Analiza Politicilor Manageriale In Institutiile Publice, Evidentierea Sistemelor de Management Institutional

ANALIZA POLITICILOR MANAGERIALE ÎN INSTITUȚIILE PUBLICE, EVIDENȚIEREA SISTEMELOR DE MANAGEMENT INSTITUȚIONAL

Introducere

Analiza poiticilor manageriale in instituțiile publice poate fi abordată din perspectiva managementului public care, presupune legatura factorilor ce determina procesul de management in administratia publica, definirea managementului public si legaturile existente cu strategiile de management general si instituțional.

Managementul public in ansamblul actiunilor necesita o abordare comprehensive, din perspectiva reglementarilor europene privind strategia de dezvoltare a managementului institutional. Acesta cunoaste de-a lungul timpului diverse abordari care il defines din prisma atributelor asociate, a caracteristicilor dupa care este definit sau a functiilor pe care acesta le indeplineste.

Lucrarea de fata propune o abordare a politicilor publice sub aspectul managementului instituțional, la nivelul autorităților publice. O analiza a managementului public, care capata o dimensiune de ”policy maker”, pentru intreg aparatul administrative.

Modernizarea administraţiei publice româneşti este unul dintre dezideratele politicilor actuale de la nivel central, pentru care au fost întreprinse diverse acţiuni, de la modificări legislative, până la proiecte de încurajare a schimbărilor, mai ales la nivel local. (Legea 286/2006 pentru modificarea Legii 215/2001, Legea 340/2004 Legea Prefectului, încurajarea descentralizării prin Legea 195/2006).

Un aspect important al lucrării de față, il vizează de asemenea, conceptul de City Manager. Inspirată din modelul american al city managerului (aceasta fiind şi denumirea iniţială a funcţiei), aceasta îşi propune să crească profesionalismul la nivelul administraţiei publice locale din România şi să asigure separarea palierului politic de cel administrative.

La începutul anilor 1990 în ţările dezvoltate a fost conturat şi promovat un nou model de management pentru instituţiile publice. Astfel, în Marea Britanie, specialiştii argumentau necesitatea de schimbare prin faptul că noul management public se bazează pe următoarele valori de bază: orientarea spre realizarea obiectivelor finale şi nu asupra politicii generale promovate de politicieni; centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei economice ca formă finală de reflectare a acesteia; divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare; orientarea instituţiilor publice către piaţă; reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general, şi al instituţiilor publice, în special; remodelarea stilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe rezultatele obţinute etc.

Specialiştii americani I. Osborn şi B. Gaebler au pornit de la premisa că administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei considerau că principiile şi valorile de bază pentru managementul public la nivelul administraţiei guvernamentale sunt: promovarea competiţiei între furnizorii de servicii publice; dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv cetăţeni; măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi nu de volumul şi valoarea intrărilor; orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate din misiune şi nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme metodologice; considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o ofertă variată de servicii de către diverşi furnizori; descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ.

Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general şi în cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care administraţia din ţările dezvoltate au înţeles că trebuie să le suporte, în timp, pentru simplul motiv că nu există nici o cale de întors la modelul tradiţional al administraţiei publice. Conform opiniei savantei din România A.Androniceanu, se pot identifica cinci categorii de performanţe în instituţiile publice : performanţe financiare; performanţe bugetare; performanţe manageriale; performanţe politice; performanţe profesional1 (p.14-34).

Conceptul noului management public descries de A.Androniceanu, este bazat pe performanţă consideră că “cei 3E” au un impact semnificativ asupra procesului de management public. Astfel, aspectele economice sunt principalii criteriu care stau la baza procesului de implementare a strategiilor şi politicilor de furnizare a serviciilor, care permit respectiv să evalueze nivelul cel mai scăzut al costurilor necesare instituţiei publice pentru a satisface din punct de vedere cantitativ şi calitativ interesul public1 ( p.107-126).

Aceasta noua abordare oferă perspectiva analizei managementului in sistemul public din Romania. Având deci la baza cercetări care evidențiază schimbările in managementul public.

Un aspect deosebit de important este identitatea managementului in context instituțional. Analiza managementului public este deci privit din prisma proceselor de management instituțional si mai apoi din punct de vedere al organizației studiate.

Aspect generale ale managementului public

1.1. Managementul public

Conceptul de management are semnificaţii multiple şi se foloseşte mult în teorie şi practică. Esenţialul în analiza şi tratarea acestui concept îl constituie determinarea conţinutului, a elementelor şi direcţiilor care­i stabilesc trăsăturile.

Componentele manageriale ale sistemului de management public românesc contemporan poate fi prezentată de o maniera, care să contribuie la crearea unor premise pentru dezvoltarea ulterioară a acestuia.

Managementul public s-a constituit ca știință, având in vedere preocupările continue ale specialiștilor în domeniul administrației publice pentru perfecționarea activităților în domeniu. Managementul public are in componența sa administraţia publică şi urmăreşte crearea sistemului de management în cadrul instituţiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficienţă, în condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute. (Mullins, 1996)

Abordarea managementului public din perspectiva manageriala este condiționată de cunoașterea teoriei managementului științific și a abordării birocratice care sunt prezentate sub aspectul aplicabilității lui in managementul public cum putem observa în figura. 1

Fig. 1. Abordări ale managementului public.

Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor şi proprietăţii, în timp ce managementul public implică mult mai mult decât instrucţiuni, managerul public îşi orientează activitatea pe obţinerea de rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din propria misiune.

Este limpede că administraţia publică a pierdut semnificativ în analiză, comparativ cu managementul public, tocmai pentru faptul că este percepută ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat al acestei abordări, există desigur diferenţe semnificative între managerul public şi administrator.

Aşa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal atât managerii publici cât şi administratorii s-au numit la început: administratori, ofiţeri principali, ofiţeri financiari sau directori asistenţi. Prin urmare, nu apărea o distincţie clară între cele două concepte.

Totuşi managementul public este recunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizează interesele publice generale şi specifice ale membrilor societăţii. În noul context, reprezentanţii managementului public sunt recunoscuţi ca „manageri publici”(1993).

Ceea ce în accepţiunea unora poate fi perceput ca „un moft” sau „o modă” (Spann, 1981), în percepţia altora noua titulatură implică schimbări majore. Este însă mai puţin important cum se numeşte sau ce funcţie ocupă o persoană dacă misiunea instituţiei publice vis-à-vis de comunitate este nerealizată.

Ceea ce se constată în ţările dezvoltate este extinderea folosirii conceptului de manager public deoarece a apărut ca evidentă şi necesară o schimbare semnificativă în exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie în instituţiile publice.

Funcţionarii publici de conducere acceptă din ce în ce mai mult noua titulatură de manager public în loc de administrator, deoarece conştientizează misiunea şi responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor generale şi specifice la nivelul administraţiei centrale şi locale.

Apariția managementului public se datorează dezvoltării de noi abordări în administrarea organizațiilor publice. Cristian Bențe a definit în lucrarea sa managementul public ca fiind un ansamblu de procese și relații de management, care duc la îndeplinire și planifică, organizează, coordonează, gestionează și controlează activitățile specifice serviciilor publice.

Managementul public are o serie de caracteristici, sintetizate în figura de mai jos.

Figura 1. Caracteristici ale managementului public Sursa: Armenia Androniceanu, Managementul Public, Editura Economică, București, 2003.

O serie de lucrari abordeaza managementul public sub aspectul birocrației definite de Max Weber, părintele birocrației, conform căruia aceasta este o formă rațională și legală de organizare, care promovează raționalizarea sarcinilor și obiectivelor organizaționale.

Max Weber a identificat un model ideal al birocrației, care se caracterizează printr-o serie de trăsături:

Existența unui sistem de reguli și proceduri clare se referă la existența unor directive clare în fiecare subdiviziune a organizației;

Organizarea ierarhică presupune constituirea organizației după o structură piramidală;

Reguli și proceduri scrise – întreaga activitate a organizației este formalizată, existând un sistem complex de regulamente și proceduri bine definite;

Activitatea organizației se bazează pe documente scrise – aceste documente constituie „memoria” organizației, astfel trebuie să existe consemnări ale întregii activități organizaționale;

Specializare și diviziunea muncii – munca este defalcată pe sarcini specifice, care sunt executate de angajați competenței, specializați;

Funcționarii publici au pregătire de specialitate;

Vocația este deprinderea care motivează ocuparea unei funcții publice;

Înlocuirea spoil system cu merit system.

Noul management Public – abordări și direcții

În anii 1980 s-a realizat trecerea spre o nouă paradigmă admininstrativă, care după un deceniu a ajuns să fie cunoscută sub denumirea de Noul Management Public.

Christopher Hood, cel care i-a atribuit acestei paradigme, in anul 1990, denumirea de Noul Management Public, a oferit o definiție relevantă și complexă a modelului, descriindu-l ca „un corpus al unei gândiri manageriale sau asemeni unui sistem de gândire bazat pe idei luate din sectorul privat și transpuse în sectorul public”.

Această nouă abordare apare ca definire a post-birocrației, Paul du Gay afirma faptul că apariția unui nou model de organizare, cum este post – birocrația se datorează celor trei niveluri esențiale: individul, organizația și societatea.

La nivel organizațional încep să se utilizeze instrumente specifice sectorului privat, cum sunt planificarea strategică, flexibilitate, competiție etc, iar la nivelul societății, sunt promovate o serie de valori, din nou specifice mediului privat, cum sunt eficiența, atenție sporită pentru nevoile cetățenilor, care devin clienții organizației, concurență etc, (p. 92) 2.

Potrivit lui Pollitt, Noul Management Public este perceput ca „o teorie generală sau o doctrină de îmbunătățire a sectorului public prin importul conceptelor, tehnicilor și valorilor din afaceri”

Rezumând aceste definiții, putem spune că noul model este un import de practici din secotrul privat în cel public, ținând cont de valorile și principiile după care se ghidează domeniul privat, putându-l considera ca un model demn de urmat.

Noul Management Public a adaptat o serie de valori și principii esențiale în sistemul privat, astfel încât administrația să obțină un număr semnificativ de performanțe. Printre principiile din sistemul privat adoptate, se regăsește și preocuparea pentru respectarea regulii „celor 4C”: coerență, curaj, claritate, considerare. Această regulă este prezentată în Figura 2.

De asemenea Androniceanu Armenia, în lucrarea sa „ Noutăți în Managementul Public”, a analizat formele variate existente ale „noului management public existente”, sistematizând punctele comune ale acestor forme contemporane, oferind astfel o imagime de ansamblu a ceea ce însemană „noul management public existent ”:

– atenție deosebită acordată fundamentării și realizării obiectivelor;

– accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru realizarea obiectivelor;

– creșterea gradului de autonomie și flexibilitate managerială;

-introducerea indicatorilor de performanță pentru măsurareagradului de realizare a obiectivelor fundamentale și individuale;

– integrarea în gândirea managerială a aspectelor ce țin de economie, eficiență și eficacitate;

– orientarea către piață și modificarea centruluide atenție spre modul de desfășurar e a proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile sociale sunt satisfăcute.

Ca urmare a discuțiilor tot mai frecvente despre această nouă evoluție a managementului, consider că în perioada imediat următoare vom asista la o nouă revoluție managerială, întrucât în condițiile specifice ale sistemelor administrative din țara noastră este necesar să vorbim din ce în ce mai des despre necesitatea și importanța dezvoltării capacității manageriale, necesitate care poate fi susținută din perspectiva unor argumente precum, vasta întindere a procesului de privatizare și restructurare sau necesitatea managerilor de a învăța să facă față la numeroasele provocări venite fie din partea clienților, fie din partea furnizorilor sau angajaților.

Așadar, noile schimbări exprimate prin aspectul performanței manageriale ar trebui să implice o tranziție a managementului orientat spre instituțiile administrative care să contribuie la sporirea capacității manageriale a conducătorilor acestora.

Prin urmare, noul management public nu constituie doar o simplă schimbare a stilului managerial, ci o „reinventare” a rolului guvernării în societate și a relației dintre guvern și cetățeni. „În opinia teoreticenilor Osborne David și Gabler Ted structurile administrației publice ar trebui „reinventate” pornind de la o bază de „guvernare antrepreniorală” evidențiată prin aspecte legate de promovarea folosirii economiei de piață în locul mecanismelor birocratice, promovarea competiției între furnizorii de servicii, evidențierea clară a rezultatelor și evaluarea performanței fiecărei agenții sau structuri a administrației publice, concentrarea asupra rezultatelor și nu asupra activității, îndreptarea atenței către beneficiarii serviciilor publice, descentralizarea actului decizional care să fie dublat de o responsabilizare mai mare a conducătorilor, pra cticarea unui control strict al costurilor prin folosirea unor tehnici contabile importante din sectorul privat, etc.”

Fig. 2. Regula „celor 4C”-

Sursa: Armenia Androniceanu, Anamaria Șandor, Impactul Noului Management Public asupra administrației publice din România, 2006, Administrație și Management Public, Nr.6

1.3. Curente ale managementului în administrația publică

Etapele evoluției managementului s-au situat într-o deplină concordanță cu diversele serii de teorii și concepții care au reprezentat curente de gândire, cunoscute în literatura de specialitate ca doctrine sau școli. Deși activitățile manageriale existau cu mii de ani în urmă, managementul ca și știință a apărut mai recent.

Perioada industrială ia în calcul cele mai multe din teoriile managementului, ca necessitate de rezolvare a unor probleme. Din diversitatea curentelor și a părerilor exprimate de-a lungul timpului de către așa-zișii „părinți ai managementului”,cele mai multe au fost segmentate în jurul următoarelor școli:

1. Şcoala clasică – se concentra asupra modalităţilor de creştere a eficienţei muncii şi a organizaţiei, şi ca urmare a acestui fapt ea cuprindea trei abordări importante: managementul ştiinţific conform căruia activitatea dintr-o organizaţie trebuia studiată ştiinţific pentru a o îmbunătăţi şi a o face să funcţioneze eficient, managementul administrativ care urmărea principiile pe care managerii se bazau pentru a-şi coordona activităţile din organizaţie, şi managementul birocratic al cărui scop era legat de concentrarea asupra raţionalizării activităţilor unei organizaţii.

Max Weber a enumerat caracteristicile unei „birocraţii ideale”, utilizând termenul de birocraţie pentru a identifica organizaţiile care îşi desfăşoară activitatea pe baze raţionale. El şi-a dat seama că „birocraţia ideală” nu există, dar a încercat să constituie un punct de plecare pentru a demonstra cam cum ar trebui să arate o organizaţie de acest gen.

2. Şcoala comportamentalistă (behavioristă) – a apărut ca urmare a nevoii de a găsi noi metode de creştere a eficienţei muncitorilor din organizaţie, care până atunci erau văzuţi ca nişte „instrumente de producţie”. În acest fel s-a pus accentul pe factorii care afectau comportamentul uman din organizaţie şi s-au facut anumite experimente dintre care studiile Howthorne au rămas cele mai cunoscute. Ca şi rezultat al acestor studii, viziunea asupra managementului s-a modificat considerabil, demonstrându-se că productivitatea muncii este puternic influenţată de relaţiile care se stabilesc la locul de muncă, dar şi de atenţia acordată salariaţilor.

  3. Şcoala cantitativă – se bazează pe utilizarea metodelor şi tehinicilor matematice, statistice, informatice şi cantitative în adoptarea deciziei şi creşterea eficienţei organizaţiei. Reprezentanţii acestei şcoli încearcă să aducă în prim plan faptul că ştiinţa managementului nu trebuie confundată cu managementul ştiinţific. Aşadar trebuie să evidenţiem că obiectivul principal al ştiinţei managementului este acela de a creşte eficacitatea deciziilor luate într-o organizaţie printr-o serie de sisteme informaţionale care să satisfacă cerinţele impuse de către o organizaţie.

4. Şcoala contemporană – este cel mai nou curent apărut şi îşi propune să abordeze managementul prin prisma a două teorii importante, respectiv sistemică şi contextuală.

Teoria sistemică are la bază conceptul conform căruia organizaţiile pot fi privite ca şi sisteme, astfel că abordarea sistemică a managementului se bazează pe descoperirile din fizică şi biologie.

Teoria contextuală în schimb, arată faptul că cercetătorii au ajuns la concluzia că uneori încălcarea unităţii de decizie poate produce rezultate pozitive. Aşadar această teorie prevede că fiecare situaţie particulară implică o anumită acţiune din partea managerului, astfel că în loc să cerceteze situaţii pe baza unor principii universale, acesta adoptă deciziile în funcţie de situaţia dată. Dat fiind însă faptul că managementul este un element complex aflat într-o continuă schimbare, inovarea în acesta este întotdeauna binevenită9.

5. Şcoala relaţiilor umane avea să pună accentul pe resursa umană, considerând în acest sens că oamenii aflaţi la locul de muncă, nu pot fi trataţi asemenea unor maşini de producţie. Nu a omis însă nici apariţia în cadrul organizaţiilor, a relaţiilor formale şi informale şi că acestea au un grad de importanţă egal, iar netratarea corespunzătoare a acestora ar îngreuna procesul de conducere eficientă a organizaţiei.

Teoria contingenţei ne-a adus în postura de observa că deciziile manageriale nu pot fi definite într-un mod unic. Orice decizie este adoptată în funcţie de situaţia existentă şi de locaţia acesteia în mediul organizaţional. Putem observa astfel, că „există teorii referitoare la noul management public care încearcă să definească o abordare mai dinamică a administraţiei (bazată pe descentralizare, măsurarea performanței, calitatea serviciilor, mediul organizaţional, etc.)”

Teoria Z . O perspectivă recentă ce a atras atenţia specialiştilor este managementul japonez. Abordarea managementului japonez se concentrează asupra acelor activităţi ale managerilor japonezi care pot fi adoptate şi de managerii din alte ţări. Interesul pentru managementul japonez a fost determinat de succesele obţinute de firmele japoneze în întreaga lume. În acest context, putem menţiona contribuţia expertului în management William Ouchi care a elaborat teoria Z.

Teoria Z este un concept ce combină aspectele pozitive ale managementului japonez şi ale celui american în scopul de a creşte eficacitatea firmelor. Aceasta prevede siguranţa locului de muncă pentru angajaţi, accentuarea responsabilităţilor de grup, creşterea calităţii, stabilirea unor strategii de dezvoltare graduală, controlul informal, acordarea unei atenţii sporite salariaţilor. O serie de companii americane (General Motors, Ford Motor Company, Hewlett Packard şi Intel) au adoptat elemente ale teoriei Z, mai ales în ceea ce priveşte implicarea angajaţilor în luarea deciziilor, instituirea unui control informal, încurajarea responsabilităţii de grup.

Fig. 3 Principalele abordări în dezvoltarea managementului modern

Fiecare curent din istoria managementului a contribuit la schimbarea modului de a vedea şi de a aborda activitatea de conducere a unei organizaţii. Principalele contribuţii sunt prezentate în figura 4.

Abordarea contextuală ( acţiunea managerului depinde de situaţie)

Fig. 4 Principalele contribuţii la dezvoltarea managementului

1.4. Conceptualizarea managerului public în instituția publică

Conceptual de city manager, apare in SUA, la început de secol XX. Acesta cunoaste de-a lungul vremi denumiri ca:council manager, sau la noi in Romania asministrator, ori manager in instituțiile publice.

Acest nou concept de management apare ca nevoie de a separarea politicului de administraţie, pentru care W. Wilson milita,şi pentru desfiinţarea „long ballot system” şi introducerea unor liste scurte care să permită un control real şi nu fictiv al cetăţeanului asupra politicului (Wilson, 1915). Tocmai acest aspect se dorea a fi remediat prin modelul de guvernământ Council Manager

Rolul city managerului se plasează oarecum în continuarea doctrinei dihotomice politică administraţie.

Literature de specialitate cuprinde o serie de clasificari ale tipologiilor manageriale. O primă clasificare a tipurilor de city manager este realizată de Stillman.

Acesta a identificat trei tipuri posibile de manageri:

City manageri de carieră. Astfel de city manageri sunt caracterizaţi în primul rând nevoiţi de faptul că îşi petrec întreaga carieră pe o astfel de funcţie, fiind probabil să se mute din oraş în oraş în căutarea unor oportunităţi şi avantaje mai mari (salariu, provocări, putere, respect în cadrul comunităţii profesionale).

City managerul specialist administrativ. Spre deosebire de tipul anterior, acest city manager nu îşi petrece întreaga activitate profesională pe o astfel de funcţie, ci el este recrutat şi selecţionat de consiliu pentru o astfel de sarcină datorită experienţei pe care acesta a acumulat-o în sfera privată sau în alte domenii de activitate.

City managerul „localnic”. Comparativ cu celelalte două tipuri de city manager, acesta este cel care are cel mai redus nivel de educaţie şi de experienţă, care are cele mai puţine legături profesionale, fiind caracterizat de puternice rădăcini locale. O caracteristică specială a tipului prezent este nivelul redus de mobilitate geografică (îl deosebeşte fundamental de 1) şi profesională (îl deosebeşte fundamental de 2). Legăturile puternice cu comunitatea fac din acest tip de city manager unul mai puţin dezirabil, datorită riscurilor compromiterii procesului local de reformă pe care ar trebui să îl susţină.

Potrivit unei cercetări realizate de Douglas J. Watson şi Wendy L. Hassett (2003, pp. 71-78) privitoare la city managerii longevivi (cu un mandat mai lung de 20 ani) principalul factor care contează pentru decizia city managerilor de a rămâne într-o comunitate este satisfacţia la locul de muncă (ierarhizarea factorilor a fost făcută chiar de city managerii longevivi prin intermediul unor chestionare), aceasta fiind indisolubil legată de sprijinul sau suportul consiliului pentru city managerul respectiv. Unul dintre rezultatele studiului arată că managerii longevivi percep un sprijin mai ridicat din partea consiliului faţă de managerii obişnuiţi. Sigur că se poate pune problema dacă este de dorit a promova şi încuraja managerii longevivi, însă până în prezent nu a fost realizat vreun studiu care să compare eficienţa relativă a city managerilor longevivi cu cea a city managerilor obişnuiţi.

La nivel de ipotetic se poate porni de la ideea că, city managerul care deservește aceeaşi comunitate pentru o perioadă mai lungă de timp, devine mai apropiat de interesele locale, pierzându-şi astfel obiectivitatea. Acest aspect a fost cel care a încurajat promotorii modelului la începutul secolului al XX-lea să încurajeze ca managerul unei comunităţi să nu provină din respectiva comunitate tocmai pentru a nu avea interese legate de diverse cercuri care vieţuiesc în cadrul acesteia.

2. Analiza managementului publice

2.1 Politicile publice, importanta lor in managementul instituțional

Politicile publice constituie in aceasta lucrare o premise puternica in alaliza managementului instituțional sau public. Acestea se subscriu unui demers de cercetare, care are în vedere evoluţia problematicii conceptuale şi interpretative a noţiunilor de politici publice, management instituțional, sistem social în complexitatea lui, (politic, juridic, economic, social etc.).

Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei definiţii acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost propuse, fiecare accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, în funcţie de obicei, de „preferinţele” profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile generale propuse este cea a lui Thomas Dye conform căreia „politicile publice reprezintă tot ceea ce structurile guvernamentale hotărăsc să facă sau să nu facă”.

Este interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor publice (structuri guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de non- decizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi un neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea puţin specific. Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune guvernamentală ţine de domeniul politicilor publice – ceea ce nu este adevărat.

Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor şi resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că politicile publice se referă la „alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga societate”. Apoi, Harold Lasswell şi Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se referă la „un program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor şi practicilor”, în timp ce Carl Friedrich consideră că „pentru conceptul de politici publice este esenţial să fie prezente un scop şi obiective”.

În fine, o altă componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în vederea atingerii scopului propus. Printre formulările care reprezintă această orientare includem cea a lui William Jenkins care consideră că politicile publice se referă la „un set de decizii conectate între ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea acestora într-o situaţie specifică în care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua aceste decizii” (Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta de „decizie”, precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp. James Anderson descria politicile publice drept „un curs de acţiune orientat în vederea atingerii unui anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes”13.

2.2 Analiza politicilor publice

În literatura de specialitate, analizele din domeniul politicilor publice au condus la apariţia unor modele, care au fost şi sunt utilizate, în funcţie de profilul curentului în care cercetările întreprinse de autorii în domeniul analizei politicilor publice se poziţionează, precum şi de scopurile şi ipotezele acestora.

Subirats et al. (2008, p. 19), arata prin lucrarea lor că analiza politicilor publice a dezvoltat trei curente dominante:

Primul este analiza politicilor publice in relație cu teoria statului – ştiinţa politică;

Al doilea studiază funcţionarea puterilor publice prin exercitarea unor actiuni, atribuind analizei de politică publică statutul de ştiinţă a acţiunii, cu relatii interdisciplinare ca: ştiinţe administrative, ştiinţa complexităţii, sociologie, ştiinţe economice şi ştiinţe informatice;

Al treilea curent vizează evaluarea rezultatelor şi efectelor politicilor publice, fiind concurentul viziunii explicative a curentului functional.

Politicile publice se realizează astfel, prin parcurgerea unor etape, care cuprind, cum observă şi Profiroiu (2009, pp. 42-43), în general, între patru şi opt etape, (varianta simplificată – identificarea problemelor şi stabilirea agendei, analiza variantelor de politici şi alegerea soluţiei, implementarea politicii publice, monitorizarea şi evaluarea politicii).

David Easton elaborează modelul sistemic al procesului politicilor publice, în care acesta este rezultatul unui sistem bazat pe concepte teoretice apartinând ciberneticii (întrări, ieşiri, legătură), este de tip ciclic şi în interdependenţă cu mediul în care acţionează.

Intrările le regăsim sub forma unor stimuli la care sistemul reacţionează, cum ar fi „problemele sociale, informaţie, presiuni din partea anumitor actori sociali, iar ieşirile le regăsim sub forma deciziilor in sensul politicilor publice, de a acționa sau nu (Profiroiu, 2006, p. 111). În situaţia apariţiei unei probleme sociale, explicarea distriburii cauzalităţii între sistemul politico-administrativ şi mediul său poate fi realizată printr-o abordare sistemică.

Explicarea proceselor politicilor publice doar cu ajutorul unui singur model nu este însă suficientă. Hâncean şi Toderaş (2009, pp. 8-9), precizează faptul că utilizarea modelului stadial, deşi se justifică din motive de simplificare a comprehensiunii procesului politicii, întâmpină anumite obstacole, care fac trimitere la argumente (imposibilitatea delimitării stricte a etapelor, identificarea ultimei etape, evaluarea şi la nivelul celorlalte etape ce formează acest ciclu, şi nu în ultimul rând, imposibilitatea existenţei doar a unei entităţi centrale cu rol de coordonare şi control a procesului politicii, existând de fapt o întreagă reţea, o constelaţie, de actori ce prezintă un astfel de rol).

Așadar politica publică, văzută ca sistem, trebuie să-și păstreze identitatea create, într-o notă evolutivă. Homeostaza sistemului fiind posibilă doar prin producerea unor informaţii relevante în procesul decizional. Cu alte cuvinte, serveşte la soluţionarea anumitor probleme concrete, fiind obţinută în special cu ajutorul analizei de politici ce s-au evidenţiat prin caracterul aplicat şi prin utilizarea unui câmp variat de metode investigative.

Mercier (2007, pp. 28-29) consideră că în acest continuum politico-administrativ de elaborare a politicilor publice, administraţia publică reprezintă un subsistem al sistemului politic, existând numeroase interacţiuni între maşina administrativă şi politicile publice. Coexistenţa elementelor sistemului politico-administrativ este explicată şi prin „aplicarea teoriei sistemelor în domeniul sociopolitic în cadrul studiilor lui David Easton” (Theodoulou şi Matthew, 1995 apud Gil, 2008, p. 20), care consideră politicile publice drept un sistem politic nevoit să soluţioneze diferitele probleme sociale „prin elaborarea de decizii de politici publice de a face sau nu ceva” (Birkland, 2005, p. 201).

Birkland (2005, p. 201) observă de asemenea că un sistem politic reacţionează la impulsurile pe care le regăsim sub formă de petiţii, presiuni, informaţii, transformându-le în politici publice, transpuse sub forma legilor, regulamentelor, deciziilor etc., care vor influenţa sistemul cu ajutorul mecanismelor de retroalimentare, sub forma unor noi intrări.

Datorită preocupărilor comune ale Teoriei Generale a Sistemelor Sociale şi ale Dinamicii de Sisteme asupra „elementelor şi relaţiilor existente între acestea cores- punzătoare sistemelor dinamice, s-a dezvoltat o conexiune între această teorie şi cercetarea cu ajutorul simulării” (Gilbert şi Troitzsch, 2006, p. 12).

Pentru realizarea unei analize sistemice de politică publică în literatura de specialitate se recomandă parcurgerea unui model „ce sistematizează şi explică procesele prin care o situaţie determinată este considerată o problemă şi ajunge să devină (sau nu) obiect al acţiunii guvernamentale” (Bardach, 2008, p. 6).

Bardach, (2008, p. 14) arată că acest model este structurat în opt paşi:

1) definirea problemei;

2) obţinerea informaţiilor;

3) construirea alternativelor;

4) selectarea criteriilor;

5) proiectarea rezultatelor;

6) revizuirea costurilor şi beneficiilor;

7) alegerea variantei- soluţie;

8) prezentarea variantei-soluţie.

Într-o formă similară există un „ansamblu ideal de paşi de urmat pentru modelarea unui sistem dinamic în ştiinţele sociale” (Doran, 1997, pp. 69-78 apud Gilbert şi Troitzsch, 2006, p. 18):

1) identificarea problemei;

2) delimitarea sistemului dinamic şi stabilirea parametrilor şi a condiţiilor iniţiale;

3) formularea conjuncturilor cauzale ipotetice;

4) designul şi construirea modelului dinamic;

5) verificarea şi validarea modelului;

6) analizarea rezultatelor şi elaborarea politicilor de urmat;

7) publicarea rezultatelor.

2.3. Cadrul conceptual privind analiza politicilor publice.

Este una dintre conceptele folosite frecvent în cadrul ştiinţelor administrative şi care a apărut la jumătatatea secolului XX pentru prima dată în lucrările lui Charles Lindblom. De-a lungul timpului au fost formulate mai multe definiţii conceptului de analiză de politică publică. Diferiţi autori în funcţie de experienţa, specializarea avută dar şi de caracteristicile reţinute au formulat definiţii care accentuează aspecte complementare acestui concept. Acest aspect a fost reţinut şi de Clemons şi Mark (2009, pag XI), care spuneau că: „Analiza politicilor publice este legat de cultură și sistemul de valori, și da, valorile analistului pot avea efect asupra analizei”.

Weimer şi Vinning (1989) în demersul lor de a defini ce înţelegem prin analiza politicilor publice realizează o scurtă comparaţie a acestuia cu alte cinci paradigme în încercarea de a clarifica, şi mai mult trăsăturile principale ale acestuia.

Cele cinci concepte sunt: cercetarea socială academică, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism şi şcoala clasică de administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii majore: obiectiv principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe (pentru detalii a se vedea tabelul 2).

O definiţie apropiată de cea a lui Wiliams a fost formulată şi de Dunn (1986, pag. 60) care spunea că analiza politicilor publice este „ o disciplină în cadrul ştiinţelor sociale aplicate care utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care poate fi utilizată în cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice”.

O orientare care s-a dezvoltat ulterior şi a prins rădăcini puternice este legată de Client. Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining în Policy Analysis: Concepts and Practice (Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1993). Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor determinant în distingerea specificităţii profesionale a domeniului.

Motivul principal al acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o recomandare, o opţiune sau un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la „adoptarea programului X va duce la consecinţele a, b, şi c”, la „adoptarea programului X, urmând strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale B”. Fireşte, nu toate sfaturile sunt exemple de analiză.

O condiţie principală pusă de cei doi autori este că sfatul/consilierea/analiza să se refere la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel privat. Adesea firmele particulare solicită analize referitoare la diverse decizii luate de exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se practică analiza politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu se numesc aşa. Prin activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care afectează domeniul public. Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este promovată de prezentul material susţine existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care participă la procesul de luare a deciziei.

Așadar, putem spune că analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către client, opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public.

Această definiţie oferă o perspectiva mult mai practică asupra domeniului, şi permite cititorului să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea diferitelor metode şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai eficient nevoilor clientului pentru care se execută solicitarea.

Tabel 2. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining)

2.4. Instituția publica, diagnoza organizaţională din perspectiva managementului.

Organizaţiile publice reprezintă, aşa cum am putut constata în capitolele anterioare, spaţii complexe. Ele nu sunt, aşa cum s-ar putea crede la o primă vedere, entităţi previzbile, iar gradul de iraţionalitate şi imprevizibil este crescut. Acest lucru semnifică faptul că munca managerului public nu este uşoară, pentru că nu poţi conduce eficient şi eficace o organizaţie pe care nu o înţelegi.

De multe ori “diagnoza organizaţională” este caracterizează prin abordări simpliste şi superficiale, precum:

analiza bazată pe blamarea individului (ţapul ispăşitor).

Ea explică totul în termeni de caracteristici şi greşeli individuale. Problemele sunt cauzate de atitudini negative, personalităţi deviante, incompetenţă, rea intenţie etc. De fapt, de cele mai multe ori, disfunctionalităţile organizaţiei se datorează managementului deficitar şi nu erorilor individuale; 


analiza bazată pe blamarea birocraţiei. Atunci când este dificil să găseşti ţapul ispăşitor, o altă variantă aflată la îndemână este atacul la birocraţie (”Organizaţia este birocratică şi anulează cu bună ştiinţă toate bunele intenţii ale managerului”); 


cea de-a treia abordare se referă la analiza organizaţiei că fiind o “junglă” în care numai cei puternici supravieţuiesc. Ca atare, lucrurile nu funcţionează pentru că, în mod normal, fiecare este interesat nu atât de obiectivele organizaţiei, ci de satisfacerea setei de putere – şi atunci ce poate face managerul public decât să încerce să supravieţuiască?

Chiar dacă fiecare din cele trei explicaţii poate să conţină elemente adevărate, ele sunt departe de ceea ce se poate numi o diagnoză organizaţională. Ele sunt în cel mai bun caz încercări rudimentare de înţelegere a organizaţiei şi în cel mai rău caz tentative de justificare a propriei incompetenţe 
manageriale.

De asemenea, pot provoca o senzaţie periculoasa de claritate şi înţelegere completă a organizaţiei, cu consecinţe grave la nivelul rezultatelor.

În realitate, nivelurile de analiză trebuie foarte clar înţelese şi delimitate. Astfel, organizaţia poate fi analizată din puncte de vedere diferite, la fel de importante ,bazate pe:

folosirea managerului public ca factor de analiză 


folosirea organizaţiei formale ca factor de analiză 


folosirea sistemului administrativ naţional sau local ca factor de analiză. 


Fiecare dintre aceste abordări presupune un accent diferit; în mod evident, ele nu se exclud, ci se completează. Realizarea unei diagnoze organizaţionale presupune o analiză serioasă, la niveluri diferite, a organizaţiei – de la analiza mediului, la analiza structurii sau culturii organizaţionale şi reprezintă un efort major, întins pe o perioadă de timp semnificativă. 


Ea trebuie să se concentreze atât pe probleme şi provocări organizaţionale, cât şi pe punctele tari ale organizaţiei. Participarea personalului din cadrul instituţiei vizate este foarte importantă (fără acest factor chestionarele aplicate şi interviurile nu vor reflecta adevăratele probleme existente); angajaţilor trebuie să le fie clar că obiectivele diagnozei nu se referă la găsirea de vinovaţi, măsuri disciplinare sau concedieri, ci la ameliorarea performanţelor organizaţiei.

Ca exemplu, prezentăm câteva din elementele ce trebuie luate în considerare în realizarea diagnozei: 


resurse (financiare, umane, informaţie, tehnologice etc.) 


servicii oferite de către organizaţie pentru cetăţeni 


analiza mediului (nivel tehnologic, educaţional, elemente demografice, presiuni externe, sistem 
legal etc.) 


scopuri şi obiective organizaţionale (atât cele enunţate, cât şi cele care se găsesc în realitate în 
buget) 


comportament organizaţional (conflicte, nivel de cooperare, relaţii între management şi staff, leadership, sisteme de colectare a informaţiei, sisteme de feedback etc) 


cultură organizaţională (mentalităţi, rezistenţă la schimbare, valori, stiluri de muncă, înţelegerea specificităţii serviciului public şi a relaţiei cu cetăţeanul etc.) 


structura (fişa posturilor, organigrama, autoritate formală, relaţia între structuri / compartimente, şedinţe, măsurarea performanţelor, distribuirea puterii informale, coaliţii etc.). 


În încercarea de evitare a înţelegerii parţiale, incomplete, a complexităţii organizaţiei a fost structurat un model de analiză bazat pe înţelegerea organizaţiei ca sistem. Această abordare semnifică faptul că organizaţia este văzută ca un spaţiu în care interacţionează o multitudine de idei, structuri, probleme, grupuri şi trebuie tratată ca un “întreg organizat sau complex; o combinaţie de părţi ce formează un tot unitar”.

Răspunsul la o problemă anume în organizaţie nu este simplu de găsit (spre exemplu, o problemă de funcţionare nesatisfăcătoare a biroului de relaţii cu publicul în primăria X poate fi rezolvată prin modificări de structură? Prin modificări la nivelul motivării financiare? Printr-un efort mai bun de definire a obiectivelor serviciului în cauză? Prin sancţiuni? Prin construcţia unor sisteme de măsurare a performanţelor?

Dacă nu sunt identificate corect cauzele problemei, este aproape sigur că decizia luată pentru remedierea problemei va fi greşită. Ca atare, organizaţia este înţeleasă ca un sistem în care interacţionează diverse elemente: input-uri (resurse), procese, output-uri (rezultate), outcome-uri (impact) şi feedback (reacţia la rezultate / impact).

Procesul de diagnoza organizațională are mai multe etape. Una dintre cele mai importante etape este culegerea datelor și feedback-ul de la consultant la membrii organizației. Pentru o diagnoză organizațională este foate important să se facă o interpretare corectă a datelor, valida și coerentă, indiferent de metoda de culegere a datelor pentru care a optat cercetătorul și de contributia unică a fiecărei proceduri utilizate în imaginea globală. Fiecare metoda are limitele și avantajale ei, de aceea este bine ca aceste metode să fie aplicate combinat. (Beer & Spector, 2001).

Diagnoza organizațională reprezintă procesul de culegere și generare de date valide și utile cu privire la organizație și sub-sistemele acesteia, precum si cu privire la procesele și modelele de comportament care au loc în organizația respectivă (Beer & Spector, 2001).

Diagnoza organizațională contine procesele, interpretarea și metodele. Procese cele mai importante sunt culegerea datelor și feedback-ul de la consultant la organizație. Culegerea informațiilor depinde de modelul teoretic adoptat de cercetător, fiind utilă aplicarea mai multor metode pentru o interpretare completă, coerentă și validă. Combinarea eficientă a diferitelor metode presupune o cunoaștere foarte bună a avantajelor și limitelor fiecăreia și o apreciere corectă a modului în care acestea se pot completa reciproc (Beer & Spector, 2001).

Controversele care apar în studiul culturii organizaționale constau în modul de abordare cantitative sau calitative. Deoarece cultura se bazează pe valori și teorii fundamentale, deseori nerecunoscute la nivel conștient și netestate în organizații, există susținători ai procedurilor calitative ce se desfășoară pe perioade semnificative de timp și într-un mod cât mai comprehensiv, pentru ca atributele culturale să poată fi identificate.

În diagnoză culegerea de date se ralizează prin diferite metode, trebuind interpretate prin realizarea de inferențe, pornind de la date și prin interpretarea datelor și a inferențelor. Au fost dezvoltate mai multe modele de diagnoză organizațională de-a lungul timpului, unele având o orientare calitativă, altele susținând metodele cantitative de studiu, sau combinarea celor două.

3. Studiu şi analiza asupra stadiului actual al managementului public în administraţia publica

3.1. Studiu de necesitate în administraţia publică locală din România

Este evidentă disfuncționalitatea managementul serviciilor şi resurselor (umane, financiare), al comunicării şi apropierii de cetăţeni, în administrația publica. O mare parte a problemelor cu care se confrunta organizațiile publice chiar și la acest moment ar putea fi soluţionate prin crearea unui cadru managerial eficient care să permită flexibilizarea mecanismelor de conducere, organizare şi structurare a activităţilor din instituţiile publice.

Pe termen mediu, priorităţile în domeniul reformei administraţiei publice sunt direcţionate spre descentralizarea administrativă, modernizarea administraţiei publice, absorbţia fondurilor structurale, profesionalizarea funcţiei publice şi creşterea calităţii serviciilor publice din România.

Sistemul de management al administraţiei publice centrale doreşte instituţionalizarea unei practici de lucru eficiente mi rapide la nivelul primăriilor din România, în sensul fundamentării şi monitorizării deciziilor pe baza indicatorilor de performanţă corespunzători activităţilor administraţiei locale precum şi în furnizarea serviciilor publice de gospodărie comunală.

În acelaşi cadru de reformă şi modernizare au fost create, dezvoltat şi implementat concepte şi instrumente moderne de management în vederea eficientizării activităţii instituţiilor publice, atât la nivel central cât şi la nivel local:

PMM (programul multianual de modernizare)

CAF (Cadrul de Auto-evaluare a Modului de Funcţionare a Instituţiilor Publice)

YPS (Schema tinerilor profesionişti): dezvoltarea unui corp de tineri funcţionari publici bine instruiţi în vederea accelerării procesului de modernizare şi transformare a funcţiei publice din România, şi reprezintă o parte importantă a strategiei de reformă în domeniul funcţiei publice.

– ADI (Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară): proiect care a avut ca obiectiv sprijinirea unităţilor administrativ-teritoriale în constituirea şi administrarea de asociaţii de dezvoltare intercomunitară, astfel încât acestea să devină forma de asociere cea mai utilizată la nivel local.

– Administratorul Public: proiectul derulat pentru a sprijini promovarea şi implementarea funcţiei de administrator public la nivelul autorităţilor publice locale.

Pentru a sprijini aceste acțiuni au fost luate in considerare un set de instrumente prezentate succint :

SSADM, la fel ca alte metodologii structurate, adoptă o abordare prescriptivă a dezvoltării sistemului informatic, în cadrul căreia sunt specificate, în avans, module, etape, sarcini şi servicii care trebuie realizate şi, mai mult, precizând tehnicile utilizate pentru producerea serviciilor. SSADM adoptă modelul dezvoltării sistemelor „în cascadă”, în care fiecare fază trebuie să fie finalizată înainte ca următoarea fază (subsecventă) să înceapă. SSADM este un exemplu de metodologii structurate, incluzând o varietate de alte metodologii utilizate in sistemele informatice, respectiv:

–  STRADIS: (Structured Analysis, Design and Implementation of Information Systems) o metodologie realizată de Gane şi Sarson (1979), bazată pe filosofia descompunerii funcţionale top-down şi utilizarea Data Flow Diagrams.

–  YSM: (Yourdon Systems Method,Yourdon, 1993). YSM este similară STRADIS în utilizarea descompunerii funcţionale, abordarea sa fiind concentrată asupra importanţei structurilor de date.

– MERISE: (Quang and Chartier-Kastler, 1991). Metodologia este larg utilizată in ingineria sistemelor informatice din Franţa, Spania şi Elveţia. MERISE conţine trei cicluri: ciclul decizional, ciclul de viaţă şi ciclul de abstractizare. Ciclul de abstractizare este cheia metodologiei, în cadrul acestuia, atât datele, cât şi procesele fiind identificate, în primul rând, la nivel conceptual, apoi, la nivel logic sau organizaţional şi, finalmente, la nivel operaţional.

– EUROMETHOD: (CCTA, 1994) Euromethod poate fi descrisă ca un cadru pentru integrarea metodologiilor existente la nivel european.

3.2. Analiza diagnostic a managementului organizaţiei publice

ANALIZA diagnostic a managementului scoate in evidență o serie de caracteristici de care este necesar să ținem seama in procesul de dezvoltare și eficientizare a managementului:

a)Planificare:

necesitatea parcurgerii etapei de planificare în cadrul organizaţiei publice este importantă, chiar dacă motivele recunoaşterii variază;

elaborarea direcţiilor previzibile de evoluţie a organizaţiei publice;

exista o planificare săptămânală a activităţilor la nivelul fiecărui departament;

în general sunt cunoscute formele sub care trebuie să apară planificarea activităţii – viziune, obiective, acţiuni, responsabilităţi, responsabili.

b) Organizare:

delimitarea clară a proceselor de muncă pe componente, gruparea acestora pe posturi şi departamente, stabilirea anumitor criterii manageriale, economice şi tehnice;

rezultatele planificării sunt în concordanţa cu rezultatele acţiunilor desfăşurate;

la nivelul instituţiei, strucutura organizatorică este clar definită prin diferite acte normative specifice activităţilor desfăşurate de instituţie;

în general, relaţiile interne sunt bine definite;

instrucţiunile si procedurile sunt bine definite şi respectate;

Coordonare

în general rezultatele planificării sunt corelate cu rezultatele activităţilor desfăşurate;

atribuirea sarcinilor respecta linia ierarhică;

Antrenare

cultura organizaţională proprie permite considerarea statului drept factor intrinsec de motivare;

sistemul de motivare negativă este bine definit de lege şi cunoscut de persoanele competente care îl aplică;

Control

exista obligativitatea raportării (periodice în funcţie de evenimente sau după caz);

o alta metoda analitică este analiza PEST a managementului public care reprezintă un instrument de analiză a factorilor conjuncturali externi în care operează instituţia: politic, economic, social şi tehnologic.

Aceştia arată impactul şi tendinţele generale ale celor patru factori, stimulatori majori ai schimbării.

Factorul politic: este materializat:

prin cadrul legislativ în care funcţionează instituţia, politicile, strategiile guvernemantale şi programele de guvernare;

prin stabilitatea politică încă slabă la nivelul instituţiilor publice şi lipsa unei apartemenţe clare la o anumită doctrină politică a managerilor sistemului public; (permanenta migraţie a politicienilor de la un partid la altul);

Factorul economic:

reprezintă componenta variabilă care include mediul de afaceri şi investiţional, programele de finanţare, adoptarea unor strategii fiscale la nivel local, politicile micro şi macro-economice. Crearea de programe capabile să atragă fondurile structurale corelată cu utilizarea eficientă a celor deja atrase pot creşte performanţă economică a administraţiei publice.

Factorul social

ansamblul de valori, atitudini, tipologii şi caracteristici demografice care conferă o notă de specificitate mediului extern. Gradul de ocupare a forţei de muncă, şomajul, protecţia socială pot influenţa la rândul lor activitatea instituţiei care este interfaţa Guvernului în teritoriu în ceea ce priveşte politicile publice sectoriale. Calitatea serviciilor prestate populaţiei determină atitudini, poziţii şi reacţii creionând, funcţie de acestea un mediu „ostil sau prietenos” desfăşurării activităţii. Deloc de neglijat este contribuţia societăţii civile în procesele decizionale, fondată pe criterii participative şi transparente care pot orienta actul administrativ spre satisfacerea concretă a nevoilor sociale.

Factori tehnologici:

forţele tehnologice care influenţează activitatea instituţiilor publice sunt dezvoltarea tehnologiilor IT ce pot reduce costurile instituţiei prin aplicarea celor mai bune tehnologii şi soluţiile software cu utilizarea în administraţie care cresc cererea şi oferta de servicii.

3.3. E-Guvernarea, perspectiva managementului informatizat

Termenul de eguvernare apare in literature de specialitate, in strânsă legatura cu abordarea informatizării administrației publice. Definirea e-guvernării este abordată de specieliști sub diferite forme dar este și tratată diferit. Acest lucru este explicat prin diferența de dezvoltare istorică, economică și specificul guvernării diferitelor state.

Cercetătorul L.V. Sorgunov arată că termenul ”guvermant” definește intregul sistem de organe ale puterii publice ce exervită conducerea, cu accent pe procesul guvernării publice. Într-o formulare simplistă, guvernarea electronică poate fi definită ca fiind „inte- racţiunea dintre Guvern, Parlament şi alte instituţii publice cu cetăţenii prin inter- mediul mijloacelor electronice”, iar printre beneficiile acesteia se numără „informarea asupra proiectelor de lege aflate în discuţie şi emiterea de păreri de către cetăţeni, plata taxelor de către contribuabili, completarea unor plângeri şi petiţii online”, toate acestea reprezentând „mijloace eficiente puse la dispoziţie de către stat pentru exercitarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor. Aşadar, sensul implementării guvernării electronice este de sus în jos (de la stat la cetăţean)” .

Într-o anumită accepţiune, e-Guvernarea este privită ca un input, care, modificat de o serie de variabile (contextul), se transformă într-un output, în acest caz, buna guvernanţă.

Aceasta articulează un set comun de priorităţi, asigură coordonarea acţiunilor şi resurselor pentru maximizarea eficienţei, stimulează activităţile şi suscită responsabilizarea autorităţilor faţă de cetăţeni (Figura 5) (Shahwan, p. 3)

fig. 5. E-Guvernarea – imput pentru Buna Guvernare. Sursa: Shahwan, p 3

Printre principiile guvernării electronice se numără încrederea şi securitatea, iar acestea se pot obţine prin autentificarea prin intermediul unui act de identitate electronic sau printr-o semnătură electronică, pentru a oferi cetăţenilor certitudinea că documentele primite sau expediate nu au fost modificate. Importantă de menţionat este necesitatea asigurării transparenţei, care proclamă asigurarea de către autorităţile şi instituţiile publice a accesului liber şi neîngrădit al persoanelor la orice informaţii de interes public, precum şi asigurarea transparenţei în stabilirea eventualelor relaţii de colaborare ale instituţiilor publice cu organizaţii private, printr-un parteneriat public-privat). De asemenea, este esenţială crearea unui sistem uşor de înţeles, clar şi precis şi promovarea neutralităţii tehnologice prin utilizarea unor software-uri precum open source21.

Cooperarea şi interoperabilitatea agenţiilor publice reclamă faptul că este imperativă comunicarea atât pe verticală, cât şi pe orizontală a instituţiilor administraţiei publice pentru a furniza servicii electronice de calitate21, iar „interoperabilitatea unităţilor furnizoare de servicii publice electronice înseamnă capacitatea acestor unităţi de a coopera electronic schimbând informaţii, atât între ele cât şi cu unităţi ale domeniului privat, în furnizarea unor servicii mai complexe, cu scopul de a oferi publicului un serviciu mai bun”

Concluzii și direcții de cercetare viitoare

În condiţii de incertitudine ridicată, o alternativă pentru capacitatea umană raţional-limitată de analiză a problemelor sociale şi a soluţiilor acestora, regăsite deseori sub forma politicilor publice, o reprezintă utilizarea abordării sistemice, precum şi a Dinamicii de Sisteme care oferă o viziune globală, transversală şi multidisciplinară analizei acestora, soluţii ce reuşesc să suplinească prin bagajul lor teoretic şi metodologic limitele raţionalităţii umane.

Modul de construire a acestor sisteme, deşi implică simplificări ale realităţii sociale, le recomandă pentru analiza problemelor sociale, întrucât nu sunt tipare predefinite şi contribuie la înţelegerea logicii interne a evoluţiei acestor probleme.

Metodologia simulării bazată pe principiile tehnologiei informaţionale inteligente şi pe experienţa practică, permite elaborarea unui număr foarte mare de scenarii posibile pentru soluţionarea problemelor sociale detectate şi care trebuie interpretate ca proiecţii sau tendinţe şi nu ca predicţii.

Aşa cum constată şi Tămaş (2006, p. 78), această cvasi-experimentare în plan economic, social, politic etc. cu ajutorul tehnologiei informatice, permite analiştilor o comprimare a timpului, cu alte cuvinte o apropiere a viitorului, fără angajarea costurilor unor acţiuni reale, ceea ce reprezintă un avantaj net superior dacă se are în vedere necesitatea utilizării programelor-pilot pentru diferitele strategii de îmbunătăţire a sistemului sau de soluţionare a unor probleme constatate, consumatoare de resurse şi generatoare de risc. Factorii decizionali pot avea astfel „iniţiative în condiţii mult mai favorabile [cunoscând] consecinţele probabile ale politicilor proiectate” (Tămaş, 2006, p. 78).

Posibilitatea interpretării rezultatelor simulării inclusiv de către decidenţi care nu sunt experţi în matematică sau informatică, pe de-o parte, simplifică dialogul grupurilor de lucru eterogene, iar pe de altă parte, sporeşte încrederea decidenţilor în metodologia utilizată, precum şi legitimitatea modelului utilizat.

Deşi procesul de elaborare a unei politici publice cu ajutorul simulării este un proces iterativ de învăţare ce conferă grupurilor de lucru implicate posibilitatea de a-şi îmbogăţi experienţa cu noi tehnici, instrumente sau metodologii din alte câmpuri de cercetare, „eforturile de dezvoltare, inovare a procesului de conceptualizare a problemei dinamice sunt izolate” (Luna, 2003, p. 9).

Dinamica de sisteme prezintă şi unele dezavantaje. Unul dintre ele se referă la necesitatea simplificării realităţii sociale pentru a putea fi creat modelul cu ajutorul limbajelor informatice. Pot apare astfel erori generate fie prin omiterea anumitor dimensiuni ale problemelor analizate, fie de incorecta cuantificare a variabilelor de interes sau a unora dintre ele ori prin neincluderea unor corelaţii etc. care conduc la realizarea unor interpretări incorecte ce vor fi ulterior incluse în fundamentarea deciziilor politice. Nu trebuie uitată totodată şi posibilitatea unei schimbări de atitudine a factorului uman, ca de exemplu cea datorată unui eveniment neprevăzut care obligă decidentul a da curs unei anume direcţii de acţiune, ce poate dejuca orice tendinţă oferită prin simularea modelului (Tămaş, 2006, p. 79).

Un alt factor restrictiv se referă la conceptualizarea problemei (obiectul de studiu) a cărei formă depinde nu numai de suportul teoretic, ci şi de capacitatea, experienţa analistului, abilitatea sa de a utiliza tehnica simulării, precum şi de factorul timp şi care influenţează definitoriu construcţia modelului.

Nu mai puţin importante sunt şi variantele de politică proiectate şi care prin intermediul DS sunt „scrise într-un viitor perfect” (Bardach, 2008, p. 54), de aceea ele trebuie supuse filtrului raţionalităţii social-politice, pentru că decizia finală, una politică, aparţine, în ultimă instanţă decidentului politic.

Dinamica Sistemelor, ca metodologie şi tehnică de analiză, nu reprezintă un panaceu al soluţionării diferendelor dintre cele două modele, ciclic şi sistemic, însă poate constitui o punte de relaţionare a acestor modele de analiză a proceselor de politică publică, facilitând astfel, o înţelegere aprofundată a impactului alternativelor elaborate pentru soluţionarea de către decidenţi a problemei în timp real, ceea ce contribuie la adoptarea din partea acestora a unei „atitudini active de inovare a dezvoltării sociale” (Tămaş, 2006, p. 79).

Aspectele novative pe care le identific ca importante in demersul cercetarii si care ar putea constitui o contributie personala sunt:

definirea conceptului de instituţie publică şi a managementului instituțional în instituţiile publică;

prezentarea generică a structurilor organizaţionale – tehnologia de analiză şi proiectare a structurii organizatorice specifice instituţiilor publice;

ilustrarea importanţei managementului instituţiei publice, cu referiri la actul managerial (definiţie şi însuşiri);

efectuarea unei analize comparative a managementului în instituţii publice reprezentative;

În vederea dezvoltării serviciilor oferite prin intermediul managementului instituțional, instituțiile publice trebuie aiba în vedere dezvoltarea strategiilor de management pe toate palierele. În acest sens ar fi oportună analiza managementului atat din punct de vedere al resurselor umane, informational, organizațional, precum și parcurgaerea a o serie de etape cum ar fi: informatizarea şi tehnologizarea instituţiilor publice, în paralel cu extinderea infrastructurii informaţionale la nivel naţional dar și adaptarea beneficiilor cu sistemele informationale.

Bibliografie:

Andersen, D.L., Luna-Reyes, L.F., Whitmore, A. şi Zhang, J., „Exploring the Dyna- mics of Full Information Product Pricing Networks: Fair Trade Coffee in Mexico”, [Online] disponibil la adresa http://www.systemdynamics.org/conferences/2008/ proceed/papers/WHITM254.pdf, accesat la data de 1 octombrie 2010.

Aracil, J., Dinámica de sistemas, Madrid: Isdefe, 1995.

Ballart, X., Cómo evaluar programas y servicios públicos?Aproximación sistemática

y estudios de caso, Madrid: MAP, 1982.

Bardach, E., Los ochos pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual

para la practica, Mexic: Miguel Ángel Porrúa, 2008.

Bertalanffy, L., „An Outline of General System Theory”, 1950, The British Journal

for the Philosophy of Science, vol. 1, nr. 2, pp. 134-165.

Birkland, T.A., An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and

Models of Public Policy Making, ediţia a 2-a, New York: M.E. Sharpe, Inc., 2005.

Chevalier, J., Science administrative, Paris: PUF, 1994.

Chisholm, M., „General Systems Theory and Geography”, 1967, Transactions of

the Institute of British Geographers, nr. 42, pp. 45-52.

Delgado Gutiérrez, J.A., Análisis sistémico. Su aplicación a las comunidades hu-

manas, Madrid: CIE Inversiones Editoriales Dossat 2000, S.L., 2002.

Dewey, J., Logic – The Theory of Inquiry, USA: Henry Holt and Company, Inc., 1939.

García Cuadrado, A., „Notas sobre la teoría general de sistemas”, 1995, Revista

General de Información y Documentación, vol. 5, nr. 1, pp. 197-213.

Gilbert, N. şi Troitzsch, K., Simulación para las ciencias sociales, Madrid: McGraw-

Hill Companies, 2006.

Gil-García, J.R., Pensamiento sistémico y dinámica de sistemas para el análisis de

políticas públicas: Fundamentos y recomendaciones, Mexic: CIDE, 2008.

Hâncean, G. şi Toderaş, N., „Abordare comparativă: politicile publice, în context naţional şi european”, [Online] disponibil la adresa http://www.europolity.ro/ assets/files/Cercetare%20romana/ 2009.%201.%20Martie/Studiul%20Politici%20

Publice%2030.03.pdf, accesat la data de 1 octombrie 2010.

Henry, N., Administraţie publică şi afaceri publice, Chişinău: Cartier, 2005.

Hoos, I.R., Systems Analysis in Public Policy: A critique, California: University of

California Press, 1974.

Jackson, M.C., Systems Approaches to Management, New York: Kluwer Academic/

Plenum Publishers, 2000.

Luhmann, N., Sistemas sociales. Lineamentos para una teoría general, Barcelona:

Anthropos Editorial, Rubí, 1998.

Luna-Reyes, L.F., „Model Conceptualization: a Critical Review”, [Online] dis-

ponibil la adresa http://www.systemdynamics.org/conferences/2003/proceed/

PAPERS/246.pdf, accesat la data de 1 octombrie 2010.

Luna-Reyes, L.F. şi Gil-García, J.R., „Using Institutional Theory and Dynamic

Simulation to Understand, Complex E-Government Phenomena”, [Online] dispo- 141

nibil la adresa http://www.systemdynamics.org/conferences/2009/proceed/papers/

P1310.pdf, accesat la data de 1 octombrie 2010.

Manda, C. şi Manda, C.C., Ştiinţa administraţiei, ediţia a 3-a, revăzută şi adăugită,

Bucureşti: Universul Juridic, 2008.

Martín García, J., Teoría y Ejercicios Práctico de Dinámica de Sistemas, Barcelona:

Universidad Politécnica de Cataluña, 2003.

Matei, A., Analiza sistemelor administraţiei publice, Bucureşti: Editura Econo-

mică, 2003.

Meny, Y. şi Thoenig, J.C., Las políticas públicas, Barcelona: Ariel SA, 1992.

Mercier, J., L’administration publique: de l’École classique au nouveau management

public, ediţia a 5-a, Québec: Les Presses d’Université Laval, 2007.

Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Bucureşti: Punct, 2001.

Palomar Olmeda, A. şi Miguel Pajuelo, F., El nuevo papel de la Administración

General del Estado, Madrid: Dykinson, SL, 2004.

Parsons, W., Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la practica del

análisis de políticas públicas, Buenos Aires: Miño y Dávila SRL, 2007.

Pollitt, C., „Implementing New Technologies”, [Online] disponibil la adresa http:// egpa2010.com/documents/PSG13/Pollitt.pdf, accesat la data de 10 octombrie 2010.

Popescu, L.G. şi Nicolescu, C.E., „From Reactive Bureaucracy to Proactive Ma- nagement”, [Online] disponibil la adresa http://www.med-eu.org/?page_id=152,

accesat la data de 10 octombrie 2010.

Profiroiu, M.C., Manual de politici publice, Bucureşti: Editura Economică, 2009.

Profiroiu, M.C., Politici publice. Teorie, analiză, practică, Bucureşti: Editura Eco-

nomică, 2006.

Richardson, G.P., Andersen, D. şi Luna-Reyes. L.F., „Joining Minds: Group Mo-

deling to Link People, Process, Analysis and Policy Design”, lucrare prezentată la Conferinţa APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management), Atlanta, 2004.

Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, „Ghid privind elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central, mai 2004”, [Online] disponibl la adresa http://www.sgg.ro/index.php? politici_publi- ce_documente, accesat la data de 21 octombrie 2010.

Sherwood, D., Seeing the Forest for the Trees. A Manager’s Guide to Applying Sys- tems Thinking, Londra: Nicholas Brealey, 2002.

Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. şi Varonne, F., Análisis y gestión de políticas públicas, Barcelona: Ariel SA, 2008.

Tămaş, S., Management politic: elaborarea politicilor şi guvernarea, Bucureşti: Editura Universitară, 2006.

Wolstenholme, E.F., „Qualitative vs. Quantitative Modelling: The Evolving Ba- lance”, 1999, The Journal of the Operational Research Society, vol. 50, nr. 4, pp. 422-428.

Wolstenholme, E.F., „System Dynamics in Perspective”, 1982, The Journal of the Operational Research Society, vol. 33, nr. 6, pp. 547-556.

INSTRUMENTE RELEVANTE

·   

·       – concluziile și direcțiile viitoare de cercetare trebuie să facă referire la gradul de susținere a contribuțiilor din raport și generarea de valoare adăugată; 

·        Bibliografie – bibliografia trebuie să fie actuală și relevantă pentru aria de cercetare a raportului realizat. Relevanța referințelor bibliografice rezultă din nivelul fluxului principal de publicații (reviste cotate ISI/indexate BDI/recunoscute CNCSIS, cărți și volume de referință, alte materiale de studiu). Doctorandul trebuie să demonstreze un echilibru între titlurile din literatura română și cea străină în documentarea bibliografică;