și al amenajării teritoriului național). Practic, era vorba de o reconfirmare de etapă a încrederii majorității parlamentare în programul de guvernare al Guvernului.
La 20 iulie 2005, în urma unor puternice inundații care au afectat România și pe fondul tensiunilor dintre Președinte și prim- ministru referitoare la tema alegerilor anticipate, Guvernul și-a angajat răspunderea cu privire la o declarație de politică generală al cărei conținut a vizat trei subiecte principale: (i) măsurile privind reconstrucția României după inundații, (ii) necesitatea pregătirii integrării în Uniunea Europeană și (iii) reforma justiției pentru consolidarea încrederii în statul de drept.
Atât în cazul Guvernului din 1997, cât și al celui din 2005, scopul principal al celor două angajări de răspundere a fost acela de a forța majoritatea parlamentară să își reafirme încrederea în cabinet.
Cu privire la proiectele de lege pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea, acestea au vizat reglementări în domeniile de activitate cele mai sensibile ale societății românești și cu impact puternic asupra vieții de zi cu zi a cetățenilor: economie (buget, privatizare, mediu de afaceri), educație, sănătate, muncă, alegeri, codul civil, codul penal etc. Proiecte de legi pentru care cabinetele și-au angajat răspunderea au reprezentat baza legală a marilor reforme sociale, economice și politice prin care a trecut România în perioada postcomunistă, în special după 1996. Din practica aceasta consistentă a angajărilor răspunderii de către Guvern am putut identifica o serie de elemente specifice.
În primul rând, de cele mai multe ori, opoziția parlamentară a utilizat mijloacele procedurale pe care le reglementează Constituția pentru a forța căderea Guvernului sau/și pentru a bloca aplicarea legii adoptate ca urmare a angajării răspunderii. Sunt posibile mai multe situații: (a) fie a fost depusă moțiune de cenzură și nu a mai fost sesizată Curtea Constituțională, (b) fie nu a fost depusă moțiune de cenzură, dar a fost sesizată Curtea Constituțională, (c) fie a fost depusă moțiune de cenzură și a fost sesizată ulterior Curtea Constituțională, (d) fie nu a fost depusă nici moțiune de cenzură și nu a fost sesizată nici Curtea Constituțională. În al doilea rând, în nouă cazuri, opoziția parlamentară a reacționat la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege și a depus o moțiune de cenzură.
Totuși, niciun Guvern nu a fost demis până în acest moment ca urmare a depunerii unei moțiuni de cenzură în procedura prevăzută de art. 114 din Consti tuție. În schimb, în 16 cazuri, parlamentarii au sesizat Curtea Constituțională în baza art. 146 lit. a) din Constituție (controlul de constituționalitate înainte de promulgarea legii).
În trei situații, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale unele dispoziții din legile adoptate prin procedura angajării răspunderii, ceea ce a determinat întoarcerea acestora în Parlament pentru a fi puse de acord cu deciziile Curții.
În al treilea rând, în special după 2009 până în 2012, procedura angajării răspunderii a fost utilizată agresiv. Astfel, în 2009, 2010 și 2011, Guvernul și-a angajat răspunderea pentru două proiecte de lege diferite, în aceeași zi, în două ședințe distincte ale Plenului Parlamentului, derulate imediat una după cealaltă. Prin acest artificiu procedural, Guvernul a urmărit să evite constrângerile impuse de reglementarea constituțională, care prevede în mod expres că autoritatea executivă își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege, fiind interzisă, per a contrario, anga jarea răspunderii pentru mai multe proiecte de lege. Întrucât legiuitorul constituant nu precizează nimic cu privire la numărul angajărilor de răspundere, Guvernul este liber să utilizeze procedura ori de câte ori consideră necesar. Însă, este obligat să își angajeze răspunderea pentru un proiect de lege în fața Plenului, într-o singură ședință parlamentară.
În al patrulea rând, după revizuirea Constituției în anul 2003, parlamentarii pot să propună amendamente la proiectul de lege pentru care Guvernul își angajează răspunderea. Deși cabinetul este liber să le accepte sau nu, în practică, soluția adoptată a fost aceea a acceptării unora dintre amendamentele formulate de către parlamentari.
Astfel, efectul urmărit de legiuitorul constituant la revizuirea Legii fundamentale s-a materializat, Guvernul înțelegând că este util să colaboreze cu Parlamentul în cadrul acestei proceduri speciale. O cercetare suplimentară asupra practicii angajării răspunderii post 2003 ar putea preciza în ce măsură amendamentele acceptate de Guvern în cadrul procedurii de angajare a răspunderii sunt sau nu amendamente de fond, esențiale.
Marile riscuri
În condițiile angajării cu succes a răspunderii, principalul efect politic este consolidarea poziției Guvernului prin raportarea la majoritatea parlamentară. Cabinetul a eliminat riscul de a fi demis prin moțiune de cenzură. În fapt, cel puțin așa cum a arătat practica instaurată de guvernele României, riscul la care se supune Guvernul a fost relativ redus, în schimb rezultatele pe care le-a obținut au fost importante.
În opinia lui Iorgovan, „(…) Guvernul riscă, dar poate și obține lucruri pe care, în procedura parlamentară obișnuită, inclusiv în procedura de urgență, nu le-ar fi obținut niciodată”.
Tudor Drăganu identifica mai multe pericole ca urmare a utilizării acestei proceduri, în funcție de susținerea de care se bucură Guvernul în Parlament. În condițiile în care Guvernul se bucură de o majoritate sigură în forul legislativ, prevederile constituționale ale art. 114 l-ar pune în situația de a face inaplicabilă întreaga procedură legislativă prevăzută de Constituție, cu scopul de a da legilor un conținut cât mai conform intereselor și aspirațiilor corpului electoral. Aceste interese și aspirații sunt cel mai bine reprezentate la nivelul Parlamentului, iar procedura legislativă parlamentară presupune dezbateri, în care opoziția se poate manifesta.
Într-un asemenea caz, dintr-o adunare reprezentativă în cadrul căreia comisiile și parlamentarii joacă un rol activ în elaborarea legilor, Parlamentul s-ar transforma într-un for de simplă aprobare a proiec telor de legi guvernamentale.
Totuși, se ajunge la această situație cu sau fără angajarea răspunderii. Statistica arată că cele mai multe și importante reglementări ale relațiilor sociale sunt rezultatul adoptării de către Parlament a proiectelor de lege inițiate de Guvern, în detrimentul propunerilor legislative initiate de parlamentari.
În planul practicii guvernamentale, angajarea răspunderii devine un instrument de urgentare a reformelor inițiate de guverne, în sensul în care ocolește dezbaterea consumatoare de timp din cadrul legislativului cu privire la inițiativele legislative ale Guvernului.
În cazul în care majoritatea parlamentară este fragilă și amenințată să se descompună, Guvernul ar putea să utilizeze procedura angajării răspunderii pentru a exercita o presiune asupra parlamentarilor, puțin compatibilă cu caracterul independent al mandatului lor.
Se pare că art. 114 consemnează un procedeu de salvare a stabilității guvernamentale, cu sacrificiul posibil al libertății de opinie a parlamentarilor. Acest sacrificiu este rezultatul unui dublu șantaj, subînțeles de fiecare dată când Guvernul își angajează răspunderea. Primul, și cel mai direct, se referă la faptul că parlamentarii majorității pot să piardă guvernarea.
Al doilea, mai îndepărtat, se referă la faptul că toți parlamentarii ar putea risca să își piardă mandatele, în condițiile în care Guvernul este demis și Președintele urmărește să dizolve forul legislativ (conform procedurii prevăzute în art. 89 din Constituție). În concluzie, din perspectiva pragmatismului politic, scopul fundamental al angajării răspunderii nu este acela de a asigura stabilitatea guvernamentală, ci de a forța acceptarea de către Parlament a unui program sau a unei declarații de politică generală din partea Guvernului, respectiv de a legifera fără dezbateri un proiect de lege al cabinetului.
Toleranța Curții Constituționale
Curtea Constituțională a dezvoltat o jurisprudență bogată cu privire la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Analizând argumentele Curții, am observat tendința de a tolera practica guvernelor postcomuniste în materia angajării răspunderii. Chiar dacă în anumite situații Curtea a prevăzut necesitatea unor condiții minimale pentru ca procedura să fie realizată (Decizia nr. 1.557/2009, Decizia nr. 1.431/2010 sau Deciziile nr. 799/2011 și nr. 80/2014). Astfel, instanța de contencios constituțional a stabilit că procedura angajării răspunderii este o modalitate simplificată de legiferare la care trebuie să se ajungă in extremis, „(…) atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgență”. În plus, angajarea răspunderii trebuie să se refere la un proiect de lege care trebuie adoptat în condiții de maximă celeritate, „(…) conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată”. Totodată, Curtea a recunoscut pentru ea însăși posibilitatea de a controla inclusiv oportunitatea utilizării acestei proceduri de către Guvern: „(…) oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, și nu Curții Constituționale ca garant al supremației Legii fundamentale”.
În Decizia nr. 799/2011 și în Decizia nr. 80/2014, analizând propunerile de modificare a art. 114 din Constituție, Curtea Constituțională a recunoscut că, „Prin limitarea cantitativă a posibi lității Guvernului de a folosi această procedură în cursul unei se siuni parlamentare sunt eliminate premisele exercitării abuzive din partea Guvernului a dreptului constituțional de a-și angaja răspunde rea în fața Parlamentului, iar, în ceea ce privește autoritatea legiui toare, aceasta își poate exercita competența în plenitudinea sa, așa cum este conferită de art. 61 alin. (1) din Constituție”. Mai mult, instanța de contencios constituțional a recomandat limitarea obiectului asupra căruia Guvernul poate să își angajeze răspunderea „la un program, o declarație de politică generală sau la un singur proiect de lege care să reglementeze unitar relații sociale care privesc un singur domeniu (subl. m., B.D.)”.
În absența unor astfel de condiționări se poate ajunge la eludarea prevederilor constituționale propuse spre modificare atât în proiectul de revizuire inițiat de Președinte, cât și în propunerea de revizuire inițiată de fosta coaliție USL. Guvernul ar avea în continuare posibilitatea să-și asume răspunderea prin intermediul unui proiect de lege, care în mod formal îndeplinește condițiile constituționale, dar care, printr-o structură complexă și un conținut eterogen, ar îngloba reglementări din domenii sociale foarte diferite. Limitările definite prin jurisprudența Curții au fost prea generale și nu au avut potențialul de a produce o schimbare semnificativă în practica abuzivă a utilizării angajării răspunderii de către guverne postcomuniste. Principiul „cu o mână dă și cu alta ia” este aplicabil instanței de contencios constituțional. Pe de o parte, a stabilit timid o serie de limitări cu privire la utilizarea angajării răspunderii și, pe de altă parte, a acceptat în jurisprudența sa posibilitatea ca Guvernul să își angajeze răspunderea asupra unui proiect de lege de adoptare a unei ordonanțe (Decizia nr. 34/1998) sau asupra unui proiect de lege care cuprinde mai multe reglementări în domenii diverse (Decizia nr. 375/2005). În concluzie, puterea discreționară a Guvernului de a decide momentul și conținutul proiectelor de lege asupra cărora își angajează răspunderea rămâne în continuare periculos de extinsă. În mod cert, doar o modificare expresă a Constituției ar putea să atenueze această practică excesivă.
Secțiunea 2. Procedura
Conform Constituției și Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege parcurge mai multe etape.
Decizia inițială
Guvernul este cel care își angajează răspunderea în fața Parlamentului, întrucât, conform Constituției, răspunde solidar în fața forului legislativ. Decizia cabinetului prin care își angajează răspunderea este luată în ședință de Guvern. În literatura de specialitate s-a precizat că este necesară existența unei hotărâri de guvern, prin care Guvernul să declare că își angajează răspunderea politică în fața Parlamentului, stabilind totodată și conținutul proiectului de lege, al programului sau al declarației de politică generală pe care le va supune deciziei forului legislativ.
Aducerea la cunoștința Parlamentului
Printr-o adresă, Guvernul aduce la cunoștința Birourilor Permanente ale celor două Camere intenția de a-și angaja răspunderea asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege. În cazul în care își angajează răspunderea asupra unui proiect de lege, această adresă cuprinde și hotărârea Guvernului pentru supunerea spre aprobare conform art. 114 din Constituție a proiectului de lege respective.
Procedurile administrative
Birourile Permanente ale celor două Camere, după primirea adresei Guvernului, în ședință comună, stabilesc desfășurarea procedurii privitoare la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege (de exemplu, ordinea de zi și programul ședinței comune în care se va angaja răspunderea, termenul până la care se pot depune amendamente de către deputați și senatori (art. 13 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului coroborat cu art. 114 alin. (3) din Constituție). În condițiile în care avem de-a face cu angajarea răspunderii asupra unui program sau a unei declarații de politică generală, parlamentarii ar putea să propună modificări, nu și amendamente, acestea din urmă fiind specifice proiectelor de lege.
Transmiterea amendamentelor
Amendamentele depuse de către deputați și senatori se comunică Guvernului pentru a fi analizate. Guvernul va identifica pe cele care vor fi acceptate și pe cele care vor fi respinse. Ulterior, prin intermediul unei adrese, Guvernul comunică Parlamentului proiectul de lege cu modificările operate, precum și lista amendamentelor admise și respinse. O problemă se referă la timpul pe care Birourile Permanente îl acordă parlamentarilor pentru amendarea proiectului de lege.
În general, proiectele de lege pentru care guvernele postcomuniste și-au angajat răspunderea au fost extrem de complexe, foarte tehnice și cu implicații sociale majore. Ca atare, ne întrebăm în ce măsură cele câteva zile pe care le au la dispoziție parlamentarii pentru a studia și amenda textul proiectului de lege sunt suficiente pentru ca respectivele amendamente să genereze în mod real o îmbunătățire a textului supus aprobării Parlamentului. De exemplu, în cazul angajării răspunderii pentru proiectul de lege privind Codul Civil (în 2009), un act extrem de important și de complex, parlamentarii au avut la dispoziție trei zile pentru a formula și trimite amendamente.
Susținerea proiectului de lege
În calitate de reprezentant al cabinetului, prim-ministrul declară în mod expres în ședința comună a Camerelor că Guvernul își angajează răspunderea asupra proiectului de lege. El motivează recurgerea la această procedură de excepție și prezintă conținutul reglementărilor propuse în respectivul proiect, modificat sau nu în urma amendamentelor depuse de parlamentari. Din acest moment, începe să curgă termenul de trei zile pentru depunerea unei moțiuni de cenzură.
Opțiunea parlamentarilor
În cazul în care nu se depune o moțiune de cenzură, la epuizarea termenului de trei zile, proiectul de lege, programul sau declarația de politică generală se consideră adoptate prin simplu fapt al trecerii timpului. În cazul în care se depune o moțiune de cenzură, aceasta se prezintă într-o ședință comună a cărei dată este stabilită de Birourile Permanente reunite, în cel mult cinci zile de la data depunerii moțiunii. Dezbaterea și votarea moțiunii are loc după trei zile de la data când a fost prezentată. Data și locul ședinței comune, împreună cu invitația de participare, se comunică Guvernului de către președintele Camerei Deputaților, cu 24 de ore înainte ca ședința să aibă loc (art. 92 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului). În situația în care nu a fost depusă o moțiune de cenzură sau, deși depusă, moțiunea nu a fost admisă, adoptarea legii este anunțată în Plenul celor două Camere și se depune la secretarul general al Camerei Deputaților, timp de două zile, în vederea even tualei exercitări a dreptului de sesizare a Curții Constituționale de către subiecții care au acest drept.
Dar ce se întâmplă cu o lege adoptată în urma angajării răspunderii, atacată la Curtea Constituțională și Curtea declară că unele dintre dispozițiile respectivei legi sunt neconstituționale?
Într-o astfel de situație, legea se retrimite pentru raport comun al comisiilor de specialitate din cadrul Camerei Deputaților și Senatului. Comisiile adoptă raportul comun prin care propun modificarea textelor declarate neconstituționale de instanța de contencios constituțional. Plenul reunit al celor două Camere adoptă raportul, iar noua formă a legii este trimisă spre promulgare Președintelui.
Transmiterea legii spre promulgare
După expirarea celor două zile, dacă nu a fost atacată la Curtea Constituțională în procedura controlului a priori, legea se transmite Președintelui României pentru promulgare. Președintele poate să sesizeze Curtea Constituțională pentru a verifica conformitatea dispozițiilor respectivei legi cu dispozițiile constituționale sau o poate trimite Parlamentului spre reexaminare.
În primul caz, putem întâlni două situații: (a) în condițiile în care dispozițiile legii nu sunt declarate neconstituționale, legea urmează a fi promulgată de către Președintele României, dacă acesta nu consideră oportună trimiterea spre reexaminare către Parlament; (b) în condițiile în care dispozițiile legii sunt declarate neconstituționale, legea se reîntoarce în Parlament și se realizează procedura enunțată mai sus.
În cel de-al doilea caz, în care Președintele trimite legea spre reexaminare Parlamentului, două situații sunt posibile: (a) Parlamentul respinge motivele pentru care Președintele a trimis legea spre reexaminare sau (b) Parlamentul acceptă motivele pentru care Președintele a trimis lege spre reexaminare și modifică textul legii. În acest ultim caz, doctrina de specialitate a analizat în ce măsură Parlamentul, pe lângă dezbaterile organizate și amendamentele depuse în vederea precizării poziției forului legislativ față de cererea de reexaminare a Președintelui, poate să blocheze parțial sau total efectele angajării răspunderii Guvernului (eventual să modifice și alte dispoziții ale legii decât cele indicate de Președintele României în cererea de reexaminare sau să blocheze efectiv promulgarea respectivei legi). În opinia lui Iorgovan, această situație nu este posibilă întrucât, chiar dacă Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, aceasta nu exclude obligația forului legislativ de a se conforma efectelor art. 114, odată ce „a pierdut” partida cu Guvernul.
Deși această opinie doctrinară este justificată până la un anumit punct, cred că angajarea răspunderii produce efecte doar cu privire la adoptarea legii. Toate procedurile ulterioare prevăzute de Constituție până la intrarea în vigoare a legii adoptate prin angajarea răspunderii vizează alte raporturi decât cele dintre Guvern și Parlament, respectiv pe cele dintre Parlament și Președinte sau Parlament și Curtea Constituțională. Ca atare, efectele angajării răspunderii ar trebuie respectate doar până la momentul adoptării legii, iar toate celelalte proceduri ulterioare ar trebui să se desfășoare ca și în cazul unei legi adoptate prin procedura standard de legiferare.
Doar acceptând o asemenea argumentație, putem înțelege și faptul că Parlamentul poate să renunțe la o lege adoptată prin angajarea răspunderii dacă instanța de contencios constituțional a declarat-o în mare parte neconstituțională. O altă problemă vizează posibilitatea ca Parlamentul să poată interveni și pe alte aspecte decât cele cu care a fost sesizat de Președinte în cererea de reexaminare a unei legi adoptate prin angajarea răspunderii. În calitate de unică autoritate legiuitoare, Parlamentul ar trebui să aibă dreptul să intervină asupra conținutului legii, cât timp aceasta nu a fost promulgată de Președintele României. Nu în ultimul rând, s-a ridicat problema majorității parlamentare necesare pentru a trece noua formă a legii adoptate prin angajarea răspunderii, în special ca urmare a punerii de acord cu decizia de neconstituționalitate a Curții sau ca urmare a acceptării punctelor pentru care Președintele României a cerut reexaminarea legii.
Există majorități diferite după cum legea este ordinară sau organică sau avem de-a face cu o majoritate absolută în ambele cazuri? Dacă ar fi depusă o moțiune de cenzură, aceasta ar putea fi adoptată doar cu jumătate plus unu din numărul tuturor parlamentarilor. Ținând cont de explicația de mai sus cu privire la faptul că angajarea răspunderii este o procedură de excepție care se aplică până la momentul adoptării legii de către Parlament, nu și ulterior acestui moment, majoritatea parlamentară în cele două cazuri identificate trebuie să fie stabilită în funcție de tipul legii: simplă, dacă este ordinară, și absolută, dacă este organică.
Secțiunea 3. Temperarea excesului
În această Secțiune voi prezenta mai multe soluții propuse de-a lungul timpului cu scopul de a limita utilizarea excesivă de către Guvern a procedurii speciale a angajării răspunderii. Însă, înainte de a prezenta ce și cum s-ar putea modifica la o eventuală revizuire a Constituției, voi analiza pe scurt modul în care este reglementată această procedură în constituțiile unora dintre cele mai importante state membre ale Uniunii Europene.
Experiențe constituționale europene
Instituția angajării răspunderii se regăsește în constituțiile uno ra dintre statele membre ale Uniunii Europene, indiferent dacă acestea au sisteme parlamentare sau semiprezidențiale de guvernare. De exemplu, în constituțiile Spaniei și Germaniei (state cu sisteme de guvernare parlamentare) sau în constituțiile Franței, Bulgariei, Portugaliei, Sloveniei (state cu sisteme de guvernare semipre-zidențiale) sunt reglementate proceduri asemănătoare celei din art. 114 al Constituției României.
Prin intermediul respectivelor reglementări, guvernele forțează parlamentele să acorde un nou vot de încredere, însă fără efect constitutiv, în sensul formării unui nou cabinet. Important aici este ca procedura angajării răspunderii să proclame public că majoritatea parlamentară are în continuare încredere în guvernul condus de un anumit premier. De cele mai multe ori, acest vot de încredere forțat este reglementat de legiuitorii constituanți împreună cu posibilitatea ca guvernele să poată genera o modificare legislativă punctuală sau o modificare majoră de program politic, într-un anumit context, în principal pentru a reali za mai rapid cerințele din programul de guvernare.
Constituția Germaniei precizează în art. 68 că, la propunerea Cancelarului, Președintele federal poate să dizolve Bundestag-ul în condițiile în care o moțiune a Cancelarului nu este susținută de majoritatea Camerei inferioare federale. Totuși, ca efect al mo țiunii de cenzură constructive, dreptul de a dizolva Bundestag-ul dispare în condițiile în care această Cameră alege un nou Cancelar cu majo ritatea membrilor săi.
Constituția Spaniei precizează în art. 112 că, în urma deliberărilor din cadrul Consiliului de Miniștri, premierul poate să ceară Camerei Reprezentanților un vot de încredere pentru programul său sau pentru o declarație de politică generală. Încrederea este acordată doar dacă o majoritate absolută a deputaților votează în favoarea programului sau a declarației de politică generală. Astfel, este reglementată obligativitatea ca obiectul cererii Guvernului să fie votat de o majoritate absolută pozitivă. O asemenea dispoziție, dacă ar fi aplicabilă și la noi, ar elimina situația criticată în doctrina românească de specialitate: „(…) ceea ce parlamentarii votează nu este un proiect de lege, un program sau o declarație de politică generală, ci o moțiune de cenzură. Respingerea unei moțiuni de cenzură nu presupune însă întrunirea unor majorități pentru, ca în cazul legilor organice și ordinare, ci a unei majorități contra, ceea ce poate duce la situații de-a dreptul contradictorii”.
În Constituția Franței, art. 49 reglementează procedura angajării răspunderii diferit de art. 114 din Constituția României. Astfel, în urma deliberării în cadrul Consiliului de Miniștri, prim-ministrul poate să își angajeze răspunderea asupra programului Guvernului sau a unei declarații de politică generală în fața Adunării Naționale. O zecime dintre parlamentari pot să inițieze o moțiune de cenzură. Conform Constituției, doar voturile în favoarea moțiunii sunt numărate, fiind nevoie de o majoritate absolută pentru ca aceasta să fie adoptată. În art. 49 alin. (3) se precizează că, în urma deliberărilor din cadrul Consiliului de Miniștri, prim-ministrul poate să își angajeze răspunderea în fața Adunării Naționale asupra unui proiect de lege în domeniul finanțelor publice sau finanțării sistemului de securitate socială.
Constituantul francez a limitat sfera domeniilor în care Guvernul își poate angaja răspunderea. Totodată, același constituant stabilește o altă limitare a dreptului Guvernului de a utiliza procedura angajării răspunderii, precizând că premierul mai poate angaja răspunderea Guvernului într-o singură sesiune parlamentară, doar pentru un singur proiect de lege al Guvernului sau al unui membru al Guvernului.
În Portugalia, art. 196 din Constituție precizează că Guvernul poate să ceară Parlamentului un vot de încredere pentru o declarație de politică generală sau pentru orice subiect de interes național.
În Slovenia, printr-o procedură care pare inspirată din Constituția Germaniei, șeful Guvernului poate să ceară Parlamentului un vot de încredere pentru cabinetul pe care îl conduce. Dacă Guvernul nu primește votul majorității parlamentarilor, Parlamentul tre buie să aleagă în 30 de zile un nou prim-ministru sau, printr-un vot nou, să reafirme încrederea în prim-ministrul în funcție. În condițiile în care Parlamentul nu reușește să voteze un nou prim-ministru sau să își reafirme încrederea în prim-ministrul în funcție, Președintele Republicii dizolvă forul legislativ și declară noi alegeri parlamentare. De asemenea, legiuitorul constituant precizează că premierul poate să conexeze cererea adresată Parlamentului pentru un vot de încredere cu adoptarea unei legi sau a unei alte decizii de către Adunarea Națională slovacă. Dacă legea sau decizia nu sunt adoptate, se consideră că un vot de neîncredere a fost acordat Guvernului.
Propuneri de modificare a textului constitutional
Cu privire la subiectul revizuirii articolului 114 din Constituție, opinia cvasiunanimă este că prerogativa Guvernului de a-și angaja răspunderea are nevoie de ajustări, în sensul stabilirii unor limitări mai clare privind utilizarea acesteia. Evident, această reacție este răspunsul natural care se naște ca urmare a excesului în utilizarea acestei proceduri de către guvernele postcomuniste. Dar dacă am privi dintr-o perspectivă diferită această situație? Dacă intrăm pe tărâmul ipotezelor, am putea chiar să ne întrebăm cum altfel ar fi putut fi adoptate cu succes toate proiectele de le ge extrem de complexe pentru care Guvernul a ales să își angajeze răspunderea. Ar fi fost cu siguranță foarte dificil, dacă nu imposibil, atât timp cât alianțele politice fragile și conflictele interne din cadrul coalițiilor de guvernare au constituit o regulă de fier a tranziției.
Pentru că utilizarea în exces a unei proceduri de excepție pro duce un dezechilibru semnificativ între legislativ și executiv, în special cu privire la funcția de legiferare a Parlamentului, o eventuală modificare a art. 114 din Constituție ar trebui să aibă ca obiectiv diminuarea puterii discreționare a Guvernului de a-și angaja răspunderea asupra unor proiecte de lege. Practica postcomunistă a angajărilor de răspundere ne arată că guvernele care s-au succedat după 1998, dar mai ales cele din perioada 2009-2012, au utilizat în exces această procedură considerată de excepție, eliminând practic dezbaterile parlamentare din procesul de legiferare.
În Raportul Comisiei Prezidențiale de Analiză a Regimului Politic și Constituțional din România s-au formulat două opțiuni, ambele criticabile: „(…) fie renunțarea totală la mecanismul angajării răspunderii Guvernului pe un proiect de lege, fie impunerea unei limitări, în așa fel încât Guvernul să-și poată asuma răspunderea doar în ceea ce privește proiectele de legi ale bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale”.
În proiectul de revizuire a Constituției inițiat de Președinte în 2011 au fost formulate o serie de modificări în cazul art. 114, astfel încât să fie introduse limitări pentru utilizarea în exces a procedurii de angajare a răspunderii:
(a)Se limitează posibilitatea Guvernului de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului o singură dată pe sesiune parlamentară.
(b) Această limitare nu se aplică în cazul proiectului de lege privind bugetul statului și cel al asigurărilor sociale de stat.
(c) Totodată, se introduce un nou alineat în care se precizează că: în cazul în care Președintele României cere reexaminarea legii adoptate în baza angajării răspunderii Guvernului, dezbaterile și votul se vor face de către Parlament, într-o singură lectură, pe articole sesizate, urmate de votul final pe întreaga lege. Propuneri de modificare a procedurii angajării răspunderii au fost formulate și în cadrul dezbaterilor constituționale recente.
În proiectul de modificare a Legii fundamentale adoptat de Comisia specială pentru revizuirea Constituției, se precizează expres: „Guvernul își poate angaja, o singură dată într-o sesiune parlamentară, răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege”.
O serie de limitări cu privire la domeniile și numărul de angajări ale răspunderii pe care le poate iniția Guvernul sunt binevenite, dar formulate diferit față de propunerile făcute de Comisia Prezidențială, proiectul de revizuire a Constituției inițiat de Președintele României și proiectul de lege constituțională promovat de USL.
În opinia mea, Guvernul ar trebui să își angajeze răspunderea o singură dată într-o sesiune parlamentară, doar pentru un singur proiect de lege, într-un singur domeniu de reglementare. Această modificare ar conduce inclusiv la eliminarea practicii angajării răspunderii asupra unor proiecte de lege complexe, care vizează multiple domenii de reglementare.
Nu în ultimul rând, în condițiile în care procedura de adoptare a unui proiect de lege este în derulare la nivelul uneia dintre Camerele Parlamentului, Guvernul nu își poate angaja răspunderea pentru un proiect de lege cu același conținut.
Capitolul 4. Controlul parlamentar asupra Guvernului
Cea mai importantă funcție pe care o îndeplinește un parlament într-un regim democratic este funcția de control asupra guvernului. S-a tot afirmat în doctrina românească de drept constituțional că adunările reprezentative (parlamentele) exercită controlul asupra puterii executive nu în nume propriu, ci în numele poporului, titularul suveranității naționale.
Exercitarea de către parlamente a funcției de control asupra deciziilor guvernelor reprezintă o garanție instituțională a funcționării regimului democratic și a respectării principiului separației puterilor în stat.
Totodată, trebuie analizate cu atenție nu doar instituțiile juridice care au relevanță asupra raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern (de ex., interpelările, anchetele parlamentare, moțiunile simple sau de cenzură), ci și modul în care jocurile politice din interiorul coalițiilor parlamentare majoritare și al opoziției influențează activitatea de control asupra Guvernului.
Secțiunea 1. Controlul fără sancțiune
În România postcomunistă, procedurile de control parlamentar care nu sunt urmate de sancțiunea demiterii Guvernului au fost utilizate intens, ceea ce nu dovedește neapărat eficiența lor, cât mai degrabă apetitul crescut al opoziției de a critica guvernarea. Au fost introduse 138 de moțiuni simple de către Camera Deputaților și Senat, au fost ridicate peste 17.000 de întrebări și au fost formulate aproximativ 11.000 de interpelări în 22 de ani de postcomunism. Cifrele sunt impresionante, chiar dacă nu și efectele lor. În general, controlul parlamentar care nu este urmat de o sancțiune a fost utilizat de parlamentarii opoziției, în principal cu două scopuri.
În primul rând, sunt transmise mesaje politice negative cu privire la problemele critice pentru partidul sau coaliția de partide aflat/ă la guvernare. În al doilea rând, se obține o poziție oficială din partea autorităților executive cu privire la probleme de interes local sau național, care, ulterior, poate fi utilizată împotriva conducătorilor politici ai respectivelor autorități.
Informarea
Această modalitate de control parlamentar este reglementată în art. 111 din Constituția revizuită (fostul art. 110) și dezvoltată în Re gulamentele celor două Camere ale Parlamentului în art. 183 și art. 184 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 166 și art. 167 din Regulamentul Senatului.
Cele mai interesante subiecte cu privire la aceste reglementări se referă la identificarea subiectelor care pot cere informații și a limitelor cererii prin care se solicită informații. Textul constituțional poate genera dificultăți de interpretare: „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora” (art. 111 din Constituția României).
Nu este foarte clar dacă solicitarea de informare este ea însăși formă de control parlamentar sau este un instrument care ajută la realizarea controlului parlamentar, control care se materializează prin alte proceduri (întrebările, interpelările, anchetele, moțiunile simple sau de cenzură). În ce mă privește, cred că solicitarea de informații din partea autorității legislative de la Guvern și celelalte autorități ale administrației publice realizează conținutul noțiunii de control, tocmai prin presiunea pe care Parlamentul o exercită asupra organelor executive de a prezenta informații și documente privitoare la activitatea lor. Textul constituțional este clar cu privire la subiecții care pot solicita informații: Camera Deputaților, Senatul și comisiile parlamentare.
Potrivit principiului unde legiuitorul nu a făcut distincție, nici noi nu trebuie să distingem, rezultă că textul se referă atât la comisiile permanente, cât și la comisiile speciale, de anchetă sau comisii comune. Totuși, poate un deputat sau senator să solicite singur informații și documente de la Guvern și alte autorități ale administrației publice?
Atât doctrina, cât și Curtea Constituțională prin Deciziile nr. 45/1994 și 46/1994 (în care s-a judecat constituționalitatea unor norme din fostele Regulamente ale celor două Camere) au precizat că acest lucru nu este posibil. Perfect adevărat dacă ținem cont de modul în care este redactat art. 111 alin. (1) din Constituția României.
S-a tot argumentat în literatura de specialitate că exercitarea controlului parlamentar nu este un atribut personal al senatorului și deputatului.
Mai mult, o cerere privitoare la furnizarea de informații și documente făcută de președinții celor două Camere sau de președinții comisiilor, fără dezbateri în plenul acestor organisme, este nulă de drept. Cererile adresate de senatori sau deputați, în mod direct și în afara controlului parlamentar instituționalizat, autorităților administrației publice locale sunt nule și neavenite, întrucât se încalcă principiul separației puterilor în stat și dreptul la autonomie locală, instituindu-se o subordonare a autorităților locale față de deputat sau față de senator: „Pe o asemenea cale se poate ajunge ca un partid care a câștigat alegerile locale să fie înfrânt de voința unui parlamentar care face parte dintr-o altă formațiune politică, ceea ce înseamnă o anulare a pluralismului politic, garantat de Constituție”. Argumentul de mai sus este eronat.
În primul rând, pluralismul politic nu există pentru că este enunțat în Constituție sau pentru că diverși actori politici și interpreți ai Constituției îl trâmbițează fără să înțeleagă ce este. În al doilea rând, în condițiile în care există pluralism politic, puterea nu mai poate fi concentrată în mâinile unei singure autorități, unui grup sau a unei persoane. Până la urmă, pluralismul politic este un factor care conduce la limitarea puterilor pe care le exercită autoritățile politice.
Limitarea puterilor exercitate de autoritățile executive și legislativ se realizează și prin intermediul unor mecanisme de control reciproc, fără ca aceasta să conducă la subordonarea unora față de celelalte. Astfel, controlul parlamentar prin solicitări de informații din partea autorității legislative se înscrie în această logică a limitării puterii prin intermediul puterii. Cea mai importantă activitate a parlamentarului este activitatea pe care o prestează în comisiile parlamentare. Cel mai important drept pe care îl are un parlamentar este dreptul de inițiativă legislativă [art. 74 alin. (1) din Constituția revizuită].
Individual, fiecare parlamentar poate să adopte o poziție în comisia din care face parte cu privire la propunerile legislative ale altor parlamentari sau cu privire la proiectele de lege ale Guvernului. De asemenea, el poate tot individual să inițieze propuneri legislative în orice domeniu de activitate. În acest context, și pentru a-și realiza cât mai bine dreptul de inițiativă legislativă, mi se pare util ca parlamentarul să poată obține direct informații de la autoritățile publice, informații care îi sunt folositoare pentru a-și realiza atribuțiile.
Faptul că art. 111 prevede că informațiile se pot cere doar prin intermediul președinților celor două Camere și al președinților de comisii este un obstacol real pentru parlamentar de a-și realiza mandatul de reprezentant al cetățenilor. Argumentul conform căruia parlamentarul ar putea să abuzeze de acest drept nu mi se pare relevant, întrucât consider că o cerere de a prezenta informații publice cu privire la activitatea unui organ al administrației publice nu face decât să responsabilizeze respectiva autoritate și să îi facă mai transparentă activitatea. În ceea ce privește limitele cererii prin care se solicită infor- mații, un autor arăta că: (a) „(…) solicitările făcute de către Camere sau comisii nu pot depăși sfera activității guvernamentale și a administrației publice”; (b) „(…) solicitarea informațiilor și documentelor trebuie să vizeze situații ce țin obiectiv de natura contro lului parlamentar”; (c) obiectul controlului îl reprezintă doar informațiile și documentele care pot fi publice.
De asemenea, luându-se în considerare și dispozițiile constituționale cuprinse în art. 31 (dreptul la informație), s-a mai arătat în doctrină că „(…) nu rezultă și nici nu poate rezulta dreptul parlamentarului de a avea un ascendent asupra dreptului petiționarului”. Din punctul meu de vedere, singurele limite pe care trebuie să le respecte parlamentarul atunci când solicită informații sunt cele prevăzute la art. 168 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaților privitoare la întrebările pe care le poate adresa un parlamentar: (a) să nu privească probleme de interes personal sau particular; (b) să nu urmărească în exclusivitate obținerea unei consultații juridice; (c) să nu se refere la procese aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau să nu afecteze soluționarea unor cauze aflate în curs de judecată; (d) să nu privească activitatea unor persoane care nu îndeplinesc funcții publice. În concluzie, doctrina de specialitate și jurisprudența Curții Constituționale au promovat o interpretare restrictivă a art. 111 din Constituția României, cel mai probabil un rezultat al neîncrederii specialiștilor în calitățile morale și intelectuale ale parlamentarilor români. Mai mult, modul de argumentare pe care l-am văzut mai sus este dovada de netăgăduit a unei mentalități în care suspiciunea și neîncrederea au fost elementele de bază în reglementarea raporturilor de control între Guvern și autoritatea legislativă. Cred că ar trebui să renunțăm, în eventualitatea revizuirii Constituției, la modul restrictiv de interpretare a dispozițiilor constituționale privitoare la informarea Parlamentului.
Esența acestei instituții este ca, în realitate, să fie informați parlamentarii care sunt și mem bri ai Comisiei, nu să fie informate Parlamentul sau comisiile. În societatea noastră afectată de metehnele dublului standard promovat de regimul totalitar comunist este nevoie de întărirea funcției de control a Parlamentului asupra Guvernului și a autorităților administrației publice.
Chiar determinat exclusiv de motive politice sau interese personale și de grup ale unui parlamentar, un „abuz de transparență” nu va avea efect negativ asupra modului în care se desfășoară activitatea autorităților în România postcomunistă. De aceea, cred că ar fi utilă eliminarea din textul constituțional a precizării exprese „prin intermediul președinților acestora”, astfel încât fiecare parlamentar să poată cere direct informații și documente de la Guvern și autoritățile administrației publice; bineînțeles, cu respectarea limitelor deja precizate în art. 168 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaților.
Întrebările
Dispozițiile constituționale care reglementează controlul parlamentar prin întrebări și interpelări se regăsesc în art. 112 alin. (1) din Constituția României revizuită: „Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la întrebările și interpelările formulate de deputați sau senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului”. În ceea ce privește întrebarea, Regulamentul Camerei Deputaților o definește drept o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Camerei informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților sau de comisiile permanente ori dacă Guvernul are intenția de a lua o hotărâre într-o problemă determinată. În art. 167 alin. (1) se precizează că fiecare deputat poate formula întrebări scrise sau poate adresa întrebări orale Guvernului, miniștrilor ori altor conducători ai organelor administrației publice, la care solicită răspuns oral, răspuns scris sau răspuns scris și oral.
Articolul 158 alin. (1) din Regulamentul Senatului prevede că senatorii pot adresa întrebări Guvernului, miniștrilor sau altor conducători ai organelor administrației publice. Avem deja un prim subiect de analiză. Regulamentele celor două Camere au extins posibilitatea ca parlamentarii să adreseze întrebări nu numai Guvernului și membrilor săi, ci și altor conducători ai organelor administrației publice. În condițiile în care legiuitorul nu distinge cine sunt acești conducători ai organelor administrației publice, ne putem imagina că se referă la toți conducătorii organelor administrației publice la nivel central, intermediar și local. Este dificil de crezut că o întrebare care necesită un răspuns bazat pe informații care pot fi făcute publice conform legii ar putea încălca principiul autonomiei locale prevăzut expres în art. 120 alin. (1) din Constituție. Întrebările pot fi orale sau scrise. Răspunsurile la întrebările orale se dau în termen de 15 zile de la data transmiterii lor de către secretarul Camerei Deputaților. Regulamentele celor două Camere stabilesc și o serie de limite cu privire la numărul de întrebări care pot fi adresate, precum și cu privire la numărul celor care le pot adresa. Astfel, Regulamentul Senatului prevede că întrebările trebuie să aibă un singur autor, iar un senator nu poate adresa într-o săptămână mai mult de două întrebări.
Regulamentul Camerei Deputaților prevede că niciun deputat nu poate adresa mai mult de două întrebări în aceeași ședință. Literatura de specialitate a precizat că întrebările sunt „(…) un mijloc de control parlamentar asupra activității guvernamentale, într-un cadru mai larg al dialogului dintre Camere și Guvern, întrucât întrebările sunt ridicate nu numai de parlamentarii grupărilor de opoziție, ci și de cei care alcătuiesc majoritatea și, adesea, mai ales de aceștia. A sprijini înseamnă a-ți asuma o răspundere. De aceea, sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament, în mod necesar presupune un test permanent pentru verificarea încrederii acordate”.
Interpelările
Interpelarea este definită de Regulamentul Camerei Deputaților drept o cerere adresată Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai mulți deputați, prin care se solicită explicații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activității sale inter ne sau externe. În primul rând, spre deosebire de întrebare, interpelarea poate fi formulată nu numai de un singur deputat, ci și de grupul parlamentar sau de mai mulți deputați împreună.
În al doilea rând, dacă întrebările privesc un detaliu administrativ sau politic, care nu angajează politica generală a Guvernului, interpelările pun Guvernul în situația de a explica actele sale guvernamentale sau politicile generale pe care le adoptă într-un anumit domeniu de activitate.
De asemenea, există câteva elemente care diferențiază reglementarea procedurii interpelărilor în Camera Deputaților și în Senat. Una dintre diferențe, sesizată în doctrină, este faptul că, la Camera Deputaților, interpelarea se adresează numai Guvernului [art. 175 alin. (2)], iar la Senat se poate adresa atât Guvernului, cât și unui membru al Guvernului [art. 162 alin. (1)].
Cred că art. 175 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților ar trebui modificat pentru a respecta norma constituțională din art. 112 alin. (1), care prevede că întrebările și interpelările se adresează Guvernului și membrilor săi, deci nu numai Guvernului. În ceea ce privește răspunsul Guvernului și al membrilor acestuia la interpelări, în Regulamentul Camerei Deputaților se prevede obligativitatea pentru prim-ministru sau reprezentantul său, pentru miniștrii interpelați sau secretarii de stat desemnați de aceștia să fie prezenți la ședința consacrată răspunsurilor la interpelări art. 177 alin. (2). Este o trăsătură a sistemului de guvernare parlamentar, care justifică faptul că Parlamentul este cel care trage la răspundere Guvernul.
În 22 de ani de experiență parlamentară postcomunistă, numărul interpelărilor formulate a fost foarte mare – aproximativ 11.000. Problematica vizată de aceste interpelări a fost variată, de la subiecte particulare (de ex.: conservarea Podului de cale ferată de la Proieni) la subiecte generale și complexe (de ex.: absorbția fondurilor europene). Numărul mare de întrebări și interpelări arată că sunt mecanisme utile de informare și control. Conturează o practică parlamentară tipică sistemelor de guvernare parlamentare, unde Guvernul și membrii săi trebuie să răspundă în fața autorității care i-a legitimat prin votul de învestitură să își realizeze competențele.
Moțiunile simple
În varianta inițială a Constituției României din 1991, art. 111 alin. (2) preciza: „Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării”. După revizuirea Legii fundamentale, art. 111 s-a transformat în art. 112, iar alin. (2) a fost modificat și clarificat după cum urmează: „Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări”. Atât în formularea inițială, cât și în cea rezultată în urma revizuirii, moțiunea simplă a fost concepută de legiuitorul constituant să reprezinte un mijloc democratic de presiune al opoziției împotriva majorității parlamentare.
Totuși, formularea din Constituția revizuită extinde sfera controlului parlamentar prin intermediul moțiunilor simple, reglementând două situații în care acesta poate fi exercitat. În primul rând, moțiunea simplă poate interveni ca rezultat al răspunsului nesatisfăcător al Guvernului la o interpelare. În al doilea rând, independent de existența sau nu a unui răspuns la o interpelare, moțiunea simplă poate fi inițiată de parlamentari pentru a exprima o poziție a uneia dintre Camere în legătură cu o problemă de politică internă sau externă.
Totodată, în textul constituțional revizuit se precizează expres denumirea de „moțiune simplă” pentru a o delimita de moțiunea de cenzură. Cele două instituții de rang constituțional se deosebesc atât prin procedura de inițiere și adoptare, cât și prin efectele juridice pe care le produc. În ceea ce privește procedura de inițiere și adoptare a unei moțiuni simple, Regulamentele celor două Camere prevăd că numărul minim de senatori și deputați care pot iniția o astfel de moțiune este o pătrime dintre senatori, respectiv 50 de deputați. Moțiunile simple se dezbat în plenul fiecărei Camere, președintele Camerei Deputaților, respectiv al Senatului având dreptul de a stabili data dezbaterii, care nu poate depăși șase zile de la depunerea acesteia.
Președinții Camerelor înștiințează Guvernul asupra datei stabilite pentru dezbatere. La Senat, moțiunile simple se adoptă cu votul majorității senatorilor [art. 157 alin. (1) din Regulamentul Senatului), deci cu majoritate absolută, iar la Camera Deputaților se adoptă cu votul majorității deputaților prezenți (art. 163 din Regulamentul Camerei Deputaților), deci cu majoritate relativă. Așa cum s-a precizat în doctrină și în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 148/2007), adoptarea unei moțiuni simple nu are un efect juridic direct și nu conduce la căderea Guvernului sau revocarea ministrului interpelat. În schimb, produce efecte în plan politic, marcând „(…) o victorie a forțelor politice care au inițiat-o și au susținut-o, cu ecou corespunzător în ochii opiniei publice”.
Cele mai importante argumente ale Curții s-au axat pe ideea că, în sistemul constituțional al României, ca și în majoritatea celorlalte state, controlul parlamentar este, în general, fără sancțiune, cu excepția moțiunii de cenzură – care conduce la demiterea Guvernului.
Astfel, moțiunea simplă este un act juridic, dar nu produce efecte juridice ipso iure, ci efecte juridice ipso facto. În Regulamentul Senatului se precizează expres că moțiunile simple adoptate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, și sunt obligatorii pentru Guvern și membrii săi, precum și pentru celelalte persoane vizate [art. 157 alin. (2) din Regulamentul Senatului.
Mai mult, în cazul în care o moțiune simplă este adoptată, hotărârea Camerei se va trimite Guvernului, care va ține cont de poziția exprimată în cuprinsul respectivei moțiuni (art. 166 din Regulamentul Camerei Deputaților). Cu privire la sintagma „va ține cont” prevăzută în Regulamentul Camerei Deputaților, Curtea a precizat în Decizia nr. 148/2007 că determină însuși caracterul ipso facto al efectelor juridice. Mai mult, în opinia Curții, caracterul obligatoriu prevăzut de art. 157 alin. (2) din Regulamentul Senatului nu înseamnă că Guvernul sau vreun alt organ al administrației publice sunt obligați să execute dispozițiile cuprinse în moțiune privind luarea unor măsuri cu caracter organizatoric – cum ar fi, de exemplu, numirea și eliberarea din funcție și care, prin Constituție sau prin alte legi, sunt date în competența exclusivă a acestor autorități publice.
În practica parlamentară, din 1990 și până la începutul anului 2014, la Camera Deputaților au fost depuse 98 de moțiuni simple. La Senat au fost depuse doar 49. Șase astfel de moțiuni au fost adoptate în Camera Deputaților și șapte în Senat. Problemele vizate au fost extrem de variate și au atins, în general, cele mai sensibile subiecte ale activității guvernamentale, în domenii de maxim interes pentru cetățeni (electorat) – educație, agricultură, creșterea prețurilor, sectorul energetic, justiție etc. Așa cum am mai arătat. moțiunile simple sunt un instrument democratic aflat la dispoziția opoziției, prin care pune presiune asupra majorității parlamentare și a Guvernului. Scopul final este de a sensibiliza opinia publică prin criticarea activității persoanelor care, la un moment dat, asigură conducerea ministerelor și a cabinetului în ansamblul său. Totuși, există și câteva excepții, în sensul în care unele dintre moțiunile simple adoptate de Camera Deputaților au fost inițiate fie exclusiv de parlamentari din arcul guvernamental, fie de parlamentari ai opoziției și ai puterii.
Un subiect cu impact relevant asupra raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern îl reprezintă moțiunea individuală. În Constituția României nu este reglementată expres moțiunea individuală.
Totuși, în proiectul USL de modificare a Constituției, adoptat de Comisia specială de revizuire a Legii fundamentale, s-a prevăzut expres că „Ministrul a cărui revocare a fost solicitată prin intermediul unei moțiuni simple, adoptate de către cele două Camere ale Parlamentului, va fi revocat din funcție la propunerea primului-ministru”. Cu privire la acest subiect, problema esențială este să înțelegem dacă introducerea moțiunilor individuale împotriva membrilor Guvernului este o măsură benefică sau nu din perspectiva eficientizării raporturilor dintre Parlament și Guvern. În logica parlamentară care a stat la baza reglementării sistemului de guvernare actual, precum și în cazul majorității statelor membre ale Uniunii Europene, Guvernul răspunde colectiv în fa ța Parlamentului. Însă, există și sisteme constituționale (de ex., Constituția Poloniei la art. 159) care prevăd posibilitatea introducerii unei moțiuni individuale împotriva unui ministru.
Dacă această moțiune trece, ministrul este revocat. O asemenea măsură este mai greu de imaginat în condițiile în care nu se trece de la bicameralismul simetric și congruent la un bicameralism asimetric și incongruent, în care doar una dintre Camere să aibă dreptul de acorda votul de învestitură Guvernului, precum și de a introduce moțiune de cenzură. Numai o moțiune individuală împotriva unui ministru adoptată de o asemenea Cameră ar putea să conducă la revocarea acestuia din funcție.
Totuși, opțiunea de a introduce la o eventuală revizuire a Legii fundamentale instituția moțiunii individuale trebuie atent analizată. Chiar dacă ar genera o întărire semnificativă a funcției de control al Parlamentului asupra membrilor Guvernului, există și riscul semnificativ al pierderii stabilității guvernamentale. Alături de alți factori, stabilitatea guvernamentală este generată și de caracterul colectiv al răspunderii politice a cabinetului în fața forului legislative.
Autonomia de decizie a unui ministru ar fi diminuată prin faptul că acesta ar deveni mult mai ușor tributar unor facțiuni din partidul/ partidele care sprijină Guvernul din care face parte și care ar putea să îl „șantajeze”, invocând posibilitatea de a iniția sau sprijini o moțiune individuală. În ultimă instanță, caracterul colectiv al răspunderii politice a Guvernului pe care îl reglementează Constituția României generează o anumită rigiditate în raporturile dintre Guvern și Parlament, care, la rândul ei, determină o mai mare predictibilitate a guvernării. Majoritatea parlamentară sau facțiuni din aceasta se vor gândi de mai multe ori înainte de a demite Guvernul pentru simplul motiv că nu agreează sau nu sunt de acord cu acțiunile unui ministru al respectivului cabinet. În condițiile în care un ministru nu se mai bucură de sprijinul majorității parlamentare, există soluția remanierii respectivului membru al cabinetului, atribuție care îi aparține Președintelui, la propunerea premierului care, pentru a evita ca el însuși să piardă sprijinul majorității parlamentare, va forța remanierea unui ministru care nu se mai bucură de sprijinul majorității parlamentare.
Anchetele parlamentare
Comisia de anchetă este o structură internă a Parlamentului, cu caracter temporar, prevăzută de Constituție [art. 64 alin. (4) din Constituția revizuită, fostul art. 61 alin. (4)], în timp ce ancheta parlamentară reprezintă o activitate specifică, definite în art. 73 alin. (1) din Regulamentul Camerei, pe care o poate realiza atât o comisie de anchetă, cât și una sau mai multe dintre comisiile permanente ale fiecărei Camere sau comisiile comune ale celor doua Camere.
În cazul comisiilor permanente și al celor comune, plenul fiecărei Camere sau al Parlamentului trebuie să autorizeze desfășurarea unei anchete, cu respectarea competențelor specifice pe care le îndeplinesc respectivele comisii. În ceea ce privește sfera situațiilor (acțiuni sau inacțiuni) care pot face obiectul unei anchete parlamentare, art. 73 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaților prevede că, „În condițiile în care se consideră necesară clarificarea cauzelor și împrejurărilor în care s-au produs evenimente sau au avut loc acțiuni cu efecte negative, precum și stabilirea concluziilor, răspunderilor și măsurilor ce se impun, Camera Deputaților poate hotărî inițierea unei anchete parlamentare”. În condițiile existenței unei voințe politice a majorității parlamentare, o asemenea dispoziție indică faptul că ancheta poate fi dispusă cu privire la o gamă extrem de variată de evenimente, situații, împrejurări, decizii etc., indiferent dacă au fost rezultatul unor acțiuni sau inacțiuni. Singura condiție necesară pentru a declanșa procedura de instituire a unei anchete parlamentare este existența unor efecte sociale negative ca urmare a producerii evenimentului analizat. Controlul prin anchetele parlamentare nu este apanajul exclusiv al comisiilor de anchetă constituite temporar prin decizia Ca merei Deputaților, Senatului sau plenului Parlamentului.
De multe ori, controlul parlamentar se realizează prin intermediul comisiilor permanente care, în domeniul lor de activitate, pot să deruleze anchete parlamentare dacă primesc aprobarea plenului Camerei Deputaților sau al Senatului.
De asemenea, în sens larg, comisiile realizează un control asupra Guvernului inclusiv prin intermediul avizelor și rapoartelor pe care trebuie să le redacteze în procedura prevăzută de Constituție și Regulamentele Camerelor pentru adoptarea proiectelor de legi inițiate de Guvern.
Controlul parlamentar prin comisii de anchetă nu vizează exclusiv analiza activității cabinetului sau a membrilor săi.
Evenimente politice cu impact social, politic, economic au fost dezbătute în cadrul unor comisii de anchetă ale căror origini sunt pre constituționale. La începutul anilor ‘90, printre multele subiecte fierbinți ale momentului s-a numărat și cercetarea evenimentelor petrecute la Târgu-Mureș în zilele de 19 și 20 martie 1990 sau a evenimentelor petrecute în zilele de 13-15 iunie 1990 (fenomenul Piața Universității). Ambele evenimente au fost analizate de comisii parlamentare de anchetă și au fost redactate rapoarte oficiale, prezentate ulterior Parlamentului.
După primele două runde de alegeri libere din postcomunism, în perioada cea mai dură a tranziției de la comunism la democrație și de la sistemul economiei planificate de stat la capitalism și piața liberă (1992-2000), subiectele majore ale discursului instituțional și politic gravitau în jurul reformelor în domeniile strategice, a corupției ca fenomen generalizat la nivel de societate și a procesului de privatizare a fostelor întreprinderi de stat. După 2000, în special după 2004, a crescut numărul comisiilor de anchetă, dar au fost înființate pentru a dezbate și analiza subiecte punctuale, specializate uneori, care au influențat activitatea autorităților publice sau care au devenit mize politice cu impact mediatic în lupta dintre opoziție și putere. Din punctul meu de vedere, tematica analizată de comisiile de anchetă înființate de cele două Camere sau de Parlament reprezintă un foarte util instrument de evaluare a evoluției societății românești postcomuniste, precum și a raporturilor dintre autoritatea legislativă și Guvern. Activitatea comisiei de anchetă, precum și raportul final pe care îl adoptă sunt influențate de structura politică a fiecărei Camere, ceea ce face ca acest tip de control să fie, în esență, un control politic, supus partizanatului și luptei de putere dintre partidele de opoziție și partidul/partidele aflate la guvernare.
Mai mult, o anchetă parlamentară încetează de drept în momentul deschiderii unor proceduri judiciare privitoare la faptele sau activitățile care constituie obiectul acesteia. În această situație, Biroul Permanent al Camerei Deputaților anunță organele de urmărire penală că pot avea acces la toate documentele referitoare la cazul în speță, aflate în arhiva Camerei Deputaților. De altfel, rezultatele obținute în urma activității comisiei de anchetă nu pot genera prin ele însele efecte juridice, cum ar fi, de exemplu, obligația de revocare din funcție a unui ministru, obligația de a realiza o anumită conduită de către o autoritate publică sau obligația de a anula o serie de acte juridice încheiate de autorități.
De asemenea, se arată în doctrină că rezultatele și concluziile anchetei parlamentare au un caracter politic, nu sunt obligatorii pentru autoritățile judiciare și pot constitui puncte de plecare pentru declanșarea unei cercetări penale sau de altă natură. Aceste rezultate și concluzii pot determina inclusiv o schimbare de atitudine în activitatea autorităților investigate. Se poate ajunge la promovarea unor modificări legislative, a declanșării unei moțiuni de cenzură sau la remaniere guvernamentală.
Din perspectiva raporturilor dintre legislativ și executiv, controlul parlamentar asupra Guvernului și a membrilor săi prin anchete parlamentare reprezintă o foarte utilă procedură de presiune instituțională și politică asupra autorității executive. Această presiune se bazează în principal pe interesul mediatic cu privire la activitățile unui ministru sau a unor persoane importante din Guvern, care sunt audiate de astfel de comisii, mai ales în situații sensibile, cum ar fi cazurile de corupție. Ca și moțiunile și interpelările, ancheta parlamentară este o armă a opoziției, prin care aceasta critică reprezentanții partidului/partidelor aflat/e la guvernare (de altfel, inițiativa pentru înființarea comisiilor de anchetă a aparținut, cu puține excepții, opoziției.
Totuși, comisiile de anchetă au o compoziție politică ce respectă configurația politică a Camerelor. Din acest motiv, vor apărea tensiuni între membrii comisiilor, în funcție de poziția pe care o au de apărat ca membri de partid, ceea ce va afecta atât eficiența de lucru a respectivei comisii, cât și imparțialitatea concluziilor din raportul final. Este binecunoscută butada „Dacă vrei să înmormântezi o treabă, fă o comisie parlamentară”. Și, cu toate acestea, ca rezultat al unor contexte politice specifice, au existat situații în care activitatea hipermediatizată a unor comisii a produs o serie de modificări legislative, demisia unui ministru și chiar suspendarea Președintelui României.
În practica instituțională postcomunistă, s-a discutat în ce mă sură poate fi aplicată sancțiunea cuprinsă la art. 8 alin. (2) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, care precizează că membrii Guvernului care sunt audiați de către comisiile de anchetă au obligația de a prezenta informații în cursul investigațiilor, prin aplicarea art. 111 din Constituția României și a dispozițiilor cuprinse în Regulamentele celor două Camere.
Conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 115/1999, refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaților, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de 20 de zile, informațiile și documentele cerute de acestea în cadrul activității de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului este considerat infracțiune.
Așadar, Legea nr. 115/1999 indică doar Camera Deputaților, Senatul și comisiile permanente ca subiecți care pot fi informați, nu și comisiile de anchetă. Conform Constituției, act cu valoare juridică superioară legii, obligația de informare a Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice vizează Camera Deputaților, Senatul și comisiile parlamentare, fără a se face vreo distincție între comisii permanente, speciale sau de anchetă.
Astfel, în opinia noastră, art. 8 alin. (2) din Le gea nr. 115/1999 ar trebui modificat în sensul în care termenul de comisii permanente să fie înlocuit cu termenul de comisii parlamentare.
Ca o scurtă concluzie a acestei Secțiuni, se pare că procedurile de control parlamentar asupra Guvernului care nu sunt urmate de o sancțiune au devenit din ce în ce mai importante în economia raporturilor dintre Guvern și Parlament. Întrebările, interpelările, moțiunile simple sau anchetele parlamentare nu au, de cele mai multe ori, efecte politice spectaculoase de genul căderii Guvernului, demisiei unui ministru sau începerii urmăririi penale pentru fapte de corupție a unor înalți demnitari.
Însă, acestea reprezintă semnale de alarmă cu impact mediatic, prin care atât Guvernul, cât și majoritatea parlamentară sunt puse în situația de a da explicații cu privire la faptele care li se impută sau pe care le susțin. Or, tocmai aceste efecte extrajuridice și extrainstituționale constituie viața de zi cu zi a democrației constituționale, întrucât persoanele care conduc instituții cheie ale statului sau reprezintă direct electoratul nu pot ignora situațiile care generează efecte negative asupra imaginii publice personale și a instituțiilor pe care le reprezintă. În logica democratică a raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern, aceste proceduri au ca efect diminuarea și limitarea influenței pe care o poate exercita cabinetul sprijinit de o majoritate parlamentară asupra celorlalte autorități publice.
Exercitarea cu intensitate a acestor forme de control este de dorit, în special într-un sistem parlamentar sau semiprezidențial, unde riscul ca executivul să domine legislativul este mai mare decât într-un sistem prezidențial, acesta din urmă presupunând o mai rigidă separație a puterilor în stat și sfere de influență mult mai clar definite între legislativ și executiv (cel puțin în sistemul care funcționează în SUA).
Secțiunea 2. Controlul urmat de sancțiune
În această Secțiune voi analiza în detaliu impactul utilizării acestei proceduri asupra raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern, inclusiv din perspectiva dinamicii majorităților parlamentare. Nu voi pune accentul pe chestiunile procedurale (cum este inițiată, dezbătută și adoptată o moțiune de cenzură), ci pe acele subiecte relevante pentru înțelegerea modului în care se construiesc raporturile de putere dintre executiv și legislativ.
De asemenea, voi prezenta și analiza câteva dintre soluțiile propuse de specialiști pentru modificarea art. 114 din Constituție. Opinia doctrinară arhicunoscută afirmă că moțiunea de cenzură este forma „(…) cea mai elocventă de manifestare în plan juridic a controlului parlamentar asupra activității executivului”, având ca scop „(…) angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, în vederea demiterii sale”. Moțiunea de cenzură este „(…) procedura prin care Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pun în cauză răspunderea politică a Guvernului printr-un vot de blam la adresa acestuia și a activității lui”.
Din perspectivă juridică, această procedură de control parlamentar exprimă forma cea mai gravă de sancțiune care poate fi aplicată cabinetului. Din perspectivă politică, moțiunea de cenzură dă expresie răspunderii politice a Guvernului în fața Parlamentului și este unul dintre elementele centrale care particularizează raporturile de putere dintre executiv și legislativ, în sistemele de guvernare parlamentare și semiprezidențiale.
Practica moțiunilor de cenzură
În practica politică, moțiunea de cenzură poate interveni în mai multe situații, de cele mai multe ori ca efect direct al unui context politic schimbător. 27 de moțiuni de cenzură au fost introduse din 1992 până în prezent și două au fost adoptate: în octombrie 2009 și mai 2012. Doctrina de specialitate românească a identificat mai multe situații în care poate fi inițiată o moțiune de cenzură:
(a) Minoritatea care constituie opoziția parlamentară încearcă să devină majoritară, prin substituirea majorității deja existente cu o altă majoritate, rezultată în urma unor noi alianțe între partidele parlamentare.
(b) Moțiunea de cenzură poate fi inițiată chiar de majoritatea parlamentară, fie că aceasta a rezultat din alegeri, fie că s-a format ulterior alegerilor parlamentare, în urma unor situații politice specifice.
(c) Se urmărește de anumiți actori politici declanșarea unei crize guvernamentale care poate conduce la dizolvarea Parlamentului și la organizarea de alegeri anticipate.
Analizând cele 28 de moțiuni de cenzură care au fost inițiate până la momentul redactării acestui studiu, am observat că toate au fost inițiate de către senatori și deputați care se aflau în opoziție. Totodată, numărul moțiunilor de cenzură a crescut după 2004, atingând un punct culminant în perioada 2008-2011, inclusiv ca urmare a utilizării în exces de către Guvern a procedurii de angajare a răspunderii în fața Parlamentului, ceea ce a obligat opoziția, de altfel puternică, să utilizeze la maximum această procedură a controlului parlamentar. Moțiunile de cenzură au fost inițiate de opoziție, chiar dacă reprezentanții minorității parlamentare prefigurau eșecul inițiativei lor.
Astfel, moțiunile au devenit un vehicul important de construcție a discursului public, pe care opoziția l-a utilizat constant pentru a critica activitatea Guvernului și pentru a capitaliza politic greșelile și gafele guvernanților. Un subiect de analiză care mi se pare foarte important se referă la ideea conform căreia menținerea în funcție a Guvernului depinde exclusiv de voința majorității parlamentare, care trebuie nuanțată.
O moțiune de cenzură adoptată de Parlament conduce la demiterea cabinetului și la începerea procedurii de formare a unui nou Guvern. Însă, formarea Guvernului depinde atât de voința Președintelui, cât și de cea a forului legislativ. Din acest motiv, invariabil, adoptarea unei moțiuni de cenzură este o decizie politică a majorității parlamentare care însă nu poate și nu trebuie să ignore opțiunile și poziția politică a Președintelui, în special din cauza rolului pe care îl are în formarea noului cabinet.
Așa cum s-a întâmplat și în practica politică recentă, Președintele se poate opune majorității politice constituite împotriva Guvernului demis și poate forța apariția unei noi majorități, inclusiv prin amenințarea parlamentarilor cu procedura dizolvării forului legislativ. În aceste condiții, șeful statului poate să influențeze nu numai formarea Guvernului, dar și decizia Parlamentului, în condițiile în care o parte dintre parlamentari inițiază o moțiune de cenzură. O soluție pentru a evita această inadvertență constituțională este reglementarea moțiunii de cenzură constructive.
Majoritatea parlamentară care demite Guvernul va evita ca Președintele să mai poată submina sau influența decizia respectivei majorități, accentuându-se totodată dimensiunea parlamentară a sistemului de guvernare românesc.
Despre efectele posibile ale introducerii moțiunii de cenzură constructive voi scrie la punctul următor. Șansele de reușită ale unei moțiuni de cenzură trebuie analizate ținând cont inclusiv de sistemul de partide și dinamica coalițiilor legislative și de guvernare. În România postcomunistă, sistemul de partide s-a modificat prin trecerea de la multipartidism cu partid hegemonic (din 1990 până în 2004) la multipartidism moderat, cu trei partide mari.
Această modificare, alături și de alți factori de natură politică, dar și constituțională (de ex., mandate cu durată diferită pentru Președinte și Parlament) a avut un impact semnificativ asupra funcționării sistemului de guvernare. În condițiile în care majoritățile parlamentare sunt precare și forța coaliției legislative și de guvernare este aproximativ egală cu forța partidelor din opoziție, Guvernul este supus unor presiuni constante, iar riscul adoptării unor moțiuni de cenzură crește direct proporțional cu instabilitatea coaliției majoritare.
Un ultim subiect care mi s-a părut interesant analizând moțiunile de cenzură adoptate de Parlament se referă la art. 110 alin. (4) din Constituția României și la situația determinată de adoptarea unei moțiuni de cenzură chiar la finalul anului, când trebuia depus în Parlament proiectul de lege privind bugetul de stat.
Conform art. 110 alin. (4) din Constituție, Guvernul demis prin moțiune de cenzură îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor detaliază, în art. 26 alin. (3), ce înseamnă administrarea treburilor publice: „(…) Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de lege”. Am identificat o situație specifică în practica guvernării.
Forul legislativ a modificat Legea nr. 90/2001, astfel încât să permită unui Guvern demis, în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, să poată iniția proiecte de lege pentru ratificarea unor tratate internaționale, proiecte de lege privind bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, precum și proiecte de lege privind responsabilitatea fiscală.
Această modificare legislativă s-a născut dintr-o necesitate de fapt, întrucât Guvernul condus de Emil Boc fusese demis prin moțiune de cenzură de către Parlament, iar noul Guvern nu se formase încă, ceea ce afecta procesul legislativ al adoptării bugetului de stat pentru anul 2010.
În acest caz, nu suntem în situația unei delegări legislative, ci ne aflăm în situația în care Parlamentul, prin lege, a extins competența Guvernului demis la posibilitatea de a depune proiecte de lege în domenii cheie de activitate a statului și doar în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânata
Moțiunea de cenzură constructive
În două state parlamentare (Spania și Germania) întâlnim cel mai ridicat grad de stabilitate guvernamentală. Și nu întâmplător. Germania și Spania au reglementat în constituțiile lor moțiunea de cenzură constructivă, un element constituțional specific parlamentarismului raționalizat, care, alături de alți factori precum tipul de sistem de partide, tradiția parlamentară a coalițiilor, gradul de disciplină al partidelor parlamentare, generează un grad ridicat de stabilitate guvernamentală.
Soluția moțiunii de cenzură constructive a fost consemnată în Tezele Constituției din 1991, dar Adunarea Constituantă nu a păstrat-o în final. În opinia mea, introducerea moțiunii de cenzură constructive în sistemul constituțional românesc ar putea conduce la modificări nesemnificative cu privire la gradul de stabilitate guvernamentală.
Motivele principale pentru care mandatele guvernelor postcomuniste au încetat înainte de termen nu au fost determinate de adoptarea unor moțiuni de cenzură. Așa cum am mai spus, doar două Guverne au fost demise prin moțiune de cenzură în ultimii 24 de ani. Celelalte cabinete nu și-au dus până la sfârșit mandatele pentru că prim-miniștrii și-au dat demisia din motive care țineau de conjunctura politică a momentului respectiv (Petre Roman, Victor Ciorbea, Emil Boc).
În cazul premierului Radu Vasile, care nu a acceptat să își dea demisia, deși aceasta era acțiunea politică normală în acel moment, Președintele României a semnat un decret de revocare din funcție.
Introducerea moțiunii de cenzură constructive poate reprezenta o soluție, mai ales în condițiile în care se are în vedere mo di fi carea profundă a sistemului de guvernare, prin trecerea de la semiprezidențialism la parlamentarism raționalizat.
De altfel, în prima formă a proiectului de modificare a Constituției sprijinit de USL și adoptat de Comisia specială privind revizuirea Legii fundamentale a fost introdusă instituția moțiunii de cenzură construc tive: „Semnatarii moțiunii de cenzură vor propune numele unei persoane drept candidat pentru funcția de prim-ministru, iar aceasta va fi însărcinată de către Președinte cu formarea noului Guvern în cazul în care moțiunea de cenzură este adoptată”.
Însă, dacă această modificare nu va avea loc, este posibil ca introducerea moțiunii de cenzură constructive să determine o prea mare concentrare a influenței la nivelul executivului, în special atunci când Președintele are aceeași culoare politică cu a Guvernului, și să descurajeze opoziția de la exercitarea actului democratic al criticării puterii prin intermediul acestui instrument constituțional.
Totuși, în varianta finală a textului propunerii de revizuire a Constituției României, variantă trimisă Comisiei de la Veneția și Curții Constituționale, această dispoziție nu a mai fost menținută.
Concluzii
În capitolul 1, cu titlul “Guvernul –parte a executivului bicefal în România”, am avut în vedere urmatoarele aspecte:
Rolul Guvernului;
Atribuțiile Guvernului și Structura sa;
Formarea Guvernului.
În capitolul 2, având ca titlu “Președintele –parte a executivului în România”, în acest capitol am abordat noțiuni referitoare la:
Rol și funcții;
Raporturile de putere cu Guvernul;
Raporturile de putere cu Prim-ministrul;
Raporturile de putere cu membrii Guvernului;
Propuneri de modificare a textului constitutional.
În cel de-al 3-lea capitol, “Angajarea răspunderii Guvernului”, am avut în vedere răspunderea Guvernului, și anume:
Explicații juridice;
Procedura;
Temperarea excesului.
În ultimul capitol, cel de-al 4-lea, “Controlul Parlamentar asupra Guvernului”, acest capitol se împarte în:
Controlul fără sancțiune;
Controlul urmat de sancțiune
Bibliografie
M. Zaver, K. A. Shepsle, Making and breaking Governments;
D. Ionică(coord), Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, București, 1998;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ed. A 4-a, Ed. All Back, București, 2005;
I. Vida, Puterea executivă și administrația publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1994;
I. Vida, Procedura de investire a Guvernului, Constituția României;
D. Apostol, Implicațiile revizuirii Constituției asupra raporturilor dintre Parlament și Guvern;
C. Ionescu, Raporturile Parlamentului cu Guvernul și Președintele României. Comentarii constituționale, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1992;
I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, București, 2006;
V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu, Constituția României comentată și adnotată, Drept constituțional comparat, Ed. Lumina Lex, București, 1996;
C. R. Tomescu, Raporturile dintre Guvern și Parlament, Ed. C. H. Beck, București, 2012.
Bibliografie
M. Zaver, K. A. Shepsle, Making and breaking Governments;
D. Ionică(coord), Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, București, 1998;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ed. A 4-a, Ed. All Back, București, 2005;
I. Vida, Puterea executivă și administrația publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1994;
I. Vida, Procedura de investire a Guvernului, Constituția României;
D. Apostol, Implicațiile revizuirii Constituției asupra raporturilor dintre Parlament și Guvern;
C. Ionescu, Raporturile Parlamentului cu Guvernul și Președintele României. Comentarii constituționale, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1992;
I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, București, 2006;
V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu, Constituția României comentată și adnotată, Drept constituțional comparat, Ed. Lumina Lex, București, 1996;
C. R. Tomescu, Raporturile
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Analiza Răspunderii Guvernului și Miniștrilor Guvernului (ID: 126280)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.