Analiza Comparativă Asupra Managementului Public DIN Instituțiile Publice DIN România Si DIN Alte Țări
=== ANALIZA COMPARATIVĂ ASUPRA MANAGEMENTULUI PUBLIC DIN INSTITUŢIILE PUBLICE DIN ROMÂNIA SI DIN ALTE ŢĂRI ===
ANALIZA COMPARATIVĂ ASUPRA MANAGEMENTULUI PUBLIC DIN INSTITUȚIILE PUBLICE DIN ROMÂNIA SI DIN ALTE ȚĂRI
CUPRINS
INTRODUCERE……………………………………………………………………………3
CAPITOLUL I. FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC……………….5
1.1. Istoricul managementului public…………………………………………………………5
1.1.1. Evoluția gândirii manageriale în România……………………………………………..5
1.1.2. Acțiuni pe planul practicii managementului în România………………………………9
1.2. Definirea managementului public și principalele caracteristici…………………………..10
1.2.1. Conceptul de management public……………………………………………………..10
1.2.2. Caracteristici ale managementului public……………………………………………..13
1.2.3. Evoluția managementului public pe plan mondial și în România…………………….15
1.3. Principiile managementului public………………………………………………………17
1.3.1. Principiul conducerii unitare…………………………………………………………..18
1.3.2. Principiul conducerii autonome……………………………………………………….18
1.3.3. Principiul flexibilității…………………………………………………………………19
1.3.4. Principiul restructurării…………………………………………………………………20
1.3.5. Principiul perfecționării continue………………………………………………………20
1.3.6. Principiul legalității……………………………………………………………………21
1.4. Funcțiile managementului public………………………………………………………..22
1.4.1. Funcția de previziune………………………………………………………………….24
1.4.2. Funcția de organizare-coordonare……………………………………………………..25
1.4.3. Funcția de motivare……………………………………………………………………26
1.4.4. Funcția de administrare………………………………………………………………..27
CAPITOLUL II. AUTORITATEA MANAGEMENTULUI PUBLIC ȘI EXERCITAREA ACESTEIA ÎN SECTORUL PUBLIC. ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE…………………………………………………………….30
2.1. Autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public……………30
2.1.1. Autoritățile și instituțiile administrației publice centrale și locale……………………..31
2.1.2. Relațiile între elementele componente ale sistemului administrative………………….33
2.2. Organizarea Administrației Publice………………………………………………………37
2.2.1. Noțiunea de organizare ………………………………………………………………..37
2.2.2. Abordări fundamentale ale gândirii formaliste cu privire la organizarea instituțiilor publice din administrație……………………………………………………………………..38
2.2.3. Noțiunea de structură…………………………………………………………………..41
2.2.4. Tipuri de structuri în administrația de stat…………………………………………….42
2.2.5. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrative……………45
2.2.6. Structurile specifice sistemului autorităților din administrația publică…………………49
CAPITOLUL III. ANALIZĂ COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎNTRE ROMÂNIA ȘI ȚĂRILE UNIUNII EUROPENE…………………………………………………………………………………56
3.1. Caracteristici generale……………………………………………………………………56
3.2. Structura colectivităților locale și regionale……………………………………………..59
3.3. Mutații semnificative în managementul public pe plan mondial și în România…………62
3.4. Reforma în administrația publică din România………………………………………….66
CONCLUZII…………………………………………………………………………………75
BIBLIOGRAFIE……………………………………………………………………………79
INTRODUCERE
Managementul public ca domeniu distinct al științei managementului a apărut în deceniul al optulea al secolului trecut, în principal ca urmare a situației critice în care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea statelor dezvoltate. Deficientele majore ale acestor sisteme au creat disfuncționalități devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune puternică, greu de suportat de către cetățenii țărilor respective și au alimentat efectele unei crize în domeniul administrației. A fost necesară apariția unei astfel de situații, pentru că liderii statelor dezvoltate să tragă un semnal de alarmă asupra pericolului iminent în care se află omenirea la acea vreme, dacă teoriile clasice tradiționale aveau să continue să domine modul de organizare și funcționare a instituțiilor, sistemelor administrative, în general și din țările lor, în special. A fost o lecție a istoriei pentru care unele state, chiar din grupa celor dezvoltate, mai "plătesc" și astăzi.
Greșelile trecutului, pe de o parte, și ritmul foarte lent în care au început în ultimii douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în procesele de management și de execuție din instituțiile publice și în comportamentul organizațional, au efecte majore și astăzi în sistemele administrative din țările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiștii pentru sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei și implicațiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu și lung asupra sistemului administrativ.
A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în general și în modul de administrare a instituțiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente și să satisfacă deplin interesele cetățenilor, așteptările lor, nevoile lor.
Grupuri reprezentative de cercetători din țările dezvoltate au considerat că a sosit momentul ca rezultatele investigațiilor și studiilor elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat ca liderii interesați ai administrațiilor occidentale vor aprecia efortul lor și vor înțelege de ce sistemul trebuia schimbat și cum ar trebui să aibă loc schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanșat o strategie ofensivă a specialiștilor în domeniul managementului public asupra marilor conducători ai administrațiilor din țările dezvoltate. Rezultatul confruntării a fost apariția unui nou domeniu al științei managementului, managementul public și a unui nou mod de percepție și abordare a aparatului administrativ dintr-o țară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcționat mai bine de 50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii.
Mutații fundamentale nu puteau fi făcute de aceiași teoreticieni și practicieni care aveau un mod de gândire și comportament tradițional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în fața argumentelor specialiștilor în domeniul managementului public, practicienii au înțeles un adevăr esențial și elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni funcțional și eficient în același timp și nu-și poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme și regulamente elaborate de juriști, aplicabile și/sau aplicate în baza unor percepții oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să asigure funcționarea eficientă a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetățenilor, interesele generale și individuale ale membrilor comunității, percepuți drept clienți ai unei imense piețe reprezentate de societate în ansamblul ei si de fiecare unitate administrativ teritorială în parte.
În prima parte a acestei lucrări am abordat noțiuni despre fundamentele managementului public, Istoricul managementului public, evoluția gândirii manageriale în România, acțiuni pe planul practicii managementului în România, definirea managementului public și principalele caracteristici, conceptul de management public și caracteristici ale managementului public.
În a doua parte a lucrării am discutat despre autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public, organizarea Administrației Publice în România. Ultima parte reprezintă o analiză comparativă în domeniul managementului public între România și țările Uniunii Europene.
CAPITOLUL I
FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC
1.1. Istoricul managementului public
1.1.1. Evoluția gândirii manageriale în România
Începuturile culturii manageriale în România apar în ultimele decenii ale secolului al XIX-lea sub două forme: a) prelucrarea concepțiilor clasicilor managementului; b) elaborarea unor lucrări și studii economice și administrative românești originale.
Pornind de la analiza problemelor economico-sociale de bază, de la realitatea românească a acelei etape, gânditorii români din secolul trecut au dovedit originalitate și înaltă competență științifică în abordarea unei chestiuni de majoră semnificație și anume: propășirea națiunii române pe calea industrializării țării. D.P. Marțian (1829 – 1865), B.P. Hașdeu (1838 – 1907), B. Barițiu (1812 – 1893), P.S. Aurelian (1833 – 1909), A.D. Xenopol (1847 – 1920) au studiat numeroase probleme ale formării și dezvoltării complexului economic național românesc. Pe această cale ei au contribuit la fundamentarea teoriei economice naționale. Printre ideile cu aplicabilitate la management reținem sublinierea făcută de reprezentanții școlii românești de economie și anume că nu poate fi vorba de o știință economică valabilă pentru toate țările, independent de treapta de dezvoltare în care se situează ei, dimpotrivă, este necesar ca fiecare țară să-și fundamenteze știința sa economică. Această idee își menține actualitatea și în prezent, fiind îmbrățișată atât de specialiștii în domeniul științei economice și celei administrative, cât și de cei ce activează pe tărâmul managementului.
Istoria economiei naționale ne evidențiază faptul că, înainte chiar de apariția cărturarilor enunțați mai sus, au existat incercări destul de reușite și originale de comportament managerial.Avem în vedere lucrarea lui Emanoil Ion Nichifor „Pravila comerțială” apărută în 1837. Lucrarea este structurată pe zece părți și 57 de paragrafe. În ea sunt tratate numeroase reguli de etică și conduită managerială cu referire concretă la unitățile comerciale. Analizată în raport cu cerințele epocii apariției se poate conchide că lucrarea lui Nichifor, cunoscută ca „Pravila lui Nichifor”, poate fi apreciată ca un manual de management preclasic.
În concepția economiștilor români din secolul al XIX-lea, problemele manageriale erau abordate în strânsă corelație cu problematica creării și dezvoltării unei puternice industrii și a verigii sale de bază – întreprinderea industrială.Astfel, D.P. Marțian așeza industria indigenă la temelia economiei naționale, iar B.P. Hașdeu considera că pentru România manufactura reprezintă „o chestiune de viață și de moarte”. La rândul său, Mihail Kogălniceanu insistă cu stăruință „să facem o dată ca în țara aceasta să se nască o industrie, fără de care agricultura noastră nu este de ajuns”. Pledând în aceeași direcție, dar într-o manieră mai categorică, P.S. Aurelian încă din 1872 afirma: „România nu este colonia nimănui ca să i se impună cu sila ca să nu-și creeze nici o industrie, ea este o țarăautonomă și în această calitate are dreptul și datoria ca să încurajeze industria națională”. Urmându-i pe înaintași, A.D. Xenopol îndemna „să punem umărul la schimbarea stării economice a țării, și la aceasta nu se ajunge altfel decât prin crearea și încurajarea industriei”.
Pe acest fond economic au fost abordate în continuare unele probleme manageriale, legate îndeosebi de întreprinderea industrială și raționalizarea și organizarea muncii administrative în țara noastră.
Ion Ionescu de la Brad (1818 – 1891), economist și statistician, alături de meritul de a fi întemeietorul științei agricole moderne în România, are contribuții însemnate și în domeniul managementului. Abordând probleme de organizare în agricultură și de conducere a acesteia, subliniază necesitatea prelucrării critice a unor forme și metode manageriale care să fie promovate prin adaptarea la condițiile concret-istorice, sociale și economice din România. Un merit deosebit revine gânditorului român pentru faptul că se situează printre primii pe plan mondial care tratează chestiuni esențiale privitoare la managementul resurselor umane. În acest cadru a făcut referiri precise și competente privitoare la calitățile profesionale și morale ce se cer unui manager în vederea obținerii eficienței așteptate în procesul managerial.
Ion Strat, în lucrarea sa „Tratat complet de economie politică”, apărută în anul 1870, leagă problemele manageriale de dezvoltarea industrială și de factorul demografic, între care stabilește anumite relații de dependență.
D.P. Marțian, economist și statistician, promotor al primelor publicații economice și statistice, adept al protecționismului, s-a pronunțat pentru creșterea unei industrii naționale, organizarea și dezvoltarea comerțului, instituirea sistemului de credit. De asemenea, a insistat pe necesitatea dezvoltării învățământului de toate gradele și, în acest cadru, pe cel economic și managerial. În principala sa lucrare „Studii economice în economia politică. Partea primă.Economia socială. Sarcina prima”, D.P. Marțian consideră necesar ca, alături de industria casnică și micile meșteșuguri, să se insiste cu deosebire pe marile fabrici care trebuie să îmbrace forma societăților pe acțiuni și a întreprinderilor de stat. În lucrarea sa, gânditorul român tratează și unele probleme cu privire la mărimea și formele de organizare a întreprinderilor industriale și își expune opinia în legătură cu trăsăturile managementului in unitățile respective.
Economist, sociolog și om politic, prof. univ. Virgil Madgearu (1887-1940) abordează unele componente manageriale în cadrul teoriei sale economice a specificului dezvoltării țărilor agrare. În lucrările sale de fundamentare a doctrinei „statului țărănesc”, pe baza unei laborioase cercetări statistice, analizează structura și perspectiva economiei românești a cărei organizare și dezvoltare o leagă de necesitatea asocierii întreprinderii economice de un management unitar al „diferiților factori de producție, capital, muncă și parte naturală pentru un scop anumit, într-o organizație închisă și independentă al cărei coordonator, maestru, fabricant sau orice alt patron are dreptul să dispună după propria sa chibzuială de forțele date”. Scopurile, organizarea, funcțiunile și obligațiile manageriale sunt tratate de către V. Madgearu în strânsă legătură cu veriga organizatorică de bază – întreprinderea. Cu o viziune managerială corectă și completă, V. Madgearu arată că „știința întreprinderii cercetează cum este alcătuit acest organism, potrivit cu funcțiunile pe care trebuie să le îndeplinească, în ce fel este împărțit, ce obligațiuni are fiecare parte a sa și cum sunt duse acestea la îndeplinire pentru caîntreprinderea să-și atingă țelul ei: să producă un câștig”, într-o altă lucrare a să V. Madgearu, abordează managementul pieței, în funcție de care vede posibilitățile viitoare ale industrializării. După opinia sa, orice inițiativă în managementul industrial trebuie legată de examinarea chestiunii debușeului.
În perioada interbelică economiști ca N.P. Arcadian și Mitiță Constantinescu tratează unele aspecte ale managementului în cadrul economiei mixte agraro-industriale, iar Ion C. Rarincescu pune în evidență trăsăturile managementului influențate de procesul de electrificare. În lucrările sale, N.P. Arcadian abordează și aspecte ale managementului pregătirii profesionale a muncii, iar Mitiță Constantinescu face referiri la managementul investițiilor de capital.
Concretizări ample în managementul cooperației regăsim la numeroși economiști. Dintre aceștia, menționăm pe Gr. Mladenatz, A.G.Galan, G. Tașcă, Victor Jinga, Ion Răducanu, Gh.Dragoș și alții.
Referiri însemnate privitoare la managementul întreprinderii întâlnim în opera lui V. Slăvescu. Specialist în domeniul creditului, monedei, tehnicii bancare, prof. univ. Victor
Slavescu (1891-1977) analizează locul și rolul managementului întreprinderii în acest domeniu relațional. După V. Slavescu, „întreprinderea în sensul științei întreprinderii estetipul de organizare economică, care dispunând de un patrimoniu propriu urmărește obținerea unei rentabilități pentru capitalurile încredințate, ce reiese din activitatea desfășurată și care este exprimată în cifrele unui bilanț ce se include la epoci devreme stabilite de legiuitor”.
Din numeroase puncte de vedere tratează managementul întreprinderii și alți economiști: I. Evian se referă la riscul în management; Gr. Mladenatz analizează legătura între managementul factorilor economici și voința unitară a managerului; o tratare cu un pronunțat caracter practic al managementului întâlnim la I. Tatos, care conturează procesul managerial prin referire la sursele proprii și străine, structura averii, profit, siguranță și risc, finanțare, organizarea muncii și politica conjucturală; probleme ale planificării, ale rentabilității și ale autonomiei patrimoniale tratează în cursul său de cconomie V. Tarța.
Un alt domeniu important al managementului și anume cel al finanțelor și contabilității a fost tratat cu competență și profund spirit științific de către Victor Slăvescu, V.V. Protopopescu, Spiridon Iacobescu, I.N. Evian, D. Voinea, D. Hașigan și alții.
După cel de-al doilea război mondial se înregistrează o lungă perioadă de întrerupere, de stagnare în domeniul preocupărilor și acțiunilor pe planul teoriei și practicii managementului în România. Au fost desființate organismele create înainte de cel de-al doilea război mondial. Abia în 1965 se pune problema organizării științifice a întreprinderilor. După acest an au apărut lucrări ale unor autori care au abordat anumite domenii ale managementului: M. Dumitrescu, C. Bărbulescu, Gh. Boldur, C. Murgescu, I. Olteanu, I. Puiu, C. Pintilie, C. Russu, P. Vagu, D. Rusu, O. Nicolescu, V. Stancovici, M.T. Oroveanu, Emil Mihuleac și alții. În anul 1985 apare dicționarul de conducere și organizare, din al cărui colegiu de redacție fac parte Paraschiv Vagu, Corneliu Russu, Ovidiu Nicolescu, Natalia Stănciulescu și Mircea Șerb.
În anul 1981, la Editura Științifică și Enciclopedică apare „Enciclopedia conducerii întreprinderii”, sub coordonarea prof. dr. ing. Mihai Dumitrescu.
1.1.2. Acțiuni pe planul practicii managementului în România
Prima încercare de introducere a unor măsuri pe linia organizării științifice într-o întreprindere din România datează din 1907. Avem în vedere experimentul efectuat la Țesătoria românească de bumbac din Pitești. Referindu-se la acest experiment, Ed. Launder, reprezentantul Belgiei în Consiliul Internațional al Organizării Științifice, în scrisoarea pe care a adresat-o către Institutul român pentru Organizarea Științifică a Muncii considera că acesta reprezintă prima încercare de aplicare a sistemului lui Taylor în Europa.
În 1918 a luat ființă Asociația generală a Inginerilor din România care, încă de la înființarea sa, a manifestat numeroasefi interesante preocupări în domeniul organizării științifice a mumii.
C.D. Bușilă este unul dintre inginerii români care a manifestat un interes deosebit pentru problemele de organizare științifică a muncii și pentru cele de raționalizare. Preconizând controlul și coordonarea pe baze științifica tehnice, C.D. Bușilă arăta că „buna organizare a României de mâine trebuie a se face prin organizarea muncii și prin specializare”.
Ca președinte al Uniunii Generale a Industriașilor din România C.D. Bușilă, împreună cu reputați oameni de știință ca V. Madgearu, Gh. Țițeica, Dimitrie Guști, OH. loncscu-Sisești, Gh. Marinescu, a inițiat înființarea la 3 februarie 1927 a Institutului Românesc de Oglindire Științifică a Muncii. Așa cum rezultă din statut, scopul acestui institut era „de a da posibilitatea tuturor acelora ce se interesează de organizarea științifică a muncii să coopereze la introducerea și dezvoltarea în România a celor mai bine metode pentru a economisi timpul, a utiliza în modul cel mai avantajos materialul, utilajul, energia naturală și umană, spre binele și folosul întreprinzătorului, al muncitorului și al consumatorului”. Și tot din statut mai reținem căobiectivul principal al institutului era de a face pasul necesar pentru ca România să iasă din domeniul empirismului în domeniul organizării raționale cu ajutorul științei.
Luptând cu indiferența multora, institutul a desfășurat o activitate rodnică. Împreună cu Direcția Orientării profesionale și organizării științifice a muncii din Ministerul Muncii a inființat o serie întreagă de acțiuni.
1.2. Definirea managementului public și principalele caracteristici
Abordarea problematicii managementului public determină de la început clarificarea unor concepte care să permită o tratare unitară a acestei ramuri distincte a științei managementului.
1.2.1. Conceptul de management public
Într-o societate modernă, democratică, activitatea statală este complexă și diversificată. Între domeniile importante menționăm: administrativ, juridic, cultural, ocrotirea sănătății, învățământ, sport etc. Toate acestea reprezintă părți ale managementului public, care are ca obiectiv fundamental satisfacerea intereselor sociale, generale.
În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noțiuni ca: administrație, administrație de stat, activitate executivă, autoritate executivă, autoritate administrativă și mai puțin management public.
Astfel, unii autori precizează că termenul “administrație” desemnează o activitate a unei persoane, care ajută la realizarea unui obiectiv și derivă din cuvântuldin limba latină “magister”, semnificând stăpânul căruia i se subordonează servitorul.
Alți specialiști consideră că administrația locală, în baza principiului autonomiei locale, este, în esență, administrație publică și nu administrație de stat. Faptul că unele autorități administrative, prin care se realizează autonomia locală, au și atribuții de administrație de stat nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Altfel, instituirea autonomiei locale ar fi o pură ficțiune.
Utilizând noțiunea de „administrație de stat”, alți autori susțin că prin aceasta se înțelege un sistem de instituții ale statului sau „o anumită formă fundamentală de activitate administrativă”; iar noțiunile de „activitate administrativă”, „instituții administrative” pot fi explicate și prin termeni ca „activitate executivă”, respectiv „instituții executive”, deși termenii „administrativ” și „executiv” sunt folosiți alternativ, uneori chiar cu sens identic.
Există și grupuri de specialiști care fac o distincție netă între „administrație de stat” și „activitate executivă”. Ei definesc administrația de stat ca fiind “activitatea care se desfășoară pentru îndeplinirea în mod practic și concret a funcțiilor statului și a sarcinilor organismelor administrației de stat”, iar activitatea executivă ca fiind o parte a sistemului administrativ.
Autoritatea administrativă, susțin specialiștii francezi, este reprezentată de o persoană sau de un grup de persoane, funcționari publici care au competențe precizate de lege pentru a acționa în sensul aplicării conținutului legilor publice.
În cadrul managementului public, sistemul administrativ este abordat din punct de vedere juridic. Principalele componente, ale acestuia sunt următoarele autorități publice: Parlamentul, Președintele României, Guvernul României, ministerele și alte instituții subordonate direct guvernului, organisme centrale de specialitate autonome, instituții subordonate ministerelor, prefectul, instituțiile locale de specialitate subordonate ministerelor și conduse de prefect, instituții autonome locale: consiliul județean, consiliul local, primarul și instituțiile subordonate acestora. Unii specialiști consideră că aceasta este o abordare formal organică, dar că există și o a doua accepțiune, în sens material funcțional. Astfel,administrația publică evocă acte juridice și operațiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.
Unii specialiști pun semnul identității între administrația publică și managementul public, deși între cele două domenii distincte există doar strânse interdependențe.
Într-o recentă colecție de eseuri Hyde și Shafritz încearcă să ofere o definiție a managementului public. Ei consideră că managementul public studiază o largăproblematică integrată în domeniul administrației publice. În plus, este partea din administrația publică care cercetează, dincolo de artă, știința aplicării metodologiei pentru realizarea programului de administrație publică prin organizare – restrucurare, pentru schimbare în politică și planificare, în alocarea resurselor funcție de buget, în managementul financiar, al resurselor umane și în programul de evaluare și control.
Autorii acestor opinii abordează managementul public, ca domeniu, iar funcționarul public, ca practicant.Totodată, managementul public vizează și metodele, tehnicile manageriale, abilitatea și priceperea cu care acestea sunt folosite pentru a transpune ideile și politica în programe de acțiune.
Overman susținea, în 1984, că managementul public se diferențiază de administrația publică, întrucât:
tratează problematica exercitării funcțiilor managementului adaptate la specificul sectorului public;
urmărește orientarea activității desfășurate în sectorul public, pe criterii de eficiență;
abordează, cu precădere, nivelul de mijloc al structurii sistemului administrativ;
are tendința de a generaliza problematica amplă a managementului în sectorul public;
se află în legătură strânsă cu managementul tradițional ca știință și cu alte domenii distincte: știința politică, sociologia.
Prin urmare,managementul public nu numai că abordează aspecte ca: sistemul de management în instituțiile publice, resursele umane, eficiența etc., pe care administrația publică le menționează ca părți ale aceluiași întreg, daranalizează modul de exercitare a funcțiilor de management, într-un context bine definit de administrația publică.
Managementul public reprezintă ansamblul proceselor și relațiilor de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile și/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează și controlează activitățile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public.
Din definiție desprindem următoarelecaracteristici:
managementul public reunește un ansamblu de procese și relații de management, care apar între componentele sistemului administrativ;
obiectivul managementului public este satisfacerea interesului public,
prin crearea unui cadru instituțional corespunzător, care să permită aplicarea actelor normative, ceea ce înseamnă și adoptarea de acte normative cu forță juridică interioară, legi sau, după caz, decrete, hotărâri, regulamente de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice;
procesele desfășurate în sectorul public sunt atât procese de management, cât și de execuție;
relațiile de management din instituțiile publice reprezintă raporturile care apar în sistemul administrativ. În administrația de stat, acestea se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituție și actele normative, care fac să prevaleze interesul public general atunci când acesta este în conflict cu interesul particular.
Managementul public nu se poate restrânge la studiul managementului doar la nivel executiv, pentru simplul motiv că „fenomenul executiv” a devenit altul. În prezent, ținându-se seama de noile realități constituționale, această noțiune se folosește pentru a defini activitatea publică, care nu este nici de legiferare, nici.de justiție și este realizată de autorități cu caracter constituțional, care impulsionează administrația publică formând conducerea acesteia.
Administrația publică nu mai este o formă de realizare a puterii de stat sau o formă fundamentală de activitate a statului, pentru că în sistemul democratic al Constituției României din 1991, ca de altfel și în sistemul tuturor constituțiilor democratice, atât statul, cât și organizațiile administrativ teritoriale sunt persoane morale de drept public, conduse după principiile generale ale managementului public.
Prin urmare,managementul public esteo disciplină specializată care are ca obiect cunoașterea proceselor și relațiilor de management din administrația publică în toată complexitatea lor în vederea formulării de principii și legități pentru perfecționarea permanentă a organizării și funcționării structurilor administrative, în funcție de valorile puterii politice, de necesitățile economi,co-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură și civilizație etc., cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale și satisfacerii interesului public.
1.2.2. Caracteristici ale managementului public
Multidimensionalitatea managementului public atrage, în mod evident, o serie de caracteristici, care contribuie la o bună înțelegere a conținutului acestuia.
Caracterul integrator.Managementul public studiază procesele și relațiile de management din administrația publică, cu scopul fundamentării soluțiilor de perfecționare și raționalizare a sistemului administrativ.
Managementul public studiază, în esență, modul de conducere a instituțiilor publice dintr-o societate, în sensul larg al termenului, integrând elemente din toate domeniile vieții sociale: învățământ, administrație, asistență socială etc.
Caracterul politic. Managementul public este un domeniu al științei influențat de factorul politic. Acest aspect este evident, deoarece nu pot fiindiferente scopurile urmărite de reprezentanții administrației publice în state cu regimuri politice diferite. Față de instituțiile administrației publice bazate pe principii diferite, nu se pot, obiectiv vorbind, folosi metode de cercetare identice afirma Starosciak. De altfel, trăsătura dominantă a managementului public este caracterul său politic. Managementul în administrația de stat urmărește, în esență, între altele, formularea deciziilor de guvernare, care, mai departe, se transmit sub formă de impulsuri ale șefului executivului în sistemul administrației publice. La nivelurile inferioare ale structurii administrative, influența politicului este la fel de importantă întrucât executarea deciziilor administrative fundamentate pe nivelurile ierarhice superioare se face de către funcționarii publici reprezentanți ai puterii politice. Prin urmare, funcționarii publici acționează pentru a descoperi și aplica variante de decizii administrative țânând permanent seama de orientarea lor politică și de programul de guvernare al formațiunilor politice cărora le aparțin.
Fig. nr. 1.1.Caracteristici ale managementului public
Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, întrucât există instituții cu competență materială generală și instituții cu competență specială, instituții centrale și locale. Aceasta face ca și managementul să comporte diferențieri, în funcție de nivelul administrativ la care se referă.
Astfel, alături de o teorie generală a managementului public, care formulează principii și legități valabile pentru întreaga administrație publică, atât centrală, cât și locală, se poate delimita o ramură a managementului public în administrația publică centrală de stat, respectiv o ramură a managementului instituțiilor publice locale autonome, dar și o a treia parte referitoare la managementul celorlalte categorii de unități sociale, care aparțin sectorului public.
Considerăm necesar să facem precizarea că, din motive pur didactice, în această lucrare se tratează problematica managementului public în administrația de stat, deși sfera managementului public cuprinde și celelalte instituții publice care, prin specificul lor, desfășoară activități cu caracter social.
Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex întrucât reunește elemente specifice managementului în diferite domenii aparținând sectorului public: învățământ, cultură, asistență socială, sănătate etc. Simpla enumerare a acestor domenii ne face să înțelegem dificultățile în abordarea problematicii managementului public, în general, și a managementului în aceste domenii distincte, în special.
Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode, teorii, care sunt folosite cu succes de funcționarii publici. Este necesară o adaptare a cunoștințelor din sociologie, psihologie, statistică, ergonomie, drept, economie etc., la particularitățile sectorului public.
1.2.3. Evoluția managementului public pe plan mondial și în România
Managementul public, ca știință, s-a constituit în decursul timpului datorită preocupărilor continue ale specialiștilor pentru perfecționarea activității în domeniul administrației publice.
Începuturile științei administrației se află undeva în secolul al XVII-lea.Germenii viitoarei științe a managementului public au apărut în Germania și Austria, țări în care au fostorganizate cursuri de științe camerale, respectiv de administrarea finanțelor publice. Ulterior, cercetările au cuprins întreaga administrație de stat.
Datorită activității cameraliștilor, în secolul al XIX-lea, în Austro-Ungaria a fost creat un aparat administrativ bine organizat. Dintre cameraliști s-au remarcat Lorenz von Stein, profesor la universitățile din Kiev și Viena -1845-1885 – și L. Gumplovitz, profesor la Universitatea din Granz-1838-1909.
În Franța, știința managementului public a început să se contureze ca urmare a activității lui Charles-Jean Bonnin. Ch. J. Bonnin este autorul lucrării „Principes d'administration public”, scrisă în 1812 și este considerat părintele științeiadministrației. Contribuții semnificative a avut și Alecandre-Frangois Yivien. Personalitatea științifică a acestuia din urmă a determinat înființarea la Paris, în anul 1848, a unei Școli de Administrație.
Ulterior, știința administrației cunoaște o tot mai puternică dezvoltare.De remarcat faptul că și în România problematica științei administrației și a managementului public implicit a constituit obiect de reflecție și cercetare pentru o serie de reputați specialiști.
Astfel, Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din București, considera știința administrației ca fiind distinctă de dreptul administrativ, ea având menirea de a formula principii care să guverneze gestiunea afacerilor publice și să asigure cunoștințele necesare unui bun manager în administrație.
Constantin Dissescu caracteriza știința administrației ca o știință pluridisciplinara. Alți specialiști au considerat că știința administrației și implicit managementul public ar fi o știință politică sau o știință socială, care cerceteazăintervenția socială a statului, ori o știință cu caracter economic privind gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului.
De asemenea, în decursul timpului, au existat alți specialiști care au afirmat că știința administrației ar avea un caracter tehnic, prin ea urmărindu-se să se găsească soluții pentru organizarea rațională a muncii sau obținerea unei eficiențe maxime prin perfecționarea organizării administrației publice.
Potrivit unei alte opinii, știința managementului public ar fi o știință a managementului care formulează principii pentru conducerea întreprinderilor publice, care ar putea fi organizate și în administrația de stat. În concepția lui Fayol, considerat creatorul doctrinei administrative, a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona și a controla. Termenul de management public a fost folosit încă din anii 1950. Noul Management public (NPM) se referă la o doctrină care a apărut recent și este considerat unul din cele mai puternice curente internaționale. În Marea Britanie, ca și în majoritatea țărilor vest-europene, NPMeste abordat ca o cale de dezvoltare a sferei administrative, care pătrunde tot mai adânc în domeniul organizării publice. Acceptarea NPM-ului este asemănată cu ridicarea neoliberalismului cu variantele sale politice ca: „Reaganism” și „Thatcherism”.
Hood, în 1991, considera că la originea NPM-ului se află unirea a două curente de idei și anume:” Noua economie instituțională” și “Managerialismul”.Cel dintâi curent s-a constituit pe teoria publică, teoria costurilor și teoria factorială, iar al doilea curent s-a bazat pe managementul științific și orientările acestuia.
NPM poate fi abordat și ca o versiune radicală a noii administrații publice.Ideea a fost susținută și la conferința de la Minnowbrook, în 1968. Echitatea socială, drepturile minorităților și alte asemenea probleme au fost deplasate din centrul atenției, iar în locul lor s-a introduscompetiția și piața. În ambele curente, funcționarii publici cu funcții de conducere sunt abordați ca agenți activi ai politicii de dezvoltare și nu doar ca persoane care participă la implementarea acesteia.Mai mult decât atât, descentralizarea, fundamentarea proiectelor, contractelor, pregătirea personalului, îmbunătățirerea organizării, atitudinea față de clientul- cetățean, sunt fundamentele noii orientări a managementului public.
După Dunsire (1994), într-o societate democratică cetățenii au dreptul să participe la planificarea, implementarea, evaluarea și reforma serviciilor publice. Prin urmare, aceștia pot fi implicați direct în procesele de management și de execuție din sectorul public.
Deși în România conceptul de management public a fost introdus după 1990, devine din ce în ce mai evidentă necesitatea dezvoltării cercetărilor pentru demonstrarea faptului că managementul public este un domeniu distinct, care se delimitează clar de alte domenii, respectivadministrație publică, drept administrativ.
1.3. Principiile managementului public
La baza managementului public se află un ansamblu de principii, formulate în urma unor riguroase și aprofundate cercetări, a unei îndelungate experiențe.
Principiile managementului public au menirea de a asigura cadrul general pentru o bună desfășurare a activității administrative.
1.3.1. Principiul conducerii unitare
Aparatul administrativ este vast, dar totdeauna este și extrem de complex, reunind activități numeroase, de o mare diversitate și complexitate.
Fig. nr.1.2.Principiile managementului public
Specificul managementului public, în general, și al administrației de stat, în special, impune cu necesitate conducerea și organizarea unitară a acestui vast aparat, fără de care nu ar fi posibilă realizarea obiectivelor administrației.
Conducerea unitară a administrației de stat este asigurată, de la nivel de Parlament, instituția supremă, prin subordonarea instituțiilor administrației de stat unele față de altele, din treaptă în treaptă.
Aplicarea consecventă și cu fermitate a principiului conducerii unitare asigură desfășurarea, în condiții din ce în ce mai bune, a activității în administrația de stat și îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în procesul schimbărilor continue, care au loc, în timp, în societate.
1.3.2. Principiul conducerii autonome
Corelat cu principiul conducerii unitare funcționează principiul conducerii autonome.
Aparent aceste două principii s-ar exclude reciproc. În realitate, ele se îmbină, se intercondiționează.
În timp ce conducerea și organizarea unitară asigură coeziunea administrației de stat, unitatea de acțiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a administrației la condițiile concrete, la particularitățile de timp și de loc. Totodată, stimulează inițiativa personalului din aparatul administrativ și, legat de aceasta, responsabilitatea în îndeplinirea sarcinilor.
Nerespectarea principiului conducerii unitare ar atrage anarhia în activitatea administrativă, rezolvări contradictorii, s-ar ajunge, se poate afirma fără risculexagerării, chiar la dezorganizarea administrației publice, în general, și administrației de stat, în special.
Pe de altă parte, dacă rezolvarea tuturor situațiilor concrete s-ar face numai pe baza ordinelor sau aprobărilor din partea organelor superioare, deci dacă s-ar aplica în mod exclusiv principiul conducerii unitare, acest fapt ar genera fenomene de birocratism, lipsă de inițiativă, de operativitate, ceea ce ar avea consecințe negative pentru activitatea administrativă și societatea civilă în ansamblu.
De aceea, în cadrul conducerii unitare trebuie să se asigure tuturor instituțiilor și o autonomie de acțiune stimulativă pentru rezolvarea operativă și în cele mai bune condiții a tuturor problemelor apărute în activitatea administrativă.
1.3.3. Principiul flexibilității
În legătură strânsă cu principiul autonomiei, funcționează un alt principiu al managementului public, și anume, principiul flexibilității, al adaptării rapide a administrației la schimbările permanente din viața socială.
Viața socială, ca de altfel orice fenomen sau proces, este supusă unei neîntrerupte evoluții, treceri de la o situație de fapt la alta.
Permanentele schimbări care se petrec în societate necesită, din partea managerilor instituțiilor administrației de stat, capacitatea de a se adapta cât mai repede la transformările sociale, în scopul de a răspunde acestor schimbări și implicit cerințelor societății.
Necesitatea adaptării impune, pentru administrație, cunoașterea exactă și în orice moment a situației din mediul social în care își desfășoară activitatea. Adaptarea permanentă trebuie să constituie una din trăsăturile de bază ale unei bune administrații.
1.3.4. Principiul restructurării
Acesta este unul din principiile prin care se urmărește crearea unui aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere organizatoric, cât și funcțional, corespunzător nevoilor sociale generale.
În funcție de numărul, varietatea, complexitatea și dificultatea problemelor de rezolvat în cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea și structura aparatului administrativ.
Un prim aspect al restructurării îl constituie stabilirea structurii fiecărei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a compartimentelor acestora, a numărului personalului și repartizării pe domenii a acestuia, în scopul utilizării judicioase, după norme raționale, a resurselor umane. Se urmărește evitarea supradimensionării, care generează cheltuieli suplimentare și paralelisme în activitate, dar, totodată, și subdimensionarea, fapt care ar avea consecințe negative asupra calității serviciilor, existând riscul unei desfășurări necorespunzătoare a activității.
Restructurarea internă a instituțiilor administrative implică și asigurarea tuturor mijloacelor materiale și financiare, a unei corespondențe depline între mijloacele existente și obiectivele managementului public pentru sectorul administrativ.
Restructurarea internă trebuie să cuprindă toate domeniile de activitate, stabilindu-se o structură flexibilă pentru fiecare subsistem din cadrul administrației.
Există astfel o restructurare internăa instituțiilor publice în raport cu sistemul, dar și externă, a structurii administrative în ansamblu.
Restructurarea urmărește eliminarea activităților paralele și a verigilor intermediare, în final creșterea operativității întregului aparat administrativ, sporirea eficienței de ansamblu a managementului public.
1.3.5. Principiul perfecționării continue
Alături de restructurare, perfecționarea continuă a managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază ale acestuia. Schimbările continue, care au loc în viața socială, impun respectarea lui.
Pe măsură ce obiectivele de realizat ale managementului public devin mai numeroase și mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi posibilă fară o îmbunătățire permanentă a activității, a metodelor folosite de managerii din administrație, pentru asigurarea concordanței dintre acestea și problemele de rezolvat.
Metodele servesc la organizarea aparatului administrativ, la desfășurarea acțiunilor în instituțiile aparatului administrativ, la derularea proceselor de management în acest sector, la îmbunătățirea raporturilor dintre componentele sistemului și la soluționarea problemelor cu care se confruntă administrația publică.
De eficiența metodelor utilizate, de adaptarea lor la volumul și varietatea sarcinilor de realizat, de corespondența metodelor cu caracteristicile realităților sociale în care își desfășoară activitatea instituțiile din sectorul public depinde, în cea mai mare măsură, succesul managementului în administrația publică.
Preocupările pentru perfecționarea permanentă trebuie să aibă în vedere și circulația informațiilor, structura organizatorică, procesul de fundamentare a deciziilor administrative, deoarece schimbarea este un proces complex, de durată și necesar.
1.3.6. Principiul legalității
Este evident faptul că organizarea și funcționarea instituțiilor administrative, în general, trebuie să se facă într-un anumit cadru legal.
Prin urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care acționează funcționarii publici. Legea conține în mod expres și explicit atribuțiile instituțiilor administrative, competențele decizionale ale acestora, sistemul de relații, drepturile și obligațiile funcționarilor publici etc.
Pornind de la cadrul legal format din acte normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a fundamenta obiectivele pentru instituțiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai potrivite modalități de acțiune pentru realizarea lor, de a identifica acele căi și mijloace de culegere, înregistrare și transmitere a informațiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente și de a utiliza cele mai noi metode de management pentru a satisface nevoile sociale generale.
Specialiștii consideră principiul legalității ca fiind fundamental pentru managementul public.
Fără îndoială că principiile nu pot fi tratate separat. Acestea se află într-o interdependență continuă și respectarea lor accentuează tot mai mult caracterul științific, teoretic și pragmatic al managementului public.
1.4. Funcțiile managementului public
Cunoașterea și exercitarea de către funcționarii publici a funcțiilor managementului public constituie un element esențial pentru eficiența instituțiilor administrative. În literatura americană de specialitate este cunoscută abordarea lui Luther Gulick și Lyndal Urwick. Cei doi autori au lucrat mult timp în diferite organizații publice și au studiat, de pe această poziție, diferitele aspecte ale managementului public, care, consideră ei, contribuie esențial la îmbunătățirea eficienței sistemului administrativ dintr-o țară.
În lucrarea „Papers on the Science of Administration” au fost definite șapte funcții distincte ale managementului public și implicit ale sistemului administrativ:
Planificarea;
Organizarea;
Personal;
Conducerea;
Coordonarea;
Raportarea;
Elaborarea bugetului.
Planificareaconstă în fundamentarea de planuri care conțin obiectivele finale, dar și pe cele derivate.
Organizareaconstă în stabilirea structurii formale a autorității, prin care componentele structurale și personalul sunt orientate spre realizarea obiectivelor.
Ei considerau că trebuie acordată o atenție deosebită angajării în structură a personalului și determinării unui comportament flexibil față de schimbări.
Pentru a se evita ineficiența, confuzia, lipsa de responsabilitate, este necesar un singur manager și deci trebuie aplicat principiul unității de decizie și acțiune, întrucât o conducere multiplă este ineficientă.
Personaluleste, în accepțiunea lor, o funcție care constă în atragerea resurselor umane în sistem și îmbunătățirea continuă a condițiilor de muncă din instituție.
Cei doi au demonstrat că în managementul public este necesară apelarea la asistență de specialitate, prin consilieri de specialitate, care să desfășoare activitate de planificare administrativă, deoarece aceasta implică autoritate și responsabilitate administrativă pentru domenii specifice. În continuare, Lyndal Urwick și Luther Gulick au propus introducerea unor consilieri generali în structura existentă pentru coordonarea și controlul activității celor din subordine și pentru inițierea de ordine. Ei vor acționa ca asistenți ai superiorilor, degrevându-i pe aceștia de problemele de rutină și lăsându-i să se concentreze asupra problemelor majore, esențiale ale organizațiilor publice.
Conducerea constă într-un proces continuu de fundamentare a deciziilor administrative și de formulare a ordinelor, instrucțiunilor specifice sau generale necesare pentru conducerea instituțiilor publice, în general. În acest context, importantă este problema diviziunii muncii. Prin urmare, funcționarii publici vor fi numiți într-un post public în funcție de cerințele necesare postului respectiv, de specificul activității și de locul în care aceasta se va desfășura.
Coordonarea presupune o interconectare a diferitelor aspecte ale muncii.În acest sens, se consideră că trebuie utilizată delegarea nu numai de sarcini, dar și de competențe. Frecvent, teama de a delega competența este o cauză importantă a multora din problemele managementului instituțiilor publice.
Raportarea constă în informarea continuă atât a superiorilor, cât și a colaboratorilor, prin întocmirea de evidențe, rapoarte sau cercetări.
Elaborarea bugetului constă, efectiv, în structurarea bugetului, în identificarea metodelor și tehnicilor folosite pentru fundamentarea, controlul și urmărirea executării acestuia.
Dincolo de limitele majore ale acestei abordări, ea reprezintă un fundament solid pentru știința managementului public, pentru înțelegerea sensurilor profunde și a influenței majore pe care structura organizatorică o are asupra rezultatelor finale ale unei institutii publice.
În literatura română de specialitate, Mihai Oroveanu consideră că „funcțiile autorităților publice sunt, în principal, următoarele: acțională, consultativă și deliberativă”. Dar același specialist, în aceeași lucrare, consideră că “a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a coordona, a controla și a conduce”. El nu insistă asupra acestor aspecte și nu le abordează ca funcții ale managementului public.
În opinia noastră funcțiile managementului public sunt: previziune, organizare-coordonare, motivare, administrare, control-evaluare.
Fig. nr. 1.3.Funcțiile managementului public
1.4.1. Funcția de previziune constă în ansamblul proceselor de muncă, prin intermediul cărora se determină principalele obiective ale instituțiilor publice, în general, mijloacele și resursele necesare realizării lor.Activitatea de planificare contribuie la exercitarea de către manageri publici a funcției de previziune.
Astfel, în opinia specialiștilor americani există mai multe tipuri de previziuni, în funcție de sfera în care acestea se derulează: planificare în sectorul public și/sauprivat, planificare guvernamentală în domeniul economic, planificare în domeniul vieții sociale, planificarea resurselor etc.
Funcția de previziune se concretizează în formularea și implementarea de strategii, politici, programe și planuri de dezvoltare pentru sectorul public.
Un exemplu concret de rezultat al exercitării funcției de previziune de către managerii publici este elaborarea strategiei de reformă în administrația publică. Obiectivul principal urmărit în această etapă, în managementul public, constă în continuarea procesului de reformă în administrație, în condițiile corelării depline cu obiectivele majore și cursul reformei economice și sociale, îmbunătățirea și perfecționarea cadrului organizatoric și juridic, asigurarea unei funcționări coerente și eficiente a tuturor autorităților administrației publice, colaborarea lor cu instituțiile sociale interesate, guvernamentale și nonguvernamentale, în paralel cu creșterea competenței și probității profesionale a tuturor categoriilor de funcționari publici.
În vederea realizării acestui obiectiv principal ar trebui acționat, cu prioritate,pentru:
Stabilirea unor relații funcționale și eficiente între decizia politică cu caracter strategic și decizia tehnică, cu caracter administrativ;
Descentralizarea structurilor și a deciziei administrative până la nivelurile de bază în vederea creșterii eficienței și operativității;
Creștera rolului colectivităților locale în gestionarea intereselor economice și sociale și reducerea treptată a gestiunii administrative, a acestor domenii de la nivelul central;
Asigurarea și corelarea atribuțiilor și responsabilităților cu resursele existente la dispoziția instituțiilor administrative;
Asigurarea transparenței reale și a controlului public asupra actelor administrației centrale și locale;
Colaborarea sistematică între autoritățile administrației de stat, colectivitățile locale, organizațiile nonguvernamentale și celelalte structuri sociale interesate etc.
Desigur că acestea sunt doar câteva aspecte care au în vedere exercitarea funcției de previziune a managementului public.
1.4.2.Funcția de organizare-coordonare presupune un ansamblu de procese de muncă prin intermediul cărora se asigură cadrul instituțional necesar realizării raționale și eficiente a obiectivelor previzionate în domeniul managementului public prin alocarea rațională a resurselor.
În cadrul administrației statului, îndeplinirea obiectivelor de interes general este repartizată între administrația publică centrală și administrația publică locală din județe, comune urbane și rurale, persoane juridice politico-teritoriale cărora le revine sarcina de a organiza corespunzător activitățile, în vederea satisfacerii interesului public general.
Așadar, pe de o parte, există administrația statului înfăptuită de administrația publică centrală de specialitate sub autoritatea Guvernului României, ale cărui organe se ramifică pe ansamblul teritoriului statal, iar, pe de altă parte, administrația publică locală sub autoritatea și administrația județeană, municipală, orășenescă și comunală, care acționeză în numele respectivelor persoane juridice politico- teritoriale.
În literatura de specialitate, se consideră că administrația și implicit managementul public presupun o activitate de organizare, coordonare, a executării, de executare efectivă a legilor și a celorlalte acte normative elaborate de instituțiile din sfera administrației de stat.
În unele situații, sarcinile de organizare ale reprezentanților managementului din instituțiile publice depășesc sfera acestuia. De pildă, Ministerul Justiției, instituție centrală a administrației de stat, are importante atribuții cu caracter organizatoric privind instanțele de judecată, care formează o altă categorie de instituții de stat.
Procesele de organizare și coordonare care susțin exercitarea acestei funcții sunt fundamentale și indispensabile în managementul public. De altfel, instituțiile administrației de stat, ca și celelalte instituții de stat, sunt forme prin care se exercită activitatea statală.
În prezent, în toate statele se manifestă o preocupare constantă pentru organizarea și coordonarea activității statale, în vederea realizării obiectivelor sociale, în general.
Eficacitatea exercitării acestei funcții se apreciază după rezultatele obținute, prin prisma eficienței activității administrative, a efectului obținut în raport cu mijloacele utilizate pentru obținerea acestui rezultat.
Organizarea și coordonarea proceselor de muncă în administrație trebuie să aibă un caracter realist și un temeinic fundament științific, care se obține, în primul rând, printr-o amplă, profundă și atentă documentare socială, tehnică etc.
Eficiența rezultată din organizare și coordonare reprezintă un considerabil progres pentru managementul public dintr-o țară orientat către satisfacerea unor nevoi sociale reale.
1.4.3. Funcția de motivare reunește ansamblul proceselor de muncă prin care se determină personalul instituției publice să contribuie la identificarea și satisfacerea interesului public, pe baza luării în considerare a factorilor care îl motivează pentru realizarea obiectivelor.
Prin exercitarea acestei funcții a managementului public se urmărește implicarea cât mai profundă, cât mai eficace a funcționarilor publici de execuție și de conducere de pe toate nivelurile ierarhice ale structurii administrative, pentru realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese publice.
Prin urmare, gradul de implicare și rezultatele obținute de fiecare funcționar public determină folosirea unui ansamblu de recompense și/sau sancțiuni.În fapt, acestea sunt instrumentele motivării.
Principalele caracteristici ale motivării sunt:
complexitatea în sensul utilizării combinate atât a stimulentelor materiale, cât și morale;
diferențierea, adică motivațiile considerate și modul lor de folosire să țină seama de caracteristicile fiecărui funcționar public și/sau ale fiecărui grup de muncă din instituția publică, astfel încât să se obțină maximum de participare la determinarea și satisfacerea interesului public general;
gradualitatea, respectiv satisfacerea succesivă a necesităților funcționarilor, în funcție de aportul lor la realizarea serviciilor publice. Continuarea procesului de reformă în administrația publică implică modificări de esență în conceperea și exercitarea instrumentelor motivării în instituțiile publice în sensul adaptării la caracteristicile fiecărui funcționar public eliminând abordarea standardizată a motivării care determină neimplicare, efort minim, ineficiență din partea angajaților sistemului administrativ din România.
1.4.4. Funcția de administrareconstă într-un ansamblu de procese de muncă prin care se asigură o gestionare riguroasă a tuturor resurselor existente și atrase în vederea realizării obiectivelor sistemului administrativ, respectiv satisfacerea intereselor publice generale.
Dacă funcția de organizare presupune o dimensionarea corespunzătoare a activităților și resurselor atrase în sectorul public, funcția de administrare se reduce la o riguroasă gestionare a resurselor umane, materiale, informaționale și financiare în funcție de obiectivele previzionate.
1.4.5. Funcția de control-evaluarereprezintă un ansamblu de procese de muncă prin care se compară rezultatele cu obiectivele inițiale, se verifică conformitatea acțiunilor instituțiilor publice cu reglementările juridice în vigoare și cu misiunea angajaților săi de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor și în final se determină abaterile de la situațiile normale în vederea eliminării lor.
Exercitarea funcției de control se concretizează în:
Verificarea modului în care se execută deciziile administrative ale managerilor publici;
Corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în concordanță cu realitățile sociale în continuă schimbare;
Inițierea unor decizii în scopul soluționării unor noi probleme care apar, ca urmare a schimbărilor pe plan social.
Așa cum afirma specialistul francez Denis Levy, „esența funcției de control constă în comparararea administrației, așa cum este, cum a fost sau cum va fi cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie”.
Principalele cerințe pentru exercitarea funcției de control a managementului public sunt următoarele:
Controlul să fie continuu, realizat de personal din cadrul aparatului administrativ care deține funcții de conducere;
Controlul să atragă personal specializat care să fundamenteze soluții oportune privind modul în care activitățile administrative ar putea și ar trebui să fie corelate rațional și eficient cu resursele materiale, umane și financiare existente. În administrația de stat, specializarea instituțiilor administrative determină și specializarea personalului care exercită această funcție. Astfel se explică existența diferitelor compartimente de control intern, fiecare urmărind manifestarea unei anumite categorii de deficiențe și propunând soluții pentru remediere;
Controlul să fie operativ și să se deruleze direct la locul desfășurării activității respective, spre a se putea identifica unele cauze și a se verifica modul de lucru și rezultatele obținute. Controlul, desfășurat într-un birou, nu poate ajunge la o informare precisă, cu privire la situația reală, la constatarea deficiențelor sau a abaterilor de la lege. Tot astfel, controlul efectuat de ministere, de pildă, asupra activității autorităților administrative subordonate, prin rapoarte, dări de seamă, situații statistice este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea;
Controlul să fie eficient. Dacă verificarea activității se face în mod sistematic, conducerea instituțiilor administrative poate lua decizii administrative eficiente;
Controlul trebuie să fie preventiv, adică să permită o preîntâmpinare a deficiențelor sau situațiilor critice posibile și probabile în sistemul administrativ;
Dacă efectele negative au apărut deja, este evident faptul că activitatea de control trebuie să aibă un caracter corectiv,
Controlul să aibă finalitate, să se concretizeze în decizii clare, coerente care urmează a fi executate de cei implicați în realizarea acestei funcții a managementului public;
Controlul să fie orientat, adică să urmărească exclusiv satisfacerea interesului general, public și nu alte categorii de interese;
Controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe informații reale desprinse din observări și analize directe;
Necesitatea exercitării funcției de control a managementului public este evidentă. Prezentăm în continuare doar câteva argumente în acest sens:
Permite verificarea legalității și oportunității deciziilor administrative, respectiv a eficienței măsurilor adoptate de organele controlate;
Identifică acele cauze care constituie o frână în desfășurarea normală a activității;
Oferă posibilitatea corectării conținutului deciziilor astfel încât acestea să fie în concordanță cu realitățile sociale;
Determină inițierea unor noi decizii;
Verifică dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun autoritățile administrative pentru realizarea pe cale democratică a sarcinilor;
Permite urmărirea gradului de îndeplinire a misiunilor autorităților administrative din punct de vedere cantitativ și calitativ în raport cu volumul resurselor consumate, cu ajutorul cărora se realizează și verifică dacă legalitatea a fost asigurată;
Oferă posibilitatea informării exacte a administrației privind calitatea funcționarilor săi, în vederea aprecierii judicioase a capacității acestora și a unei raționale repartizări a posturilor și funcțiilor în sistem;
Pune bazele reorganizării nu numai a activității, ci și a structurii administrației, deoarece structurile din cadrul sistemului administrativ nu sunt imuabile, ele variază în raport cu dezvoltarea socială și cu modul de adaptare a aparatului administrativ la schimbare.
Pentru exercitarea acestei funcții sunt necesare mutații semnificative în mentalitatea funcționarilor publici și în stilul de management al celor cu funcții de conducere.
Funcționalitatea managementului public este determinată de modul în care funcționarii publici permanenți și/sau aleși în funcții publice înțeleg să exercite cu înalt profesionalism cele 5 funcții prezentate. Eficacitatea managerilor publici este condiționată de abilitățile lor manageriale manifestate în procesele de management cu ocazia exercitării acestor funcții.
CAPITOLUL II
AUTORITATEA MANAGEMENTULUI PUBLIC ȘI EXERCITAREA ACESTEIA ÎN SECTORUL PUBLIC. ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
2.1. Autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public
Caracterizarea domeniului de aplicabilitate a managementului public necesită o bună cunoaștere a autorității. Precizăm că există cel puțin trei tipuri de autoritate:
Autoritatea juridică;
Autoritatea legislativă;
Autoritatea executivă.
Alte tipuri de autoritate exercitate de alte instituții administrative.
Fără a intra în detaliu asupra acestor tipuri de autoritate, întrucât considerăm că reprezintă mai mult o problemă de drept administrativ decât de management, precizăm, potrivit Constituției României, doar instituțiile publice implicate în exercitarea lor.
Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituțională, care se compune, potrivit articolului 140 din Constituția României, din nouă judecători:trei judecători sunt numiți de Camera Deputaților, trei de Senat și trei de președintele României. Deciziile Curții Constituționale, potrivit articolului 145 din Constituție, sunt obligatorii și au putere numai pentru viitor.
Autoritatea legislativă aparține Parlamentului României, care adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Inițiativa legislativă aparține, potrivit articolului 73 din Constituția României, deopotrivă guvernului, deputaților, senatorilor, precum și unui număr reprezentativ de cetățeni cu drept de vot.
Autoritatea executivă, potrivit Constituției, aparține Președintelui României, guvernului, ministerelor și altor instituții de specialitate sau autorități administrative autonome, care își exercită autoritatea la nivel național, autorităților administrației rublice locale, precum și instituțiilor și serviciilor publice de interes național sau local.
Trebuie, așadar, făcută distincția între administrația publică realizată de ioucturi statale respectiv ale comunităților locale, conduse sau, după caz, tutelate direct sau indirect, de către unul din cei doi șefi ai executivului-șefiil statului și ruvernului și activitatea administrativă desfășurată de celelalte organe de stat-autorități publice: Parlament, Instanțe judecătorești, Curtea Constituțională, Avocatul Poporului.
Toate aceste autorități publice desfășoară și o activitate administrativă, dar nu pentru a realiza un program politic, ca în cazul guvernului, ci pentru a-și realiza prerogativele prevăzute de Constituție și legile organice.
Potrivit acestor afirmații, se face astfel o distincție și în ceea ce privește cele două categorii de acte administrative:
Acte administrative ale autorităților publice din sfera executivului;
Acte administrative ale celorlalte autorități publice.
Structurarea autorității determină o serie de particularități ale proceselor de management și de execuție din sistemul administrativ.
2.1.1. Autoritățile și instituțiile administrației publice centrale și locale
Elementul determinant în stabilirea acestei grupări îl constituie competența teritorială, care se exercită la scară națională.
Pentru a înțelege relația dintre executiv, în sensul strict al termenului, și administrația publică, trebuie să abordăm mai întâi legislativul.
Constituția României, spre deosebire de constituțiile altor țări, consacră rolul Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a țării”. Aceasta înseamnă, cum s-a relevat mai sus, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici, o consecință imediată, executivul și administrația publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi decât „secundum legem și praeter legem”.
Pe de altă parte, delegarea legislativă ce i se acordă guvernului, nu înseamnă decât acordarea dreptului de a emite acte administrative, norme cu putere de lege. În limitele și condițiile stabilite prin lege.
Am afirmat deja că sistemul nostru constituțional consacră un executiv bicefal, Președintele Românie, pe de o parte, și Guvernul României, pe de altă parte.
Președintele României apare astfel ca șef al puterii executive și ca autoritate a administrației publice. De asemenea, Președintele României are o serie de atribuții cu un pronunțat caracter politic.
Cât privește guvernul, este imposibil să se facă o departajare a atribuțiilor preponderent politice de atribuțiile preponderent administrative, pentru simplul motiv că în Constituția noastră, la fel ca în majoritatea constituțiilor modeme, nu este înscris un tabel al atribuțiilor sale. Putem afirma, totuși, că guvernul este instituția care stabilește politica internă și externă a țării. În ceea ce privește raporturile guvernului cu parlamentul, un specialist francez susținea că guvernul are și calitatea de șef al puterii executive, prin guvern se stabilește colaborarea dintre executiv și parlament, acesta fiind “parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție”.
Este totuși un adevăr de necontestat că guvernul reprezintă un organism rezultat din jocul politic, fiind, prin definiție, o autoritate publică, dar nu este mai puțin adevărat că membrii lui exercită conducerea generală a administrației publice. Rolul politic al guvernului, în sfera executivului, se realizează, de fapt, prin emiterea ie norme, în baza legii, ce dirijează vastul aparat al administrației publice.
Prin urmare, vom putea spune că, atât șeful statului, cât și guvernul se comportă, preponderent ca autorități politice în raporturile cu parlamentul. Orice relație, totodată, dintre Președintele României și guvern este de natură executivă care ieclanșează impulsuri politice în restul aparatului administrativ. În schimb, orice raport dintre Președintele României și autorități specializate ale administrației, pe care, după caz, le comandă sau le organizează, este de natură administrativă.
Ministerelesunt instituții de specialitate ale administrației publice centrale care se organizează și funcționează, potrivit legii, numai în subordinea guvernului.
Ministerul conduce din punct administrativ serviciile publice cuprinse în sfera sa de competență, asigurând:
Legătura între politic și administrativ;
Organizarea și funcționarea serviciilor publice ale ministerului;
Gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin buget.
Guvernul sau ministerele pot constitui instituții de specialitate, cu avizul Curții de Conturi, instituții care îndeplinesc activități cu caracter de generalitate mai mic și care pot îmbrăca forma unor secretariate sau subsecretariate de stat.
Între aceste instituții și guvern sau ministerul care le-a organizat se stabilesc -aporturi de subordonare.
Autoritățile administrative autonome
Pentru managementul unor sectoare de activitate, prin lege organică se pot constitui autorități administrative autonome.Aceste autorități administrative au autonomie față de guvern sau ministere.
Instituțiile și serviciile publice
Pentru satisfacerea corespunzătoare a unor interese care vizează societatea în ansamblul ei, de regulă, acele probleme care impun o protecție obligatorie și egală a statului față de cetățenii săi, se organizează instituții și servicii publice de nivel național al căror management, în formă specifică, se realizează de către autoritățile administrației publice centrale.Autoritățile și instituțiile administrației publice locale sunt reprezentate prin: Consiliile comunale și orășenești Consiliile județene Primării. Autoritățile administrației publice locale din subdiviziunile municipiilor.Reprezentanții autorităților centrale ale administrației publice în unitatea administrativ-teritorială: prefectul și subprefectul.Serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte instituții centrale din unitățile administrativ-teritoriale.
Instituțiile și serviciile publice locale.În vederea satisfacerii unor interese locale, managerii din administrația publică locală organizează instituții, regii autonome și societăți comerciale prin care asigură realizarea de servicii publice, care să satisfacă interesele publice la acest nivel.
2.1.2. Relațiile între elementele componente ale sistemului administrativ
Sistemul autorităților și instituțiilor puterii executive intră, ca întreg și prin părțile sale componente, în relații cu alte autorități sau instituții aparținând altor sisteme, precum și cu alte componente ale societății civile.Aceste relații sunt relații administrative.Ele nu sunt uniforme, cunoscând diferențieri și având particularități în funcție de subiectele între care se stabilesc.
Considerăm potrivită structurarea relațiilor administrative, după apartenența lor în:
Relații interne;
Relații externe.
Relațiile interne se stabilesc între autorități și în cadrul structurilor organizatorice ale instituțiilor administrative.Autoritățile executive stabilesc relații interne cu autoritățile legislative, cu autoritățile judecătorești, și externe cu organizațiile neguvernamentale, agenți economici, precum și cu persoane fizice.În ceea ce privește relațiile autorității executive cu alte autorități ale statului, cele legislative sau judecătorești, trebuie subliniat faptul că acestea se bazează pe principiul separației puterilor, ceea ce exclude subordonarea.
Relațiile interne între autorități:
1. Relațiile autorităților puterii legislative
Reprezintă raporturile cu Parlamentul, în ansamblul său, și/sau fie cu fiecare dintre cele două camere, Senatul și Camera Deputaților, luate separat.
Aceste relații dau expresia dreptului de control parlamentar asupra executivului și se materializează în atribuțiile constituționale ale Parlamentului în legătură cu organizarea și funcționarea autorităților executive.
Totodată, Președintele are anumite prerogative vizavi de Parlament, printre care dreptul ca în anumite condiții să îl dizolve.
2. Relațiile autorităților puterii judecătorești sunt relații de colaborare și au în vedere, pe de o parte, obligațiile executivului de a asigura condițiile funcționării justiției, iar, pe de altă parte, au dreptul de a participa la constituirea autorităților puterii judecătorești.
Relații externe
1. Relații cu autoritățile autonome sunt, de asemenea, relații de colaborare, existând obligația de coordonare a acțiunilor și informare reciprocă.
2. Relațiile cu organizațiile neguvernamentale sunt raporturi de parteneriat, de colaborare și se stabilesc în cadrul dialogului social, cunoscând sau nu forme instituționalizate.
3. Relațiile cu agenții economici pot fi privite din două puncte de vedere:
În primul rând, avem în vedere raporturile cu agenții economici, alții decât regiile autonome, sau care au capital preponderent de stat. Față de aceștia autoritățile puterii executive se manifestă în numele proprietarului, statul, ca administrator. De asemenea, se manifestă ca autoritate publică în legătură cu obligațiile pe care orice agent economic le are față de stat.
În ceea ce privește agenții economici care au capitalul privat există numai relațiile rezultate din exercițiul autorității publice asupra celor care au obligații de natură financiară față de stat.
4. Relațiile cu persoanele fizice pot apărea, fie având în vedere calitatea de contribuabili a acestora, fie ca urmare a unei stări litigioase.
Relațiile interne din cadrul structurii organizatorice reprezintă raporturile existente între diferitele componente ale sistemului administrativ în procesul de realizare a obiectivelor propuse. Ele sunt relații organizatorice.
În cadrul sistemului se regăsesc următoarele categorii de relații:
Relațiile de autoritate stabilite între guvern și autoritățile administrației publice centrale, precum și între autorități ale administrației publice centrale sau locale, după caz, și instituțiile care realizează servicii publice.
Relațiile funcționale, între Președinte și guvern, precum și între guvern și autoritățile administrative autonome.
Relațiile de colaborare între autoritățile administrației de stat la nivel central și între autoritățile administrației publice locale.
Relațiile de reprezentare între titular și unele posturi și/sau funcții care intră în relații cu alte persoane din afara propriului sistem sau din interiorul acestuia.
Alături de relațiile interne între autorităti, în cadrul subsistemului organizatoric există relațiile organizatorice reprezentate de ansamblul legăturilor dintre componentele structurii administrative instituite prin documente oficiale/acte normative.
Reflectând complexitatea raporturilor care se stabilesc între componentele primare posturi/funcții publice și agregate instituții, autorități, compartimente ale structurii organizatorice, relațiile organizatorice se pot divide în funcție de conținutul lor în:
1. Relații de autoritate instituite prin intermediul unor acte normative, exercitarea lor fiind deci obligatorie. În această categorie se includ următoarele trei tipuri:
Relații ierarhice, care exprimă raporturile instituite între titularii posturilor de conducere și cei ai posturilor de execuție. În virtutea acestor relații, structura organizatorică a sistemului administrativ din România poate fi reprezentată printr-o piramidă ierarhică a cărei înălțime este variabilă în funcție de “densitatea” relațiilor de acest tip.
Relațiile organizatorice ierarhice se stabilesc între organe ale administrației publice centrale și locale, între instituții și/sau autorități ale administrației centrale situate pe niveluri ierarhice diferite. Exemplu: între primul ministru și miniștri, între secretariatul de stat al guvernului și prefect, între prefect și primar sau între consiliile comunale și Consiliul Județean, etc.
Relațiile funcționale rezultate din exercitarea autorității funcționale de care dispun anumite instituții componente ale structurii administrative și care sunt menționate în regulamente proprii, elaborate pe baza legii sau în acte normative distincte.
Aceste relații se stabilesc între instituții și/sau compartimente care desfășoară activități în domenii similare și care concură în mod direct la realizarea unor servicii publice în vederea satisfacerii interesului general.
Relațiile de stat major apar ca urmare a delegării sarcinilor, competențelor și responsabilității de către instituții/autorități din administrația centrală sau de pe nivelurile superioare ale administrației locale, în vederea descentralizării sistemului administrativ și a soluționării unor probleme complexe din unitatea administrativ teritorială. Specificul acestor relații constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a reprezentării administrației centrale la nivel local, sau a administrației locale la nivel central.
Exemplu: guvern-prefect, Departamentul pentru administrație publică locală și administrația locală.
2. Relații de cooperare se stabilesc între posturi situate pe același nivel ierarhic dar în instituții/compartimente diferite, datontă realizării în comun a unor acțiuni sau programe complexe.
Exemplu relațiile între Ministerul Industriei și Ministerul Transporturilor, între Departamentul „Servicii publice” din Primăria Capitalei și Departamentul Economic din aceeași instituție.
3. Relații de control apar între instituțiile specializate în efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control al primului ministru și celelalte instituții, compartimente ale structurii).
Exemplu între Curtea de conturi și organizațiile în care statul deține capitalul majoritar, între Regia Autonomă a Patrimoniului Protocolului de Stat și Corpul de Control al primului ministru.
4. Relații de reprezentare se stabilesc între funcționarii publici de pe nivelurile ierarhice superioare și reprezentanții unor organizații profesionale, sindicale, între autorități ale administrației de stat din interior și autorități ale administrației altor state.
Exemplu: Departamentul pentru Relația cu Sindicatele și Patronatul și diferitele organizații sindicale, între șeful statului și alți șefi de state și/sau guverne. Aceste relații apar și între componente organizatorice ale aceluiași sistem, dar situate pe niveluri ierarhice diferite, potrivit legii. Exemplu: prefectul este reprezentantul guvernului în unitatea administrativ teritorială județeană; între prefect și celelalte instituții ale administrației există relații de reprezentare.
Relațiile nu sunt uniforme și cunosc diferențieri având particularități în funcție de componentele între care se stabilesc.
Relațiile organizatorice prezentate pot fi considerate relații administrative interne și/sau externe, după caz, întrucât descriu raporturi între componente distincte situate în interiorul sau în afara sistemului administrativ din România.
2.2. Organizarea administrației publice
Instituțiile din administrația publică se constituie ca subsistem al sistemului social global și au ca scop servirea membrilor societății. Pentru a servi societatea este necesară organizarea fiecărei componente a sistemului. În continuare prezentăm noțiunile de bază referitoare la această problematică.
2.2.1. Noțiunea de organizare
Termenul “a organiza” provine din limba franceză și înseamnă a acționa metodic pentru asigurarea desfășurării eficiente a unor activități. Originea acestui termen însă se află în limba latină în cuvântul “organum”, care desemnează o unitate morfologică din corpul unei ființe vii, care îndeplinește una sau mai multe funcții.
Organizarea în managementul public reprezintă un ansamblu de procese prin care se delimitează elementele componente ale sistemului, se precizează sarcinile și competențele care revin componentelor acestuia, precum și relațiile care se stabilesc între ele în cadrul și în afara sistemului.
În funcție denivelulla care se desfășoară procesele se disting:
Organizarea compartimentelor unei instituții din administrația publică;
Organizarea instituției ca întreg;
Organizarea domeniului;
Organizarea sistemului administrației de stat.
În funcție de obiectul organizării, se delimitează:
Organizarea structurii, care conține modul de reprezentare și dispunere a elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de instituții;
Organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor, competențelor și responsabilităților componentelor sistemului și a relațiilor dintre persoane, compartimente, dintre administrație și persoane din afara acesteia, în vederea desfășurării unor procese eficiente și satisfacerii cerințelor sociale.
Așadar, organizarea în administrație are ca scop crearea condițiilor pentru îndeplinirea atribuțiilor și realizarea sarcinilor care revin instituțiilor și funcționarilor publici din cadrul sistemului administrativ.
Frecvent apar situații în care sarcinile de organizare ale unor componente ale administrației depășesc sfera atribuțiilor acestora. De pildă, Ministerul Justiției, organ central al administrației de stat, îndeplinește importante sarcini cu caracter organizatoric privind instanțele de judecată, care formează o altă categorie a instituțiilor de stat.
Eficiența organizării însă se apreciază după rezultatele acesteia și se regăsește în eficiența activității din administrația publică.
Amploarea și complexitatea organizării sunt dependente de nivelul la care se realizează aceasta. Cu cât instituția din administrația publică are o sferă mai largă de atribuții, competențe și responsabilități, cu atât și organizarea acesteia este mai complexă.
2.2.2. Abordări fundamentale ale gândirii formaliste cu privire la organizarea instituțiilor publice din administrație
Există trei abordări fundamentale ale gândirii formaliste cu privire la organizarea instituțiilor publice din administrație.
Formaliștii erau preocupați mai mult de managementul resurselor umane decât de modul de guvernare. Gândirea formalistă a ignorat aproape complet impactul birocrației asupra oamenilor, rolul ei în politică, influența acesteia asupra societății și limitele până la care conjunctura internațională afectează birocrația.
Abordarea lui Max Weber (1864-1920)
Weber considera că, în general, procesele administrative evoluează în progresie geometrică spre raționalismul tehnologic, ceea ce înseamnă că pe măsura evoluției, ideile câștigă în coerență și devin sistematice. Prin urmare, Weber susținea că birocrația este un element major în această evoluție complexă. Pentru a explica însă modul în care birocrația afectează sistemele administrative din diferite țări, Weber a prezentat șase idei de bază:
Existența unor zone de jurisdicție statice, clar definite, determinate de legi sau reguli administrative;
Organizarea activității și distribuirea atribuțiilor se face pe baza diviziunii muncii;
Autoritatea, care precizează atribuțiile, competențele și responsabilitățile într-o instituție publică, nu este una arbitrară;
Managementul birocratic se fundamentează pe documente scrise, legi și alte acte normative;
Organizarea funcționarilor se bazează pe ierarhie, fiecare funcționar public este supus controlului și activitatea lui este coordonată de un alt funcționar public de rang superior, care, la rândul său, răspunde în fața altui superior de acțiunile sale și ale subordonaților săi. Șeful are și dreptul de a preciza sarcinile, iar subordonații au datoria să asculte;
Funcționarii publici sunt integrați în sistemul administrativ prin contracte de muncă pentru care ei optează în mod liber. Personalul este recrutat în funcție de pregătirea profesională, iar pentru funcțiile de conducere este necesară și o pregătire specifică în domeniul în care acesta va fi integrat. Recrutarea viitorilor funcționari publici presupune un proces amplu de examinare a diplomelor și/sau a certificatelor de calificare eliberate de instituțiile de învățământ care pregătesc personal pentru specializarea respectivă.
În opinia lui Weber, munca de funcționar public poate însemna o carieră, care permite valorificarea capacității individuale de muncă pe o perioadă îndelungată. Ca o consecință, funcționarul public este protejat de demiterea arbitrară și ocupă postul respectiv pe viață. El are asigurate salariul, pensia și o indemnizație corespunzătoare poziției în ierarhie. Weber considera că birocrația este superioară tuturor celorlalte forme de organizare și se poate compara cu înlocuirea omului de către mașină pentru muncile mecanice, ceea ce a avut ca efect creșterea productivității muncii.
Dincolo de limitele majore, abordarea reprezintă un punct de referință în evoluția științei și practicii managementului public.
Abordarea Frederick Taylor (1856-1915)
Taylor și-a derulat cercetările într-o perioadă în care ineficiența, imoralitatea politică și exploatarea resurselor naturale ale Americii descriau o fază premergătoare problemei mai largi a eficienței naționale. Pornind de la o idee a lui Roosevelt, Taylor a publicat lucrarea “Principiile Managementului Științific”, în 1911. Prin această lucrare, el a dorit să demonstreze că:
Pierderile SUA se datorează ineficientei zilnice în activitatea membrilor societății, în general;
Atenția redusă acordată angajării unui personal care să aibă anumite calități, cunoștințe, aptitudini și deprinderi limitează aplicarea managementul sistematic;
Fundamentul managementului sistematic îl reprezintă regulile, legile, principiile.
Pornind de la aceste premise generale, Taylor a propus managementul științific, care constă în aplicarea deliberată, conștientă a raționamentului economic în activitatea industrială. El a pornit de la ideea că activitatea umană poate fi măsurată, analizată și controlată cu ajutorul unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru urmărirea desfășurării unor procese obișnuite de muncă. Taylor considera că, pentru orice activitate, există un mod de lucru optim, care poate fi descoperit printr-o analiză detaliată a conținutului postului respectiv și prin studii asupra duratei, numărului și tipului mișcării.
Taylor susținea că orice angajat trebuie selectat cu atenție și antrenat într-un proces continuu de perfecționare în condițiile unei stimulări financiare corespunzătoare. De asemenea, Taylor considera că este necesară o pregătire specială a personalului și o strânsă cooperare între management și execuție, în vederea realizării obiectivelor sistemului, motiv pentru care el a propus standardele cooperării. Cei care nu doresc să adere la aceste standarde trebuie să fie eliberați din posturi.
În cadrul abordării, Taylor a acordat o atenție deosebită departamentelor funcționale, în care se desfășoară cu precădere activități de planificare. Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizarea activităților, de modul de folosire a timpului și costurile necesare desfășurării activității, disciplina la locul de muncă etc.
Ideile lui Taylor au fost criticate de angajații din diferite instituții, de sindicate, manageri și de toți cei care respingeau punctul său de vedere asupra factorului uman considerat mecanicist. Potrivit abordării lui Taylor, veniturile, programul de lucru etc. se determinau pe baza managementului științific. Mulți manageri i-au reproșat lui Taylor că abordarea propusă implică și o calificare corespunzătoare din partea celor care conduc una sau mai multe persoane, iar societatea nu era pregătită să accepte o astfel de orientare.
Abordarea lui Henry Fayol (1841-1925)
Înainte de a fi un manager de succes și un specialist de seamă al managementului, Fayol a fost un bun inginer, care a reușit să reducă riscurile de incendiu în minele de cărbuni din SUA.
Aplicabilitatea ideilor lui Fayol în managementul public se bazează pe cinci elemente: planificare-previziune, organizare, comunicare, coordonare și control. El a pus accent pe structura organizatorică și, în acest sens, a conturat linii clare de autoritate și responsabilitate, modul în care acestea se corelează. Fayol a susținut conceptul unității de comandă conform căruia fiecare angajat primește ordine numai de la superiorul său ierarhic. Fayol consideră că oricine, în orice tip de organizație, ar trebui să-și cunoască poziția în structura organizatorică, iar managerii cu autoritatea lor trebuie să-și asume și responsabilitățile pentru acțiunile proprii.
Abordarea lui Fayol, apropiată de a lui Taylor, s-a concentrat totuși pe probleme ale psihologiei umane, abordându-le ca pe o parte intrinsecă, indispensabilă a organizației. Ideile prezentate de Fayol nu au fost demonstrate în practică, ci reprezintă rezultatul unor observări științifice și cercetări empirice cu importanță practică, în special pentru abordarea rațională a managementului.
2.2.3. Noțiunea de structură administrativă
Structura administrației publice reprezintă configurația internă și relațiile care se stabilesc între componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.
Referindu-ne la instituțiile administrației de stat, fiecare are propria sa structură cu un număr de compartimente, în care se desfășoară activități specifice.
Stăietura diferă de la o instituție la alta și este determinată de obiectivele pe care le are de îndeplinit fiecare componentă.
Structura administrației de stat prezintă diferențieri de la un stat la altul, dar și în cadrul aceluiași stat, de la o etapă de dezvoltare la alta.
Alături de influențele naționale, istorice, tradiționale, un element determinant il structurii îl reprezintă obiectivele pe care administrația le are de îndeplinit.
În acest context, trebuie ținut seama de factorul politic, deoarece organele legislative, partidele de guvernământ sunt acelea care stabilesc obiectivele administrației, dar nu în mod arbitrar, ci în raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care administrația urmează să le satisfacă.
Prin urmare, apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative determinate de interesele grupurilor sociale. Astfel, se poate afirma că administrația ie stat poate apăra interesele unor grupuri economice, sociale și/sau politice restrânse, iar în acest caz o administrație este totalitară, antipopulară sau, dimpotrivă, roate promova interesele publice generale ale societății în ansamblul ei și atunci este democratică.
O bună structurare a administrației de stat trebuie să asigure, atât evitarea supradimensionării aparatului administrativ, situație care generează activități paralele, rezolvări greoaie și cheltuieli bugetare suplimentare inutile și nejustificate, cât și subdimensionarea aparatului, care provoacă o supraaglomerare cu sarcini și atribuții. Prin urmare, aceeași instituție este nevoită să desfășoare un număr exagerat de mare de activități, ceea ce poate avea ca rezultat o rezolvare superficială și/sau parțială a problemelor cu care se confruntă instituția publică și societatea în ansamblul ei.
2.2.4. Tipuri de structuri în administrația de stat
Structura administrației de stat poate fi abordată sub două forme: funcțional și teritorial.
Un sistem administrativ se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
Structura ierarhică-funcțională asigură, în principal, unitatea de decizie și acțiune în cadrul sistemului și este determinată de varietatea domeniilor de activitate reunite în administrație;
Structura teritorială este determinată de dispunerea diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ, în unități administrativ- teritoriale distincte;
Structura de tip mixt îmbină tipurile precedente de structuri.
Fig. nr. 2.1.Tipuri de structuri în administrația publică
Structura ierarhică-funcțională
Presupune organizarea administrației de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de instituții în funcție de domeniul în care își desfășoară activitatea.
Astfel, au fost create instituții-organe cu competență materială generală, care își desfașoară activitatea, principial, în toate sferele vieții sociale. O astfel de instituție este guvernul. Principial, deoarece și între aceste instituții există diferențieri în ceea ce privește volumul și natura atribuțiilor, în raport cu rolul instituției respective în cadrul sistemului instituțiilor administrației de stat.
Deși au competența materială generală, ca și guvernul, instituțiile administrației publice locale (primăriile) nu sunt competente într-un număr de domenii de activitate care prezintă o însemnătate deosebită.
Menționăm ca exemplu domeniile relațiilor externe, al apărării naționale, zonale, al poștei și telecomunicațiilor, al transporturilor aeriene etc.
Alături de aceste instituții, dar frecvent subordonate lor, funcționează organele de specialitate care își desfașoară activitatea numai în domenii distincte. Asemenea organisme sunt: ministerele, alte organisme centrale ale administrației de stat, respectiv organisme centrale purtând altă denumire decât aceea de minister, ca de exemplu, comisii, oficii etc., precum și organisme locale de specialitate ale administrației de stat, denumite, generic, direcții, administrații, inspectorate, comitete, circumscripții etc.
Există și organisme de specialitate de ramură, ca, de exemplu, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiției, Ministerul Sănătății etc., precum și de domeniu, acestea fiind competente să rezolve problemele comune mai multor sau chiar tuturor ramurilor, ca, de exemplu. Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor.
Instituțiile publice și celelalte organisme de specialitate se subordoneză instituțiilor cu competență materială generală de la același nivel.Astfel, ministerele sunt subordonate guvernului, iar instituțiile (organismele) locale de specialitate se subordonează instituțiilor locale cu competență materială generală.
Structura teritorială
Structura teritorială desemnează organizarea sistemului administrativ în raport cu teritoriul pe care își desfașoară activitatea și își exercită competența instituția (organul) administrației de stat.
În cadrul structurii teritoriale, administrația de stat cuprinde instituții cu competență teritorială generală, denumite și instituții centrale și organe cu competență teritorială limitată la unitățile administrativ-teritoriale, denumite și instituții locale ale administrației de stat.
Organele centrale sunt guvernul, ministerele, alte organe centrale.Acestea își pot exercita competența pe întreg teritoriul țării.
Organele locale sunt competente numai în unitățile administrativ-teritoriale, în care își desfășoară activitatea.
Denumirea de “organe/instituții centrale”, folosită în literatura de specialitate și în legislație, considerăm că nu exprimă cel mai bine conținutul și întinderea teritorială a competenței acestor organe.
Termenul “central” definește o conducere care se realizează de la centru și mai puțin faptul că instituțiile în discuție sunt competente pe întreg teritoriul țării.
Acest specific al organelor centrale ar putea fi exprimat mai sugestiv, dacă s-ar utiliza denumirea de “instituții naționale”.
Întrucât există mai multe categorii de unități administrativ-teritoriale, organele locale sunt și ele de mai multe categorii: comunale, orășenești, municipale, ale sectoarelor Municipiului București și județene.
Existența mai multor categorii de organe locale ale administrației de stat este determinată de cerințele colectivităților locale, în raport cu care se stabilesc instituțiile publice.
Competențele diferă în raport cu ierarhizarea teritorialăa organelor respective, cu nivelul la care ele funcționează.
Totodată, în cadrul structurii teritoriale se realizează și subordonarea organelor administrației de stat, din treaptă în treaptă, de la guvern.
În ceea ce privește subordonarea organelor/instituțiilor de specialitate, există un anumit specific în sensul că organul/instituția situată pe un nivel ierarhic superior nu poate anula actul organului/instituției situate pe un nivel inferior, având dreptul doar de a suspenda executarea acelui act.Numai organul cu competență generală de pe același nivel este împuternicit să decidă menținerea, modificarea sau anularea actului în cauză.Organele centrale ale administrației de stat ar putea rezolva și problemele colectivităților locale.Întrucât organele centrale își exercită competența pe întreg teritoriul țării, nimic nu le-ar împiedica să preia și problemele locale din unitățile administrativ-teritoriale.Aceasta ar însemna, însă, o supraaglomerare cu sarcini a organelor centrale, precum și riscul unor rezolvări întârziate ale problemelor locale sau rezolvări insuficient adaptate specificului local. Mai mult decât atât, ar însemna dezvoltarea unui sistem administrativ centralizat și prin urmare a unui management public centralizat.
Crearea organelor/instituțiilor administrative locale a urmărit rezolvarea operativă a cerințelor colectivităților locale, prin cunoașterea directă, exactă și completă a intereselor publice specifice. Astfel, sistemul de management public poate fi descentralizat și orientat asupra realităților existente la nivel local.Pe de altă parte, organele locale se pot adapta rapid la schimbările care se produc în mediul unităților administrativ-teritoriale și prin urmare pot contribui la satisfacerea cerințelor colectivităților locale.
2.2.5. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ
Funcționarea sistemului administrativ din România presupune luarea în considerare, în afara relațiilor organizatorice, și a altor componente structurale, respectiv: nivelul ierarhic, ponderea ierarhică, compartimentul, postul, funcția.
Nivelul ierarhic se definește ca ansamblul componentelor structurii plasate pe linii orizontale, la aceeași distanță ierarhică față de managementul de vârf al administrației de stat. Factorii care influențează numărul de niveluri ierarhice într-un sistem administrativ și într-o instituție publică sunt:
Dimensiunea instituției publice;
Diversitatea și complexitatea activităților desfășurate;
Competența funcționarilor publici.
De obicei, aceasta din urmă influențează invers proporțional numărul nivelurilor ierarhice într-un sistem administrativ.
În administrația publică din România numărul de niveluri ierarhice nu diferă ifoarte mult de la o instituție la alta. Aceasta pentru că la nivelul administrației centrale, de exemplu, ministerele au adoptat structuri tipizate și au, în genere, același iumăr de niveluri ierarhice. În mod similar la nivelul administrației locale numărul de niveluri ierarhice diferă foarte puțin de la o instituție la alta.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un funcționar public cu funcție de conducere, ales sau permanent. Mărimea ponderii ierarhice este influențată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers proporțional.
Compartimentuleste o componentă rezultată din agregarea unor posturi și funcții publice cu conținut similar și/sau complementar. Compartimentul este definit prin ansamblul persoanelor care desfășoară activități relativ omogene, care solicită cunoștințe specializate de un anumit tip, precum și un ansamblu de metode și tehnici adecvate, situate într-un anumit spațiu și subordonate nemijlocit unui singur funcționar public cu funcție de conducere.
Modul în care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului public general determină diferențierea acestora în compartimente operaționale și compartimente funcționale. Compartimentele operaționale contribuie la realizarea efectivă a unui serviciu public și/sau executarea legii absolut necesare îndeplinirii sistemului de obiective al managementului public.
Compartimentele funcționale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de activitate desprinse din cunoașterea realităților concrete din unitățile administrativ-teritoriale.În cadrul acestor compartimente se fundamentează decizii administrative, asigurându-se, în același timp, și asistența de specialitate necesară tuturor compartimentelor care aparțin unei instituții publice. In această categorie se includ, de regulă: ministerele, agențiile, departamentele, direcțiile și serviciile.
Postuleste alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competențelor și responsabilităților desemnate, pe anumite perioade de timp, unor funcționari publici permanenți, numiți și/sau aleși. Deoarece postul reprezintă elementul de bază al structurii organizatorice în funcție de care configurația instituției publice este mai mult sau mai puțin rațională, în continuare prezentăm conținutul său.
Obiectivele postului asigură, prin realizarea și agregarea lor succesivă, ascendentă, îndeplinirea obiectivului fundamental al oricărui sistem administrativ, satisfacerea intereselor generale, fundamentale ale cetățenilor.
Pentru realizarea obiectivelor individuale, titularului de post îi sunt conferite competențe și responsabilități.
Competența organizaționalăeste o altă componentă a postului, care exprimă limitele în cadrul cărora funcționarii publici, titulari de posturi, au dreptul de a acționa în vederea realizării obiectivelor individuale. Competența organizațională în managementul public se acordă titularului de post, fiind oficializată prin acte normative la nivel național și/sau prin regulamente de organizare și funcționare proprii, prin regulamente de ordine interioară sau norme interne. Competența conferă titularului postului un anumit grad de autoritate formală.
Există două forme de autoritate formală:
a. Ierarhică, de regulă exercitată asupra funcționarilor publici implicați în procesele executive și se concretizează în programe de acțiuni, acțiuni sau decizii administrative care exprimă clar ce și când trebuie realizat. Autoritatea ierarhică este preponderentă la nivelul guvernului unei țări întrucât acesta reprezintă autoritatea executivă într-un stat.
b.Funcțională, de regulă exercitată asupra unor funcționari publici din compartimentele funcționale. Se materializează în proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate difeme activități sau aplicate anumite decizii și/sau acte administrative. De tape această autoritate funcțională revine funcționarilor publici dm mstinmle care compun puterea legislativă într-o țară.
Responsabilitateaeste răspunderea care revine funcționarului public pentru îndeplinirea anumitor sarcini derivate din obiectivele postului.
Funcția constituie factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorității și responsabilității. De exemplu, funcției de ministru îi corespund în cadrul unei instituții publice un număr de posturi: 18, în funcție de dimensiunile guvernului și de varietatea domeniilor.
Analizate după natura competențelor, responsabilităților și sarcinilor, posturile și, respectiv, funcțiile publice pot fi grupate în:
Posturi, respectiv funcții de conducere, caracterizate printr-o pondere ridicată a competențelor, sarcinilor și responsabilităților care implică exercitarea atributelor managementului public;
Posturi, respectiv funcții de execuție, în a căror componență se regăsesc competențe, sarcini și responsabilități, a căror desfășurare implică executarea deciziilor administrative emise de titularii posturilor, funcțiilor de conducere.
Un stat democratic este condus de reprezentanți ai politicului care în același timp au competență profesională și managerială. Luarea în considerare doar a unuia din criterii în ocuparea posturilor și funcțiilor de conducere într-o perioadă istorică atrage automat ineficiența unui sistem administrativ.
De aceea, orice formațiune politică antrenată în procesul electoral ar trebui să Îndeplinească o serie de condiții pentru a avea dreptul să se înscrie în competiția electorală. Prin urmare, este recomandabil să dispună de un număr suficient de specialiști în toate domeniile în care acționează sistemul administrativ, de manageri care să ocupe posturile și funcțiile de conducere și, nu în ultimul rând, de politicieni tare să fie preocupați permanent de îmbunătățirea și aplicarea programului politic al formațiunii pe care o reprezintă.
Atât în administrația centrală, cât și în cea locală există posturi/funcții de conducere și de execuție. O parte dintre acestea sunt ocupate de funcționari public permanenți, angajați în sistemul administrativ, în timp ce altă parte este ocupată de funcționari publici noi veniți în sistem, care sunt rezultatul scrutinului electoral. În general, posturile și funcțiile de conducere în administrație sunt ocupate de funcționari publici cu orientare politică și prin urmare de reprezentanți ai formațiunilor politice care au obținut majoritatea în alegeri. Astfel, devine preponderent factorul politic în procesul de recrutare, selecție și numire a funcționarilor publici, criteriul competenței profesionale rămânând undeva în urmă. Desigur, această orientare are consecințe negative asupra funcționalității sistemului administrativ dintr-o țară, atât pe termen mediu, cât mai ales pe termen lung.
Componentele prezentate mai sus pot fi influențate considerabil atât ca număr, cât și ca structură de către noii funcționari publici intrați în sistem. Ei au misiunea de a pune în aplicare programele administrative, economice și politice ale partidelor care i-au propulsat sau i-au numit în postul sau funcția publică respectivă. Prin urmare, influența politicului este considerabilă dacă se are în vedere faptul că posturile și funcțiile cheie din sistemul administrativ sunt supuse unui proces continuu de schimbare, generat de mutațiile în viața politică a unei țări. Din păcate, astfel de situații sunt frecvente în țările în curs de dezvoltare și slab dezvoltate și au consecințe negative asupra funcționalității sistemului administrativ, economic și social.
În consecință, devine din ce în ce mai evidentă introducerea unor criterii noi pentru promovarea și numirea funcționarilor publici în funcții/posturi publice în funcție de competența lor profesională și managerială. Dominarea unui sistem de management de latura politică orientată necorespunzător are, desigur, consecințe dintre cele mai neplăcute pe termen lung, iar pe termen scurt înseamnă satisfacerea unor interese mărunte, de grup social sau fie chiar și doar de partid politic.
2.2.6. Structurile specifice sistemului autorităților din administrația publică
Sistemul autorităților din administrația publică este structurat, potrivit criteriului de competență teritorială, în două grupe:
Autorități și organe ale administrației publice centrale, la nivel national;
Autorități și organe ale administrației publice locale, la nivelul unităților administrative-teritoriale.
Autorități și organe ale administrației publice centrale
Componentele administrației centrale formează cadrul general al sistemului autorității în managementul public din România.
Organizarea și funcționarea Parlamentului – autoritatea legislativă
Parlamentul este organul reprezentativ suprem, unica putere legiuitoare a țării și este format din Camera Deputaților și Senat.Numărul Deputaților și Senatorilor se stabilește prin legea electorală, în raport cu populația țării.Organizarea activităților și funcționarea fiecărei Camere au la bază un regulament propriu.Fiecare Cameră își alege un birou permanent, iar președintele Camerei Deputaților și președintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor.Ceilalți membri ai birourilor permanente sunt aleși la începutul fiecărei cesiuni.Membrii birourilor permanente pot fi revocați înainte de expirarea mandatului.
Deputații și senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecărei Camere.De asemenea, fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate constitui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Dezvoltarea cooperării dintre cele două Camere este sustinută de înființarea comisiilor comune.Birourile permanente și comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configurației politice a fiecărei Camere.Prin lege organică, Parlamentul reglementează organizarea și funcționarea Guvernului României, a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi.De asemenea, Parlamentul României reglementează statutul funcționarilor publici, organizarea generală a învățământului, organizarea generală a administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală.Parlamentul dispune de un Consiliu Legislativ, care este un organ consultativ de specialitate și avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. Acesta ține evidența oficială a legislației României.Parlamentul poate fi dizolvat de către Președintele țării.
Organizarea și funcționarea Curții Constituționale și a Consiliului Superior al Magistraturii – autoritatea juridică
În termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a Constituției se înființează Curtea Constituțională, care este formată din nouă judecători, numiți pentru un mandat de nouă ani.Trei judecători sunt numiți de Camera Deputaților, trei de Senat și trei de Președintele României.Curtea Constituțională se înnoiește cu o treime din judecătorii ei, din 3 în 3 ani, în condițiile prevăzute de legea organică a Curții.Judecătorii primei Curți Costituționale sunt numiți pentru o perioadă de 3, de 6 și respectiv, de 9 ani. Președintele României, Camera Deputaților și Senatul desemnează câte un judecător pentru fiecare perioadă.Curtea Constituțională ia decizii, care sunt obligatorii și au putere numai pentru viitor.Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din magistrați aleși pe o durată de 4 ani de către Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună.Consiliul Superior al Magistraturii Statului îndeplinește rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor, caz în care lucrările sunt prezidate de Președintele Curții Supreme de Justiție.
Organizarea și funcționarea sistemului autorităților și organelor puterii executive – autoritatea executivă
Potrivit principiului separării puterilor în stat, în România funcționează și autorități ale puterii executive alături de cele prezentate anterior, respectiv autorități ale puterii legislative și puterii judecătorești.Obiectivul principal al instituțiilor care compun autoritatea executivă este optimizarea organizării procesului de aplicare a legilor și a celorlalte acte normative.Aceasta presupune crearea unor servicii publice menite să satisfacă interesele generale.Atribuțiile conferite instituțiilor executive pentru realizarea administrației publice sunt drepturi de putere publică.Rezultă că autoritățile executive nu exercită doar funcții, ci au atribuții care ie conferă competențe în virtutea cărora își impun serviciile pentru a satisface interesele generale.
Interesele care impun realizarea de servicii publice pot avea în vedere intreaga societate sau numai o anumită colectivitate și de aici un grad mai mare sau nai mic de generalitate.În consecință, satisfacerea acestui interes se realizează prin servicii organizate la nivel național, de către stat, prin intermediul autorităților pe care le are la acest nivel sau, după caz, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, prin intermediul autorităților administrației publice locale.
Autoritățile și organele care asigură exercitarea autorității executive sunt constituite într-un sistem, în interiorul căruia există relații specifice determinate de concepțiile și voința politică dominantă, precum și de natura activității sau organului respectiv.
Din sistemul autorităților puterii executive fac parte: Președintele României, guvernul, ministerele și alte organe de specialitate sau autorități administrative autonome, care își exercită autoritatea la nivel național, autoritățile administrației publice locale, precum și instituțiile și serviciile publice de interes național sau local.
Componentele structurale ale autorității executive.
Președintele României
Instituția Președintelui României a dobândit o nouă reglementare, după 1989, crin Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României.
Astfel, Președintele României ca instituție are următoarele roluri:
Reprezentare a statului român;
Garantare a independenței naționale, unității și integrității teritoriale a țării;
Control asupra respectării Constituției și autorităților publice.
În vederea îndeplinirii de către Președintele României a acestor roluri și a celorlalte prerogative ale sale, sunt organizate prin lege structuri ale aparatului de lucru.
Modul de organizare și structurare a Instituției Prezidențiale din România.
Guvernul României
Sarcinile administrației publice se realizează prin intermediul autorităților administrației publice centrale și locale.
În administrația publică centrală, autoritatea executivă este reprezentată de: guvern, ministere, alte organe de specialitate aflate în subordinea guvernului ori a ministerelor sau care funcționează ca autorități administrative autonome.
Organizarea și funcționarea guvernului este reglementată de Constituția României, în art. 101-104, iar în ceea ce privește organizarea internă și atribuțiile, acestea sunt detaliate în Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea guvernului și Hotărârea Guvernului nr. 515/1993; H.G./noiembrie 1996 și H.G./noiembrie 1998 privind structura Guvernului României și aparatului său de lucru.
Potrivit Constituției, Guvernul României se compune din Prim-Ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.Potrivit Hotărârii Parlamentului României din 15 aprilie 1998 structura Guvernului României este următoarea: Primul Ministru al Guvernului, Ministrul Reformei, Ministrul Privatizării, Ministrul Muncii și Protecției Sociale, Ministrul Finanțelor, Ministrul Afacerilor Externe, Ministrul Justiției, Ministrul Apărării Naționale, Ministrul de Interne, Ministrul Industriilor, Ministrul Agriculturii și Alimentației, Ministrul Transporturilor, Ministrul Comunicațiilor, Ministrul Comerțului, Ministrul Turismului, Ministrul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului, Ministrul Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului, Ministrul învățământului, Ministrul Cercetării și Tehnologiei, Ministrul Sănătății, Ministrul Culturii, Ministrul Tineretului și Sportului, Ministrul pentru Relația cu Parlamentul.În noiembrie 1998, Guvernul României a luat decizia, printr-o hotărâre, de a restructura instituția, reducând, cu această ocazie, numărul ministerelor la 18. Structura organizatorică a Guvernului României este formată din: Biroul Executiv al Guvernului; Primul Ministru și aparatul de lucru al Primului Ministru; Miniștrii de stat; Secretariatul General al Guvernului; Ministerele; Departamentul pentru administrație publică locală; Organe de specialitate subordonate Guvernului.
Biroul Executiv al Guvernului Românieieste format dintr-un număr determinat de membri și un președinte.
Aparatul de lucru al Primului Ministru cuprinde: Grupul Consilierilor de Stat; Corpul de Control al Primului Ministru; Departamentul Informațiilor Publice; Departamentul pentru Integrare Europeană; Oficiul pentru Relațiile cu Patronatul și Sindicatele; Cabinetul Primului Ministru.
Primul Ministru coordonează nemijlocit activitatea următoarelor organe de specialitate, subordonate Guvernului. Principalele instituții publice subordonate Primului Ministru: Administrația Națională a Rezervelor Materiale; Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale; Agenția Națională de Control al Exportului; Agenția Națională pentru Resurse Minerale; Comisia Națională pentru Statistică etc.
Pentru fluidizarea procesului de reformă funcționează: Colegiul Consultativ; Consiliul Interministerial; Departamentul pentru Reformă Economică.
Autorități ale administrației publice locale
Corespunzător criteriului, competență teritorială, distingem a doua grupă de autorități și organe, ale căror atribuții se exercită la nivel administrativ-teritorial.
Realizarea administrației publice la nivelul local, al unităților administrativ- teritoriale, se realizează prin:
Consiliile comunale, orășenești, județene;
Primăria;
Prefectura;
Reprezentanții autorităților centrale ale administrației publice care funcționează în unitatea administrativ teritorială;
Instituțiile și serviciile publice organizate la acest nivel.
Consiliile comunale și orășenești.Consiliile comunale și orășenești sunt autorități ale administrației publice locale prin intermediul cărora se realizează autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice.Consiliile comunale și orășenești sunt constituite pe baza sistemului de alegere directă, de către și din rândul cetățenilor cu drept de vot domiciliați în unitatea administrativ-teritorială respectivă.Scopul urmărit de consiliile comunale și orășenești este de a rezolva problemele publice din comune și orașe.Comuna și orașul reprezintă colectivități administrativ-teritoriale care au particularități de ordin istoric, economic, politic și administrativ.Comuna și orașul sunt colectivități teritoriale constituite prin legături tradiționale și cu un anumit grad de dezvoltare economică și edilitară.Aceste structuri permit persoanelor fizice să se grupeze pentru apărarea libertăților publice.Din punct de vedere administrativ, comuna și orașul, ca unități de bază, reprezintă modalitatea imediată de satisfacere a unor interese comune ale colectivității prin asigurarea unor servicii publice specifice.Din punct de vedere juridic, comuna și orașul au personalitate juridică, patrimoniu propriu și autonomie financiară și decizională.
Consiliile județene.În vederea coordonării consiliilor comunale și orășenești pentru realizarea serviciilor publice de interes județean, în fiecare județ este ales, prin vot indirect, consiliul județean.Consiliile județene dispun de capacitate juridică, se bucură de autonomie financiară și decizională.Scopul consiliilor județene este de a asigura serviciile publice la nivel județean, urmărind armonizarea intereselor în vederea organizării corespunzătoare și satisfacerii acestora.
Consiliul județean prezintă trei caracteristici esențiale:
Este o autoritate aleasă, formată din consilieri aleși;
Este o autoritate administrativă ale cărei funcții sunt limitate la gestionarea intereselor județene,
Este o autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri prin vot.
Consiliul județean îndeplinește următoarele funcții: de organizare-coordonare, control, administrativă și previziune.
Primăriile.Sunt instituții ale administrației publice locale, prin care se realizează autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice.Primarii sunt aleși în comune și orașe de către cetățenii cu drept de vot, care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În calitate de autoritate executivă, prin care se realizează autonomia locală, primarul are obligația legală de a rezolva problemele ce interesează localitatea, asigurând aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului comunal sau orășenesc.Totodată, prin lege sunt stabilite pentru primar atribuțiile pe care el le exercită ca agent al statului, în baza unui mandat legal pentru care este obligat si răspundă.În subdiviziunile municipiilor se pot constitui autorități ale administrației publice locale, care sunt subordonate autorităților municipale și au atribuții corelate cu ale acestora.Unele autorități publice locale reprezintă autoritățile centrale ale administrației publice în unitatea administrativ-teritorială.
Prefectura/reprezentanții autorităților centrale care funcționează în unități administrativ-teritorială.Pentru protejarea unor interese de ordin general, pe de o parte, și pentru a asigura descentralizarea serviciilor publice, pe de altă parte, în unitățile administrativ-teritoriale funcționează reprezentanți ai autorităților centrale.
Exemple în acest sens sunt:
Prefectul;
Serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale;
Alte instituții și servicii publice.
Prefectuleste reprezentantul guvernului în unitatea administrativ teritorială- județ-și conduce serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, descentralizate în aceste unități.Prefectul este numit în funcție de către guvern și este ajutat în exercitarea funcției de către un subprefect.Serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale organizează, corespunzător principiului descentralizării serviciilor publice, în unitățile administrativ-teritoriale structuri pentru îndeplinirea serviciilor publice la acest nivel.Conducătorii acestor structuri sunt reuniți în comisia administrativă, sub președinția prefectului, alături de președintele consiliului, sau, după caz, primarul general al Municipiului București și primarul municipiului reședință de județ.
Comisia administrativă are, printre altele, atribuții specifice de a sprijini serviciile publice ministeriale și județene.
Instituțiile și serviciile publice organizate la acest nivel local.În vederea satisfacerii unor interese ale colectivităților locale, autoritățile administrației publice locale organizează instituții, regii autonome și societăți comerciale, prin care asigură realizarea de servicii publice, care să satisfacă aceste interese.
CAPITOLUL III
ANALIZĂ COMPARATIVĂ ÎN DOMENIUL MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎNTRE ROMÂNIA ȘI ȚĂRILE UNIUNII EUROPENE
După cum se cunoaște, la 1 februarie 1995 a intrat în vigoare acordul european prin care România a devenit asociată Comunităților Europene și Statelor membre ale Uniunii Europene. Acest eveniment semnifică, în primul rând, declanșarea unui proces de schimbare în care legislația, instituțiile statului de drept, economia și mecanismele de piață vor deveni compatibile cu cele comunitare.
3.1. Caracteristici generale
În marea majoritate a țărilor comunitare, administrația locală și regională este fundamentată prin dispozițiile normelor constituționale. Excepția o constituie Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, care nu are constituție scrisă și deci nu există norme fundamentale privitoare la administrația locală.
Potrivit normelor fundamentale, atât în statele federale, cât și în cele unitare, principiile autonomiei locale și ale descentralizării se regăsesc ca principii de bază ale organizării și funcționării sistemelor administrațiilor locale și regionale ale statelor comunitare.
În ceea ce privește statele federale, Austria și Germania, potrivit constituțiilor proprii, aceste principii sunt preluate de constituțiile locale. În acest sens sunt dispozițiile art.116 al legii constituționale federale a Austriei, care stabilește că fiecare land se divide în districte. Districtul este o colectivitate teritorială dotată cu autonomie administrativă, fapt pentru care landurile sunt abilitate de a decide organizarea districtelor și a adopta reglementări cu privire la colectivitățile locale.
În același fel sunt prevederile art.28/alin l. și 2 ale legii fundamentale a Germaniei, care consacră principiul autonomiei locale, subliniindu-se că, în landuri, districte și municipalități, cetățenii trebuie să aibă reprezentanți aleși prin sufragiu general, direct, egal și secret, consfințindu-se norma potrivit căreia municipalitatea va trebui să aibă garanția exercițiului dreptului de a soluționa toate problemele locale potrivit legii. Asociațiile municipale au, de asemenea dreptul la autonomie, în limitele competențelor lor legale și conform dispozițiilor legislative.
Dintre normele fundamentale ale celorlalte state comunitare se pot enumera: – Constituția Belgiei, care conține un număr însemnat de norme prin care se creează și se dispune crearea prin lege a autorităților administrației locale, comunitare și regionale. Prin legea sa fundamentală, în Belgia este consfințită existența a patru regiuni lingvistice, și anume:regiunea de limbă franceză, olandeză, regiunea capitalei Bruxelles și regiunea de limbă germană.Potrivit aceleiași prevederi, Belgia cuprinde trei comunități:comunitatea franceză, cea flamandă și cea germană, reprezentate printr-un consiliu și un executiv regional.
În același context se menționează că fiecare comună belgiană trebuie să facă parte dintr-o regiune lingvistică, subliniindu-se că interesele exclusiv comunale sunt reglementate de consiliile comunale, având la baza activității lor principiile alegerii directe a membrilor consiliilor comunale, recunoașterea competențelor în tot ceea ce este de interes comunal, precum și descentralizarea atribuțiilor spre instituțiile comunale.
Constituția Franței conține dispoziții potrivit cărora „colectivitățile teritoriale ale Republicii sunt comunele, departamentele, teritoriile de peste mări”. Orice altă colectivitate teritorială este creată de lege. Aceste colectivități se administrează liber prin consilii alese și în condițiile prevăzute de lege. Prin lege se determină principiile fundamentale ale administrării libere a colectivităților locale, competențele și resursele lor.
Constituția Italiei conține informații relevante pentru autoritățile locale în art.5 din capitolul V. Regiunea are un statut special care este reglementat prin legi constituționale.
Constituția spaniolă din anul 1978 conține dispoziții speciale, atât pentru nivelul regional, cât și pentru cel local. Și în celelalte state comunitare: Suedia, Olanda, Danemarca, Grecia, Irlanda și Luxemburg prin normele lor fundamentale se determină regimul administrației locale și principiile care stau la baza acesteia, “comunele” fiind cele care formează colectivitățile autonome”, cu “personalitatea juridică, care girează prin organele lor patrimoniul și propriile lor interese sub controlul puterii centrale”.
În toate statele Uniunii Europene există legi care reglementează administrația publică locală și regională, astfel:
Principalele dispoziții legislative referitoare la organizarea colectivităților locale în Anglia și Țara Galilor sunt enunțate în legile privind colectivitățile locale- Local Government, pentru Scoția legile colectivității locale scoțiene-Local Government din 1973 și 1975. Tradițional, sistemul britanic al administrației locale a fost recunoscut de lege încă din secolul al XIX-lea; ulterior, autoritățile locale, au stabilit structura, au definit autoritatea juridică și gradul de descentralizare al managementului (self-government).
În Austria, este elaborat un text legislativ federal, care a servit drept “model” legilor votate la nivelul celor nouă landuri, pentru organizarea colectivităților locale (districtelor) pe baza principiilor “autoadministrării”.
În Germania, fiecare land are stabilită Constituția locală, sub forma unui statut al municipalității ori a districtului rural.
În Franța, dispozițiile legislative privind comunele sunt codificate într-un cod al comunelor, care reunește legile apărute începând din 1884.
În Italia, principalele texte legislative sunt pentru regiuni Legea nr.62/1953, care se referă la constituirea și funcționarea organelor regionale, Legea nr. 108/1968 privind alegerea consiliilor regionale și Decretul Președintelui Republicii nr. 1-11/1972 și 1977 privind transferarea funcțiilor administrative ale statului către regiune.Pentru provincii și comune Legea 142/1990 privind regimul legislativ al colectivităților locale,Legea nr.81/1993 privind normele pentru alegerea directă a primarului, președintelui provinciei, consiliului municipal și consiliului provincial.
În Spania pentru administrația regională există Legea organică nr.8/1980 privind finanțarea comunităților autonome și legile organice din 1979-1983 adoptate pentru fiecare dintre cele 17 comunități autonome prin care se aprobă statutul de autonomie.
În ce privește România, administrația publică locală este reglementată prin Legea nr. 69/1991. În conținutul legii se menționează că administrația publică locală din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. De asemenea, se regăsesc informații referitoare la autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe. Consiliile locale alese și primarii aleși funcționează ca autorități administrative autonome și participă la satisfacerea nevoilor publice din comune și orașe.
Autoritatea județeană este definită prin Consiliul județean-autoritate a administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.
Prin aceste norme fundamentale, administrația locală nu mai este încorporată în administrația centrală a statului și reprezintă o structură administrativă autonomă, prin care colectivitățile locale își soluționează problemele locale, prin autoritățile proprii alese, însă sub controlul legalității de către autorități statale. Prin Legea nr.27/1994 privind impozitele și taxele locale s-au creat surse de venituri destinate pentru bugetele locale și județene.
3.2. Structura colectivităților locale și regionale
Statele Uniunii Europene sunt grupate, din punct de vedere al structurii statale, în trei categorii:
State federale: Austria și Germania
State regionale:Be1gia,Italia și Spania
State unitare :Franța, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia, Olanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Finlanda și Luxemburg.
În ceea ce privește colectivitățile locale ca obiect al descentralizării, în unele colectivități ale statelor federale se pot distinge următoarele caracteristici:
Existența a trei niveluri, ale colectivității locale, regiunea(sau comunitatea), provincia dar și comitatul, departamentul, districtul și comuna urbană, rurală în Austria, Belgia, Germania, Franța, Italia și Spania.
Existența unei puteri legislative la nivelul landurilor, regiunilor și comunităților în statele federale și în cele regionale.
În statele unitare, ca și în cele federale, nivelul local – comunal sau al municipiilor – dispune de largi competențe, cel provincial fiind cel mai adesea folosit pentru exercitarea controlului, coordonare, ori chiar de planificare a diferitelor programe intercomunale.
Locul rezervat colectivităților locale în cadrul statului federal este bine definit. Astfel, în măsura în care entitățile federale sunt considerate adevărate state, Constituția federală a instituit doar norme de principiu privind existența colectivităților descentralizate.
Statele federale sunt de altfel statele unde recunoașterea descentralizării a antrenat existența unor colectivități locale puternice.
În statele regionale tensiunea între centralizare și descentralizare se menține. În unele state unitare aceasta s-a atenuat prin introducerea unui nivel suplimentar, între stat și colectivitățile locale.Aceste state au fost inițial marcate de incertitudinea susținută de vechiul nivel intermediar dintre stat și comună și de riscul unui centralism regional care se putea substitui centralismului etatic.
Descentralizarea a rămas o preocupare esențială a statelor comunitare menționate, care după reformele din 1970-1980 a dus la o mai mare stabilitate instituțională, în Germania și Spania existând astăzi un stătu quo instituțional. Italia, din contră recunoaște autonomia regională, dar de o manieră limitată.
Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind transformarea într-un “stat federal”, compus din comunitate și regiuni.
În schimb, regionalizarea efectivă a Franței este greu de imaginat, în sensul trecerii peste pragul descentralizării, întrucât aceasta are calitatea de stat unitar unanim recunoscut.
Regionalizarea nu există în prezent în Danemarca, Olanda și Luxemburg, iar posibilitatea realizării acesteia în viitor este destul de mică.
Regatul Unit se află sub influența unor curente politice favorabile autonomiei regionale, fără să fie posibilă încă punerea formală a problemei.
În ceea ce privește colectivitățile locale dm țările comunitare cu structură unitară, se remarcă faptul că organizarea lor are la bază patru modele și anume:
Modelul napoleonian – Franța departamentală, Olanda divizată în provincii, Luxemburg-fără nivel intermediar și Grecia;
Modelul britanic-comitatele – Regatul Unit și Irlanda;
Modelul scandinav – Danemarca, Suedia, Finlanda, care au împrumutat de la modelul englez două niveluri de colectivități și de la cel francez sistemul de relații cu administrația centrală;
Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legătură între rețeaua comunală și cea a colectivităților mai mari, denumită Kreise, un al doilea nivel de cooperare și coordonare a sarcinilor de la nivel districtual.
În general, la baza sistemului local al Uniunii se află comuna (rurală sau urbană), care poate fi percepută ca o colectivitate umană de bază.Ex:Franța-comuna; Portugalia-paroisse; Marea Britanie-parohiile.
Localitățile rurale și urbane sunt supuse, de regulă, în general, aceluiași regim local sau prin lege li se stabilesc norme aplicabile în mod diferențiat pentru cele două categorii (Ex: Austria, Germania, Italia, Franța etc).
Comunele urbane, orașele sau municipalitățile sunt și ele împărțite în orașe mari, metropole și capitale.De regulă, pentru marile aglomerări urbane este stabilit un regim de district (Ex: Franța, Spania, Italia, Germania etc).
Între comune, respectiv orașe există colectivitățile intermediare, care, la rândul lor, pot fi dispuse pe unul sau două niveluri.Unele reprezintă colectivități locale validate istoric, pe când altele sunt create artificial prin lege. În cazul organizării administrației locale pe două niveluri, asemenea colectivități poartă diferite denumiri, în funcție de țară:
comitatul în Marea Britanie, Irlanda, Suedia și Danemarca, district în Austria și Germania;
departamentul în Franța;
provincia în Belgia și Italia. În cazul colectivităților locale distribuite pe trei niveluri distingem comunitățile, regiunile sau asociațiile, pe care le întâlnim în: Italia, Franța, Belgia și Spania. Cele mai multe din informațiile prezentate mai sus sunt integrate într-un Nomenclator de Unități Teritoriale Statistice, elaborat de Oficiul Statistic al Comunității.
În România, potrivit prevederilor constituționale se precizează organizarea administrativă a teritoriului, menționându-se că teritoriul este structurat sub aspect administrativ în comune, orașe și județe, iar autoritățile administrației publice funcționează la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale.
Pornind de la coordonatele normelor fundamentale, administrația publică este împărțită, conform art. 115-122, în administrație centrală și administrație teritorială și în administrația statului și administrația locală.Acestea două din urmă sunt două categorii complementare în stat, în sensul că administrația țării e structurată în autorități statale- administrația centrală de stat și structurile sale teritoriale și autorități locale-administrația publică locală, acestea din urmă fără a fi statale, realizează administrarea intereselor publice ale colectivităților locale, chiar și în cazul în care unele dintre acestea îndeplinesc și atribuții statale.
La baza sistemului nostru de administrație locală se află colectivitatea locală-comuna, orașul care reprezintă comunitatea naturală a populației, iar între acestea și stat se află colectivitatea intermediară-județul, care reprezintă o colectivitate validată istoric și determinată prin lege.
3.3. Mutații semnificative în managementul public pe plan mondial și în România
Începând cu perioada 1980-1990, în managementul public s-au conturat câteva mutații importante, care marchează semnificativ acest domeniu al științei și practicii.
Schimbările au originea în ideologia politică și în modificările mediului socioeconomic care determină mutații la nivelul managementului public. Aceste mutații își pun puternic amprenta asupra strategiilor și politicilor sistemului administrativ și instituțiilor publice în general.
Una din problemele importante pe care managerii publici intenționează să o rezolve este cea a costurilor și calității serviciilor. Prin urmare, preocupările lor se concentrează pe cunoașterea nevoilor clienților-cetățenilor și transformarea lor în organizații eficiente și dinamice restructurate după modelul sectorului privat. Deși schimbările, în general, au fost inițiate de ministere, vizate de oameni de afaceri și de consultanți în management, responsabilitatea pentru implementare a revenit managerilor responsabili din fiecare serviciu.
Cum este și normal, principala sursă de schimbare în țările democratice dezvoltate a fost politica guvernamentală. În mod succesiv, diferitele guverne conservatoare au adoptat politici economice și sociale diferite de cele fundamentate în perioadele anterioare. Este relevantă în acest sens experiența managerilor publici din Marea Britanie. La începutul schimbării, obiectivele la nivel macro includeau combaterea declinului economic relativ al Marii Britanii, îmbunătățirea eficienței economice, reafirmarea rolului Marii Britanii în politica mondială la nivel mediu, Guvernul trebuia să revitalizeze sectorul privat, să îmbunătățească competitivitatea serviciilor publice și să reformeze dreptul de a conduce.La nivel micro, inferior, Guvernul urmărea optimizarea posibilităților de alegere a consumatorului, instituirea suveranității consumatorului pe piață și eliberarea indivizilor de “cultura de dependență față de stat”. Guvernul, de asemenea dorea să motiveze funcționarii publici să-și asume responsabilitatea pentru inițiativele lor și să încurajeze în acest context formarea unei culturi antreprenoriale.
Este evident faptul că pentru a eficientiza serviciile publice și sistemul administrativ, în general, este nevoie în primul rând de un management public bazat pe performanță. Considerăm că procesul schimbării este complex, de durată și cuprinde câteva mutații importante:
1. Privatizarea serviciilor publice
In acest sens și în România se poate dezvolta un parteneriat, respectiv între organizații publice și cele private care desfășoară activități de interes social. Astfel, va începe să se formeze piața serviciilor publice, care atrage competiția, concurența între ofertanții de servicii. Este necesară în acest sens o flexibilizare a legislației, caresă stimuleze formarea unui mediu concurențial pentru serviciile publice.În acest context se poate opta pentru mai multe forme de parteneriat:
Subcontractarea de lucrări publice;
Concesionarea de terenuri și infrastructuri pentru execuția serviciilorpublice;
Dezvoltarea de franchisingîntreprinderile mixte.
Subcontractarea constă în apelarea la serviciile oferite de firmele private, specializate și solicitate să realizeze la costuri mai mici și calitate ridicată o serie de produse pe baza infrastructurilor respective.Această formă poate fi folosită și în serviciile specializate.
Franchisa poate fi folosită în cadrul regiilor care prestează servicii pentru populație, respectiv salubritate, transport urban. Această formă presupune renunțarea la control de către autoritățile locale, ale căror competențe decizionale trebuie să se reducă la specificații tehnice și standarde de calitate. Evident, o astfel de formă presupune eliminarea monopolului existent la nivel local pentru serviciile publice respective.
Concesionarea serviciilor publice implică un regim tipic de execuție contractuală.Durata acesteia reclamă reglementări clare și stabile privind licitațiile în domeniul public, evaluarea performanțelor, regimul plăților, supervizarea și controlul.
Întreprinderile mixte se pot constitui pe baza celor publice deja existente sau ca întreprinderi noi.Ca modalități posibile de acțiune există:
Vânzarea unei părți din capitalul întreprinderii publice către investitorii privați individuali sau instituționali.Procedura este similară privatizării totale și se transpune în practică prin ofertă publică de cumpărare, vânzare la preț fix, transfer către salariați și manageri publici etc.
Asocierea în participațiune, prin care firma privată pune la dispoziție capitalul pentru dezvoltare și calificările de specialitate.
Constituirea de întreprinderi mixte noi este o variantă mult mai frecvent practicată, chiar și în sectorul serviciilor publice.Aceasta deoarece condițiile de participare la capital sunt mai clare decât în cazul anterior, iar restul clauzelor contractuale pot fi negociate mai ușor de către parteneri.
Desigur o altă formă este privatizarea totală a producției de servicii publice, care în fond creează bazele unei alocări eficiente a resurselor și o calitate ridicată a produselor și serviciilor oferite.
2. Transformarea funcțiunii de personal într-o componentă a strategiei instituției publice în general și nu într-o reuniune de activități administrative specifice. În acest context, este necesară flexibilizarea practicilor de angajare a personalului în structurile administrative.
3. Schimbarea stilului de management al managerilor publici acesta devenind mai mult raționalist, orientat către obiective, decât paternalist.
4. Schimbarea rolului funcționarului public de la cel tradițional, clasic, de tip mecanicist la cel nou în care accentul se pune pe capacitatea creativă a funcționarului public, pe flexibilitatea lui în gândire și acțiune.
5. Orientarea organizațiilor publice conduse de manageri publici cătreclienți.
6. Accentuarea preocupării funcționarilor publici pentru un management public de tip raționalist orientat pe schimbarea continuă nu pe menținerea unei stabilități temporare a unui sistem.
7. Dezvoltarea în cadrul instituțiilor publice a unei noi abordări, aceea a organizației care învață.
8. Transformarea serviciilor publice în afaceri publice orientate exclusiv către piață serviciilor, unde acționează toți factorii economici; prin urmare funcționarul public se transformă din angajat al statului în om de afaceri preocupat permanent de nevoile clientului, de calitatea serviciilor pe care le oferă și de eficiența organizațională.
9. Introducerea managerilor profesioniști în instituțiile statului, acesta fiind cel mai bun mod de a asigura eficiența și eficacitatea și nu în ultimul rând calitatea serviciilor publice.
10. Informatizarea instituțiilor publice permite fluidizarea procesului de comunicare și diminuare a gradului de birocratizare al unei instituții publice și/sau al managementului public dintr-o țară.
11. Flexibilizarea structurilor instituțiilor publice. Instituția publică trebuie să dispună de compartimente distincte pentru care să fie definite clar atribuțiile determinate de sistemul nevoilor sociale.
12. Funcționarea instituțiilor administrative se face pe principiul autocoordonării, ceea ce presupune o descentralizare a sistemului respectiv, o delegare de sarcini, competențe și responsabilități către nivelurile inferioare ale structurii sistemului.
13. Accentuarea laturii creative a managementului public.
Adaptarea instituțiilor publice la economia de piață presupune profunde schimbări la nivelul managementului public .Necesitatea urgentă de a inova, de a crea “noul” în management presupune la nivelul fiecărei instituții publice adoptarea unor strategii inovatoare orientate spre promovarea noului pentru realizarea eficienței în cadrul sistemului.Unul din principalele obiective ale funcționarilor publici, în special pentru cei cu funcții de conducere în sistem, trebuie să fie descoperirea și asimilarea elementelor noi în toate domeniile de activitate și abordarea într-un spirit deschis a propunerilor de schimbare.
Aceasta înseamnă fără îndoială înalt profesionalism din partea așa-numiților manageri publici pentru a identifica, a înțelege și a recunoaște nevoia de schimbare,pe de o parte, iar pe de altă parte, de a acționa în sensul implementării acesteia.Managerii publici trebuie să gândească în termenii structurilor viitoare de management.
14. Orientarea sistemului spre atragerea managerilor publici generaliști,
pornind de la ideea exprimată în repetate rânduri de Peter Drucker că o definiție logică a unui generalist este specialistul, care poate face legătura între domeniul lui restrâns și celelalte.
15. Transformarea unor funcționari publici în colaboratori, respectiv asistenți pentru funcționarii publici decidenți, în special pentru cei cu funcții de conduceri, reprezentanți ai politicului. Este necesar ca relația între managerii publici și subordonați să se bazeze pe încredere, care să genereze un climat de colaborare, orientat pe stimularea inițiativei, pe exprimarea liberă a opiniilor. Frecvent, managerul public își diminuează autoritatea prin setea de putere, excesul de ambiție etc. Se recomandă o consultare periodică a funcționarilor publici colaboratori pentru a obține un răspuns în legătură cu activitatea managerului public. De exemplu, colectivul funcționarilor publici poate fi solicitat să răspundă la următoarele întrebări: Cum îmi realizez activitatea în raport cu cerințele colectivului de funcționari? Ce pot face pentru a ajuta colectivul să lucreze mai eficient? Ce pot face pentru a vă ajuta să vă îmbunătățiți activitatea? Ce ar trebui să știu pentru a valorifica mai bine resursele de care dispune grupul pe care îl conduc? îmi apăr prea mult persoana și poziția? Cum îmi folosesc autoritatea? Cum pot contribui la sporirea eficienței grupului?etc. Astfel, conducătorul se poate informa nu numai asupra cerințelor care își așteaptă rezolvarea, dar și asupra modalităților prin care își poate îmbunătăți activitatea. Rezultatele analizei sunt semnificative, deoarece opiniile aparțin membrilor unui grup a cărui activitate poate fi îmbunătățită.
16. Eficientizarea activității din sectorul public.
Prin aplicarea principiului eficienței și al optimizării se realizează finalitatea conducerii așa cum este concepută în managementulpublic:îndeplinirea obiectivelor sociale în timpul cel mai scurt posibil cu eforturi minime. La acest nivel, criteriul de apreciere a oricărei conduceri constă în sporirea eficienței. Lipsurile constatate în instituțiile publice nu au întotdeauna cauze obiective, ci cauze subiective, respectiv slabă preocupare a funcționarilor publici de a soluționa problemele de organizare existente. Se conturează tot mai mult tendințacă elementul cost constituie un factor esențial pentru aprecierea eficienței.Așadar, ceea ce contează în administrația modernă este optimizarea eficienței economice și sociale care trebuie să stea în atenția managerilor publici. Obținerea eficienței sociale devine criteriul principal de evaluare a activității managerilor publici. Practic, există o strânsă legătură de condiționare între eficiența activității în instituțiile publice și rezultatele care se obțin în întreaga societate.
Aceste tendințe ale managementului public pe plan mondial descriu în fond profundele schimbări necesare în instituțiile publice din România. Realitateademonstrează că o continuare a desfășurării proceselor de management și de execuție din instituțiile publice potrivit vechilor tipare, abordărilor tradiționale, nu face decât să aglomereze sistemul și să întârzie realizarea noilor obiective ale managementului public din România.
3.4. Reforma în administrația publică din România
În toate țările din Europa Occidentală și, aproape fără excepție în întreaga lume, o parte importantă a activităților economice se desfășoară la nivelul autorităților locale. Gradul de implicare al autorităților locale în aceste activități poate să difere desigur mult de la țară la țară și depinde în mare măsură de condițiile istorice, de specificul cultural și de contextul social și politic dintr-o țară.
Procesul de transformare a României într-un stat democratic de drept, bazat pe pluripartitism și separația puterilor, cu o economie întemeiată pe libera inițiativă și spirit concurențial, a determinat o schimbare radicală de concepție. Trecerea de la totalitarism la democrație a fost marcată prin Legea nr.69/1991 și Legea nr.70/1991 și prin art. 119-121 din Constituție. Aceasta a însemnat crearea cadrului necesar pentru a transfera o parte importantă a autorității administrative de la nivelul Guvernului central pentru gestionarea intereselor specifice ale colectivităților locale.
Programul de guvernare acceptat de parlament și strategia guvernului de înfăptuire a reformei economico-sociale acordă un loc special administrației publice stabilind obiective și priorități proprii, precum și mijloace și modalități adecvate de realizare a acestora.
În fundamentarea acestora s-a pornit de la premisa că factorul determinant în aplicarea Programului de Reformă Economico-socială, la nivel macro și micro îl reprezintă administrația publică, centrală și locală, care în mod practic, are implicații în toate domeniile de activitate și se află în legătură permanentă nemijlocită cu populația, respectiv cu cei administrați.
Prin urmare, apare evident faptul că reforma, în general, ar trebui să înceapă cu reforma în administrația publică, accentuându-se ideea că sistemul administrativ trebuie pus în slujba cetățeanului și nu invers.
Procesul reformei presupune definirea clară a relației între decizia politică și cea administrativă, întărirea autonomiei și descentralizarea sistemului administrativ.
În domeniul managementului public în administrația centrală, Programul de Guvernare și Strategia de Reformă Economico-Socială prevăd, în principal, deplasarea treptată a centrului de greutate al activității guvernului și instituțiilor administrației centrale de stat dinspre gestionarea vieții economice și sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare națională și protejarea intereselor naționale, precum și optimizarea pe această bază a funcțiilor membrilor guvernului, ministerelor și celorlalte instituții ale executivului, inclusiv pentru elaborarea unorreglementări noi privind organizarea și funcționarea guvernului, organizarea și funcționarea ministerelor și a răspunderii ministeriale, statutul funcționarilor publici în general.
Se are în vedere optimizarea managementului în administrația centrală, prin reducerea progresivă pe acest plan a rolului administrației statului, dezvoltării economiei de piață și afirmării structurilor reprezentative ale societății civile.
Realizarea acestor obiective presupune, potrivit strategiei guvernului, pe de o parte, degrevarea guvernului și aparatului acestuia de o parte din decizii, în special din sfera deciziei cu caracter tehnic, eminamente administrativ și delegarea lor către structurile subordonate, guvernul rămânând să acorde atenție deosebită procesului decizional guvernamental exclusiv de natură politică. Pe de altă parte, se impune restrângerea funcțiilor de comandă administrativă a ministerelor economice, concomitent cu amplificarea de coordonare și control și relații publice internaționale în domeniul propriu de activitate.
Reforma sistemului administrativ nu înseamnă numai statuarea unor principii de bază, precum cele conținute în unele acte normative, ci și un complex de reglementări, instituții și pârghii economico-financiare care să asigure o autonomie reală, efectivă și eficientă a autorităților administrației publice locale alese în teritoriu.
Deși constituie un capitol din strategia programului de reformă a guvernului, reforma administrației pare să nu fie în acest moment o prioritate. În România, coexistă instituțiile democratice locale cu structurile de tip centralizat, aparținând vechiului sistem. Acestea sunt nevoite să funcționeze într-un cadru legislativ organizat și economic incompatibil. Această situație hibrid creează numeroase disfuncționalități și generează tendințe care rămân implicite în cazul în care Guvernul și clasa politică nu fac o opțiune clară a cărei realizare să fie urmărită apoi cu consecvență.
Fără îndoială că o astfel de situație riscă să genereze compromiterea aleșilor locali, a consiliilor locale și județene care, lipsite de mijloace, de o reală autonomie, sunt percepute de către cetățeni ca incapabile să rezolve interesele comunităților locale, ceea ce poate conduce în ultimă instanță la compromiterea a însăși autonomiei locale ca o componentă a democrației. Trebuie accentuat faptul că tendințele de conservare și chiar de refacere a sistemului administrativ existent până în 1989 comportă riscuri importante precum:
Contradicția flagrantă cu strategia guvernamentală declarată și aprobată de parlament;
Imposibilitatea coexistenței unui sistem administrativ centralizat cu un sistem de economie de piață în dezvoltare;
Lipsa de cooperare a instituțiilor guvernamentale și serviciilor ministeriale din teritoriu cu consiliile locale și județene, în detrimentul comunităților locale și al sistemului social în general;
Menținerea societății civile și procesului de democratizare, în general, într-un stadiu subdezvoltat.
Declanșarea procesului de reformă nu este suficientă, iar o stagnare a acestuia poate avea implicații profunde asupra dezvoltării economice și sociale contribuind la menținerea unor structuri tipice societăților subdezvoltate.
Exprimate de altfel și în programul de guvernare, schimbările necesare și de mult așteptate, în sensul unei politici reale de reformă a administrației, coerentă și integrată cu procesul general de reformă necesită:
Crearea cadrului legislativ și a mecanismelor caracteristice unei autentice autonomii locale;
Punerea de acord a reglementărilor existente și adoptarea unor noi reglementări care să respecte și să pună în practică prevederile Constituției și Cartei Europene a Autonomiei Locale îndeosebi în ceea ce privește finanțele și patrimoniul local;
descentralizarea deciziei, resurselor și responsabilităților până la nivel local, pentru a se obține maximă operativitate și eficiență;
Crearea sau trecerea unor servicii descentralizate sub autoritatea comunităților locale, în conformitate cu competențele atribuite prin lege, consiliilor locale și județene în domenii cum ar fi dezvoltarea economică socială, buget finanțe și fiscalitate locală;
Administrarea domeniului public și privat al unităților teritorial- administrative;
Coordonarea activităților regiilor și societăților de interes local care asigură serviciile edilitare;
Organizarea și dezvoltarea urbanistică, amenajarea teritoriului;
Redefinirea conținutului activităților de învățământ, asistență socială, cultură, sport, agrement;
Refacerea și protecția mediului;
Apărarea ordinii publice;
Introducerea unor criterii clare de eficiență și eficacitate, ca și a unor elemente riguroase, obiective în acordarea transferurilor bugetare;
Stabilirea unor proceduri clare de aplicare a prevederilor legale și simplificarea procedurilor administrative, îndeosebi în domeniile financiar și investițional în care există o serie întreagă de ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, precum și acte normative ale ministerelor care anulează autonomia consacrată prin lege în aceste domenii;
Instituirea unui serviciu public profesional și prin urmare modernizarea' structurilor actuale.
Unul din principalele obiective ale reformei este descentralizarea în vederea dezvoltării socioeconomice locale.
Principiul subsidiarității restricționează intervenția statului în activitatea autorităților locale. Cu toate acestea, mecanismul instituțional care rezultă în urma procesului de descentralizare trebuie să aibă în vedere caracterul unitar al statului și să asigure de aceea un proces echilibrat de dezvoltare economică a întregii țări. In consecință, autoritățile regionale și cele locale trebuie să dispună de suficiente competențe decizionale, care să le motiveze în sensul unei acțiuni independente, asigurând astfel promovarea intereselor sociale în cadrul procesului de dezvoltare.
Autoritățile centrale trebuie totuși să intervină pentru a corecta dezechilibrele existente sau dificultățile ciclice ale unor regiuni.
Este adevărat faptul că procesul de descentralizare a responsabilităților și promovarea dezvoltării regionale pune regiunile, zonele, județele mai sărace în competiție cu cele mai bogate. Acestea din urmă care au mai mult de oferit sunt potențiale câștigătoare ale oricărei competiții. De aceea, zonele mai dezavantajate trebuie să primească un sprijin efectiv de la nivel central. Simpla acceptare a rezultatelor unei astfel de competiții ar însemna o neglijare a politicii de realizare a unui echilibru teritorial din punct de vedere economic și, deci, a unui echilibru al condițiilor de viață. Din acest punct de vedere autoritățile centrale trebuie să identifice cu mare precizie care sunt măsurile legitime pe care le pot lua pentru a ajuta zonele mai slab dezvoltate să reziste la un mediu concurențial în formare.
În acest sens, guvernul este dator să adopte o politică de solidaritate națională, care să realizeze în practică o conciliere între conceptul de descentralizare și cel de dezvoltare echilibrată. Astfel de politici de solidaritate națională sunt, de obicei, definite ca politici regionale.
Aceste politici regionale sunt, de regulă, implementate cu ajutorul unor mecanisme de redistribuire financiară care să permită îmbunătățirea sistemului de infrastructură de bază și care privește bunăstarea și oportunitățile de dezvoltare. Astfel de politici sunt, în principal, operațiuni de redistribuire tip EXPOST și politici de promovare directă a competitivității și creșterii economice a zonelor respective. Deși dezechilibrele existente se pot atenua, totuși cauzele care le-au creat rămân .
Pe de altă parte, există numeroase situații când termenul de politici regionale este utilizat pentru a defini acele politici de dezvoltare formulate la nivel descentralizat adică la nivel local. Diferența între cele două abordări nu constă totuși în obiectivele conținute de politicile respective, ci pur și simplu în nivelurile la care acestea se fundamentează și sunt implementate.
Declanșarea procesului reformei a determinat o revigorare a rolului unor vechi actori și la apariția altora noi pentru dezvoltarea locală. Dintre cei tradiționali menționăm Camerele de Comerț și Industrie. Activitatea lor s-a concretizat pe trei domenii.
Mijlocirea comunicării și dezvoltarea relațiilor de afaceri între agenții economici prin culegerea, înregistrare, prelucrarea și transmiterea de informații de afaceri și acordarea de asistență tehnică și alte servicii.
Realizarea unui sistem propriu de reconversie și pregătire profesională a personalului în domenii care promovează cultura antreprenorială, contribuind astfel la buna administrare a afacerilor, prin forme specifice de realizare a pregătirii și perfecționării, organizate și desfășurate în strânsă conlucrare cu instituțiile locale de învățământ și cu instituții și firme specializate de pe plan național sau străine.
Participarea la investiții de interes public la nivel regional, urmărind dezvoltarea în noul cadru economic și atragerea de noi resurse financiare suplimentare pentru dezvoltarea și sporirea contribuției Camerelor de Comerț și Industrie la crearea unui mediu de afaceri cât mai favorabil.
Un alt actor tradițional este Guvernul. Din păcate, se constată practic absența unui organism central cu atribuții specifice de promovare a dezvoltării locale în ansamblul său și de proiectare a unor politici regionale.ln timp ce Departamentul pentru Administrație Publică are atribuții preponderent administrative, Departamentul de Reformă Economică se concentrează asupra problemelor macroeconomice și celor structurale, iar Agenția Română de Dezvoltare răspunde de promovarea investițiilor străine și elaborarea politicii de dezvoltare a sectorului de întreprinderi mici și mijlocii. Dezvoltarea infrastructurilor se face în concordanță cu planurile și programele de amenajare a teritoriului elaborate de către Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului.
Într-un context nou a fost iminentă apariția unor noi actori locali dintre care menționăm:Autoritățile locale nou create după 1989.
Se poate aprecia că autoritățile locale din România nu au o influență semnificativă în promovarea dezvoltării socioeconomice, deoarece:
Există unele ambiguități legislative privind separarea clară a atribuțiilor nivelurilor central și local referitoare la cine și ce face, cine este proprietarul anumitor active, ambiguități care constituie handicapuri reale în activitatea autorităților locale.
Blocarea unor inițiative locale prin atacarea în contencios de către prefect, ca reprezentant al guvernului, a unor decizii ale consiliilor județene. Acestea cu atât mai mult cu cât actele emise de Consiliul județean sunt avizate de către secretar, care este numit.
Lipsa de colaborare cu autoritățile centrale în probleme privind dezvoltarea socio-economică locală.
Agențiile de dezvoltare locală, înființate ca organizații neguvernamentale sunt actori puternic implicați în dezvoltarea zonei în care își desfășoară activitatea. Încercări de înființare a unor astfel de Agenții există deja în România.
Centrele de Servicii și Instruire reprezintă un actor relativ nou implicat în dezvoltarea socioeconomică locală, care au susținut crearea centrelor pentru dezvoltarea întreprinderilor mici și mijlocii și centrelor de consultanțăînființate, în cea mai mare parte, ca organizații neguvernamentale, respectiv fundații în Pitești, Constanța, Craiova, Brăila, Alexandria, Alba Iulia, Buzău, Galați, București.
Serviciile furnizate de aceste centre sunt:
Informarea generală în legătură cu organizarea și administrarea afacerilor;
Informarea specifică legată de anumite produse și/sau servicii;
Sfaturi profesionale cu privire la problemele apărute în derularea activităților întreprinderilor;
Consultanță pentru realizarea planurilor de afaceri;
Cursuri de pregătire pentru instruirea în domeniile administrării afacerilor;
Acțiuni pentru îmbunătățirea climatului local socioeconomic potrivit cerințelor dezvoltării spiritului întreprinzător.
Asociațiile de întreprinzători prezintă o importanță deosebită, atât din punctul de vedere al promovării dezvoltării locale, cât și cel al întăririi organizatorice a firmelor private. Până în prezent în România au putut fi identificate circa 30 de astfel de asociații. Printre principalele contribuții ale asociațiilor de întreprinzători se numără următoarele tipuri de acțiuni.
Susținerea dezvoltării spiritului întreprinzător și pregătirea întreprinzătorilor în domeniul administrării afacerilor: organizarea de cursuri, publicare de lucrări, organizarea de simpozioane și dezbateri pe probleme care preocupă comunitatea de afaceri la nivel regional sau la nivel local (ex. Simpozionul privind rolul administrației publice în promovarea întreprinderilor mici și mijlocii, organizat de Patron Grup-Baia Mare).
Reprezentarea intereselor întreprinzătorilor în raport cu autoritățile locale și centrale prin: organizarea de întâlniri cu reprezentanți ai parlamentului, ai executivului și chiar cu Președintele României, pentru a informa în legătură cu problemele care preocupă întreprinzătorii; colectarea și furnizarea de informații de afaceri; acordarea de consultanță de specialitate și alte servicii membrilor.
Favorizarea accesului membrilor la resursele financiare:fonduri mutuale, dialog cu băncile pentru luarea în considerare de către acestea a unor necesități specifice ale întreprinzătorilor.
Participarea la diferite proiecte de dezvoltare locală alături de autorități și alți actori locali, precum și favorizarea inițiativelor centrale la nivel local.
Reforma în administrația publică în România presupune luarea în considerare a următoarelor aspecte:
Asigurarea unor servicii pentru populație;
În acest sens, se poate dezvolta o colaborare cu ONG-urile care pot organiza controlul calității serviciilor pe sectoare ale localității sau pe zone de lucru ale diferiților prestatori, oferind astfel rezultatele serviciilor de specialitate din Primării;
Orientarea predilectă a activității funcționarilor publici pe ideea că se află în slujba cetățenilor;
Angajarea funcționarilor pe criterii de competență;
Stabilirea standardelor de calitate pentru serviciile oferite de administrația
locală;
Accentuarea autonomiei financiare locale, controlului prin buget, planuri de acțiune și Curtea de Conturi;
Dezvoltarea relațiilor publice între funcționarii publici, ca reprezentanți ai instituțiilor publice și cetățeni.
În aceste sens se dezvoltă relația cu ONG-urile și direct cu cetățenii implicați în culegerea de informații în urma unor sondaje de opinie direcționate pe probleme de interes public.
Atunci când managementul instituțiilor din administrația locală intenționează să transmită informații în legătură cu activitatea desfășurată se poate apela la mass-media locală și la serviciile ONG-urilor, care se pot implica în mod direct în transmiterea informațiilor până la cele mai mici unități administrativ-teritoriale, de la cartiere până la blocuri, scări, apartamente și case folosindu-se pentru aceasta de afișe, foi volante informative. De asemenea ONG-rile pot colabora cu primăriile pentru culegerea informațiilor în legătură cu modul în care sunt aplicate deciziile administrative luate de alte organisme.
Prin urmare, demararea rapidă a schimbărilor solicitate de reformă devine o necesitate care nu mai poate suporta o altă amânare. Orice întârziere înseamnă amplificarea dereglărilor care și așa încep să se accentueze din ce în ce mai mult în societatea românească.
Managementul public oferă instrumentele necesare refacerii dezechilibrelor și continuării treptate dar într-un ritm accelerat a procesului reformei în administrația publică din România.
CONCLUZII
Managementul public este o disciplină specializată care are ca obiect cunoașterea proceselor și relațiilor de management din administrația publică în toată complexitatea lor în vederea formulării de principii și legități pentru perfecționarea permanentă a organizării și funcționării structurilor administrative, în funcție de valorile puterii politice, de necesitățile economi,co-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură și civilizație etc., cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale și satisfacerii interesului public.
Multidimensionalitatea managementului public atrage, în mod evident, o serie de caracteristici, care contribuie la o bună înțelegere a conținutului acestuia.
Caracterul integrator.Managementul public studiază procesele și relațiile de management din administrația publică, cu scopul fundamentării soluțiilor de perfecționare și raționalizare a sistemului administrativ.
Caracterul politic. Managementul public este un domeniu al științei influențat de factorul politic. Acest aspect este evident, deoarece nu pot fi indiferente scopurile urmărite de reprezentanții administrației publice în state cu regimuri politice diferite. Față de instituțiile administrației publice bazate pe principii diferite, nu se pot, obiectiv vorbind, folosi metode de cercetare identice afirma Starosciak. De altfel, trăsătura dominantă a managementului public este caracterul său politic.
Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, întrucât există instituții cu competență materială generală și instituții cu competență specială, instituții centrale și locale. Aceasta face ca și managementul să comporte diferențieri, în funcție de nivelul administrativ la care se referă.
Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex întrucât reunește elemente specifice managementului în diferite domenii aparținând sectorului public: învățământ, cultură, asistență socială, sănătate etc. Simpla enumerare a acestor domenii ne face să înțelegem dificultățile în abordarea problematicii managementului public, în general, și a managementului în aceste domenii distincte, în special.
Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode, teorii, care sunt folosite cu succes de funcționarii publici. Este necesară o adaptare a cunoștințelor din sociologie, psihologie, statistică, ergonomie, drept, economie etc., la particularitățile sectorului public.
Cunoașterea și exercitarea de către funcționarii publici a funcțiilor managementului public constituie un element esențial pentru eficiența instituțiilor administrative. În literatura americană de specialitate este cunoscută abordarea lui Luther Gulick și Lyndal Urwick. Cei doi autori au lucrat mult timp în diferite organizații publice și au studiat, de pe această poziție, diferitele aspecte ale managementului public, care, consideră ei, contribuie esențial la îmbunătățirea eficienței sistemului administrativ dintr-o țară.
În lucrarea „Papers on the Science of Administration” au fost definite șapte funcții distincte ale managementului public și implicit ale sistemului administrativ: Planificarea; Organizarea; Personal; Conducerea; Coordonarea; Raportarea; Elaborarea bugetului.
Există trei abordări cu privire la managementul public cunoscute și în literatura americană de specialitate.
Problematica managementului public este abordată din trei perspective: politică, legală, managerială. Prin urmare, au rezultat trei abordări majore: abordarea politică; abordarea legală; abordarea managerială.
Abordarea politică.A fost explicată și susținută de Wallace Sayre, – care considera că managementul public este în ultimul rând o problemă de teorie politică. Problema fundamentală într-o democrație, afirma el, este responsabilitatea pentru un control total.
Această abordare a atras observațiile lui Paul Appleby, care consideră că administrația este un proces politic. În legătură cu această afirmație, numeroși alți specialiști și-au concentrat atenția asupra gradului în care funcționarii public; cu funcții de conducere participă la politica publică.
Abordarea legală.Această abordare a fost uneori minimizată ca importanță, în special de reprezentanții abordării manageriale. În SUA însă este definită ca una dintre cele mai importante pentru înțelegerea și definirea managementului public. În 1905, Frank Goodnow, unul din specialiștii care au contribuit semnificativ la dezvoltarea teoriei administrative generale, a publicat lucrarea „The Principles of the Administrative Law of the United States”. El definea legea administrativă ca fiind acea parte a legii care influențează semnificativ organizația și determină competența autorităților care execută legea, indicând în acest sens modalitățile specifice pentru soluționarea situațiilor de violare a unor drepturi.
Abordarea managerială.Unii specialiști au tendința de a minimiza diferențele dintre managementul public și cel din firmele private. În viziunea lor, sistemul administrativ este similar cu o mare afacere, care poate fi condusă după aceleași principii și valori. Abordarea a fost oarecum contestată de liderii politici, care s-au arătat nemulțumiți de influența ei asupra funcționarilor publici. Ei consideră că, de exemplu, într-o campanie electorală este normal ca toți candidații propuși să demonstreze capacitatea de a conduce uriașul sistem birocratic
Principiile managementului public.La baza managementului public se află un ansamblu de principii, formulate în urma unor riguroase și aprofundate cercetări, a unei îndelungate experiențe.
Principiile managementului public au menirea de a asigura cadrul general pentru o bună desfășurare a activității administrative.
Principiul conducerii unitare.Aparatul administrativ este vast, dar totdeauna este și extrem de complex, reunind activități numeroase, de o mare diversitate și complexitate.
Principiul conducerii autonome.Corelat cu principiul conducerii unitare funcționează principiul conducerii autonome.
Aparent aceste două principii s-ar exclude reciproc. În realitate, ele se îmbină, se intercondiționează.
În timp ce conducerea și organizarea unitară asigură coeziunea administrației de stat, unitatea de acțiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a administrației la condițiile concrete, la particularitățile de timp și de loc. Totodată, stimulează inițiativa personalului din aparatul administrativ și, legat de aceasta, responsabilitatea în îndeplinirea sarcinilor.
Principiul flexibilității.În legătură strânsă cu principiul autonomiei, funcționează un alt principiu al managementului public, și anume, principiul flexibilității, al adaptării rapide a administrației la schimbările permanente din viața socială.
Viața socială, ca de altfel orice fenomen sau proces, este supusă unei neîntrerupte evoluții, treceri de la o situație de fapt la alta.
Principiul restructurării.Acesta este unul din principiile prin care se urmărește crearea unui aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere organizatoric, cât și funcțional, corespunzător nevoilor sociale generale.
În funcție de numărul, varietatea, complexitatea și dificultatea problemelor de rezolvat în cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea și structura aparatului administrativ.
Principiul perfecționării continue. Alături de restructurare, perfecționarea continuă a managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază ale acestuia. Schimbările continue, care au loc în viața socială, impun respectarea lui.
Pe măsură ce obiectivele de realizat ale managementului public devin mai numeroase și mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi posibilă fară o îmbunătățire permanentă a activității, a metodelor folosite de managerii din administrație, pentru asigurarea concordanței dintre acestea și problemele de rezolvat.
Principiul legalității.Este evident faptul că organizarea și funcționarea instituțiilor administrative, în general, trebuie să se facă într-un anumit cadru legal.
Prin urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care acționează funcționarii publici. Legea conține în mod expres și explicit atribuțiile instituțiilor administrative, competențele decizionale ale acestora, sistemul de relații, drepturile și obligațiile funcționarilor publici etc.
Caracterizarea domeniului de aplicabilitate a managementului public necesită o bună cunoaștere a autorității. Precizăm că există cel puțin trei tipuri de autoritate: autoritatea juridică; autoritatea legislativă; autoritatea executivă.
Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituțională, care se compune, potrivit articolului 140 din Constituția României, din nouă judecători:trei judecători sunt numiți de Camera Deputaților, trei de Senat și trei de președintele României. Deciziile Curții Constituționale, potrivit articolului 145 din Constituție, sunt obligatorii și au putere numai pentru viitor.
Autoritatea legislativă aparține Parlamentului României, care adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Inițiativa legislativă aparține, potrivit articolului 73 din Constituția României, deopotrivă guvernului, deputaților, senatorilor, precum și unui număr reprezentativ de cetățeni cu drept de vot.
Autoritatea executivă, potrivit Constituției, aparține Președintelui României, guvernului, ministerelor și altor instituții de specialitate sau autorități administrative autonome, care își exercită autoritatea la nivel național, autorităților administrației rublice locale, precum și instituțiilor și serviciilor publice de interes național sau local.
BIBLIOGRAFIE
Alexandru I. – Structuri, Mecanisme și Instituții Administrative, vol.l și 2, Note de curs, Sylvi, București, 1996.
Andrews, K. -Toward Professionalism in Business Management, London, 1990.
Androniceanu, A. -Managementul schimbărilor, AII Educațional, București, 1998
Androniceanu, A. -Management public în Canada, Editura A.S.E, București, 1999
Androniceanu, A. – Management public, Editura Economică, București, 1999
Androniceanu, A – Noutăți în managementul public, Editura Universitară, București, 2004
Androniceanu, A – Management public internațional, Editura Economică, București, 1999
Barnes C., Painter S. -Management in the Public Sector, Chapman & Hali, New York, 1993.
Basarab-Sinc -Drept administrativ, Partea Specială, Metropol, București, 1994.
Bonnet, F. -Management de l'administration, Ed.Lyon, Paris, 1993.
Bourn, C. -Public Sector Management, vol.l, 2, Dartmonth, Brookfield, 1995.
Cole G.A. – Management. Teorie și practică, Editura Știința București, 2004
Douglas F. – Origins, Canadian History to Confederation, Harwest House, Toronto, 1988.
Farnham D. New Public Managers in Europe, ICSA, Publishing Cambridge, 1996.
Flynn N. – Managing Public Services, Martin's Press, New York, 1990.
Iorgovan A. – Drept Administrativ, Tratat Elementar, vol 3, Hercules, București, 1993.
Johnonson A. – What is Public Management? An Autobiographical View, Broadview Press, Toronto, 1993.
Lang P. – The Basis of Management on Public Organizations, Peter Lang Publishing, New York, 1994.
Lawton A. – Publishing Sector Management, Theory Critique and Practice, St. Martin Press, New York, 1994.
Lynn L.E. – Managementul public ca artă, știință și profesie, Editura ARC, București, 2004
Malcomson P. – The Canadian Regim, Broadview Press, Montreal, 1996.
Martinez M. – The Management of Change, ICSA Publishing, London, 1990.
Nicola I. – Managementul serviciilor publice locale, Editura C.H. Beck, București, 2010
Nicolescu O. ș.a. – Management, Editura Economică, București, 1997.
Petrescu I. Muscalu E., Tratat de mamagement public, Editura Universității “Lucian Blaga”, Sibiu, 2003
Pollit, Ch. – Management Techniques for The Public Sector: Pulpit and Practice International Journal Press, Montreal, 1995.
Profiroiu M. – Managementul strategic al colectivităților locale, Editura Economică, București, 2009
Ranson S. – Management for the Public Domain, St. Martin Press, New York, 1994.
Raw R. – The New Public Management, Special Edition of Public Administration, vol 69, nr.l 1993.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Analiza Comparativă Asupra Managementului Public DIN Instituțiile Publice DIN România Si DIN Alte Țări (ID: 109179)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.