Administratiile Publice

CUPRINS

Introducere

Capitolul 1 Noțiuni generale

1.1. Noțiunea de administrație publică

1.1.1. Administrația publică în accepțiunea de activitate

1.1.2. Administrația publică în accepțiunea de organizare

1.1.3. Sistemul organelor administrației publice

1.2. Autoritățile administrației publice locale

1.2.1. Autoritățile deliberative

1.2.2. Autoritățile executive

1.2.3. Primăria, structură funcțională

1.3. Locul si rolul secretarului în structura unității administrativ-teritoriale

Capitolul 2 Istoricul funcției publice de secretar al unității administrativ-teritoriale

2.1. Scurt istoric al administrației publice în România

2.2. Originile funcției publice de secretar al unității administrativ-teritoriale

2.3. Considerații asupra istoricului funcției de secretar al unității administrativ-teritoriale

Capitolul 3 Secretarul unității administrativ-teritoriale – funcție publică de conducere

3.1. Funcțiile publice în accepțiunea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici

3.2. Definiția noțiunii de secretar al unității administrativ-teritoriale

3.3. Numirea în funcție a secretarului unității administrativ-teritoriale

Capitolul 4 Atribuțiile secretarului unității administrativ-teritoriale

4.1. Drepturile și obligațiile secretarului unității administrativ-teritoriale

4.2. Atribuțiile secretarului unității administrativ-teritoriale

4.3. Procedurile de evaluare a activității secretarului unității administrativ-teritoriale

Capitolul 5 Răspunderea juridică a secretarului unității administrativ-teritoriale

5.1. Răspunderea disciplinară a secretarului unității administrativ-teritoriale

5.2. Răspunderea contravențională a secretarului unității administrativ-teritoriale

5.3. Răspunderea civilă a secretarului unității adminis-trativ-teritoriale

5.4. Răspunderea penală a secretarului unității administrativ-teritoriale

Capitolul 6 Studiu de caz

Concluzii

Anexe

Bibliografie

INTRODUCERE

Lucrarea „Locul si rolul secretarului unitatii administrativ – teritoriale in activitatea administratiei publice”, consacrată studierii unor aspecte fundamentale legate de administrația publică locală, ne-a oferit posibilitatea aprofundării noțiunilor privind problematica istorică, juridică și socială a acestui domeniu vital al funcționării statului, și, mai ales, a modului în care acesta răspunde dezideratelor procesului democratic al slujirii intereselor cetățeanului.

Rapiditatea evoluției societății umane, dar și dinamica proceselor și schimbărilor socio-economice determină în responsabilitatea statului și, implicit, în responsabilitatea administrației publice locale provocări din ce în ce mai complexe și dificile. Astfel, tema pe care am ales-o ține de convingerea personală că a sosit vremea ca acest domeniu să capete un caracter prioritar al guvernărilor democratice și să devină, prin profesionalismul și responsabilitatea celor care-l compun și-l servesc, principalul factor de armonizare și conlucrare al societății cu toți cetățenii pe care-i reprezintă.

Optând pentru acest demers, ne-am asumat, cum este și firesc, întreaga problematică de natură juridică, teoretică și practică, precum și cunoașterea tradițiilor, metodelor și formelor de a ajunge aproape de cetățean, de a-i înțelege, a-i rezolva și a-i reprezenta interesele, în strânsă concordanță cu cele ale comunității și ale statului de drept. Pentru studiul întreprins am ales deliberat problematica administrației locale, apreciind că o analiză a evoluției istorice a acesteia, dar mai ales a realităților și cerințelor actuale, prin prisma resorturilor sale juridice și sociale, ne poate oferi un optim cadru – nu numai emblematic pentru ansamblul istoric al instituției – ci și foarte complex, care solicită valorificarea întregului bagaj de cunoștințe acumulate în timpul studiilor și facilitează o integrare funcțională în resorturile intime ale profesiunii alese. Acestea au fost rațiunile care ne-au determinat să elaborăm lucrarea pornind de la anumite aspecte generale privind administrația publică și autoritățile care o realizează, urmărind totodată evoluția în timp a instituției secretarului unitatii administrativ-teritoriale, care și-a legat numele de procesul unei continue dezvoltări economice, sociale, culturale și edilitare, axându-ne, îndeosebi, pe problematica actuală, decurgând din funcțiile și atribuțiile ce revin secretarului unitatii administrativ-teritoriale, raporturilor acestuia cu alte autorități ale administrației publice locale și centrale.

Instituția secretarului unitatii administrativ-teritoriale, ca expresie a existenței și aplicării principiului autonomiei locale, a ocupat și ocupă rolul central în cadrul sistemului administrației publice locale. De altfel, funcția secretarului unitatii administrativ-teritoriale reprezintă o funcție tradițională în administrația publică locală, nu numai din Europa, dar și din alte continente, cum ar fi America, unde a pătruns influența europeană.

Pentru o cât mai amplă înțelegere a analizei, demersul a vizat aspectele legate de rolul secretarului unitatii administrativ-teritoriale ca reprezentant numit al colectivității locale, ca autoritate administrativă autonomă executivă, dar și ca reprezentant al statului.

Pentru realizarea scopului trasat am avut în vedere și examinarea evoluției unor concepte de bază, precum cele de administrație publică, autonomie locală, integrare europeană, subsidiaritate;

analiza efectelor integrării asupra aplicării autonomiei locale;

stabilirea fundamentelor constituționale și legale actuale privind funcția de secretarului unitatii administrativ-teritoriale în România și în alte state membre ale Uniunii Europene;

determinarea locului și rolului secretarului unitatii administrativ-teritoriale în cadrul colectivității locale;

evidențierea legitimității raporturilor dintre secretarului unitatii administrativ-teritoriale și autoritățile administrației publice de la nivel județean și local;

analiza atribuțiilor secretarului unitatii administrativ-teritoriale, ca reprezentant al intereselor colectivităților locale în cadrul asociațiilor autorităților locale din România;

elaborarea cadrului legal privind instituirea unui statut special al secretarului unitatii administrativ-teritoriale în sistemul administrației publice; identificarea unor coordonate comune ale exercitării funcției de primar în statele membre ale Uniunii Europene.

Semnificația teoretică a lucrării constă în determinarea rolului și locului secretarului unitatii administrativ-teritoriale în cadrul colectivității locale, a relațiilor acestuia cu celelalte autorități ale administrației publice, Nu în ultimul rând, în procesul de elaborare a lucrării, ne-au fost de un real folos cercetările întreprinse anterior legate de tipologia autorităților administrației publice și a raporturilor care se stabilesc între acestea, dar și o analiză a provocărilor generate asupra autorităților publice locale de calitatea României de stat membru al Uniunii Europene.

CAPITOLUL 1 NOȚIUNI GENERALE

1.1. Noțiunea de administrație publică

1.1.1. Administrația publică în accepțiunea de activitate

Din punct de vedere etimologic cuvântul „administrație” provine din limba latină și este format din prepoziția „ad” care semnifică la, către precum și din „minister” ce semnifică servitor, supus mai mic.

Din această înlăturare administrația ne apare într-o semnificație directă – ajutor al cuiva, slujitor, executant cât și într-o semnificație figurativă de unealtă, instrument.

Pornind de la acest sens etimologic s-a ajuns la o semnificație a noțiunii de administrație ca serviciul celui mai mic, al celui supus ca o activitate aflată sub comanda subordonată, accepțiune îmbrățișată de toate limbile de circulație mondială.

În limbaj curent termenul administrație desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei unități sau organ, fie activități ale acestora care nu au caracter productiv.

În literatura de specialitate întâlnim frecvent noțiuni ca administrație de stat, administrativ, activitate executivă, administrație publică, etc. Autorii dându-le uneori sensuri diferite, alteori punând semnul egal între unele dintre acestea.

Într-o accepțiune se precizează că termenul de „administrație” desemnează o activitate a cuiva, care ajută la ceva și derivă de la latinescul, „magister” care înseamnă stăpân căruia i se subordonează servitorul și pe care acesta trebuie să-l servească. Aceasta este o administrație particulară care este distinctă de „administrația publică” ambele având mai multe specii.

În altă accepțiune prin „administrație de stat” se înțelege un sistem de organe ale statului – „organe ale administrației de stat” sau o anumită formă fundamentală de activitate a statului – „activitatea administrativă”, precizând că noțiunile de „activitate administrativă” și „organe administrative” pot fi desemnate și prin termeni de „activitate executivă”, respectiv „organe executive” termenii „administrativ” și „executiv” fiind folosiți alternativ, cu sens identic.

În alte opinii, alți autori, fac distincție netă între „administrație de stat” și „activitatea executivă” definind administrația de stat ca „activitate ce se desfășoară pentru îndeplinirea în mod practic și concret a funcțiilor statului și a sarcinilor organelor administrației de stat”.

În această opinie, în înțeles larg se deosebește administrația de stat, de activitatea executivă, care se îndeplinește de organe executive, iar studierea ei formează obiectul științei administrației de stat, pe când activitatea executivă este reglementată de norme de drept administrativ.

Administrația publică trebuie delimitată foarte clar de administrația particulară deosebindu-se în primul rând prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în interesul general al societății sau al unei colectivități umane. De asemenea administrația publică se deosebește și de administrația de stat prin sfera de cuprindere. Astfel, administrația de stat cuprinde și se realizează numai prin organele statului pe când administrația publică se realizează și prin alți subiecți de drept, inclusiv a organelor administrației publice locale, a societăților comerciale, a regiilor autonome și a altor instituții publice.

Privită din alt unghi administrația publică, ca și întreaga activitate a statului este în principal o activitate juridică. Statul îndeplinește această activitate juridică, deoarece organizarea relațiilor interumane și instituționale în cadrul societății pentru a fi eficientă trebuie să dea naștere la drepturi și obligații. Activitatea juridică a organelor statului care cuprind, în principal fapte juridice și care formează majoritatea acestei activități cuprinde și fapte nejuridice în măsura în care acestea trebuie efectuate pentru a da naștere sau a executa în mod concret fapte juridice.

Administrația publică este una din formele fundamentale de realizare a puterii de stat. Administrația publică alături de puterea legislativă reprezentată în prezent prin Parlamentul bicameral și instituția președintelui, precum și alături de puterea judecătorească formează aspectele fundamentale și instituționale pe care se sprijină statul.

Administrația publică se deosebește de celelalte forme de realizare a puterii de stat deoarece, ca putere executivă, are de îndeplinit prerogative consacrate de Constituție ceea ce a făcut ca uneori în literatura juridică să se vorbească nu despre o putere executivă ci despre o putere guvernamentală. Nu poate fi asociată cu justiția deoarece aceasta (justiția) are drept scop numai de a spune ceea ce legea dispune și conținutul ei este de a soluționa cu forță de adevăr legal, litigiile prevăzute de lege care îi sunt date în competență expresă, dat fiind că judecătorul potrivit principiului constituțional al inamovabilității se subordonează numai legii. Justiția nu este în nici un caz o activitate de organizare a executării legii care să poată merge până la fapte materiale de executare și cu atât mai puțin care să implice o activitate de executare a celorlalte acte emise de autoritățile statului.

Justiția nu este o activitate de organizare a executării în concret a legii așa cum este administrația publică ci numai de soluționare cu forța de adevăr legal a litigiilor pe care le dă expres în competența organelor judecătorești.

1.1.2. Administrația publică în accepțiunea de organizare

Obiectul administrației publice îl reprezintă realizarea unor valori care reprezintă interesele generale ale statului său, a unei colectivități distincte, recunoscute de către stat prin acte ce emană din partea statului prin autoritatea legislativă. De asemenea are ca obiect organizarea executării și executarea legii fapt ce leagă administrația publică de puterea (autoritatea) legislativă cât și de autoritatea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate în cadrul administrației publice putându-se folosi, în caz de nevoie de coercițiunea statului.

Aceasta este strâns legată de autoritatea executivă dar nu se identifică cu ea deoarece așa cum s-a precizat administrația publică se realizează atât de autorități ale puterii executive (Guvernul, ministerele, prefecții) cât și de autorități ale administrației publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii județene) precum și de către structuri organizatorice care nu au calitatea de autorități (regii autonome și instituții publice).

Administrația publică se realizează prin două categorii de autorități:

-activități cu caracter dispozitiv;

-activități cu caracter prestator.

Prin activități cu caracter dispozitiv se stabilesc norme juridice privind obligația de a face sau a nu face ceva adresat persoanelor fizice și juridice, ca subiecți de drept putându-se, interveni în condițiile legii, cu aplicarea de sancțiuni în caz de nerespectare a conduitei prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative de către autoritățile administrației publice și funcționarii acesteia activități specifice principale).

Activitățile cu caracter de prestație se realizează tot pe baza și în executarea legii, de către autoritățile administrative sau reprezentanții săi, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Aceste prestații se realizează în cele mai diverse domenii de activitate ca: stare civilă și autoritate tutelară, furnizare de gaze, apă, energie electrică și termică, gospodărie comunală și locativă, ocrotirea mediului ambiental, servicii de telefonie transport în comun, poștă, asistență medicală, activități cultural educative etc. Această categorie de activități se realizează în principal prin fapte materiale dar și prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, certificate , adeverințe etc.).

De menționat este faptul că activitatea de organizare a executării legii și de execuție în concret a legii de natura celei menționate anterior se întâlnesc și la celelalte organe ale statului (parlament, tribunale, judecătorii) însă aici sunt considerate activități subsidiare, iar aceste organe nu apar în cazul realizării lor ca autorități legiuitoare sau judecătorești ci ca subiecți de drept în relațiile cu alți subiecți de drept (numirea în funcție a unor persoane de către Parlament sau una din camere, contractarea unor lucrări de reparație a sediilor, actele emise de președinții judecătoriilor, tribunalelor, Curților de Apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care au ca obiect buna administrare a justiției și a bazei materiale pe care o folosesc etc.).

În unele cazuri activitatea de organizare a executării legii și de executare a acesteia se realizează și de unii subiecți de drept, organizații particulare, activitatea lor fiind de interes public, fiind însă abilitată de lege cu prevederi în acest sens. Astfel de subiecți de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administrației publice (barourile de avocați, notari publici etc.).

Sintetizând cele menționate se poate desprinde o definiție a administrației publice susținută de unii autori. Astfel administrația publică este o activitate de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează în principal de autoritățile administrație publice și funcționarii acestora și în subsidiar și de celelalte autorități ale statului precum și de instituții particulare care desfășoară activități de interes public.

Trăsăturile specifice administrației publice

Prin trăsături specifice se înțeleg acele caracteristici ale administrației publice care deși nu sunt toate specifice una sau alta dintre ele putându-se „întâlni” și la alte activități sau subiecți de drept public, totuși ele determină, în ansamblul lor, noțiunea respectivă deosebind această activitate de toate celelalte.

a) Administrația publică este o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii. Prin lege în această accepțiune nu se înțelege numai actele normative ce emană de la activitatea legiuitoare (Parlament) ci orice act normativ emis de Parlament, Guvern, ministere etc.

b) Administrația publică are un important rol creator. Acest rol creator se manifestă îndeosebi în cadrul realizării activității cu caracter dispozitiv, fapt ce o deosebește net de alte activități ale unor autorități de stat (ex.: puterea judecătorească) sau subiecți de drept. Legătura cu puterea judecătorească se face tot prin intermediul legii administrației publice, revenindu-i rolul de a organiza executarea legii punând în executarea legii, punând în executare hotărârile judecătorești.

c) Administrația publică are o largă sferă de acțiune. Aceasta rezultă din faptul că ea cuprinde toate domeniile de activitate ca și din volumul mare al relațiilor sociale pe care le organizează.

d) Administrația publică are un caracter concret, operativ, autonom. Administrația publică nu poate fi o activitate de executare mecanică a actelor normative. Aceasta dă naștere nu numai la raporturi juridice concrete ci și la raporturi generale prin acte juridice cu caracter normativ.

Caracterul concret al administrației publice înseamnă cuprinderea de raporturi juridice concrete, urmate de executarea lor prin fapte materiale cunoscând și ținând seama de toate condițiile de drept și de fapt în care se aplică norma juridică.

Operativitatea activității administrative cuprinde posibilitatea luării imediate și în concret a măsurilor necesare de aplicare a normelor juridice în raport cu noile situații în posibilitatea schimbării soluției date anterior, chiar în cursul executării.

Caracterul autonom este dat de principiul autonomiei locale, a unor subiecți de drept care gestionează și administrează interesele unei colectivități bine determinate conform legii.

e) Administrației publice îi este specifică metoda convingerii. Pentru înțelegerea acestei deosebite trăsături a administrației publice trebuie făcute precizări cu privire la faptele de executare ale administrației publice. Potrivit articolului 2 din legea nr.215/2001: „administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorității administrative publice locale și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit”. Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și organizarea sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă. Pentru a avea o imagine exactă asupra activității autorităților administrației publice. Accentul trebuie pus pe rolul de organizare a executării legii pe care-l au autoritățile în administrație. Acestea sunt acele atribuții ale autorității administrației publice prin care se organizează executarea legilor. Acestea îmbracă forma operațiunilor administrative sau forma actului juridic administrativ cu modalitățile sale respectiv contractul sau actul juridic unilateral.

În literatura de specialitate s-a apreciat că administrației publice îi revine din suma activităților celorlalte puteri ale statului monopolul constrângerii organizate – deoarece nici o altă formă de organizare socială nu poate dispune de o forță legală prin care să se constrângă membrii săi.

Aceste trăsături caracterizează în general activitatea cu caracter dispozitiv și pornește de la principiul interesului general în slujba căreia este pusă administrația publică.

Având în vedere acest principiu se presupune că este suficientă organizarea executării legii de către administrația publică pentru ca subiecții de drept să se conformeze. În caz contrar minoritatea care refuză realizarea normei generale poate fi constrânsă prin metodele caracteristice ale sancțiunilor de drept. Această metodă este subsidiară și se aplică numai în caz de nevoie.

1.1.3. Sistemul organelor administrației publice

Unitățile administrativ teritoriale în care un stat este împărțit au personalitate juridică și atribuții de drept public și privat pentru a pretinde o mai bună administrare și conducere a statului.

Elementele componente ale personalității juridice a statului – populația, patrimoniul (teritoriul, bunurile mobile și imobile) și scopul căruia este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populației) sunt întâlnite în toate unitățile administrative ale teritoriului statului, rezultă deci că ele sunt fiecare în parte o persoană juridică distinctă.

În acest sens Constituția României prevede în articolul 3 alineatul 3 că „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune și orașe și județe. În condițiile legii unele orașe sunt declarate municipii.”

Astfel fiind alcătuită din unul sau mai multe state în funcție de condițiile economice, social-culturale, geografice și demografice, comuna este unitatea administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin comunitate de interese și tradiții. În România există 2 683 de comune.

În țara noastră există 172 de centre de populație mai mari decât comuna din punct de vedere economic și social-cultural și edilitar-gospodăresc numite orașe.

Municipiul este localitatea urbană cu un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viața economică social-politică și cultural-științifică a țării. Potrivit Legii numărul 215/2001 „unele orașe pot fi declarate municipii, în condițiile legii” și ca „în municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare și organizare se face potrivit legii”. O astfel de subdiviziune este sectorul. Legea 2/1968 prevede că orașele și comunele din imediata apropiere a municipiilor și a orașelor mai importante pot aparține de acestea ca unități administrativ-teritoriale distincte.

Județul este alcătuit din orașe și comune, în funcție de condițiile geografice, economice și social-politice, etnice și de legăturile culturale și tradiționale ale populației, la noi în țară există 41 de județe. De asemenea fiecare unitate administrativ-teritorială, precum și localitățile componente poartă o denumire, care poate fi schimbată sau atribuită conform Decretului-lege numărul 100/1990 de către Parlament la propunerea Guvernului.

1.2. Autoritățile administrației publice locale

1.2.1. Autoritățile deliberative – consiliul local, consiliul județean

Consiliul local

1. Compunerea consiliului local. Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr.67/2004 cu modificarile si completarile ulterioare. Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de populația comunei, orașului sau municipiului raportată de Institutul Național de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precedă alegerile. În consecință, un consiliu local poate avea între 9 și 31 de consilieri, iar Consiliul General al Municipiului București este compus din 55 de consilieri.

2. In conformitate cu modificarile aduse Legii 215/2001 prin OUG nr. 66/2008, constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor. Convocarea consilierilor locali aleși și validati în funcție se face de către prefect. Prin modificarile introduse prin Ordonanta de urgenta nr. 66/2008 se revine la termenul consacrat în formularea initiala a Legii 215/2001, constituirea consiliilor locale realizandu-se in termen de 20 de zile de la data desfasurarii alegerilor, dupa indeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (11 ) din Legea nr. 334/2006 privind finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale, cu modificarile si completarile ulterioare .