Analiza Conceptului de Oportunitate

CAPITOLUL II: ANALIZA CONCEPTULUI DE OPORTUNITATE

II.1. NOȚIUNE

Oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Noțiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care definește o trăsătură specifică a acestuia numită și actualitate. Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanță, în cadrul și în limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative și exprimă concordanța dintre drept cu necesitățile în continuă transformare ale societății. Pornind de la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă că ele trebuie să fie, î n primul rând, în deplină concordanță cu actul normativ suprem, cât și cu realitatea în care se aplică. Posibilitatea de acțiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitată strict de lege. Dreptul de a acționa pe considerente de oportunitate este stabilit prin ipoteza normei juridice. Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalității, nefiind valabil un act oportun dar ilegal. Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate și controlului de oportunitate din partea organelor administrației de stat ierarhic superioare.

Oportunitatea vizează momentul, locul și condițiile; mijloacele, durata, calitatea vieții, interesul public, interesul legitim privat aspecte pe care actul administrativ emis le include, ori le modifică ori le afectează într-un mod anume, prin prevederile sale specifice. Or, examinarea legalității și a operațiunilor administrative premergătoare implică, ipso facto, și prin corelație directă cu dispozițiile art. 2 lit. n) din legea 554/2004 , și examinarea temeiniciei, oportunității încheierii acestor operațiuni administrative, pornind de la principiul priorității interesului public în domeniul dreptului administrativ, sub aspectele momentului, locului, condițiilor, duratei, calității vieții și interesului public. Un exemplu în acest sens, îl constituie decizia civilă nr. 1146/R din 21 iunie 2007, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în dos. nr. 48908/3/2005, având ca părți pe reclamantul Costică Constanda și pârâtul Consiliul General al Municipiului București, cu obiectul „obligarea C.G.M.B. să aprobe documentația PUZ privind terenurile situate în București, str. Turgheniev și Bd. Aviatorilor, investiția „Satul francez” (nepublicată). Prin această hotărâre, instanța a statuat în favoarea protejării interesului legitim privat. Tot în favoarea protejării interesului legitim privat, s-au pronunțat instanța Tribunalului Neamț, prin sentința civilă nr. 209/CA/ 11 iulie 2006, și cea a Tribunalului Vrancea, prin sentința civilă nr. 207 din 1 noiembrie 2005, ambele nepublicate. Drept consecință, judecătorul de drept administrativ are dreptul să cenzureze excesul de putere al administrației publice, concretizat în acte administrative abuzive sau în refuzul de a răspunde solicitantului, ceea ce constituie nesocotiri ale intereselor publice și private legitime ale persoanelor fizice și juridice.

Conform principiului oportunității, emiterea actelor administrative trebuie corelată cu legalitatea acestora. Organele abilitate trebuie să urmărească eficacitatea rezultatelor deciziilor. Drepturile și libertățile constituționale trebuie exercitate cu bună credință, fără să încalce drepturile și libertățile celorlalți. Funcționarul public este obligat să aibă un comportament echilibrat și nediscriminatoriu față de toți cei cărora li se adresează pentru rezolvarea diferitelor probleme. Motivarea deciziilor administrative este obligatorie. În raporturile lor cu administrația, persoanele particulare dispun de recursul administrativ și recursul jurisdicțional. Transparența decizională este un mecanism esențial pentru orice societate democratică cere asigură participarea eficientă a cetățenilor la viața publică și presupune informarea prealabilă a persoanelor asupra problemelor de interes public, consultarea cetățenilor cu privire la proiectele de acte normative și participarea activă a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor. Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative, fiind un important mijloc de realizare a funcțiilor de reglare și autoreglare a întregului sistem. Rezolvarea problemelor cetățenilor presupune îmbunătățirea permanentă a comunicării, reducerea birocrației, creșterea gradului de pregătire a personalului în domeniul informaticii, creșterea eficienței activității, celeritate în rezolvarea sarcinilor, folosirea unor standarde moderne de evaluare și aplicarea unui management de performanță.

II.2. REGLEMENTARE JURIDICĂ

II.3. PROCEDURI ADMINISTRATIVE

Obligația de legalitate presupune un raport de conformitate între normele juridice, de ne-contrarietate între acestea. În unele situații însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare să fie considerate legale chiar dacă ele sunt compatibile cu dispozițiile sale. Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea publică are o competență legată, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanțele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, în realizarea interesului public, administrația capătă o anumită libertate de apreciere, numită putere discreționară sau dreptul de apreciere a oportunității. Puterea discreționară4 dă dreptul autorității publice de a alege între două sau mai multe soluții posibile cu ocazia executării și organizării executării legii, toate soluțiile fiind legale5 . Autoritatea publică va putea astfel aprecia momentul și condițiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la necesitățile în continuă transformare a societății6 . Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate avea o atitudine liberă, nu poate decide nici asupra necesității emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisă (de exemplu, autorizația de construcție, decizia de pensionare. Pe de altă parte, puterea discreționară, atunci când există, poate avea mai multe grade: astfel, atunci când legea instituie o obligație de rezultat, lăsând administrației alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a conținutului acesteia (de exemplu, sancționarea unui funcționar public), puterea discreționară este mai redusă decât atunci când legea lasă în întregime la latitudinea autorității publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului în contencios administrativ, schimbarea denumirii unei străzi, etc.). Nu trebuie confundată însă puterea discreționară cu puterea arbitrară: posibilitatea de opțiune a autorității publice este recunoscută doar pentru soluții legale, prin urmare administrația va trebui să respecte totuși anumite reguli – de formă, de competență, concordanța cu legea, etc7.

II.4. DEZVOLTĂRI DOCTRINARE

Oportunitatea reprezintã, alãturi de legalitate, o condiție de valabilitate a actelor administrative. Ea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a administrației publice și derivă din capacitate ape care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă, deci, calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât și o nevoie socială determinată, într-un timp și loc date. Pe de altă parte, oportunitatea reflectă și concordanța în timp între realitatea socială, politică, economică etc. și dispozițiile ce dau conținut actului administrativ

Dreptul de apreciere semnifică posibilitatea de a decide asupra oportunității unei atitudini sau acțiuni concretizată ulterior în emiterea sau adoptarea unui act administrativ care prin efectele produse va interveni asupra realității înconjurătoare în sensul modificării ac esteia, modificare ce ar trebui să fie mereu conformă cu interesul general și cur respectarea drepturilor cetățenilor, deci spre binele societății. Activitatea administrației pendulează între anumite limite, ca limită minimă fiind identificată competența legată, iar ca limită maximă puterea discreționară, activitatea organelor administrației publice pornind deci de la o libertate absolută – crearea dreptului și orindu-se la îndatorirea de a se conforma, servil, legii. S-a evidențiat și faptul că puterea discreționară poate fi concepută numai ca o facultate atribuită administrației de către legiuitor în vederea unei mai bune și mai adecvate aplicării a prevederilor legale, fiind mai mică sau mai mare, după aceasta prescrie mai multe sau mau puține detalii referitoare la executarea legii. Doctrina franceză a arătat că puterea discreționară în aprecierea oportunității actului se manifestă în trei grade: aceasta este cea mai întinsă atunci când emiterea actului nu este obligatorie pentru autoritatea administrativă, este restrânsă în situația în care legea impune condiții de fond, însă aprecierea acțiunii ori inacțiunii rămâne în continuare la latitudinea autorității emitente, și dispare în momentul când autoritatea este obligată să acționeze, în caz contrar findu-i angajată răspunderea.

Din mențiunile făcute se poate deduce că libertatea de apreciere rezervată organelor administrative nu este contradictorie cu principiul legalității. Tocmai faptul că această libertate este lăsată administrației de prevederile legale, care nu impun o îngrădire expresă de a acționa în concret sau respectarea unei dispoziții precise, susține afirmația anterioară, astfel că atunci când acționează discreționar autoritățile administrative nu acționează împotriva legalității.

Oportunitatea actelor administrative reprezintă o consecință a dreptului de apreciere al organelor administrative.

Prin oportunitate unii în doctrină se înțelege realizarea sarcinilor și îndatoririlor legale în termenul optim, cu minime cheltuieli de resurse de muncă, materiale și spirituale, dar și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului prevederilor legale. Așa cum s-a arătat mai sus libertatea de apreciere de către autoritățile administrative a oportunității actelor administrative nu contravine principiului legalității, căci puterea discreționară nu semnifică o libertate în afara legii, ci una permisă de lege.

O speță soluționată în 2002 de Tribunalul Cluj ne oferă posibilitatea de a discuta problema dreptului instanțelor judecătorești de contencios administrativ de a anula actele administrative legale, emise de autorități investite cu o anumită putere discreționară în aprecierea oportunității emiterii respectivului act. În fapt, prin Hotărârea 21/2001 a Consiliului local al comunei A., jud. Cluj, adoptată cu votul a 12 consilieri (din 16 consilieri în total), la propunerea a 11 consilieri, s-a decis demiterea din funcție a viceprimarului D.A.

Împotriva hotărârii, D.A. intentează acțiune în contencios administrativ, invocând netemeinicia

motivelor care susțin hotărârea de consiliu local (este vorba, în limbajul științei dreptului administrativ, de oportunitatea emiterii actului administrativ).

În întâmpinarea depusă, consiliul local arată că hotărârea este legală, fiind adoptată cu respectarea condițiilor cerute de art.78 alin.2 al Legii nr.215/2001 a administrației publice locale (“schimbarea din funcție a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivată (S.n., D.C.D) a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție”).

Instanța de contencios administrativ, în urma administrării probei testimoniale cu doi consilieri –

unul dintre cei care a susținut demiterea din funcție a viceprimarului și unul dintre cei care au votat împotrivă – a reținut că hotărârea de demitere nu se justifică, fiind netemeinică. În consecință, instanța precizează în considerentele hotărârii că se impune anularea hotărârii de demitere și reintegrarea în funcție a numitului D.A.

Din păcate, în dispozitivul Sentinței civile nr.612/C/2002 se regăsește numai obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale aferente funcției de viceprimar, până la reintegrarea lui D.A. în această funcție, fără a se dispune anularea Hotărârii nr.21/2001 a Consiliului local.

Ulterior, prin Încheierea civilă din 4 aprilie 2002, instanța de fond soluționează cererea de îndreptare a erorii materiale depusă de D.A., în sensul menționării și a dispoziției privind anularea Hotărârii nr.21/2001 a Consiliului local al comunei A.

Nu stăruim aici asupra faptului că instanța trebuia să pună în discuția părților introducerea în proces a primarului, singurul care, în calitatea sa de ordonator principal de credite și reprezentant al unității administrativ teritoriale (proprietara patrimoniului public și privat) în justiție, poate aproba plata sumelor cuvenite ca drepturi salariale restante, rezumându-ne doar la a semnala și acest aspect.

Recursul Consiliului local, greșit îndreptat împotriva Sentinței civile nr.612/C/2002, așa cum a fost ea redactată prima dată, este respins ca nefondat de Curtea de apel Cluj, pe motiv că nu se poate pronunța decât asupra a ceea ce s-a recurat, or doar încheierea de rectificare dispunea anularea actului administrativ, nu și hotărârea recurată. În consecință, sentința rectificată rămâne definitivă și irevocabilă prin neatacarea ei în termen.

Problema de drept care se pune în această speță este admisibilitatea controlului exercitat de instanțele judecătorești de contencios administrativ asupra oportunității actelor administrative, sau mai bine spus asupra inoportunității acestora.

Această chestiune a suscitat discuții în doctrină, începând cu construirea în mod diferit a teoriei

legalitate – oportunitate în dreptul administrativ.

Astfel, teoria are două accepțiuni, corespunzând celor două mari școli de drept administrativ, de la București și de la Cluj.

În concepția Școlii de la Cluj, noțiunea de legalitate se referă la conformitatea actului administrative cu dispozițiile actelor juridice cu forță juridică superioară, în sens generic cu “legea”. Dimpotrivă, oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu necesitățile în continuă transformare ale societății. Suntem în prezența unui drept de apreciere al autorității publice, spre exemplu, atunci când se pune problema emiterii unei autorizații libere, sau când, în urma unui concurs, nu se poate declara un câștigător pe baza criteriilor prestabilite.

În abordarea îmbrățișată de Școala de la București, pe de altă parte, legalitatea este concepută ca o sumă a tuturor condițiilor de validitate a unui act administrativ, oportunitatea fiind, din această

perspectivă, un element al legalității.

Revenind la problema care interesează studiul de față, precizăm că reprezentanții Școlii de la

București citați susțin că, odată cu legalitatea actului, instanța verifică și oportunitatea (sau, mai corect spus, inoportunitatea) acestuia.

În opinia opusă, a Școlii de la Cluj, la care ne raliem, se arată că actul administrativ emis în

exercitarea unei puteri de apreciere pe care o are autoritatea publică, a unui drept de opțiune a acesteia între mai multe soluții legale posibile, nu poate fi anulat de instanța de contencios administrativ.

Principiul îngăduie și excepții, și anume atunci când prin lege specială se prevede dreptul instanțelor de contencios administrativ de a controla oportunitatea actului administrativ, caz în care, după părerea noastră, aspectul oportunității devine parte a legalității, cerință de valabilitate a actului administrativ.

Justificarea acestei opțiuni doctrinare rezidă în principiul separației puterilor în stat, care împiedică autoritatea judecătorească să “facă administrație”, adică să intervină în domeniul rezervat prin Constituție și legi puterii executive.

Pe de altă parte, dacă e să aducem noi argumente pentru concepția clujeană și împotriva celei din

capitală, cum poate fi controlată de către instanță, de pildă, din punct de vedere al legalității dispoziția primarului de atribuire a tutelei unui minor, atâta vreme cât ambele soluții aflate la îndemâna sa (mătușa maternă și ce paternă a minorului, spre exemplu) sunt sensibil la fel de dezirabile pentru a fi adoptate, iar legea îi dă dreptul de a alege, în urma unor anchete administrative, între una din cele doua persoane?

Poate fi considerată o astfel de opțiune ca un element de legalitate? Credem ca nu.

Aceasta pare a fi și concepția îmbrățișată de practica judiciară: într-o soluție de speță s-a decis că

instanța de contencios administrativ nu poate obliga administrația la rezolvarea într-un anumit fel a cererii reclamantului, atunci când aceasta are un drept de apreciere – putere discreționară – asupra situației de fapt, conferită prin lege.

Sintetizând dintr-o perspectivă integratoare cele două concepții, am spune că ele se deosebesc prin

faptul că în prima oportunitatea poate fi controlată de instanțele de contencios administrativ numai atunci când devine un aspect al legalității prin intermediul unei dispoziții legale exprese sau implicite, pe când în cea de-a doua oportunitatea poate fi controlată și în lipsa unei dispoziții legale exprese sau implicite,deoarece este oricum un aspect al legalității.

Din dispozițiile Constituției revizuite în 2003 și a Legii nr.29/1990, pentru admiterea unei acțiuni în contencios administrativ și anularea unui act administrativ pot fi folosite două căi:

– contenciosul administrativ subiectiv, care presupune că actul administrativ, deși legal din punct de vedere al condițiilor sale obiective de valabilitate, vatămă un drept subiectiv recunoscut de lege reclamantului.

– contenciosul obiectiv, în care ilegalitatea obiectivă a actului administrativ este sesizată de o

persoana fizică sau juridică ce are un interes legitim (necontrar legii) în anularea lui.

În cazul din speță, viceprimarul nu are un drept subiectiv de a fi viceprimar sau de a fi menținut în această funcție, deoarece el a fost ales prin votul consilierilor, tot prin această procedură putând fi, oricând, demis. Motivarea sancțiunii de demitere nu ar trebui să aibă, prin urmare, relevanță din punct de vedere legal, deoarece condițiile legale pentru demitere sunt îndeplinite prin simplul fapt al întrunirii majorității calificate în consiliu.

O astfel de concluzie ar fi posibilă, însă numai ignorând precizarea legii în conformitate cu care

propunerea de demitere din funcție, și prin urmare, hotărârea de consiliu local de demitere din funcție trebuie să fie motivate.

Efectul în plan practic al acestei dispoziții exprese este acela că motivarea actului administrativ de demitere, expresie a puterii discreționare pe care o are consiliul local de a aprecia momentul și rațiunile demiterii, de a aprecia oportunitatea demiterii, devine un element de legalitate, care poate fi controlat de instanța de contencios administrativ.

Prin lege, instanța de contencios administrativ este îndrituită astfel să controleze aspectul de

oportunitate al actului administrativ, devenit însă prin consacrare legală aspect de legalitate; concluzia este că principiul după care instanțele de contencios administrativ de la noi exercită doar un control de legalitate, nu și de oportunitate, rămâne valabil și nu este alterat prin dispoziții legale de factura celei din art.78 alin.2 din Legea nr.215/2001.

Mai mult, în contencios administrativ proba testimonială este în principiu inadmisibilă, fiind vorba de aprecierea legalității unui act administrativ, legalitate subiectivă în cazul acțiunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, respectiv obiectivă în cazul acțiunii exercitate de prefect și de alte subiecte de drept, în temeiul interesului legitim, dar în toate cazurile verificată prin compararea actului administrativ emis cu dispozițiile legale sau normative superioare.

Când, însă, prin lege, oportunitatea emiterii unui act administrativ devine un aspect de legalitate,

instanțele judecătorești sunt îndrituite să administreze orice fel de probe pentru a determina care este soluția oportună care trebuia adoptată. Este adevărat că în acest fel instanța de judecată se substituie administrației publice în aprecierea oportunității, însă este o înfrângere a principiului separației puterilor în stat realizată cu caracter excepțional, prin dispoziții exprese ale legii.

Revenind la speță, considerăm, în lumina celor expuse mai sus, corectă soluția instanței de contencios administrativ de a aprecia oportunitatea demiterii din funcție a viceprimarului, și, pe motivul insuficientei motivări a acestei măsuri, admiterea acțiunii și anularea actului atacat; ne păstrăm însă observațiile critice în ceea ce privește obligarea consiliului local la plata salariului restant, și la lipsa din prima formă a hotărârii a precizării privind reîncadrarea viceprimarului în funcție.

Cât despre precizarea expresă din textul art.78 alin.2, considerăm că are ca rațiune de existență

faptul că, după intrarea în vigoare a Legii nr.215/2001, viceprimarul își pierde calitatea de consilier local, iar prin demitere el nu mai revine pe această funcție de demnitate publică, ci este obligat să părăsească sistemul administrației publice. Situația în care este pus cel ales în funcția de viceprimar este una destul de frustrantă, atât prin raportare la situația omologului său de la nivel județean, vicepreședintele consiliului județean, care-și păstrează calitatea de consilier județean, cât și dacă se ia în considerare legitimitatea sa democratică, derivând din faptul că el a fost ales direct, de către cetățeni, ca și consilier local, și numai indirect, de către consiliul local, ca și viceprimar. Încercând să ofere un corectiv pentru situația în care viceprimarul este demis în mod abuziv, fără motive temeinice, de către consiliul local, legea prevede cerința motivării actului de demitere și prin aceasta, posibilitatea ca instanța de contencios administrativ să poată anula actul de demitere insuficient motivat.

Din perspectiva unei viitoare reglementări, trebuie avut în vedere atât considerentul care a dus la

reglementarea existentă (consilierul ales viceprimar devine astfel asociat la funcția executivă, alături de primar, prin urmare nu mai poate lua decizii în calitate de membru al organului deliberativ care este consiliul local), dar și faptul că o funcție de demnitate locală obținută prin alegere directă nu poate fi pierdută prin alegere indirectă urmată de demiterea de către același organ colegial.

Propunerea de lege ferenda ar fi, așadar, reglementarea suspendării consilierului local din funcția de ales local pe perioada în care el exercită o funcție executivă, în speță aceea de viceprimar; în această concepție, în urma demiterii din funcția de viceprimar, persoana respectivă își recapătă locul în consiliul local.

CAPITOLUL III: RAPORTURI STABILITE ÎNTRE LEGALITATE ȘI OPORTUNITATE

Împărtășind punctul de vedere al Școlii de la Cluj, considerăm că legalitatea și oportunitatea reprezintă două condiții distincte de valabilitate a actului administrativ. Cu toate acestea, nu există o opoziție legalitate-oportunitate deoarece ar însemna că oportunitatea ar fi sinonimă cu ilegalitatea sau nelegalitatea, ceea ce ar însemna că puterea discreționară ar fi depășită. Această putere discreționară nu trebuie înțeleasă ca un comportament ilegal al administrației, doar depășirea ei constituie un abuz.

Unii autori susțin faptul că, deși legalitatea și oportunitatea nu se exclud și nu se subsumează reciproc, interferența dintre acestea duce la asigurarea celor mai bune condiții de emitere și de realizare a unui act valabil adecvat situației date.

Continuând cercetarea asupra opiniilor exprimate în doctrină cu privire la subiectul suspus atenției, remarcăm opinia potrivit căreia, pentru a se evita confundarea oportunității cu abuzul, se resimte necesitatea unei redimensionări conceptuale, astfel încât să se evidențieze noțiunea de competență discreționară relaționată cu legalitatea, în cadrul sferei de putere discreționară. Autorii consideră că există numeroase situații când oportunitatea se intersectează, în mod necesar cu legalitatea, invocând ca argument principal faptul că alegerea decizională se înscrie într-o paletă a valențelor graduale legale, distincte în raport cu varietatea elementelor concrete care pot contura o anumită stare de fapt, competența de apreciere devenind strâns legată de legalitate, situație denumită de aceștia legalitate a oportunității. Tototdată, aceiași autori fac referire la faptul că această sintagmă legalitate a oportunității este în consens, cu doctrina franceză (privind atât aprecierea atașată de legalitate, cât și controlul judecătoresc, cu referire la eroarea manifestă de apreciere și principiul proporționalității).

Observăm astfel, că opinia potrivit căreia instanța de contencios administrativ poate controla actele administrative și sub aspectul oportunității a fost acceptată și susținută de mulți administrativiști, atât în perioada interbelică, cât în perioada actuală.

De-a lungul timpului, problematica controlului a fost abordată în mod diferențiat, în funcție de nivelul dezvoltării generale a societății respective. Controlul este „barometrul” care ne arată modul în care acționează cei chemați să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.

Lato sensu, noțiunea de control evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activități, în acest caz, administrația publică, cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept.

Controlul reprezintă o condiție sine qua non a activității autorităților administrației publice, numai prin intermediul său, putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităților publice, descoperi păreri, gândi și elabora soluții superioare în practica cotidiană.

În marea majoritate a cazurilor, controlul se regăsește în zona legalității activității administrației publice.

În abordarea problematicii controlului, teoreticienii se limitează, în special, la controlul legalității actului administrativ și, într-o mai mică măsură, la controlul oportunității. Conceperea controlului, exclusiv din punctul de vedere juridic, al legalității, dă naștere unui control pasiv, deoarece dreptul este, prin esența sa, mai mult un regulator al activității decât un motor. Rezumându-se la aspectul legalității actelor administrative se omite, practic, elementul esențial al activității administrației publice- faptul administrativ.

Controlul trebuie să subsumeze astfel, în mod necesar, cele două aspecte foarte importante: legalitatea și oportunitatea.

În opinia dl. prof. Ioan Alexandru, autorii controlului sunt: autoritățile publice, organizațiile nonguvernamentale și cetățenii. Potrivit prevederilor Constituției revizuite în 2003, ale legilor și celorlalte acte normative, autoritățile publice realizează controlul pe mai multe niveluri: nivelul legislativ- controlul exercitat de cele două camere ale Parlamentului, Senatul și Camera Deputaților; nivelul executiv- controlul exercitat de Guvern, ministere și celelalte organe centrale de specialitate ale administrației publice (palierul central), serviciile descentralizate ale acestor autorități și prefecții (palierul teritorial), primarii și consiliile locale (palierul local); și nu în ultimul rând, nivelul judecătoresc- controlul exercitat de instanțele judecătorești. Controlul exercitate de fiecare autoritate amintită este extrem de important pentru buna funcționare a mecanismului statal și social-economic.

Organizațiile nonguvernamentale exercită un control indirect asupra activității administrației publice în virtutea prevederilor constituționaleale art 21 și 51 din Constituția revizuită.

Potrivit prevederilor art. 21 din Constituție, și cetățenii se pot adresa justiției, în nume propriu, pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, precum și oricărei alte autorități prin petiții (art. 51 din Constituție), pentru a putea corecta eventualele abuzuri din partea autorităților administrației publice. În plus, art. 52 stipulează prevederea potrivit căreia „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.” Astfel, cetățenii exercită, la rândul lor, un control indirect asupra activității administrației publice, practic, asupra executării deciziei administrative.

În ultima perioadă, se observă dezvoltarea majoră a administrației publice, pe tot continentul european. Raporturile dintre administrația publică și cetățeni devenind mai frecvente și mai intense, riscul apariției unor dispute a crescut proporțional. După cum am mai precizat anterior, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică reprezintă un drept fundamental într-un stat bazat pe domnia legii.

De asemenea, se observă o creștere substanțială a rolului instituției de tip Ombudsman, deoarece, în multe cazuri, remediul non-juridic oferit de Ombudsman reprezintă o alternativă mai ieftină și mai rapidă, evitându-se astfel supraîncărcarea sistemului de instanțe judecătorești. Din moment ce Ombudsman-ul nu emite decizii obligatorii, procedura sa este mai flexibilă și mai informală față de procedura în fața unei instanțe. Cu atât mai mult, cu cât ține cont nu numai de drepturile și obligațiile legale, dar și de ideea potrivit căreia, într-o democrație, administrația publică există pentru a servi cetățeanul și nu viceversa. Activitatea unei instituții de tip Ombudsman poate promova standarde și mai înalte pentru administrația publică, pentru a putea veni în întâmpinarea așteptărilor în creștere ale cetățenilor.

Dezvoltarea instituțiilor de tip Ombudsman în Europa contribuie, și, în același timp, constituie un produs al succesului democrației pluraliste pe continentul nostru. În acest sens, realizarea efectivă a drepturilor omului (în special, dar nu în mod exclusiv, culturale, economice și sociale) depinde în mare măsură de calitatea administrației publice. Acesta este motivul pentru care Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene include și dreptul la bună administrare, ca drept fundamental al cetățenilor.

Memorabilele cuvinte ale lui Carré de Marlberg: "Statul de drept este conceput în interesul cetățenilor, având drept scop apărarea acestora împotriva arbitrariului autorităților publice" subliniază legătura indisolubilă dintre statul de drept, drepturile fundamentale ale cetățenilor și înfăptuirea justiției, autoritatea publică aflată la dispoziția cetățeanului fiind instanța de judecată. Controlul jurisdicțional apare atât în perspectiva actuală, cât și față de trecut, ca o garanție efectivă a statului de drept.

Am considerat, astfel, necesar să punctez importanța controlului juridicțional al legalității activității administrației publice care este subliniată în Constituția României, art. 52, alin 1: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”. În afară de persoanele fizice sau juridice cărora li se recunoaște dreptul de a introduce acțiuni în justiție în vederea protejării drepturilor lor subiective, atât Constituția României, cât și legile speciale (Legea administrației publice locale nr. 215/2001, Legea privind instituția prefectului nr. 340/2004) conferă prefectului atribuția de „a ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”. Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007 dezvoltă posibilitatea atacării actelor administrative ilegale la instanțele judecătorești, prin implicarea unor autorități publice care urmăresc protejarea intereselor publice, ca de exemplu, Ministerul Public, Avocatul Poporului sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Astfel, achiesez la ideea potrivit căreia este foarte important să existe un dozaj optim al diverselor mijloace de protecție a cetățeanului. Protecția reală a cetățeanului în raport cu administrația publică nu depinde de unul sau altul din mijloacele de protecția luate singular (cu excepția accesului la justiție). Determinantă este existența unui ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a acorda șanse reale cetățeanului de rând de a-și finaliza demersul, dar fără ca funcționarea normală a autorităților și serviciilor publice să fie periclitată.