Administratia Publica Si Puterea Politica

Introducere

Relatia dintre administratie si politica este principala tema a acestei lucrari de licenta care este structurata pe 3 capitole si subcapitole.Importanta studierii relatiei dintre administratie si politica este una destul de importanta in opinia mea deoarece in ultimul timp cel putin in Romania se observa o implicare a politicului mai mare in treburile administratiei publice.

Am ales aceasta tema întrucît este foarte importanta intelegerea acestui “fenomen”, astfel se poate intelege mai bine cum functioneaza administratia publica iar noi la randul nostrum putem deveni niste functionari mai buni.

In primul capitol am abordat cele mai importante concepte ale acestei lucrari: administratia publica si puterea politica.Am insistat mai mult pe definirea celor doua concepte deoarece este importanta o cat mai buna intelegere a acestora.

In al doilea capitol am vorbit despre subiectul propriu zis al lucrarii, relatia dintre administratie si politica, unde am gasit parerile unor specialisti in domeniu, tema fiind asa de complexa fiecare avand o abordare diferita.

Ultima parte a lucrarii, in al treilea capitol am incercat sa caut raspunsuri la problema politizarii si depolitizarii administratiei. Am discutat despre efectele negative ale implicarii politicului in administratie si anume aparitia coruptiei dar si despre descentralizare care are mai multe avantaje si dezavantaje.

Ca si surse de informare am folosit mai multe carti de specialitate dar si cateva note de curs deoarece am incercat sa caut si sa folosesc un limbaj cat mai simplu avand in vedere tema care este destul de complicata.

Capitolul 1 – Administrația publică si puterea politică

1.1 Conceptul de administratie publica.Caracteristici

Abordarea metodică a teoriilor privind organizarea și funcționarea administrația publice presupune precizarea prealabilă a unor termeni. Dicționarul Explicativ al Limbii Române (DEX), precizează că: înțelegem prin termen “fiecare dintre cuvintele sau grupurile de cuvinte care au o accepțiune specifică unui anumit domeniu de activitate”.

Termenul de administrație publică provine din limba latină, “administer” traducânduse prin: agent, slujitor sau, într-un alt sens, instrument. Verbul “administrare” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul “administer”, aproape sinonim cu “minister” – care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător – s-a format din rădăcina “minus” – “minor”, care înseamnă mai puțin și din prefixul “ad”, care arată direcția, “sensul” și subliniază starea de inferioritate în raport cu “magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, șeful-cuvânt care s-a format din “magis”, care înseamnă mai mult. Dicționarul limbii române reține pentru verbul “a administra” explicația: a conduce, a cârmui, iar pentru “administrație” totalitatea autorităților administrative existente într-un stat, secție sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituții sau agent economic.

Conceptul de administrație publică face obiectul unor controverse analizate pe larg de autorii de drept administrativ. Pentru a ne opri asupra unei definiții generale a administrației publice, vom utiliza rezultatele la care au ajuns, după analize complexe, doi autori reprezentativi: Antonie Iorgovan și Ioan Vida.

Antonie Iorgovan manifestă o scrupulozitate deosebită față de rigorile logicii formale, cercetând cu mare atenție genul proxim și diferența specifică din definitorul noțiunii administrație publică. Astfel, stabilește că administrația publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.

În ceea ce privește fenomenul administrativ, același autor, făcând o sinteză a doctrinei franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:

a) este un fenomen social;

b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;

c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;

d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.

În cazul administrației publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizează în regim de putere publică. Rezultă că, definiția administrației publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative, iar ca diferență specifică realizarea valorilor politice, în regim de putere publică.

Deci sfera noțiunii “administrație publică” conține faptele administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca finalitate realizarea valorilor politice.

În analiza sa, Ioan Vida pornește de la constatarea: “Conceptul de administrație, fie în accepțiunea sa publică, fie în cea privată, naște o serie nesfârșită de întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în funcție de autori, de perioada istorică în care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determină”. Față de această situație, pentru a găsi o trăsătură comună pentru termenul “administrație”, autorul recurge la etimologia cuvântului, arătând că “În vechiul drept roman ad minister, termen de la care derivă termenul administrație din zilele noastre, avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată”. Este vorba deci de o activitate care urmărește realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioară.

Utilizând argumente ale științei administrației și de natură sociologică, autorul arată că, în cazul administrației publice, autoritatea superioară o constituie instituțiile politice și ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie să le realizeze. Întrucât interesele particulare, chiar dacă se pot grupa în categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administrația publică beneficiază de puterea publică, pentru a-și îndeplini misiunile.

Astfel, se ajunge la definiția generală potrivit căreia administrația publică este activitatea executivă, pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuții, care realizează obiective stabilite la nivelul instituțiilor politice, în regim de putere publică.

1.1.1 Caracteristici generale ale administrației publice

Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societății organizate în stat și care sunt formulate în legi de către organele puterii legiuitoare, precum și executarea hotărârilor judecătorești, date în temeiul legii.

Caracterizând administrația publică drept o activitate în principal organizatorică, se desprinde poziția sa de intermediar între planul conducerii politice și planul în care se realizează valorile politice, deciziile politice.

Administrația publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic. Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă și energică, deoarece reprezintă necontenit statul, atât în interior cât și în exterior. Noțiunea de administrație are mai multe accepțiuni, în limbajul curent, a administra înseamnă a conduce, a organiza, a dirija activități publice și particulare.

Noțiunea de administrație este mai largă decât aceea de administrație publică, ea cuprinzând și administrația particulară. Ca orice activitate umană, atât administrația publică cât și administrația particulară urmăresc un scop, utilizând anumite mijloace. Spre deosebire de administrația privată, administrația publică urmărește satisfacerea interesului public, a utilității publice, a binelui comun, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.

Scopul activității administrației publice este atât satisfacerea, în mod regulat și continuu, a unor cerințe esențiale, comune întregii colectivități umane, care exced prin amploarea lor posibilitățile particularilor, cât și satisfacerea unor cerințe care, prin natura lor, sunt nerentabile și nimeni nu s-ar oferi să le asigure. Noțiunea de administrație publică este susceptibilă de a căpăta două sensuri: unul material și unul formal.

In sens material, administrația publică reprezintă o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, realizată prin acțiuni cu caracter de dispoziție sau acțiuni cu caracter de prestație, de către autoritățile care compun acest sistem în vederea satisfacerii intereselor generale, scop care organizează și asigură buna funcționare a serviciilor publice și execută anumite prestații către populație. Prin activitățile executive cu caracter de dispoziție se organizează executarea legii, stabilindu-se reguli de conduită pentru terți. Aceste activități se realizează prin acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale înfăptuite de titularii funcțiilor publice din sistemul organelor administrației publice.

În sens formal, structural sau organic administrația publică poate fi înțeleasă ca un sistem de organe ( ansamblul autorităților și instituțiilor publice), cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii.

Administrația publică, în sensul de sistem de organe ale statului, este alcătuită din:

Președintele României, Guvern, ministere și celelalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, serviciile lor descentralizate în județe, prefectul și autoritățile administrației publice locale.

1.2. Administrația și relațiile sociale

Administrația ca atare, așa cum o cunoaștem astăzi, dă naștere unei serii de relații sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:

– Relațiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul administrației, cât și în interiorul acesteia. În prima categorie intră relațiile cu propriul partid, precum si cu opoziția, sindicatele, cu mass-media si cu grupurile economice si sociale. În a doua categorie sunt cuprinse relațiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu înalții functionari din propriul minister.

– Relațiile politicienilor cu alte funcții importante diferite de cele ale membrilor Guvernului care pot fi atât interne, cât si externe. Astfel sunt relațiile cu grupurile organizate ale societății (sindicate, patronate, asociatii) si relațiile cu alți funcționari din alte ministere, cu cei din propriul minister sau cu înalții functionari.

– Relațiile funcționarilor sau birocraților cu clientela ministerială, cu înaltii functionari din propriul minister (dacă sunt sau nu superior ierarhici) cu colegii birocrați din același sau din alt departament și cu personalul subordonat.

– Relațiile dintre funcționarii de execuție si relațiile acestora cu grupurile anterior citate.

– Relațiile birocraților și ale celorlalti funcționari cu furnizori de toate tipurile

Acest sistem de relații include ceea ce numim administrație și el conferă consistență aparatului. Tocmai din aceasta cauză, a reforma administratia înseamna a reforma întreaga societate. Este clar că nucleul acestor relații este dat de acele relații care sunt întreținute de către membrii Guvernului. Acest sistem de relații este mult mai important în realitatea vieții decât aspectele formale ale organizării și constituie date de baza pentru a înțelege grupurile care o întrețin și care fac sistemul sa funcționeze.

Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferențiere. Diferențierea se impune înainte de toate pentru că trebuie sa se individualizeze în cadrul acestui complex ansamblul de relații care au loc în mod repetat și tipic. Trebuie să se pornească de la ipoteza conform careia aceste relații sunt cele care presupun o structură și, datorită lor, se menține cadrul puterii și este posibilă o reglementare (și eventual o reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, în studiul administrației, se pornește de la necesitatea de a individualiza anumite relații sociale în care intervin actorii administrativi.

Localizarea acestor relații administrative implică:

– elaborarea unor tipologii a funcțiilor care se realizează prin aceste relații;

– focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se petrece cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modifică sistemul sau care este fundamental pentru înțelegerea sa. De la început, trebuie să se pornească de la faptul că se caută ansamblul de relații de mijloace care fac posibilă și viabilă exercitarea puterii, iar căutarea trebuie să facă referire la factorii tipici administrativi.

Administrația constituie, pe lângă un subiect social care menține relații la toate nivelurile, un element al factorului care duce la relații sociale într-un sistem, un centru (sau un element al centrului) care menține coeziunea societății si în care se adoptă decizii inovatoare.

Ca urmare știința administrației trebuie să individualizeze rolul administrației în acest complex de relații pornind de la premisa că statul este o continuare a politicii si a administrației.

Pentru a face acest lucru trebuie să se aibă în vedere examinarea acestor relații din perspectiva datelor și a factorilor tipici administrativi, ceea ce, în cazul său, include analiza grupurilor sociale care structurează și adopta deciziile de conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare pentru a asigura eficacitatea acelor relații și decizii, fiindu-le comun faptul că nu este strict indispensabil ca aceste mijloace să fie dominate de grupuri administrative specializate.

Cu aceasta ajungem la aparatul practic al știintei administrative care nu se referă numai la structurarea relațiilor sociale și adoptarea deciziilor de executie. Știința administrației trebuie să aducă în plus științei politice preocuparea pentru eficiența statului, adică satisfacerea efectivă a cererilor sociale ceea ce este legat de cum trebuie facută administrația. Nu este vorba numai de a știi ce este, ci și de ce se face la cel mai înalt nivel al administrației. Este vorba, de asemenea, despre a studia cum trebuie să fie efectuată administrația pentru a îndeplini ultima necesitate imperioasă a statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestațiilor pentru societate.

Din punct de vedere material, aceasta apare nu în coeziunea structurii sociale si nici în procesul de decizii de reglare, ci în reglarea însăși și în relațiile întreținute de către grupurile administrative care acționeaza în societate. Trebuie să ne gândim, totuși, ca aceste acțiuni materiale sunt influențate sau condiționate de coeziunea structurală și de deciziile de execuție.

1.3 Puterea Politica. Definitia puterii politice

Puterea ia nastere odată cu procesul de dezvoltare a societătii, fiind în acelasi timp si o conditie indispensabilă a existentei ei. Ca formă diriguitoare ea a apărut datorită activitătii fortelor sociale si într-o măsură oarecare se supune acestor forte, e controlată de ele si fără sustinerea lor ea nu poate exista. Ea este necesară în organizarea societătii, în mentinerea unitătii si stabilitătii ei. La originea puterii politice sunt conflictele si tensiunile caracteristice oricărei societăti umane si care necesită identificarea unor metode de rezolvare. Pot fi identificate trei surse universale de conflicte care au loc în societate:

– deosebirile dintre sexe;

– opozitia dintre cei bogati si cei săraci;

– amenintarea prezumtivă venită din exterior.

Puterea politică constituie un subsistem al puterii sociale cu rol determinant în reglarea si functionarea vietii sociale, ea reprezentând capacitatea unor grupuri de oameni de a-si impune vointa în organizarea si conducerea de ansamblu a societătii.

M.Weber dă următoarea definitie puterii: ,,puterea este sansa de a face să triumfe în sânul unei relatii sociale propria vointă, chiar în ciuda rezistentelor”. Această definitie antrenează trei consecinte:

-realizarea puterii necesită prezenta a cel putin două persoane;

-puterea nu este de esentă abstractă, ea este o practică

socială;

-exercitarea puterii este o sursă de comportament.

Puterea politică poate fi definită după Georges Balandier, prin efectele sale. Fiind proprie oricărei societăti, ea are functia de a o apăra contra propriilor sale slăbiciuni si imperfectiuni. Puterea, pentru orice societate, rezultă din necesitatea de a lupta contra entropiei, care amenintă cu haosul.

Analizând multiplele definitii ale puterii politice continute în literatura de specialitate

putem evidentia cel putin trei aspecte definitorii ale puterii politice:

Aspectul directiv. Puterea e percepută ca o dominatie ce asigură îndeplinirea ordinului, a directivei. Înteleasă în acest fel puterea este ceea ce permite realizarea propriei vointe prin utilizarea diverselor resurse si mijloace.

Aspectul functional. Puterea e definită drept capacitatea si iscusinta de a realiza practic functia de conducere socială. Aspectul functional al puterii e determinat de faptul că puterea la general si puterea politică, în particular reprezintă relatii determinate între subiectii vietii politice.

Aspectul comunicativ. Puterea se realizează prin intermediul comunicarii.

Puterea politică, raportată la celelalte forme ale puterii sociale are următoarele trăsături: Caracterul integrator, caracterul global, caracterul suveran, caracterul imperativ, caracterul relational si asimetric, caracterul legal.

Principalul instrument de realizare în practică a puterii politice este statul. Statul este cel care, prin institutiile sale, elaborează deciziile, legile (parlamentul), le pune în aplicare (guvernul), realizând astfel obiectivele si sarcinile puterii politice. Statul, de asemenea, realizează controlul modului de aplicare în practică a deciziilor si hotărârilor puterii politice. Fiecărei societăti îi este specific un anumit tip de putere politică. Forma pe care o îmbracă puterea politică este determinată de următorii factori:

-natura si esenta sistemului politic. În cadrul acestuia un rol important îl joacă grupul social pe care îl reprezintă si ale căror interese si scopuri le apară si promovează;

-raportul de forte dintre clase, grupuri, partide si alte forte politice din societate la momentul dat;

-nivelul de dezvoltare al democratismului politic.

Sursele si resursele puterii politice. Continutul si mecanismele de realizare a puterii politice sunt determinate de sursele si resursele ei. Notiunea de surse ale puterii politice, semnifică fundamentul, temeiul pe care se sprijină vointa subiectului puterii politice, resursele puterii politice – mijloacele potentiale si reale care sunt folosite (sau pot fi folosite) pentru întărirea puterii. Altfel spus, sursele puterii constituie fundamentul ei, iar resursele puterii – potentialul si tehnologia ei. După sferele de activitate umană, pot fi evidentiate următoarele surse si resurse ale puterii politice: economice, sociale, juridice, administrative si de fortă, cultural informationale.

1.3.1 Administrația și factorii politici generali. Administrația și regimurile politice

Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor și mijloacelor de realizare a puterii, a relațiilor existente între elementele care alcatuiesc sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor si libertăților fundamentale ale cetățenilor.

Așadar, regimul politic se referă la condițiile concrete de funcționare a administrației în relație cu politica.

Regimul politic existent într-o țară influențează în mod substanțial administrația statului respectiv.

Din acest punct de vedere apar diferențieri majore în modul de organizare și funcționare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de regimuri politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare sau totalitare.

Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în diferența sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică și cel care administrează din punct de vedere profesional.

Într-un regim democratic se admite existența unei administrații profesionale. În consecință, grupul uman al functionarilor si, în special, cel al înalților funcționari (birocrații) poate și trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai mult sau mai putin, în societate conform ideologiei partidului de la putere.

Într-un regim totalitar sau autoritar situația este opusă, administrația fiind identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducatoare, mai ales la nivelele sale superioare.

În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influențate de către împrejurarile politice, economice și sociale concrete.

Administrația în regimul democratic

În cadrul regimurilor democratice, diferențe considerabile apar între regimurile de tip parlamentar și cele de tip prezidențial.

În regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice:

-Administrația se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se organizează și funcționează conform liniilor generale impuse de aleșii poporului.

-Există o concordanță între voința majorității electorilor și conduita administrației ce se poate asigura prin: – modul de desemnare a șefului statului în regimul prezidential; – desemnarea și responsabilitatea ministrilor în regimul parlamentar; – autoritatea legilor care sunt emanația parlamentului și existența creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în ambele regimuri).

-Democrația antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să încredințeze gestiunea colectivităților locale unor organe alese pe plan local.

-Parlamentul, independent de acțiunea pe care o exercită în domeniile legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare), exercită anumite influențe asupra administrației: – în regimul parlamentar, Parlamentul formulează critici la adresa administrației, instituie anchete, adresează interpelări miniștrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunța abuzuri și se pot iniția propuneri. De asemenea, miniștrii, șefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiți de majoritatea camerelor parlamentare; – în regimul prezidențial sau de monarhie constitutională, controlul Parlamentului este mai putin energetic decât în regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniștrii nu sunt responsabili decât în fața președintelui sau regelui. Totusi, si în aceste cazuri, Parlamentul îsi mentine supremația, prin faptul că votează legile și bugetul, de care administrația este dependentă.

Administrația în regimul totalitar și autoritar

În cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale:

– Administrația este complet dependentă de Executiv. Ea ramâne subordonată legii, însă legea rezultă din voința unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanților aleși ai națiunii.

– Administrația își pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind să servească interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl susține.

– Formalitățile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.

– Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivitățile fiind administrate de către agenți numiți sau desemnați prin alte procedee decât sufragiu universal direct.

– Controlul exterior este minor. Slăbește controlul presei și al opiniei publice, în timp ce controlul intern se intensifică, administrația fiind supusă unei puteri ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susține pe dictator sau guvernul se amesteca în viata administrativă, existând uneori confuzia între funcțiile pe care le au persoanele în partid și cele din administrație

Administrația și pluralismul politic și social

Cum s-a spus anterior, inter-relația dintre administrația publică și factorii politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de asemenea, si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată și pluralistă, reprezintă elemente ale sistemului politic.

În stadiul actual al gândirii privind științele sociale cu greu s-ar putea crede ca deciziile politice și administrative se adoptă numai în funcție de factorii interni ai organizației statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat și societate determină ca membrii puternici ai societății, în mod normal organizați în grupuri, să participe sau să influențeze decizia sau deciziile societății. În definitiv, sistemele politice actuale sunt sisteme deschise.

Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea politică este determinată de interesele de clasă, asa cum pretinde sau pretindea marxismul. În acest subcapitol ne interesează doar factorii structurali care pot influența administrația publică.

Din această perspectivă, trebuie să reținem ca problema care ne preocupă acum este numai una din fețele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume: examinarea relațiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat și societate.

În orice caz, grupurile de care trebuie să se țină seama sunt partidele politice, sindicatele si asociațiile de întreprinzători, precum și întreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.

Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acționează ca date preliminare si de care trebuie să se țină cont în examinarea relațiilor dintre grupurile sociale si administrație:

– În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deși nu este vorba încă de a extinde analiza la semnificația acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt care nu se poate nega.

– În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai de o influență de fapt, ci și de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situații care servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.

Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în administrațiile publice existența și activitatea acestor grupuri asupra cărora trebuie să se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:

– Pe de o parte, trebuie să se țină seama că administrațiilor publice le revine sarcina să elaboreze și să execute deciziile instanțelor politice de la orice nivel administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice și administrative.

De fapt, în ambele situații, grupurile sociale pot participa la adoptarea deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesați să țină cont si de celelalte elemente ale sistemului.

Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcționarii publici care, câteodata, nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt aceia care sunt interesați în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.

În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă destul din timpul birocraților sau al funcționarilor de rang înalt și reprezintă o parte din rădăcinile caracteristice ale administrației epocii noastre, care este atât o administrație de execuție, cât si una de planificare și consens.

– Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai putin influentate de interesele și valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a ajuns la opusul valorii înțelese în secolul al XIX-lea, conform careia statul și administrația erau sau trebuiau să fie neutri față de societate.

Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate nu împiedică primatul administrațiilor publice asupra acestora. Existența acestor grupuri presupune o recunoaștere formală din partea autorităților administrative, chiar și în cazul în care Constituția le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic. Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualității administrației din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administrația continuă să-și exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează și colaborează amplu cu acestea.

1.4 Studiul Administratiei publice

În mare măsură, Woodrow Wilson a fost cel care a dat tonul primelor studii ale administrației publice, cu eseul său intitulat „Studiul administrației”, publicat în Political Science Quaterly din 1887. În această lucrare, Wilson a menționat că „devine tot mai greu să conduci o constituție decât să faci una nouă” și a vrut să atragă cât mai multe resurse intelectuale în managementul statului.

Prima paradigmă: dihotomia politică/administrație

Datele care limitează perioada paradigmei 1, corespund publicării cărților scrise de Franck J.Goodnow și Leonard D. White. Aceste date, împreună cu anii aleși ca alcătuind perioadele ulterioare ale domeniului, sunt doar simpli indicatori. În Politică și administrație (1900), Goodnow a afirmat că există „două funcții distincte ale guvernării”, pe care le-a identificat cu titlul cărții sale.

„Politica”, spunea Goodnow, „trebuie să se ocupe cu tactici sau cu expresia dorinței statului”, în timp ce administrația „trebuie să se ocupe cu punerea în practică a acestor tactici” (Frank J.Goodnow, 1990: 10-11). Separarea puterilor a pus bazele distincției dintre ele. Ramura legislativă ajutată de abilitățile interpretative ale ramurii juridice exprimă dorința statului și formează politica; ramura executivă administrează acele politici în mod imparțial și nepartizan.

Paradigma 1 a pus accentul pe localizare – locul unde ar trebui să fie administrația publică. În mod clar, din punctul de vedere al lui Goodnow și al specialiștilor în administrația publică care-l susțineau, administrația publică ar trebui să se axeze pe birocrația guvernului. Justificarea acestei localizări a devenit cunoscută ca dihotomia politică/administrație.

Au existat două efecte pe termen lung ale paradigmei 1: una practică și alta intelectuală.

Din punct de vedere practic, dihotomia politică/administrație a oferit o anumită protecție pentru o profesie novice.

Dihotomia și intelectualii. Intelectualii, rezultatul paradigmei 1, trebuiau să întărească noțiunea de dihotomie dintre politică și administrație corelând-o cu dihotomia corespunzătoare dintre valoare și fapt. Prin urmare, tot ce a fost cercetat minuțios de administrația publică în ramura executivă a căpătat coloratura și legitimitatea de a fi cumva faptic și științific, în timp ce studiul elaborării politicilor și problemele adiacente au rămas doar pentru politologi. În mare, datorită accentului pus pe știința și pe faptele din administrația publică, s-au pus bazele „descoperirii” ulterioare a unor anumite „principii” ale administrației.

Domeniul administratiei este un domeniu de afaceri. El se afla la oarecare distanta de agitatia si lupta politica si chiar si de argumentul discutabil al studiului constitutional. Face parte din viata politica doar in aceiasi masura in care metodele contabilitatii fac parte din viata societatii iar utilajul din cea a produsului finit. Dar este, in acelasi timp, cu mult deasupra nivelului neinteresant al detaliului tehnic datorita faptului ca este conectat direct prin principiile sale mai importante de maximele trainice ale intelepciunii politice, de adevarurile permanente ale progresului politic.

Problemele administrative nu sunt probleme politice, administratia se situeaza in afara sferei politicului, desi politicul stabileste sarcinile administratiei nu ar trebui acceptata manipularea sa.

Aceasta este o distinctie de mare importanta; scriitori germani proeminenti insista asupra acestui aspect, ca de exemplu Bluntschli, care ne propune o administratie separata de politic si de legislativ. Politicul, spune el, este activitatea statului “in probleme majore si universale” in timp ce administratia este “activitatea statului in probleme individuale si de importanta minora. Politicul este astfel domeniul special al omului de stat, al administratiei functionarului tehnic.” “Politica nu face nimic fara ajutorul administratiei”; dar administratie nu este totusi politica.

Capitolul 2 – Relațiile dintre Politică si Administrație

2.1 Raporturile dintre puterea politica si administratie

“Administrația se află dincolo de sfera politicii. Problemele administrației publice nu sunt probleme politice, chiar dacă politicul stabilește sarcini pentru administrație, nu trebuie lăsat să-i manipuleze acesteia din urma funcționarii.”- Woodrow Wilson

În literatura de specialitate, relațiile politico – administrative sunt abordate din perspectiva a două paradigme diferite. O primă teorie pornește de la premiza existenței unei separații totale între cele două domenii. Astfel, avem domeniul politic unde se adoptă deciziile care privesc comunitatea și cel administrativ însărcinat cu implementarea acestor decizii.

Sociologul german Max Weber considera birocrația ca fiind un instrument perfect, aflat la dispoziția politicienilor și implicit, a societății. „Din punct de vedere formal birocrația este în primul rând un mijloc, iar acest lucru este în mare măsură valabil și în practică: cineva trebuie să furnizeze direcții de acțiune și să susțină birocrația, dacă este necesar chiar prin intermediul forței. La conducerea oricărei organizații birocratice există în mod necesar un element care nu este pur birocratic”

Cea de-a doua paradigmă pornește de la premiza că cele două domenii sunt foarte greu, dacă nu, imposibil de separat. Într-adevăr, analiza proceselor de politici publice în cazul cvasimajorității autorităților publice relevă interacțiunea strânsă a factorilor politici și ai celor administrativi și dificultatea izolării rolului pe care unii sau alții îl joacă. Spre exemplificare, să spunem că orice decizie adoptată de către conducătorii politici se bazează pe informațiile sau expertiza care sunt furnizate de către funcționarii publici. În acest fel, aceștia din urmă au inevitabil un rol important în elaborarea respectivei decizii.

În altă ordine de idei, complexitatea sporită a administrațiilor moderne are ca și consecință existența unui proces continuu de delegare a unor competențe spre niveluri administrative inferioare. Se ajunge astfel ca entități reduse ca dimensiune sau chiar funcționari publici să primească atribuții decizionale importante a căror încărcătură politică nu poate fi ignorată . Putem, de asemenea, să identificăm și activități ale factorilor politici care pot fi încadrate cu ușurință în sfera administrativă. Exemple elocvente sunt intervențiile conducătorilor unor autorități publice ca urmare a unor petiții.

Politicienii sunt interesați de punerea în aplicare a programelor electorale în baza cărora au fost votați. În acest scop ei au nevoie de expertiza și informațiile pe care le pot obține de la funcționarii de carieră. Dar aceste programe politice pot să presupună modificări în modul de funcționare a instituțiilor publice sau în felul în care sunt înțelese și urmărite scopurile acestora, determinând o reacție adversă din partea birocraților. O analiză a literaturii referitoare la relațiile politico – adminstrative ne permite să identificăm două tipuri diferite de preocupări, care sunt influențate de proveniența sau afilierea autorităților: cei care provin din rândul birocrației (funcționari, în primul rând de rang înalt, care au ajuns să activeze în domeniul academic) sau sunt apropiați de aceasta insistă asupra pericolului politizării administrației, în vreme ce cei care sunt mai apropiați de sfera politică sunt mai preocupați de implicarea nelegitimă a funcționarilor în procesele decizionale.

Administrația și politica se întrepătrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de demarcatie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea politicului asupra administrației.

Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din aceasta perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă este politică. Administrația funcționează într-un mediu prin excelență politic, iar o separație clară a activităților politice de cele nepolitice este aproape imposibil de făcut.

Complexitatea crescândă a vieții sociale moderne si, implicit, a procesului administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii, care privesc o anumită comunitate, să fie lasate în seama unor functionari, câteodată chiar de rang inferior.

Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul politic este ales, în timp ce funcționarul este numit de către omul politic. Natura juridică a funcțiilor nu permite o deosebire netă. Influența reală a unui secretar de stat dintr-un minister si cea a unui director din cadrul aceluiași minister depinde mai mult de considerația pe care i-o acordă ministrul decât de natură juridică a funcțiilor deținute. Ierarhia funcțiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în stat este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale, iar în cazul în care lasă acest lucru în seama administrației, tot puterea politică rămâne răspunzătoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor în fața celor care i-au ales, care au posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt multumiți de prestațiile lor.

Deși birocrația nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a deciziilor politice, contribuția functionarilor, în special a celor de rang înalt, la dezvoltarea diferitelor politici este considerabilă. Administrația este subordonată puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă și se exercita prin diverse mijloace:

– Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. În cele mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcție în administrația publică, este nevoie de o pregătire de specialitate, în vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă niciun fel de cerință privind educația pentru a candida în alegeri.

– În plus, funcționarii au experiență, pe care au dobândit-o pe parcursul carierei, experiență pe care oamenii politici nu reusesc să o acumuleze.

– Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcționarii de carieră au acces la un volum mai mare de informații care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.

– O altă cauză a sporirii influenței birocraților este complexitatea crescândă a procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt delegate dinspre mediul politic spre administrația publică. În același timp această complexitate scade posibilitatile politicienilor de a ține sub control fenomenul birocratic.

– Un alt avantaj aflat la dispoziția administrației publice constă în capacitatea superioară a birocrației de a adopta decizii. Guy Peters afirma că în ciuda aspectelor negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistența la schimbare, apelul excesiv la proceduri, birocrația, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă un model de promptitudine și eficiență.

– Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcționarii. De obicei politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură legislatură. Ca urmare, politicienilor le va fi mai greu să intervină într-un proces aflat în derulare, proces ale cărui detalii sunt, de regulă, necunoscute. În guvernarea modernă, planificarea este un mijloc de neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de cunostinte si informații, care sunt mult mai accesibile funcționarilor decât politicienilor. În plus, odată planul adoptat, politicienii trebuie să acționeze doar în limitele impuse de către acesta.

– Neutralitatea politică si impartialitatea necesară în administrația publică reprezintă un alt atu, întrucât administrația poate să invoce argumentul evitării partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.

– O altă armă a birocrației este unitatea ei în opoziție cu fragmentarea sistemului politic, care o face să-si negocieze mai bine interesele.

– În lupta sa cu puterea politică, birocrația poate să se bazeze, de asemenea, si pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când puterea politică intentionează să promoveze politici de austeritate bugetară, care presupun resurse mai putine pentru institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.

Mediul politic are o mare influență asupra administrației, deoarece ea reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică pentru servirea societății si mentinerea ordinii publice. Puterea politică, la rândul său, dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita această influență:

– Pentru îndeplinirea misiunii sale, administrația se sprijină pe puterea politică, a cărei legitimitate față de cetățeni constituie sursa autorității sale.

– În orice situație conflictuală, ultimul cuvânt aparține politicienilor care dispun de legitimitate care își are sursa în voința poporului.

– Numirea unor politicieni de cariera în fruntea administrației reprezintă un mijloc prin care puterea politică poate să-și exercite controlul.

Totusi aceasta posibilitate este limitată prin lege în scopul asigurarii stabilității si neutralității.

– O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică constă în apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de staff-ul politicienilor, care are menirea de a oferi cunostintele si informațiile de care acestia nu dispun.

– Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de către puterea politică.

– Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în structura internă a institutiilor publice, atunci când numește si revocă pe conducătorii acestora, când le aprobă statul de funcții, organigrama si numărul de personal, putând să le modifice modul de organizare și funcționare, să le reducă dimensiunile și activitatea sau chiar să le desființeze.

– De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul institutiilor publice, poate formula întrebări și interpelări la adresa administratiei.

– Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către politicieni pentru a emite amenințări la adresa administrației, pentru a o determina să-și modifice comportamentul în sensul dorit.

– Politicienii au, însă la îndemână și constituirea de alianțe cu grupurile de interes.

Woodrow Wilson, în „The Study of Public Administration”, a afirmat că cele două domenii, administrativ și politic, ar trebui separate și că domeniul politic ar trebui să se ocupe cu formularea deciziilor iar structura administrativă cu implementarea acestora, astfel a precizat că „problemele administrative nu sunt probleme politice. Ele mai degrabă sunt probleme manageriale deoarece administrația publică este un domeniu al business-ului”.

Separația dintre politică și administrație nu poate fi efectuată în totalitate deoarece administrația publică funcționeaza într-un mediu politic care „este definit ca fiind arta sau procesul prin care seating scopuri colective”, așadar„orice activitate administrativă poate fi interpretată ca fiind politică”. Astfel, se remarcă o tendință de subordonare a administrației publice vis-à-vis de politică, spre deosebire de funcționarii publici, politicienii sunt investiți cu legitimitate, iar aceasta le permite să exercite un control asupra administrațieiprin numirea unor activiști politici în nivele superioare ale instituțiilor,schimbarea personalului, reducerea dimensiunilor organizațiilor.

De asemenea, o mare parte a funcționarilor publici susțin congruența politicului cu administrația publică în vederea elaborăriipoliticilor publice, a propunerilor legislative, întrucât funcționarii publici se află cel mai aproape de cetățeni și cunosc nevoile acestorae necesară colaborarea cu domeniul politic, chiar contopirea cu acesta pentru a oferi servicii corespunzătoare colectivității. Însă, luând în considerare faptul că funcționarii publici nu suntinvestiți cu legimitatea politicienilor oferită prin votul popular, devine contestabilă implicarea acestora în procesul decizional.

2.1.1 Relația dintre executiv și administrația publică

În doctrina de drept public, administrația, în sensul cel mai larg, a fost definită ca o activitate ce constă într-o prestație a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, față de care prestatorul activității se află în anumite raporturi juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.

Dacă activitatea prestată are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particulară, iar dacă are drept scop satisfacerea unor interese generale, naționale sau locale, ne aflăm în prezența unei administrații publice. Interesul general este de regulă, exprimat prin actele politice ale celor care dețin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare în cauză, să aibă un caracter politic.

Dacă avem în vedere sensul organic al noțiunii de administrație publică atunci cercetarea locului și rolului structurilor organizatorice care o realizează implică o analiză prin raportare la celelalte autorități publice care înfăptuiesc activitatea legislativă și respectiv, activitatea judecătorească.

Prin scopul său, administrația publică este legată de puterea legislativă care, prin activitatea sa principală, constând în legiferare, circumscrie și stabilește finalitatea și sensul în care administrația va acționa.În egală măsură, administrația publică este legată și de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate tot în sfera acesteia.Prin natura ei, administrația publică este legată însă în cea mai mare măsură de puterea executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.

Orice discuție referitoare la puterea executivă a statului pornește de regulă de la încadrarea acesteia în clasicul principiu al separației puterilor în stat, evocat mai ales sub aspect istoric.

Inițial consacrată ca o formă de luptă contra absolutismului monarhic, ideea separației puterilor în stat a dobândit în timp valoarea unei metafore, societatea contemporană fiind caracterizată mai degrabă prin diferite forme de colaborare și control reciproc între clasicele funcții ale statului, în special între legislativ și executiv, decât printr-o veritabilă delimitare.

Cu alte cuvinte, ideea de separație a puterilor nu a urmărit altceva decât formularea de soluții democratice prin exercițiul în fapt al uneia și aceleiași puteri politico-statale.

În realizarea funcției executive a statului se desfășoară două categorii de activități: de guvernare și de administrare.

Activitatea de administrare față de activitatea de guvernare, reunește totalitatea serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.

Sfera de cuprindere a administrației publice este mai largă dar în egală măsură se poate afirma că, administrația publică este în întregime sub influența și sub controlul puterii executive, față de prevederile art.102 din Constituția României, republicată, care consacră expres rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administrației publice.

Cu alte cuvinte, administrația publică este foarte strâns legată de puterea executivă dar nu se confundă cu aceasta sau mai exact, nu este în întregime putere executivă.Pe aceeași linie de idei, într-o lucrare colectivă consacrată Dreptului administrativ,se afirmă că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcții administrative, fără ca prin acestea să se confunde cu administrația publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

În principal, se mai susține în doctrină, administrația publică este o activitate determinată de voința politică și realizată, în cea mai mare măsură, de executiv, pentru organizarea aplicării și aplicarea în concret a legii.

De altfel, în general, în statele moderne se constată amplificarea raporturilor de interdependență între politică și drept, a legăturii între deciziile politice și cele juridice,între actele de conducere politică și norma juridică.

De asemenea, doctrina administrativă actuală a păstrat teza dezvoltată mai ales de știința administrației, enunțată și în perioada dreptului socialist conform căreia activitățile administrației publice se pot clasifica în: activități cu caracter de dispoziție,activități de asigurare a bunei funcționări a serviciilor publice și activități de prestații în cele mai diverse domenii.Alți autori disting pur și simplu între activități executive cu caracter de dispoziție și activități executive cu caracter de prestație.

2.1.2 Raporturile dintre administrația publică și elementele sistemului politic

Administrația publică presupune acțiunea neîntreruptă care are drept scop asigurarea condițiilor pentru desfășurarea ritmică a vieții statului. Administrația publică, constituind un proces continuu, este supusă regulilor actualizării funcțiilor, ca o garanție a adaptării sale la condițiile permanent dinamice oferite de mediul social. De aceea, administrația publică – nu trebuie să constituie un scop în sine, ea trebuie să servească realitățile sociale în dinamica lor. De aici, observația că administrația publică nu înseamnă oriunde sau oricând același lucru. Pornind de la realitățile sociale, care nu sunt identice în timp și spațiu, administrația este chemată să-și realizeze funcțiile ținând seama de aceste realități, motiv pentru care ne propunem a prezenta câteva aspecte ce conturează influențele reciproce între administrația publică și celelalte elemente ale sistemului social.

Având în vedere vastitatea acestei problematici în acest moment, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile între administrația publică și principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de altă parte, raporturile administrației publice cu mediul juridic.

Astfel, considerăm că se va putea argumenta și mai temeinic teza potrivit căreia a administra nu înseamnă oriunde și oricând același lucru. Fără a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind organizarea și funcționarea administrației publice, trebuie subliniat însă că ceea ce este valabil într-un anumit regim politic sau într-o anumită țară nu poate fi valabil în orice țară sau în orice regim politic. Fiecare popor trebuie să-și construiască o administrație proprie, iar limitele și caracterul acestei administrații vor depinde în mod necesar de regimul politic al statului respectiv, de relațiile economice dominante, de istoria și tradițiile proprii.

Analizând raporturile dintre administrația publică și principalele elemente ale sistemului politic încercăm a descifra câteva repere ce pot particulariza modalitățile de realizare a funcțiilor administrației publice în România contemporană, în condițiile reconstrucției democratice a statului de drept.

Raporturile dintre administrația publică și partidele politice, cum acestea sunt reflectate în Constituție și celelalte acte normative ce guvernează organizarea și funcționarea administrației publice.

Este de menționat mai întâi că suveranitatea națională aparține poporului român și că acesta o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum și că nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu (art.2 Constituție), iar în condițiile în care pluralismul reprezintă o garanție și o condiție a democrației constituționale, partidele politice se constituie și își desfășoară activitatea numai în condițiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor, respectând cu strictețe suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept și principiile democrației (art.2 Constituție).

Dacă mai amintim și prevederile art.29 din Constituție, potrivit cărora libertatea gândirii și a opiniilor nu poate fi îngrădită și că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum și prevederile art.37 din Constituție, care consacră dreptul de asociere liberă în partide politice, mai puțin pentru unele partide care militează împotriva pluralismului politic, vom putea formula o primă observație importantă, și anume aceea că partidele și formațiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administrației publice, așa cum se petreceau lucrurile în statul totalitar, în care, deși se declara în textele Constituției că întreaga putere politică aparține poporului, se preciza apoi rolul conducător al clasei muncitoare și al partidului unic în conducerea întregii societăți, situație în care întreaga activitate a administrației avea drept obiectiv realizarea voinței politice a partidului unic.

Așadar, voința partidelor politice nu se poate impune administrației publice decât filtrată prin sita prevederilor Constituției și a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării opțiunilor politice în decizii politice iar apoi în norme juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administrația publică.

În ipoteza în care un partid devine prin alegeri majoritar în parlament și, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, opțiunile politice ale acestui partid pot relativ ușor să se metamorfozeze în norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administrația publică, dar va trebui să nu se uite că prin normă imperativă Constituția stabilește că deputații și senatorii, în exercitarea mandatului, sunt în serviciul poporului (art.66 Constituție) și nu doar a partidului din care provin. Primul-ministru și membrii Guvernului nu-și pierd calitatea de deputați sau senatori (art.68 Constituție), prin urmare nu sunt doar în slujba partidului lor, ci a întregului popor, așa cum rezultă, de altfel, și din textul jurământului pe care sunt obligați a-l depune pentru a fi validați (art.103 raportat la art.82 din Constituție).

În mod similar, consilierii locali și primarii sunt validați după depunerea jurământului (art.18 și 39 din Legea administrației publice locale), potrivit căruia slujesc Constituția, legile și binele locuitorilor care i-au ales.

Toate aceste reguli juridice care se constituie, alături de altele, în principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfințenie respectate pentru a se obstacula tentația pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar în Parlament și constituind un guvern monocolor, de a-și transforma “aleșii” în activiști ai partidului” sau structurile administrației publice centrale sau locale în “organe de partid”, centrale sau locale.

Teza apolitismului administrației publice, în sensul insubordonării ei față de partidele politice, inclusiv față de partidul de guvernământ, nu este o vorbă goală, așa cum încercau să demonstreze doctrinarii statului monolit, pornind de la teza marxistă a caracterului de clasă al statului, ci apare ca rezultantă logică a constatării realității, potrivit căreia administrația publică își realizează funcțiile în baza legităților proceselor generale și specifice de conducere a activității administrative a statului și a colectivităților locale, iar aceste reguli fac și trebuie să facă abstracție de caracterul puterii politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ, bazându-se pe cuceririle științifice din diferite domenii ale cunoașterii umane.

Relațiile dintre administrația publică și sistemul politic includ însă, pe lângă relația partid-administrație publică și relațiile dintre aceasta și puterea legislativă.

În condițiile statului de drept, așa după cum arătam mai sus, puterea aparține poporului, care o exercită suveran prin organele sale reprezentative și prin referendum (art.2 Constituție). Organul reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țării este Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaților și Senat, astfel că, din punct de vedere funcțional, putem aprecia că administrația publică se subordonează autorității legiuitoare, administrația publică fiind chemată să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia. În acest sens, legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice și modul de funcționare al administrației, alegând sau numind autoritățile administrației publice, conducerile acestora; adoptând norme de organizare și funcționare pentru toate autoritățile administrației publice, în măsură a răspunde în cât mai bune condițiuni scopurilor pentru care ființează administrația, funcțiilor acesteia. În acest fel, puterea legislativă se comportă ca un element prin care se realizează integrarea tuturor sferelor administrației publice. Acțiunea legislativului asupra administrației se poate exprima în diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementări directe, forma unor interdicții, recomandări etc. Ceea ce se poate constata – și experiența a demonstrat – este faptul că întărirea puterii legislative constituie o condiție esențială a realizării unei administrări eficiente a treburilor statului și societății.

Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administrația publică și mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administrației publice, ne va permite să caracterizăm și mai exact modul în care se realizează funcțiile administrației în cadrul statului de drept. Pornind de la ideea – potrivit căreia limitele și caracterul administrației, reflectate în funcțiile sale, depind în mod necesar atât de regimul politic și forma de guvernământ, cât și de nivelul dezvoltării relațiilor economice, vom observa mai întâi că administrația publică nu poate fi concepută în afara organizării statale a societății. Pentru acest motiv, este imposibil ca administrația publică să fie separată de drept. Abordarea sistemică presupune cuprinderea cvasintegrală a tuturor verigilor administrației publice în cadrul unei structuri relativ unitare, amenajată funcție de colectivitatea umană pe care o servește.

Astfel stând lucrurile, se poate aprecia că în statul de drept administrația publică poate determina crearea unor condiții favorabile de gestionare a tuturor colectivităților locale, a serviciilor social-culturale și economice, potrivit intereselor și nevoilor celor administrați.

Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizează organizarea și funcționarea administrației publice și prin care se stabilește în primul rând sistemul principial-juridic ce guvernează întreaga administrație publică.

Având în vedere că administrația publică este prin esența sa o acțiune îndreptată spre un anumit scop, iar scopurile – prin urmare și funcțiile ei – se stabilesc conștient pe baza legităților dezvoltării sociale și a intereselor cetățenilor, vom observa că acestea (scopurile, funcțiile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridică.

Mai mult, dreptul este chemat să stabilească cu precizie modul de derulare a acțiunii administrației publice în vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statuează tehnologiile, procedurile potrivit cărora administrația publică acționează în vederea realizării funcțiilor, scopurilor sale. Astfel, administrația publică, acționând în vederea realizării funcțiilor sale, trebuie să prevadă și să programeze, să organizeze procesul de execuție, să decidă, dar să și pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesele de execuție și, în sfârșit, să controleze întreaga activitate de punere în execuție și realizare a valorilor politice; toate acestea constituie un proces administrativ unic, între acțiunile administrației existând o riguroasă succesiune și interacțiune, stabilite prin norme juridice.

Rezultă astfel că, în întreaga sa activitate, administrația publică se subordonează normelor juridice, însăși rațiunea existenței sale fiind organizarea executării și asigurarea înfăptuirii acestora.

Față de multitudinea și complexitatea problematicii posibile într-o analiză detaliată a raporturilor dintre administrația publică și mediul juridic, optăm în acest cadru pentru prezentarea sistematică a principiilor de bază ce se desprind din legislația noastră cu privire la amenajarea și funcționarea administrației publice, principii care stau la baza întregii activități administrative a statului și a colectivităților locale.

Ținem să precizăm că aceste principii deduse din prevederile Constituției și a celorlalte acte normative ce reglementează organizarea și funcționarea administrației publice, formează un cadru teoretic și metodologic adecvat unei activități cât mai eficiente a autorităților administrației publice, mai ales datorită faptului că, bazându-se pe logica și rigoarea raționamentului, înlesnesc și orientează gândirea și acțiunea, permițând abordarea complexă a oricărei probleme din administrația publică dovedindu-se astfel de utilitate practică în efortul autorităților administrației publice în statul de drept, de a răspunde intereselor și nevoilor cetățeanului prin prisma intereselor generale ale societății.

Principiul suveranității naționale, așa după cum am mai arătat, trebuie înțeles în sensul că puterea politică aparține și trebuie să aparțină națiunii. Dacă primele două elemente definitorii ale statului – și anume teritoriul și populația – au un caracter obiectiv-material, cel deal treilea element esențial, și anume suveranitatea națională, are un caracter subiectiv-volițional și înseamnă că dreptul de comandă aparține națiunii.

Așa cum se precizează în art.2(1) din Constituție, “Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum”.

Dacă în cazul referendumului suntem în prezența unei forme de comandă directă, de guvernare directă de către popor, în cazul exercitării suveranității naționale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, ceea ce înseamnă că poporul, națiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească.

Separația puterilor – constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se deduce din întreaga economie a textelor din Constituție și legile organice, din distribuția competențelor și atribuțiilor între autoritățile publice. În virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autorități publice, și anume: puterea legislativă se exercită prin Parlament; puterea executivă prin Președinte, guvern, autorități administrative centrale și locale, iar puterea judecătorească prin Curtea Supremă de Justiție, Curți de apel, tribunale și judecătorii.

Este bine să menționăm că diviziunea tripartidă, în cele trei puteri, respectiv în cele trei categorii de autorități publice, nu trebuie apreciată ca având caracter rigid, în sensul că activitatea fiecăreia are loc separat, ruptă total de celelalte. Dimpotrivă, între ele există zone de interferență, de colaborare sau de control reciproc. Formele și modalitățile de realizare a acestui principiu în activitatea administrației publice sunt prevăzute în Constituție și legile organice.

Principiul supremației Constituției sau legalității, fixează cadrul activității autorităților statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile și libertățile omului și înseamnă subordonarea tuturor activităților autorităților publice, voinței supreme a națiunii, consemnată în principiile și normele pactului fundamental statuat în Constituție.

Dacă pentru puterea legiuitoare voința juridică supremă în care trebuie să se încadreze propria activitate este Constituția, pentru celelalte activități ale statului exercitate prin puterea executivă și cea judecătorească, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, îl constituie atât Constituția cât și legile.

Așadar, statul însuși își îngrădește activitatea sa. Acțiunea statului trebuie să fie conformă regulilor de drept, statul legal fiind acela în care activitatea diferitelor autorități este subordonată legilor.

Ca o garanție a principiului supremației Constituției și a legii, pot fi amintite alte două principii derivate și anume acela la controlului constituționalității legilor, exercitat prin Curtea Constituțională (art.140 Constituție) și principiul controlului jurisdicțional al acțiunii administrației publice. O ultimă problemă ce dorim să o menționăm în legătură cu aplicarea principiului supremației Constituției sau al legalității, de natură a explica conținutul acestuia, formele de concretizare a lui în activitatea administrativă a statului, este aceea a publicității actelor normative și realizării cerințelor de tehnică legislativă în redactarea lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie să înțelegem nu numai aducerea la cunoștința cetățenilor, ci și explicarea detaliată și competentă a acestor acte normative tuturor celor chemați să le transpună în viață.

Cerința publicității actelor normative este reglementată atât prin art.78 din Constituție, cât și prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practică ilegală și se poate transforma într-un obstacol în calea aplicării eficiente a legii. Asigurarea publicării actelor normative constituie o garanție a aplicării prezumției nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoașterea legii drept cauză a încălcării normei de drept).

Egalitatea în drepturi a cetățenilor în fața legilor și a autorităților publice, fără privilegii și discriminări, este un principiu prin care se stabilește că nimeni nu este mai presus de lege (art.16 Constituție) și, prin urmare, în întreaga lor activitate, autoritățile administrației publice, alături de celelalte autorități publice, sunt chemate să asigure deplina egalitate în drepturi în toate domeniile vieții economice, politice, juridice, sociale și culturale pentru toți cetățenii țării, fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială. În acest fel se garantează posibilitatea participării tuturor cetățenilor la viața politică, economică, socială și culturală.

Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generată de egalitatea între cetățeni și consacrarea pluralismului în societatea românească, ca o condiție și în același timp o garanție a democrației constituționale, formează un alt principiu ce se degajă din prevederile Constituției (art.4 și 8 din Constituție).

Așadar, manifestarea pluralismului și activitatea partidelor politice trebuie să se desfășoare în condițiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politică chemate să contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor, dar numai în condițiile respectării suveranității naționale, a integrității teritoriale, a ordinei de drept și principiilor democrației.

Activitatea partidelor politice, ca de altfel și a altor forme de asociere politică sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea unității poporului, ca fundament al statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituțională, este supusă rigorilor legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administrația publică, potrivit prerogativelor sale de putere executivă.

2.2 Poltica si administratia in procesul de Policymaking

Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina, pentru implementarea deciziilor, pentru functionarea democratiei.Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase.

Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. In mod constant, si general, acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. In acelasi timp, birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice, datorita particularitatilor ei – permanenta si

impartialitatea.

Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making, plecam de la doua consideratii:

1. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie, dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung ; politicienii detin puterea pe termen scurt, in timp ce politicile sint pe termen lung ; functionarii se identifica unui departament, au deci o viziune restrinsa ; politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane, altfel spus, ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice.

2. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera.

In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”, B.G. Peters elaboreaza, sub forma unor constructii ideal-tipice, cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica.

1.Modelul formal-legal

Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice, accentul fiind pus pe rolul birocratiei. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy, asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Model clasic, aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. Politicienii decid, functionarii executa.

2.Modelul convergent

Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. Birocratii si politicienii formeaza un grup, o comunitate. Astfel, prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului, cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie, cu diferente in functie de sistemul politic. Politicile adoptate sint „executiv-birocratice”. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic, favorizind integrarea orizontala a elitelor.

3.Modelul functional

Este o versiune a modelului precedent. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii, educatiei etc). Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea.Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector, aparind astfel conflicte intre domenii de politici. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului.

Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive, in realitate ele sint interlegate. In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive, acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor.

4.Modelul conflictual

Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. Conflictul poate fi pasiv, inertia facind schimburile dificile. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic, in functie de politici. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal).

Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan, in ciuda faptului ca functionarii sint neutri, ei se politizeaza, atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul social democrat in Suedia care a fost la putere trei decenii), sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice, sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor.

5.Modelul administrativ-etatic

Decizia este dominata de birocrati. Parlamentarii, si chiar executivul politic, nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. Astfel, birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. In modelul administrativ, birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar.

Problemele specifice de policy se refera la :

-Gradul de politizare al problemei de rezolvat. De exemplu, problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual.

-Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei

-Caracterul (si gradul) public al unei probleme

Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii, se aplica modelul functional. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat.

In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”, R.Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori, politicieni si birocrati.

Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantaje mutuale. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making.

Conform modelului clasic, administratia este necesara dar secundara, alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). In realitate, aceste relatii sint multiplicative, in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community).Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor,

cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune.

Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy, adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici.

Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici, atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. Daca contextul este important, atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Altfel spus, reusita politica este incerta. In mod asemenator, functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica, dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici.

Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele, de instrumentele utilizate de guvernanti.Astfel, politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice, in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice.

In functie de cele doua variabile, adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele, fiecare in doua versiuni, ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making.

1. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta ;

2. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi ;

3. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers.

Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni, adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare, iata aceste modele:

-Modelul dominat de vointa politica

In aceasta schema, conducerea apartine exclusiv puterii politice. Politicienii sint forta activa a guvernarii. Ei definesc agenda politica. In varaianta cea mai simpla a modelului, in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta, se considera ca cu cit vointa este mai mare, cu atit probabilitatea reusitei este mare. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei, adica a expertizei tehnice, administrative. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica.

Este cazul partidelor revolutionare, sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. In cadrul acestui model, inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. Pentru ei, o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Astfel, ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja, deci o preferinta pentru statu quo. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta, proprie, in general vorbind, functionarilor.

-Modelul alegerii in conditii de informare perfecta

Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate), interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale.

Odata obiectivele identificate de catre politicieni, expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. Dupa identificarea alternativelor, functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor.

Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare, ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare.

Deci, destinatia este clara, functionarii aleg alternativele, obstacolele sint identificate, politicienii aleg varianta optima. Acest model presupune conditii de informare perfecta.

In realitate si in practica, decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind, nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile, iar daca problema este noua, dificultatea de a previziona este sporita.

De asemenea, functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). In sfirsit, politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile, ei doresc realizarea obiectivelor. La o alta extrema, politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. Cele doua modele, cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii.

-Modelul incertitudinii totale – in care rezultatele deciziilor sunt complet nesigure

Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele, orice optiune apare egal nesigura. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii, cu atit incertitudinea este mai mare. Cu cit obiectivele sint mai putine, cu atit incertitudinea creste, in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. De asemenea, atunci cind directia politica nu este clara, birocratii isi impun prioritatile.

-Modelul de guvernare prin pilot automat

Daca efectele sint predeterminate, functionarii pot sa prezica succesul. Consecintele sint in accord cu vointa politica. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate; cind politicienii mostenesc programele ; cind exista un repertoriu de programe continue. Se aplica deci uni sistem puternic, care functioneaza dupa rutine. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Conform terminologiei studiului, politicienii sint pasageri.

Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi, adica servesc vointa politicienilor. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. Acest model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor.

-Modelul capturii politice

Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari, construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. Competitorii nu sint egali. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe, cea politica si cea a birocratiei. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor, al expertizei. Chiar daca in mod aparent politicienii deci, ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. In acest model, factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei.

-Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile

Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite.

Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes, ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Daca obiectivul este imposibil de atins, atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile.

Capitolul 3 – Politizarea si depolitizarea administratiei

3.1 Politizarea administrației publice

Conform autorilor Guy B. Peters și Jon Pierre, politizarea reprezintă substituirea criteriilor bazate pe merit cu cele întemeiate pe considerente politice în procesul de selecție, retenție, promovare, recompensare și disciplinare a funcționarilor publici . Autorii afirmă, citând un document al Băncii Mondiale, că există o distincție între țările în curs de dezvoltare unde politizarea se manifestă cu precădere prin selectarea personalului pe criterii partizane și țările industrializate unde aceasta implică mai degrabă încercarea de a controla procesele decizionale. Mai trebuie să menționăm o formă a politizării care se manifestă prin impunerea de acțiuni partizane administrației publice (activități electorale, limitarea accesului la informații pentru opoziția politică sau manipularea acestora etc.).

Literatura de specialitate a nuanțat câteva efecte negative ale politizării funcției publice, astfel, competența este prima criticată și se constată că funcționarii publici aflați în funcții de conducere acordă o importanță deosebită relației cu superiorii, care cel mai frecvent sunt miniștri sau secretari de stat (numiți de către persoanele din sfera politică), și nu privesc spre baza ierarhiei.

O altă critică adusă relației dintre sfera politică și administrația publică e partizanatul, întrucât funcționarii publici susțin politicile guvernanților și nu se sprijină inovația și creativitatea, în administrația publică creându-se mereu o castă a celor care împărtășesc aceleași filosofii și în funcția publică sunt promovate și selectate persoanele care nu provoacă conflicte și susțin partidul aflat la guvernare. „Lipsa de transparență în activitate, secretomania administrației și în special a vârfului puterii executive” ilustrează o altă critică și ar putea fi atenuată prin depolitizarea funcției publice, întrucât este de la sine înteles că acest factor reprezintă un impediment pentru o adevarată democrație.

Politizarea funcției publice semnifică influența factorilor politici asupra celor mai importante resurse ale administrației, resursele umane, influență care se manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării, carierei și activității funcționarilor publici.

Deși în statele democratice este interzisă prin lege luarea în considerare a opiniilor și apartenenței politice ale celor care urmează să fie recrutați ca funcționari publici sau promovați în funcție, în realitate este greu de susținut că nu există nici o influență politică asupra recrutării și, mai ales, a promovării funcționarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau promovare aparține, de regulă, factorilor politici.Problema este ca această influență să se mențină în limite suportabile, adică să se reducă la un număr mic de funcții de nivel înalt.

Guy B. Peters a indentificat trei modele care definesc relația politico-administrativă: primul dintre acestea este modelul formal legal prin care rolul funcționarilor este redus la cel de simpli executanți iar politicienii sunt cei care formulează deciziile. Al doilea model este cel comunitar în care politicienii și funcționarii colaborează în procesul de luare al decizilor iar cel de-al treilea model, comunitar-funcțional, aduce o inovație prin realizarea colaborării sectoriale între domeniul politic și cel administrativ; modelul adversial se caracterizează prin numeroase conflicte între politicieni și funcționarii de carieră, iar în modelul statului administrativ, administrației publice îi revine rolul formulării deciziilor.

S-a remarcat că scopul acestor conflicte între sfera politică și administrația publică este puterea iar Montesquieu surprinde acest termen prin următoarea sintagmă “libertatea politică nu se găsește decât în guvernările moderne, ea nu există întotdeauna nici în acestea decât atunci cand nu se abuzează de putere; dar așa cum s-a întamplat întotdeauna, ca orice om care are putere, tinde să abuzeze de ea; și aceasta până își atinge limitele”.

Principiile pe baza cărora funcționează administrația publică sunt profesionalismul, neutralitatea politică și tratamenul egal aplicat beneficiarilor (cetățenilor).

Aceste principii sunt afectate dacă cei care activează în administrație nu sunt selectați și promovați pe criterii de performanță, sau dacă în cursul activității acestora le sunt impuse activități care favorizează (sau defavorizează) persoane sau grupuri de persoane datorită apartenenței politice.

În ceea ce privește definiția politizării prezentate mai sus trebuie făcute o serie de mențiuni. În unele sisteme administrative există un număr de angajați care sunt numiți pe criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil. Acesta este cazul Statelor Unite unde Președintele și membrii cabinetului au dreptul să numească un număr bine precizat de funcționari din aparatul federal. În Germania există de asemenea personal, mai ales din rândul înalților funcționari publici, care are afiliere politică, dar în privința acestora profesionalismul rămâne un criteriu obligatoriu în procesul de selecție.Există nuanțe în tipul de intervenție a politicului în administrație. Uneori apartenența la un grup politic este înlocuită cu adeziunea la valori politice sau profesionale.

Astfel, un funcționar poate fi preferat pentru că are o abordare liberală în ceea ce privește protecția socială și prin urmare poate ajuta guvernul să promoveze o astfel de politică în domeniu.

În unele sisteme se consideră că un anumit grad de interferență politică este acceptabilă dacă funcționarea administrației în general este dominată de criteriile de performanță. Astfel, îndepărtarea din funcție a unor înalți funcționari poate fi justificată datorită opoziției naturale a acestora la unele măsuri radicale de reformă.

În sfârșit, voința politică poate să conducă la depolitizare; guvernările îndelungate au uneori ca rezultat constituirea unor relații sau structuri paralele cu cele adminstrative care influențează partizan procesul de alocare a resurselor. Îndepărtarea funcționarilor angrenați în aceste structuri paralele poate fi considerată ca o acțiune de depolitizare.

3.1.1 Forme diferite de politizare a administratiei

Forme diferite de politizare a administratiei in Italia,Germania si America: clientelismul, loialismul si sitemul de patronaj.

a) Clientelismul

In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Intr-adevar, acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica, dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara.

In acest model clientelar, birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare, iar in relatiile cu administratia, partidele politice joaca un rol foarte important. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei.

Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind, in mod indirect, prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian.

b) Loialismul

Este un model caracteristic Germaniei. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice, ca si functionarii francezi. Altfel spus, functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic).

Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari, se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. Vorbim de o datorie de loialism politic. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni, neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. In concluzie, in Germania asistam la politizarea administratiei, dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei.

Separarea exista deci, dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic.

c) Sistemul de patronaj

Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii, de separare si subordonare, dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere ; subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale.

Cit priveste sistemul american, caruia ii este specific acest model de variatie, subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica, aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. Este vorba de o structura « duala », constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica, acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. In al doilea rind, strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. De exemplu :

« guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera, parlamentari si lobbisti, sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale.

3.1.2 Efectul negativ al influenței politicului asupra administrației publice- Corupția

Corupția este definită ca fiind „ un abuz de funcțiile sau resusele publice pentru beneficiul privat” și este o amenințare la stabilitatea instituțiilor publice, inclusiv a democrației. Aceasta se poate manifesta prin abuzul de putere, favoritism sau utilizarea unor fonduri ilicite în finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale.

Abuzul de autoritate poate fi asimilat corupției și este reprezentat de „fapta ilegală a funcționarului public care își depășește atribuțiile, folosind în mod exagerat puterea cu care a fost învestit, în vederea impunerii celor pe care îi deservește, a unui comportament obligatoriu, nefiresc”

Politizarea funcției publice poate accentua fenomenul corupției întrucât persoanele care sunt numite pe criterii politice pot face anumite compromisuri în exercitarea funcției lor și nu posedă o autonomie suficientă în desfășurarea activității lor, tocmai pentru că servesc cu loialitate interesele politice.

Desfășurarea activităților ilegitime ale birocrației sunt „prestate de către funcționarii publici în urma intervenției factorului politic” iar printre acestea putem menționa efectuarea campaniilor electorale prin care se induc în eroare opinia publică și opoziția.

Majoritatea țărilor membre ale Uniunii Europene acordă o atenție sporită codurilor de conduită a funcționarilor publici, în principal pentru prevenirea și combaterea corupției. În România s-a adoptat legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, iar în art.2 se precizează că obiectivul acestui Cod este „să asigure creșterea calității serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, precum și să contribuie la eliminarea birocrației și a faptelor de corupție din administrația publică”. Cu toate acestea, s-a remarcat că nu e suficientă teoretizarea Codului, întrucât în practică se constată dificultăți în respectarea și implementarea acestuia.

În literatura de specialitate s-au menționat diferite dimensiuni ale corupției, astfel distingem între corupția profesională, economică și politică. Corupția profesională se referă la acele încălcări ale legislației comise de către funcționarii publici sau alți angajați din administrația publică prin care „încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea condiționată și preferențială a atribuțiilor legale”.

În schimb, corupția politică cuprinde acel „ansamblu de acte, funcții și competențe care deviază moral și legal de la îndatoririle oficiale ale exercitării unui rol public de către anumite persoane sau care transgresează normele privind interdicția exercitării anumitor forme de influență politică în scopul obținerii unor avantaje personale”.

3.2 Depolitizarea funcției publice în România

În România, reforma funcției publice a cunoscut diferite etape ale evoluției, înainte de aderarea la Uniunea Europeană s-a dezvoltat managementul schimbării, iar după integrarea în Uniunea Europeană s-a încercat consolidarea și stabilizarea sistemului funcției publice. Depolitizarea funcției publice se bazează pe principiile managementului funcției publice pentru asigurarea unei birocrații mai eficiente și crearea unui model bazat pe imparțialitate, obiectivitate, transparență și responsabilitate.

Principala reglementare în domeniul funcției publice este determinată de legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici care cuprinde o clasificare mai mult sau mai puțin exhaustivă a funcțiilor publice, menționându-se în același timp drepturile și îndatoririle funcționarilor publici. În cadrul obligațiilor se precizează că funcționarilor publici le este interzisă ocuparea funcțiilor de conducere în structurile sau organele de conducere ale partidelor politice, ale fundațiilor sau asociațiilor care funcționează pe lângă acestea și organizațiilor cărora le este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice (art. 44).

În continuare, în cadrul aceluiași articol se menționează că înalților funcționari publici le este interzis să facă parte din partide politice, iar toți funcționarii publici au obligația ca în exercițiul funcțiilor lor să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor sau preferințelor politice și să nu favorizeze niciun partid politic în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în categoria drepturilor funcționarilor publici stipulându-se că este interzisă orice discriminare între funcționari pe criterii politice (art. 27, alin. 2).

Prin legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului s-a făcut un progres în privința depolitizării funcției publice, iar în art. 17 se stipulează că „prefectul și subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, potrivit legii, sub sancțiunea destituirii lor din funcția publică”. Însă, trebuie să precizăm că în condițiile impuse de Statutul funcționarilor publici, unde se menționează în cadrul art.19 că prefecții și subprefecții sunt numiți de către Guvern, adică numirea acestora se realizează tot de către sectorul politic, este îndreptățită întrebarea dacă depolitizarea acestor funcții nu s-a realizat decât într-un cadru formal și prefecții servesc în continuare puterea politică, neasigurând o adevărată neutralitate cerută prin însuși exercițiul funcției lor.

3.3 Descentralizarea. Conceptul de descentralizare

Descentralizarea administrativă presupune existența unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuții proprii, ce intervin direct în gestionarea și administrarea problemelor colectivității, implicând autonomia locală.

Astfel, prin descentralizare se renunță la unitatea caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităților locale, în primul rând, sarcina de a-și rezolva problemeleși de a-și satisface interesele lor specifice.

În acord cu strategia de reformă a administrației publice agreată de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România este definit prin intermediul a trei elemente majore:

– continuarea descentralizării prin transferul de competențe și responsabilități administrative și financiare, de la nivelul autorităților administrației publice centrale la nivelul autorităților locale;

– continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilități în teritoriu în funcție de necesitățile pe plan local, în cadrul aceleiași structuri administrative (serviciile deconcentrate funcționează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea);

– transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcție de necesitățile cetățenilor și pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autorităților locale.

După responsabilitățile transferate, descentralizarea este împărțită în trei categorii: politică, administrativă și fiscală.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetățeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice. Dincolo de argumentele care susțin descentralizarea politică este de reținut următoarea afirmație: deciziile luate cu o cât mai mare participare din partea cetățenilor vor fi mai bine fundamentate și mai relevante având în vedere diferite interese care se manifestă la nivelul societății decât acelea luate numai la nivelul autorităților politice naționale. Acest concept implică faptul că alegerea reprezentanților pe circumscripții electorale prin vot permite cetățenilor să-i cunoască mai bine pe cei care îi reprezintă politic și în același timp, permite aleșilor să cunoască mai bine nevoile și aspirațiile celor care i-au ales.

Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constituționale sau statutare, existența pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare și a unităților politice locale. Absența unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea” sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta și implementa politici și acțiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care îi susțin. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariției și dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

– Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care implică transferul de autoritate și responsabilități de la nivelul ministerelor sau agențiilor la structurile din teritoriu care aparțin de acestea.

– Devoluția (transmiterea competențelor și a surselor de venituri de la autoritățile publice centrale către autorităților publice locale) generează un grad de autonomie mai ridicat și implică transferul de responsabilități de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constituționale sau statutare.

– Delegarea (exercitarea de către autoritățile administrației publice locale sau de către alte instituții publice, a unor competențe în numele unei autorități a administrației publice centrale, în limitele stabilite de către aceasta) implică transferul de responsabilități de la agențiile centrale la entități semi-autonome operând independent sau semi-independent de guvern.

– Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una proiectată în așa fel încât performanțe mai înalte privind eficiența stilului de piață pot fi generate prin grade sporite de autonomie și flexibilitate mai mare în luarea deciziilor) și implică transferul de responsabilități de la guvern la entități private. În cadrul privatizării, responsabilitățile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-ziși.

În contextul actual al reformei administrației publice, prioritare sunt considerate descentralizarea și desconcentrarea ca părți ale descentralizării administrative, cu observația că descentralizarea este asimilată devoluției și delegării. În același context, devoluția în cazul României nu implică și o eventuală autonomie teritorial-administrativă.

Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităților locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale și pe diferențele privind capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autorități. Un aspect primar în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare între autoritate și resursele financiare necesare exercitării acelei autorități.

3.3.1 Descentralizarea administrativă

Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim în care administrația intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de către colectivitățile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.

Descentralizarea constă în delegarea responsabilităților și resurselor unor autorități infranaționale relativ independente și autonome care răspund în fața cetățenilor regiunii sau comunității și nu în fața puterii centrale.

Descentralizarea presupune:

– pe de o parte, conducerea activităților localităților de către autoritățti locale alese de colectivitățile locale;

– pe de altă parte, diminuarea competențelor care aparțin autorităților centrale.

Astfel, statul poate acorda județelor și comunelor anumite competențe cum ar fi: organizarea poliției, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura exproprierii, de a deține bunuri și domeniul public.

Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele:

a). corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale, județene) trebuie să existe un organism distinct în ierarhia administrativă – aceasta întrucât nu există identitate de nevoi și interese pentru toți cetățenii, în același timp, în orice parte a teritoriului și în toate privințele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor reguli administrative uniforme și cu atât mai puțin nu există o aplicare uniformă a unor reguli care sunt și trebuie să fie diferite.

b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă personalitate juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ și pasiv de drepturi și obligații recunoscute prin legile de organizare.

c. statul trebuie să acorde unităților sale teritoriale anumite drepturi de putere publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de autoguvernare, autoritățile centrale ale puterii executive rezervându-și dreptul de a supraveghea activitatea autorităților locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control. Drepturile de putere publică ale colectivităților teritoriale sunt, în consecință, drepturi derivate.

d. colectivitățile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un patrimoniu necesar îndeplinirii atribuțiilor administrative determinate prin legile de organizare.

e. colectivităților locale trebuie să li se acorde dreptul de a-și alege ele însele administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor locale.

Diferența esențială între centralizare și descentralizare constă tocmai în această caracteristică: administrația descentralizată este administrația condusă de organele locale (alese), în timp ce administrația centralizată aleasă semnifică administrația condusă de organele locale numite de către administrația centrală.

f. existența unei competențe pur teritoriale și organice, a unei sfere de interese distincte, a unor funcțiuni administrative determinate prin legile de organizare.

g. colectivităților teritoriale trebuie să li se asigurare venituri suficiente care să le confere independența, libertatea necesară, posibilitatea de a-și alege ele însele mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizării afirmă că transferul competențelor de la stat către colectivitățile locale trebuie să fie însoțit de transferul concomitent de resurse financiare corespondente.

Fără mijloace financiare nu exista o reală descentralizare, unii autori mergând până într-acolo încât susțin că libertatea locală – comunală – este o chestiune de disponibilități bugetare.

Principalele avantaje ale descentralizării sunt:

1. Descentralizarea constituie un mod de fragmentare și dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele rămân instituțiile cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, și nu numai ele, au autoritatea, capacitatea și puterea să dispună în mod legitim de bogația, libertatea și chiar de viața individului. În fața acestei puteri este important să se stabilească și să se mențină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi realizat prin:

– Descentralizarea capacității de adoptare a deciziilor în chiar interiorul statului. Așa cum au arătat Montesquieu și Madison, este esențial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu fie autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecință constituirea unor corpuri judiciare și legislative independente.

– Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad de independență și autonomie în raport cu cealaltă.

Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii și a autorității și de a promova crearea elitelor concurente.

2. Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea servește creării unui spațiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spațiu în care organizațiile societății civile (grupuri de interese, patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte și să găsească mijloace de subzistență. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilității guvernului față de societate.

3. Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este faptul că ea creează oportunități pentru apariția grupărilor politice de opoziție și, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziție. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziție ocazia de a se mobiliza, de a-și concentra eforturile și de a-și câștiga puteri care decurg din exercițiul responsabilităților locale.

4. Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează numeroase oportunități de dezvoltare a competențelor și practicilor democratice. Numeroși observatori, începând cu Rousseau, au sugerat cș guvernșmântul local constituie nu numai o rampă de lansare spre poziții mai înalte, dar și o experiență în domeniul negocierii și compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice.

5. Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe opțiuni cetățenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluția obținută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetățenii pot pune în practică strategii menite a provoca o reacție pozitivă pe lângă o altă instanță.

6. Al șaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la diversitatea așteptărilor populare. În numeroase țări, regiunile au venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale și tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite uniformități cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local și de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile și interesele populației.

7. Al șaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul cetățenilor. În general, populația tinde să reacționeze pozitiv la un guvernamânt mai apropiat de ea și mai tangibil, chiar dacă politicile urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.

8. Descentralizarea ofera mai multe posibilități inițiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală, competențe extinse, inclusiv în domeniul fiscal și legislativ, sunt condițiile reușitei dezvoltării economice locale.

Limitele descentralizării au în vedere:

1. Un domeniu vizat este cel al fiscalității. Pericolele sunt mari atunci când actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile venituri, ci din contră, depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie contribuie la iresponsabilitatea fiscală.

2. Un alt pericol potențial al descentralizării este acela că instanțele locale pot fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate și organizate.

3. O altă problemă este aceea că instanțele locale, chiar când sunt conduse de indivizi bine intenționați și care iau poziție, riscă să aibă o perspectivă îngustă în comparație cu cea a guvernului în ceea ce privește politicile publice. Astfel, eforturile de a realiza o politică de interes general pot, deliberat sau nu, să fie contracarate de acțiunea autorităților locale. Acest lucru se întâmplă mai ales când politica publică în cauză nu acționează în mod clar în interesul nivelului local.

4. O altă dificultate reală, care devine din ce în ce mai evidentă în multe țări, pe măsură ce acestea își ajustează politicile de descentralizare, este aceea că o asemenea strategie poate servi ca fațada pentru a permite guvernului central să evite responsabilitatea în ceea ce privește serviciile esențiale. Astfel, din ce în ce mai multe guverne naționale, sub presiunea financiară, au tendința de a transfera competențe autorităților locale fără, însă, a le furniza și resursele necesare.

Concluzia

Întrucât societatea este într-o continuă evoluție lafel și oamenii se pot schimba astfel am încredere în ideea unei administrații în care politicul nu mai este implicat în fiecare ramură în parte. Totuși în România această idee a unor funcționari apolitici este în categoria fantezie momentan și asta deoarece administrația dă naștere unor relații sociale pe mai multe nivele: relațiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul administrației, cât și în interiorul acesteia, relațiile funcționarilor sau birocraților cu clientelă ministerială, cu înalții funcționari din propriul minister etc. astfel este greu că politicul să nu fie implicat în administrație.

Este important sa cunoastem actorii acestei teme de licenta administratia publica si puterea politica deoarece numai asa putem sa intelegem relatia dintre cele doua si astfel sa devenim niste functionari mai buni si mai competenti.

Complexitatea sporită a administrațiilor moderne are ca și consecință existența unui proces continuu de delegare a unor competențe spre niveluri administrative inferioare, se ajunge astfel ca unii functionari publici sa primeasca niste atributii foarte importante in acest fel politicul intervine. Ex: în cadrul unei primării, o structură specializată poate primi sarcina asigurării calității tramei stradale fiind abilitată să adopte măsurile necesare în acest scop; această activitate poate să implice selectarea unor străzi în detrimentul altora, adoptarea unor anumite soluții tehnice, atribuirea de contracte anumitor furnizori de servicii, toate aceste activități având și conotații politice; „chiar dacă politicul stabilește sarcini pentru administrație, nu trebuie lăsat să-i manipuleze acesteia din urma funcționarii.”- Woodrow Wilson

In concluzie numai schimband mentalitatea oamenilor putem face ceva in privinta acestei teme astfel si coruptia de la nivelul administratiei ar putea sa scada iar performantele functionarilor sa creasca.

Bibliografie

A.Ioan, Administrația Publică: Teorii, Realități, Perspectie, Ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2002

A.Ioan, Drept Administrativ, Ediția I, Ed. Economică, București, 2002

A.Ioan, Politică, administrație, justiție, București, Ed.All Beck, 2004

A.Mot, Politică si Administrație publică, Suport de curs – Facultatea de Administrație publică, București

C.Mora și T.Țiclău, Introducere în administrația publică, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2009

C. Vâlsan, Politologie,Ed.Economică., București,1997

D. Apostol-Tofan, Drept Administrativ-Note de curs , Vol. I, 2009

I.V. Ivanoff, Deontologia funcției publice-exercițiul onest și patologic al funcției publice,Ed. University Press, Târgoviște, 2004

L.Coman-Kund, Știința Administrației, Partea I, Galați , 2009

R.Liviu, C.Mora, Administrație publică, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2000

R.Liviu, Sisteme administrative comparate-suport de curs, Cluj-Napoca, 2011

R.Viorescu, Drept administrativ si administratie publica, Ed. Universității „Ștefan cel Mare”, Suceava, 2006

S.Cornea, Introducere in Politologie, Cahul , 2008

S.Mina, Introducere în administrația publică- Suport de curs ,2009

Revista de Administrație Publică și Politici Sociale nr.2, Anul I/Martie 2010

Revista Transilvană de Științe Administrative, nr.22/2008

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, actualizata in 2016, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,nr. 365 din 29 mai 2007

Legea nr. 340 din 12 iulie 2004, republicată, privind Prefectul și instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 225 din 24 martie 2008

Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,nr. 525 din 2 august 2007

http://www.apubb.ro/wpcontent/uploads/2011/02/Woodrow_Wilson_Studiul_AP.pdf