Analiză Comparativă Privind Transparența Decizională ÎN Administrația Publică DIN România ȘI DIN Alte State ALE Uniunii Europene

ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

SPECIALIZAREA ADMINISTRAȚIE EUROPEANĂ

LUCRARE DE LICENȚĂ

ANALIZĂ COMPARATIVĂ PRIVIND TRANSPARENȚA DECIZIONALĂ ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ DIN ROMÂNIA ȘI DIN ALTE STATE ALE UNIUNII EUROPENE

Coordonator științific: Lector univ. dr. Corina Antonovici

Absolvent: Porohniuc Antonica

București 2016

CUPRINS

Introducere

Capitolul 1. Noțiunea de transparență decizională

Noțiunea de decizie

În administrația publică, decizia reprezintă un proces complex de alegere al unei variante decizionale, având ca scop realizarea unui obiectiv al sistemelor publice, influențând astfel activitatea sistemului în ansamblu sau al unei persoane din cadrul sistemului respectiv. Concis, decizia administrativă se definește ca manifestarea de voință a unui organ al statului, în vederea atingerii unui anumit scop.

Administrația publică reprezintă exercitarea puterii executive sub un regim al puterii politice, de unde rezultă că autoritățile publice asigură satisfacerea interesului public prin intermediul prerogativelor puterii publice. În administrația publică, decizia este luată de către puterea publică. ,,Puterea publică este coloana vertebrală a deciziei administrative, instituțiile publice fiind, de fapt, factori de decizie prin competențele pe care le au, câmpul de acțiune și capacitatea lor organizațională”

Insituțiile administrației publice adoptă deciziile în condițiile stabilite de lege, cu respectarea strictă a dispozițiilor legale. Deciziile administrative trebuie să îndeplinească, cumulativ, o serie de condiții, respectiv:

să fie realiste, respectiv să fie fundamentate pe baza unor evaluări cât mai complete a situațiilor avute în vedere, a conținutului național și/sau teritorial unde se vor aplica;

să fie fundamentate științific, având în vedere interesele cetățenilor;

să fie luate în timp util și adoptate într-un moment oportun;

să fie oportune, respectiv să contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru care au fost emise.

Conceptul de transparență decizională

Transparența decizională este aplicată pentru buna funcționare a guvernării administrației publice.

Din punct de vedere istoric, noțiunea de transparență decizională apare pentru prima dată în Declarația Universală a Drepturilor Omului, articolul 19: ,,Orice persoană are dreptul la libertatea de opinie și de exprimare, ceea ce implică dreptul de a nu fi tulburat pentru opiniile sale și acela de a căuta, de a primi și de a răspândi, fără considerații de frontieră, informații și idei prin orice mijloace de exprimare”.

Transparența decizională reprezintă ansamblul de instrumente prin intermediul cărora administrația justifică cetățenilor activitatea desfășurată în serviciul acestora. Aceștia din urma au dreptul de a fi informați și/sau consultați și de a participa la procesul de luare a deciziilor. În același timp, transparența urmărește asigurarea unui acces mai larg al cetățenilor la informațiile și documentele aflate în posesia instituțiilor statului, participarea cetățenilor la procesul decizional și asigurarea legitimității, eficacității și responsabilității administrației față de cetățean.

Pincipiile transparenței presupun informarea prealabilă a persoanelor asupra problemelor de interes public, consultarea cetățenilor cu privire la proiectele de acte normative și participarea activă a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor și la elaborarea de acte normative.

Aplicarea propriu-zisă a acestor principii ar conduce la creșterea gradului de încredere în actele normative, având în vedere ca au fost consultate persoanele interesate inainte de adoptarea lor. ,,Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu urmări pozitive asupra dezvoltării economice și a menținerii unor relații de cooperare între aparatul guvernametal și societate”.

Transparența reprezintă o condiție a democrației deoarece influențează decisiv participarea societății la guvernare. Luând în considerare că puterea legislativă și executivă iau decizii care influențează populația, aceasta din urmă are nevoie de o garanție a hotărârilor luate. Totodată, transparența are rolul de a preveni acțiunile care amenință integritatea publică (acte de corupție). Una din cerințele necesare pentru combaterea corupției este transparența, care derivă din dreptul constituțional al cetățeanului la informație.

Reglementări privind transparența decizională în România

Declarația Universală a Drepturilor Omului, articolul 19: „Orice persoană are dreptul la libertatea de opinie și de exprimare, ceea ce implică dreptul de a nu fi tulburat pentru opiniile sale și acela de a căuta, de a primi și de a răspândi, fără considerații de frontieră, informații și idei prin orice mijloace de exprimare.”

Constituția României, articolul 31 (1): „Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngradit.” și (2): ,,Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.”

Legea 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public: ,,Accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informație de interes public, definite astfel prin prezenta lege, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autorități publice, în conformitate cu Constituția României și cu documentele internaționale ratificate ale Parlamentului României.”

Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică

1.3.1. Trăsături privind Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică

Transparența decizională, în România, este reglementată de Legea 52/2003. În cuprinsul aceste legi, se regăsesc și prevederile legislației europene. Prezenta lege asigură deschiderea activității administrației publice către cetățeni prin intermediul a două mecanisme, respectiv participarea cetățenilor la procesul de elaborare a reglementărilor și participarea acestora la procesul de luare a deciziilor.

Legea transparenței implică o colaborare între doi parteneri: administrația publică și destinatarii reglementărilor elaborate de aceasta (cetățeni, organizații neguvernamentale, asociații de afaceri). Pe lângă administrația publică, legea face referire la instituții publice și la servicii publice, deși aceste organisme nu au atribuții directe în procesul de adoptare a reglementărilor.

Totodată, legea transparenței nu trebuie confundată cu legea privind accesul la informațiile de interes public, care permite accesul cetățeanului la informațiile publice aflate în posesia instituțiilor publice. Spre deosebire de aceasta, legea transparenței oferă posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de elaborare a reglementărilor, prin sugestii adresate autorităților administrației publice. În acelasi timp, trebuie avută în vedere și diferența dintre legea transparenței și democrația directă. Prezenta lege nu oferă cetățenilor dreptul de a lua deciziile finale în privința reglementărilor ce urmează a fi adoptate. Această competență aparține autorităților administrației publice, care hotărăsc dacă includ sau nu în proiectele de reglementări sugestiile primite din partea cetățenilor.

Beneficiile legii sunt:

Pentru administrația publică:

obține în mod gratuit informații suplimentare cu privire la sectoarele de activitate care urmează să fie afectate de reglementările propuse;

explică necesitatea reglementărilor propuse;

înlătură problemele de implementare a reglementărilor datorate necunoașterii acestora de către destinatari;

înlătură problemele de implementare datorate deficiențelor de redactare ale reglementărilor;

câștigă încrederea opiniei publice.

Pentru beneficiarii reglementărilor:

iau cunoștință de proiectele de reglementări propuse de administrația publică;

își exprimă punctele de vedere cu privire la aceste proiectele;

își adaptează activitatea din timp la cerințele care urmează a fi introduse.

Transparența decizională în Uniunea Europeană

Cetățenii se așteaptă ca procesul decizional al Uniunii Europene să fie cât se poate de transparent și deschis. Cu cât procesul este mai deschis, cu atât este mai ușor să se asigure o reprezentare echilibrată și să se evite exercitarea de presiuni nejustificate și accesul nelegitim sau privilegiat la informații ori factori de decizie. De asemenea, transparența are un rol esențial în a-i încuraja pe cetățenii europeni să participe mai activ la viața democratică a UE.

Registrul de transparență a fost creat pentru a răspunde la întrebări esențiale, cum ar fi ce interese sunt urmărite, de către cine și cu ce buget. Sistemul este gestionat de Parlamentul European și de Comisia Europeană.

Registrul de transparență este un instrument comun Parlamentului European și Comisiei. Acesta vizează informarea cetățenilor cu privire la organizațiile și persoanele independente care desfășoară activități al căror obiectiv este influențarea proceselor de luare a deciziilor ale Uniunii Europene. Registrul sprijină această activitate printr-un cod de conduită și un mecanism de alertă care permite depistarea și soluționarea eventualelor încălcări ale codului.

Conform articolului 11 din Tratatul privind Uniunea Europeană, instituțiile europene păstrează un dialog deschis, transparent și sistematic cu asociațiile reprezentative și societatea civilă. Obiectivul este optimizarea elaborării și implementării politicilor europene, beneficiind de relații sistematice și legitime cu principalele părți interesate.

Numeroase organizații au deschis un „birou european” la Bruxelles pentru a-și exercita aici o activitate de reprezentare. Aceste activități constau, de exemplu, în a-și susține interesele și a influența procesul de luare a deciziilor al UE.

Registrul de transparență vizează deci înregistrarea organizațiilor și persoanelor care exercită aceste activități și reunirea lor în jurul unui cod de conduită comun. Acesta contribuie la transparență, la respectarea legislației și a eticii, în vederea evitării, de pildă, a presiunilor excesive sau a accesului ilegitim la informațiile și la factorii de decizie politică.

Registrul se înscrie în cadrul politicii de transparență a UE. Înregistrarea rămâne facultativă și nu constituie în niciun caz o formă de acreditare de către UE a organizațiilor.

1.5. Recomandări pentru organele administrației publice

1.6. Recomandări pentru cetățeni și ONG-uri

Capitolul 2. Acțiunea de lobby

2.1. Noțiunea de lobby

Activitatea de lobby se referă la influențarea legitimă a deciziilor politice, prin activități de comunicare, profesionist realizate, care implică expertiză legislativă, tehnici discursive și abilități strategice.

Profesorii Baumgartner și Leech definesc lobby-ul ca ,,efortul de a influența politicile publice”. Dicționarul CambridgeOnline definește verbul ,,a face lobby” astfel: ,,a încerca să convingi un politician, guvernul sau un grup de oficiali că un anume lucru ar trebui sau nu ar trebui să se întample, sau că o lege ar trebui schimbată”.

În conformitate cu Pricipiile pentru Transparență și Integritate în Lobby ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, lobby-ul este definit ca o comunicare orală sau scrisă cu reprezentanții unei autorități publice, pentru a influența legislația, deciziile administrative sau politicile publice.

Termenul de ,,grup de interese” este strans legat de conceptul de lobby. Grupul de interese este o asociere voluntară de persoane sau organizații care au cel putin un scop comun în sfera politicilor publice.

În România, grupurile de interese sunt caracterizate de lipsă de transparență și comunicare. Din studiul ,,Capitalismul în mentalitățile românilor”, efectuat la nivel național de Gallup România pentru Fundația Horia Rusu, reiese că grupurile de interese sunt percepute negativ în România.

2.2. Acțiunea de lobby în România

De la începutul activității sale, Institutul pentru Politici Publice (IPP) a militat constant pentru respectarea dreptului fundamental la informare și instituționalizarea principiului transparenței în funcționarea autorităților publice de la toate nivelurile. Inițiativele derulate în acest scop au vizat numeroase direcții, de la evaluări periodice ale gradului de transparență al instituțiilor publice locale și centrale, la eforturi susținute de unificare a practicii judiciare în domeniu și nu în ultimul rând, la inițierea unor acțiuni strategice în instanță (peste 100 de asemenea procese în ultimii ani) prin care IPP își apără dreptul la informare împotriva abuzurilor comise de autoritățile publice care încalcă legea și blochează accesul la informații de interes public.

Potrivit Legii nr. 52/2003, autoritățile administrației publice sunt obligate să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, să determine participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Consultarea publică presupune afișarea unui anunț ce conține data, ora și locul de desfășurare a ședinței publice, precum și ordinea de zi, la sediul autorității publice, pe site-ul propriu și transmiterea către mass-media, cu cel puțin 3 zile înainte de ședința publică. Acest anunț trebuie adus la cunoștința cetățenilor și a asociațiilor legal constituite care au prezentat sugestii și propuneri în scris referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în ședință publică. Minuta ședinței publice se aduce la cunoștința publicului prin afișare la sediul autorității publice, iar înregistrarea ședințelor în condițiile Legii nr. 544/2001. Autorităților publice le revine și obligația de a întocmi și de a face public un raport anual privind transparența decizională, care are conținutul prevăzut de lege și care va fi făcut public într-una din modalitățile prevăzute de lege.

Tot în scopul asigurării transparenței generale a administrației publice este reglementat și accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, acces care, potrivit art. 1 din Legea nr. 544/2001103, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice. Legea stabilește însă la art. 12 categoriile de informații publice care sunt exceptate de la accesul liber al cetățenilor tocmai în considerarea naturii lor.

Deși niciuna din aceste prevederi nu vizează în mod direct activitatea de lobby, toate conturează forme prin care grupurile de interese pot interveni în sfera publică. Influențarea proceselor decizionale de la nivelul autorităților publice, adică lobby, trebuie să respecte un set de reguli minimale pentru a nu deveni împovărătoare sau chiar nocivă pentru decidenți și a nu conduce la distorsionarea ori anihilarea democrației. De aceea, asigurarea transparenței decizionale la nivelul autorităților publice impune cu necesitate și asigurarea transparenței activităților de lobby, indiferent că acest lucru este impus prin norme juridice adoptate de stat sau prin reguli de conduită stabilite de comun acord de către profesioniștii din domeniu.

Procesul de influențare a deciziei publice ar urma să se realizeze de un grup restrâns de persoane, în schimbul unor sume de bani primite de la un anume grup de interese (care dorește să fie reprezentat prin intermediari) și cu excluderea altor grupuri de interese, cu precizarea că acestea din urmă ar dispune oricum de posibilitatea exprimării directe a intereselor proprii în cadrul procedurilor ce vizează transparența decizională a autorităților publice. O astfel de abordare ar implica una din următoarele două situații: crearea unei discriminări între profesioniști și alte grupuri de interese ce nu ar fi reprezentate sau exprimate în același mod sau faptul că procedurile legate de transparența decizională utilizate în prezent sunt lipsite de sens. Unele reguli elementare ale democrației liberale (principiul egalității de șanse sau dreptul de petiționare sau principiul liberei concurențe) ar risca să fie încălcate, iar obiectivul transparenței decizionale ar fi atins doar parțial.

Prin urmare, România poate opta între mai multe alternative, fiecare cu avantajele și dezavantajele sale:

Act normativ unic ce vizează expres și exclusiv lobby – această opțiune presupune cu necesitate delimitarea fenomenului de lobby de cele conexe și identificarea exhaustivă a diferitelor categorii de actori, ceea implică riscuri legate de ultra normare, supradetaliere ori discriminare.

Multitudine de acte normative ce vizează transparența decizională, atât din perspectiva decidenților publici, cât și a celor care doresc să se implice în procesul decizional, inclusiv actorii din domeniul lobby – această opțiune este parțial prezentă azi în România și permite o oarecare flexibilitate în materie de desfășurare a activităților, însă, neprecizând nimic expres cu privire la lobby, nu acoperă fenomenul în totalitate și permite interpretări extreme cu privire la statutul juridic al unor activități.

Autoreglementare (coduri etice) – adoptarea exclusiv a acestei opțiuni ar responsabiliza extrem de mult actorii din domeniu, însă i-ar lipsi feed-back din partea societății în care se manifestă și ar risca să inducă modele de lucru corporatiste sau chiar clientelare.

2.3. Lobby sau advocacy?

Advocacy se definește ca fiind activitatea de sensibilizare a opiniei publice și a factorilor decizionali cu privire la acțiuni, hotărâri care afectează în mod direct viețile cetățenilor. Interesele promovate într-o activitate de advocacy aparțin unui public mai larg decât în cazul lobby-ului, de unde rezultă că activitatea de advocacy pare definită într-un sens mai larg decât activitatea de lobby.

În opinia lui Barry Hessenius, activitatea de advocacy presupune doar activități legate indirect de influențarea procesului decizional guvernamental, axându-se, în principal, pe materiale de promovare, de educare și de conștientizare și mai puțin pe tehnici de convingere directă a factorilor decizionali.

Activitatea de advocacy este specifică ONG-urilor, însă nu se limitează la acestea. În privința activităților de advocacy în România, Raportul din 2010 al Fundației pentru Dezvoltarea Societății Civile, relevă urmatoarele: ,,În ultimii 20 de ani, activitățile de advocacy inițiate de organizațiile neguvernamentale din România au crescut atât ca vizibilitate, cât și ca interes în agenda internă a organizațiilor. Această creștere are loc pe fondul proceselor de reformă a guvernării și a eforturilor de modernizare a statului, care au deschis spațiul politic, lăsând loc și pentru manifestarea intereselor diverselor grupuri sociale, inclusiv grupuri vulnerabile și marginale.”

Activitatea de lobby și advocacy este o parte integrantă a procesului democratic al României și este un drept garantat prin Constituție.

Din dorința de a promova bune practici în activitățile de lobby și advocacy și pentru a ajuta la menținerea și creșterea încrederii publice, a încrederii în instituțiile democratice și în procesul de realizare a politicilor publice, practicienii în lobby și advocacy au făcut pași importanți în autoreglementarea acestui tip de activități.

Sistemul de autoreglementare inițiat este format din:

Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy

Registrul de Transparență a Activităților de Lobby și Advocacy

Comisia de Supraveghere a Registrului de Transparență

Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy

,,Practicienii în lobby și advocacy au obligația de a acționa întotdeauna etic și moral în relațiile lor cu toate părțile implicate și au datoria de a contribui la înțelegerea publică a acestui tip de activități. Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy asigură orientări de bază și standarde pentru conduita reprezentanților grupurilor de interese.

Codul este destinat tuturor organizațiilor care desfășoară activități de lobby și advocacy și care doresc să se înregistreze în Registrul de Transparență. Acestea sunt puternic încurajate să respecte codul și să practice întotdeauna o conduită etică înaltă în eforturile lor de influențare a deciziilor publice.

Reprezentanții grupurilor de interese care aderă la Codul de Etică trebuie să aplice principiile de transparență, onestitate, integritate și profesionalism, în conformitate cu așteptările legitime ale cetățenilor și ale altor părți interesate.”

Comisia de Supraveghere a Registrului de Transparență

,,Înființarea Comisiei de Supraveghere a Registrului de Transparență al Activităților de Lobby și Advocacy a reprezentat un pas important în autoreglementarea celor ce desfășoară activități de influențare a politicilor publice.

Comisia a fost înființată din dorința de a eficientiza și îmbunătăți Registrul de Transparență, de a promova bune practici în activitățile de lobby și advocacy și de a supraveghea aplicarea Codului de Etică la care aderă companiile, organizațiile și persoanele înscrise în Registru.”

Comisia are în componență 7 membri și este formată din reprezentanți ai societății civile, reprezentanți ai firmelor de consultanță. Deciziile acesteia au caracter obligatoriu pentru persoanele, companiile și organizațiile înscrise în Registrul de Transparență.

Registrul de Transparență a Activităților de Lobby și Advocacy

,,Pornit ca o inițiativă civică venită din partea practicienilor care susțin transparența și comportamentul etic în desfășurarea activităților de lobby și advocacy și menținut de Comisia de Supraveghere, Registrul de Transparență din România este deschis tuturor celor care desfășoară activități al căror obiectiv este influențarea politicilor publice.

Se pot înscrie în Registrul de Transparență toate persoanele și organizațiile care doresc să demonstreze legitimitatea activităților de lobby și advocacy pe care le desfășoară, precum și angajamentul pentru promovarea transparenței și a unei cooperări mai eficiente între factorii de decizie și cei care doresc să influențeze deciziile.

Registrul este organizat după modelul Registrului de Transparență comun al Parlamentului European și Comisiei Europene și implică aderarea la Codul de Etică al Practicienilor de Lobby și Advocacy.”

2.4. Lobby-ul în lume

La nivel mondial, cei doi poli ai activității de lobby, ca profesionalism, sunt reprezentați de Washington și Bruxelles. Pe lângă aceste două mari capitale ale lobby-ului, Canada și Australia reprezintă alte două puteri ale lumii cu tradiție în această activitate.

Europa este considerată a avea cel mai permisiv regim de reglementare a activității de lobby, în timp ce jumătate din statele americane au cel mai stric regim de reglementare.

La Washington, tradiția lobby-ului este mai îndelungată, în timp ce la Bruxelles lobby-ul este privit in continuare cu o doză de suspiciune. Una dintre trăsăturile care deosebesc cele două sisteme de lobby este gradul de permeabilitate prin care politicul și grupurile de interese se întrepătrund în ceea ce privește fluxurile de personal (principiul ,,ușilor rotative”). Foștii politicieni sau funcționari publici să fie angajați de firmele de lobby sau de către ONG-uri pentru a face lobby este o practică mult mai des întâlnită și acceptată în SUA decât în Europa.

Rolul mass-mediei în campaniile de lobby reprezintă un alt element distinctiv în ceea ce privește activitatea de lobby din cele două capitale. În Statele Unitel ale Americii, presa și-a câștigat statutul de putere în stat. Europa nu dispune de o presă de largă acoperire. Concret, lobbyiștii nu pot transmite mesaje care să parcurgă Uniunea Europeană decât prin intermediul firmelor de lobby din capitalele statelor europene sau al asociațiilor naționale, ceea ce duce la fragmentarea coeziunii mesajelor într-un grad mai ridicat decât se întâmplă în spațiul american.

,,Statele Unite ale Americii reprezintă un spațiu adecvat pentru activități de lobby, caracterizate de un nivel mai ridicat de profesionalism decât la Bruxelles.”

2.5. Lobby-ul în statele Uniunii Europene

În statele Uniunii Europene, în special în cele occidentale, este caracteristică absența reglementărilor speciale în ceea ce privește activitatea de lobby. Cultura lobby-ului variază, în Uniunea Europeană, de la un stat la altul. În unele state, lobby-ul nu este considerat parte firească din sistemul democratic și, după cum aprecia autorul Ionuț Tănase, ,,nu în toate statele membre ale Uniunii se apreciază că input-ul în producerea politicilor publice este un element esențial ca acestea să capete echilibru și legitimitate”.

Transparency International (coaliție globală împotriva corupției) a declarat că Europa trebuie să întreprindă de urgență reforme în ceea ce privește lobby-ul. Un nou raport al organizației anticorupție a constatat că doar 7 țări europene au legi sau reglementări specifice privind activitatea de lobby.

Elena Panfilova, vicepreședinta Transparency International a declarat că ,,în ultimii cinci ani, liderii europeni au luat decizii economice dure, care au avut consecințe importante pentru cetățeni. Cetățenii trebuie să știe că cei responsabili pentru astfel de decizii au acționat în interesul public și nu ca să favorizeze interesele câtorva actori favoriți”.

Cu toate că lobby-ul este un aspect integrant al oricărei democrații vibrante, mai multe scandaluri care au avut loc în Europa arată faptul că, fără reguli și reglementări clare și aplicabile, se poate întâmpla ca un număr mic de jucători, cu resurse financiare mai mari și contacte, să domine deciziile politice, de regulă, pentru câștigul personal.

În ceea ce privește fenomenul ,,ușilor rotative”, niciuna dintre țările europene și instituțiile UE nu controlează în mod adecvat acest fenomen, care este transferul între sectorul public și cel privat. Parlamentarii sunt, în general, scutiți de restricțiile de muncă pre și post publice, în ciuda faptului că reprezintă un obiectiv-cheie al activității de lobby sau de influență.

De asemenea, există un risc ridicat ca unele conflicte de interese să intervină în procesele de luare a deciziilor. În Franța, parlamentarilor li se permite să facă lobby și să se angajeze în consultanță în timp ce efectuează o funcție publică. Se observă o situație similară și în Portugalia și Spania.

Practicile neloiale și netransparente de lobby reprezintă unul dintre riscurile de corupție fundamentale cu care se confruntă în prezent Europa. Țările europene si instituțiile Uniunii Europene ar trebui să adopte o legislație puternică în materie de lobby, aplicabilă spectrului larg al grupurilor de interese care influențează, în mod direct sau indirect, deciziile politice, legile sau ordinea publică. În caz contrar, lipsa controlului asupra lobby-ul ar putea submina democrațiile din regiune.

2.5.1. Marea Britanie

Evoluția activității de lobby în Marea Britanie este caracterizată de o dezvoltare fără precedent, începând cu anii 1970-1980. Cu toate acestea, ,,dezvoltarea remarcabilă a activităților de lobby în Marea Britanie este umbrită de neîncrederea publicului în corectitudinea cu care sunt formulate politicile publice”.

Conform Barometrului Corupției Globale din 2013 efectuat de Transparency International, 90% din respondenți credeau că Guvernul britanic este condus de câteva entități mari care acționează în vederea atingerii propriilor lor interese.Acest lucru este o statistică surprinzătoare având în vedere nivelul ridicat al reputației internaționale, din punct de vedere istoric, al Parlamentului Marii Britanii.

În esență, lobby-ul este o parte importantă a unei democrații funcționale. Problema apare atunci când se întâmplă în spatele ușilor închise și departe de controlul public. Deciziile politcienilor pot fi în beneficiul celor care le finanțează, iar interesul public devine al doilea obiectiv. Interese speciale, susținute de bani, pot influența procesul de luare a deciziilor și subminează democrația.

Practicile de lobby netransparente, susținute de fonduri extinse la dispoziția grupurilor de interese, pot duce la influențarea neloială și nejustificată în cadrul politicilor, creând riscuri pentru corupție politică și subminând încrederea publicului în instituțiile abilitate în luarea deciziilor. Acest factor poate fi asociat crizei de încredere în politică, prezentă în Marea Britanie in ultimii ani.

Marea Britanie consideră că reglementarea trebuie să se adreseze atât celor care caută să influențeze în mod necorespunzător, cât și celor care practică acțiunea de lobby. Banii nu ar trebui să fie un factor de influențare în formarea politicii sau de obținere a accesului la factorii de decizie.

2.5.2. Spania

În Spania nu există nicio legislație specifică în ceea ce privește activitatea de lobby. Realitatea formală prevede participarea cetățenilor în unele procese de luare a deciziilor, iar unele sindicate, patronate, sau instituții, cum ar fi asociațiile profesionale, participă, împreună cu insituțiile publice la definirea intereselor generale, în conformitate cu cadrul constituțional și juridic.

Pe de altă parte, există și o realitate informală, în care sute de lobbyiști, companii și diverse grupuri de interese încearcă să influențeze executivul și legislativul, fără a exista norme care să reglementeze accesul acestora, informații cu privire la contactele lor, limitele etice ale activității lor sau simpla înregistrare a reuniunilor. Astfel, există o idee larg răspândită precum că anumite corporații mari și grupuri de interese influențează în mod nejustificat (deși nu neapărat ilegal) procesul decizional.

În lipsa transparenței, integrității și reglementărilor corespunzătoare asupra exercitării reprezentării intereselor și influențării în politică, activitatea de lobby este asociată cu riscuri de corupție și are o conotație negativă în fața publicului.

Reglementările și practicile de lobby, în Spania, nu îndeplinesc criteriile reprezentate de Transparency International. Conform raportului evaluării lobby-ului în Spania, efectuat de Transparency International, transparența în activitatea de lobby este insuficientă (10%), în timp ce integritatea ajunge la 35% și accesul egal al cetățenilor și a grupurilor la procesele de luare a deciziilor este limitată la 17%.

Studiul ,,Effective Lobbying in Europe” realizat de Burson Marsteller în 2013 relevă faptul că funcționarii, decidenții și politicienii spanioli consideră că necesitatea reglementării lobby-ului se impune de urgență. O situație asemănătoare se întâlnește și în Portugalia.

Jesús Lizcano, președintele Transparency International Spania, a declarat că îmbunătățirea transparenței și a integrității în ceea ce privește lobby-ul va contribui la distingerea lobby-ului de activități corupte sau lipsite de etică, la echilibrarea terenul de joc în procesul de luare a deciziilor, precum și la realizarea unor legi și politici mai bune pentru toți.

2.5.3. Germania

Majoritatea germanilor sunt de părere că marile companii influențează deciziile politice prin intermediul sponsorizărilor. Mai mult, în Germania, se consideră că lobbyiștii acționează împotriva sau fără a ține cont de interesele publice. ,,Grupurile de interese apelează în mod tradițional la strategii precum sprijinul financiar acordat partidelor în schimbul accesului în procesul de formare a politicilor publice, în limitele permise de legislație.”

Autorul Tănase Ionuț susține în lucrarea sa, ,,Dinamica activității de lobby în România”, că Germania a devenit primul stat din Europa Occidentală al cărui Parlament înregistrează un registru al asociațiilor, în special sindicate și organizații profesionale, fiind criticat de Transparency International pentru că nu include corporațiile și firmele de avocatură.

Este dificil să se definească cu precizie domeniul de aplicare și intensitatea de lobby în Germania, deoarece nu există date fiabile disponibile. O dificultate constă în faptul că nu există, încă, nicio clarificare cu privire la cine poate fi numit lobbyist. Aceasta este provocarea cu care se confruntă reglementările legale viitoare privind înregistrarea, transparența și codurile de conduită pentru grupurile de interese.

Activitățile de lobby continuă să fie dominate de activitatea asociațiilor, care constituie aproximativ 80% din grupurile de interese. Cele mai importante domenii politice pentru lobby sunt cele în care statul are o implicare grea de reglementare: politica energetică, politica industrială, de sănătate, piețele financiare și bănci, de transport și de apărare. Pentru ariile de activitate în care statul este el însuși un client, de exemplu, politica de apărare, achizițiile implică lobby.

2.5.4. Austria

În anul 2012 a fost adoptată Legea transparenței lobbyului și a reprezentării intereselor. La data de 1 ianuarie 1013 a fost implementat un registru obligatoriu al lobbyiștilor, un registru considerat unul dintre cele mai riguroase la nivel european.

Bibliografie

Daniel Naurin, Deliberation behind closed doors: transparency and lobbying in the European Union, 2007

Deckmyn, V. (2002), Increasing Transparency in the EU?, Maastricht, European Institute of Public Administration

Mihaileanu, L., Horja, A., Reglementarea activitatii de lobby (2009)

Tanase, I., Dinamica activitatii de lobby in Romania (2014)

Mather, D. (1997), Transparency in the EU

Rudolf Speth, LOBBYING IN GERMANY, october 2014, publisher Transparency International Deutschland e.V.

BUNEA, Adriana, MIRON, Răzvan, Cum (nu) se practică transparența în administrația locală din România, București, Institutul pentru Politici Publice, 2008,

OECD, Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity through Self-regulation, OECD Publishing, 2012

http://www.fdsc.ro/library/conferinta%20vio%207%20oct/Romania%202010_Sectorul%20neguvernamental1.pdf

http://registruldelobby.ro/cadrul-legal-actual.html

http://registruldelobby.ro/autoreglementarea-activitatii-de-lobby.html

http://www.registruldetransparenta.ro/

http://www.ier.ro/sites/default/files/pdf/Studiu_Lobby_site.pdf

www.transparency.org

Anexă I Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică

CAPITOLUL I — Dispoziții generale

Art. 1. – (1) Prezenta lege stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței

decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora.

(2) Legea are drept scop:

a) să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative;

b) să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative;

c) să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Art. 2. – Principiile care stau la baza prezentei legi sunt următoarele:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli:

1. ședințele autorităților și instituțiilor publice care fac obiectul prezentei legi sunt publice, în condițiile legii;

2. dezbaterile vor fi consemnate și făcute publice;

3. minutele acestor ședințe vor fi înregistrate, arhivate și făcute publice, în condițiile legii.

Art. 3. – În sensul prezentei legi, termenii de mai jos se definesc astfel:

a) act normativ – actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală;

b) luarea deciziei – procesul deliberativ desfășurat de autoritățile publice;

c) elaborarea de acte normative – procedura de redactare a unui proiect de act normativ anterior supunerii spre adoptare;

d) recomandare – orice punct de vedere, sugestie, propunere sau opinie, exprimată verbal sau în scris, primită de către autoritățile publice de la orice persoană interesată în procesul de luare a deciziilor și în procesul de elaborare a actelor normative;

e) obligația de transparență – obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice;

f) asociație legal constituită – orice organizație civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de reprezentare civică;

g) minută – documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de participanți la o ședință, precum și rezultatul dezbaterilor;

h) ordine de precădere – ordinea care determină prioritatea participării la ședințele publice, în raport cu interesul manifestat față de subiectul ședinței;

i) ședință publică – ședința desfășurată în cadrul autorităților administrației publice și la care are acces orice persoană interesată.

Art. 4. – Autoritățile administrației publice obligate să respecte dispozițiile prezentei legi sunt:

a) autoritățile administrației publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale administrației publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum și autoritățile administrative autonome;

b) autoritățile administrației publice locale: consiliile județene, consiliile locale, primarii, instituțiile și serviciile publice de interes local sau județean.

Art. 5. – Prevederile prezentei legi nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative și ședințelor în care sunt prezentate informații privind:

a) apărarea națională, siguranța națională și ordinea publică, interesele strategice economice și politice ale

țării, precum și deliberările autorităților, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii;

b) valorile, termenele de realizare și datele tehnico-economice ale activităților comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenței loiale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

CAPITOLUL AL II-LEA — Proceduri privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la

procesul de elaborare a actelor normative și la procesul de luare a deciziilor

Secțiunea 1 — Dispoziții privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative

Art. 6. – (1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.

Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații.

(2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștință publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(3) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2).

(4) La publicarea anunțului autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

(5) Conducătorul autorității publice va desemna o persoană din cadrul instituției, responsabilă pentru relația cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile și opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

(6) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate potrivit alin. (4).

(7) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau de către o altă autoritate publică.

(8) În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate. Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție.

(9) În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.

SECȚIUNEA a 2-a — Dispoziții privind participarea la procesul de luare a deciziilor

Art. 7. – (1) Participarea persoanelor interesate la lucrările ședințelor publice se va face în următoarele condiții:

a) anunțul privind ședința publică se afișează la sediul autorității publice, inserat în site-ul propriu și se transmite către mass-media, cu cel puțin 3 zile înainte de desfășurare;

b) acest anunț trebuie adus la cunoștința cetățenilor și a asociațiilor legal constituite care au prezentat sugestii și propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în ședință publică;

c) anunțul va conține data, ora și locul de desfășurare a ședinței publice, precum și ordinea de zi.

(2) Difuzarea anunțului și invitarea specială a unor persoane la ședința publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relația cu societatea civilă.

(3) Participarea persoanelor interesate la ședințele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de ședințe, în ordinea de precădere dată de interesul asociațiilor legal constituite în raport cu subiectul ședinței publice, stabilită de persoana care prezidează ședința publică.

(4) Ordinea de precădere nu poate limita accesul massmedia la ședințele publice.

Art. 8. – Persoana care prezidează ședința publică oferă invitaților și persoanelor care participă din proprie inițiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

Art. 9. – (1) Adoptarea deciziilor administrative ține de competența exclusivă a autorităților publice.

(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul ședințelor publice de persoanele menționate la art. 8 au valoare de recomandare.

Art. 10. – Minuta ședinței publice, incluzând și votul fiecărui membru, cu excepția cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afișată la sediul autorității publice în cauză și publicată în site-ul propriu.

Art. 11. – (1) Autoritățile publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să elaboreze și să arhiveze minutele ședințelor publice. Atunci când se consideră necesar, ședințele publice pot fi înregistrate.

(2) Înregistrările ședințelor publice, cu excepția celor prevăzute la art. 6, vor fi făcute publice, la cerere, în condițiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public.

Art. 12. – (1) Autoritățile publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să întocmească și să facă public un raport anual privind transparența decizională, care va cuprinde cel puțin următoarele elemente:

a) numărul total al recomandărilor primite;

b) numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative și în conținutul deciziilor luate;

c) numărul participanților la ședințele publice;

d) numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative;

e) situația cazurilor în care autoritatea publică a fost acționată în justiție pentru nerespectarea prevederilor prezentei legi;

f) evaluarea proprie a parteneriatului cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora;

g) numărul ședințelor care nu au fost publice și motivația restricționării accesului.

(2) Raportul anual privind transparența decizională va fi făcut public în site-ul propriu, prin afișare la sediul propriu într-un spațiu accesibil publicului sau prin prezentare în ședință publică.

CAPITOLUL AL III-LEA — Sancțiuni

Art. 13. – (1) Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Plângerea și recursul se judecă în procedură de urgență și sunt scutite de taxă de timbru.

Art. 14. – Constituie abatere disciplinară și se sancționează, potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, sau, după caz, potrivit legislației muncii, fapta funcționarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la ședințele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public, în condițiile prezentei legi.

Art. 15. – Persoanele care asistă la ședințele publice, invitate sau din proprie inițiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare și funcționare a autorității publice. În cazul în care președintele de ședință constată că o persoană a încălcat regulamentul, va dispune avertizarea și, în ultimă instanță, evacuarea acesteia.

CAPITOLUL AL IV LEA — Dispoziții finale

Art. 16. – (1) Prezenta lege intră în vigoare în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) La data intrării în vigoare a prezentei legi orice dispoziții contrare se abrogă.

Art. 17. – În termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, autoritățile publice și celelalte persoane juridice prevăzute la art. 4 sunt obligate să își modifice regulamentul de organizare și funcționare în conformitate cu prevederile prezentei legi.

Această lege a fost adoptată de Senat în ședința din 19 decembrie 2002, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (2) din Constituția României.

PREȘEDINTELE SENATULUI

NICOLAE VĂCĂROIU

Această lege a fost adoptată de Camera Deputaților în ședința din 19 decembrie 2002, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (2) din Constituția României.

PREȘEDINTELE CAMEREI DEPUTAȚILOR,

VIOREL HREBENCIUC

București, 21 ianuarie 2003.

Nr. 52.