Analiza Accesarii Fondurilor Europene Pentru Dezvoltare Rurala In Perioada de Preaderare Si Postaderare Ue

Capitolul 2 Analiza accesării fondurilor europene pentru dezvoltare rurală în perioada de preaderare și postaderare UE

2.1 Preaderare – analiza SAPARD

Asistența financiară acordată României de Uniunea Europeană în perioada 1992-1999 s-a ridicat la suma de cca 1,2 miliarde euro. În vederea atingerii obiectivelor propuse în strategia de pre-aderare și pentru a veni în întâmpinarea nevoilor statelor candidate, s-a decis, de către Consiliul European de la Berlin, să fie dublată asistența financiară începând cu anul 2000 și să creeze alte instrumente specifice: instrumente structurale de pre-aderare.

Între 2000-2003, pentru România s-au alocat cca 660 milioane euro pe an, prin cele trei instrumente de pre-aderare: PHARE, ISPA și SAPARD.

Ca rezultat al propunerii Comisiei Europene de a spori considerabil ajutorul pentru țările candidate, începând din 2004, pentru a le sprijini în parcurgerea ultimelor etape necesare pentru a îndeplini criteriile de aderare, România a primit fonduri suplimentare (în valoare de până la 40% în 2006), iar asistența financiară UE pentru perioada 2004-2006 a ajuns la circa 1,8 miliarde euro.

SAPARD (Programul Special de Aderare pentru Agricultura și Dezvoltare Rurală)

SAPARD se bazează pe Regulamentul Consiliului (CE) nr.1268/99 din 21 iunie 1999, având drept obiectiv stabilirea unui cadru comunitar pentru sprijinirea dezvoltării rurale durabile la nivelul stetelor candidate, soluționarea problemelor ce afectează ajustarea pe termen lung a sectorului agricol și a zonelor rurale și sprijinirea implementării acquis-ului comunitar în materie de politică agricolă comună și politici relaționate. Planul Național pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală în România 2000-2006 (PNADR), baza implementării SAPARD în România, a primit aprobarea în decembrie 2000.

El prevede o sumă totală de peste 2 miliarde euro (cheltuieli publice și private), dintre care 1.113,4 milioane euro reprezintă contribuția UE.

Pentru a atinge obiectivele PNADR, strategia pentru SAPARD a luat în considerare măsurile și prioritățile prevăzute în Regulamentul Counsiliului nr.1268/1999 (art.2 și art.4.3). Din cele 15 măsuri eligibile, România a ales 11, regrupate în patru priorități, după cum urmează:

1. Imbunătățirea accesului pe piețe de desfacere și competitivitatea produselor agricole prelucrate.

Măsuri: prelucrarea și comercializarea produselor agricole și piscicole; îmbunătățirea structurilor pentru controlul calității, controlul sanitar-veterinar și al sănătății plantelor, pentru produse alimentare și protecția consumatorului;

2. Imbunătățirea infrastructurii pentru dezvoltare rurală și agricultură.

Măsuri: dezvoltarea și îmbunătățirea infrastructurii rurale; managementul resurselor de apă pentru agricultura;

3. Dezvoltarea economiei rurale.

Măsuri: investiții în holdinguri agricole; inființarea grupurilor de producători; măsuri pentru protecția mediului în agricultură; dezvoltarea și diversificarea activităților economice, activităților multiple, veniturilor alternative; măsuri în domeniul forestier;

4. Dezvoltarea resurselor umane.

Măsuri: îmbunătățirea pregătirii profesionale; asistență tehnică.

Acordul Multianual de Finanțare (MAFA) a fost semnat la 2 februarie 2001 și definește condițiile privind managementul financiar și tehnic și cadrul administrativ pentru program.

Comisia Europeană a emis deciziile 2002/638 și 2003/846 care a conferit agenției SAPARD din România dreptul de coordonare a asistenței în perioada de pre-aderare (pentru șase măsuri).

Au fost promovate măsuri legale și instituționale care permit crearea și consolidarea unui cadru administrativ pentru implementarea SAPARD în România.

Agenția SAPARD este o instituție publică subordonată Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și este responsabilă pentru implementarea tehnică și financiară a programului.

Ministrul finanțelor publice a fost cel care a acționat ca și coordonator național pentru asistența financiară acordată României de către Uniunea Europeană și coordonator național ISPA. În cadrul Ministerului Finanțelor Publice a funcționat departamentul pentru coordonarea instrumentelor PHARE și ISPA, precum și Autoritatea de management pentru SAPARD.

Odată cu aderarea la UE, programul SAPAD a fost încheiat.

2.2 Postaderare – PNDR

Programul Național pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală ( PNADR) este documentul de bază care a contribuit la implementarea aquis-ului comunitar în perioada de pre-aderare a României și a fost elaborat conform unui set de Reglementări ale Comunității Europene.

În perioada premergătoare aderării la UE, accentul în agricultură și în spațiul rural s-a pus pe prioritățile identificate tocmai prin acest Program, cum ar fi:

structurilor îmbunătățite de prelucrare si marketing a produselor agricole si piscicole,

control al calității alimentelor, precum și control veterinar și fitosanitar,

îmbunătățire de infrastructură adresată dezvoltarii rurale și agricole,

dezvoltarea economiei rurale și a resurselor umane.

Acestea constituie premisele din care au fost dezvoltate cele 11 Măsuri de finanțare ale Programului SAPARD.

PNADR a statuat finanțarea de proiecte de dezvoltare rurală integrate, care să fie aplicate la nivel de comună, asigurându-se astfel premise pentru un nou comportament antreprenorial și pentru desfășurarea unor activități în acord cu cerințele de mediu.

Fiecare Măsură de finanțare SAPARD a fost implementată pe baza unor fișe tehnice care sunt conținute în PNADR, document care cuprinde și alocările financiare disponibile.

Fondurile acordate conform reglementărilor Uniunii Europene, asigură pregătirea treptată a fermierilor și procesatorilor români pentru a putea opera pe piața Uniunii Europene. Scopul principal este de a asigura crearea unor produse competitive și pentru a evita efectele negative ce pot apărea dacă România nu este pregătita din punct de vedere economic, instituțional și legislativ pentru aderare.

Planul Național pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală a fost realizat pe baza unei Evaluării ex-ante care a avut în vedere Sistemul Administrativ aferent Programului SAPARD din aprilie 2000.

2.2.1. Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală

Odată cu integrarea în Uniunea Europeană, România urmează, în ceea ce privește agricultura și dezvoltarea rurală, principiile PAC, care reprezintă un set de reguli și măsuri care vizează în principal creșterea productivității, garantarea unui nivel de viață echitabil populației din agricultură, stabilizarea piețelor, garantarea securității aprovizionărilor, asigurarea consumatorului cu provizii la prețuri raționale.

Potrivit Reglementării Consiliului Europei nr. 1290/2005 privind finanțarea politicii agricole comune, s-au creat două fonduri europene pentru agricultură:

FEGA – Fondul European de Garantare Agricolă – pentru finanțarea măsurilor de marketing

FEADR – Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală – pentru finanțarea programelor de dezvoltare rurală.

Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală este accesat începând din martie 2008, după aprobarea Programului Național de Dezvoltare Rurală ( PNDR).

Pentru informații despre investițiile care primesc fonduri nerambursabile prin FEADR puteți accesa rubrica Investiții prin FEADR.

Pornind de la Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1698/ 2005, din 20 septembrie 2005, privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), a fost creat Planul Național Strategic pentru România, care constituie baza pentru implementarea Programului Național de Dezvoltare Rurală pentru perioada 2007 – 2013.

Astfel, Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007 – 2013 ( PNDR), document elaborat la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, detaliază modul concret în care sunt finanțate investițiile din fondurile europene pentru agricultură și dezvoltare rurală.

Măsurile Planului Național Strategic iau în considerare Liniile Directoare Strategice Comunitare ce fac referire la mediul rural. În funcție de analiza situației socio-economice și de mediu, obținută pe baza datelor statistice disponibile, au fost stabilite prioritățile și direcțiile pentru dezvoltare rurală, în strânsă legătură cu prioritățile comunitare.

Prin Planul Național Strategic 2007 – 2013 și ulterior prin PNDR s-au conturat patru direcții (axe) prioritare pentru finanțare prin FEADR.

Prima direcție prioritară pentru dezvoltarea spațiului rural (Axa I) – Creșterea competitivității sectorului agricol și silvic – urmărește restructurarea și dezvoltarea producției agricole și silvice, dar și a industriilor prelucrătoare aferente, pentru a le face mai competitive și pentru a contribui la creșterea economică și convergența veniturilor din spațiul rural (acolo unde este posibil), în paralel cu asigurarea condițiilor de trai și protecția mediului din aceste zone.

Axa II – Îmbunătățirea mediului și a zonelor rurale – pune accent pe menținerea și îmbunătățirea calității mediului din zonele rurale ale României prin promovarea unui management durabil atât pe suprafețele agricole, cât și pe cele forestiere. Obiectivele privind menținerea biodiversității și conservarea naturii se materializează prin sprijinirea conservării și dezvoltării pădurii, asigurarea unei ocupări echilibrate a teritoriului și dezvoltarea practicilor de management durabil al terenurilor agricole și forestiere.

Nu au fost uitate mult așteptatele investiții în dezvoltarea infrastructurii și serviciilor rurale, o mai mare importanță acordându-se multifuncționalității economice a zonelor rurale, dar și conservării și punerii în valoare a patrimoniului cultural și arhitectural.

Axa III – Îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale și diversificarea economiei rurale – vizează gestionarea și facilitarea tranziției forței de muncă din sectorul agricol către alte sectoare care să le asigure un nivel de trai corespunzător din punct de vedere social și economic.

O a patra direcție (Axa IV) – LEADER – are în vedere implementarea unor strategii locale de dezvoltare pentru îmbunătățirea guvernării administrative la nivel rural.

FEADR este implementat în prima perioadă de programare financiară (2007 – 2013) prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007 – 2013 (click pentru detalii) și în a doua perioadă de programare financiară (2014 – 2020) prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014 – 2020

2.2.2 PNDR 2014-2020

Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014 – 2020 ( PNDR) – program prin care se acordă fonduri nerambursabile de la Uniunea Europeană și Guvernul României pentru dezvoltarea economico – socială a spațiului rural din România.

Investitorii au noi oportunități financiare pentru proiecte de investiții în dezvoltarea agriculturii și a zonei rurale.

Fermierii, societățile private și autoritățile publice locale au la dispoziție aproximativ 8 miliarde de euro, fonduri europene nerambursabile pentru investiții la standarde europene, eficiente și rentabile.

Cele 3 obiective strategice ale PNDR 2014-2020 sunt:

Restructurarea și creșterea viabilității exploatațiilor agricole

Gestionarea durabilă a resurselor naturale și combaterea schimbărilor climatice

Diversificarea activităților economice, crearea de locuri de muncă, îmbunătățirea infrastructurii și serviciilor pentru îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale

Principalele priorități de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2014‐2020

Modernizarea și creșterea viabilității exploatațiilor agricole prin consolidarea acestora, deschiderea către piață și procesare a produselor agricole;

Încurajarea întineririi generațiilor de agricultori prin sprijinirea instalării tinerilor fermieri;

Dezvoltarea infrastructurii rurale de bază ca precondiție pentru atragerea investițiilor în zonele rurale și crearea de noi locuri de muncă și implicit la dezvoltarea spațiului rural.

Încurajarea diversificării economiei rurale prin promovarea creării și dezvoltării IMM-urilor în sectoarele nonagricole din mediul rural;

Promovarea sectorului pomicol, ca sector cu nevoi specifice, prin intermediul unui subprogram dedicate;

Încurajarea dezvoltării locale plasate în responsabilitatea comunității prin intermediul abordării LEADER. Competența transversală a LEADER îmbunătățește competitivitatea, calitatea vieții și diversificarea economiei rurale, precum și combaterea sărăciei și excluderii sociale.

Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR) este instituția care asigură implementarea tehnică și financiară a PNDR 2014 – 2020.

Mai jos am prezentat structura PNDR 2014 – 2020 pentru accesarea fondurilor nerambursabile:

Măsura 4 – Investiții în active fizice

SubMăsura 4.1 – Investițiile pentru exploatații agricole

SubMăsura 4.1a – Investițiile pentru exploatații pomicole

SubMăsura 4.2 – Investițiile realizate pentru procesarea / marketingul produselor agricole

SubMăsura 4.2a – Investițiile realizate pentru procesarea / marketingul produselor din sectorul pomicol

SubMăsura 4.3 – Investițiile în dezvoltare, modernizare sau adaptare a infrastructurii agricole și silvice

Măsura 6 – Dezvoltarea exploatațiilor și a întreprinderilor

SubMăsura 6.1 – Sprijinul acordat pentru instalarea tinerilor fermieri

SubMăsura 6.2 – Sprijinul acordat pentru înființarea activităților neagricole în zone rurale

SubMăsura 6.3 – Sprijinul acordat pentru dezvoltarea micilor ferme

SubMăsura 6.4 – Investițiile realizate pentru crearea și dezvoltarea activităților neagricole

Măsura 7- Servicii de bază și reînnoirea satelor în zonele rurale

SubMăsura 7.2 – Investiții realizate pentru a creare și moderniza infrastructura de bază la scară mică

SubMăsura 7.6 – Investițiile asociate protejării patrimoniului cultural

Măsura 8 – Investițiile în dezvoltarea zonelor forestiere și a ameliorării viabilității pădurilor

SubMăsura 8.1 – Împădurire și creare de suprafețe împădurite

Măsura 9 – Sprijinul pentru înființarea de grupuri de producători în sectorul agricol

SubMăsura 9a – Înființare de grupuri de producători în sectorul pomicol

2.3 Comparații între perioada preaderare și postaderare

Din 2000 până în prezent, au fost puse în aplicare sau începute în cadrul programelor PHARE peste 75 de proiecte, axate pe aspecte legate de agricultură sau dezvoltare rurală. Suma totalizată de aceste proiecte depășește 60 milioane Euro. Proiectele constau în principal în programe de twinning, de asistență tehnică și de întărire a capacităților instituționale, prin prisma Pilonilor 1 și 2 din cadrul PAC.

Având în vedere faptul că Programele PHARE nu sunt comparabile cu majoritatea măsurilor prevăzute în cadrul PNDR, scopul lor fiind în principal cel de dezvoltare a capacității instituționale, MADR și-a concentrat eforturile pentru a face un inventar al experienței dobândite în urma desfășurării programului SAPARD deoarece, pentru multe măsuri, PNDR constituie o prelungire a acestuia. Cu toate acestea, prin experiența acumulată în programele PHARE s-a contribuit semnificativ la dezvoltarea capacităților și competențelor personalului de la toate nivelurile responsabile cu pregătirea și aplicarea PAC și programarea PNDR pentru 2007-2013 precum și la dobândirea unor experiențe valoroase în privința pregătirii și implementării proiectelor de training, pregătire profesională și asistență tehnică.

În pregătirea și derularea proiectelor PHARE, implementate sau în curs de implementare în România, autoritățile implicate au întâmpinat probleme legate în special de:

Criterii de selecție ambigue sau restrictive:

utilizarea unor expresii precum „relevant”, „comparabil”, „bune abilități de comunicare”, termenul de „sarcină” în loc de „proiect”, formulări care ridică dificultăți ulterior în evaluarea proiectelor,

criterii de selecție prea specifice, care corespund perfect domeniului de aplicare al proiectului, și care pot limita numărul de oferte ce pot fi incluse în lista scurtă, ceea ce diminuează competiția,

Cerințe excesive pentru experții cheie:

solicitări precum experiență în privința noii legislații românești, având în vedere faptul că nu se poate dobândi experiență într-un domeniu nou, sau dublarea unui criteriu, de exemplu experiența exprimată atât în ani cât și ca număr de proiecte,

Abordarea pe bază de onorarii sau pe preț global:

Neclarități privind specificul contractelor ce pot fi încheiate în baza onorariilor și al celor ce implică un preț global. Astfel, proiectele ce se finalizează printr-un studiu implică un preț global, în timp ce proiectele de asistență tehnică, de obicei, au la bază onorarii,

Cheltuieli incidentale:

au existat situații în care Termenii de Referință au indicat valoarea bugetului incidental și domeniile acoperite de acesta. Cu toate acestea nu a fost prezentă și o estimare a beneficiarului privind maniera de stabilire a acestei valori. Această estimare este importantă pentru Autoritatea Contractantă pentru a putea determina dacă suma este rezonabilă sau nu,

Conflicte de interese:

conflictele de interese potențiale trebuie tratate fiecare caz în parte. Este necesară declarația ofertanților că nu au legături cu echipa implicată în proiect și că nu au fost implicați în elaborarea Termenilor de Referință,

Diferențe în urma realocărilor dintre liniile bugetare.

În domeniul pregătirii profesionale principale probleme rezultate în urma implementării proiectelor PHARE au vizat calitatea instruirii oferite, determinată de deficiențe în modul de selectare a ofertelor și criteriile de selecție folosite, permisivitatea calendarului de desfășurare precum și tematica de training care nu întotdeauna a prezentat o relevanță ridicată, în măsura în care în cadrul unor sesiuni de instruire subiectele erau cunoscute, parțial sau total, de participanți, selectarea inadecvată a participanților.

Pentru proiectele de asistență tehnică principalele probleme au vizat perioadele foarte lungi de pregătire a dosarelor și instrumentare a licitațiilor precum și elaborarea unor termeni de referință neclari, care au facilitat furnizarea de către contractori a unor servicii neconforme.

Pe baza acestor lecții învățate din implementarea proiectelor PHARE în România, în implementarea măsurilor 111, 143 și a Operațiunilor de Asistență Tehnică, AM va avea în vedere experiența dobândită pentru elaborarea termenilor de referință, a bugetelor pentru proiecte, planificarea activităților, selectarea contractorilor și managementul contractelor.