Analiza Procesului DE Elaborare ȘI Implementare A Politicilor Publice DE Autoritățile Locale
Introducere
Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar și calitatea, ca între persoanele fizice sau juridice să domnească ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească granițele țării și securitatea statului, să asigure o instruire a populației, circulația cetățenilor, asigurarea veniturilor bănești necesare acoperirii cheltuielilor funcționării organelor sale, gospodărirea domeniului public și alte necesități pentru buna funcționare a acestui angrenaj care este statul. Pentru realizarea acestor sarcini, statul promovează atît la nivel central cît și la nivel local politici publice, de menținerea ordinii, de educație, finanțe publice, de pază a granițelor țării, administrarea domeniului public ș.a. Toate aceste politici publice, organizate într-un sistem sunt dezvoltate de organe care alcătuiesc administrația publică.
Actualitatea temei investigate.
Procesele și atitudinile politice au fost punctul central al științelor politice pentru multe decenii. Științele politice “comportamentale” moderne au studiat, de la al doilea război mondial încoace, activitățile alegătorilor, ale grupurilor de interes, legislatorilor, președinților, birocraților, judecătorilor și altor actori politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate – sau “proceselor”. De curând, anumiți politologi au încercat să grupeze diferite activități în concordanță cu relația lor cu politica publica. Cărți privitoare la tema acestui proces au secțiuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, ș.a.m.d. Nu conținutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se implementează și se schimbă.
Un mare număr de țări aflate în tranziție urmează etapele necesare pentru a perfecționa puterea locală și, ca un rezultat colateral, se ocupă și de problema dezvoltării economice locale. Totuși dezvoltarea economică presupune diferite activități și moduri de abordare. De aceasta, indiferent dacă țara se află în tranziție sau nu, dezvoltarea economică trebuie să fie definită și înțeleasă clar de comunități, așa ca subiecții care participă la această activitate să înțeleagă ce implică ea și, cel mai important, ce trebuie să fie făcut ca acțiunile întreprinse de localități să fie realiste și reușite. De fapt, o premisă majoră pentru dezvoltarea economică în orice țară este capacitatea localităților de a defini un cadru de dezvoltare economică potrivit pentru comunitatea lor. Ca efect, nu există „cea mai bună cale” pentru a urma o dezvoltare economică, ea trebuie să fie „croită” după nevoile comunității.
Acestea fiind spuse, dezvoltarea economică locală este definită ca un „proces” în care cetățenii, afacerile locale și autoritățile locale lucrează împreună pentru a realiza următoarele:
1. Identificarea problemelor simple și tangibile pentru rezolvarea cărora comunitățile pot face ceva și care nu se reflectă asupra problemelor la macronivel.
2. Elaborarea planurilor de acțiune care întăresc dorințele și intențiile comunității de a ameliora calitatea vieții în localitate.
3. Elaborarea modurilor de abordare pentru un management îmbunătățit a bunurilor municipale care ar promova un sprijin și o înțelegere nepărtinitoare între consilii și comunitate.
Dezvoltarea economică locală implică o serie de măsuri care determină elaborarea unei misiuni pentru comunitate, identificarea unor nevoi critice și crearea soluțiilor pentru a satisface aceste nevoi. Mai mult decât atât, dezvoltarea economică nu este unidimensională, concentrându-se doar pe problema locurilor de muncă. Mai degrabă, acesta este un proces cuprinzător care se concentrează asupra identificării catalizatorilor ce ar putea stimula creșterea economică prin ameliorarea calității vieții cetățenilor, fapt ce are beneficii economice semnificative, atât timp cât investițiile se produc în localitățile în care chestiunea calității vieții este o prioritate. Factorul-cheie al dezvoltării economice locale este procesul de planificare strategică.
Dezvoltarea economică locală se află abia la începuturile sale, în Moldova. Fundamentul pentru dezvoltarea economică se construiește prin eforturile de planificare strategică, facilitate de Proiectul Reformei Autorităților Locale (PRAL). De exemplu. PRAL a organizat seminare în domeniul planificării strategice în 50 de comunității locale. Participanții la seminare sunt liderii respectați din diferite domenii ale comunității, la fel și funcționari ai puterii locale.
Deoarece, potrivit Constituție, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și raioane, și administrația publică locală va fi organizată și va funcționa în aceste unități administrativ-teritoriale.
Actualitatea temei investigate constă și în faptul că soluționarea problemelor social-economice și politice cu care se confruntă astăzi Republica Moldova, depinde în mare măsură de gradul de competență și profesionalism al organelor administrației publice locale și al personalului ce activează în ele.
Această lucrare poate fi utilizată în cadrul atelierelor de lucru cu funcționarii publici și aleșii locali privind procesul de descentralizare. Prin conținutul său, lucrarea își propune să contribuie la creșterea conștientizării reprezentanților autorităților publice locale din Republica Moldova privind procesul de descentralizare și îmbunătățirea capacității autorităților publice locale și societății civile de implicare și promovare în comun a politicilor publice, a programelor și proiectelor de dezvoltare locală.
Gradul de cercetare a temei. Printre cercetătorii români care au studiat instituția organelor administrației publice locale sînt: I.C. Brătianu, C.G. Dissescu, prof. Negulescu P., Teodorescu A., Negoiță A.
În lucrare am folosit un număr semnificativ de lucrări de referință, frecvența și diversitatea trimiterilor bibliografice au apărut din convingerea că este bine să cunoaștem și să avem puncte de vedere cît mai diverse și cît mai nuanțate, aspecte care măresc substanțial interesul pentru studiu și întăresc caracterul formativ al lucrării.
Obiectul de cercetare. În prezenta lucrare am urmărit prezentarea într-o forma cât mai simpla a problematicii analizei politicilor publice dezvoltate de guvernarea locală. Studiul nostru s-a concentrat asupra principalelor mecanisme ce intervin în acest proces. Mai este un fapt care se cuvine subliniat, anume, pentru a înțelege cum se desfășoară procesul de analiză politicilor, accentul trebuie sa cada asupra acțiunilor, motivațiilor si intereselor diverselor actori individuali implicați. Pentru a construi un model de analiza a politicilor publice, e necesar sa înțelegem felul în care se agrega aceste acțiuni, motivații și interese individuale
Scopul lucrării este de a cercetarea complexă a procesului de analiză politicile publice realizate de Guvernarea locală.
Sarcinile lucrării. Pentru a ajunge la obiectivele propuse trebuie de îndeplinit următoarele sarcini:
Structura lucrării a fost determinată de obiectul și scopul de cercetare, în ea se conține trei capitole, introducere, încheiere și suportul bibliografic.
CAPITOLUL I NOȚIUNI GENERALE PRIVIND GUVERNAREA LOCALĂ ȘI POLITIC PUBLICE LOCALE
Noțiunea și principiile Guvernării locale
Termenul de guvernare provine din grecescul kubernân – care se traduce prin a conduce o navă. Analogia cu navigația s-a menținut în latina medievală (gubernance) și chiar în limbile moderne. În prezent, noțiunea de guvernare are cel puțin două semnificații: 1) guvernarea ca instituție-atunci când este folosit în sens strict și 2) guvernarea ca proces-în cazul în care este utilizat în sens larg.
Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri și grad de control al societății de căre stat. Termenul considerat echivalent de către o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie originală, formulată de filozoful francez Michel Foucault, obținută prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (raționalitate.) Guvernarea, în acest sens se referă la conducerea sau la activitățile destinate ghidării modului în care sunt conduși oameni. Conducerea este interpretată din perspectiva direcționarii și lidershipului. Se referă, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, în care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forțelor. Raționalitatea, formă a gândirii sistematice și clare despre cum trebuie făcute lucrurile sugerează că înainte ca ceva sau cineva să poată fi controlat sau manageriat trebuie mai întâi să fie definit. De aceea, statele trebuie să-și proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populație, care să ofere posibilitatea vizibilității și cunoașterii acestora.
Secolului al XXI-lea se caracterizează prin impulsurile aduse politicii locale de către autoritățile statale. Agenda politică, administrativă și legislativă de la nivel central determină organizarea guvernării locale. Odată cu legitimizării instituțiilor locale, diferite politici naționale au avut rolul de a asigura „instituționalizarea” deciziilor de la nivel local în cadrul birocrației locale și al partidelor locale. Deși exista o independență a politicienilor locali față de puterea centrală, politicienii locali dau naștere unor „relații strânse și dependente față de guvernarea centrală puternică”.Acest fapt este în special pronunțat în contextul existenței în guvernarea Republica Moldova practic absolut doar a partidelor naționale, fiind lipsă partide regionale sau locale.
La etapa actuală în studiile de specialitate s-a expus un adevăr cu valoare axiomatică că într-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administrației publice. După o formulă celebră, se poate guverna de departe, dar se poate administra numai de aproape. Respectiv, este de neconceput un stat care să nu aibă, pe lîngă o administrație centrală, structuri administrative teritoriale.
În acest sens cercetătorul I. Creangă susține că într-un stat democratic guvernarea nu mai poate fi monopolul guvernelor. Eficiența guvernării depinde în foarte mare măsură de capacitatea liderilor politici de a democratiza procesul decizional prin administrația publică locală. În acest sens, se susține că dacă se vrea democratic, statul trebuie să creeze mijloace care să permită cetățeanului să participe la afacerile publice și la luarea deciziilor care îl privesc, iar acest lucru se realizează prin mai multă putere conferită administrației publice locale, organelor reprezentative ale acesteia.
Sistemele politice și regimurile de guvernare din diverse state și-au instituit pe parcursul istoriei diverse reguli de organizare a teritoriilor proprii și de funcționare a comunităților locale. În Republica Moldova aceste forme de guvernare locală nu au putut de fiecare dată să răspundă întocmai cerințelor și intereselor comunităților locale, autoritățile locale fiind pînă nu demult subordonate puterii centrale, limitate în competențe, lipsite de mijloacele financiare necesare pentru realizarea competențelor ce le revin, ori astfel de atribuții date comunităților locale rămîneau doar formale etc.
Guvernarea locală este realizată de autoritățile administrației publice locale care sînt organe descentralizate, independente de puterea ierarhică a autorităților centrale. De aici rezultă că autoritățile administrației publice locale nu pot fi numite și destituite de la centru, ele trebuie să fie alese și revocate de cetățenii unităților administrativ-teritoriale.
Conceptul de guvernare la general se referă la procedurile formale și instituțiile create de societate pentru a-și exprima interesele, pentru a-și rezolva disputele și pentru a implementa deciziile publice. Sistemele politice sunt caracterizate de existența unor reguli cu privire la „comportamentul politic și la mecanismele de protejare a drepturilor minoritățiloriind pînă nu demult subordonate puterii centrale, limitate în competențe, lipsite de mijloacele financiare necesare pentru realizarea competențelor ce le revin, ori astfel de atribuții date comunităților locale rămîneau doar formale etc.
Guvernarea locală este realizată de autoritățile administrației publice locale care sînt organe descentralizate, independente de puterea ierarhică a autorităților centrale. De aici rezultă că autoritățile administrației publice locale nu pot fi numite și destituite de la centru, ele trebuie să fie alese și revocate de cetățenii unităților administrativ-teritoriale.
Conceptul de guvernare la general se referă la procedurile formale și instituțiile create de societate pentru a-și exprima interesele, pentru a-și rezolva disputele și pentru a implementa deciziile publice. Sistemele politice sunt caracterizate de existența unor reguli cu privire la „comportamentul politic și la mecanismele de protejare a drepturilor minorităților”. Mai mult, aceste reguli asigură oferirea de bunuri și servicii publice care reflectă nevoile și preferințele cetățenilor.
În ultima perioadă pe lîngă termenul de guvernare tot mai des se utilizează și termenul de guvernanță. Conceptul de guvernanță (governance) reprezintă un „model flexibil de luare a deciziilor publice bazate pe rețele flexibile de indivizi”. Cu alte cuvinte, deciziile publice se bazează mai degrabă pe „relațiile pe termen lung dintre indivizii cheie localizați în diferite organizații, de la diferite nivele teritoriale” decât pe „birocrații organizate ierarhic”. Guvernanța are astfel rolul de a „indica faptul că există rețele noi și puternice între guvernare și actori non-guvernamentali”.
Astfel, orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat și recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci și de a-i rezolva interesele atît de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-și îndeplini acest rol, stalul își împarte teritoriul și populația aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale etc. Aceste zone – mai mici sau mai mari – sînt unitățile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: județ, ținut, regiune, raion, oraș, sat, comună etc. În prezent, conform art.110 alin.(1) din Constituție “teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, orașe, raioane și unitatea teritorială autonomă Găgăuzia”.
În toate aceste unități administrativ-teritoriale, statul a creat autorități publice, care să-l reprezinte și să acționeze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar și ale locuitorilor respectivi. În același scop, statul a creat autorități și la nivel central, care să-l reprezinte și să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel și care apar ca ceea ce este comun și general tuturor zonelor de interese.
Ratificarea Cartei Europene pentru Autoadministrarea Locală Republica Moldova a fost un element esențial în stabilirea principiilor de guvernare locală. Astfel după ratificarea Cartei statul a fost supus monitorizării din partea Consiliul Europei, care insista asupra racordării legislației naționale la standardele europene.
Administrația publică locală este totalitatea autorităților cu competență generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unități administrativ-teritoriale.
Conform Constituției Republicii Moldova administrația locală ține să fie realizată prin voința poporului, exercită prin forme ale democrației directe și reprezentative, adică prin participarea populației la discutarea și rezolvarea celor mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la rezolvarea hotărârilor adoptate și exercitarea controlului asupra activității organelor administrării locale. Administrația publică locală oferă infrastructura fizică și politică care sprijină eforturile comunității și cetățenilor în domeniul economic, politic, social și cultural.
Rolul administrației publice locale se schimbă și va continua să se schimbe pe măsură ce problemele economice și sociale pe care le întâmpină continuă să crească. Cât privește „administrația publică”, de la început trebuie să precizăm că ea se deosebește, în primul rând, de administrația particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul și interesul general al societății sau al unei colectivități umane. Administrația publică nu se identifică însă nici cu administrația de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere și se realizează nu numai prin activitatea organelor (autorităților) statului, ci și prin activitatea altor autorități publice care nu au neapărat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome și a instituțiilor publice.
Problematica plasării autorităților administrației publice locale în cadrul administrației publice implică analiza raporturilor dintre autoritățile publice locale de nivelul întîi și de nivelul doi și dintre acestea și autoritățile centrale, raporturi care au la bază principiile constituționale și legale.
Astfel, cu referire la administrația publică locală, Constituția stabilește în art. 109, 112 și 113 un șir de principii pe care se întemeiază organizarea și funcționarea administrației publice locale. Ele se referă la autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, legalitatea în raporturile dintre autoritățile publice și colaborarea în rezolvarea problemelor comune. Principiile constituționale sînt strîns legate între ele și au menirea de a asigura o activitate eficientă a autorităților administrației publice locale.
O abordare interesantă în clasificarea principiilor administrației publice locale o are autorul rus Vîdrin I. V. care este unul din puținii autori care evidențiază principiile administrației publice locale din punct de vedere social și juridic. Analiza socio-juridică a administrației publice locale permite delimitarea principiilor generale a administrației publice în calitatea sa de subsistem social de principiile de drept ce se referă la organizarea administrației publice locale.
O altă clasificare a principilor administrației publice locale a stabilim în dependență de sursa unde sunt reglementate aceste principii. Astfel în art. 109 din Constituția RM avem expres menționate Principiile de bază ale administrării publice locale – Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților administrației publice locale și ale consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Aceleași principii sunt reglementate și de art. 3 din Legea privind administrația publică locală. Cu excepția faptului ca la al.2 din art. 3 este dezvoltată ideea autonomiei locale – Autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.
O altă lege care stabilește principii ale administrației publice locale este Lege privind descentralizarea administrativă. La articolul 3 din această lege sunt dezvoltate principiile ce stau la baza descentralizării administrative. Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii:
a) principiul autonomiei locale; principiul subsidiarității; principiul echității; principiul integrității competențelor; principiul corespunderii resurselor cu competențele; principiul solidarității financiare; principiul dialogului instituțional; principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil; principiul responsabilității autorităților administrației publice locale.
O sursă importantă a principiilor aplicabile administrației publice locale le găsim la nivel suprastatal în Carta Europeană a autonomiei locale a intrat în vigoare la 1 septembrie 1988, după ratificarea ei de către patru state. Actualmente, din 41 de țări membre ale Consiliului Europei, numai 4 țări nu au semnat Carta, iar una nu a ratificat-o. Republica Moldova a semnat Carta autonomiei locale la 2 mai 1996, a ratificat-o la 2 octombrie 1997, iar din 2 februarie 1998 ea este în vigoare pentru țara noastră.
O categorie separată de principii sunt cele ale științei administrației, și anume: principiul autonomiei funcționale, principiul conducerii descentralizate, principiul constituirii și exercitării democratice a puterii, principiul stabilității și specializării structurilor administrației publice locale, principiul egalității cetățenilor în fața administrației publice locale, principiul legalității în activitatea executivă și principiul responsabilității administrației publice.
Din perspectiva politicilor publice ne interesează foarte mult aspectul de participare a particularilor la administrarea treburilor locale. Astfel că conducerea la nivelul comunităților teritoriale, ca și conducere instituționalizată, a fost adesea analizată și din perspectiva raporturilor de informare dintre cei conduși (cetățeni) și cei care conduc (autorități). Participarea sau răspunsul celor conduși la deciziile actului de conducere se apreciază ca fiind determinată de raporturile de informare, de conținutul și sensul lor. Această perspectivă, care se vrea funcțională, este uneori mai degrabă „sentimentală” și„umanistă”, nefiind dovedit faptul că totdeauna raporturi de comunicare optime înseamnă și o participare eficientă.
1.2 Noțiunea și caracteristica politicilor publice locale
Domeniul de cercetare al politicilor publice este un domeniu de graniță între mai multe discipline precum: politică, sociologia, psihologia socială, știința juridică. Studiul politicilor publice ar reprezenta latura cea mai recentă a științei politice.
După autorul Lambru M. domeniul politicilor publice poate fi definit foarte bine ca ocupându-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, reprezintă acțiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acțiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.
Un alt autor vorbind despre politicile pe care le formulează sau le aplică guvernarea face o analiză a acestora prin a răspunde la întrebări de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul local; sau primăria) o astfel de decizie? Sau: De ce nu cunoaștem încă rezultatele aplicării unei astfel de măsuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu această decizie și voi face tot posibilul ca să împiedic aplicarea ei! În toate aceste cazuri, ceea ce avem în minte – noi sau interlocutorii noștri – sunt diversele politici promovate (sau care, din punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primărie sau, în general, de o instituție publică.
Politica reprezintă un „domeniu al activității umane care vizează relațiile, manifestările și orientările între păturile, grupurile sociale și alte organizații active dintr-un stat sau între acestea și cetățeni în confruntările pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea și menținerea puterii și pentru controlul funcționării ei”
Prin extinderea definiției anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera că „orice politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări (față de altele) în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.”
Prin urmare, se poate considera că politica publică exprimă manifestările și orientările definite de autoritățile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivelul național, fie la niveluri teritorial-administrative.
Politicile publice vizează sectorul public. Astfel în ce privește sectorul public de nivel local acesta constă din:
consumul, investițiile și autoritățile locale. Consumul și investițiile privesc mecanismele de alocare a resurselor și se leagă deci mai mult de preferințele consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor și depind de concepțiile dominante în societate despre echitate și dreptate socială în colectivitatea locală;
instituțiile și organizațiile prin care se iau deciziile în unitățile locale, precum și consecințele acestora;
producția de către autoritățile locale a bunurilor: a) acestea dețin în proprietate mijloace de producție și produce direct unele bunuri; b) furnizează anumite bunuri (nu neapărat producându-le; el poate să realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) angajează forță de muncă în întreprinderile municipale.
Cum se observă, definiția sectorului public se face pe șase dimensiuni: 1) deciziile instituțiilor și organizațiilor guvernamentale; 2) alocările guvernamentale (consumul și investițiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea publică; 5) contractările publice; 6) angajările de forță de muncă guvernamentale. E important de notat că cele șase dimensiuni pot evolua diferit.
Ideea că instituțiile guvernamentale locale au ca obiect principal de activitate formarea și aplicarea politicilor publice a pătruns cu dificultate la noi în țară în conștiința comună; astăzi însă ea este luată, de cele mai multe ori, ca evidentă: auzim de politicile de integrare europeană, de politicile sectoriale (privind, de pildă, restructurarea unor domenii economice sau reforma învățământului).
În sensul comun, termenul politică se consideră de obicei că se aplică la ceva “mai mare” decât deciziile particulare, dar la ceva “mai mic” decât mișcările sociale generale. Așadar, politica, în termenii nivelului de analiză, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, și anume unul esențial, este că pentru cei mai mulți autori termenul trimite la un scop de un anumit fel.
În limba română (ca de altfel în toate limbile romanice) există însă o dificultate în folosirea expresiei “politică publică”. Căci termenul “politică” ne trimite imediat la ceea ce în mod obișnuim numim politică: activitatea partidelor politice și oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gândim la campaniile electorale, la declarațiile politice etc. În limba engleză există două cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi avem numai unul: există cuvântul policy; și există cuvântul politics. Se vorbește despre “political science” și despre “policy science”. În românește am avea aceeași traducere: științe politice; dar sensul celor două expresii este foarte diferit.
Științele politice în sens de “policy sciences” înseamnă disciplinele care studiază metodele utilizate în formularea și aplicarea politicilor publice, precum și rezultatele lor.
Încercând să sintetizăm, vom avansa următoarele două definiții:
O politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice.
Procesul de înfăptuire a politicilor este procesul de formulare și de aplicare a politicilor publice.
Procesul de realizare a politicilor publice – de înfăptuire a politicilor – este complex și implică, așa cum vom vedea pe larg în capitolele următoare, dimensiuni, mecanisme și actori într-o rețea de interrelații. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace de a-l face mai ușor de înțeles e acela de împărți procesul în mai multe stadii sau etape și subetape distincte.
Prin politicile publice, statul intervine în activitatea economică și socială. El modifică realitatea, într-o direcție dorită. Care sunt rațiunile acestei intervenții? Ele se pot grupa în două mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta acțiunea pieței libere: căci piața are limitări, neîmpliniri, imperfecțiuni; 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pildă valorile importante într-o societate democratică modernă (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).
1.3 Raportul dintre guvernarea locală și politicile publice de dezvoltare
Instituțiile guvernamentale locale au fost de mult punctul central de studiu atît al științelor juridice dar și al celor politice. Stiințele politice au fost definite drept studiu al instituțiilor guvernamentale. Activitățile politice se centrează, în general, în jurul instituțiilor guvernamentale particulare – parlament, președinție, guvern, municipalități, ș.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată și aplicată autoritar de aceste instituții, care reprezinta doar o parte din actorii implicati in procesele de politici publice.
Relația între politica publică și instituțiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict vorbind, o politică nu devine politică publică până când nu este adoptată, implementată și aplicată de anumite instituții guvernamentale. Instituțiile guvernamentale conferă politicii publice trei trăsături caracteristice. Mai întâi, guvernul oferă legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt în general privite ca obligații morale care impun loialitatea cetățenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri și asociații din societate – corporații, biserici, organizații profesionale, asociații civice, ș.a.m.d. – ca importante și chiar obligatorii. Dar numai politicile guvernului implică obligații legale. În al doilea rând politicile guvernamentale implică universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri și organizații ating doar o parte a societății. În sfârșit, guvernul monopolizează constrângerea în societate – doar guvernul poate să condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă politicile. Sancțiunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizații din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetățenilor, de a legifera politicile care guvernează întreaga societate și de a monopoliza folosirea legitimă a preferințelor lor în politică.
În consecință putem spune că însăși ideea politică a puterii publice este legată de ideea responsabilității garantate de normele de drept.
Tradițional, abordarea instituțională în științele politice nu acordă o mare atenție legăturilor dintre structura instituțiilor guvernamentale și conținutul politicii publice. În schimb, studiile instituționale descriu, de obicei, instituțiile guvernamentale specifice – structurile lor, organizare, îndatoriri și funcții – fără a se întreba în mod semnificativ despre impactul caracteristicilor instituționale asupra rezultatelor politicii. Activitățile legale și constituționale au fost descrise în detaliu, la fel ca și instituțiile publice locale și naționale. Totuși, legăturile dintre structurile instituționale și politică au rămas, în general, neexplicate. În ciuda slabei concentrări a studiilor instituționale în științele politice, abordarea instituțională nu este neapărat neproductivă. Instituțiile guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual și de grup. Prin “structurale” înțelegem că aceste mostre de comportament tind să persiste în timp. Mostrele stabile de comportament individual și de grup pot afecta conținutul politicii publice. Instituțiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice și pentru a le obstrucționa pe altele.
Instituțiile pot avantaja anumite interese n societate și pot să nu acorde avantaje altora. Anumite persoane sau grupuri pot avea un acces mai mare la puterea guvernamentală datorită unui set de trăsături structurale față de alt set. Pe scurt, structura instituțiilor guvernamentale pot avea importante consecințe asupra politicii.
Abordarea instituțională nu trebuie să fie restrânsă sau descriptivă. Ne putem întreba ce relații există între preparativele instituționale și conținutului politicii publice și putem investiga aceste relații în mod sistematic comparativ. De exemplu, pentru domeniul dezvoltarii urbane putem întreba: “Cum afectează diviziunea responsabilității între autoritățile locale si cele naționale conținutul politicii publice?” sau „In ce măsura relațiile de cooperare sau conflict intre autoritatile locale isi pun amprenta asupra cresterii investitiilor straine la nivel local?” Aceste întrebări, de care ne putem ocupa sistematic, implică preparative instituționale.
E important să ne amintim faptul că impactul preparativelor instituționale asupra politicii publice este o problemă empirică ce merită a fi investigată. Frecvent se afirma că o schimbare anume în structura instituțională ar provoca schimbări în politica publica fără investigarea adevăratei relații între structură și politică. Aceste propuneri trebuie examinate cu atentie pentru a nu cădea în capcana presupunerii că schimbările instituționale vor provoca schimbări în politică. Trebuie să fim precauți cu afirmația asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi că atât structura cât și politica sunt masiv determinate de forțe sociale sau economice și că implicarea neavizată în preparativele instituționale pot avea un impact independent scăzut asupra politicii publice dacă forțele implicate rămân constante.
CAPITOLUL II SUBIECȚII IMPLICAȚI ÎN PROCESUL REALIZĂRII POLITICILOR PUBLICE LOCALE
2.1 Autoritățile deliberative implicate în procesul politicilor publice
În calitate de autorități ale administrației publice locale prin care se exercită autonomia locală în sate și orașe, sînt desemnate, potrivit Constituției, consiliile locale. Deși noțiunea de consiliu local nu se referă direct și la consiliul raional, acesta totuși este asimilat consiliului local și este plasat sub protecția principiului autonomiei locale și a altor principii pe care se întemeiază administrația publică locală. O astfel de concluzie rezultă din prevederile Legii privind administrația publică locală, precum și dintr-un șir de hotărîri ale Curții Constituționale. Potrivit legii, administrația publică locală include totalitatea autorităților publice locale, care sînt organizate pe două niveluri. Autoritățile administrației publice locale de nivelul întîi și cele de nivelul doi, fiind organizate în toate unitățile administrativ-teritoriale, sînt considerate drept autorități publice cu competență generală sau specială, chemate să promoveze interesele și să soluționeze problemele colectivităților locale.
Consiliile locale au un rol deosebit în viața colectivităților locale și sînt definite expres de lege ca autorități reprezentative și deliberative ale unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau doi. Acestea sînt alese de populație în vederea soluționării problemelor de interes local sau, după caz, a coordonării activității consiliilor locale la realizarea serviciilor publice de interes raional.
Regimul reprezentativ la care este atribuit consiliul local rezidă în esența prevederilor constituționale de realizare a suveranității poporului. Potrivit art. 2 din Constituție, suveranitatea națională aparține poporului și se realizează nemijlocit sau prin organele sale reprezentative. Legea nr. 123/2003 definește consiliul local ca fiind un organ menit să reprezinte și să realizeze puterea pe teritoriul administrat.
Astfel, la nivel local, colectivitățile deleagă unor reprezentanți dreptul de a-și administra liber, fără nici o imixtiune din partea organelor centrale, o parte din problemele de interes local. Acești reprezentanți selectați ca urmare a exprimării votului universal, liber și secret al alegătorilor, vor obține un mandat de reprezentare colectivă. Consiliul local devine în acest caz, în ansamblul său, autoritatea reprezentativă și deliberativă a colectivității locale.
Nu putem ignora nici faptul că reprezentarea locală comportă, prin chiar propria sa natură, o dublă semnificație funcțională. în primul rînd, ea exprimă manifestarea voinței celor reprezentați, iar în al doilea rînd favorizează, sub aspect juridic, o comunitate de interese solicitate de ei înșiși, specifice unei colectivități autonome în raport cu alte colectivități. Aceste interese sînt realizate sub egida unor autorități reprezentative constituite prin alegeri. Cu alte cuvinte, în acest fel colectivitățile locale își administrează propriile interese prin intermediul organismelor alese de ele însele.
Reprezentativitatea ridică problema legăturilor dintre cel ales și alegător. Potrivit teoriei reprezentativității, cel ales în consiliul local este învestit de alegători cu putere pentru o anumită perioadă egală cu durata mandatului, pentm a rezolva, în conformitate cu legea, treburile publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Reprezentativitatea este strîns legată de nulitatea mandatului imperativ. Astfel, consilierul ales în consiliul local nu mai poate fi revocat de către alegători sau de către formațiunile politice pe lista cărora a fost ales. De asemenea, activitatea consilierilor nu trebuie să fie determinată de instrucțiunile și doleanțele alegătorilor sau ale formațiunilor politice pe care le reprezintă.
Reprezentativitatea și deliberativitatea consiliilor locale au o semnificație deosebită și constituie elemente importante al democrației se-midirecte, prin intermediul cărora se realizează suveranitatea națională. Prin caracterul deliberativ al consiliului local identificăm un organ colegial menit să adopte decizii potrivit cerințelor de cvorum prin votare cu diverse majorități. Deliberativitatea este o instituție a democrației, prin intermediul căreia o decizie se adoptă de către o majoritate în raport cu minoritatea. Deliberativitatea obligă consilierii să participe nemijlocit la dezbaterea și votarea deciziilor consiliului local. în cazul nerespectării cerințelor de deliberativitate, actele consiliului sînt lovite de nulitate, iar consiliul poartă răspundere juridică și politică pentru acțiunile sau inacțiunile sale.
Problema alegerii consiliilor locale urmează să fie analizată prin prisma sistemului electoral din țara noastră. Astfel, la alegerea consiliilor locale se aplică sistemul reprezentării proporționale. Se consideră că, potrivit acestui sistem, alegerile reflectă raportul de forțe dintre partidele politice, adică se asigură reprezentarea diferitelor partide politice care participă la competiția electorală, corespunzător voturilor obținute de fiecare din aceste partide. Sistemul reprezentării proporționale pentru alegerile consiliilor locale se realizează prin scrutin plurinominal.
în cadrul acestui sistem se formează circumscripții electorale pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, alegătorii urmînd să desemneze prin voturile lor mai mulți reprezentanți grupați pe liste. Alegătorii sînt puși în fața mai multor liste de candidați incluși în buletinele de vot, urmînd să aleagă o singură listă, fără a o putea modifica sau completa. Astfel, în fiecare circumscripție electorală se dispută atîtea mandate cîte locuri sînt în consiliile locale respective.
Problemele cu care se confruntă și pe care trebuie să le rezolve consiliile locale sînt complexe și numeroase, deosebindu-se prin specificul fiecărei unități administrativ-teritoriale fie de nivelul întîi, fie de nivelul doi. De aceea, la definirea competențelor consiliilor locale, legiuitorul a pornit de la competența proprie unităților administrativ-teritoriale, problemă examinată în alt capitol.
Astfel, la delimitarea atribuțiilor consiliilor locale, trebuie să luăm în considerare suportul legal, adică legea, deoarece ea este cea care stabilește autoritatea de competența căreia ține rezolvarea unei sau altei probleme. In primul rînd, la delimitarea competențelor pornim de la poziția consiliilor locale și a autorităților centrale. Legea trebuie să stabilească expres competențele consiliilor locale de nivelul întîi, celor de nivelul doi și competența autorităților centrale. în al doilea rînd, dacă legea nu stabilește o atribuție concretă a unei autorități concrete, această atribuție îi revine consiliului local în virtutea dreptului său la inițiativă și celui de a decide în orice problemă de interes local. Prin urmare, legea nu poate defini toate domeniile și competențele consiliilor locale, ea poate doar interveni pentru a limita aceste autorități în anumite competențe. Plecînd de la această teză, legiuitorul a stabilit pentru consiliile locale doar atribuțiile de bază, fără a institui o listă limitată a acestora.
Consiliile locale de nivelul întîi, în temeiul competențelor satelor (comunelor), orașelor (municipiilor), îndeplinește, în teritoriul administrat, următoarele atribuții de bază:
a) alege din rîndurile consilierilor viceprimarul (viceprimarii), la propunerea primarului;
b) desemnează, la propunerea primarului, șefii de subdiviziuni, servicii, de întreprinderi municipale din subordine, numește secretarul consiliului în bază de concurs;
c) eliberează, în temeiul legii, viceprimarul și secretarul consiliului, alte persoane desemnate de consiliu;
d) aprobă statutul satului (comunei), orașului (municipiului) și regulamentul lor de bază, ținîndu-se cont de statutul-cadru și de regulamentul-cadru, aprobate de Parlament; aprobă alte regulamente prevăzute de lege;
e) elaborează și aprobă studii, prognoze și programe de dezvoltare social-economică și de altă natură;
f) aprobă, la propunerea primarului, organigrama și statele primăriei în baza statelor-tip, aprobate de Guvern, ale structurilor și serviciilor publice din subordine;
g) aprobă bugetul local și fondul de rezervă, precum și fondurile extrabugetare; aprobă împrumuturile și contul de încheiere a exercițiului bugetar;
h) decide punerea în aplicare și modificarea, în limitele competenței, a cuantumului impozitelor și taxelor locale, a modului și a termenelor de plată a acestora, acordarea de facilități pe parcursul anului bugetar, operează modificări în bugetul local;
i) aprobă, în condițiile legii, norme specifice pentru instituțiile publice de interes local din subordine;
j) aprobă, în condițiile legii, planurile urbanistice ale localităților din componența unității administrativ-teritoriale, precum și planurile de amenajare a teritoriului;
k) înființează instituții publice de interes local și organizează servicii publice locale pentru desfășurarea activităților în gospodăria comunală, transporturile locale, rețelele edilitare etc, asigură buna lor funcționare, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor bugetare;
1) aprobă programele locale de refacere și de protecție a mediului; contribuie la protecția și conservarea monumentelor de istorie și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale;
m) ia măsuri pentru protecția parcurilor, rezervațiilor naturale, spațiilor verzi și monumentelor naturii;
n) aprobă limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local;
o) formează din rîndurile membrilor săi, în funcție de specificul și necesitățile locale, comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, schimbă componența acestora;
p) decide, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale, inclusiv din străinătate, pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenți economici și asociații obștești din țară și din străinătate în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun;
r) decide, în condițiile legii, înființarea întreprinderilor municipale și societăților comerciale sau participarea la capitalul statutar al societăților comerciale;
s) decide stabilirea de legături de colaborare, cooperare, inclusiv transfrontalieră, și de înfrățire cu localități din străinătate;
t) examinează informațiile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; audiază dările de seamă și informațiile primarului, conducătorilor de subdiviziuni, întreprinderi municipale și de instituții publice din subordine;
u) ridică mandatul consilierilor în condițiile legii; inițiază, după caz, și decide desfășurarea referendumului local;
v) aprobă programe locale de utilizare a forței de muncă și asigură îndeplinirea lor;
x) administrează bunurile publice ale satului (comunei), orașului (municipiului);
y) aprobă simbolica unității administrativ-teritoriale, atribuie sau schimbă denumiri de străzi, piețe și de alte locuri publice în aer liber, stabilește data sărbătoririi hramului localității, conferă cetățenilor Republicii Moldova și celor străini, cu merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al satului (comunei), orașului (municipiului), în condițiile legii.
Consiliile raionale în atribuțiile sale urmează prevederile art. 112 din Constituție, care stabilește că consiliile raionale coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării problemelor și serviciilor de interes raional. Legea privind administrația publică locală dezvoltă aceste competențe și le detaliază pornind de la competența unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi. Astfel, consiliul raional îndeplinește, în teritoriul administrat, următoarele atribuții de bază:
a) coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes raional;
b) organizează serviciile publice de interes raional și aprobă regulamentele lor;
c) analizează propunerile făcute de consiliile și de primarii satelor (comunelor) și orașelor (municipiilor) în vederea elaborării de prognoze și programe economice, refacerii și protecției mediului;
d) aprobă strategii, prognoze, planuri și programe de dezvoltare social-economică a raionului, programe de utilizare a forței de muncă în teritoriu și monitorizează realizarea acestora;
e) aprobă bugetul raional, relațiile acestuia cu bugetele satelor (comunelor), orașelor (municipiilor) și contul de încheiere a exercițiului bugetar raional, precum și fondurile extrabugetare;
f) aprobă suma totală a cheltuielilor și statele de personal ale instituțiilor sferei sociale din subordine, organizează, în colaborare cu consiliile locale și în limitele competenței sale, servicii publice de interes raional, aprobă tarifele la serviciile cu plată, prestate de instituțiile și serviciile menționate, cu excepția instituțiilor medico-sanitare;
g) stabilește orientările generale privind dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului;
h) alege din rîndul consilierilor, în condițiile legii, președintele și vicepreședintele raionului;
i) desemnează, pe bază de concurs desfășurat conform legislației în vigoare, secretarul consiliului raional, șefii de direcții (direcții generale) de economie și reforme, de finanțe, de sănătate, pentru cultură, pentru învățămînt, pentru tineret și sport, de asistență socială și protecție a familiei, de arhitectură și urbanism, de agricultură și alimentație, de relații funciare și cadastru, precum și ai altor subdiviziuni subordonate consiliului, înștiințînd despre aceasta autoritățile administrației publice centrale de specialitate;
j) aprobă propriul regulament în baza regulamentului-cadru al consiliilor locale aprobat de Parlament;
k) aprobă organigrama și statele de personal ale aparatului președintelui raionului, ale direcțiilor și ale altor subdiviziuni subordonate consiliului raional, luînd ca bază organigrama și statele-tip aprobate de Guvern;
1) decide sau, după caz, propune înființarea, în condițiile legii, de instituții publice și întreprinderi municipale;
m) aprobă, în condițiile legii, norme specifice pentru structurile autonome și pentru instituțiile publice pe care le înființează;
n) înființează, reorganizează și lichidează instituții social-culturale și asigură buna lor funcționare, în limita alocațiilor prevăzute la bugetul respectiv;
o) asigură condiții pentru organizarea și desfășurarea de activități științifice, instructiv-educative, cultural-educative, sportive și de tineret;
p) decide, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale, inclusiv cooperarea transfrontalieră, pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenți economici și asociații obștești din țară și din străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun;
r) contribuie la protecția consumatorului.
Consiliile locale de nivelul întîi și cele de nivelul doi exercită și alte atribuții stabilite prin lege, prin statutul unității administrativ-teritoriale respective ori prin regulamentul acestor consilii. Competențele consiliilor locale rezidă în atribuțiile proprii unităților administrați-teritoriale, precum și în atribuțiile delegate de către stat acestor unități.
Consiliul local activează în cadrul ședințelor plenare și se întrunește în ședințe ordinare o dată la 3 luni, la convocarea primarului sau, după caz, a președintelui raionului. în ședință extraordinară consiliul local se poate întruni ori de cîte ori este necesar, la cererea primarului sau, după caz, a președintelui raionului sau la cererea a cel puțin 1/3 din numărul consilierilor aleși. Cei care convoacă ședința extraordinară înaintează și ordinea de zi a ședinței.
Convocarea consiliului local se face prin dispoziția primarului sau, după caz, a președintelui raionului cu cel puțin 5 și respectiv 10 zile înainte de ședințele ordinare și cu cel puțin 3 zile înainte de cele extraordinare. În cazuri de maximă urgență, pentru rezolvarea problemelor ce țin de interesele locuitorilor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, convocarea consiliului local se poate face imediat.
2.2 Autoritățile executive implicate în procesul politicilor publice
Termenul primar este de origine latină (primarius) și semnifică prima persoană, cel dintîi, cel care este înaintea tuturor prin însemnătate, rang sau calitate. Pentru administrația publică locală din Republica Moldova instituția primarului devine tradițională. Fiind reglementată de legislația proprie și influențată de legislația țărilor din componența căreia făcea parte teritoriul actual al Republicii Moldova, instituția primarului a avut diverse denumiri și a fost dotată cu diverse atribuții.
Pentru alegerea primarului în Republica Moldova este utilizat sistemul majoritar, considerat cel mai vechi și acceptat de peste 80 de state.
Esența sistemului majoritar constă în aceea că la alegeri învinge candidatul care a acumulat un anumit număr de voturi. în funcție de majoritatea cerută de lege, pentru a învinge la alegeri, există scrutinul majoritar simplu și scrutinul majoritar absolut.
Alegerea directă a primarilor pe parcursul ultimilor 10 ani a scos la iveală un șir de probleme, care se referă la raporturile primarului cu consiliile locale. Potrivit scrutinului majoritar, în calitate de primar este aleasă cea mai populară persoană și în multe cazuri astfel de persoane sînt independente sau reprezintă formațiunile politice care nu sînt reprezentate masiv în consiliul local. Datorită acestui fapt, activitatea primarului, obiectivele și programul său politic nu întotdeauna corespund cu programul politic al formațiunilor politice care dețin majoritatea în consiliu. Astfel de situații dau naștere unor conflicte între primar și consiliu, care conduc la rivalitate între aceste autorități și le antrenează în lupte inutile, în consecință interesele locale trec pe planul doi, avînd de suferit comunitatea. De exemplu, într-un șir de localități s-au inițiat referendumuri locale pentru revocarea primarului.
Pentru a înlătura astfel de probleme, legislativul, prin Legea nr. 781/2001, a schimbat modalitatea de alegere a primarului, stabilind că acesta se alege de consiliul local. Un șir de deputați n-au fost de acord cu modificările operate și au solicitat Curții Constituționale să supună controlului constituționalității aceste prevederi ale legii. Cu această ocazie, Curtea menționează că, potrivit art. 109 din Constituție, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și în acest context legea supremă nu conține reguli aplicabile diferențiat autorităților administrației publice locale. Astfel, elementul caracteristic pentru autoritățile publice locale îl constituie eligibilitatea acestora. Principiul eligibilității este unul democratic și se realizează prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățenii cu drept de vot, care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În concluzie, Curtea Constituțională menționează că modificările prin care se propune alegerea primarilor de către consiliile locale afectează drepturile fundamentale ale cetățenilor și depășesc limitele de revizuire a Constituției prevăzute de art. 142.
Nu toți judecătorii au fost de acord cu concluziile Curții, unul dintre ei considerînd că alegerea primarilor de către consiliile locale nu contravine Constituției și tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte. Potrivit art. 2 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislația internă și, pe cît e posibil, în Constituție. Constituția Republicii Moldova statuează, în art. 109-113, principiile de bază pe care se întemeiază administrația publică locală. Exercitarea acestor principii, în consonanță cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, are menirea de a contribui la optimizarea administrării treburilor publice locale. Alegerea primarilor de către colectivitățile locale prin vot direct nu contribuie la conlucrarea acestora cu consiliile locale, componența cărora deseori face parte din tabăra adversă. Ca urmare, între consiliile locale și primari apar disensiuni și diferende greu de depășit din cauza ambițiilor și opțiunilor politice diametral opuse. Actualmente se atestă o situație paradoxală. Primarii, reprezentînd o anumită formațiune politică, s-au plasat în opoziție față de consiliile locale, membrii cărora în majoritate fac parte din altă formațiune politică. Drept consecință, soluționarea problemelor colectivităților locale este dificilă.
Potrivit legislației, satele (comunele) și orașele au cîte un viceprimar, iar orașele cu o populație de peste 15.000 de locuitori, prin decizia consiliului respectiv, pot avea 2 viceprimari. Municipiile Bălți, Bender, Comrat și Tiraspol au cîte 3 viceprimari, iar municipiul Chișinău are 4 viceprimari.
Viceprimarii unităților administrativ-teritoriale cu o populație sub 5.000 de locuitori își exercită, de regulă, funcțiile pe baze obștești. Aceștia, prin decizia consiliului local, pot fi remunerați pentru perioada în care îndeplinesc funcțiile primarului în absența acestuia sau, după caz, în alte situații în care viceprimarii sînt atrași să activeze în primărie.
Potrivit legii, după validarea mandatului primarului, consiliul local alege din rmdurile consilierilor unul sau mai mulți viceprimari. Candidatura pentru funcția de viceprimar se propune de către primar după consultarea fracțiunilor. Procedura de consultare a fracțiunilor obligă primarul, înainte de a numi candidatul la funcția de viceprimar, să propună spre discuție potențialul candidat (candidați). Prin noțiunea consultarea fracțiunilor legea obligă primarul să consulte toate fracțiunile din cadrul consiliului. După o astfel de consultare, primarul trebuie să țină cont de opiniile fracțiunilor, în caz contrar, candidatura propusă va putea fi respinsă de consiliu. De regulă, consiliul va accepta candidatura care reprezintă fracțiunea majoritară în consiliul local sau cel puțin candidatura care este agreată de majoritatea consilierilor în cazul în care în consiliu nu există o fracțiune ce deține majoritatea.
Decizia consiliului prin care se alege viceprimarul se adoptă cu votul majorității consilierilor aleși. în cazul în care la alegere candidatura propusă de primar nu întrunește numărul necesar de voturi la 2 ședințe consecutive, primarul este obligat să propună consiliului o altă candidatură pentru funcția de viceprimar.
Eliberarea viceprimarului din funcție se face la propunerea primarului sau la solicitarea a cel puțin o treime din consilierii aleși. Pentru eliberarea viceprimarului consiliul votează cu majoritatea consilierilor aleși.
Statutul viceprimarului este similar cu cel al primarului și se reglementează de Legea privind statutul alesului local.
În calitatea sa de autoritate publică a administrației publice locale și ca subiect prin care se exercită autonomia locală, primarului îi revin o seamă de atribuții similare oricărei autorități publice din sfera puterii, atribuții care îl obligă și-i dau dreptul să-și exercite funcția respectivă.
De menționat că primarul nu-și exercită atribuțiile în nume propriu, ci, pe de o parte, în numele colectivității locale care 1-a ales, iar pe de altă parte, în numele statului care 1-a abilitat cu drepturi și obligații ca fiind de interes public.
Perimetrul atribuțiilor primarului este determinat de calitatea și sarcinile puse în seama acestuia. Potrivit legii, primarul este autoritatea care reprezintă populația unității administrativ-teritoriale respective. Prin reprezentare înțelegem, posibilitatea primarului de a vorbi din numele locuitorilor localității respective în raport cu autoritățile publice ale statutului, cu alte autorități publice locale din țară și din străinătate, cu partidele și organizațiile obștești etc.
O altă calitate a primarului este cea de autoritate executivă a consiliului local. în virtutea acestei calități, primarul are atribuții de organizare a executării și de executare concretă a deciziilor consiliului local. La cererea consiliului local, primarul este obligat să prezinte informații despre executarea deciziilor adoptate de consiliu, alte informații despre activitatea sa de exercitare a anumitor atribuții prevăzute de lege.
Potrivit calității sale de organ executiv al consiliului local, primarul reprezintă și exercită din numele consiliului local atribuții ce țin de competența sa sau atribuții delegate de consiliu. în cazul în care consiliul local este suspendat, primarul exercită administrarea operativă a treburilor publice ale unității administrativ-teritoriale. Acesta este ordonatorul de credite al unității administrativ-teritoriale respective și exercită atribuțiile rezultate din personalitatea juridică a acesteia.
Atribuțiile de bază ale primarului sînt stabilite expres de lege și pornesc de la competențele proprii ale unității administrativ-teritoriale respective și cele delegate de către stat acestuia. Astfel, există atribuții ce interesează doar comunitatea, altele care interesează atît colectivitatea locală, cît și statul și un alt șir de atribuții care țin doar de interesele statului.
Spre exemplu, în cazul atribuțiilor ce privesc starea civilă, al celor care rezultă din calitatea de autoritate tutelară sau al celor referitoare la recensămînt, alegeri etc. primarul acționează ca reprezentant al statului.
De menționat, de asemenea, că, potrivit calității sale de autoritate executivă, primarul poate emite doar acte de execuție. Numai în cazul în care iau fost delegate anumite atribuții ale consiliului sau în cazul suspendării activității consiliului, primarul îndeplinește și alte categorii de sarcini, care au forță juridică potrivit competențelor materiale și teritoriale respective.
Majoritatea atribuțiilor primarului pot fi grupate pe domenii, care vizează categoriile de activitate ale primarului. Astfel, primarul își exercită atribuțiile în teritoriul administrat în următoarele domenii:
– asigurarea ordinii de drept;
– economic și financiar-bugetar;
– politica de cadre;
– învățămînt, protecție socială și ocrotire a sănătăți;
– ecologie și amenajare a teritoriului;
– apărare și situații excepționale.
Potrivit legii, primarul poate îndeplini și alte atribuții ce se referă, de exemplu, la colaborarea cu localități din alte țări și extinderea legăturilor cu acestea. Primarul poate recomanda consiliului local să confere persoanelor fizice cu merite deosebite, cetățeni ai Republicii Moldova și străini, titlul de cetățean de onoare al satului (comunei), orașului (municipiului) etc.
Instituția președintelui raionului este prototipul comitetului executiv raional, însă la o treaptă calitativ nouă, compatibilă cu principiile de organizare și funcționare a administrației publice locale. Fiind persoana oficială a raionului, președintele este autoritatea executivă a consiliului raional și din momentul alegerii intră în serviciul locuitorilor raionului.
Președintele raionului se alege din rîndul consilierilor de către consiliul raional, de regulă, la prima ședință de constituire a consiliului raional. Astfel, după validarea mandatelor și constituirea consiliului raional, acesta alege la prima sa ședință președintele și vicepreședintele raionului.
Una din problemele cu care ne-am confruntat la etapa elaborării proiectului de lege cu privire la administrația publică locală a fost cea a determinării cercului de persoane care pot fi alese în calitate de președinte și vicepreședinte al raionului. Majoritatea experților naționali participanți la elaborarea proiectului de lege susțineau necesitatea alegerii președintelui și vicepreședintelui raionului din rîndul specialiștilor administratori. Astfel de argumente se întemeiau pe necesitatea asigurării îndeplinirii calitative a funcțiilor manageriale la nivel raional. Experții Consiliului Europei, care au participat la expertizarea proiectului de lege, susțineau necesitatea alegerii președintelui și vicepreședintelui raionului din rîndul consilierilor raionali, argumentînd necesitatea unei acoperiri politice a acestora.
O altă problemă în acest context a fost generată de poziția Ciuții Constituționale, care a stabilit incompatibilitatea calității de consilier raional cu cea de președinte al raionului. în acest context, calitatea politică a președintelui raionului nu este atît de puternică, deoarece după alegere acesta trebuia să demisioneze din funcția de consilier, prin urmare, un președinte nu se putea afla atît în fruntea consiliului, cît și în fruntea executivului. În consecință, avem un cerc limitat de persoane care realmente ar putea să exercite funcția de președinte al raionului. Potrivit acestei scheme, astăzi formațiunile politice majoritare din unele raioane sînt puse într-o situație dificilă, întrucît nu au nici o persoană de rezervă care ar putea suplini funcția de președinte sau vicepreședinte în caz de necesitate.
Președintele raionului exercită conducerea operativă a treburilor publice locale în limitele competenței. Președintele raionului reprezintă raionul în raporturile cu Guvernul, cu alte autorități publice centrale, cu persoane fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în in¬stanța judecătorească.
Președintele raionului este coordonator al serviciilor publice descentralizate din cadrul raionului și exercită atribuțiile de președinte al comisiei pentru situații excepționale.
Președintele raionului coordonează și contribuie la realizarea prevederilor legilor și ale altor acte normative, la implementarea programelor și planurilor naționale și raionale în toate domeniile de activitate social-economică.
2.3 Colectivitatea locală – subiect al politicilor publice
În prezent, în studiile de specialitate tot mai frecvent este abordată ideea responsabilității și răspunderii statului în fața cetățeanului ca și condiție inerentă a statului de drept. Prin esență, aceasta presupune . răspunderea autorităților publice pentru modul în care este exercitată puterea de stat.
2.4 Particularul și societatea civilă subiect al politicilor publice
Buna administrare a colectivităților locale depinde de principiile puse la baza organizării teritoriului care, la rîndul lor, constituie obiectul discuțiilor axate pe formele și structurile de realizare eficientă a administrării teritoriului, iar rațiunea reorganizării acestuia constă în eficiența realizării intereselor locale.
CAPITOLUL III ANALIZA PROCESULUI DE ELABORARE ȘI IMPLEMENTARE A POLITICILOR PUBLICE DE AUTORITĂȚILE LOCALE
3.1 Analiza politicilor publice locale
Studiul sau analiza politicilor reprezintă o preocupare relativ noua (chiar daca, desigur, guvernările se confruntaseră și înainte cu problemele privind înfăptuirea politicilor); originile sale se afla în anii imediat următori celui de-al doilea război mondial. Cel puțin doua surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, în tari diferite, s-a confruntat guvernarea. Creșterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au făcut necesara utilizarea în elaborarea și în implementarea politicilor a unor tehnici si abilități care presupuneau o înțelegere specializata.
b) Creșterea preocupărilor cercetătorilor, în special a celor din universități, pentru studiul politicilor publice: în cazul multor cercetători din științele politice și administrative, ideea de a aplica teoriile formulate în „rezolvarea” problemelor sociale – nu numai a celor economice – a motivat în mare măsură încercarea lor de a găsi punți între știința și guvernare, între cunoaștere și practica. Desigur, procesul nu a fost unul lin, si nici nu a existat o explozie imediata a cercetărilor de acest tip. Abia în anii '70 si mai cu seama în anii '80 domeniul a căpătat o identitate bine definita (prin dezvoltarea programelor de studii – în special de master -, prin publicarea de studii de specialitate în reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordări teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existenta unei științe a politicilor.
După Jean-Erik Lane, „analiza politicilor publice poate să însemne fie analiza procesului politicilor publice – descriere și explicație – sau elaborarea de metode ce vor fi folosite pentru structurarea politicilor aflate în desfășurare – prescriere sau recomandare” .
Analiza politicilor publice este definită de către Leslie Pal, drept „aplicarea disciplinată a intelectului la probleme publice” . Aceasta presupune, pe de o parte, o abordare științifică, riguroasă a domeniului și, pe de altă parte, o intrare în conținutul problemelor publice, fie că este vorba despre mecanismele de luare a deciziilor, standardele de evaluare și rezultatele care se obțin în sfera publică. Pe de altă parte, această definiție nu ne ajută foarte mult, orice știința este o aplicare ordonată a intelectului la domeniul respectiv, fie că este vorba despre fizică, matematică sau biologie.
Incercarea de a defini analiza politicilor publice trebuie să pornească de la faptul că ea este în aceeași măsură o artă și o știință. Este o artă pentru că necesită creativitate și imaginație în identificarea și descrierea problemelor sociale și propunerea de soluții pentru rezolvarea lor; este un meșteșug deoarece este un subcâmp aplicat al diferitelor discipline academice tradiționale cum ar fi economia, științele politice, administrația publică, sociologia, dreptul, statistica (Dye, 1995) .
În același sens Aaron Wildavsky, consideră că „Analiza politicilor publice este o activitate pentru care nu există un program fix, deoarece analiza politicilor publice este sinonimă cu creativitatea, care poate fi stimulată de teorie și ascuțită de practică, care poate fi învățată dar nu predată” . Accentul se pun pe rezolvarea problemelor, fiecare politică fiind determinată de diversele tensiuni care se manifestă în spațiul social: resurse – obiective, planificare – negociere politică, scepticism – dogmă, găsirea unor soluții la problemele sociale implică rezolvarea temporară a acestor tensiuni.
S-a observat de multă vreme că există o tensiune între caracterul descriptiv și cel normativ al științelor politice, între ceea ce este și ceea ce ar trebui să fie. În științele politicilor publice (policy sciences) și mai precis în analiza politicilor publice, „tensiunea apare între descriere și recomandare”. De fapt problema a fost sesizată cu multă vreme în urmă de Lerner și Lasswell (1951) care constată că ceea ce se numesc științe ale politicilor publice sunt combinarea a două domenii diferite: o știință despre felul în care se fac politicile și respectiv o știință pentru a face politici.
Distincția care se face între studiul politicilor publice și analiza politicilor publice este distincția între un studiu al politicii publice și un studiu pentru politica publică. Prima abordare tinde să fie mai degrabă descriptivă și explicativă, în timp ce cea de-a doua tinde să aibă mai degrabă o orientare prescriptivă. Studiul politicilor publice este făcut mai degrabă de universitari și are drept scop înțelegerea proceselor politicilor publice. Analizele politice sunt prin comparație făcute de oficiali guvernamentali sau de institute de cercetare și vizează designul unei politici publice reale.
Probabil că atunci când efectuăm o analiză a unei politici publice primul lucru la care ne gândim este obiectivitatea acelei analize. In fapt, însăși natura demersului științific obligă la realizarea unei analize care să fie independente de conjunctură.
Pe de altă parte, este important de subliniat faptul că, relativa obiectivitate a analizei depinde de încrederea pe care o au oamenii care trăiesc împreună într-o anumită cultură. Condițiile culturale în care are loc analiza – tipul de structură socială conceput ca dezirabil, valorile care se vor obține – ghidează și dau formă la ceea ce se va face. Dacă încrederea scade, cadrul de fapte care pot fi luate drept sigure scade si el. Dacă nu există o înțelegere asupra punctului de pornire nu va exista un final asupra dezbaterii. Teoria se va transforma în dogmă, iar aserțiunile vor înlocui dovezile. Politicile nu vor fi judecate atunci după meritele lor ci după motivele celor care le propun.
Nu numai că ne dorim să realizăm o analiză a politicilor care să fie obiectivă, care să țină seama de valorile culturale ale societății în care se desfășoară și, mai mult decât atât, să fie acceptată de majoritatea ci, mai mult decât atât, dorim ca analiza să ofere soluții funcționale raportate la societatea la care se referă.
Sintagma analiza politicilor publice este extinsă și devine dezvoltarea unei consultanțe experte pentru a ajuta la luarea deciziilor în politici publice, accentul punându-se atât pe caracterul expert al analizei și recomandărilor cât și pe interesele și cerințele clientului.
Câteva probleme rămân nerezolvate. Cine își asumă răspunderea pentru rezultatele folosirii expertizelor profesioniste în structurarea politicilor? Beneficiarul este gata să folosească expertizele ca atare sau va încerca să le dea o proprie interpretare pentru a susține o poziție în confruntarea politică?
Pe de altă parte problemele nu sunt localizate numai la nivelul beneficiarului. Ar trebui clarificat rolul pe care trebuie să-l aibă structurile care realizează analize ale politicilor publice – care se găsesc în diferite instituții guvernamentale și ne-guvernamentale – care sunt mandatate prin lege să evalueze totul și să nu accepte responsabilitatea pentru nimic . În analiza sectorului public există patru abordări fundamentale: abordarea managerială, abordarea alegerii colective, abordarea politicilor publice, neo-instituționalismul. Dintre cele patru tipuri de abordări probabil abordarea politicilor publice este cea mai apropiată de științele politice și de administrația publică și explică cel mai bine acțiunile guvernământului.
Câteva probleme rămân nerezolvate. Cine își asumă răspunderea pentru rezultatele folosirii expertizelor profesioniste în structurarea politicilor? Beneficiarul este gata să folosească expertizele ca atare sau va încerca să le dea o proprie interpretare pentru a susține o poziție în confruntarea politică?
Pe de altă parte problemele nu sunt localizate numai la nivelul beneficiarului. Ar trebui clarificat rolul pe care trebuie să-l aibă structurile care realizează analize ale politicilor publice -care se găsesc în diferite instituții guvernamentale și ne-guvernamentale – care sunt mandatate prin lege să evalueze totul și să nu accepte responsabilitatea pentru nimic .
Structurile capabile să realizeze analize ale politicilor publice sunt extrem de limitate ca număr și ca resurse umane. Practic în Republica Moldova astfel de structuri sunt concentrate mai ales la nivel universitar și în câteva organizații non-guvernamentale care au anvergură națională. Organismele internaționale ca OECD, Banca Mondială, etc. mai fac uneori apel la specialiști pentru a realiza analize profesioniste, dar „mișcarea de politici publice” este încă la început în Republica Moldova. Esențială pentru dezvoltarea domeniului este găsirea unor clienți permanenți care să beneficieze de expertiza profesionistă în structurarea politicilor publice.
Pentru a învăța cum se abordează o analiză politică și cum se aleg cele mai potrivite metode este nevoie de timp. Aici nu există nici un înlocuitor pentru practică. Primul sfat este de a începe prin a gîndi ca un analist. Ar trebui, după ce citim ziarul, de exemplu, să reflectăm la problemele cu care se confruntă guvernanții și să ne întrebăm cum am putea aborda aceste probleme, de ce informații am avea nevoie și care metode ar fi cele mai potrivite. După un timp vom dezvolta obișnuința de a privi problemele politice în mod analitic, vom cîștiga încredere în capacitatea noastră de a înțelege asemenea probleme. Următoarele sugestii pot fi folositoare în inițierea unei analize politice:
1. Să învățăm să ne concentrăm repede asupra criteriului sau criteriilor de decizie centrale ale problemei. Care factor al problemei este cel mai important pentru client? După ce criterii este posibil să se ia decizia? Este vorba de minimizarea costului unei acțiuni? Sau de cheltuirea mai eficientă a unor fonduri? Pe ce baze se pot judeca meritele unor politici sau ale unor programe alternative? Identificarea miezului problemei este esențială.
A porni o analiză este un fapt dificil, însă concentrarea pe criteriile centrale ale deciziei ajută la identificarea informațiilor necesare. E mai bun un start prost decît lipsa oricărui start. După o vreme ne putem întoarce la criteriile inițiale și să verificăm dacă mai sunt valabile.
Totuși, există pericolul de a alege prea devreme miezul problemei. Există tendința de a alege ceea ce poate fi mai ușor de definit și mai ușor de măsurat, de a ignora informațiile mai importante însă mai puțin cuantificabile. Există și posibilitatea ca atunci cînd sunt mai multe criterii valide de decizie, de valoare apropiată, o concentrare prea timpurie doar asupra unora va duce la pierderea definitivă a unor alternative.
2. Trebuie să ne gîndim la tipurile de acțiune politică ce pot fi adoptate. Există diverse tipuri de acțiuni directe și indirecte pe care conducătorii le pot folosi atunci cînd piața sau guvernul nu alocă eficient anumite bunuri sau sunt probleme de echitate a distribuției. Unele acțiuni implică politici monetare, altele politici nemonetare.
Prin intermediul politicilor monetare directe, guvernul (guvernarea locală) poate asigura el însuși bunuri sau servicii prin intermediul departamentelor, birourilor, intreprinderilor, etc. (de exemplu: pompieri, poliție, educație). El poate să cumpere bunurile sau serviciile respective de la sectorul privat, de la alte guverne, de la organizații nonprofit sau poate oferi licențe de funcționare unor organizații care să asigure respectivele servicii.
Prin intermediul politicilor monetare indirecte, guvernul intervine în formarea prețurilor fie prin impozite, taxe, accize, fie prin subvenții, subsidii, compensații, împrumuturi, etc.
Politicile directe nemonetare cuprind interzicerea sau restrângerea acțiunilor prin intermediul regulamentelor, standardelor, licențelor, etc. Alte acțiuni pot fi obligatorii: educația, depunerea mărturiei în justiție, declararea veniturilor.
Politicile indirecte nemonetare includ eforturile educaționale, informaționale și promoționale pentru a modifica un anumit comportament.
Rareori politicile alternative propuse se încadrează în mod strict în una dintre categoriile de mai sus. De cele mai multe ori ele se suprapun peste două sau mai multe categorii, trebuind să rezolve o anumită situație particulară.
3. Evitarea utilizării doar a metodei favorite de analiză. Ideal ar fi ca problema să dicteze metodele și nu invers. Datorită complexității problemelor, analiștii începători au dificultăți în alegerea metodelor. Sfatul specialiștilor este de a utiliza cea mai simplă metodă. Combinarea metodelor este și mai bună și trebuie folosită ori de cîte ori este posibil. Teama ne forțează deseori să utilizăm metodele pe care le stăpînim cel mai bine, însă ar trebui evitată această tendință.
4. Trebuie să învățăm să avem de a face cu incertitudinea. Analiștii începători încearcă să izoleze fiecare parametru al unei probleme politice, iar apoi să stabilescă valoarea sa viitoare, sarcină care pare fără de sfîrșit și este o pierdere de timp. Analiza poate fi efectuată chiar dacă pentru anumite variabile nu pot fi identificate valori sigure. Incertitudinea este prezentă în aproape orice problemă politică, iar faptul de a reuși să o depășim și de a da un sfat politic bun constituie o provocare semnificativă.
5. Trebuie folosite cifre. Cele mai multe dintre problemele politice au asociate o bază de date, iar utilizarea acestor date este importantă pentru a intra în interiorul problemei. Cele mai simple operații matematice – adunarea, scăderea, înmulțirea și împărțirea – pot fi foarte folositoare. Împărțirea, de exemplu, oferă costul unui serviciu per capita. Dacă am analiza problema colectării gunoiului într-un oraș, primul lucru de făcut ar fi să găsim cîteva cifre și să facem cîteva operații aritmetice cu ele.
6. Analiza trebuie să fie simplă și transparentă. Analiza oferă informații clienților? Ei o înțeleg și ca urmare iau decizii mai bune? Aceste întrebări sunt esențiale pentru orice analiză politică. Pentru a atinge aceste scopuri, analiza trebuie să fie simplă. Aceasta nu înseamnă că trebuie să fie simplistă, ci mai curînd să nu fie complexă, îmbîxită, imposibil de urmărit pentru un client inteligent și informat. Transparența este un alt atribut al unei analize eficiente. Aceasta înseamnă că orice model de calcul ar fi utilizat, clientul ar trebui să poată observa cum funcționează el pas cu pas, nu să oferim pur și simplu rezultatele. Simplitatea și transparența merg mînă în mînă.
7. Faptele trebuie verificate. Scepticismul este o atitudine sănătoasă în stabilirea datelor legate de problemele politice. Sunt necesare câteva verificări:
– Trebuie analizată sursa informațiilor. Respectivele informații îl ajută în vreun fel pe autor?
– Niciodată nu trebuie utilizată o singură sursă. Informațiile trebuie culese de la mai mulți oameni, din mai multe rapoarte, din mai multe analize, pentru a putea fi coroborate. Este de preferat să se utilizeze surse independente.
– Trebuie înțeles modul în care au fost generate datele. Dacă metoda nu este clară, informațiile trebuie utilizate cu grijă.
– Pentru că nu se poate verifica absolut totul, trebuie verificate mai ales informațiile legate de criteriul principal al deciziei.
– Pentru că faptele depind deseori de definiția pe care o primesc, trebuie verificate definițiile principalilor termeni. De exemplu, într-o afirmație de genul: majoritatea familiilor din oraș sunt sărace, cum sunt definiți și măsurați termenii utilizați: majoritate, oraș, familie, sărăcie? Pot fi generate aceleași date utilizând aceleași definiții și ipoteze?
8. Trebuie să învățăm să susținem pozițiile altora. Există trei motive principale pentru a crede că adoptarea unei poziții diferite de cea proprie poate avea efecte pozitive:
Poate crește nivelul dezbaterii, aducînd la lumină meritele ambelor părți, arătînd problema și posibelele ei soluții în întreaga lor complexitate. Aceasta poate ajuta la obținerea unui compromis
Această perspectivă poate îmbunătăți aptitudinile analitice șI ușurința de a lucra cu subiecte nefamiliare, creind posibilitatea de a reexamina ceea ce era considerat pînă atunci ca adevăr.
Această perspectivă poate întări procesul de apărare al unei anumite politici: atunci cînd există o provocare puternică, poate rezulta o politică mai bună. Analistul este un producător de argumente politice, mult mai apropiat de un avocat decît de un inginer.
Trebuie să învățăm să facem față lipsei de cunoștințe dintr-un domeniu – construirea de locuințe, sănătate, protecția mediului, transportul, utilizarea terenurilor, etc, – înlocuind-o printr-un proces de învățare eficientă.
9. Clientului trebuie să îi oferim o analiză, nu o decizie. Analiștii politici oferă sfaturi clienților lor și nu decizii. Acest lucru are implicații asupra tipului de analiză utilizat și mai ales asupra metodelor prin care sunt comunicate rezultatele analizei. Clientul este cel care ia decizia finală și ar trebui să poată reanaliza datele oferite. Aceasta înseamnă că principalele ipoteze, valorile și informațiile incerte trebue raportate. Cînd analiza este bine făcută, decidentul va putea cîntări consecințele schimbării ipotezelor, valorilor, incertitudinilor și va ajunge singur la o concluzie. În unele cazuri clientul va solicita o recomandare, dar această situație apare mai ales atunci cînd există deja o relație de lungă durată cu analistul.
Tipuri de analiză a politicilor publice
Analiza politică care se concentrează asupra posibilelor rezultate ale unor acțiuni propuse a fost numită ex-ante, pre-hoc, prospectivă sau de anticipare. Această analiză, care pune accentul pe implementarea politicilor, poate fi la rîndul ei împărțită în analiză predictivă și analiză prescriptivă. Analiza politică predictivă se referă la proiecția unor stări viitoare, rezultate din adoptarea unei anumite alternative. Analiza prescriptivă este o analiză care recomandă o anumită acțiune pentru că astfel se va obține un anumit rezultat.
Evaluarea ex-ante anticipează impactul posibil, ca parte a proceselor de planificare, design și aprobare a intervenției, înainte de punerea acesteia în aplicare. Evaluarea ex-post identific impactul efectiv (net) pe durata și după implementare, pentru a genera acțiuni de corectare/ameliorare dacă este necesar și pentru a oferi informații necesare îmbunătățirii designului intervențiilor viitoare.
Există și alte posibilități de clasificare a diverselor tipuri de analiză.
– Studii ale conținutului unei acțiuni politice – concentrarea se face asupra originilor, intențiilor și operațiunilor specifice unui anumit domeniu – educație, sănătate, servicii sociale, construcția de locuințe, etc. Sunt mai ales descriptive.
– Studii asupra procesului politic: se preocupă mai ales de modul în care o politică devine realitate – care au fost acținile fiecărui actor în diverse stadii. Sunt reprezentate mai ales de studii de caz de la care se încearcă generalizări și sunt mai mult descriptive.
– Studii asupra rezultatelor unei politici – încearcă să stabilească factorii determinanți ai unui model sau indicatorii specifici rezultatelor unei politici. Asemenea studii implică deseori o complexă analiză statistică, legînd un număr de variabile ce privesc caracteristici economice, sociale și politice.
– Studii de evaluare – caută să ofere o apreciere pentru diverse politici, o măsură a gradului în care rezultatele politicii se suprapun cu obiectivele ei inițiale. Studiile de evaluare pot avea un scop descriptiv prin înțelegerea mai profundă a factorilor ce pot influența o politică, cît și prin culegerea de informații care pot fi utilizate pentru politici viitoare.
– Informații pentru crearea de politici – se referă la colectarea șI analiza unor informații cu scopul precis de a sprijini decizia politică, pentru identificarea implicațiilor diverselor alternative.
– Sprijinirea procesului – analistul este preocupat în acest caz nu doar de înțelegerea procesului politic ci și de schimbarea sa, de obicei încercînd să îl facă mai ”rațional”, accentul căzînd pe cum ar trebui să fie făcută politica.
– Sprijinirea unei politici – implică utilizarea analizei ca argument pentru o anumită politică. Aici se poate distinge între analistul ca actor politic și omul politic ca analist. Ambele roluri sunt controversate.
– Analiza analizei – aprecierea critică a ipotezelor, metodologiei și validității unei analize.
Analiza politică poate fi făcută înainte sau după ce o anumită decizie a fost implementată. O analiză poate conduce la anticiparea rezultatelor unor posibile alternative pentru a alege una dintre ele sau poate descrie consecințele unei politici. Analiza descriptivă poate fi una istorică, a trecutului unei politici, sau poate fi una evaluativă, a unei politici noi, care tocmai este implementată. Analiza descriptivă poate fi întîlnită și sub denumirile de ex-post, post-hoc sau retrospectivă. Această analiză făcută după producerea faptelor poate fi de două feluri: retrospectivă și evaluativă. În primul caz este vorba de descrierea și interpretarea unor acțiuni trecute (ce s-a întîmplat?), iar în al doilea caz este vorba de un program de evaluare (au fost atinse scopurile acțiunii politice?).
O dată ce problema a fost definită în linii mari, etapa următoare este cea care se referă la stabilirea criteriilor de evaluare a alternativelor. Se poate întreba cum se justifică stabilirea criteriilor de evaluare înaintea identificării alternativelor disponibile. Răspunsul este dat de faptul că, stabilind criteriile de evaluare înaintea identificării alternativelor, se evită posibilitatea găsirii de argumente justificative pentru opțiunea favorită. Există o serie de modalități de abordare și de lucru cu factorii de decizie în stabilirea acestor criterii.
În cadrul etapei de definire a problemei s-au stabilit, orientativ, și criteriile de evaluare a alternativelor, ca parte a stabilirii variabilelor de lucru și de identificare a măsurilor folosite. Criteriile se pot contura pe o scală de la general la specific și sunt scopuri, obiective, criterii și măsuri. Conform literaturii de specialitate acestea sunt definite definite :
– scopurile se referă la enunțuri generale privind ceea ce se dorește a se împlini pe termen lung. Se pot asimila enunțurilor generale de politici publice, de tipul „Dorim să încurajăm dezvoltarea economică la nivelul comunității noastre”
– obiective: enunțuri formulate concret despre scopuri, cuprinzând de obicei populația țintă și un cadru de timp – de exemplu “În următorii 4 ani vom aloca resurse în vederea încurajării dezvoltării IMM-urilor în cadrul comunității noastre”.
– criterii : se descriu în mod specific dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Includ costuri, beneficii, eficacitate, eficiență, risc, fezabilitate politică, legalitate, incertitudine, echitate, stabilirea momentului potrivit în timp. Un grup de criterii se poate referi la costuri: Există, în prezent, condițiile necesare pentru a atrage investiții în IMM-uri la nivelul comunității? Există infrastructura necesară (accces rutier, cale ferată, avion? Rețeaua de comunicații (telefon, cablu, acoperirea rețelelor de telefonie mobilă) este suficientă? Trebuie făcute investiții suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot atrage fonduri în acest sens? Promovarea potențialului comunității în ce mod s-a realizat?
– măsuri: definiții operaționale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai multe măsuri, care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante și ex post sau pentru compararea situațiilor similare care se desfăsoară în locații geografice diferite. De exemplu, pentru comunitatea din exemplu, rețeaua rutieră este într-o stare proastă, însă este la mai puțin de 10 km de un nod important de cale ferată, accesul pe cale ferată este foarte bun.
În cele mai multe cazuri analistul nu este implicat direct în implementarea alternativei preferate, dar ar putea fi solicitat să proiecteze liniile directoare și procedurile de implementare, să monitorizeze și să evalueze politica implementată.
Chiar după ce o soluție a fost pusă în practică pot exista dubii dacă problema a fost rezolvată în mod corespunzător și dacă politica a fost implementată corect. Aceste preocupări fac necesar faptul ca politicile, programele, să fie monitorizate pe perioada implementării pentru ca forma lor să nu fie schimbată, pentru a măsura impactul lor, pentru a determina dacă au impactul intenționat și pentru a decide dacă trebuie continuate, modificate sau abandonate. Soluțiile pot eșua fie datorită faptului că nu au putut să fie implementate așa cum au fost proiectate, fie pentru că teoria care stă la baza lor este greșită. În evaluarea politicilor există tendința de a căuta în primul rând erorile teoretice, dar nu trebue exclusă posibilitatea ca un program să nu poată fi implementat așa cum a fost proiectat. În exemplul anterior dacă opțiunea selectată a fost restrângerea permisiunii de a conduce doar în timpul zilei, a fost ea aplicată? Dacă opțiunea a fost permise provizorii până la prima abatere, au fost acestea retrase după încălcarea legii? Dacă se constată că politica a fost implementată în mod corespunzător, atunci se poate proiecta o evaluare pentru a determina impactul ei asupra ratei accidentelor sau deceselor printre adolescenții automobiliști. O posibilă evaluare va include compararea ratelor relevante înainte și după implementarea politicii și compararea lor cu state unde politica nu s-a modificat (grupul de control). Analiza va lua forma unei comparații temporale: un an înaintea schimbării în politica respectivă, cu un an, cel puțin nu an, după ce politica a fost aplicată.
Analiza ex-ante este prima etapă a procesului decizional – elaborarea politicii publice. Această etapă presupune identificarea problemei, obiectivului, a eventualelor opțiuni de soluționare a problemei și de atingere a obiectivului și analiza efectelor sau consecințelor acestor opțiuni până la aprobarea deciziei. Cu alte cuvinte, analiza ex-ante nu este altceva decât o serie de pași logici care trebuie să fie urmați în procesul de elaborare a politicilor publice.
Etapele procesului de analiză a ex-ante sunt: Planificarea evaluării; Definirea problemei; Stabilirea obiectivelor; Identificarea opțiunilor; Analiza opțiunilor; Compararea opțiunilor și selectarea opțiunii recomandate.
În contextul analizei ex-ante, până a trece la prima etapă – Definirea problemei, la etapa de planificare a analizei se operează cu termenul de chestiune de politică publică. Determinarea chestiunilor nu este același lucru ca și definirea problemei. Chestiunea poate fi considerată o problemă „necizelată” care semnalează imperfecțiunea unui sistem sau proces, insatisfacția unor categorii de persoane etc. Chestiunile sunt sugerate de rapoartele de monitorizare și evaluare, studiile și analizele în domeniu, de societatea civilă etc. Anume la această etapă preliminară se determină dacă chestiunea merită sau nu să fie supusă în continuare analizei. Cel mai potrivit moment pentru a determina chestiunile care ar putea fi supuse analizei ex-ante, precum și amploarea acestei analize, este perioada de planificare a activității pe anul următor, desfășurată în fiecare autoritate publică la finele anului în curs, inclusiv la etapa de negociere a plafoanelor de cheltuieli. Planurile de acțiuni elaborate de autorități, în care sunt indicate acele politici publice care vor fi supuse analizei ex-ante vor reieși din principalele documente de politici publice care ghidează activitatea Guvernului. După ce au fost definite, acestea vor fi expediate și consultate cu Cancelaria de Stat și ulterior integrate în planul anual de acțiuni al Guvernului.
În analiza problemei este important de a înțelege cauzele, efectele, amploarea, categoriile afectate și evoluția problemei în timp. Formarea unei înțelegeri clare asupra problemei poate fi o adevărată provocare, deoarece deseori problema este confundată cu cauzele care o determină sau cu efectele pe care aceasta le provoacă. Confundarea acestor elemente rezultă în alegerea unui curs greșit de acțiune și în stabilirea unor acțiuni incorecte, implementarea cărora poate conduce la înrăutățirea situației. în anexă este oferit un exemplu de tehnică frecvent utilizată pentru definirea problemei, care este denumită „Arborele problemei”.
Această etapă a analizei ex-ante asigură stabilirea contextului politicii publice sau a „cazului de bază” și permite aprecierea politicilor publice curente și a modului de implementare a acestora. Fiecare problemă are o istorie proprie și un mod în care este gestionată în prezent (sau posibil să nu fi fost abordată în general, în cazul unei probleme recente sau neevidente anterior). Pentru a înțelege contextul politicii publice, în procesul de analiză a impactului trebuie să fie examinat modul actual de tratare a problemei, inclusiv legislația existentă. Această analiză trebuie să aprecieze intervențiile deja făcute, precum și alte intervenții care ar putea avea un anumit efect asupra problemei. Pentru a înțelege problema trebuie să se găsească o explicație bine argumentată la întrebarea de ce situația actuală este nesatisfăcătoare.
Obiectivele sunt stabilite drept o reacție la problemă sau un deziderat al autorității într-un oarecare domeniu de activitate. Obiectivele trebuie să fie legate de problemă și de cauzele care o generează. obiectivele pot fi generale și specifice. Gradul de specificitate a obiectivelor generale este mai redus. Important, însă, este ca cel puțin obiectivele specifice să fie suficient de detaliate, măsurabile, cu alte cuvinte SMART (Simple, Măsurabile, Acceptabile, Realizabile și fixate în Timp). Intențiile Guvernului trebuie să fie transpuse într-un cadru de timp, fiind indicate sfera de acțiune și măsura intervenției.
Identificarea opțiunilor. Opțiunile nu sunt altceva decât niște modalități realiste de soluționare a problemei și atingere a obiectivelor. Pentru soluționarea unei probleme există cel puțin două posibilități: intervenția statului sau status quo, cea din urmă presupune neimplicarea în situația existentă. Intervenția la rândul său poate avea un caracter diferit și poate fi: majoră – crearea unui nou sistem, abrogarea legislației existente și elaborarea legislației noi, moderată – formarea unor noi componente ale sistemului existent, modificarea considerabilă a legislației existente, și minoră – îmbunătățirea situației actuale prin perfecționarea unor elemente ale sistemului existent, modificarea neesențială a legislației.
Exemple de astfel de opțiuni pot fi spicuite la fel din Propunerile de politici publice elaborate de ministerele de ramură. Astfel, în PPP elaborată de Ministerul Economiei, suplimentar la status quo sunt analizate două opțiuni, una reprezentând o intervenție majoră – „Oferirea facilităților de stat pentru toți investitorii industriali, indiferent de faptul dacă sunt amplasați sau nu în parcuri industriale și indiferent de mărimea terenului” și o intervenție moderată, comparativ cu prima – „Adoptarea legii noi cu privire la parcurile industriale (oferirea facilităților de stat pentru investitorii industriali în cadrul parcurilor industriale, pe un teren de cel puțin 5 ha)”. Prima opțiune este mai complexă, deoarece încurajează investitorii industriali în general, necesitând modificarea considerabilă a politicii fiscale, pe când cea de-a doua oferă facilități doar investitorilor care vor crea parcuri industriale.
În stabilirea opțiunilor este important de ținut cont nu doar de magnitudinea intervenției, ci și de faptul că opțiunile trebuie să fie preferabil diferențiate. Aceasta presupune formularea unor opțiuni care prezintă clar diferențe între ele și sunt cu adevărat alternative, și nu doar un gen de status quo cu modificări neesențiale sau opțiuni care doar realizate împreună vor putea soluționa problema identificată.
Analiza opțiunilor. Următorul pas în analiza ex-ante după schițarea opțiunilor este analiza acestora pentru a determina punctele forte și slabe ale fiecărei opțiuni. Scopul acestui exercițiu este de a determina diferențele în costurile și beneficiile opțiunilor, impactul asupra unor categorii ale populației, fezabilitatea implementării și riscurile, pentru prevenirea cărora vor fi elaborate măsurile de rigoare.
La această etapă este important de apreciat cum vor funcționa politicile publice în practică și de identificat constrângerile care trebuie să fie depășite în cazul în care politicile publice urmează să fie implementate. Analiza opțiunilor este importantă pentru a face estimări cât mai precise ale costurilor care vor fi suportate de Guvern, pentru a determina dacă politicile publice vor justifica costurile suportate pentru implementarea acestora și pentru a evalua dacă beneficiile acestora par să fie durabile pe termen lung.
Ghidul propune cinci tipuri de impact care trebuie să fie analizate în procesul de elaborare a Propunerii de politici publice:
1. Impactul fiscal
2. Impactul administrativ
3. Impact economic
4. Impactul social și asupra sărăciei
5. Impactul asupra mediului înconjurător
Analiza impactului este obligatorie pentru toate opțiunile de politică publică, indiferent de natura acestora. Analiza, însă, poate varia în dependență de datele disponibile, specificul opțiunilor și capacitățile autorităților publice. Toate acțiunile au un cost care este finanțat din buget, cu suportul donatorilor, sau de către societate și antreprenori. Totodată, anumite opțiuni, în dependență de caracterul acestora ar putea să nu aibă impact administrativ, social, economic sau asupra mediului înconjurător. în cazul în care opțiunea nu are impact asupra uneia din sferele menționate, acest lucru trebuie indicat în Propunerea de politici publice.
La începutul procesului de analiză trebuie de ținut cont de faptul că fiecare opțiune implică o distribuire neomogenă a costurilor și beneficiilor pentru societate. Unele persoane, grupuri, regiuni sau sectoare vor beneficia mai mult, altele mai puțin. Efectele potențiale ale unor propuneri pot fi ambigue – unele categorii de persoane vor suporta costuri, altele vor beneficia în urma implementării politicii publice respective, iar altele nu vor fi afectate de politica publică. Spre exemplu, majorarea unor taxe va contribui la creșterea veniturilor bugetare, care vor conduce și la sporirea cheltuielilor pentru anumite sectoare sau categorii de persoane beneficiare, dar va reprezenta un cost pentru contribuabili. în dependență de natura politicii publice, analiza costurilor și beneficiilor trebuie să țină cont de distribuirea acestora pe sectoare, arii geografice, categorii de persoane, inclusiv pe sexe și grupuri de vârstă.
Politicile publice implică costuri și generează beneficii atât pe parcursul perioadei de implementare, cât și după realizarea politicii publice. în acest context, funcționarii publici implicați în evaluarea impactului opțiunilor trebuie să reflecteze asupra repartizării costurilor și beneficiilor în timp, precum și să facă o tentativă de a estima costurile și beneficiile indirecte (externalitățile ), care vor fi generate de opțiunile respective.
Un aspect critic al analizei impactului opțiunilor de politici publice este estimarea impactului asupra resurselor bugetare ale Guvernului. Acesta trebuie să includă nu doar impactul asupra alocațiilor bugetare ale unei autorități anume, dar și implicațiile mai vaste asupra CBTM (Cadrului bugetar pe termen mediu) în întregime.
Analiza impactului administrativ sau a fezabilității implementării opțiunilor este un alt criteriu de evaluare care permite luarea deciziei asupra relevanței opțiunilor de politică publică prin prisma analizei cerințelor și necesităților administrative la etapa de implementare. Autoritățile publice trebuie să reflecteze din start asupra intervențiilor cu caracter administrativ necesare pentru realizarea politicii publice. Inițiind o politică publică nouă (adoptarea unei legislații noi, crearea
sau schimbarea programului), trebuie de ținut cont și de consecințele practice ale acesteia, atât la etapa inițială, cât și la o etapă mai avansată de implementare.
O mare parte din politicile publice elaborate și implementate de către autoritățile publice au un anumit impact asupra economiei țării. Orice intervenție a statului poate stimula sau împiedica activitatea antreprenorilor, ceea ce în final se va reflecta în competitivitatea și creșterea economică a țării. în analiza impactului fiscal au fost abordate costurile și beneficiile monetare care vor fi materializate prin cheltuieli și venituri ale bugetului de stat. Analiza impactului economic analizează costurile și beneficiile opțiunilor de politică publică asupra economiei țării.
În particular trebuie de considerat impactul opțiunilor asupra competitivității, productivității și mediului concurențial. Competitivitatea este o măsură a capacității economiei de a produce bunuri și servicii de calitate, de a oferi populației un mod de viață decent și de a activiza piața muncii, iar concurența este forța motrice a creșterii productivității. Spre exemplu, creșterea subvenționării sectorului vitivinicol ar putea contribui la creșterea competitivității producției vinicole, resursele fiind investite în retehnologizarea și sporirea calității producției. în același timp, această politică publică trebuie să fie abordată cu precauție – acordarea subvențiilor unui sector poate conduce la plasarea acestui sector în condiții mai avantajoase decât alte sectoare care nu beneficiază de subvenții, sau să creeze distorsiuni și o concurență neloială în interiorul sectorului, prin țintirea unor categorii de companii.
Analiza impactului economic nu ține doar de analiza efectelor asupra unor dimensiuni ale economiei țării, ci și impactul asupra unor categorii de antreprenori, în special divizați după mărimea afacerii — întreprinderi mici, mijlocii și mari. Analiza impactului unei politici publice asupra societăților comerciale, în special asupra întreprinderilor mici și mijlocii, este foarte importantă, deoarece acestea constituie temelia unei economii sănătoase în țară. De aceea, orice impact
intenționat sau neintenționat asupra deciziilor de producție, dezvoltării tehnologice și deciziilor inovaționale luate de întreprinderi, este foarte important și trebuie să fie luat în considerare.
Ultima etapă în evaluarea impactului înainte de a pune analiza pe hârtie este compararea opțiunilor pentru a determina care va fi acea opțiune recomandată pentru aprobare decidenților politici. Scopul acestei etape este de a compara punctele forte și slabe ale fiecărei opțiuni pentru a decide care din ele este cea mai eficace în atingerea obiectivelor, cu neajunsuri cât mai puține sau cât mai nesemnificative. Totodată trebuie de ținut cont că nu există o soluție perfectă. Toate opțiunile vor avea avantaje și dezavantaje. După ce toate "argumentele pro și contra" vor fi generalizate se va forma baza pentru formularea opțiunii recomandate.
Există mai multe tehnici calitative și cantitative de comparare a opțiunilor (vezi anexa). O metodă calitativă accesibilă care poate fi utilizată de către orice funcționar public, este analiza multicriterială care permite evaluarea opțiunilor ținând cont de diferite tipuri de impact sau aspecte ale impactului, fiecare din acestea având propria lor pondere. Această metodă este în special utilă în acele cazuri când impactul opțiunilor de politici publice este greu de cuantificat sau monetizat. Analiza ex-ante trebuie să analizeze impacturile opțiunilor în funcție de cum acestea diferă de opțiunea status quo. Cu cât mai mult este făcut uz de analiza cantitativă, cu atât mai convingătoare va fi analiza.
Printre cele mai importante tehnici cantitative sunt analiza cost-beneficiu și analiza cost efectivitate. Analiza cost-beneficiu constă în estimarea cuprinzătoare a costurilor și beneficiilor pentru societate . Această analiză este foarte potrivită pentru politici publice care au un puternic component economic – costurile și beneficiile cărora sunt tangibile și pot fi mai ușor cuantificate și monetizate. Pentru cea mai mare parte a politicilor publice, costurile, și în special beneficiile, nu pot fi cuantificate și monetizate, cum este cerut de analiza tradițională cost-beneficiu. în aceste cazuri o alternativă este aplicarea analizei cost-efectivitate, care constă în monetizarea doar a costurilor, beneficiile fiind transpuse în valori cantitative, așa ca unități sau procente. Spre exemplu, costurile politicii publice de creștere a indemnizațiilor pentru șomaj pot fi monetizate, iar beneficiile vor constitui numărul șomerilor, rata șomajului sau rata de creștere a veniturilor șomerilor, în dependență de menirea acestei politici publice.
3.2 Documentele de politici la nivel local
Descentralizarea puterii și asigurarea autonomiei locale este una din prioritățile Guvernului Republicii Moldova pentru perioada 2013-2016 definite în mai multe documente de reforme.
Scopul principal al procesului de descentralizare este de a oferi servicii publice de mai bună calitate, la un preț mai redus, concomitent cu modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii. În realizarea acestui scop, sunt în curs de implementare acțiuni concrete de descentralizare a puterii. A fost elaborată și aprobată Strategia Națională de Descentralizare, a demarat un amplu proces de implementare a acesteia, urmărind obiectivul strategic de reformare a sistemului de administrație publică locală și a proceselor ce au loc în cadrul acestui sistem.
Descentralizarea nu poate fi realizată fără o implicare plenară a autorităților publice locale. Autoritățile locale sunt singurele care pot și trebuie să răspundă necesităților cetățenilor, cunoscând mai profund problemele lor, dar și cele mai bune căi pentru rezolvarea acestora. În cadrul desfășurării activităților sale, autoritățile publice locale sunt abilitate să ia decizii pentru îmbunătățirea vieții comunităților pe care le reprezintă, în orice domeniu al vieții social-economice, cu excepția celor care sunt atribuția directă a altor nivele de administrare publică. O administrare publică locală eficientă folosește instrumente moderne de rezolvare a problemelor comunității pentru a ajunge la soluții relevante, eficace și durabile. În acest sens, documentele de politici publice reprezintă principalele instrumente pentru identificarea problemelor și soluționarea acestora la nivel local.
În sensul cel mai larg, documentele de politici publice descriu și analizează problemele existente, identifică obiectivele aferente problemei vizate, definesc instrumentele de soluționare a acestei probleme și impactul așteptat asupra statului și societății. Adițional, documentele de politici trebuie să identifice riscurile posibile ale implementării acestor politici.
Documentele de politici pot fi concepții, strategii, programe, planuri, proceduri, acțiuni care sunt adoptate de către factorii de decizii și sunt direcționate spre rezolvarea unei probleme la nivel local. Astfel, majoritatea deciziilor cu caracter normativ adoptate la nivel local pot fi privite ca documente de politici publice. Din aceste considerente, procesele de elaborare, adoptare, implementare, monitorizare și evaluare a documentelor de politici publice locale trebuie abordate într-un mod riguros pentru a asigura atingerea obiectivelor propuse.
3.3 Etapele procesului de elaborare și implementare a politicilor publice locale
În conformitate cu prevederile cadrului legal sunt identificate următoarele șapte etape ale procesului de elaborare și implementare a politicilor publice:
1. Identificarea problemelor și înscrierea în agendă
2. Inițierea procesului de politică publică
3. Colectarea și analiza informației (analiza SWOT);
4. Elaborarea documentului de politici, cu definirea problemei, obiectivelor politicii, beneficiarilor și scenariilor de implementare;
5. Aprobarea actului documentului de politici;
6. Implementarea
7. Monitorizarea și evaluarea implementării documentului de politici.
.
Concluzii și recomandări
Analiza politică poate fi făcută înainte sau după ce o anumită decizie a fost implementată. O analiză poate conduce la anticiparea rezultatelor unor posibile alternative pentru a alege una dintre ele sau poate descrie consecințele unei politici. Analiza descriptivă poate fi una istorică, a trecutului unei politici, sau poate fi una evaluativă, a unei politici noi, care tocmai este implementată. Analiza descriptivă poate fi întîlnită și sub denumirile de ex-post, post-hoc sau retrospectivă. Această analiză făcută după producerea faptelor poate fi de două feluri: retrospectivă și evaluativă. În primul caz este vorba de descrierea și interpretarea unor acțiuni trecute (ce s-a întîmplat?), iar în al doilea caz este vorba de un program de evaluare (au fost atinse scopurile acțiunii politice?).
Analiza politică care se concentrează asupra posibilelor rezultate ale unor acțiuni propuse a fost numită ex-ante, pre-hoc, prospectivă sau de anticipare. Această analiză, care pune accentul pe implementarea politicilor, poate fi la rîndul ei împărțită în analiză predictivă și analiză prescriptivă. Analiza politică predictivă se referă la proiecția unor stări viitoare, rezultate din adoptarea unei anumite alternative. Analiza prescriptivă este o analiză care recomandă o anumită acțiune pentru că astfel se va obține un anumit rezultat.
Regulile procesului de elaborare a documentelor de politici identifică deosebirile existente între documentele respective, metodologia de elaborare, implementare, monitorizare și evaluare a acestora la nivelul ministerelor și altor autorități administrative centrale.
Cerințele unificate stabilesc noțiunea de “documente de politici”, tipologia documentelor, structura, formatul și standardele de calitate, monitorizare și evaluare a rezultatelor implementării acestora. Documentul în cauză are drept scop:
a) perfecționarea procesului decizional în contextul elaborării, implementării și evaluării politicilor publice la nivel central;
b) stabilirea unor cerințe unificate față de documentele de politici;
c) îmbunătățirea calității documentelor elaborate.
La etapa de elaborare a documentului de politici se vor face referiri la interacțiunea acestora cu alte programe guvernamentale aflate în desfășurare sau deja realizate, pentru asigurarea continuității și evitarea suprapunerilor de obiective, acțiuni și costuri.
În scopul perfecționării procesului decizional, diminuării riscurilor și adoptării unor politici adecvate, vor fi elaborate cîteva scenarii posibile de implementare, cu includerea analizei SWOT (puncte forte, puncte vulnerabile, oportunități și riscuri) și, ca urmare a consultărilor, va fi aleasă politica optimă.
În procesul de elaborare și coordonare a politicilor, prin implicarea tuturor factorilor interesați (acumularea informației complexe, recurgerea la diverse sugestii de perfecționare a documentului, estimarea riscurilor și impacturilor), va fi asigurată transparența în modul stabilit de lege.
La elaborarea documentelor de politici se utilizează mecanismul de consultanță “pe viu” prin organizarea întrunirilor de lucru și discuțiilor publice, cu implicarea tuturor factorilor vizați, direct sau indirect, pentru a minimiza divergențele de opinii, contestările și modificările ulterioare.
Documentele de politici trebuie să fie însoțite de analiza de impact pentru variantele posibile ale implementării, efectuată pînă la demararea procesului (ex-ante). Vor fi analizate, în funcție de domeniul vizat, aspectele de impact economic (inclusiv financiar), social, ecologic etc. Analiza de impact poate include, de asemenea, aprecierea riscurilor de menținere a situației existente și precizarea gradului de urgență al schimbărilor propuse.
B I B L I O G R A F I E
Acte normative:
Constituția Republicii Moldova. Chișinău, 1994, cu modificările și completările pînă la 15 iulie 2004.
Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006 Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007
Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28.12.2006//Monitorul Oficial 29-31/91, 02.03.2007
Legea privind statutul alesului local nr. 768-XIV din 02.02.2000 //Monitorul Oficial 34/231, 24.03.2000.
Strategia națională de instruire a funcționarilor publici și aleșilor locali, pentru anii 2007 – 2010, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.31 din 11 ianuarie .O. nr.10-13 din 26 ianuarie 2007.
Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale nr.317-XV din 18 iulie 2003
Hotărîre cu privire la regulile de elaborare și cerințele unificate față de documentele de politici 33/11.01.2007 //Monitorul Oficial 6-9/44, 19.01.2007
Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.
Brian W.Hogwood și Lewis A.Gunn, Introducere înpoliticile publice, 1984, Traducere: Ana CătăneaAndreea Vasile.
Călin Hințea, Cristina Mora, “ Management Public”, în Administrație publică, volum colectiv, Ed. Accent, 2000.
Carl V. Patton, David S. Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, (2nd.Ed) Prentice Hall, NJ, 1993.
Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrușa, Modelarea și optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1999.
Ghid metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice Instrumente și tehnici Volumul I, Guvernul RM, publicație a apărut cu asistența Departamentului pentru Dezvoltare Internațională al Marii Britanii acordată Guvernului Republicii Moldova în cadrul proiectului „Suport pentru implementarea Strategiei Naționale de Dezvoltare", implementat de ECORYS
James S. Coleman, Equality of Educational Opportunity, 1996
Jean-Erik Lane, The public Sector. Concepts, Models and Approaches,
Valentina Cojocaru, Analiza ex-antea politicilor publice (definiție, concept etape).
B I B L I O G R A F I E
Acte normative:
Constituția Republicii Moldova. Chișinău, 1994, cu modificările și completările pînă la 15 iulie 2004.
Legea privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006 Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007
Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28.12.2006//Monitorul Oficial 29-31/91, 02.03.2007
Legea privind statutul alesului local nr. 768-XIV din 02.02.2000 //Monitorul Oficial 34/231, 24.03.2000.
Strategia națională de instruire a funcționarilor publici și aleșilor locali, pentru anii 2007 – 2010, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.31 din 11 ianuarie .O. nr.10-13 din 26 ianuarie 2007.
Legea privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale nr.317-XV din 18 iulie 2003
Hotărîre cu privire la regulile de elaborare și cerințele unificate față de documentele de politici 33/11.01.2007 //Monitorul Oficial 6-9/44, 19.01.2007
Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.
Brian W.Hogwood și Lewis A.Gunn, Introducere înpoliticile publice, 1984, Traducere: Ana CătăneaAndreea Vasile.
Călin Hințea, Cristina Mora, “ Management Public”, în Administrație publică, volum colectiv, Ed. Accent, 2000.
Carl V. Patton, David S. Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, (2nd.Ed) Prentice Hall, NJ, 1993.
Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrușa, Modelarea și optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1999.
Ghid metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice Instrumente și tehnici Volumul I, Guvernul RM, publicație a apărut cu asistența Departamentului pentru Dezvoltare Internațională al Marii Britanii acordată Guvernului Republicii Moldova în cadrul proiectului „Suport pentru implementarea Strategiei Naționale de Dezvoltare", implementat de ECORYS
James S. Coleman, Equality of Educational Opportunity, 1996
Jean-Erik Lane, The public Sector. Concepts, Models and Approaches,
Valentina Cojocaru, Analiza ex-antea politicilor publice (definiție, conc
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Analiza Procesului DE Elaborare ȘI Implementare A Politicilor Publice DE Autoritățile Locale (ID: 126277)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.