Analiza de Discurs a Statelor Membre Ue cu Privire la Aderarea Romaniei In Spatiul Schengen

=== 18804954225d02f7026217b26f0a0c78be606c74_457481_1 ===

CAPITOLUL I: ABORDARE TEORETICĂ

I. 1. CREAREA ȘI EXTINDEREA SPAȚIULUI SCHENGEN

Ideea unei piețe europene fără frontiere interne a apărut în anii 80 ai secolului trecut, fiind definită ulterior ca obiectiv major al Comunităților Europene în „Carta Albă” a Comisiei Europene din 1985 ce viza modelarea sa conform procedurilor și principiilor de bază ale dreptului comunitar. Directivele și rezoluțiile emise în acest sens urmăreau, de fapt, realizarea uneia dintre cele patru libertăți ale Comunităților Europene: libera circulație a persoanelor. Pornind de la acest deziderat și dorind să întărească cooperarea între state, șefii de guvern ai Franței și Germaniei au hotărât să demareze, în 1984, o inițiativă interguvernamentală de eliminare a controalelor la frontieră între cele două state. Belgia, Olanda și Luxemburg, care experimentaseră o astfel de măsură odată cu înființarea Uniunii Economice Benelux în 1960, s-au alăturat inițiativei. În aceste condiții, la 14 iunie 1985, a fost semnat Acordul Schengen.

Semnarea Acordului Schengen a vizat desființarea controalelor la frontierele interne ale statelor cu scopul de a asigura libertatea de mișcare a bunurilor, serviciilor și persoanelor. Acordul a fost urmat de Convenția Schengen din 19 iunie 1990. Aceasta a intrat în vigoare în 1995 și a eliminat controalele la frontierele interne ale statelor semnatare, creând, practic, o frontieră externă. Au fost stabilite reguli comune cu privire la vize, migrație, azil, dar s-au luat măsuri și cu privire la cooperarea polițienească, judiciară sau vamală. Aceste elemente, plus Acordul Schengen, Convenția de Implementare a Acordului Schengen, deciziile și declarațiile adoptate de Comitetul Executiv Schengen format în 1990, dar și protocoalele și acordurile de aderare care au urmat, formează acquis-ul Schengen. 

După semnarea Acordului Schengen în 1985, primele state care s-au alăturat Spațiului Schengen au fost Italia (27 noiembrie 1990), Portugalia și Spania (25 iunie 1991).

Acquis-ul Schengen nu a făcut parte de la început din cadrul legal comunitar. Prin semnarea Tratatului de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, acesta a fost integrat în cadrul legal și instituțional al Uniunii Europene, în titlul IV, „Vize, azil, imigrație și alte politici legate de libera circulație a persoanelor”. Prin același tratat, Comitetul Executiv Schengen și-a transferat atribuțiile către Consiliul Uniunii Europene, urmând ca, la 1 mai 1999, Secretariatul Schengen să fie inclus în Secretariatul General al Consiliului Uniunii Europene.

În 2000 a avut loc o nouă extindere a Spațiului Schengen, prin aderarea Greciei în ianuarie. Au urmat apoi, în martie 2001, Danemarca, Finlanda, Suedia, Islanda și Norvegia.

La 13 octombrie 2006, prin adoptarea Regulamentului CE nr. 562/2006, a fost creat Codul Frontierelor Schengen cu scopul de a consolida și dezvolta legislația Schengen. Titlul III a confirmat absența controalelor în ceea ce privește persoanele care trec frontierele interne ale țărilor ce fac parte din Spațiul Schengen. Codul Frontierelor Schengen este fundamentat pe principiul non-discriminării, întrucât orice persoană are dreptul să treacă dintr-o țară în alta a Spațiului Schengen fără a fi supusă controlului la frontieră. Există, însă, și excepții. În cazul în care siguranța națională este amenințată și după ce are loc o procedură de consultare, statele membre pot reintroduce, pentru o anumită perioadă, controalele la frontieră. În 2007, Germania a reinstituit controalele la frontieră în timpul desfășurării Summitului G8.

Codul Frontierelor Schengen este bazat pe Managementul Integrat al Frontierelor Externe ale Uniunii Europene al cărui scop este asigurarea intrărilor și ieșirilor de pe teritoriul statelor membre într-o formă regulată și ordonată. Principiile pe care se fundamentează acest management sunt solidaritatea, încrederea mutuală și responsabilitatea statelor membre. Managementul frontierelor externe se realizează având în vedere o serie de elemente: transformarea managementului frontierelor ca parte a strategiei pentru imigrație a UE, facilitarea traficului și controlului, combaterea și prevenirea efectelor provocate de imigrația ilegală asupra imigranților, pedepsirea fenomenului de imigrație ilegală, sancționarea acțiunilor grupurilor de crimă organizată care sunt implicate în fenomenul migrației ilegale, cooperarea cu alte state în materie de imigrație ilegală, lupta împotriva terorismului și crimei organizate transfrontaliere.

Prin Regulamentul CE nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului, a fost instituit Codul comunitar de vize care cuprinde măsurile referitoare la politica vizelor pentru stabilirea unui corpus comun legislativ în vederea consolidării și dezvoltării aquis-ului Schengen. Regulamentul conține procedurile de eliberare a vizelor, o clasificare a acestora, totalitatea actelor normative europene care au legătură cu eliberarea, anularea și revocarea vizelor, regulile care privesc eliberarea vizelor la frontiera externă, dar și modul în care se realizează cooperarea Schengen între statele membre.

În momentul în care s-a decis semnarea Acordului Schengen, obiectivele fundamentale ale acestuia urmăreau o serie de probleme identificate la nivelul Comunității Europene: în primul rând, se avea în vedere armonizarea prevederilor referitoare la intrarea și șederea pentru o scurtă perioadă de timp în spațiul Schengen a cetățenilor care nu erau din Comunitatea Europeană; în al doilea rând, se aducea în discuție problema azilului; în al treilea rând, se urmărea rezolvarea problemelor cu privire la criminalitatea presupusă de traficul de droguri. Nu în ultimul rând, Acordul Schengen viza cooperarea polițienească, dar și judiciară între statele semnatare.

Spațiul Schengen are la bază o legislație care se fundamentează pe o serie de principii. În primul rând, este vorba despre principiul suveranității care stipulează faptul că, în ceea ce privește securizarea frontierelor externe și menținerea ordinii publice între granițele interne, aceasta cade în atribuția statului membru care trebuie să realizeze aceste elemente respectând legislația europeană. În al doilea rând, Spațiul Schengen, la fel ca și Uniunea Europeană, este guvernat de principiul subsidiarității. În cazul în care se consideră că statele nu pot soluționa anumite probleme, acestea fac obiectul intervenției Comunității. Un al treilea principiu este cel al legalității. Conform acestuia, normele juridice europene și naționale cu privire la relațiile de frontieră dintre state trebuie aplicate în toate situațiile, dar fără a abuza de ele. Principiul protecției informației în activitatea transfrontalieră prevede protecția informației în conceperea, conducerea și desfășurarea unor acțiuni operative de combatere a fenomenului de criminalitate. Principiul responsabilității se aplică personalului de frontieră care are obligația de a aplica strict și precis normele europene conform obligațiilor și drepturilor cu care a fost investit în vederea supravegherii și controlului frontierelor, prevenirea și cercetarea faptelor antisociale, realizarea ordinii de drept la frontieră. Nu în ultimul rând, principiul asigurării drepturilor omului este aplicabil în legislația Schengen. Cercetarea persoanelor care au săvârșit fapte penale în zona de frontieră se va face în acord cu normele juridice în vigoare și deontologia profesională și respectând drepturile omului prevăzute în Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

I. 2. ADERAREA LA SPAȚIUL SCHENGEN

Protocolul Schengen stabilește o condiție sine qua non pentru statele care vor să intre în spațiul Schengen: îndeplinirea, în totalitate, a acquis-ului Schengen, structurat pe două paliere. Categoria I se referă la prevederile care nu vizează ridicarea controalelor la frontierele interne ale statelor membre, iar Categoria a II-a are în vedere chiar aceste prevederi. Prima categorie trebuie aplicată până la momentul aderării la Uniunea Europeană, în vreme ce a doua categorie de prevederi trebuie implementată și aplicată simultan cu ridicarea controalelor la frontierele interne. Mai mult decât atât, prevederile din ultima categorie fac obiectul evaluării Schengen.

După ce aquis-ul Schengen a fost inclus în dreptul comunitar, statele candidate au obligația de a prelua și transpune la nivel național reglementările Schengen. Mai mult decât atât, aceste state trebuie să demonstreze că au capacitatea de a stopa fenomenul migrației ilegale, de a preveni și combate criminalitatea transfrontalieră și că poliția și justiția de la nivel național pot lupta eficient împotriva acestor pericole.

Mecanismul de monitorizare și evaluare Schengen a fost consolidat pentru a asigura o aplicare eficientă, consecventă și transparentă a normelor Schengen de către statele membre și este bazat pe principiul încrederii reciproce. Mecanismul consolidat acoperă toate aspectele acquis-ului Schengen, inclusiv frontierele externe, politica de vize, Sistemului de Informații Schengen, protecția datelor, cooperarea polițienească, cooperarea judiciară în materie penală, precum și absența controlului la frontierele interne și funcționarea autorităților care aplică părțile relevante ale acquis-ului Schengen. Mai mult decât atât, mecanimsmul introduce posibilitatea de a efectua vizite neanunțate la fața locului și oferă reguli mai clare pentru crearea și adoptarea rapoartelor de evaluare și recomandări, precum și pentru monitorizarea deficiențelor identificate în controlul frontierei externe a statului membru. În același timp, Comisia are rolul de coordonare de ansamblu pentru organizarea și punerea în aplicare a mecanismului.

I. 3. SISTEMUL INFORMATIC SCHENGEN

Realizarea Sistemului Informatic Schengen (SIS) a apărut în contextul întăririi cooperării polițienești și judiciare și vizează schimbul electronic de date și informații protejate, cu utilitate în acțiunile operative ale polițiștilor de frontieră. Până în prezent, SIS este unicul și cel mai mare sistem de urmărire penală interstatală din rețeaua poliției.

SIS este reglementat de Convenția de Aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 privind eliminarea graduală a controalelor la frontierele comune. Sistemul este format dintr-o componentă națională existentă în fiecare stat membru și un serviciu de asistență tehnică. Astfel, sistemul central (CSIS) asigură că fișierele de date ale secțiunilor naționale (NSIS) sunt identice, prin transmiterea online a informațiilor.

Prin intermediul acestui sistem, statele membre pot emite o serie de semnalări cu privire la persoanele date în urmărire pentru a fi arestate în vederea extrădării, pentru resortisanții țărilor terțe în vederea refuzării intrării, pentru persoanele dispărute, pentru martorii sau persoanele care sunt citate de o instanță, pentru vehicule, documente și arme de foc pierdute sau furate, pentru persoane sau vehicule aflate în monitorizare pentru că amenință securitatea publică sau națională. Datele introduse în acest sistem sunt: numele și pseudonimele, trăsăturile fizice, locul și data nașterii, naționalitatea și precizarea dacă persoana este înarmată sau violentă.

În funcționarea Sistemului Informatic Schengen, Biroul SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry – Cerere Suplimentară Informativă la Înregistrarea Națională) are un rol important pentru că reprezintă interfața umană a sistemului și asigură schimbul de informații între statele membre în acord cu prevederile Convenției de Aplicare a Acordului Schengen. SIRENE asigură furnizarea informațiilor în timp real, oferind posibilitatea utilizatorului de a completa cu date suplimentare. Mai mult decât atât, acest serviciu este disponibil la orice oră pentru că lucrează în regim dispecerat.

În contextul extinderii europene, s-a pus problema dezvoltării Sistemul Informatic Schengen, iar pentru ca acest lucru să se întâmple, era nevoie de o decizie a Consiliului care să permită Comisiei Europene să aloce bani pentru a dezvolta acest sistem complex (SIS II). Consiliul JAI a emis un Regulament și o Decizie pe 6 decembrie 2001.

SIS II este o parte integrantă a măsurilor compensatorii Schengen, care sunt esențiale pentru asigurarea unor standarde înalte de securitate odată ce controalele la frontierele interne au fost eliminate. Această decizie, împreună cu propunerea de regulament, a permis Comisiei să înceapă sarcina dificilă de a dezvolta SIS II. Această nouă generație a sistemului de informații Schengen a fost mai puternică decât prima pentru că a venit cu o suplimentare a funcțiilor (procesarea datelor pentru punerea în aplicare a mandatului european de arestare, introducerea și utilizarea în comun a informațiilor necesare pentru identificarea persoanelor cu ajutorul datelor biometrice de identificare, îmbunătățirea protecției datelor).

Accesul la datele introduse în Sistemul Informatic Schengen este permis doar autorităților care efectuează controale la frontieră, autorităților care eliberează vize, celor care analizează cererile de viză, structurilor care se ocupă de eliberarea permiselor de ședere. Atunci când se efectuează o căutare în sistem, apare un rezultat în momentul în care informațiile referitoare la un obiect sau la o persoană corespund unei intrări existente. După obținerea unui rezultat, autoritățile competente pot solicita, prin birourile SIRENE, informații suplimentare.

Pentru că Sistemul Informatic Schengen operează cu date, statele membre au obligația de a asigura un nivel al protecției datelor care să se fundamenteze pe „Convenția Consiliului Europei din 1981 pentru protejarea persoanelor față de prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal” și pe „Recomandarea din 1987 a Comitetului de Miniștri a Consiliului Europei” care reglementează utilizarea datelor personale în sectorul polițienesc.

I. 4. BENEFICII ALE ADERĂRII LA SPAȚIUL SCHENGEN

Statele europene care implementează acquis-ul Schengen au o serie de beneficii după aderarea la spațiul Schengen. Unul dintre cele mai importante vizează ridicarea controalelor la frontierele interne, creându-se astfel o frontieră unică unde controalele urmează un set de reguli bine definit în ceea ce privește vizele, migrația, azilul, cooperarea polițienească și judiciară. În ceea ce-i privește pe cetățeni, aceștia pot trece frontiera la orice oră și prin orice loc, având obligația să prezinte un document de identitate valabil.

În ceea ce privește cetățenii statelor terțe, aceștia pot solicita viza Schengen care, după 25 martie 1995, a devenit uniformă pentru întreg spațiul Schengen. Astfel, odată primită viza, cetățeanul poate tranzita tot spațiul Schengen, fără a mai fi nevoie de solicitarea vizei de la fiecare stat membru. Această viză are o valabilitate de trei luni și poate fi solicitată de la autoritățile diplomatice și consulare ale părților contractante. Există și unele excepții în această privință. Oricare stat membru poate restricționa accesul pe teritoriul său și valabilitatea vizei în conformitate însă cu reglementările comune în vigoare.

Acest beneficiu major al Spațiului Schengen prezintă însă și un dezavantaj, întrucât se pierde un indicator important pentru urmărirea și analizarea fenomenului de migrație ilegală și crimă transfrontalieră în Uniunea Europeană.

Cetățenii Uniunii Europene beneficiază de dreptul de ședere de maximum trei luni pe teritoriul altui stat membru cu condiția de a deține un act de identitate valabil. Această perioadă se poate prelungi dacă respectivii cetățeni fac dovada că sunt angajați în statul gazdă, dacă dețin resursele necesare pentru a nu intra în sistemul de protecție socială al statului respectiv, dacă studiază sau se pregătesc profesional la una dintre instituțiile private sau publice din statul gazdă, dacă sunt membrii familiei unui cetățean care îndeplinește minim una din condițiile enunțate mai sus. Mai mult decât atât, cetățenii care locuiesc legal pe teritoriul unui stat membru UE pe o perioadă continuă de 5 ani au dreptul de a solicita șederea permanentă în acel stat.

I. 5. PROVOCĂRI ALE SPAȚIULUI SCHENGEN

Libera circulație a persoanelor aduce cu sine o serie de provocări la adresa mediului de securitate european, iar Uniunea Europeană a trebuit să dezvolte o serie de mecanisme pentru a face față acestor pericole. A fost nevoie de fluentizarea traficului persoanelor care a venit la pachet cu securizarea controlului la frontieră. De asemenea, s-a pus problema dezvoltării capacității de a interveni eficient împotriva fluxurilor migratorii și de a combate amenințările la adresa securității interne. Concluzia care se desprinde din enunțarea acestei palete vaste de chestiuni problematice este aceea că statele din Spațiul Schengen trebuie să coopereze mai strâns între ele, la fel și cu organizațiile naționale și internaționale.

În contextul crizei migranților, au devenit tot mai vocali cei care solicitau reintroducerea controalelor la frontieră, însă, potrivit Comisiei Europene care a analizat ce impact ar avea acest lucru asupra Uniunii Europene, costurile ar fi foarte mari atât pentru cetățenii europeni (care nu ar mai putea să călătorească liber), cât și pentru economia Uniunii Europene (deteriorarea pieței unice). Restabilirea completă a controalelor la frontiere pentru a monitoriza circulația persoanelor în interiorul granițelor Spațiului Schengen ar costa Uniunea între 5 și 18 miliarde de euro anual. În prezent, schimbul liber de mărfuri în UE reprezintă peste 2.800 miliarde euro. De asemenea, 1,7 milioane lucrători din Uniunea Europeană traversează zilnic o frontieră pentru a merge la locurile lor de muncă. Reintroducerea controalelor i-ar costa pe navetiști și pe ceilalți călători între 1,3 și 5,2 miliarde de euro. Timpul pe care acești oameni l-ar pierde așteptând la frontiere i-ar descuraja să mai caute oportunități transfrontaliere, reducându-se astfel numărul de potențiali muncitori. În ceea ce privește costurile pentru sectorul turistic, 1,2 miliarde de euro s-ar pierde.

Terorismul este o altă provocare a lumii moderne căreia Uniunea Europeană trebuie să-i facă față pentru că pune în pericol democrația, drepturile omului, dezvoltarea economică și socială. Eurojust reprezintă un centru de expertiză în materie de terorism, coordonând investigațiile și urmăririle penale transfrontaliere. Date fiind evoluțiile ultimilor ani când Uniunea Europeană a fost lovită de atacuri teroriste soldate cu un număr ridicat de victime, putem spune că în acest domeniu este nevoie de o cooperare mai întărită între statele membre și de o securizare mai sporită a granițelor.

Pentru că terorismul este un război cu dimensiuni globale, în combaterea acestui flagel este nevoie de o abordare strategică și de o configurație diferită a eforturilor. Pe termen scurt, se pot lua o serie de măsuri ca: o mai bună interrelaționare în cadrul organizațiilor internaționale, rezolvarea conflictelor de la nivel local și regional care poate conduce la o sporire a încrederii populației locale în noile forțe, o acțiune categorică în raport cu țările care finanțează terorismul, securizarea armelor de distrugere în masă și împiedicarea teroriștilor de a intra în posesia lor. Radicalizat în ultima perioadă, terorismul este un fenomen care datează de foarte mult timp. În 1994, ONU a emis o rezoluție în care erau specificate instrumentele la care statele pot apela pentru a înlătura acest fenomen: să nu sprijine organizațiile teroriste și să nu permită ca pe teritoriul lor să se desfășoare acțiuni de pregătire a actelor teroriste, să-i sancționeze pe cei care comit acte teroriste în conformitate cu prevederile relevante ale dreptului lor național, să încheie acorduri speciale în acest sens, în activitatea de prevenire și combatere a terorismului, să colaboreze cu celelalte state, să implementeze acordurile și convențiile naționale în materie în legislația națională, înainte de a acorda azil politic, să se asigure că persoana respectivă nu a fost implicată în pregătirea și desfășurarea actelor teroriste.

Traficul ilicit de droguri este o altă amenințare la adresa securității Spațiului Schengen. Prin Tratatului Uniunii Europene, s-a asigurat baza legală pentru cooperarea vamală la nivel comunitar. Astfel, s-a ratificat Convenția cu privire la cooperarea și asistența reciprocă dintre administrațiile vamale cu rol în prevenirea, investigarea și urmărirea încălcărilor regulamentelor vamale naționale și europene. Statele membre cooperează în următoarele domenii: traficul ilicit de droguri, substanțe psihotropice, arme, muniții, materiale explozive, deșeuri toxice, material nuclear, etc.; comercializarea substanțelor din tabelele I și II ale Convenției Națiunilor Unite împotriva traficului ilegal de narcotice; comerțul transfrontalier ilegal cu bunuri taxabile; orice alt comerț cu bunuri interzis de UE sau de legislația națională a oricăruit stat membru.

Convenția de Aplicare a Acordului Schengen prevede o serie de reglementări cu privire la combaterea traficului ilicit de dorguri. Astfel, s-a stabilit înființarea unui grup permanent de lucru cu scopul de a coordona măsurile compensatorii cu privire la combaterea traficului de stupefiante în Spațiul Schengen, de a identifica aspectele problematice referitoare la comerțul ilegal și la contrabanda cu droguri și de a soluționa toate aceste probleme. Statele Schengen și-au asumat această responsabilitate de a lupta contra drogurilor, însă au apărut și unele probleme. Olanda, de exemplu, este statul unde comerțul de cannabis cu amănuntul nu este interzis, iar o analiză din 2008 arăta faptul că în majoritatea cazurilor când s-a dispus confiscarea drogurilor care au intrat pe teritoriul Germaniei, acestea proveneau din Olanda. De aici a apărut nevoia ca strategiile de combatere a comerțului cu droguri ale statelor membre să fie mai apropiate.

Există și situații când traficul de droguri este legal. În Articolele 74 și 75 din Convenția Schengen, se precizează faptul că se pot introduce substanțe narcotice și psihotrope într-un stat membru al Spațiului Schengen, cu condiția ca aceste substanțe să fie utilizate în scopuri medicale. În acest sens, deținătorii acestor substanțe au obligația de a prezenta autorităților un document valabil eliberat de o autoritate competentă din statul în care aceștia își au reședința. Este foarte important ca în acest document să se precizeze clar detalii cu privire la natura și cantitatea produselor, dar și cu privire la durata călătoriei.

Tot ca un demers în lupta de combatere a traficului și consumului de droguri, în 1993 s-a înființat, la nivelul Uniunii Europene, Centrul European pentru urmărirea Drogurilor și a Dependenței de Droguri. Pe lângă activitățile care derivă și din titlu, Centrul a fost mandatat și cu adoptarea măsurilor de combatere a traficului cu substanțe radioactive și nucleare, de destructurare a rețelelor de imigrare clandestină, de combatere a traficului ilegal cu autoturisme, de combatere a traficului de persoane.

În ceea ce privește Strategia Uniunii Europene în materie de droguri 2013-2020, aceasta asigură cadrul politic general și prioritățile politicii europene în materie de droguri, priorități identificate de către statele membre și instituțiile UE. Cadrul, scopul și obiectivele acestei strategii sunt fundamentul a două planuri de acțiuni consecutive desfășurate pe o perioadă de patru ani fiecare. Strategia se bazează pe principiile fundamentale ale legislației Uniunii Europene și susține, totodată, valorile europene: respectul pentru demnitatea umană, libertatea, democrația, egalitatea, solidaritatea, statul de drept și drepturile omului. Ea are drept scop protejarea bunăstării sociale și individuale, protejarea sănătății publice, oferirea unui nivel ridicat de securitate pentru populație și adoptarea unei abordări echilibrate, integrate și bazate pe dovezi. Strategia se fundamentează și pe dreptul internațional, pe convențiile relevante adoptate de ONU care asigură cadrul juridic internațional pentru abordarea fenomenului drogurilor ilicite și Declarația Universală a Drepturilor Omului. Astfel, se iau în considerare documentele politice relevante ale ONU, incluzând aici Declarația Politică a Națiunilor Unite și Planul de acțiune privind cooperarea internațională către un sistem integrat și o strategie echilibrată pentru a contracara problema mondiale a drogurilor, adoptată în 2009, care prevede că reducerea cererii ofertei de droguri sunt elemente care se susțin reciproc în politica drogurilor ilicite și Declarația politică a ONU privind HIV/SIDA. Strategia a fost elaborată pe baza principiilor stabilite în Tratatul de la Lisabona și pe competențele respective ale Uniunii și ale statelor membre. Strategia se implementează în conformitate cu principiile subsidiarității și proporționalității.

Frontierele maritime ale Uniunii Europene, cu o lungime totală de 80,000 km, reprezintă un punct nevralgic al spațiului comunitar. Potrivit unui raport FRONTEX din 2009, au fost înregistrate cca. 175.000de treceri ilegale ale frontierei la frontierele maritime și terestre ale Uniunii Europene. Numărul acestor treceri ilegale a crescut considerabil în contextul declanșării crizei imigranților în 2015.

CAPITOLUL AL II-LEA: ROMÂNIA ȘI SPAȚIUL SCHENGEN

II. 1. ANALIZA PROCESULUI DE ADERARE DIN PERSPECTIVĂ ISTORICĂ

Orice stat european care dorește să fie membru al Spațiului Schengen, trebuie să îndeplinească o serie de condiții: să aibă capacitatea de a controla eficient frontierele externe ale Spațiului Schengen; să aibă capacitatea de a coopera cu statele din Spațiul Schengen în vederea asigurării unui nivel ridicat de securitate; să aibă capacitatea de a aplica integral normele Schengen; să aibă capacitatea de a utiliza Sistemul de Informații Schengen.

Există două tipuri de mecanisme de evaluare atunci când se ia în calcul aderarea unui stat la Spațiul Schengen. Primul evaluează abilitatea statului membru de a intra în Spațiul Schengen. Scopul acestuia este de a verifica dacă aplicantul implementează corect regulile pentru ridicarea controalelor la frontierele interne. Acest mecanism mai este numit și „putting-into-effect”. Al doilea mecanism se aplică abia după ce statul devine membru al Spațiului Schengen și evaluează dacă aquis-ul este pus în aplicare corect. Numit și mecanism de punere în aplicare, acesta urmărește consolidarea încrederii reciproce. Ambele tipuri de evaluări au pornit de la o bază interguvernamentală, fiind gestionate inițial de un comitet permanent format din reprezentanți ai statelor membre.

România are o poziție geostrategică importantă, întrucât granițele sale reprezintă cea mai mare parte a frontierelor externe ale Uniunii Europene, tocmai de aceea se impune luarea unor măsuri speciale în vederea asigurării unui nivel înalt de control al frontierei.

România a început negocierile de aderare la Spațiul Schengen în 2001, iar la 30 noiembrie 2001, Guvernul României a transmis Documentul de Poziție pe Capitolul 24 – Justiție și Afaceri Interne – către Conferința pentru Aderare România-UE, document care avea inclus Planul de Acțiune Schengen. S-au deschis ulterior negocierile în aprilie 2002, Comisia Europeană transmițând României observațiile și solicitările sale.

În perioada 2004-2006, România a adoptat Strategia Națională de management integrat al frontierei de stat, iar ca instrument de exercitare a acestui management s-a implementat SISF, sistem considerat, la Reuniunea informală a miniștrilor justiției și a afacerilor interne ai Uniunii Europene ce s-a desfășurat în Finlanda, în perioada 20-22 septembrie 2006, a fi la nivel cu sistemele moderne deja existente la nivel global și respectând criteriile ce se aflau în dezbatere la Consiliul pentru Justiție și Afaceri Interne al UE.

Managementul integrat al frontierei are în vedere patru filtre: în primul rând, este vorba despre activitățile desfășurate în țările terțe, cu precădere în cele de origine și tranzit (în acest caz, scopul este acela de a combate efectele negative ale migrației ilegale și ale celorlalte forme de infracționalitate transfrontalieră, iar instituțiile care au prerogative în această direcție sunt: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Transporturilor, Ministerul Turismului, Ministerul Muncii, Serviciul de Informații Externe); în al doilea rând, este vorba despre cooperarea internațională în ceea ce privește frontierele (în cadrul acestui filtru, există o serie de obiective: întărirea cooperării bilaterale cu instituțiile care manageriază controlul frontierelor în statele vecine, cooperarea regională cu statele din bazinul Mării Negre și din bazinul Dunării, parteneriat cu țările de tranzit și de origine, acorduri de readmisie, cooperare regională privind dezvoltarea pieței muncii transfrontaliere); în al treilea rând, se au în vedere controlul și supravegherea frontierei de stat a României (obiectivele acestui filtru sunt: armonizarea legislației, asigurarea personalului calificat, perfecționarea colaborării și cooperării interinstituționale, analiză de risc, asigurarea infrastructurii în punctele de trecere a frontierei, în acord cu legislația Schengen); nu în ultimul rând, cel de-al patrulea filtru urmărește activitățile derulate în interiorul statului (obiective: prevenirea și combaterea migrației ilegale și a infracționalității transfrontaliere să se bazeze pe o legislație clară, sistemele de comunicație și informație să fie modernizate și interconectate, asigurarea construcției instituționale și a resurselor umane, etc.).

Consiliul Justiție și Afaceri Interne consideră managementul integrat al frontierelor un mecanism care întrunește o serie de elemente: controlul la frontiere, depistarea și investigarea criminalității transfrontaliere, modelul celor patru filtre, cooperarea agențiilor care au în subordine managementul frontierelor, coordonarea și coerența activităților statelor membre. Pentru aplicarea corectă a managementului integrat al frontierelor este nevoie ca statele să delege această activitate unei singure autorități publice care să exercite controlul la frontiere, să efectueze analiza de risc, precum și cercetarea penală, să asigure cooperarea internațională în ceea ce privește combaterea imigrației ilegale. În România, Poliția de Frontieră este instituția specializată în supravegherea și controlul trecerii frontierei de stat, prevenirea și combaterea fenomenului de migrație ilegală și a criminalității transfrontaliere, asigurarea intereselor statului român pe Dunărea interioară, în zona contiguă și în zona economică exclusivă.

Deși managementul frontierelor este definit clar de legislația europeană, este nevoie ca la nivel național să existe o legislație specifică care să reglementeze statutul poliției de frontieră, regimul străinilor, imigrația, protecția datelor. În ceea ce privește cooperarea internațională și schimbul de informații, este important ca între state să se încheie o serie de acorduri care să aibă în vedere frontierele, traficul de frontieră, acordurile de readmisie (incluzând aici atât țările de origine, cât și țările terțe). Eficiența managementului la frontiere este dependentă de modul în care are loc evaluarea situației. Analizele de risc trebuie să fie clare și disponibile tuturor organismelor responsabile de managementul frontierelor. Capacitatea de reacție este o altă componentă importantă, astfel că alocarea resurselor, umane și tehnice, trebuie să aibă în vedere o reacție rapidă la tentativele de activități ilegale la frontieră și adaptabilitatea.

În 2005, a fost creat Centrul de Cooperare Polițienească Internațională, o platformă națională unică ce are drept scop schimbul de date și informații operative în vederea prevenirii și combaterii criminalității transfrontaliere. Aplicând prevederi legislative interne și internaționale și urmând recomandările experților europeni, platforma își propune cooperarea pe o serie de canale: Centrul SECI, EUROPOL, SIRENE, INTERPOL, atașații de afaceri interne și ofițerii de legătură români și străini.

După aderarea României la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007, eforturile s-au îndreptat către implementarea măsurilor necesare eliminării controalelor la frontierele interne cu scopul de a adera la Spațiul Schengen. La 1 ianuarie 2007, România a început să aplice prevederile acquis-ului Schengen din categoria I, categoria a II-a urmând să fie aplicată după ce controalele la frontierele interne sunt eliminate, existând astfel și o decizie a Consiliului Uniunii Europene în acest sens.

La 28 iunie 2007, România a transmis Declaration of readiness prin intermediul căreia a solicitat ca în a doua jumătate a anului 2008 să fie inițiat procesul de evaluare pe trei domenii: Cooperare polițienească, Vize și Protecția Datelor. După îndeplinirea obligațiilor din această primă etapă, Secretariatul General a transmis un chestionar cu întrebări despre aspectele relevante pentru implementarea și aplicarea prevederilor Schengen, Categoria a II-a. România completează acest chestionar, transmite răspunsurile către Consiliul UE, după care are loc efectiv aderarea la Spațiul Schengen.

Răspunsurile la întrebările pe care chestionarul le cuprinde au fost analizate cu mare atenție de către echipa de evaluare, pentru că, în funcție de aceste răspunsuri, Consiliul analizează capacitatea României de aplica prevederile categoriei a II-a. A mai existat o etapă în care s-au demarat vizitele de evaluare cu scopul de a verifica gradul de finalizare a diferitelor acțiuni, iar în final se redactează un raport care analizează toate aspectele observate în cadrul acestor vizite. Dacă s-au constatat deficiențe, în raport pot fi trasate direcții de acțiune în vederea corectării acestora sau îmbunătățirii anumitor activități. Raportul Grupului de Evaluare Schengen se îndreaptă apoi către Consiliul UE, singurul în măsură să adopte decizia cu privire la autorizarea aplicării prevederilor Categoriei a II-a la data la care le consideră necesare.

În etapa de preaderare, României i-a fost solicitat un Plan de Acțiune referitor la aplicarea criteriilor preliminare participării la Spațiul Schengen în vederea încheierii negocierii privind capitolul 24 Justiție și Afaceri Interne. Acest plan este structurat în funcție de problemele abordate și conține aspecte cu privire la: acordarea vizelor, imigrație, azil, cooperare polițienească și judiciară, lupta împotriva traficului și consumului de droguri, regimul armelor de foc, Sistemul Informatic Schengen, protecția datelor personale.

II. 2. IMPLEMENTAREA SISTEMULUI INFORMATIC SCHENGEN

Pentru ca România să poată adera la Spațiul Schengen, este nevoie de implementarea componentei naționale a Sistemului Informatic Schengen, componentă fomată din două elemente: Sistemul Informatic Național de Semnalări și copia națională a bazei de date centrale. Pentru că una din datele la care România ar fi trebuit să intre în Schengen a fost martie 2011, s-a decis să se implementeze componenta națională a Sistemului Informatic Schengen, generația a doua. În acest sens, s-a început demararea unor proiecte finanțate atât de la Bugetul de stat, cât și din fonduri Phare sau Facilitatea Schengen. Pe 12 martie 2009 a avut loc la Bruxelles un seminar privind pregătirea celor șase state (printre care și România) în vederea conectării la Sistemul Informatic Schengen. S-a decis atunci ca România să adopte varianta SISone4all (implementată în august 2006) pentru a se respecta calendarul de aderare, respectiv luna martie 2011.

În ceea ce privește Sistemul Informatic de Semnalări (SINS), compatibil cu SIS II, s-a realizat adoptarea unor acte normative care vizează organizarea și funcționarea acestui Sistem. Astfel, în 2005 a fost adoptată Ordonanța de Urgență nr.128/2005 privind înființarea, organizarea și funcționarea Sistemului Informatic Național de Semnalări, aprobată și modificată prin Legea nr. 345/2005. Au mai urmat apoi alte două hotărâri de Guvern: Hotărârea de Guvern nr. 769/2006 privind aprobarea Planului de Implementare al SINS și Hotărârea de Guvern nr. 1411/2006 privind aprobarea normelor de aplicare a OUG nr. 128/2005. Tot în această primă etapă a intrat și promovarea unui act normativ care vizează înființarea unei structuri în cadrul MIRA, ale cărei scopuri să fie realizarea și gestionarea SINS (etapă realizată) și implementarea efectivă a Sistemului Informatic de Semnalări. Cea de-a doua etapă va cuprinde modernizarea sistemelor informatice ale autorităților care au legătură cu SIS, astfel încât să existe o interconectare cu SIS și SIS II, dar și conversia datelor care vor fi cuprinse în SINS. În fine, cea de-a treia etapă are trei activități principale, după cum urmează: interconectarea SINS la CS.SIS și copierea bazelor de date CS.SIS și N.SIS II, operaționalizarea Biroului SIRENE și realizarea „Disaster Recovery” ca o soluție aferentă SINS și N.SIS II.

Sistemul de Informații Schengen nu poate funcționa în absența sistemului SIRENE care reprezintă contactul cu celelalte state membre și interfața umană a SIS. Fiecare stat membru are obligația de a stabili o autoritate care să asigure schimbul informațiilor (acest schimb se face printr-un sistem de work-flow care conție un serviciu de mesagerie tip mail). În România, biroul SIRENE a fost creat în august 2004 și va fi operațional după ce statul român va intra în Spațiul Schengen și este integrat Centrului de Cooperare Polițienească Internațională.

Protecția datelor cu caracter personal cu care se lucrează în cadrul Sistemului de Informații Schengen este în responsabilitatea Autorității Naționale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal care are ca obiectiv principal apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor fizice. Președintele Autorității este numit de Senat pentru o perioadă de cinci ani și are obligația de a prezenta rapoarte anuale de activitate care conțin recomandări pentru modificarea legislației și pentru protejarea drepturilor și libertăților cetățenilor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal. Rolul ANSPDCP este de a întări capacitatea instituțională a autorității de supraveghere, de a spori gradul de conștientizare a operatorilor de date cu caracter personal în ceea ce privește obligațiile pe care aceștia le au, de a eficientiza capacitatea sa administrativă, de a îmbunătăți informarea publică, de a aplica legislația specifică și de a sancționa cazurile în care nu se respectă prevederile legale.

II. 3. SISTEMUL INTEGRAT PENTRU SECURITATEA FRONTIEREI DE STAT

Sistemul integrat pentru Securitatea Frontierei de Stat este mijlocul prin care este pus în aplicare managementul integrat al frontierei de stat a României și este asumat prin Planul de Acțiune Schengen, revizuit în 2006. Acest sistem este format dintr-o serie de componente: componenta operativă (subsistemul legislativ, cel al resurselor umane și al procedurilor operaționale), componenta tehnică (subsistemul infrastructură, de supraveghere a frontierei, de control al trecerii frontierei, subsistemul IT, de radiocomunicații mobile, de comunicații fixe, comunicații voce și date, subsistemul mobilitate, suport logistic integrat).

Sistemul integrat pentru securitatea frontierei reprezintă un sistem complex care are capacitatea de a menține echilibrul și funcția de autoreglare și este destinat combaterii infracționalității transfrontaliere. Este deschis, format din mai multe subsisteme și are o serie de obiective: stabilirea unui cadru legal și administrativ prin care să aibă loc o planificare și o coordonare operațională unitară, atât la nivel local, cât și național; stabilirea cadrului legislativ prin care se reglementează colaborarea dintre instituțiile interne care au atribuții în managementul integrat al frontierei; armonizarea legislației în ceea ce privește migrația, azilul și protecția frontierelor; dezvoltarea capacității administrative a instituțiilor din domeniu prin specializarea resursei umane; construirea infrastructurii adecvate la frontieră; implementarea procedurilor care vizează protecția frontierelor, migrația și azilul; cooperarea internațională și implementarea unui mecanism de monitorizare și evaluare a managementului integrat al frontierei. Managementul integrat al frontierei se fundamentează pe un mecanism comun de coordonare și cooperare la nivel operațional, pe analize de risc comune, pe resurse umane pregătite, pe armonizarea legislației și, nu în ultimul rând, pe un efort comun al tuturor instituțiilor implicate. Ca importanță, sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat poate fi asimilat și inclus în sistemul de apărare al țării, celui de gestionare a crizelor, iar la nivel european, Sistemului Informatic Schengen.

România are 2.050 kilometri de frontieră externă și 1.090 kilometri frontieră internă a Uniunii Europene (1.085 kilometri frontieră de uscat și 2.064 kilometri frontieră de apă). Acest lucru conferă României o poziție geostrategică importantă și necesitatea implementări unui Sistem Integrat de Securizare a Frontierei bine capacitat și performant. Strategia Managementului Integrat la Frontieră vizează crearea Grupului Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat format din majoritatea miniștrilor, la care se adaugă șefii SRI și SIE și care are rolul de a stabili concepția de ansamblu și coordonarea unitară a acțiunilor care urmăresc securizarea frontierei de stat.

II. 4. DIRECȚIA GENERALĂ AFACERI EUROPENE, SCHENGEN ȘI RELAȚII INTERNAȚIONALE

Prin Hotărârea de Guvern nr. 137/2007, s-a decis înființarea Departamentului Schengen, cu rol în coordonarea și monitorizarea îndeplinirii condițiilor necesare în vederea aplicării integrale a Acordului Schengen privind eliminarea controalelor la frontieră și a Convenției de aplicare a acestuia. Același Departament care asigură coerența și acțiunea uniformă în ceea ce privește procesul de aderare al României la Spațiul Schengen monitorizează și prevederile specifice aquis-ului Schengen.

La patru ani de la înființarea sa, prin Hotărârea de Guvern nr. 656/2011, Departamentul a trecut printr-un proces de reorganizare, devenind Departamentul Schengen, afaceri europene și relații internaționale. Doi ani a funcționat în această formulă, în 2013 fiind desființat și reapărând Direcția Schengen, subordonată secretarului de stat responsabil pentru Relația cu Parlamentul și Guvernul. Ultima schimbare prin care acest Departament a trecut, a fost chiar anul trecut. Prin Hotărârea de Guvern nr. 172/2016, decidenții au reorganizat Direcția Schengen. Direcția Generală Afaceri Europene, Schengen și Relații Internaționale a fost însărcinată cu monitorizarea și coordonarea activităților întreprinse de instituțiile și autoritățile cu prerogative în domeniu, astfel încât să se realizeze procesul de aderare la Spațiul Schengen și România să participe la mecanismul de evaluare.

Direcția nu are personalitate juridică și funcționează în aparatul central al Ministerului de Interne. Importanța sa rezidă în faptul că este punctul central al tuturor aspectelor care vizează aplicarea mecanismului de evaluare Schengen. În acest sens, DGAESRI menține contactul atât cu factorii decidenți responsabili de la nivel național, cât și cu instituțiile din cadrul UE și cu celelalte state membre atunci când vine vorba de eliminarea controalelor la frontierele interne.

În ceea ce privește colaborarea cu instituțiile abilitate pe plan național și global, DGAESRI menține contactul cu Ministerul Afacerilor Externe, cu misiunile diplomatice și consulatele din țara noastră și din străinătate, cu administrația publică locală și centrală, dar și cu Parlamentul (prin comisiile de specialitate) și Administrația Prezidențială.

Printre atribuțiile Direcției Generale Afaceri Europene, Schengen și Relații Internaționale, se numără: elaborarea politicilor și obiectivelor Ministerului Afacerilor Interne în ceea ce privește afacerile europene și relațiile internaționale; coordonarea relațiilor MAI, precum și a organismelor aflate în subordinea ministerului cu omoloagele lor de la nivel european și din alte state; coordonarea participării MAI la procesul de elaborare a politicilor și legislației europene în materie, în acord cu obiectivele stabilite la nivel național; reprezentarea României la Consiliul Justiție și Afaceri Interne și în grupurile de lucru care funcționează în cadrul Comisiei Europene, Consiliului Uniunii Europene, și în cadrul altor instituții europene (întocmirea documentației de participare și monitorizarea tuturor acțiunilor desfășurate cu rezultatele obținute); evaluarea gradului în care legislația națională este compatibilă cu cea europeană și formularea de propuneri astfel încât transpunerea și implementarea să se defășoare cât mai rapid; asigurarea participării MAI la procesul prin intermediul căruia Comisia Europeană este notificată în ceea ce privește transpunerea în legislația națională a prevederilor europene (tot în cadrul acestei atribuții, Comisia Europeană primește informări cu privire la măsurile care se iau pentru realizarea acestui obiectiv); participarea la procesul prin care pozițiile statului român sunt fundamentate în procedurile precontencioase și contencioase în fața instanțelor și instituțiilor europene; asigurarea documentației necesare participării responsabililor MAI în comisiile de specialitate ale Parlamentului și celei pentru participarea la reuniunile Comitetului de coordonare a Sistemului Național de gestionare a afacerilor europene; armonizarea instituțională și a capacității administrative de gestionare și implementare a cerințelor și recomandărilor europene în materie Schengen; evaluarea stadiului în care România își respectă angajamentele, dar și a progreselor înregistrate; planificarea și organizarea vizitelor de evaluare Schengen și contact pentru vizitele neanunțate de evaluare; asigurarea Secretariatul Comisiei Naționale de Autoevaluare Schengen prin intermediul căruia sunt organizate misiuni de preevaluare; coordonarea strategică a intereselor României în raport cu agențiile europene cu atribuții în ceea ce privește afacerile interne; participarea și avizarea, dacă situația o impune, a proiectelor acordurilor, convențiilor, înțelegerilor internaționale care necesită a fi încheiate de către structurile aflate în subordinea Ministerului Afacerilor Interne; demararea activităților care pot conduce la dezvoltarea relațiilor instituționale cu organismele omoloage din celelalte țări, cu scopul de a promova interesele României, etc.

Comisia Națională de auto-evaluare Schengen are rolul de a coordona politicile și strategiile naționale în domeniu, astfel încât România să poată implementa angajamentele în vederea aderării la Spațiul Schengen. Comisia are rol consultativ, nu are personalitate juridică și a fost înființată prin Hotărârea de Guvern nr. 882/05.07.2006. Formată din reprezentanții instituțiilor care au responsabilități în materie, Comisia funcționează în cadrul Ministerului Afacerilor Interne și are obligația de a informa periodic Guvernul despre activitatea pe care o desfășoară. Printre măsurile luate de Comisia Națională de Auto-evaluare Schengen se numără: Declarația de pregătire referitoare la demararea procesului de evaluare Schengen, Strategia Națională de Aderare la Spațiul Schengen, Concepția integrată de pregătire în domeniul Schengen pentru tot personalul implicat, Planul  Indicativ și proiectele propuse pentru Facilitatea Schengen, Constituirea unor comisii mixte de evaluare Schengen privind situația aeroporturilor și porturilor internaționale din România și în domeniul vizelor, Planul Indicativ multi-anual 2007-2009 Facilitatea Schengen pentru România.