Administratie Publica Locala In Romania

CUPRINS

Cuvânt înainte……………………………………………………………………….pag.4

CAPITOLUL I: Autoritățile administrative locale și organizarea lor………….pag.7

1. Organizarea administrației publice…….………………………….………………pag.7

2.Structura și atribuțiile autorităților administrative organizate în unități teritoriale…………………………………………………………………………………………………….pag.10

3.Organizarea administrativă a teritoriului….………………………………………..pag.16

CAPITOLUL II: Regimurile administrativ- teritoriale……………………..….…..pag.22

1. Scurt istoric al regimurilor administrativ-teritoriale din România…….…………pag.22

2. Regimul administrativ centralizat…………………………………………………..pag.26

3. Regimul administrativ desconcentrat……………………………….. ……………pag.26

4. Regimul administrativ descentralizat…………………..………………………….pag.27

5. Descentrarea administrativă………………………………………………………..pag.30

6. Conceptul de autonomie locală …………………..………………………………..pag.31

6.1. Autonomia locală – principiu fundamental de organizare și funcționare

a administrației publice…………………………………………………….…………pag.32

CAPITOLUL III:Principalele obiective ale reformei administrațiilor locale..pag.35

1. Principalele obiective ale reformei administrațiilor locale…………..……………pag.35

CAPITOLUL IV: Studiu de caz……………………………………………………….……….pag.37

Concluzii……………………………………………………………………..…….pag.64

Bibliografie………………………………………………………………………….pag.68

=== Administratia Publica Locala ===

CUPRINS

Cuvânt înainte……………………………………………………………………….pag.4

CAPITOLUL I: Autoritățile administrative locale și organizarea lor………….pag.7

1. Organizarea administrației publice…….………………………….………………pag.7

2.Structura și atribuțiile autorităților administrative organizate în unități teritoriale…………………………………………………………………………………………………….pag.10

3.Organizarea administrativă a teritoriului….………………………………………..pag.16

CAPITOLUL II: Regimurile administrativ- teritoriale……………………..….…..pag.22

1. Scurt istoric al regimurilor administrativ-teritoriale din România…….…………pag.22

2. Regimul administrativ centralizat…………………………………………………..pag.26

3. Regimul administrativ desconcentrat……………………………….. ……………pag.26

4. Regimul administrativ descentralizat…………………..………………………….pag.27

5. Descentrarea administrativă………………………………………………………..pag.30

6. Conceptul de autonomie locală …………………..………………………………..pag.31

6.1. Autonomia locală – principiu fundamental de organizare și funcționare

a administrației publice…………………………………………………….…………pag.32

CAPITOLUL III:Principalele obiective ale reformei administrațiilor locale..pag.35

1. Principalele obiective ale reformei administrațiilor locale…………..……………pag.35

CAPITOLUL IV: Studiu de caz……………………………………………………….……….pag.37

Concluzii……………………………………………………………………..…….pag.64

Bibliografie………………………………………………………………………….pag.68

CUVÂNT ÎNAINTE

Omenirea este într-un punct în care, reprezentând împlinirea a două milenii de la începutul erei noastre, își face un bilanț al drumului parcurs de istorie până acum, scrutând cu mai mult interes decât niciodată viitorul. Relațiile și interdependențele tot mai accentuate astăzi dintre state și ceilalți participanți la relațiile internaționale, mondializarea problemelor și a soluțiilor accelerarea derulării fenomenelor social-politice pun probleme noi în fața oamenilor politici, a specialiștilor în științe sociale, a juriștilor, cărora trebuie să li se dea răspunsuri pe măsură.

De multe ori, soluțiile oferite de teoriile clasice se dovedesc a fi prea “strâmte” pentru a mai putea descrie și ghida orientarea realităților sociale, politice și juridice, făcând necesare noi abordări, regândirea schemelor clasice, abandonarea a ceea ce nu mai corespunde și oferirea de noi răspunsuri.

Înfăptuirea reformei în administrația publică și fundamentarea acesteia pe principiile democratice ale statului de drept constituie un element esențial al reformei economico-sociale din România, începută după revoluția din decembrie 1989, și se află în plină desfășurare.

Organizarea politică a planetei la sfârșitul acestui secol și mileniu a suferit și suferă transformări însemnate, afectând însăși esența multor instituții juridice având caracter clasic.

Între problemele aflate în centrul interesului cercetărilor contemporane de drept public se află și cele relative la noile forme de cooperare internațională regionale, la locul statului și a suveranității, la necesitatea valorilor democratice, la dezvoltarea autonomiei locale, la respectarea drepturilor omului.

Toate aceste chestiuni sunt strâns legate, evoluția lor nu poate fi privită decât în mod unitar, prin înțelegerea corectă a mecanismelor care le sunt proprii și a interconexiunilor și determinărilor lor reciproce.

Problemele nou apărute, cu care societatea internațională, statele, colectivitățile teritoriale locale și particularii nu s-au mai întâlnit, necesită soluții pe măsură, cu caracter de noutate, de originalitate care pot, uneori, să șocheze pe cei obișnuiți cu schemele clasice, dacă nu le pot depăși. Dreptul este însă un sistem evolutiv – atât ca ansamblu de norme, cât și ca știință – care a reușit de fiecare dată să se adapteze, să se modernizeze, să ofere răspunsuri adecvate.

Nu este însă mai puțin adevărat că excesele, dorința de a fi original cu orice preț, negarea sistematică a valorii principiilor și instituțiilor clasice sunt la fel de nocive. Dreptul prezintă anumite constante fundamentale, care au înfruntat timpul și au câștigat lupta cu acesta care se impun prin valoarea lor de adevăr și a căror negare duce la plasarea în afara unui demers serios, în afara abordării științifice și a profesionalismului, în sfera imposturii și amatorismului.

În același timp însă, nici aceste constante ale dreptului nu au putut rămâne identice cu ele însele, ci, păstrându-și, în linii mari, esența care le conferă perenitatea, rămânând în interiorul limitelor fără de care și-ar pierde valoarea de constantă, au știut să se perfecționeze, să dobândească valențe noi, servind mereu valorile fundamentale ale omenirii.

Cea mai importantă instituție a dreptului în general, a dreptului public în special, fie el intern sau internațional o reprezintă și va continua mult timp de aici înainte să o reprezinte statul. El este cel mai important subiect al dreptului intern și al dreptului internațional. Societatea umană, din vechimea istoriei și încă mult timp în viitorul previzibil, a fost, este și va fi organizată politic și juridic în state, formă indispensabilă de organizare atât pentru nivelul național, cât și pentru cel internațional. Este un adevăr care trebuie doar afirmat, că societatea națională se organizează în stat, iar societatea internațională reprezintă, în primul rând societatea statelor.

Analizând instituția statului, concluzia imediată care rezultă este că trăsătura definitorie a acestuia este suveranitatea. Prin urmare, statul suveran se află și trebuie să se afle în centrul oricărei construcții politice și juridice a societății omenești acum și în viitor.

Statul suveran de astăzi, în procesul transformărilor contemporane, ca bază pentru societatea de mâine, nu este și nu are cum să fie identic cu statul suveran din secolele trecute ori cu statul suveran din prima jumătate a secolului XX. El este chemat să răspundă nevoilor contemporane și celor de viitor, nevoi inedite și complexe, în raport cu care trebuie să se adapteze, să se transforme, să se perfecționeze.

Două sunt direcțiile principale în care statul suveran, înțeles în mod clasic, trebuie să se confrunte cu un nou mod, de punere a problemei și pe care, inevitabil, se transformă și va continua să se transforme. Una este dimensiunea internațională la integrare, atât la nivel internațional regional, cât și la nivel internațional universal. A doua este dimensiunea internă, având drept obiect întărirea autonomiei colectivităților teritoriale locale și coborârea nivelului deciziei publice spre nivelurile de bază, precum și o judicioasă dimensionare a unităților administrativ-teritoriale.

Distinct de racordarea statului la problema organizațiilor internaționale interguvernamentale și respectiv, a colectivităților teritoriale locale, care duce la un bloc instituțional public, cu trei mari paliere, și anume internațional, statal și local, statul suveran se află și în fața altor probleme, cu o natură diferită, și anume valorile democrației și respectarea drepturilor omului.

Democrația și drepturile omului necesită a fi respectate la toate cele trei paliere, prin forme și modalități specifice, cărora statul suveran trebuie să li se adapteze.

In egală măsură, dimensiunile internațională și locală in fața cărora este pus statul suveran de astăzi nu sunt izolate. Din ce în ce mai mult, dreptul internațional public se apleacă asupra chestiunii autonomiei locale, care încetează a mai fi un monopol al statului suveran, și, în același timp, colectivitățile teritoriale locale pretind să joace un rol din ce în ce mai însemnat pe scena internațională, prin aspectul extern al autonomiei locale.

Această lucrare încearcă să prezinte modul în care, utilizând principiile organizării colectivităților și autorităților locale se pot stabili mijloace de cooperare transfrontalieră care să conducă la o armonizare a relațiilor interstatale și să definitiveze procesul de unificare europeană.

CAPITOLUL I

AUTORITĂȚILE ADMINISTRATIVE LOCALE ȘI ORGANIZAREA LOR

1. ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Organizarea administrației de stat apare firește, odată cu statul. Teoriile științifice însă, despre această organizare se conturează mult mai târziu, odată cu apariția științei administrației și a științei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX-lea. E vorba de cercetarea sistematică a acestui fenomen care începe să se realizeze odată cu conturarea științelor respective, pentru că teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administrației la guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate. Avem în vedere nu numai pe marii filozofi, dar chiar pe unii tribuni ai republicii sclavagiste sau pe unii împărați, oameni luminați, care au elaborat teorii bine structurate după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Este suficient să-i cităm pe Marcus Aurelius și Dioclețian. Domnia lui Marcus Aurelius, ca de altfel și a lui Titus Antoniu Pius sunt, poate singurele perioade din istorie în care fericirea unui mare popor a fost unicul scop al guvernării, aflăm de la un celebru istoric englez care a trăit în secolul luminilor. Dioclețian care a lăsat lumii câteva principii de guvernare, mai ales de deontologie a guvernării care i-au inspirat pe marii gânditori din Evul Mediu ori pe iluminiști. A devenit legendară acțiunea sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare, la manipularea sa de către cei din anturaj, colaboratori, sfetnici, etc..

Desigur că nu întotdeauna guvernarea și organizarea administrației a avut la bază “idei filozofice” pentru că de-a lungul istoriei antichității (inclusiv în imperiul roman) ca de altfel și în evul mediu, regii și împărații – și nu puțini la număr – nu știau nici măcar să citească.

Este clar că evoluția organizării administrative este legată de evoluția organizării armatei; însăși ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar, este de necontestat că și geografia a avut rolul ei, dar aici trebuie incluși mulți, foarte mulți factori de ordin economic, politic, religios, cultural, lingvistic etc. precum și o serie de factori subiectivi cum ar fi patimile conducătorilor, bolile conducătorilor, intrigile metreselor sau concubinelor oficiale, capriciile .

Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general ci vorbim despre organizare unui stat anume, este logic să vorbim despre organizarea administrativă unui anume stat, nu despre o organizare administrativă abstractă. Putem afirma că fiecărui tip de stat i-a fost proprie o anumită organizare administrativă, aspecte de natură geografică, psihologică (capriciile împăraților, regilor) dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială au influențat organizarea administrației de-a lungul istoriei omenirii, dar care nu pot fi apreciate drept cauze ale organizării administrației de stat, adevăratele cauze se identifică cu cele ale puterii și ale necesității instituționalizării sale.

NOȚIUNEA DE ORGAN AL ADMINISTRAȚIEI

PUBLICE ÎN DOCTRINĂ

A. Noțiunea de organ al administrației publice în literatura din perioada interbelică

În Constituția din 1866 și cea din 1923 se operează cu noțiunea de putere în sens de autoritate chiar și atunci când se aveau în vedere organe, adică autorități de stat ale unităților administrativ – teritoriale.

Tot în perioada interbelică s-a impus conceptul de persoană morală de drept public. Profesorul Paul Negulescu consideră că statul, județul, comuna și stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public în sensul că ele sunt destinate să facă administrație publică.

În legea nr. 21/1924 se precizează că persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege (Legea 21/1924 a fost abrogată prin O.G. nr. 26/2000).

Pe lângă stat, județ, sau comună, existau și alte persoane morale de drept public care se înființau prin lege ponderea cea mai mare având-o stabilimentele publice.

Persoanele morale de drept public aveau dreptul de a folosi puterea publică. Literatura din perioada interbelică mai opera și cu noțiunea de stabiliment de utilitate publică prin care se înțelegea o persoană morală de drept privat care urmărește un scop general (unele fundații, societățile științifice).

B. Noțiunea de organ al administrației publice în literatura românească postbelică

Această opera cu noțiunile de organizație sau unitate economică de stat considerând-o că era, în același timp, și organ al administrației de stat.

C. Noțiunea de organ al administrației publice în literatura occidentală postbelică

S-au continuat tezele din perioada interbelică, dezvoltând aspectele de interferență între public și privat în ceea ce privește administrația publică, o contribuție deosebită aducându-și Hans Kelsen prin celebra sa “Teorie pură a dreptului”.

Autorii occidentali, inclusiv cei francezi, mai ales după 1958, nu au mai fost foarte riguroși în ceea ce privește noțiunile. Clasicele puteri și în particular, “puterea executivă” ori numai dimensiunea administrativă a acesteia, sunt evocate cu lejeritate prin noțiuni ca: organisme, organ, instituții, structuri, sevicii publice, stabilimente publice, întreprinderi publice, etc.

Majoritatea autorilor francezi trec la analiza instituțiilor, organelor sau structurilor administrative fără prea multe discuții asupra conceptelor și fundamentelor generale, se mulțumesc să le clasifice doar persoane publice, unii însă reiau discuția cu privire la personalitatea morală cum este cazul lui Georges Vedel. După teoria clasică, profesorul Georges Vedel arată că persoanele de drept public se caracterizează prin deținerea prerogativelor de putere publică și prin suprapunerea sugestiilor corespunzătoare acestor prerogative, fiind categoric pentru menținerea cunoscutei triade: statul, colectivitățile locale și stabilimente publice.

D. Noțiunea de organ al administrației publice în legislația românească actuală

Constituția din 1991 operează cu noțiunea de autoritate publică prin care se evocă atât organele de stat cât și organele administrației locale.

Noțiunea de autoritate publică este utilizată și pentru a evoca funcționarii publici care intră în contact direct cu cetățenii, dar sensul principal al sintagmei autoritate publică este de organ public prin care înțelegem un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administrația locală autonomă.

Definim organul administrației publice ca fiind acea structură organizațională care potrivit Constituției și legii are personalitate de drept public și acționează din oficiu pentru executarea legilor sau prestarea serviciilor publice în limitele legii și sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.

Plecând de la dispozițiile constituționale enumerăm următoarele organe ca făcând parte din administrație;

În primul rând e vorba de administrația centrală în cazul căreia delimităm:

organele supreme ale administrației publice: Președintele României; Guvernul.

organele centrale de specialitate: ministerele și alte organe subordonate Guvernului precum și autoritățile autonome.

instituțiile centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome inclusiv cele organizate ca regii autonome sau societăți comerciale.

Administrația de stat din teritoriu: prefectul; comisia consultativă județeană; serviciile ministerelor și ale celorlalte organe centrale.

Administrația locală: consiliul local; primarul; la nivel județean – Consiliul județean.

În ceea ce privește rolul administrației locale în sistemul organizării administrative a României, apreciem că actuala Constituție aduce câteva elemente de noutate, prin care s-a încercat racordarea țării noastre la legislațiile democrațiilor europene, în sensul:

– recunoașterii participării la realizarea unor funcții ale statului și a altor persoane de drept public decât statul sau instituțiile sale. Este vorba tocmai de unitățile administrativ – teritoriale ce apar atât ca persoane de drept public cât și ca persoane de drept privat;

– promovării interesului local, element conținut și de principiul autonomiei locale, în activitatea autorităților administrației publice locale;

– înlocuirii controlului ierarhic cu controlul jurisdicționalizat al legalității activității administrației publice locale, bazat pe contenciosul obiectiv.

O analiză a organizării și funcționării administrației publice locale numai din punctul de vedere al textului constituțional pare incompletă deoarece dispozițiile cu caracter general ale acestui act fundamental nu reflectă întreaga structură a administrației publice organizate la nivel administrativ – teritorial.

O asemenea abordare nu ar cuprinde organizarea și activitatea comisiei consultative județene (înființată prin Legea nr. 215/2001) cu importante atribuții în armonizarea interesului general cu cel local și nici cu structura și activitatea serviciilor publice ale ministerelor și a celorlalte autorități centrale organizate în teritoriu.

În același context s-ar înscrie și serviciile organizate sub forma regiilor autonome și a societăților comerciale, atunci când acestea sunt de interes local.

Analiza organizării și funcționării administrației publice în teritoriu este necesară și datorită faptului că o asemenea abordare nu s-a realizat după intrarea în vigoare a Constituției din 1991.

De asemenea, aplicarea noilor principii de organizare și funcționare a administrației publice locale are repercusiuni mai ales în plan relațional, vizând ansamblul relațiilor ce se stabilesc între autoritățile locale și între acestea și celelalte structuri administrative.

2. STRUCTURA ȘI ATRIBUȚIILE AUTORITĂȚILOR ADMINISTRATIVE ORGANIZATE ÎN UNITĂȚILE TERITORIALE

Aplicarea principiilor constituționale ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice locale, a determinat modificări profunde la nivel administrativ – teritorial, în ceea ce privește autoritățile care participă la realizarea activității executive și funcțiunile acestora.

O analiză a modului de organizare și funcționare a administrației publice locale, trebuie întregită cu o minimă prezentare a autorităților publice organizate teritorial, deoarece între structurile administrative respective se stabilesc anumite raporturi juridice, în funcție de natura lor, felul competenței, nivelul de organizare și de interesul pe care îl promovează.

Configurația autorităților administrative în profil teritorial este următoarea:

autoritățile administrației publice locale (comunale, orășenești, municipale, județene) reglementate de Legea nr. 215/2001;

serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale organizate la nivel teritorial;

autoritățile administrative autonome centrale care au organizate structuri teritoriale;

serviciile publice autonome de interes local, organizate sub forma regiilor autonome și societăților comerciale;

serviciile publice locale girate de alți agenți (persoane fizice sau juridice cu capital de stat, mixt sau particular) ca urmare a concesionării lor.

Având în vedere importanța autorităților administrative autonome locale, a serviciilor publice ale ministerelor organizate la nivel teritorial cât și a autorităților publice autonome centrale ce dispun de structuri teritoriale, vor fi analizate mai jos.

A. Natura juridică

Consiliile comunale, orășenești, municipale și primarii localităților, au natura juridică de autorități administrative autonome, dispunând de autonomie în plan organizatoric, funcțional și gestionar.

În schimb, consiliilor județene, deși sunt definite ca autorități ale administrației publice locale, le lipsește atributul autonomiei pentru că promovează interesul județean.

Serviciile exterioare ale ministerelor organizate în teritoriu, au natura juridică de autorități deconcentrate, deoarece ele sunt încadrate ierarhic în structura ministerelor de care aparțin.

Autoritățile administrative autonome centrale sunt definite ca atare de Constituție, ele având competența și structurile determinate prin lege.

B. Felul competenței

Consiliile comunale, orășenești, municipale și primarii localităților dispun de plenitudine de competență în promovarea interesului local.

Plenitudinea de competență în promovarea interesului localității constituie un element de distincție între consiliile comunale, orășenești și municipale, pe de-o parte și consiliile județene pe de-altă parte.

Consiliile județene au însă competența stabilită prin dispozițiile Legii nr. 215/2001 și urmăresc promovarea intereselor comune ale localităților ce compun județul respectiv.

Serviciile exterioare ale ministerelor organizate în teritoriu desfășoară o activitate de specialitate, limitată la un anumit domeniu: învățământ, sănătate, agricultură.

Autoritățile administrative autonome centrale dispun de o competență specială de domeniu: bancar, audio – vizual, siguranță națională etc. .

C. Nivelul de organizare

Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene sunt organizate la nivel administrativ – teritorial, deoarece promovează interesele populației ce domiciliază în unitățile administrative respective.

Serviciile exterioare ale ministerelor sunt dispuse teritorial, de regulă în municipiile reședință de județ, iar unele dintre ele au structuri ramificate și la nivelul comunelor și orașelor; în toate cazurile însă, criteriul de organizare a serviciilor exterioare ale ministerelor este județul.

Autoritățile administrative autonome centrale analizate au dispuse teritorial structuri organizatorice, cu excepția Consiliului Național al Audiovizualului.

D. Relații cu alte structuri organizatorice

Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene intră în relații calificate de Legea nr. 215/2001 ca fiind de autonomie, ceea ce presupune fundamentarea lor pe principiul colaborării și legalității, cu excluderea relațiilor de subordonare.

O particularitate este aceea a relațiilor dintre consiliile comunale, orășenești și municipale pe de-o parte și cele județene pe de-altă parte, acestea din urmă coordonând serviciile publice de interes județean.

Serviciile exterioare ale ministerelor se află în situația unei duble subordonări, față de minister și față de prefect, care este șeful tuturor serviciilor publice exterioare ministerelor, organizate în județul respectiv.

Autoritățile administrative autonome centrale cunosc două tipuri de relații: interne, care sunt relații de subordonare a structurilor teritoriale față de conducerea centrală și externe, caracterizate prin autonomie.

E. Interesul pe care îl promovează

Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene promovează interesul local (al membrilor comunităților locale pe care le reprezintă).

Serviciile exterioare ale ministerelor promovează cu prioritate interesele naționale în unitatea administrativă în care funcționează. Și autoritățile administrative autonome centrale au ca obiect promovarea interesului național în domeniul conferit competenței lor.

De menționat că, interesul pe care îl promovează nu este un criteriu absolut de departajare între serviciile exterioare ale ministerelor și autoritățile autonomiei locale, deoarece în numeroase cazuri, interesul local și cel național se presupun reciproc. Astfel, serviciile medicale organizate în județ sau cele de învățământ, asigură atât promovarea interesului național cât și a celui local.

F. Instituția prefectului

Instituția prefectului nu a fost analizată alături de celelalte autorități locale deși, din punct de vedere legal, își are izvorul în aceeași construcție juridică, deoarece aceasta nu are o natură juridică identică cu autoritățile administrației publice respective.

După cum s-a arătat, prefectul are natura juridică a unei structuri deconcentrate și nu se bucură de autonomie organizatorică, funcțională și gestionară.

În al doilea rând, prefectul promovează cu preponderență interesele generale și nu ale comunităților locale.

Din acest punct de vedere, instituția prefectului are acele caracteristici care o apropie mai degrabă de serviciile publice exterioare ale ministerelor, decât de autoritățile administrației publice locale – consilii comunale, orășenești, municipale și județene și primarii localităților.

Așadar, din punctul de vedere al naturii sale juridice, instituția prefectului reflectă existența unei relații de deconcentrare administrativă deoarece:

prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel județean;

este numit în condițiile legii de la centru;

apără și promovează interesele generale ale întregii societăți.

Abordând locul acestei instituții în noua organizare a autorităților publice ce realizează activitatea executivă, doctrina administrativă și constituțională apreciază că prefectul introduce sau este expresia de tutelă administrativă.

Afirmația are la bază faptul că dispariția relației ierarhice ce se caracterizează prin prezența controlului ierarhic exercitat asupra autorităților administrației publice locale a dus ca necesitate, la reglementarea controlului de tutelă.

Controlul de tutelă este fundamentat și pe necesitatea armonizării intereselor naționale cu cele locale ce decurg din cunoașterea existenței localităților ca persoane juridice de drept public.

Pentru a argumenta necesitatea reglementării tutelei administrative trebuie avute în vedere următoarele:

sursele normative utilizate ca bază de inspirație de inițiatorii Proiectului Legii administrației publice locale;

evoluția acestui concept în doctrina română și cea europeană folosită ca model de către legiuitor;

reglementarea expresă a întregului material românesc în domeniu.

Pentru început vom demonstra că doctrina franceză distinge între concepția clasică și cea modernă asupra tutelei administrative.

Concepția clasică are la bază obiectivele urmărite prin instituirea controlului de tutelă. Primul obiectiv este cel al respectării legalității în activitatea persoanelor publice ce exercită puterea executivă; al doilea obiectiv este aprecierea oportunității, a unei bune administrări a intereselor colectivităților descentralizate.

În acest context controlul de tutelă este definit sintetic ca un element al desconcentrării și o limită a autonomiei municipale.

Mijloacele de realizare a controlului de tutelă clasic sunt:

tutela asupra persoanelor (suspendarea și revocarea primarilor, demiterea din oficiu a consilierilor);

tutela asupra actelor (implicând dreptul de substituire a organelor de tutelă în atribuțiile autorităților locale în special în materie financiară, dreptul de anulare a actelor emise de consiliile locale și de primari);

procedeul aplicării prealabile.

Tutelei clasice i s-au adus numeroase critici care au determinat abandonarea concep-ției clasice asupra tutelei și promovarea unei concepții moderne, considerată a fi mai adaptată caracterului multiform al acesteia.

Concepția moderna asupra tutelei administrative se baza pe tehnici noi de înfăptuire a acesteia:

concursul tehnic dat de serviciile statului pentru îndeplinirea unor atribuții ale comunelor;

alocarea de subvenții și alte dotări comunităților locale din parte bugetului statului;

procedeul actelor-tip ce constă din elaborarea de regulamente-tip, statute-tip, de către serviciile centrale și transmiterea lor cu titlu consultativ comunelor.

Cu toate acestea, intrarea în vigoare a Legii nr. 82-213 din 2 martie 1982, a condus în dreptul francez la abandonarea noțiunii de tutelă administrativă, atât în concepția clasică cât și în cea modernă. Prin capitolul suprimarea tutelei administrative “actele adoptate de către autoritățile comunale sunt executorii de plin drept, sub condiția publicării sau a comunicării lor”.

Legiuitorul român s-a inspirat din această ultimă formă de a concepe controlul de legalitate asupra actelor de autoritate emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, atunci când a încredințat prefectului de a veghea ca: “activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor să se desfășoare conform legii”.

În organizarea administrativă a Țărilor Române, instituția tutelei administrative nu a fost consacrată până în 1864, fiind cunoscut principiul controlului ierarhic.

Introducerea tutelei administrative s-a realizat prin Legea din aprilie 1864, iar ulterior prin legea comunală, ambele constituind dreptul de tutelă asupra unităților administrativ-teritoriale ce dispuneau de personalitate juridică.

Concepții apropiate de doctrina franceză promovează la noi C.G. Dissescu atunci când definește tutela ca o intervenție a puterii guvernative, a puterii centrale în administrația municipală sau districtuală”.

În ceea ce privește natura juridică a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra autorităților administrației publice locale, este de observat că prefectul nu exercită acest drept de control de pe poziții ierarhice (nu este șeful ierarhic al autorităților controlate).

Legiuitorul român nu a promovat nici concepția tutelei administrative ce ar urma să o exercite prefectul asupra actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale din motive variate, dar totuși, se consideră că prefectul exercită controlul administrativ (de legalitate) asupra activității autorității administrației publice locale. Deși legiuitorul român nu reglementează expres tutelă administrativă, există o serie de domenii speciale unde relațiile instituite se apropie de elementele ce caracterizează în perioada interbelică tutelele speciale.

În concluzie, legiuitorul român nu a promovat în principiu, ideea tutelei administrative, ci a instituit un control de legalitate asupra actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile administrației comunale, orășenești și județene. Cu toate acestea, Legea nr. 10/1991 și Legea nr. 94/1992 au introdus forme ale tutelelor speciale. Instituția prefectului ca structură desconcentrată, scoate în evidență mijloacele paralele utilizate de legiuitor pentru diminuarea centralismului, întrucât pe lângă procedeul descentralizării (teritoriale și pe servicii) s-a utilizat și cel al desconcentrării.

3. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A TERITORIULUI

Statul a fost, este și va rămâne, mult timp în viitorul previzibil astăzi, cel mai important subiect de drept, atât din punct de vedere al dreptului intern, cât și al dreptului internațional, atât pentru dreptul public, cât și pentru dreptul privat.

Adus la esența lui, statul reprezintă o societate omenească așezată pe un teritoriu determinat și supusă unei puteri organizate politic și juridic, cu caracter suveran. Prin urmare, statul este reuniunea a trei elemente: poporul sau națiunea, teritoriul (elementul material) și puterea de stat sau puterea politică (elementul formal).

Principala trăsătură a puterii de stat este suveranitatea. Problema suveranității reprezintă una dintre cele mai importante și mai cercetate în literatura juridică în general, în dreptul public, intern sau internațional. Opiniile exprimate în legătură cu suveranitatea statului, au fost și sunt dintre cele mei diverse, mergându-se de la absolutizarea acesteia până la negarea ei completă.

Deși societatea internațională evoluează rapid și suferă transformări de esență, statele rămân atașate puternic suveranităților. Este suveran statul care dispune, respectând normele dreptului internațional, de conducerea politicii sale interne și externe, adică dispune de putere de comandă asupra teritoriului său și a cetățenilor săi, această conducere conferindu-i și dreptul de a se autolimita și chiar a transfera exercițiul unei părți din competențele sale unui alt subiect de drept.

Doctrina arată că este imposibil de aderat la concepția absolută a suveranității, după cum este imposibil de negat noțiunea de suveranitate, aceasta apărând drept criteriul însuși al statului.

Statul, singurul subiect purtător de suveranitate, este o instituție unică în genul său. În primul rând, toate celelalte instituții naționale sunt incluse în el și prin el, acestea (în special colectivitățile teritoriale locale ) sunt create, organizate și suprimate, fie pe cale instituțională, fie potrivit dispozițiilor constituției, ele nedispunând de alte competențe decât cele pe care constituția și legile le atribuie. În al doilea rând, statul nu este numai o instituție administrativă, ci este, în special o instituție publică, dispunând de prerogative legislative, guvernamentale, administrative și judiciare, în timp ce colectivitățile teritoriale sau locale nu au decât competențe administrative.

Mai trebuie amintit – chiar dacă pe scurt – că sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari noțiuni: statul unitar, statul federal și uniunea de state.

Orice stat, pentru a fi bine condus și administrat, își împarte teritoriul în unități administrative cărora le conferă personalitate juridică, dându-le totodată atât atribuții de ordin public cât și de ordin privat.

Ca atare, elementele componente ale personalității juridice a statului – populația (organizată ca o colectivitate cu conducere proprie), patrimoniul (teritoriu și alte bunuri mobile și imobile care alcătuiesc domeniul public sau privat al unităților administrativ – teritoriale) și scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populației din unitatea administrativ – teritorială) – le întâlnim la fiecare din aceste unități administrative ale teritoriului statului. Prin urmare, fiecare dintre acestea constituie o persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de stat.

În România unitățile administrativ – teritoriale sunt: comuna, orașul, municipiul și județul.

Delimitarea unităților administrativ – teritoriale – comună, oraș, județ – presupune stabilirea limitelor teritoriale înlăuntrul cărora ființează și își exercita competențele autoritățile publice recunoscute de lege. Aceste limite definesc totodată domiciliul persoanelor care trăiesc pe acest teritoriu și constituie suportul material principal pe care se află patrimoniu acestei colectivități. Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ – teritorială cuprinde, ca elemente definitorii, câte o părticică din elementele constitutive ale statului(…).

Unitățile administrativ – teritoriale sunt de regulă creații artificiale ale autorităților statale investite cu această competență, de aceea, numărul acestora a variat de la o perioadă la alta și este diferit de la țară la țară. Dar trebuie reținut și faptul că unele unități administrativ – teritoriale sunt constituite ca atare în mod natural așa cum este cazul comunei formată dintr-un singur sat și a orașului5. Unitățile administrativ – teritoriale oricare ar fi acestea (comună, oraș, județ), trebuie să fie viabile, să aibă un potențial material și uman puternic, care să asigure satisfacerea corespunzătoare a cerințelor îndreptățite ale locuitorilor, dezvoltarea lor continuă.

Pe de altă parte, în condițiile în care România depune eforturi pentru integrarea în Uniunea Europeană și pentru armonizarea structurilor sale și a legislației cu cele existente în aceasta, trebuie avut în vedere și faptul că pe planul organizării administrativ – teritoriale, în țările occidentale dezvoltate se tinde nu spre crearea unor unități administrative mici, ci a unora care dispun de un potențial material, financiar și uman puternic, în stare să susțină, în condiții optime dezvoltare economico – socială și autonomia locală, precum și colaborarea pe picior de egalitate cu unități administrativ – teritoriale similare din alte țări .

Teritoriul statului unitar (sau federal) este împărțit din punct de vedere administrativ, în unități administrativ – teritoriale.

Sintagma “unitate administrativ – teritorială” are două sensuri distincte: de colectivitate teritorială locală și de circumscripție administrativ – teritorială, care se utilizează în funcție de natura regimului administrativ al statului, fie într-un regim de descentralizare fie unul de desconcentrare.

Unitățile administrativ – teritoriale semnifică “circumscripție administrative ale teritoriului de stat”, adică sfera de competență teritorială a organelor desconcentrate ale statului. În România se vorbește de circumscripție administrativ județeană în cazul prefectului, a direcției județene pentru muncă și protecție socială sau al direcției generale județene a finanțelor publice și, respectiv de circumscripție comunală sau orășenească în cazul postului comunal de poliție au al poliției orășenești.

Mai trebuie precizat că există circumscripții teritoriale nu numai pentru autoritățile administrației publice, dar și pentru instanțele judecătorești, existând în România circumscripții ale judecătorilor, ale tribunalelor și ale curților de apel. În cazul Parlamentului nu se poate vorbi de circumscripții teritoriale.

Unitățile administrativ – teritoriale, reprezintă în altă ordine de idei, colectivitățile teritoriale locale, adică cetățenii, populația, care trăiește pe o anumită porțiune a teritoriului de stat, existând o organizare juridică administrativă și interese publice locale proprii, distincte. Colectivitățile teritoriale locale definesc regimul de descentralizare administrativă sau de autonomie locală.

În general, se preferă termenul de colectivitate teritorială locală, iar nu pe cele de colectivitate teritorială sau de colectivitate locală.

Aceste ultime două sintagme sunt incomplete, prima referindu-se și la stat (colectivitatea teritorială națională), iar a doua omițând să evidențieze criteriul teritorial, esențial pentru definirea acestora. Bineînțeles, sintagma de comunitate teritorială locală este sinonimă, chiar dacă poate sugera un grad sporit de coeziune.

Colectivitățile teritoriale locale reprezintă cea de-a doua categorie de colectivități teritoriale, prima fiind statul (colectivitatea teritorială națională). Evident, cel puțin în actualul stadiu de dezvoltare al societății internaționale, nu se poate vorbi de o colectivitate teritorială internațională (nici la nivel universal, nici la niveluri regionale, cum ar fi nivelul regional european). Statul și colectivitățile teritoriale locale reprezintă subiecte de drept public politico – teritoriale (persoanele morale de drept public politico – teritoriale, într-o terminologie mai veche), adică subiecte colective de drept, dispunând de puterea de comandă asupra populației așezate pe un anumit teritoriu. Colectivitățile teritoriale au sarcina să administreze o populație trăind pe un anumit teritoriu național sau pe un teritoriu comunal, departamental, regional, etc.

Există în general, multe similitudini de statut juridic între cele doua categorii de subiecte de drept public politico – teritoriale.

Trebuie să fie foarte clară distincția dintre cele două sensuri radical diferite ale sintagmei de unitate administrativ – teritorială, adică de circumscripție administrativă a teritoriului de stat și de colectivitate teritorială locală. Cum am afirmat deja și cum vom demonstra, primul sens are în vedere desconcentrarea administrativă, cel de-al doilea descentralizarea administrativă, care sunt regimuri juridice total diferite aplicabile raporturilor administrative dintre centru și teritoriu.

În egală măsură trebuie precizat că unitatea administrativ – teritorială este un subiect de drept numai când are accepțiunea de colectivitate teritorială locală, iar nu când reprezintă o circumscripție administrativ – teritorială, simplă porțiune a teritoriului de stat, simplă rază teritorială a competenței organelor statului.

Confuzia care poate exista între cele două sensuri ale expresiei unitate administrativ – teritorială provine din faptul că, circumscripțiile administrative ale teritoriului statului și teritoriile colectivităților locale coincid, că ele au aceeași așezare teritorială; altfel spus, circumscripția administrativă a județului, orașului, comunei, coincide cu teritoriul județului, orașului, comunei, colectivității teritoriale locale.

Este vorba de o dedublare funcțională, aceleași cadre teritoriale având două finalități: întinderea teritorială a unei colectivități teritoriale locale autonome, subiect distinct de drept public și circumscripție fără capacitate juridică utilizată de administrația de stat desconcentrată. Această dedublare funcțională are evidente avantaje pentru eficiența activității administrative.

Dar nu există întotdeauna o suprapunere perfectă între harta circumscripțiilor administrativ – teritoriale și harta colectivităților teritoriale locale pentru că există și servicii publice ale statului desconcentrate în alte circumscripții administrative decât cele ce corespund teritoriului colectivităților teritoriale locale, deoarece cadrele locale ale colectivităților teritoriale locale nu sunt adecvate, exemple fiind: armata, grănicerii sau căile ferate.

În principiu, suma circumscripțiilor administrativ – teritoriale ale statului formează ansamblu teritoriului național. Același rezultat este valabil și pentru suma teritoriilor colectivităților teritoriale locale, cu excepția eventuală a unor zone nelocuite plasate sub administrația directă a autorităților statului. Este vorba de totalul circumscripțiilor administrative ale teritoriului de stat și respectiv, al colectivităților teritoriale locale aflate la același nivel.

Teritoriul unei colectivități teritoriale locale trebuie să fie egal cu suma teritoriilor colectivităților teritoriale locale de nivel inferior. În plus, nu trebuie să aibă loc nici o suprapunerea teritoriilor a două colectivități teritoriale locale (o comună) în teritoriile a două colectivități teritoriale locale superioare (două județe sau departamente). Regula este valabilă și pentru circumscripțiile administrative ale teritoriului de stat.

Organizarea administrativ – teritorială reprezintă delimitarea administrativă a teritoriului de stat in unități administrativ – teritoriale. Doctrina franceză utilizează expresia de “decupaj administrativ al teritoriului”.

La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci numai nivelul de bază și cel național. O altă categorie de state este formată din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri administrative – de bază, intermediar și național – denumit convențional sistemul departamental. Ultima categorie de state include state cu două niveluri de administrație intermediară, deci cu patru niveluri totale – sistemul regional. Putem observa că discuția se poartă numai pentru statele unitare, în cazul statelor federale organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci și politică.

Denumirile de sistem departamental și sistem regional sunt pur convenționale și sunt inspirate din organizarea administrativ – teritorială a Franței, unde departamentul este prima verigă intermediară, iar regiunea a doua.

Exceptând statele foarte mici (unde un nivel intermediar ar fi greu de conceput datorită inutilității lui) statele cunosc nivelul intermediar de administrație, atașându-se fie modelului departamental, fie celui regional. Opțiunea pentru unul dintre cele două sisteme nu ține numai de știința administrației și a organizării teritoriului, ci și de considerente politice, de tradiții și de mentalități. În acest sens, putem da ca exemplu Franța care a rămas multa vreme atașată sistemului departamental (cu un singur nivel intermediar) respingând sistemul regional, cu toate că state mai mici îl aplicau pe acesta din urmă.

Motivul acestei alegeri se datorează, în principal, tradiționalelor departamente, foarte puternice și unanim acceptate, dar și fricii inspirate de regiuni, privite ca o amenințare pentru statul unitar.

Astăzi însă, sistemul regional, sub forme diferite s-a impus în spațiul regional european, ca un adevărat model de administrație, având pe lângă nivelul intermediar inferior un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populație și pondere economică însemnate, care preia o parte din atribuțiile statului.

În strânsă legătură cu problema nivelurilor intermediare de administrație (deci de alegerea dintre sistemul departamental și sistemul regional) este și chestiunea dimensiunilor unităților administrativ – teritoriale. Există și astăzi state în care harta administrativă este păstrată neschimbată încă din secolul trecut sau chiar mai mult, dovedindu-se o frână pentru o administrație modernă, eficientă. Tendința actuală este de a mări dimensiunile unităților administrativ – teritoriale, asigurându-le o forță sporită, atât în vederea eficienței activității administrative, cât și ca factor de dezvoltare a autonomiei locale.

CAPITOLUL II

REGIMURILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE

1. SCURT ISTORIC AL REGIMURILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE DIN ROMÂNIA

Profesorul Anibal Teodorescu sublinia că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea generală, deoarece istoric vorbind, comuna, cu nevoile ei proprii, a apărut înainte de nașterea statului cu marile lui interese și probleme, vorbind astfel despre principiul fundamental al autonomiei. Prin acest principiu se înțelege dreptul unităților teritoriale de “a-și satisface interesele proprii așa cum crede ele de cuviință, fără amestecul puterii centrale”, precizând totodată că “ideea de autonomie locală atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implică autonomia” (Anibal Teodorescu). Autorul este de părere că prima legiuire care s-a ocupat de această problemă a fost Regulamentul Organic, care a recunoscut numai orașelor un drept de autonomie (Regulamentul Organic al Munteniei).

Din punct de vedere al organizării administrative, Convenția de la Paris cuprinde o singură dispoziție, ea constituind cadrul juridic al elaborării legilor administrative din 1864, care au introdus pentru prima dată în sistemul Țărilor Române unitățile administrativ – teritoriale cu personalitate juridică.

După lovitura de stat din 2 mai 1864, realizată de Alexandru Ioan Cuza și Mihail Kogălniceanu, s-a ratificat prin plebiscit Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris. Modificarea preambulului Statutului a fost semnificativă pentru organizarea ulterioară a Principatelor Unite Române, întrucât acestea “pot în viitor modifica și schimba legile care privesc administrația lor dinlăuntru, cu concursul legal al tuturor puterilor stabilite și fără nici o intervenție”.

Pe bună dreptate, s-a afirmat în literatura de specialitate că Statutul și legislația îndeplinitoare lui au constituit “un ansamblu normativ organic prin care s-au consacrat situația politico – juridică a statului român, cu deplină autonomie internă și cu accentuate tendințe de interdependență, precum și organizarea de stat burgheză și reformele caracteristice acestei orânduiri.

Principalul element al descentralizării administrative promovat de legile din 1864 este acela al recunoașterii personalității juridice în cazul județelor și comunelor. Curentul de descentralizare introdus prin legile din 1864, a fost confirmat prin Constituția din 1866. Articolul 4 al Constituției stipula: “Teritoriul este împărțit în județe, județele în plăși, plășile în comune. Aceste diviziuni și subdiviziuni nu pot fi schimbate sau rectificate decât prin lege”.

Doctrina administrativă și constituțională în legile administrative din 1864 și în Constituția din 1866 reprezintă începuturile consacrării în dreptul românesc a principiului descentralizării. Noțiunea descentralizării nu este însă abordată izolat, ci în contextul analizei conceptelor de descentralizare, desconcentrare și tutelă administrativă.

Constituția din 1923 consacră de asemenea descentralizarea administrativă în articolul 108. Principiile introduse în acest articol din Constituția din 1923 au fost aplicate în plan legislativ de Legea pentru unificare administrativă din 1925. Sistemul organizării și funcționării autorităților administrației publice locale instituit de această ultimă lege a fost dezvoltat prin Legea din 3 august 1929.

Constituția din 1938 nu face altceva decât să lase pe seama legii reglementarea instituțiilor administrative comunale și județene, autonomia locală încetând a mai fi un principiu constituțional.

În concluzie, perioada anilor 1858 – 1940 este marcată de începuturile timide ale consacrării descentralizării administrative în dreptul românesc. De altfel, despre o adevărată descentralizare nu poate fi vorba, deoarece guvernele care s-au succedat la putere doreau în primul rând să dețină toate pârghiile puterii executive, iar contextul social – politic impunea o întărire a rolului statului și nu o diminuare a acestuia prin transferul unor atribuții importante în plan local. Nu în ultimul rând, doctrina română din acea perioadă nu dispunea de o accepțiune unitară a noțiunii descentralizării, așa după cum au arătat autorii de atunci.

Întreaga concepție a administrației locale se schimbă prin reglementările din perioada comunistă, la nivel local existând organe ale puterii de stat și organe ale administrației de stat.

În Constituția din 1952 regăsim ca o particularitate, înființarea Regiunii Autonome Maghiare (unitate administrativ – teritorială cu statut special, datorat prezenței unei minorități etnice) aceasta se bucura de o conducere administrativă autonomă.

Evident, în toată perioada comunistă nu a putut fi vorba de autonomie locală, terminologia epocii fiind de centralism democratic.

Perioada postrevoluționară și preconstituțională cunoaște două etape în organizarea autorităților publice locale.

Prima este etapa decembrie 1989 – iulie 1990, pe care o putem numi “etapa revoluționară”, întrucât organele locale nu au fost nici alese nici numite, ele s-au constituit în mod revoluționar (inițial) apoi s-au transformat prin negocieri politice.

A doua etapă din perioada preconstituțională este cuprinsă între iulie 1990 – decembrie 1991, prelungită în fapt și în drept până la constituirea organelor alese în primăvara anului 1992.

Conform Legii nr. 5/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, până la organizarea de alegeri locale, în unitățile administrativ – teritoriale există, ca organe ale administrației locale de stat, primării (la nivel de orașe și comune) și prefecturi (la nivel de județe) subordonate ierarhic organelor administrației de stat superioare și Guvernului. Prefectul și ceilalți membrii ai prefecturii sunt numiți de primul – ministru, la propunerea Direcției administrației locale din cadrul Secretariatului General al Guvernului, iar primarul și ceilalți membrii ai primăriei de către prefect. Se observă o mare transformare la nivelul organelor locale: desființarea organelor “puterii”, în teritoriu rămânând să funcționeze numai autorități administrative. Acestea rămân însă, organe ale statului, subordonate ierarhic, deci nu există autonomie locală, ci doar desconcentrare administrativă teritorială.

Administrația publică locală este formată din activitatea realizată de consiliile comunale, orășenești, municipale, de primăriile localităților, de consiliile județene.

Administrația publică locală cuprinde acele structuri organizatorice și funcționale care au competență teritorială limitată la unitatea administrativă în care s-au constituit și care se disting în raport cu administrația publică centrală prin aceea că promovează cu prioritate interesul specific comunal, orășenesc, municipal sau județean. Însă, atât dispozițiile art. 119-122 din Constituția din 1991 cât și Legea nr. 69/1991 (cu privire la organizarea și funcționarea administrației publice locale) nu respectă principiul logic al identității în definirea noțiunii de administrație publică locală, deoarece legiuitorul a înțeles ca în sfera de cuprindere a administrației publice locale să includă și organizarea, funcționarea și relațiile dintre consiliile comunale, orășenești, municipale și prefect.

Mai trebuie observat că, în timp ce organele administrației centrale de specialitate au o competență teritorială extinsă pe întreg teritoriul țării și promovează interesul național, autoritățile administrației publice locale au o competență teritorială restrânsă la nivelul unității administrative respective, promovând cu prioritate interesele specifice locuitorilor acestora (greșeala legiuitorului constă în aceea că utilizează criterii distincte de definire a unor termeni în conținutul aceluiași text).

Abordarea extinsă a noțiunii de administrație publică locală urmărește să realizeze o perspectivă cât mai amplă asupra organizării, funcționării și relațiilor existente între instituțiile introduse prin Constituția din 1991 revizuită prin Legea nr. 429/2003 și Legea nr. 69/1991.

Principiile care fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice locale la nivelul unităților administrativ – teritoriale sunt: descentralizarea, autonomia locală și deconcentrarea serviciilor publice.

Importanța acestora a determinat legiuitorul să le reglementeze separat. Legea 69/1991, față de Constituție, adaugă încă două principii: principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și cel al consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit. Aceste principii adăugate de Legea 69/1991 alături de cele precizate în Constituție nu sunt de esența Legii administrației publice locale și nu au fost avute în vedere ca având un rol determinant în organizarea și funcționarea administrației publice locale, pentru că principiul autonomiei locale le include.

Pentru înțelegerea sistemului promovat de Constituția din 1991, în organizarea și funcționarea administrației publice locale, se arată că, istoric, se cunosc două sisteme de organizare administrativă: sistemul centralizat și cel descentralizat, la care se adaugă unul intermediar și secundar, respectiv organizarea desconcentrată.

După cum s-a arătat, statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic. Din punct de vedere administrativ însă, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice în relațiile dintre centru și teritoriu, și anume de un regim de centralizare administrativă, de un regim de deconcentrare administrativă și de un regim de descentralizare administrativă (de autonomie locală). Doctrina germană utilizează terminologia de administrație de stat direct și administrație indirectă de stat, pentru a desemna exercitarea activității administrative de către statul însuși, respectiv prin delegare de către colectivitățile teritoriale locale.

Oricare dintre aceste regimuri juridice este un regim administrativ teritorial, deci el nu privește decât administrația publică, fără a pune în discuție unitatea politică a statului. Prin urmare, regimurile administrative există și în interiorul statului unitar, iar nu în afara lui sau împotriva lui. Evident, regimurile administrative există și în interiorul statelor membre ale unei federații, reprezentând o problemă internă a statelor federale, iar nu una a statului federal.

Este un adevăr cu valoare axiomatică faptul că într-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administrației publice. După o celebră formulă franceză, “se poate guverna de departe dar se poate administra numai de aproape”. Cu excepția micro-statelor, este de neconceput un stat care să nu aibă, pe lângă o administrație centrală, structuri administrative teritoriale, adică un stat nu poate fi administrat exclusiv din centrul juridic al statului (capitală) unde își au sediul (în general) autoritățile centrale, serviciile centrale nefiind suficiente, ci apărând cu necesitate nevoia unor servicii administrative exterioare, implantate în unitățile administrativ – teritoriale.

2. REGIMUL ADMINISTRATIV CENTRALIZAT

Regimul administrativ centralizat recunoaște existența unei singure persoane morale de drept public politico – teritorială, adică statul, deci o singură colectivitate teritorială și o singură categorie de interese publice, cele ale statului (naționale). Există o singură categorie de organe ale administrației publice, administrația de stat. În teritoriu există structuri ale administrației de stat: organizate, numite, răspunzătoare, revocabile și subordonate față de centru.

Structurile administrative teritoriale ale administrației statului reprezintă doar simpli agenți ai centrului, supuși puterii ierarhice, iar nu autorității administrative distincte, neavând atribuții proprii. Agenții administrativi teritoriali au doar rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa în teritoriu ordinele primite de la centru, fără nici un fel de inițiativă personală.

Unitatea și uniformitatea sunt totale, dar specificul local este total sacrificat. De asemenea, se ajunge, după o formulă celebră la paralizia extremităților și la apoplexia centrului. Agenții teritoriali sunt paralizați prin faptul că nu pot lua nici o decizie, iar centrul se blochează pentru că și cea mai mică problema locală trebuie analizată și rezolvată la nivel central.

Așadar, statul își asuma singur sarcina administrării (a realizării funcției executive), fiind organizat prioritar ierarhizat promovând interesul național. Acestui sistem îi sunt specifice exercițiul de către stat a activității executive în domenii ce presupun promovarea interesului general: justiție, apărare națională, externele, fără ca în peisajul juridic astfel creat persoanele juridice de drept public – altele decât statul – să se bucure de autonomie, acestea fiind dimpotrivă, părți dintr-o ierarhie numită de la centru.

3.REGIMUL ADMINISTRATIV DECONCENTRAT

Inconvenientele centralizării administrative sub aspectul eficienței activității administrative sunt rezolvate în regimul administrativ deconcentrat.

Caracteristicile centralizării administrative se mențin, cu excepția faptului că în teritoriu nu mai există agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii. Ele rămân structuri numite și revocabile de la centru, subordonate acestuia și răspunzătoare în fața lui, servind interesele unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele din chestiunile de interes local, cele mai importante rămânând însă rezervate centrului.

Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile administrative deconcentrate și cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare administrativă. Structurile teritoriale deconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa ordinele centrului.

Deconcentrarea poate fi pe verticală (competențele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale sunt sporite) sau pe orizontală (competențele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripție administrativă – prefectul – sunt sporite).

Se menține astfel o administrație unitară, dar care nu mai greșește prin uniformitate, autoritățile deconcentrate adaptând la particularitățile locale măsurile și ordinele generale ale autorității centrale. O altă formulă celebră spune despre deconcentrare: ”este același ciocan care bate, doar că i s-a scurtat mânerul”.

Esențială pentru deconcentrarea administrativă este menținerea puterii ierarhice. Așadar deconcentrarea administrativă este considerată ca fiind forma intermediară între organizarea centralizată și cea descentralizată, fiind caracterizată “printr-o oarecare independență, bineînțeles formală a organelor locale, în fruntea cărora sunt funcționarii numiți de organele centrale”.

În unele sisteme administrative europene actuale sunt utilizate în paralel elemente ale organizării administrative descentralizate și a celei deconcentrate.

4. REGIMUL ADMINISTRATIV DESCENTRALIZAT

(DE AUTONOMIE LOCALĂ)

Dacă sub aspectul eficienței administrative, regimul deconcentrat poate să se dovedească adecvat (cu avantajele și dezavantajele sale), din punct de vedere al criteriilor democratice el suferă, însă. Acestora din urmă le dă răspuns, încercând să nu prejudicieze eficiența și raționalitatea activității administrative, regimul administrativ de autonomie locală.

Ceea ce în limba română se numește descentralizare administrativă sau autonomie locală este desemnat în limba franceză prin “descentralisation administrative” și “auto-administration”, în limba engleză prin “self-government” sau “local government”, iar în limba germană prin “selbstverwaltung”.

Statul nu mai este singura colectivitate teritorială recunoscută, ci alături de acesta, și colectivitățile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, cu capacitate de drept public proprie și interese publice proprii, distincte ale statului. Ele dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese publice, precum și de mijloacele materiale, financiare și umane necesare.

Autoritățile administrative ale colectivităților teritoriale locale sunt alese de cetățenii acestora și răspund în fața lor, ele deținând puterea nu de la autoritatea centrală, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere, numai prin alegere fiind asigurată autonomia. Ele sunt numite, nu se subordonează și nu pot fi revocate de administrația statului. Prin urmare, administrația publică își pierde caracterul unitar, fiind formată din administrația statului și administrația colectivităților teritoriale locale (administrația locală autonomă).

Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri:

pe planul capacității juridice, colectivitățile locale sunt obiecte de drept distincte, având propriile interese publice;

pe plan internațional, aceste colectivități locale dispun de autorități administrative proprii, exterioare aparatului administrativ statal.

pe planul autonomiei decizionale, aceste autorități proprii au competențe proprii și iau decizii în interesul colectivităților pe care le administrează.

Așadar, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezența autonomiei în planul mijloacelor umane, materiale și financiare, colectivitățile locale dispunând de proprii funcționari publici, de domeniu propriu (public și privat), de autonomie financiară (stabilesc și încasează impozite și taxe proprii, au buget propriu).

Autoritățile administrative locale sunt autonome, dar nu suverane, adică autonomia este exclusiv la nivel administrativ și nu legislativ, de guvernare sau judiciar, ea nefiind o autonomie politică (descentralizare politică), precum în cazul feudalismului.

Pe de altă parte, autoritățile administrative locale autonome, deși nesubordonate autorităților administrației de stat, sunt supuse unui control administrativ specific – controlul de tutelă administrativă – din partea administrației de stat centrale sau teritoriale. Acest control vizează protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor, fiind în general un control de legalitate nu de oportunitate.

În absența subordonării, controlul de tutelă administrativă este un control special care se poate exercita numai dacă legea îl instituie expres și numai în formele, cu procedurile și cu efectele stabilite expres de lege. Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni: 1) tutela asupra organelor tutelate; 2) tutela asupra activității acestora.

Tutela asupra existenței organelor tutelare cunoaște o formă dură, în care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea organului tutelat, și o formă liberală, în care organul de tutelă nu dispune decât de o acțiune disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicție în vederea demiterii sau dizolvării organului tutelat, decizia revenind judecătorului.

Tutela asupra activității organului tutelat privește actele în regim de putere publică ale autorităților autonome și anume actele și contractele administrative. Se exclud actele în regim de drept privat pe care colectivitățile teritoriale locale le fac exclusiv în temeiul capacității de drept privat, fără utilizarea prerogativelor de putere publică, pentru care acest control special nu s-ar justifica.

Tutela asupra activității organului tutelat îmbracă mai multe forme (dură, atenuată, liberală), observându-se că nici în forma cea mai dură (când practic autonomia dispare) nu există dreptul de injoncțiune, fiind de esența autonomiei posibilitatea autorității autonome de a emite când și cum vrea un anumit act, indiferent de poziția ulterioară a organului de tutela.

Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administrației de stat centrale (Guvernul, Ministerul de Interne) sau teritoriale (prefectul).

În cazul regimului administrativ de autonomie locală, statul rămâne un stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscând existența și a altor subiecte de drept public investite cu putere de comandă asupra populației de pe un anumit teritoriu și dispunând de propriile autorități administrative.

Este de remarcat că doctrina subliniază, atât în Franța, cât și în România, că organizarea de bază – comună cu autonomia ei – este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecția dintre stat și societatea civilă.

Autonomia locală există atât între colectivitățile teritoriale locale și stat, cât și între colectivitățile teritoriale locale între ele, indiferent de nivelul la care sunt situate. Tutela administrativă nu există decât în raporturile dintre stat și colectivitățile teritoriale locale între ele. O colectivitate teritorială locală situată la un nivel superior nu poate să exercite nici un fel de tutelă administrativă asupra celor inferioare aflate pe teritoriul său. În Franța, tutela între colectivitățile teritoriale locale este interzisă expres prin lege, în realitate existând uneori relații de dependență care pot ajunge până la o veritabilă tutelă, mai ales din punct de vedere financiar și tehnic.

5. DESCENTRAREA ADMINISTRATIVĂ

Dacă regimul de deconcentrare administrativă poate exista singur, regimul de descentralizare administrativă nu apare decât împreună cu cel de deconcentrare administrativă. Prin urmare, dacă într-un stat administrația este organizată pe principiul descentralizării administrative, în mod obligatoriu funcționează și regimul de deconcentrare administrativă. Primul privește administrația colectivităților teritoriale locale autonome, al doilea privește administrația statului. Deci nu există un regim de descentralizare singur, ci un regim de deconcentrare și descentralizare administrativă sau altfel spus un regim de descentrare administrativă. În acest caz rezultă că administrația publică este formată din administrația statului și administrațiile colectivităților teritoriale locale (autonome), prima împărțindu-se în administrația de stat și administrația de stat teritorială. Nu ar trebui să existe nici o confuzie între administrația proprie a colectivităților teritoriale locale (consiliu local, consiliu județean, consiliu comunal, consiliu general, consiliu sau adunare regională, primar, etc.) și administrația teritorială de stat (serviciile exterioare ale administrației ministeriale și ale administrației centrale de stat cu caracter autonom, prefect, etc.).

Cu toate acestea, confuziile sunt posibile datorită fenomenului de dedublare funcțională, adică îndeplinirea de către un organ administrativ de o anumită categorie, pe lângă sarcinile sale principale, și a unor atribuții administrative privind interesele publice ale celuilalt tip de colectivitate teritorială; este vorba de o delegare de atribuții care trebuie să fie legală (conform principiului autonomiei).

Exemplul tipic, atât în Franța, cât și în România, este primarul, organ administrativ propriu al comunei (orașului) care are și anumite atribuții pe linia administrației statale. Administrația proprie colectivităților teritoriale locale poate să aibă astfel, două categorii de funcții: cele proprii și cele de administrație statală, delegate prin lege. În trecut a existat și în Franța și în România, dedublare funcțională și în cazul prefectului, organ al statului în teritoriu, dar care îndeplinea și rolul de organ executiv al organului deliberativ județean (departamental), șef al administrației județene (departamentale).

Este de remarcat și faptul ca deconcentrarea privește administrația statului. Ea poate să funcționeze însă, și în cazul colectivităților teritoriale locale autonome, mai ales a celor mari, care își pot împărți teritoriul în circumscripții administrative, unde să organizeze servicii deconcentrate pentru o mai bună administrare. Rezultă că, în oricare dintre cazuri, deconcentrarea nu iese din cadrul unei administrații, fie a statului, fie a unei colectivități teritoriale locale.

În final se mai impun două precizări terminologice. Prima are în vedere faptul că descentralizarea administrativă prezentată anterior este o descentralizare teritorială. Există și o altă formă de descentralizare administrativă și aceasta este denumită descentralizare tehnică (prin servicii), adică se recunoaște unor servicii publice care au ca sarcină satisfacerea anumitor interese publice, personalitate juridică, deci capacitate juridică proprie, devenind stabilimente publice. Ele rămân integrate administrației statului, dar dobândesc un anumit grad de autonomie (mult inferior).

O altă precizare trebuie făcută pentru folosirea termenului de delocalizare. El semnifică mutarea sediului unor autorități administrative centrale în afara capitalei țării, spre a evita aglomerarea acesteia și a asigura o administrație mai eficientă într-un anumit domeniu. Utilizarea termenului demonstrează că distincția între administrația centrală și administrația teritorială a statului nu se bazează pe criteriul geografic al sediului, ci pe criteriul competenței teritoriale. O autoritate aparține administrației centrale de stat chiar dacă delocalizată fiind, nu are sediul în capitală și invers, în capitală își au sediul organe deconcentrate cu competență teritorială limitată (prefectul capitalei). În acest context putem aminti că Franța duce o politică de delocalizare, fie și în suburbiile Parisului, fie în provincie, a unor autorități administrative centrale, inclusiv a serviciilor centrale a unor stabilimente publice și societăți naționale.

6. CONCEPTUL DE AUTONOMIE LOCALĂ

Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al “principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei”, care prin reglementarea ei legală și aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.

Conceptul de autonomie locală, a fost definit prin intermediul Cartei europene pentru autonomie locală, semnată la Strasbourg în 1985 și redactată din inițiativa Conferinței permanente a puterilor locale și regionale din Europa.

Articolul 3 al Cartei definește astfel conceptul de autonomie locală:

“Prin autonomie locală înțelegem dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, pe propria lor răspundere și în profitul populației respective, o parte importantă a treburilor publice.

Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuși din membrii aleși prin sufragiu liber, secret, egal, direct și universal, care pot care pot dispune de organe executive responsabile față de ei. Această dispoziție nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetățenești la referendum sau la orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde ea este permisă de lege”.

Abordarea conceptului european al definirii conceptului de autonomie locală, are în vedere faptul că, legiuitorul constituant român din 1991 a folosit ca sursă de inspirație documentul sus menționat, iar Legea nr. 215/2001 fundamentează alături de Constituție, sistemul organizării și funcționării autonomiei locale, pe acest principiu.

Consacrarea legală a conceptului de autonomie locală implică o serie de consecințe care se detașează prin importanța lor. Dintre cele mai importante enumerăm: necesitatea ca atribuțiile de bază ale colectivităților locale să fie reglementate la nivel constituțional sau legal; consfințirea legală a plenitudinii de competență a colectivităților locale în problemele de interes local; asigurarea caracterului deplin al exercițiului atribuțiilor ce revin colectivităților locale, prin neintervenția altor organe sau autorități în procesul decizional; posibilitatea colectivităților locale ca, în cazul exercitării prin delegare a atribuțiilor ce aparțin autorității centrale, de a le adapta condițiilor locale și consultarea colectivităților locale în probleme de planificare și decizie ce le privesc direct. Aceste consecințe sunt prevăzute și în articolul 4 al Cartei autonomiei locale.

6.1 AUTONOMIA LOCALĂ – PRINCIPIU FUNDAMENTAL DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Legiuitorul român a utilizat ca surse de inspirație pentru consacrarea principiilor ce stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale următoarele:

– experiența românească dobândită până la sfârșitul deceniului al treilea al secolului XX;

– elemente de drept comparat și legislațiile recente din Italia, Franța, Spania, Anglia, Belgia referitoare la organizarea și funcționarea colectivităților locale;

– Principiile Cartei europene privind exercițiul autonom al puterii locale, adoptate la Strasbourg în anul 1985 și Declarația Universală cu privire la autonomia locală, adoptată la Rio de Janeiro.

Constituția României din 1991 reglementează prin art. 119 principiile de bază ale administrației publice locale în felul următor: “Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice (cu mențiunea că descentralizarea înseamnă desconcentrare în limbaj juridic, iar politic s-a preferat primul termen).

Celor două principii li se adaugă: principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și principiul consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit, al legalității și subsidiarității, introduse prin modificări succesive ale Legii administrației publice locale.

Principiul autonomiei locale este formulat expres atât în Constituție (art. 119), cât și de Legea nr. 215/2001 și ocupă un loc prioritar între celelalte principii pe care se bazează administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale.

Conținutul acestui principiu și valențele sale complexe rezultă însă din ansamblul reglementărilor cuprinse în dispozițiile legii și reprezintă chintesența întregii activități de administrație publică din unitățile administrativ-teritoriale. Înțelegerea sa corectă prezintă importanță deosebită în planul acțiunilor practice și evită accentuarea și absolutizarea sa, până la a o face sinonimă cu “independența” autorităților administrației publice locale în toate acțiunile lor, ori așa-numita “autoguvernare” și alte concepte similare care presupun o contrapunere a administrației publice locale administrației centrale, prin care se realizează mai ales, puterea executivă a statului.

Autonomia locală nu înseamnă dreptul unei colectivități de a se guverna singură în orice problemă, fără a ține seama de raporturile cu colectivitățile similare sau situate la niveluri superioare, ori la centru. Colectivitățile locale sunt integrate material (teritorial) și juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară gestionării treburilor lor specifice, dar numai în măsura în care aceasta se integrează în ordinea juridică a statului.

Statul român recunoaște, în primul rând prin dispozițiile constituționale, dar și ale Legii nr. 215/2001, că în interiorul său colectivitățile locale se administrează prin aleșii săi și prin forțe proprii, dar sub controlul jurisdicțional al legalității din parte autorităților statale.

În acest sens, sunt și o serie de prevederi ale unor documente internaționale. Astfel, Convenția Europeană a Autonomiei Locale definește autonomia locală ca “un principiu stabilit prin Constituție sau prin legile statelor-părți, care conferă colectivităților locale dreptul și capacitatea de a rezolva și gestiona, în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în interesul populației acestora, o parte importantă din treburile publice”.

Acest document recunoaște totodată necesitatea exercitării unui control administrativ din partea statului asupra colectivităților locale, control care privește numai legalitatea actelor emise de autoritățile lor reprezentative.

Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic și nu are un conținut abstract. El are un suport material, care se exprimă prin acțiuni practice concrete. Autonomia locală are drept fundament economic sfera patrimonială proprie pe care colectivitățile locale o gestionează ca un autentic proprietar, în condițiile legii.

Colectivitățile locale au la dispoziție, în proprietate sau în administrare, bunuri materiale (terenuri, clădiri, diverse utilaje, etc.), precum și mijloace financiare, alcătuind domeniul public sau privat al acestora, pe care îl administrează potrivit intereselor colectivității, dar în conformitate cu reglementările existente. De altfel, autonomia locală fără existența acestui fundament material și fără libertatea de a-l gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără conținut și fără relevanță în planul acțiunilor practice. Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate constituie, în fapt, izvorul dezvoltării și prosperității sale, al rezolvării la nivel superior, a cerințelor treburilor locuitorilor.

Patrimoniul unităților administrativ-teritoriale reprezintă atât surse de venituri pentru colectivitățile locale cât și mijloace de garantare a creditelor de care acestea au nevoie în realizarea unor obiective economico-sociale cu valoare mare, dar absolut necesare vieții și muncii locuitorilor.

Iată motivele pentru care principiul autonomiei locale trebuie corect înțeles, atât din punctul de vedere al valențelor sale democratice, politice și juridice, cât și al acțiunilor practice.

CAPITOLUL III

1. PRINCIPALELE OBIECTIVE ALE REFORMEI ADMINISTRAȚIILOR LOCALE

Deși se constată o mare varietate a modalităților de a concepe reforma la nivelul administrațiilor locale, a priorităților urmărite de diferite guverne în realizarea acestui obiectiv, putem identifica o serie de elemente comune tuturor statelor analizate.

A. Transferul de proprietate către unitățile administrativ-teritoriale

Este unul din obiectivele importante ale acestei reforme, având în vedere că marea majoritate a imobilelor și capacităților de producție, inclusiv a resurselor, se află în momentul de față în proprietatea statului.

Transferul de proprietate este de natură să asigure și o bază reală și sigură a veniturilor bugetelor locale, iar într-un plan mai general, transferul atribuțiilor către organele locale trebuie să fie corelat cu transferul de mijloace materiale și bănești necesare pentru realizarea lor.

B. Departajarea atribuțiilor între autoritățile administrației publice locale

Urmărește să asigure o distincție clară între atribuțiile unităților administrativ-teritoriale (mai ales când este vorba între departajarea între atribuțiile localităților de cele ale structurilor regionale), pentru a se conferi o mai mare eficiență activității executive prin creșterea responsabilității organelor reprezentative.

C. Creșterea rolului voluntariatului și implicarea în activitatea executivă a organizațiilor de tip asociativ cu scop nepatrimonial

Este urmarea consacrării constituționale a pluralismului politic și instituțional și urmărește ca anumite atribuții ale autorităților locale să fie realizate cu ajutorul altor structuri organizatorice decât cele ale statului sau a unităților administrativ-teritoriale. Este vorba de persoanele juridice de tip asociativ cu scop nepatrimonial, de genul asociațiilor și fundațiilor reglementate în România de O.G. nr. 26/2000.

D. Corelarea dispozițiilor normative existente cu noile principii promovate de normele constituționale

Necesitatea acestei corelări se impune întrucât noile principii ale organizării și funcționării administrației publice locale sunt opuse unui sistem centralizat, reglementat anterior și care se menține la anumite nivele organizatorice și în conținutul unor acte normative.

A fost subliniat, așadar, conținutul principal al reformelor administrației publice locale din spațiul european și cel al Comunității Statelor Independente, deoarece există multe asemănări cu reforma ce se desfășoară în România și pentru a scoate în evidență instituțiile noi prin care diferite state promovează descentralizarea administrativ-teritorială, ce pot constitui surse de inspirație pentru legiuitorul român.

CAPITOLUL IV

STUDIUL DE CAZ

ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA AUTORITĂȚIILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE DE LA NIVELUL MUNICIPIULUI TÎRGU SECUIESC

I.1. Localizarea instituției în sistemul organizațional

Studiul de caz de față s-a efectuat la instituția publică Primăria Municipiului Târgu Secuiesc. Aceasta este organizată și funcționează pe principiile unei instituții publice. Ca atare, este necesară definirea noțiunii de instituție publică.

O primă modalitate de definire a instituțiilor publice o prezintă Legea finanțelor publice conform căreia: „Instituțiile publice, în înțelesul prezentei legi, cuprind Președinția României, Guvernul, ministerele, celelalte organe centrale și locale ale administrației de stat, precum și instituțiile de stat de subordonare centrală sau locală, indiferent de modul de finanțare al activității acestora”.

Conform acestei definiții, din punctul de vedere al finanțelor publice, sunt instituții publice cele care îndeplinesc următoarele condiții:

Sunt instituții de drept ale statului, care desfășoară activitate politică sau executivă, reprezentând puterea și administrația de stat în societate.

Sunt instituții care compun, la nivel central sau local, aparatul puterii și al administrației de stat.

Sunt instituții de stat care își desfășoară activitatea în strânsă legătură cu bugetul public privind resursele financiare constituite în cadrul acestuia, la nivel central, local sau prin fonduri speciale, pentru acoperirea cheltuielilor, pe destinații specifice stabilite prin clasificația bugetară.

O altă modalitate de a defini instituțiile publice este aceea legată de caracteristicile bunurilor produse de către acestea și modul de valorificare sau, altfel spus, de modul de distribuire a acestora către beneficiari.

Din acest punct de vedere, se poate spune că instituțiile publice produc bunuri publice care se distribuie, de regulă, în mod gratuit (prețul este zero), urmărind satisfacerea la un nivel maxim posibil a cerințelor consumatorilor, sau la prețuri accesibile consumatorilor.

Bunurile publice corespund în mod direct cerințelor stării de optim social.

Producerea de bunuri publice este, de regulă, obiectul de activitate al unei instituții publice. De aceea, fiind legate din punct de vedere financiar de bugetul public, instituțiile publice sunt organizate după principiul „nonprofit”.

Pentru producerea de bunuri în afara celor care definesc obiectul de activitate și pentru care primesc finanțare bugetară, instituțiile respective pot stabili prețuri, tarife, deci încasează venituri denumite venituri extrabugetare sau venituri proprii, dar care nu conduc la obținerea de profit. Cu alte cuvinte, o instituție publică nu poate să obțină profit, iar dacă obține, acesta trebuie cheltuit în scopuri investiționale în fiecare an financiar.

Domeniile în care funcționează instituțiile de stat producătoare de bunuri publice, a căror sferă este delimitată de dependența acesteia de bugetul public, sunt, așa cum rezultă din legile bugetare, următoarele:

1. Acțiunile social-culturale, care devin preponderente, prin importanța lor dată de semnificație, prin instituțiile mijlocitoare sau producătoare ale acestei acțiuni, prin gradul de modernizare al lor, prin eficiența și calitatea acțiunilor finanțate. Principalele categorii de acțiuni (și de instituții) sunt:

acțiuni de învățământ;

acțiuni în domeniul sănătății;

acțiuni în domeniul asistenței sociale;

acțiuni sportive și de tineret;

acordarea de alocații, ajutoare pentru copii;

pensiile, ajutoarele și indemnizațiile acordate de la bugetul de stat;

pensiile, ajutoarele și indemnizațiile acordate prin sistemul asigurărilor sociale;

ajutoarele de șomaj și alte acțiuni legate de problema șomajului.

2.Apărare națională, prin unitățile militare, subordonate Ministerului Apărării, precum și unitățile de învățământ specializate (nivel mediu și universitar). Acțiunile cuprind și participarea armatei române la Programul de Parteneriat pentru Pace.

3. Acțiuni privind ordinea publică, prin unitățile de poliție, pompieri și jandarmi, Serviciul român de informații.

4.Acțiuni desfășurate de către autoritățile publice: Președenția, Senatul, Camera Deputaților, Guvernul, ministerele și alte organe centrale ale administrației de stat centrale și la nivel central, consiliile locale, primăriile, prefecturile, organe ale administrației de stat pe plan local, autoritățile judecătorești, Curtea de Conturi, Curtea Constituțională, Consiliul Legislativ, Consiliul Concurenței și altele.

5. Acțiuni economice desfășurate prin instituțiile specializate în cercetare științifică, unități de cercetare pentru descoperiri de zăcăminte noi, instituții de protecție a mediului, de gospodărire a apelor. Unele acțiuni se realizează direct sub forma transferului de sume ca subvenții sau finanțarea investițiilor la nivelul întreprinderilor cu obiect de activitate distinct, de la bugetul statului.

I.2. Scurt istoric

În colțul nord-vestic al centrului este așezată clădirea cu două etaje a Primăriei. A fost ridicată în 1907 pentru Casa de economii și ajutor. Destinația clădirii s-a schimbat de-a lungul timpului. În 1945 a devenit sediul partidului comunist. Până în decembrie 1989 a funcționat ca Consiliul Popular. Astăzi este sediul Administrației Publice Locale.

Pe latura nord-vestică a centrului istoric se află Casa de Cultură a orașului, construită în anii 1903-1904. Are o sală de teatru cu 500 de locuri și o sală de conferințe de 200 de locuri; pe lângă acestea, clubul, spațiile expoziționale, galeria permanentă și săliile de repetiții asigură activitatea ei variată. Aici este sediul teatrului popular "Boér Géza", al universității populare, al formației de dansuri populare "Vigadó" și al asociației de cultură Molnár Józsiás". Se asigură și ateliere de lucru " celor cinci artiști plastici ai orașului și unui sculptor popular în lemn.

La sfârșitul secolului trecut, pe partea vestică a centrului istoric s-a reconstruit sau renovat aproape fiecare casă potrivit stilului secesionist caracteristic epocii. Șirul clădirilor vestice este încheiat de biserica reformată. În Piața Gabor Aron se înalță biserica reformată, clădită în 1907, iar la capătul străzii casa, marcată cu placă memorială, a lui Turóczi Mozes, unde s-au turnat tunurile pentru revoluția din 1848-1849. În piațeta din fața casei s-a ridicat bustul lui Turóczi Mozes, realizat de sculptorul Vetró András în 1993. Pe latura sudică, la începutul străzii Petőfi Sándor este așezată acea clădire etajată care a fost sediul cazinoului timp de peste cincizeci de ani. Cea mai impunătoare clădire a laturii sudice este casa ridicată de familia Csiszár la sfârsitul secolului trecut. Parterul acesteia a servit scopurilor comerciale chiar si în trecut.

Zona Târgu Secuiesc cuprinde Mun. Târgu Secuiesc cu cele două sate aparținătoare Lunga și Tinoasa .

Târgu Secuiesc este un oraș cu 20.488 locuitori .

Demografia

Are o populație de 20.488 locuitori, dintre care 18.633 maghiari, 1.601 români, 199 rromi, 20 ceangăi, 19 germani, iar restul alte naționalități (conform recensământului din 2002). Este supranumit "orașul breslelor", în amintirea numeroaselor bresle meșteșugărești care au activat aici de la începuturi până la mijlocul secolului al XX-lea.

Evoluția populației la recensăminte:

Centrul de formă ovală, care a fost și piața orașului, are un stil unic în Europa: din el ies în forma razelor soarelui așa-numitele "udvarterek" (în traducere aproximativă "curți"), niște stăduțe înfundate (în oraș există 72 asemenea "străduțe"). Acestea au luat ființă odată cu dezvoltarea orașului, cănd familiile de meștesugari au început să construiască în grădinile din spatele clădirilor principale (care dădeau spre centru) alte case, cu acces ușor în piață. Pe ultimul teren construibil au fost ridicate case în așa fel încât să blocheze accesul din afara pieței. Accesul în centru se face prin patru străzi de la "colțul" pieții. Începând cu deceniul al optulea al secolului 19, casele mici de lemn, ale meșteșugarilor au fost înlocuite treptat de casele din piatră, etajate, ale negustorilor. Imaginea panoramică a orașului reflectă centrul mic, îngust, datorat aglomerării caselor.

I.3. Organigrama

HOTĂRÎREA NR. 14 /2007

Privitoare la aprobarea organigramei, al statelor de funcții și al numărului de personal al aparatului de specialitate al primarului și al serviciilor publice al

Primăriei municipiului Târgu Secuiesc, valabil pe anul 2007.

Consiliul local al minicipiului Târgu Secuiesc , județul Covasna,

Având în vedere proiectul de hotărîre și și expunerea de motive al primarului privind aprobarea organigramei, al statelor de funcții și al numărului de personal din cadrul aparatului de specialitate al primarului și al serviciilor publice al Primăriei Târgu Secuiesc, valabil pe anul 2007.

Văzând că aparatul de specialitate al primarului și serviciile publice al Primăriei Municipiului Târgu Secuiesc corespund ca structura generală funcțională a sarcinilor ce stau în fața organelor administrației publice locale,

În baza prevederilor art.38 alin 3 litera „b” din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și completările ulterioare, al O.U.G nr. 24/2000 și al Legii nr. 188 / 1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, precum și Avizul nr. 4.014/2003 al ANFP.

În temeiul art. 46 alin. I și art. 120 alin

1 lit. „b” din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și completările ulterioare.

HOTĂRĂȘTE :

Art. 1. – Se aprobă organigrama, statul de funcții și numărul de personal din aparatul de specialitate al primarului municipiului Târgu Secuiesc, pe anul 2007, conform Anexei nr. 1, care face parte integrală din prezenta hotărâre.

Art. 2. – Se aprobă organigrama, statul de funcțiuni și numărul de personal al Activității Gospodăria comunală bugetară, pe anul 2007, conform Anexei nr. 2 care face parte integrală din prezenta hotărâre.

Art. 3.- Se aprobă organigrama, statul de funcțiuni și numărul de personal din cadrul activității Biblioteca municipală, pe alul 2007 conform Anexei nr. 3, care face parte integrală din prezenta hotărâre.

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

STAT DE FUNCȚII ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

Al aparatului de specialitate al primarului

1. Funcții de demnitate publică alese

2. Funcții publice

3.Personal contractual

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

ORGANIGRAMA ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

De la activitatea Gospodărească comunală bugetară din cadrul Primăriei municipiului Târgu Secuiesc

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

ORGANIGRAMA ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

al activității BIBLIOTECA MUNICIPALĂ WESSELENYI MIKLOS aparținînd Primăriei municipiului Târgu Secuiesc

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

ORGANIGRAMA ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

al activității de Cultură și artă (CASA MUNICIPALĂ DE CULTURĂ VIGADO) și Activitatea sportivă aparținînd Primăriei municipiului Târgu Secuiesc

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

ORGANIGRAMA ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

al activității de ASISTENȚĂ SOCIALĂ aparținînd Primăriei municipiului Târgu Secuiesc

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

ORGANIGRAMA ȘI NUMĂRUL DE PERSONAL

al activității de POLIȚIE COMUNITARĂ,

aparținînd Primăriei municipiului Târgu Secuiesc

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA Hotărârea nr. 14/2007

PRIMĂRIA TG SECUIESC

STAT DE FUNCȚII A SERVICIULUI PUBLIC COMUNITAR LOCAL DE EVIDENȚA A PERSOANELOR

1. Funcții publice

2. Personal contractual

I.4. Funcționalitatea instituției (atribuții, sarcini, răspunderi, competențe)

În conformitate cu organigrama Primăriei Municipiului Târug Secuiesc, principalele componente ale aparatului Primăriei sunt :

1.Primar – Primarul Municipiului Târgu Secuiesc – TÖRÖK SANDOR până la data de 01.06.2008 care a fost înlocuit cu domnul RÁCZ KÁROLY din MPSZ (MAGYAR POLGÁ)

2.Viceprimar – Viceprimar Ferencz Attila

3.Secretar – Zátyi Andrei Ludovic

Biroul Administrația Publică Locală- 3 persoane

Biroul relații cu publicul- 1 pers

Biroul impozite și taxe locale-5 pers

Biroul urbanizare , investiții și achiziții publice – 4 pers

Biroul Proiectare-1 pers

Biroul Protecție civilă-1 pers

Biroul de Cadastru Funciar – 1 pers

Serviciul Buget și contabilitate – 2 pers

4. Direcția de Comunicare

Birou de Informații pentru Cetățeni

Biroul Administrație Publica Locala

5.Serviciul Resurse Umane și control comercial 1 pers Máté Katalin

6. Secretariat și registratură

Biroul Secretariat tehnic 1 pers

Biroul Registru Agricol 2 pers

Birou juridic cu 1 jurist

7. Servicii direct subordonate Primarului

Cabinet Primar

Serviciul cu relați externe și protocol 1 pers

Biroul Audit Public Intern 1 pers

8. Evidenta populatiei

Biroul stării civile 1 persoană

Serviciul evidenței populației cu sediul Poliției mun.Tg.Secuiesc cu 3 angajați

Datorită numărului vast de birouri și servicii ce compun aparatul de funcționare a Primăriei Municipiului Târgu Secuiesc, în cele ce urmează, voi prezenta atribuțiile principalelor organe cu rol decizional ridicat, în activitatea desfășurată la nivelul instituției. Aceste atribuții rezultă din Regulamentul de Organizare și funcționare a serviciilor Administrației Publice din cadrul Primăriei Municipiului Târgu Secuiesc și din legea cadru, Legea nr. 215/2001, privind administrația publică locală. Astfel:

Primarul îndeplinește următoarele atribuții:

veghează ca activitatea consiliului local să se desfășoare conform legii;

asigură realizarea intereselor naționale și locale cu respectarea legilor și a ordinii publice prin organele specializate (poliție, jandarmerie, gardieni publici, inspecții de specialitate).

exercită prin aparatul tehnic de specialitate al primăriei, controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităților publice locale, cu excepția celor de gestiune curentă, în conformitate cu procedura prevăzută de lege;

avizează numirea sau eliberare din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate;

în calitate de președinte al Comitetului Director, convoacă și conduce ședințele acestuia;

dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor prin organele legal constituite;

emite hotărâri cu caracter normativ și tehnic;

răspunde, în condițiile legii, prin serviciile de specialitate, de pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare, care nu au caracter militar, combaterea calamităților naturale, epidemiilor, incendiilor. Autoritățile militare și organele locale ale Ministrului de Interne au obligația să informeze pe primar asupra oricăror probleme ce pot avea importanță pentru localitate;

în calitate de ordonator terțiar de credite, dispune asupra modului de utilizare a fondurilor bănești și mijloacelor materiale ale primăriei;

stabilește prin ordin, structura organizatorică a aparatului propriu al primăriei, în condițiile legii, putând organiza direcții, servicii, birouri și alte compartimente;

numește, eliberează din funcție și sancționează în condițiile legii, prin ordin pe:

salariații aparatului propriu de specialitate al primăriei;

secretarii consiliilor locale.

prezintă Consiliului local o informare cu privire la activitatea desfășurată de serviciile publice descentralizate;

Viceprimarul

Atunci când primarul municipiului Tg Secuiesc nu-și poate exercita atribuțiile, Viceprimarul art. 5 va fi înlocuitorul de drept al acestuia, în condițiile stabilite de lege, pe baza unei dispoziții scrise de Primar cu privire la delegarea sarciniilor de serviciu. Principalele atribuții ale viceprimarului:

a. urmărește activitatea de control în domeniul aplicării actelor normative privind economia, industria, privatizarea și alte domenii de care se ocupă.

b. coordonează Direcția programe și strategii guvernamentale și teritoriale precum și Biroul de integrare europeană.

c. coordonează activitatea de control privind disciplina în construcții;

d. verifică prin organele de specialitate modul cum este folosit fondul funciar;

e. sesizează organele de specialitate atunci când constată că se încalcă normele privind igienizarea și salubritatea localităților;

f. ține o strânsă legătură cu organele de prevenire și stingere a incendiilor pentru a nu se înregistra în municipiu evenimente deosebite;

g. verifică modul în care se aplică legislația în vigoare în domeniul privatizării și înființării societăților comerciale și regiilor autonome;

h. verifică modul în care se face aprovizionarea populației cu bunuri alimentare, furnizarea de energie electrică, termică, sesizând organele competente atunci când este cazul;

i. în calitate de înlocuitor al primarului este vicepreședinte cu celelalte comitete, comisii organizate la nivelul primarului;

j. acordă o zi pe săptămână audiențe cetățenilor și soluționează petițiile repartizate.

Serviciul resurse umane

Compartimentul Resurse Umane are următoarele atribuții principale:

a. coordonează și asigură activitățile privind recrutarea, selecția, formarea, încadrarea, pregătirea continuă, evaluarea, promovarea în carieră, motivarea, recompensarea, sancționare, precum și evidența și prelucrarea automată a datelor referitoare la personalul contractual și funcționarii publici din structura serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor;

b. organizează și desfășoară concursuri, trimestrial, pentru ocuparea funcțiilor vacante de personal contractual și funcționar public din cadrul serviciului public comunitar de evidență a persoanelor, județean, precum si din cadrul celor locale;

c. întocmește și gestionează documentele de personal (dosarele de personal, fișele de evidență etc.) și emite documentele de legitimare, pentru personalul contractual și funcționarii publici din cadrul serviciului;

d. întocmește și trimite organelor competente documentația necesară în vederea pensionării personalului, în condițiile legii;

e. eliberează, la cererea persoanelor și instituțiilor, adeverințe și alte documente prin care se atestă anumite situații ce rezultă din evidențele pe care le dețin;

f. asigură, potrivit reglementărilor în vigoare, acordarea concediilor de odihnă, de studii, fără plată, a învoirilor, a biletelor de odihnă, tratament și recuperare;

g. primește și păstrează declarațiile de avere și de interese, contractele de asigurări de sănătate pentru personalul contractual și pentru funcționarii publici ai serviciilor publice comunitare din Mun.Tg.Sec

h. asigură respectarea legalității cu privire la acordarea drepturilor personalului potrivit legii (gradații, sporuri, indemnizații de conducere, alte drepturi de personal);

i. participă la controale și verificări privind acordarea drepturilor personalului, inspecția muncii și alte probleme de personal;

j. ține evidența polițiștilor detașați și informează conducerea I.N.E.P. cu privire la modificările intervenite în situația acestora, lunar sau ori de cate ori este nevoie;

k. înaintează conducerii I.N.E.P. propuneri referitoare la organizarea și desfășurarea concursurilor pentru încadrarea unor funcții vacante de polițiști, în statul „M” și detașarea acestora la serviciile publice comunitare de evidență a persoanelor;

l. înaintează conducerii I.N.E.P. propuneri, privind sancționarea disciplinară a polițiștilor;

m. asigură aplicarea reglementărilor în vigoare și a dispozițiilor I.N.E.P. cu privire la activitatea de perfecționare a pregătirii profesionale a personalului;

n. ține evidența ștampilelor și sigiliilor din dotare și verifică modul de folosire a acestora;

o. organizează și asigură primirea, înregistrarea, repartizarea lucrărilor potrivit profilelor de muncă, destinate serviciului, precum și expedierea și transportul corespondenței, conf. reglementărilor în vigoare;

p. centralizează raportările structurilor locale pentru realizarea analizelor și sintezelor trimestriale și anuale, privind activitățile realizate de serviciu în domeniul accesului liber la informațiile de interes public, privind modul de soluționare a petițiilor sau a reclamațiilor cetățenilor, precum și referitor la activitățile efectuate pe linia prelucrării datelor cu caracter personal;

r. înregistrează și ține evidența agendelor de lucru, a caietelor de pregătire de specialitate a personalului, a registrelor și a materialelor cu regim special, precum și a altor documente privind organizarea serviciului;

s. organizează și asigură întreținerea, exploatarea și selecționarea fondului arhivistic neoperativ, în conformitate cu dispozițiile legale în materie;

t. pregătește și predă depozitul de arhivă, pe bază de inventar, dosarele create anual;

Serviciul Buget și contabilitate are următoarele atribuții principale:

pregătește și întocmește lucrările referitoare la fundamentarea proiectului propriu de venituri și cheltuieli la termenele legale;

urmărește execuția și întocmește bugetului local pe parcursul anului bugetar în condiții de echilibru bugetar conform clasificației bugetare;

alte sarcini și atribuții stabilite de Consiliul Local sau Primar.

d organizează și ține contabilitatea cheltuielilor;

e asigură înregistrarea cronologică și sistematică a tuturor operațiunilor patrimoniale;

f ține evidența timbrelor fiscale, poștale, juridice, chitanțierelor.

g îndrumă, centralizează și analizează activitatea economico-financiară a instituției;

j asigură deschiderea de conturi extrabugetare și utilizarea lor în scopurile destinate.

Caseria

întocmește zilnic registrul de casă înscriind toate sumele încasate sau plătite și stabilește soldul zilnic de casă;

depune la termen încasările zilnice și ridică numerarul de la Trezoreria Municipiului în vederea efectuării de plăți.

I.5. Structura personalului

În conformitate cu Legea nr. 161/2003, personalul din cadrul Primăriei Municipiului Târug Secuiesc este structurat pe următoarele categorii:

personal de conducere;

personal din aparatul propriu al Primăriei Municipiului Târug Secuiesc;

funcționari publici;

personal cu contract de muncă.

I.6. Relații interne

II. FUNDAMENTAREA INDICATORILOR FINANCIARI

II.1. Fundamentarea veniturilor Primăriei Municipiului Târgu Secuiesc

Finanțele publice locale și dezvoltarea economică locală

Finanțele publice locale sunt reglementate de Ordonanța de Urgență nr. 45 / 05.06.2003 și a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2004.

Aceste reglementări contribuie la punerea în practică a principiului autonomiei locale, prevăzut de Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, astfel:

Definesc bugetele locale drept o entitate distinctă, independente de bugetul de stat

Oferă consiliilor locale și consiliilor județene autoritatea de a stabili, constata, controla, urmări și încasa impozitele și taxele locale și alte venituri ale unităților administrativ teritoriale

Prin stabilirea priorităților de cheltuieli pot întocmi un buget echilibrat

Administrațiile locale au u autoritate sporită în ceea ce privește modul de utilizare a veniturilor proprii

Sumele de echilibrare de la bugetul de stat nu mai sunt direcționare, se lasă libertatea autorităților locale de a le aloca

Investițiile realizate integral din surse proprii nu mia necesită nici oa aprobarea din partea Ministerului Finanțelor

Asigură autorităților locale accesul la contactarea liberă de credite de la bănci comerciale sau alte instituții financiare din țară fără aprobare din parte vreunui organ sau instituție a statului

Autoritățile publice locale pot finanța acțiuni de interes general în beneficiul colectivității și pot încheia convenții și contracte pentru realizarea de lucrări și servicii de interes local.

Finanțele publice au ca obiect regulile fundamentale, organele și procedurile, care permite statului, autorităților publice locale și instituțiilor publice îndeplinirea atribuțiilor lor cu ajutorul mijloacelor financiare, aplicate într-un regim de drept public.

Finanțele publice locale în componentele sale sunt mijloace de intervenție pe plan economic și social – ce au apărut și evoluat condiționat de necesitățile publice ale societății și dezvoltarea sa economică.

Sporirea autonomiei este însoțită și de responsabilități:

cheltuielile trebuie să fie dimensionate în limita veniturilor

veniturile și cheltuielile trebuie să fie echilibrate

cetățenii trebuie să aibă posibilitatea de a studia bugetul , acesta trebuind făcut public

serviciul datoriei publice locale poate reprezenta maxim 20% din veniturile curente

administrațiile publice locale sunt responsabile de rambursarea creditelor contractate.

PREZENTAREA GENERALĂ A IMPOZITELOR ȘI TAXELOR LOCALE

Impozitele și taxele locale constituie venituri ale bugetelor locale ale autorităților administrativ – teritoriale și sunt reglementate prin lege.

Informațiile referitoare la impozitele și taxele locale sunt de interes public, autoritățile administrației publice locale având obligația să asigure accesul liber și neîngrădit la acestea.

Impozitele și taxele locale sunt după cum urmează:

impozitul pe clădiri

impozitul pe teren

taxa asupra mijloacelor de transport

taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și autorizațiilor

taxe pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate

impozitul pe spectacole

taxa hotelieră

taxe speciale

alte venituri ale bugetelor locale precum și accesoriile acestora, respectiv:

dobânzi

penalități

penalități de întârziere

A.1. PLĂTITORII DE IMPOZITE ȘI TAXE LOCALE

Plătitorii de impozite și taxe locale pot fi clasificați:

după modelul de organizare, activitatea desfășurată și independența patrimoniului:

persoanele fizice și asimilate persoanelor fizice: sunt asimilate, persoanelor fizice, contribuabililor care desfășoară activități economice pe baza liberei inițiative ori exercită în mod individual sau prin asociere orice profesie liberă;

persoanele fizice care exercită activități independente în mod autonom sau asociate pe baza unui contract de asociere încheiat în vederea realizării de activități, cum sunt: asociații familiale, asociații agricole sau altele asemenea și care nu întrunesc elementele, constituie ale contribuabilului persoană juridică;

persoanele fizice care exercită acele profesii, cum sunt: medicale, de avocatură, notariale, de expertiză contabilă, de expertiză tehnică, de consultanții fiscală, de contabil autorizat, de consultant de plasament în valori imobiliare, de arhitectură, de executare judecătorească sau alte profesii asemănătoare desfășurate în mod autonom, în condițiile legii și care nu întrunesc elementele constituie ale contribuabilului persoane juridice

persoanele juridice și asimilate persoanelor juridice – prin persoane juridice se înțelege acele entități reprezentate de persoanele fizice înregistrate legal, ce au un perimetru distinct, în scopul desfășurării unei activități precum:

comercianții și filialele acestora

unități economice ale persoanelor juridice de drept politic, precum și cele ale organizațiilor politice, sindicale, patronale și cooperatiste, instituțiile publice, asociațiilor și fundațiilor, cultelor religioase și altor de asemenea, care nu sunt asimilate persoanelor fizice

persoane juridice exceptate: sunt exceptate instituțiile și unitățile care funcționează în subordinea sau coordonarea Ministerului Educației și Cercetării

după momentul depunerii declarațiilor de impunere:

anual până la 31 ianuarie

3 persoane juridice

® la dobândirea sau modificarea masei impozabile

3 persoanele fizice

3 persoanele juridice

după obligativitatea calculării impozitelor și taxelor datorate:

® nu determină impozitele și taxele datorate

3 persoanele fizice

® își determină impozitele și taxele datorate

3 persoanele juridice

A.2. CLASIFICAREA IMPOZITELOR ȘI TAXELOR LOCALE

Impozitele și taxele locale pot fi clasificate:

după autoritatea administrației publice care le instituie:

® impozitele și taxele stabilite la nivel național:

3 impozitele și taxele expres menționate de Legea 571/2003, privind Codul fiscal cu modificările și completările ulterioare

® impozitele și taxele stabilite în exercitarea atribuțiilor ce le revin în administrarea domeniului public privat al unităților administrativ – teritoriale, consiliilor locale sau județene:

3 taxe zilnice pentru utilizarea temporară a locurilor publice și pentru vizitarea muzeelor, a caselor memoriale, a monumentelor istorice, etc.

3 taxe zilnice, pentru deținerea în proprietate sau folosință, după caz, de utilaje destinate să funcționeze în scopul obținerii de venit

3 taxe pentru vehicule lente

după modul de determinare a valorii impozabile:

® valoarea contract, bilet, abonament sau tarif

3 taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate

3 taxa hotelieră

3 impozitul pe spectacole, pentru manifestări artistice și competiții sportive

® valoarea declarată, de inventar sau negociată între părți:

3 impozitul pe clădiri, pentru persoane juridice

3 impozitul pe clădiri, ce fac obiectul contractelor de leasing financiar

3 taxa pentru eliberarea autorizației de desființare a construcțiilor, pentru persoane juridice

3 taxa pentru eliberarea autorizației pentru construcții: organizare șantier, tabere de corturi, căsuțe sau rulote ori campinguri

® valoarea determinată potrivit criteriilor și normelor de evaluate prevăzute în legi:

3 impozitul pe clădiri, pentru persoane juridice

3 taxa pentru eliberarea autorizației de desființare a construcțiilor, pentru persoane fizice

3 regularizarea taxei pentru eliberarea autorizației de construire, pentru persoane fizice, dacă valoarea declarată este mai mică decât cea normată

® unitatea de măsură:

3 impozitul pe teren

3 impozit pe spectacole, pentru activități artistice și distractive de videotecă și discotecă

3 taxa asupra mijloacelor de transport

3 taxa pentru eliberarea certificatului de urbanism

3 taxa pentru eliberarea autorizației de foraj sau excavări

® unitatea de măsură bucăți:

3 taxa asupra mijloacelor de transport pe apă

® activitatea lucrativă, avizul sau activitatea autorizată:

3 taxe pentru eliberarea avizului comisiei de nomenclatură stradală și adresă

modul de calcul:

® cotă procentuală la valoarea calculată, înregistrată, declarată, negociată, obținută:

3 impozitul pe clădiri

3 taxa pentru prelungirea certificatului de urbanism

3 taxa pentru eliberarea autorizației de construire

3 taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate

3 taxa hotelieră

3 impozitul pe spectacole

® o sumă fixă la unitatea de măsură

3 impozitul pe teren

3 impozitul pe spectacole pentru activități de discotecă și discotecă

3 taxa zilnică

3 taxa pentru eliberarea certificatului de urbanism

3 taxa mijloacelor de transport

® o sumă fixă sau anuală pe activitate sau operație avizată sau autorizată:

3 taxe zilnice pentru utilizarea temporară a locurilor publice

3 taxa pentru eliberarea autorizației privind lucrările de racorduri și branșamente

după momentul plății:

® anticipat înaintea avizării, autorizării sau folosirii

® trimestrial, în cote egale

® până pe 31 ianuarie

® lunar, în luna următoare

după destinația impozitelor și taxelor încasate:

® exclusiv bugetelor locale:

3 marea majoritate a impozitelor și taxelor locale

® bugetelor locale și județene

3 taxa pentru eliberarea certificatului de urbanism și autorizației de construire (50% venituri ale bugetului local, 50% venituri ale bugetului județean)

3 taxă asupra anumitelor mijloace de transport (60% venituri ale bugetului local, 40% venituri ale bugetelor județene)

ROMÂNIA

JUDEȚUL COVASNA

PRIMĂRIA TG SECUIESC

BUGETUL LOCAL DETALIAT LA VENITURI PE CAPITOLE ȘI SUBCAPITOLE PE ANUL 2007

Concluzii și propuneri privind dezvoltarea

Administrației publice locale în România

În România începutului celui de-al III-lea mileniu, dezvoltarea locală trebuie să devină o problemă prioritară pe agenda de lucru a factorilor politici, atât de la nivel central, cât și, mai ales, de la nivel local, cu atât mai mult că țara noastră este membră a Uniunii Europene.

Prin prisma puterii cu care au fost învestite, autoritățile administrației publice locale au obligația de a lăsa la o parte birocrația, interesele individuale și de grup și de a depune toate eforturile pentru realizarea unor proiecte care să conducă la dezvoltarea comunității pe care o prezintă, din toate punctele de vedere. De asemenea, ele trebuie să încurajeze și să stimuleze participarea cetățenilor, a întreprinzătorilor, a unităților economice și a instituțiilor de stat și particulare locale, să antreneze și "actorii" din afara unității administrativ – teritoriale respective la proiectele locale de dezvoltare, să promoveze și să încurajeze creativitatea și inovația.

Legislația națională și internațională existentă oferă, prin principiile instituite (autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităților administrației publice locale, legalitatea, consultarea cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit) – libertatea de acțiune și instrumentele necesare inițierii și înfăptuirii tuturor acelor obiective care să contribuie la bunăstarea și dezvoltarea comunităților locale.

O comunitate locală trebuie gestionată asemenea unei întreprinderi, printr-o politică adecvată prefacerilor pe care le trăiește. În acest sens, colectivitatea locală trebuie să dezvolte o strategie integratoare, care să ia în considerare relațiile dintre sectorul public și cel privat, planificarea locuințelor, birourilor, zonelor industriale, centrelor comerciale infrastructurii etc.

Acțiunea actorilor dezvoltării locale, înțeleasă ca o intervenție strategică, poate fi considerată ca fiind, pe de o parte, o opțiune a liderilor și decidenților locali în identificarea priorităților de dezvoltare locală, iar pe de altă parte, un mijloc de eficientizare a utilizării resurselor locale. Acest lucru trebuie făcut prin intermediul elaborării unei analize diagnostic a comunității locale – ca primă componentă a strategiei și a analizelor de dezvoltare locală, căutând să se dea răspuns, printre altele, la:

• interpretarea atentă a indicatorilor sociali relevanți ai creșterii economice;

• impactul transformărilor structurale operate la nivel național, regional și cu repercusiuni asupra nivelului local;

• definirea locului și rolului comunității locale pe plan județean sau regional;

• adoptarea politicilor de dezvoltare locală având în vedere nevoile colectivităților locale și resursele necesare satisfacerii acestor nevoi.

Așadar, elaborarea strategiei de dezvoltare a unei comunități locale reprezintă o modalitate eficientă de a o ghida în direcția dorită.

Pentru aceasta, trebuie îndeplinite o serie de condiții:

• marketingul să fie un element permanent al gestiunii comunității locale și să stea la baza formulării politicilor de dezvoltare locală;

• gândirea idealistă trebuie să facă loc celei realiste, iar planificarea analitică să facă loc planificării strategice;

• sectorul privat trebuie înțeles ca un aliat/partener activ în realizarea proiectelor de dezvoltare locală;

• administrația trebuie să aibă o structură flexibilă, cât mai simplificată – pentru a se evita birocrația și pierderea de timp – iar atitudinea funcționarului public trebuie orientată către client/cetățean.

În plus, practica demonstrează că antreprenoriatul și inițiativa locală, alături de autoritățile administrației publice, devin forțe motrice ale dezvoltării locale, văzută ca un proces virtual nivelator pentru unele zone și regiuni, în scopul creșterii performanțelor, diminuării riscurilor decizionale și eliminării condițiilor ce favorizează riscul de "izolare locală" și riscul "social" Acești doi factori trebuie înțeleși ca fiind indispensabili dezvoltării locale, ei putând stimula sau frâna acest proces. De multe ori există tendința de a se pune în discuție numai dezvoltarea economică a unei comunități locale, neglijându-se sau chiar ignorându-se celelalte laturi: dezvoltarea socială, dezvoltarea culturală, dezvoltarea infrastructurii, îmbunătățirea calității serviciilor publice, crearea unor locuri și activități de recreere, de petrecere a timpului liber etc. În alte cazuri, se face abstracție de voința antreprenorilor și a cetățenilor de a se implica în proiecte locale, considerându-se, de către autoritățile publice, că aceștia sunt nepricepuți la asemenea activități și că mai mult încurcă lucrurile decât să ajute la rezolvarea lor rapidă și eficientă. Toate acestea pot conduce la ruperea sau alterarea legăturilor dintre sectorul public – pe de o parte – și sectorul privat și cetățeni – pe de altă parte – ultimii doi factori putând adopta o atitudine de indiferență sau chiar de ostilitate față de puterea publică locală, lucru nedorit de nici una dintre părți.

Desigur că problemele menționate nu sunt predominante, dar ele există și trebuie luate toate măsurile pentru a fi eradicate cât mai repede.

Inițiativa locală este tot mai mult întâlnită în procesul de dezvoltare locală, manifestând suplețe și flexibilitate în utilizarea eficientă a resurselor endogene și atragerea resurselor exogene. Inițiativa locală susține antreprenoriatul, promovează resursele locale – indiferent de natura lor- încurajează inovația și ajută la înțelegerea și acceptarea schimbării.

Antreprenoriatul devine un accelerator al dezvoltării locale. Dimensiunile acestuia dau adevărata putere socio-economică a comunității locale, prin punerea în valoare a resurselor endogene și atrase, în concordanță cu nevoile colectivității locale și cu interesele proprii, prin deschiderea manifestată față de înfăptuirea unui parteneriat public-privat durabil, în vederea realizării dezvoltării locale. De aceea, este necesar și corect ca autoritățile publice să primească sectorul privat ca pe un partener egal implicit în îmbunătățirea condițiilor de viață ale comunității locale.

(un factor de reușită a dezvoltării locale poate fi considerat și introducerea parteneriatului public-privat. Pe plan mondial, de exemplu, la Sheffield în Marea Britanie și la Pittsburgh în S.U.A., parteneriatul public-privat a permis refacerea imaginii acestor orașe și a contribuit într-o manieră pozitivă la reconversia lor. Acest tip de parteneriat dă posibilitatea de acces la experiența profesională a sectorului privat, fără modifica în conținut modul de gestiune publică.

în România, efectul parteneriatului public-privat nu se face, încă, puternic simțit în principal din cauza lipsei cadrului legislativ care să reglementeze, la modul cel mai concret cu putință, acest parteneriat și, nu în ultimul rând, din cauza crizei economice pe e o traversează țara noastră.

Tocmai din cauza crizei economice din România, și având în vedere statutul ei de candidată la aderarea în Uniunea Europeană, instituțiile acestui organism au creat numeroase mecanisme, îndeosebi financiare, pentru a ajuta la îmbunătățirea condițiilor existente și la grăbirea procesului de integrare. Dintre aceste instrumente financiare, cele mai importante sunt programele PHARE, SAPARD și ISPA, prin care se dorește realizarea unei dezvoltări mai rapide și mai eficiente a României, ca și a celorlalte țări candidate la integrarea în U.E.

În timp ce programul ISPA funcționează la parametrii normali, la unele componente ale programului PHARE se semnalează mici disfuncționalități, în timp ce la programul SAPARD problemele sunt mai mari, fiind necesară adoptarea unor acte normative care să reglementeze: abilitarea (prin hotărâre de guvern) a Fondului Național Pre-aderare din cadrul Ministerului Finanțelor Publice de a funcționa ca trezorerie pentru fondurile SAPARD, conform reglementărilor U.E., abilitatea Fondului Național a îndeplini rolul de Autoritate Competentă; conform reglementărilor U.E.; pentru a putea conferi Agenției SAPARD acreditarea națională, abilitatea Curții de Conturi a României de către Fondul Național de a îndeplini rolul de Organism de Certificare pentru Programul SAPARD, ratificarea PNADR prin adoptarea amendamentelor la legea nr.157/2000, privind PNADR aferent programului SAPARD pentru co-finanțarea acestuia de la bugetul de stat, conform variantei aprobate de Comisia

Europeană. Abia după îndeplinirea acestor cerințe, programul SAPARD va deveni cu adevărat operativ și va permite înfăptuirea proiectelor de dezvoltare a agriculturii românești.

Este de la sine înțeles că dezvoltarea locală presupune schimbarea și solicită sistemul de management, respectiv: organizarea resurselor umane, evaluarea rezultatelor, finanțarea. Fundamentarea științifică a deciziei de dezvoltare locală, într-un sens sau altul, devine o necesitate obiectivă pentru eliminarea riscului decizional. În acest sens, este necesară utilizarea celor mai moderne și eficiente instrumente ale managementului dezvoltării locale – cum ar fi managementul teritorial – precum și pregătirea temeinică a specialiștilor în domeniu. Aceasta cu atât mai mult cu cât realizarea unui model de intervenție unic pentru înfăptuirea dezvoltării comunităților locale este extrem de dificilă, poate chiar imposibilă dacă se au în vedere caracteristicile locale, extrem de diferite de la o comunitate la alta. Așadar, se poate spune că sănătatea și dezvoltarea oricărei comunități locale depinde de utilizarea resurselor proprii și atrase, a talentelor și capacităților celor ce locuiesc și muncesc în spațiul respectiv.

Un factor cu importanță deosebită în înfăptuirea strategiilor de dezvoltare locală, îl constituie 0stabilirea și derularea, de către autoritățile administrației publice locale, unor acțiuni de cooperare transfrontalieră, inter-regională, de înfrățire între localități, de asociere și cooperare cu autorități similare din alte țări, precum și cu organizații, asociații, persoane particulare.

În concluzie, se poate aprecia că succesul în aplicarea politicilor de dezvoltare locală este o funcție exponențială dependentă de "n" factori, printre care: parteneriatul public-privat la nivel local, auditul strategic, descentralizarea, infrastructura intelectuală, politica educațională și cea investițională, informarea și orientarea, perfecționarea organizării sociale, climatul stimulativ, voința politică etc.

BIBLIOGRAFIE

COZMÂNCĂ OCTAV, PREDA MIRCEA, Legea administrației publice locale, Explicații teoretice și practice, Editura Lumina Lex, 1996

DIACONU ION, Drept internațional public, Casa de editură și presă, “SANSA” SRL, București, 1995

DELEANU ION, Drept constituțional și instituții politice, București, 1991

DUCULESCU VICTOR, Protecția juridică a drepturilor omului, Editura Lumina Lex, București, 1998

FILIPESCU ION, FUEREA AUGUSTIN, Drept instituțional comunitar european, Editura Actami, București, 1994

GRECESCU ION, POPA VASILE, Principii de drept internațional public, Editura Getic, București, 1997

IORGOVAN ANTONIE, Drept administrativ, Tratat, Editura Nemira, București, 1996

IORGOVAN ANTONIE, Odiseea elaborării Constituției, Editura Uniunii Vatra românească, Târgu Mureș, 1998

IORGOVAN ANTONIE, Geneza Constituției României 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă Monitorul Oficial, București, 1998

IOVĂNAȘ ILIE, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977

IOVĂNAȘ ILIE, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1998

MANOLACHE OCTAVIAN, Drept comunitar, Editura All, București, 1995

MANOLACHE OCTAVIAN, Regimul juridic al concurenței în dreptul comunitar, Editura All, București, 1997

MARGA ANDREI, Filosofia integrării europene, Cluj, 1997

MARINESCU DANIELA, Dreptul mediului înconjurător, 1996

MIHĂILĂ MARIAN, Drept internațional public, Editura All-Beck, București, 2000

MIHĂILĂ MARIAN, CARMEN SUCIU, DAN STAN, Drept instituțional comunitar, Editura Eftimie Murgu, Reșița, 2000

MURARU IOAN, Drept constituțional și instituții politice, Editura Actami, București, 1997

POPA EUGEN, Autonomia locală în România, Editura All-Beck, București, 1999

POPA EUGEN, Corelația principiului autonomiei locale cu alte principii de drept, practică judiciară și doctrină europeană, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, Raportul explicativ al Cartei europene pentru autonomie locală

POPESCU DUMITRA, NĂSTASE ADRIAN, FLORIAN COMAN, Drept internațional public, Editura Șansa, București, 1994

POPESCU CORNELIU-LIVIU, Autonomia locală și integrarea europeană, Editura All-Beck, București, 1999

POPESCU CORNELIU-LIVIU, Evoluția cadrului normativ privind autonomia locală în România în perioada tranziției

PREDA MIRCEA, VOINESCU CONSTANTIN, Drept administrativ. Partea Generală, Editura Efes, 1992

SUIAN PAVEL, Integrarea vest-europeană, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977

VIDA IOAN, Puterea executivă și administrația publică, București, 1994

ZABERCA VASILE MIRCEA, Istoria administrației publice în România, Prelegeri universitare, Editura Eftimie Murgu, Reșița, 1997

Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, publicată in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 328 din 28.11.1991

Legea nr. 199/1997 privind ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15.10.1985 publicată in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 331 din 26.11.1997

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, publicată in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 204 din 26.04.2001

Hotărârea Guvernului nr. 479/1994 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Externe, publicată in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 236 din 26.08.19932.

Hotărârea Guvernului nr. 21/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Externe, publicată in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 15 din 10.01.2000

Ordonanța Guvernului nr. 120/28.08.1998 pentru ratificarea de către România a Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale adoptată la Madrid la 21 mai 1980, publicata in Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 329 din 31.08.1998