Administratia Publica In Romania

Cuprins

Capitolul I …………………………………………………………………………………………………………………..

Considerații istorice privind organizarea și funcționarea administrației publice din România ……………………………………………………………………………………………………………………..

1.1. Administrația publică până în secolul XVI …………………………………………………………………

1.2. Administrația publică locală până din secolul XVI până la 1831 …………………………………..

1.3. Administrația publică locală de la 1831 până la Unirea Principatelor din 1859 ……………….

1.4. Administrația de la Unirea Principatelor până la 1940 …………………………………………………

1.5. Administrația publică locală în perioada celui de-al doilea război mondial (1940-1944) ….

1.6. Administrația publică locală în perioada 1944-1989 ……………………………………………………

Capitolul II ………………………………………………………………………………………………………………….

Considerații generale privind administrația publică locală. Organizarea administrativă a teritoriului ………………………………………………………………………………………………………………..

2.1. Sensurile noțiunii de „administrație publică” ……………………………………………………………..

2.2. Definiția administrației publice și obiectul acesteia …………………………………………………….

2.3. Trăsăturile specifice administrației publice ………………………………………………………………..

2.4. Prevederi constituționale privind administrația publică ………………………………………………..

2.5. Organizarea administrativă a teritoriului ……………………………………………………………………

2.5.1. Noțiuni. Concepte ………………………………………………………………………………………………..

2.5.2. Unitățile administrativ teritoriale în România ………………………………………………………….

2.5.3. Alte forme de organizare administrativă a teritoriului ……………………………………………….

Capitolul III ………………………………………………………………………………………………………………..

Principiile fundamentale de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale ………………………………………………………………………………………………………………

3.1. Considerații preliminare …………………………………………………………………………………………..

3.2. Principiul legalității, organizării funcționării și activității autorităților administrației

publice locale …………………………………………………………………………………………………………

3.3. Principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor în fața administrației publice locale ….

3.4. Principiul colegialității în administrația publică locală …………………………………………………

3.5. Principiul realizării interesului general în administrația publică locală …………………………..

3.6. Principiul autonomiei locale …………………………………………………………………………………….

3.6.1. Noțiune, conținut, trăsături ale autonomiei locale …………………………………………………….

3.6.2. Criterii de apreciere a gradului de autonomie locală …………………………………………………

3.7. Principiul descentralizării serviciilor publice ……………………………………………………………..

3.7.1. Centralizarea în administrația publică ……………………………………………………………………..

3.7.2. Descentralizarea în administrația publică ………………………………………………………………..

3.7.3. Regimuri intermediare (mixte) de administrație publică ……………………………………………

3.8. Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale …………………………………..

3.9. Principiul legalității …………………………………………………………………………………………………

3.10. Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit …

3.11. Principiul colaborării în înfăptuirea administrației publice locale ………………………………..

Capitolul IV ………………………………………………………………………………………………………………..

Alte aspecte generale privind organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale ………………………………………………………………………………………………………………

4.1. Noțiuni privitoare la controlul administrativ aplicabile pentru o bună organizare și funcționare a administrației publice pe baza principiilor sale ………………………………………………

Concluzii …………………………………………………………………………………………………………………….

Bibliografie …………………………………………………………………………………………………………………

Bibliografie

Acte normative

1. Constituția României, adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

2. Legea nr. 215/2001 – Legea administrației publice locale – publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

3. Legea nr. 70/1991 – privind alegerile locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 239 din 28 noiembrie 1991 și republicată în temeiul Legii nr. 25/1996 în Monitorul Oficial nr. 77 din 13 aprilie 1996, ulterior fiind modificată și completată prin Legea nr. 164/1998, publicată în Monitorul Oficial nr. 284 din 31 iulie 1998.

4. Legea nr. 213/1998 – privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, publicată în Monitorul Oficial nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

5. Legea nr. 27/1994 – privind impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 127 din 24 mai 1994 și republicată în Monitorul Oficial nr. 237 din 22 iulie 1998.

6. Legea nr. 3/2000 – privind organizarea și desfășurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din 24 februarie 2000, Partea I.

7. Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 – Regulamentul cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, publicat în Monitorul Oficial nr. 90/2002.

8. Ordonanța Guvernului nr. 36/2002 – privind impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 92/2002.

9. Hotărârea Guvernului nr.1206/2001 – privind drepturile cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 781/2001.

Tratate, manuale, cursuri

1. Anibal Teodorescu , „Tratat de drept administrativ”

2. Alexandru Negoiță, „Drept administrativ și știința administrației”, București 1993.

3. Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Editura Nemira, București, 1996.

4. Filip Georges, „Droit publique” 1989.

5. Ilie Iovănaș, „Drept administrativ și elementele științei administrative”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.

6. Ion Vântu, Mircea Anghene și Mircea Străoanu, „Organele administrației de stat în R.S.R.”, Editura Academiei R.S.R., București 1974.

7. Mircea Preda, „Autoritățile administrației publice – sistemul constituțional român”, Editura Lumina Lex, București 1999.

8. Mircea Preda, „ Drept administrativ – partea generală”, Ediție revăzută și actualizată, Editura Lumina Lex, București, 2000.

9. Mircea Preda, „Drept administrativ – partea specială”, Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, Editura Lumina Lex, București, 2001.

10. Revista „Economie și administrație locală”, nr. 2, anul VII, februarie 2002, Editura Tribuna Economică, 2002.

11. Valentin Prisăcaru, „Tratat de drept administrativ român”, partea generală, Editura Lumina Lex, București, 1993.

12. V. Onișor, „Drept administrativ român”.

=== Administratia publica in Romania ===

Cuprins

Capitolul I …………………………………………………………………………………………………………………..

Considerații istorice privind organizarea și funcționarea administrației publice din România ……………………………………………………………………………………………………………………..

1.1. Administrația publică până în secolul XVI …………………………………………………………………

1.2. Administrația publică locală până din secolul XVI până la 1831 …………………………………..

1.3. Administrația publică locală de la 1831 până la Unirea Principatelor din 1859 ……………….

1.4. Administrația de la Unirea Principatelor până la 1940 …………………………………………………

1.5. Administrația publică locală în perioada celui de-al doilea război mondial (1940-1944) ….

1.6. Administrația publică locală în perioada 1944-1989 ……………………………………………………

Capitolul II ………………………………………………………………………………………………………………….

Considerații generale privind administrația publică locală. Organizarea administrativă a teritoriului ………………………………………………………………………………………………………………..

2.1. Sensurile noțiunii de „administrație publică” ……………………………………………………………..

2.2. Definiția administrației publice și obiectul acesteia …………………………………………………….

2.3. Trăsăturile specifice administrației publice ………………………………………………………………..

2.4. Prevederi constituționale privind administrația publică ………………………………………………..

2.5. Organizarea administrativă a teritoriului ……………………………………………………………………

2.5.1. Noțiuni. Concepte ………………………………………………………………………………………………..

2.5.2. Unitățile administrativ teritoriale în România ………………………………………………………….

2.5.3. Alte forme de organizare administrativă a teritoriului ……………………………………………….

Capitolul III ………………………………………………………………………………………………………………..

Principiile fundamentale de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale ………………………………………………………………………………………………………………

3.1. Considerații preliminare …………………………………………………………………………………………..

3.2. Principiul legalității, organizării funcționării și activității autorităților administrației

publice locale …………………………………………………………………………………………………………

3.3. Principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor în fața administrației publice locale ….

3.4. Principiul colegialității în administrația publică locală …………………………………………………

3.5. Principiul realizării interesului general în administrația publică locală …………………………..

3.6. Principiul autonomiei locale …………………………………………………………………………………….

3.6.1. Noțiune, conținut, trăsături ale autonomiei locale …………………………………………………….

3.6.2. Criterii de apreciere a gradului de autonomie locală …………………………………………………

3.7. Principiul descentralizării serviciilor publice ……………………………………………………………..

3.7.1. Centralizarea în administrația publică ……………………………………………………………………..

3.7.2. Descentralizarea în administrația publică ………………………………………………………………..

3.7.3. Regimuri intermediare (mixte) de administrație publică ……………………………………………

3.8. Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale …………………………………..

3.9. Principiul legalității …………………………………………………………………………………………………

3.10. Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit …

3.11. Principiul colaborării în înfăptuirea administrației publice locale ………………………………..

Capitolul IV ………………………………………………………………………………………………………………..

Alte aspecte generale privind organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale ………………………………………………………………………………………………………………

4.1. Noțiuni privitoare la controlul administrativ aplicabile pentru o bună organizare și funcționare a administrației publice pe baza principiilor sale ………………………………………………

Concluzii …………………………………………………………………………………………………………………….

Bibliografie …………………………………………………………………………………………………………………

CONSIDERAȚII ISTORICE PRIVIND ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

1.1. Administrația Publică până în secolul XVI

Apariția si existența unităților administrative locale a precedat organizarea administrativă generală, pentru că istoric vorbind comuna a apărut înaintea statului, conceput ca formă supremă de organizare a vieții sociale.

Dacia se prezenta ca o unitate teritorială deosebită. După cucerirea ei de către romani a fost transformată în provincie romană în care existau circa 40 de orașe, dintre care cinci se bucurau de aceleași drepturi ca și orașele Italiei, celelalte fiind orașe peregrine sau supuse.

În Principatele Române, unitățile administrativ teritoriale au apărut din cele mai vechi timpuri și purtând diferite denumiri: județele în Muntenia și ținuturile în Moldova, aici mai ființând și ocoalele formate din mai multe sate grupate în jurul unui târg.

În Moldova au existat atât dregători ai ținuturilor, cât și dregători ai ocoalelor. Aceștia aveau și unele atribuții judecătorești în circumscripția lor. Administratorii încasau vama locală, având titlul de pârcălabi.

O importanță militară deosebită o aveau cetățile întărite. Atât aceste cetăți cât și ocoalele aveau câte doi pârcălabi care erau comandanții acestora. Pârcălabii de la Neamț, Roman și alții de la alte cetăți vecine luau loc în sfatul domnesc în secolul XV. Pe lângă aceștia mai erau câte doi pârcălabi din ținuturi.

Existau și ținuturi administrate de starosti în numele Domnului. În secolul XV, pârcălabii și starosti de Neamț erau doi dregători deosebiți. Deci, puteau exista starosti și în ținuturile în care pârcălabii erau comandanți ai cetăților și ocoalelor respective.

În alte localități (Botoșani, Vrancea, Câmpulung), administratorii ținuturilor se numeau vornici.

În Muntenia, dregătorii s-au numit județi, pârcălabi sau vornici, aceștia fiind atât administratorii județelor, cât și ai orașelor principale din acestea. Pârcălabii de județ făceau și ei parte din sfatul domnesc.

Din secolul XV, în „Țara Severinului” a fost administrată de un dregător important denumit ban și, după înființarea băniei Olteniei un secol mai târziu, în afară de marele ban mai existau bani de județ și bănișori, aceștia din urmă fiind subalternii primilor.

Orașele și târgurile erau formate fie din populație autohtonă fie din, fie din coloniști străini. Târgurile se formau în jurul reședințelor domnești sau al popasurilor comerciale.

Din punct de vedere politic și economic, dezvoltarea unui oraș sau un târg impunea ca locul așezării lui să fie loc domnesc. Ca atare, dacă se dezvoltase pe o proprietate particulară, Domnul răscumpăra locul și-l destina târgului spre folosință.

De asemenea, Domnii s-au considerat stăpânii târgurilor și orașelor, respectiv ai moșiilor acestora, de care puteau dispune chiar în favoarea unor anumite persoane particulare.

În orașe și târguri dregătorul domnesc era dependent de marele vornic.

Domnul era reprezentat în Moldova prin vornici sau de ispravnici de târg. Aceștia aveau atribuții administrative, fiscale și judecătorești; ei judecau asistați de „oameni buni”, aceștia având mai mult un rol de martori.

În Muntenia existau judecători, pârcălabi, vornici și vameși de orașe.

Atât în Moldova, cât și în Muntenia, dregătorii domnești interveneau în atribuțiile șoltuzilor, judeților și pârcălabilor pentru executarea ordinelor domnești și chiar în afacerile comunei, în care certificau tranzacțiile dintre târgoveți.

Dintre atribuțiile principale ale șoltuzilor, judeților și pârcălabilor amintim, cu titlu de exemplu:

apărau teritoriul târgului și când Domnul dăruia un loc sau o moșie unui particular, în preajma târgului sau orașului, delimitau acest loc.

țineau un registru cu proprietățile din oraș.

se îngrijeau de aprovizionarea târgului cu cele necesare.

soluționau neînțelegerile existente între locuitori cu privire la proprietatea din cuprinsul târgului sau orașului și al moșiilor acestora.

formau, dintre locuitori, oastea în timp de război.

adunau dările pentru Domn.

Șoltuzii, județii și pârcălabii erau aleși de locuitori. Ei reprezentau orașul sau târgul, precum și teritoriul din jur ce ținea de acesta.

Documentele vremii arată că satele din Muntenia, Banat, Moldova și Ardeal au fost conduse de cnezi, ei fiind stăpâni și judecători ai satelor respective. Cnezii, asigurau, ajutați și de bătrânii satului, ordinea, repartizarea dărilor și a sarcinilor și stabileau, totodată, tinerii ce urmau să se înroleze în oaste.

Spre sfârșitul secolului XVI și începutul secolului XV cnezii au devenit oameni liberi, fiind cunoscuți sub numele de moșneni (în Muntenia) și răzeși (în Moldova).

Realizându-se această transformare, ei nu mai exercitau decât atribuții administrative și judecătorești. Restul funcțiilor lor au fost preluate de pârcălabi în Muntenia și vătămani în Moldova. Aceștia erau reprezentanții Domnului în sate.

Din punct de vedere al modului lor de formare, putem distinge două categorii de sate:

a) sate libere (sate de moșneni în Muntenia, sate de răzeși în Moldova).

b) sate proprietate particulară – acestea puteau fi după locul de așezare: domnești sau boerești ori mănăstirești. Aceste sate purtau, de regulă, numele proprietarilor lor.

1.2. Administrația Publică Locală din secolul XVI până la 1831

În această perioadă, datorită unor împrejurări complexe precum: lipsa de preocupare din partea administrației centrale, sărăcia locuitorilor din cauza unei fiscalități excesive impusă de cerințele crescânde ale turcilor, starea satelor s-a înrăutățit și ca urmare, multe din satele libere au fost vândute pentru plata datoriilor. Existau numeroși oameni liberi fără pământ. Această situație s-a reflectat negativ și în administrație.

Mai multe sate formau plaiuri sau plăși ale diferitelor categorii de slujitori (în centrele principale ale ținuturilor erau căpitani de slujitori – în Muntenia, și căpitani de vătafi în Moldova; în unele ținuturi din Moldova, mai mari peste aceștia erau marii vătafi, pe lângă pârcălabii de ținut, ca șefi ai unităților slujitorești).

În ceea ce privește organizarea administrativă, în sate erau grupuri comandate de ceauși sau stegari și în ocoale sau plăși, căpitani. Aceștia depindeau, în Muntenia de marele spătar, iar în Moldova de marele hatman. La reședința dregătorilor de județe se aflau slujitori de scaun sub conducerea unui căpitan. În anumite ținuturi din Moldova exista în afară de căpitanii de ocoale, și câte un mare căpitan.

Un rol important în curmarea abuzurilor din administrație l-a avut domnitorul Alexandru Ipsilanti ce a luat o serie de măsuri referitoare la numirea zapciilor de plăși și a vătafilor de plai de către domn. Tot Ipsilanti a înființat câte un polcovnic de județ pentru urmărirea răufăcătorilor, dar aceștia s-au dovedit a fi mai mult organe de asuprire.

Dispozițiile Codului din 1780, precum și instrucțiunile din 1797 ale lui Alexandru Ipsilanti privind îndeplinirea obligațiilor ispravnicilor, zapciilor și polcovnicilor, ca și ordinele domnilor care s-au succedat în scaun, date dregătorilor lor au fost lipsite de eficiență.

Dregătorilor li se cerea „să părăsească obiceiurile rele ale trecutului, să nu îngăduie subalternilor a jefui și să se mulțumească fiecare cu ce este dreptul său”.

La sfârșitul secolului XVIII în Principatele Române pătrunde curentul revoluției franceze și unii boieri se răzvrătesc împotriva ordinelor domnești, iar țăranii îndrăznesc să se ridice împotriva vechililor și chiar a autorităților domnești.

1.3. Administrația Publică Locală de la 1831 până la Unirea Principatelor din 1859

Regulamentele Organice reprezintă un pas înainte față de trecut și aduc transformări profunde în administrația Principatelor Române.

Ispravnicii de județe s-au numit în Muntenia, cârmuitori, iar în Moldova ispravnici administratori. Aceștia fiind numiți de Domn pe timp de trei ani și aveau numai atribuții administrative. Ajutoarele lor – sub-cârmuitorii – aveau, îndeosebi, atribuții polițienești.

Cancelaria cârmuitorilor de județe se compunea dintr-un sameș, un ajutor de sameș și doi scriitori. Lefurile cârmuitorilor (ispravnicilor) și ale sameșilor au fost sporite pentru a li se asigura independența necesară rezolvării obiectivelor și a problemelor ce le reveneau.

Regulamentele organice au recunoscut, cu privire la administrația orașelor, dreptul lor la autonomie.

Conform Regulamentului Organic, sfaturile aveau numeroase atribuții, printre care amintim:

întocmirea bugetului și hotărau asupra veniturilor și cheltuielilor orașului, a păstrării sumelor intrate;

repartizarea dărilor;

apărarea negoțului;

aprovizionarea orașului cu alimente;

încheierea contractelor;

îndatoriri referitoare la școli, sănătate, fântâni, poduri, luminarea și înfrumusețarea orașului, a cartiruirilor militare „și la toate câte privesc la binele cel de obște al locuitorilor care trebuie a se face sau a se ținea din veniturile orășenești sau prin vre-o cisluire (dare) nouă.”

Atât bugetul orașului, cât și cheltuielile extrabugetare mai importante erau aprobate de autoritatea superioară, adică de marele vornic dinlăuntru.

Cât privește membrii sfatului, aceștia erau considerați nobili pe durata mandatului dar nu erau salariați; comercianții erau scutiți de plata impozitului pe această perioadă.

Dacă un membru se distingea, în exercitarea mandatului, prin merite deosebite putea dobândii titluri de noblețe pentru el și chiar pentru fii lui.

S-a redus, în această perioadă, numărul plășilor în fiecare județ. Administratorii de plăși erau aleși pe o perioadă de trei ani și erau numiți sub-cârmuitori în Muntenia și privighetori de ocoale în Moldova.

Cu privire la sate, în Regulament se prevedea că ele trebuie conduse de o comisie condusă din șase săteni aleși dintre cei mai cinstiți și cei mai în vârstă, împreună cu preotul și cu proprietarul sau cu vechilul acestuia. Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia și câte un vornicel în Moldova prin știrea și cu învoirea cârmuitorului județului și a stăpânului moșiei. Pârcălabul sau vornicelul era însărcinat cu strângerea capitației (dărilor) pentru care locuitorii satelor erau răspunzători.

În 1851 în Muntenia a fost reorganizat de către Radu Știrbei, sfatul sătesc. Acesta avea următoarea alcătuire: pârcălabul, un reprezentant al proprietarului, doi sau patru deputați aleși dintre sătenii fruntași care plăteau capitația. Sfatul sătesc era un organ de execuție a ordinelor organelor administrative superioare și el nu elibera și nu lua hotărâri cu privire la interesele satului; avea și atribuții judecătorești pentru pricinile mărunte dintre săteni și neînțelegerile între proprietari și clăcași pentru lucrarea pământului.

1.4. Administrația de la Unirea Principatelor până la 1940

Înainte de unirea celor două Principate Române realizată de Alexandru Ioan Cuza existau unele deosebiri în organizarea administrațiilor locale din Moldova și Muntenia. După realizarea faptului împlinit al Unirii din 24 ianuarie 1859 s-a pus problema eliminării acestor deosebiri și aceasta s-a realizat prin Legea comunală din 1 aprilie și Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864, ambele având ca punct de plecare și sursă de inspirație legislația franceză.

Legea comunală din 1 aprilie 1864 prevedea, pentru prima dată, organizarea comunei rurale. Aceasta avea, la fel ca și cea urbană, personalitate juridică. Legea reglementa diferit administrația urbană de cea rurală și stabilea că în viitor orașele și satele vor forma comune independente.

Cu privire la comune, legea prevedea faptul că acestea trebuie să aibă o populație de cel puțin 500 de locuitori sau de 100 de familii, pentru a-și putea îndeplinii sarcinile impuse comunelor. Orice cetățean trebuie să facă parte dintr-o comună. Ele aveau anumite sarcini obligatorii pentru care: o casă a comunei numită primărie, de a se îngriji de biserică, salarizând pe preoți, de a se îngriji de infirmi și de copiii găsiți și de a avea un corp de pompieri.

Comunele erau conduse de consiliul comunal, acesta având 5-7 membrii și de primar. Ambele organe erau alese de locuitorii comunei.

Autoritățile titulare în acea perioadă erau prefectul sau Ministrul de Interne și acestea aveau dreptul să suspende decizia luată cu încălcarea competenței Consiliului.

Domnul putea anula actele ilegale ale autorităților comunale.

Printre atribuțiile Consiliului se aflau și acelea de a adopta regulamente de administrare interioară, de a numii și revoca funcționarii comunali.

Primarul era și delegatul puterii centrale. El era ales în comunele rurale de alegători, o dată cu membrii consiliului și confirmat de prefect. În comunele urbane, primarul era numit de Domn dintre consilierii care obținuseră cele mai multe voturi.

Prima lege care a organizat administrația județelor din România a fost Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864.

Județul este o subdiviziune administrativă statului având personalitate juridică și fiind investită cu o anume putere publică și cu drepturi patrimoniale.

Județul era condus de un Consiliu ce era ales de alegătorii din județ și format din câte doi membrii din fiecare plasă. Consiliul era prezidat de un prezident, ales dintre membrii săi.

Prefectul era reprezentantul Guvernului pe lângă consiliu și era numit de puterea centrală.

Prefectul asista la sesiunile consiliului și avea obligația, în cazul în care acesta sau comitetul permanent luau hotărâri care depășeau atribuțiile lor sau erau împotriva intereselor județului, să facă recurs la guvern în termen de 10 zile.

Ca urmare a unor studii temeinice asupra dreptului autohton și a legislației occidentale, putem spune că legile lui Cuza au deschis drumuri noi și moderne în organizarea administrației.

Astfel, Constituția din 1 iunie 1866 întărea principiul descentralizării administrației și al autonomiei locale, dispunând ca nici o sarcină sau impozit să nu se instituie decât cu acordul consiliului județean sau comunal, consecință logică a autonomiei locale.

Legile din aprilie 1864 referitoare la comune și județe au rămas în vigoare, nefiind în conflict cu Constituția. Cu toate că legile ulterioare, din aprilie 1874 și iunie 1874 cu privire la organizarea comunelor urbane, precum și legile din mai 1906, aprilie 1908, aprilie 1910 și martie 1918 au avut tendințe centralizatoare, organizarea administrației locale din țara noastră stabilită prin legile din 1 și 2 aprilie 1864 nu s-au modificat în fond.

După primul război mondial s-a ridicat o nouă problemă și anume aceea a armonizării unitare a legislației tuturor provinciilor care cunoscuseră regimuri cu totul diferite.

Astfel, prima lege a României întregite care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în celelalte provincii a fost Legea din 24 iunie 1965. Dar ea nu a putut răspunde tuturor cerințelor noii vieți administrative deoarece fiecare provincie venea cu obișnuința sistemului său, ce nu putea fi ușor schimbat.

Legea din 1929 a constituit o reformă administrativă; ea urmărea o mai mare descentralizare administrativă. Conform Legii din 1929 comuna rurală constituia unitatea de bază, fiind formată din cel puțin 10.000 de locuitori cuprinzând unul sau mai multe sate.

Județul reprezenta veriga superioară și avea ca organ deliberativ un consiliu (ales după aceleași norme ca și consiliul comunal) și o delegație a consiliului în frunte cu președintele (organ executiv), care era ales și conducea toate serviciile administrației județene. Fiecare județ avea un secretar general, un jurisconsult, până la 3 inspectori generali județeni și un casier al județului.

Legea din 1929 mai prevedea și existența asociației județene (grupare a mai multor județe pentru a realiza unele scopuri de interes comun, care depășeau mijloacele unui județ), aceasta fiind desființată prin Legea din 1931.

Totodată prin Legea din 1929, a fost organizată, în paralel cu organele locale administrative, și o ierarhie de organe teritoriale ale guvernului:

1) directoratele ministeriale – erau centre de administrație și inspecție locală, cu sediul în București, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara; fiecare avea, ca rază de activitate, câte o asociație de județe. Ele erau conduse de un director ministerial local ce avea rang de subsecretar de stat.

2) serviciile ministeriale locale – erau subordonate directorului ministerial și se aflau în relații directe cu ministerele respective.

3) prefectul județului – reprezentând guvernul în județul respectiv și fiind subordonat directorului ministerial.

Pe planul organizării și funcționării administrației locale s-au stabilit noi măsuri prin Legea administrativă din 1936. Printre acestea se numără:

se mărea numărul atribuțiilor prefectului, ca organ al puterii central, dându-i-se dreptul să controleze toate serviciile publice din județ.

asigurarea continuității funcționării consiliilor comunale și județene, prin schimbarea unei jumătăți din numărul consilierilor din 3 în 3 ani (prin tragerea la sorți) și menținerea fostului primar și prefect.

se cerea viitorilor funcționari administrativi o pregătire profesională.

se prevedea că în stațiunile balneoclimaterice, primarul era numit și nu ales.

se înființa funcția de subprefect (director al prefecturii).

se creau birouri speciale pentru primirea cererilor de la cetățeni.

Avându-se la bază Constituția din 1938 a fost elaborată și Legea administrativă din 1938 care prevedea că administrația locală se exercită prin următoarele unități teritoriale: comună, plasă, județ și ținut. Potrivit acestei legi comuna și ținuturile aveau personalitate juridică, iar plasa și județul erau unități administrativ teritoriale de „deconcentrare” a administrației generale.

Comunele puteau fi rurale sau urbane. Acestea din urmă se împărțeau în municipii (peste 50.000 locuitori sau reședință de ținuturi) orașe reședință de județ și orașe nereședință de județ.

Administrația comunei era exercitată de primarul și consiliul comunal. În ceea ce privește satele îndepărtate de reședința comunei exista câte un delegat al satului.

Mai multe județe alcătuiesc un ținut. Acesta era administrat de un rezident regal, numit pe șase ani și având rang de subsecretar de stat. El era ajutat și de un secretar general, funcționar de carieră.

Totodată exista și un consiliu al ținutului, compus atât din membrii aleși, cât și din membrii de drept, aceștia având atribuții deliberative cum sunt: aprobarea bugetului, contractarea de împrumuturi, înstrăinări de bunuri.

1.5. Administrația Publică Locală în perioada celui de-al doilea război mondial (1940-1944)

În această perioadă, administrația locală avea două niveluri – comuna și județul – cu patrimoniu și buget propriu, deci cu personalitate juridică.

Comunele erau rurale și urbane. Dacă cele rurale se găseau în aproprierea comunelor urbane, ele puteau fi declarate suburbane, dar își păstrau caracterul rural numai în unele privințe, căci în ceea ce privește abilitatea, salubritatea și poliția aveau regimul orașului de care depindeau.

Comunele urbane puteau fi municipii (centre mari de populație), orașe reședință de județ și orașe nereședință de județ.

Șeful administrației comunale și președintele consiliului comunal era primarul. Acesta lua decizii în toate problemele importante de interes comunal.

Legătura dintre sat și primar era făcută de către un delegat sătesc.

Consiliul comunal, compus din membrii aleși și membrii de drept și prezidat de primar, hotăra în toate chestiunile de venituri și cheltuieli ale comunei (buget, impozite și taxe).

Notarul era agentul guvernului în comuna rurală și era însărcinat cu aplicarea legilor și a regulamentelor de administrație publică.

Județul era împărțit în mai multe subdiviziuni numite plăși și aceasta – plasa – era compusă din mai multe comune. Ea nu avea personalitate juridică și era administrată de un pretor, acesta fiind reprezentantul guvernului și al șefului poliției. Tot el exercita controlul asupra organelor administrative al comunelor.

Prefectul județului era numit prin decret regal și era reprezentantul guvernului, șef al tuturor funcționarilor Ministerului de Interne din județ, atribuțiile lui fiind prevăzute de lege.

Pe lângă prefect funcționa Consiliul de Prefectură; acesta era format, în general, din șefii serviciilor județene.

1.6. Administrația Publică Locală în perioada 1944- 1989

În perioada imediat următoare terminării celui de-al doilea război mondial și până la adoptarea Constituției din 1948 s-a menținut organizarea administrativă din timpul războiului și prevăzută de Legea administrativă din 14 august 1938. S-au luat și unele măsuri de îndepărtare din aparatul de stat a „tuturor elementelor reacționare”. Potrivit legii din 1938, toate organele administrative depindeau de Ministerul de Interne.

Prin Constituția din 1948 s-a menținut vechea împărțire administrativă, dar a fost introdusă și regiunea – ca o nouă unitate administrativă.

Constituția a instituționalizat:

1) consiliile populare – organe locale ale puterii de stat.

2) comitetele executive – organe de decizie și executive ale consiliilor populare.

3) secțiunile consiliilor populare – locale de specialitate constituite pe ramuri de activitate și funcționând pe baza dublei subordonări.

Consiliile populare erau alese pe patru ani și printre atribuțiile lor principale se află:

îndrumarea și conducerea, pe plan local, a activității economice, sociale, și culturale.

elaborarea și executarea planului economic și a bugetului local;

buna administrare a bunurilor și a întreprinderilor locale;

păstrarea ordinii publice;

apărarea drepturilor locuitorilor;

respectarea legilor.

Hotărârile consiliilor populare erau aduse la îndeplinire de Comitetele executive, acestea fiind răspunzătoare în fața Consiliilor populare.

Organizarea și funcționarea Consiliilor populare în comune, plăși și județe erau reglementate de Legea nr. 17/15 ianuarie 1949. Această lege nu mai acționa în regiunile prevăzute de Constituție, căci acestea nici nu fuseseră organizate.

Noua lege aducea unele precizări. Astfel, denumirea de consilii populare a fost înlocuită cu cea de sfaturi populare. Acestea soluționau problemele privind agricultura, silvicultura și aveau și atribuții de conducere, îndrumare și control a activității întreprinderilor și instituțiilor subordonate.

Sfaturile populare lucrau în sesiuni și în comisii permanente.

Se prevedea, de asemenea, instituirea comitetelor provizorii ce aveau dreptul ca, până la primele alegeri pentru sfaturile populare, să exercite atribuțiile organelor locale ale puterii de stat și ale comitetelor lor executive.

Un an mai târziu, prin Legea nr.5 din 6 septembrie 1950, s-a prevăzut o nouă organizare teritorială și s-au stabilit următoarele unități administrativ teritoriale: regiunea, raionul, orașul și comuna.

Și Constituția din 24 septembrie 1952 consacră împărțirea administrativ-teritorială stabilită prin Legea 5/1950.

Spre deosebire de reglementările anterioare, Sfaturile populare erau alese pe 2 ani în loc de 4 ani.

O altă lege privind organizarea și funcționarea sfaturilor populare a fost Legea nr. 6 din 22 septembrie 1957. Această lege a lărgit activitatea consiliilor populare și a prevăzut noi atribuții pentru acestea:

organizarea achizițiilor și contractelor;

buna gospodărire a pădurilor în interes comunal;

sistematizarea, efectuarea de lucrări edilitare și înfrumusețare a localităților.

Legea 2/1968, în vigoare și astăzi, dar cu unele modificări, a prevăzut o nouă organizare teritorială. Astfel, s-au stabilit următoarele unități administrativ teritoriale: județele, orașele și comunele. Totodată, s-a avut în vedere faptul că orașele mai importante pot fi organizate ca municipii și că municipiul București se organizează pe sectoare.

Prin Constituția din 21 august 1965 se stabilea că mandatul consiliilor populare județene și al municipiului București este de 5 ani, iar al consiliilor populare, municipale, ale sectoarelor municipiului București, orășenești și comunale de 2 ani și jumătate.

Constituția din 1965 a reintrodus dubla subordonare – centrală și locală – a organelor de specialitate ale administrației de stat, care proveneau din reorganizarea fostelor secțiuni.

Consiliile populare alegeau și revocau judecătorii, asesorii populari și procurorii șefi de județe și al municipiului București.

Totodată se prevedea că la orașe și comune consiliile populare aleg birouri executive în loc de comitete executive.

Legea privind organizarea și funcționarea consiliilor populare nr.57 din 1968 conținea numeroase inovații, printre care amintim:

organizarea biroului permanent al comitetului executiv, care ulterior s-a desființat la comune și orașe, rămânând la județe, la municipiul București, sectoarele acestuia și municipii, format din prim vicepreședinte, vicepreședinți și unii membrii ai organului executiv;

președintele comitetului executiv era primul secretar sau, după caz, secretarul comitetului local de partid ;

președinții organelor executive din localitățile urbane și rurale erau, în același timp, și primarii acestora;

comitetele (birourile) executive exercitau între sesiuni și atribuțiile consiliilor populare, cu excepția celor date în competența lor exclusivă. Deciziile luate în asemenea situație se supuneau ratificării consiliilor populare în prima sesiune.

deputații constituiți în comisii permanente, efectuau studii, avizau proiecte de hotărâri ale consiliului popular, controlau întreprinderile și instituțiile locale și inițiau proiecte de hotărâri.

Ministerele și celelalte organe centrale aveau obligația să acorde comitetelor și birourilor executive ale consiliilor populare asistență în vederea rezolvării problemelor tehnice de specialitate.

Legea prevedea, de asemenea, competențe sporite pentru consiliile populare și organele lor executive. Deci, nu exista domeniu în care să nu le revină sarcini și responsabilități pentru administrarea lor la îndeplinire.

Această lege a rămas în vigoare, cu unele modificări, până la Revoluția din 22 decembrie 1989 când dispozițiile ei au fost abrogate și înlocuite cu altele noi, fundamentate pe principiile statului de drept.

În ceea ce privește organizarea administrativă a teritoriului astăzi reglementările de bază sunt Constituția României din 1991 și Legea nr.2 din 1968.

CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A TERITORIULUI

2.1. Sensurile noțiunii de „administrație publică”

Din punct de vedere etimologic cuvântul „administrație” provine din limba latină și este format din prepoziția „ad” care semnifică la, către precum și din „minister” ce semnifică servitor, supus mai mic.

Din această înlăturare administrația ne apare într-o semnificație directă – ajutor al cuiva, slujitor, executant cât și într-o semnificație figurativă de unealtă, instrument.

Pornind de la acest sens etimologic s-a ajuns la o semnificație a noțiunii de administrație ca serviciul celui mai mic, al celui supus ca o activitate aflată sub comanda subordonată, accepțiune îmbrățișată de toate limbile de circulație mondială.

În limbaj curent termenul administrație desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei unități sau organ, fie activități ale acestora care nu au caracter productiv.

În literatura de specialitate întâlnim frecvent noțiuni ca administrație de stat, administrativ, activitate executivă, administrație publică, etc. Autorii dându-le uneori sensuri diferite, alteori punând semnul egal între unele dintre acestea.

Într-o accepțiune se precizează că termenul de „administrație” desemnează o activitate a cuiva, care ajută la ceva și derivă de la latinescul, „magister”” care înseamnă stăpân căruia i se subordonează servitorul și pe care acesta trebuie să-l servească. Aceasta este o administrație particulară care este distinctă de „administrația publică” ambele având mai multe specii.

În altă accepțiune prin „administrație de stat” se înțelege un sistem de organe ale statului – „organe ale administrației de stat” sau o anumită formă fundamentală de activitate a statului – „activitatea administrativă”, precizând că noțiunile de „activitate administrativă” și „organe administrative” pot fi desemnate și prin termeni de „activitate executivă”, respectiv „organe executive” termenii „administrativ” și „executiv” fiind folosiți alternativ, cu sens identic.

În alte opinii, alți autori, fac distincție netă între „administrație de stat” și „activitatea executivă” definind administrația de stat ca „activitate ce se desfășoară pentru îndeplinirea în mod practic și concret a funcțiilor statului și a sarcinilor organelor administrației de stat”.

În această opinie, în înțeles larg se deosebește administrația de stat, de activitatea executivă, care se îndeplinește de organe executive, iar studierea ei formează obiectul științei administrației de stat, pe când activitatea executivă este reglementată de norme de drept administrativ.

Administrația publică trebuie delimitată foarte clar de administrația particulară deosebindu-se în primul rând prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în interesul general al societății sau al unei colectivități umane. De asemenea administrația publică se deosebește și de administrația de stat prin sfera de cuprindere. Astfel, administrația de stat cuprinde și se realizează numai prin organele statului pe când administrația publică se realizează și prin alți subiecți de drept, inclusiv a organelor administrației publice locale, a societăților comerciale, a regiilor autonome și a altor instituții publice.

Privită din alt unghi administrația publică, ca și întreaga activitate a statului este în principal o activitate juridică. Statul îndeplinește această activitate juridică, deoarece organizarea relațiilor interumane și instituționale în cadrul societății pentru a fi eficientă trebuie să dea naștere la drepturi și obligații. Activitatea juridică a organelor statului care cuprind, în principal fapte juridice și care formează majoritatea acestei activități cuprinde și fapte nejuridice în măsura în care acestea trebuie efectuate pentru a da naștere sau a executa în mod concret fapte juridice.

Administrația publică este una din formele fundamentale de realizare a puterii de stat. Administrația publică alături de puterea legislativă reprezentată în prezent prin Parlamentul bicameral și instituția președintelui, precum și alături de puterea judecătorească formează aspectele fundamentale și instituționale pe care se sprijină statul.

Administrația publică se deosebește de celelalte forme de realizare a puterii de stat deoarece, ca putere executivă, are de îndeplinit prerogative consacrate de Constituție cea ce a făcut ca uneori în literatura juridică să se vorbească nu despre o putere executivă ci despre o putere guvernamentală. Nu poate fi asociată cu justiția deoarece aceasta (justiția) are drept scop numai de a spune ceea ce legea dispune și conținutul ei este de a soluționa cu forță de adevăr legal, litigiile prevăzute de lege care îi sunt date în competență expresă, dat fiind că judecătorul potrivit principiului constituțional al inamovabilității se subordonează numai legii. Justiția nu este în nici un caz o activitate de organizare a executării legii care să poată merge până la fapte materiale de executare și cu atât mai puțin care să implice o activitate de executare a celorlalte acte emise de autoritățile statului.

Justiția nu este o activitate de organizare a executării în concret a legii așa cum este administrația publică ci numai de soluționare cu forța de adevăr legal a litigiilor pe care le dă expres în competența organelor judecătorești.

2.2. Definiția administrație publice și obiectul acesteia

Obiectul administrației publice îl reprezintă realizarea unor valori care reprezintă interesele generale ale statului său, a unei colectivități distincte, recunoscute de către stat prin acte ce emană din partea statului prin autoritatea legislativă. De asemenea are ca obiect organizarea executării și executarea legii fapt ce leagă administrația publică de puterea (autoritatea) legislativă cât și de autoritatea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate în cadrul administrației publice putându-se folosii, în caz de nevoie de coercițiunea statului.

Aceasta este strâns legată de autoritatea executivă dar nu se identifică cu ea deoarece așa cum s-a precizat administrația publică se realizează atât de autorități ale puterii executive (Guvernul, ministerele, prefecții) cât și de autorități ale administrației publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii județene) precum și de către structuri organizatorice care nu au calitatea de autorități (regii autonome și instituții publice).

Administrația publică se realizează prin două categorii de autorități:

activități cu caracter dispozitiv;

activități cu caracter prestator.

Prin activități cu caracter dispozitiv se stabilesc norme juridice privind obligația de a face sau a nu face ceva adresat persoanelor fizice și juridice, ca subiecți de drept putându-se, intervenii în condițiile legii, cu aplicarea de sancțiuni în caz de nerespectare a conduitei prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative de către autoritățile administrației publice și funcționarii acesteia activități specifice principale).

Activitățile cu caracter de prestație se realizează tot pe baza și în executarea legii, de către autoritățile administrative sau reprezentanții săi, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Aceste prestații se realizează în cele mai diverse domenii de activitate ca: stare civilă și autoritate tutelară, furnizare de gaze, apă, energie electrică și termică, gospodărie comunală și locativă, ocrotirea mediului ambiental, servicii de telefonie transport în comun, poștă, asistență medicală, activități cultural educative etc. Această categorie de activități se realizează în principal prin fapte materiale dar și prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, certificate , adeverințe etc.).

De menționat este faptul că activitatea de organizare a executării legii și de execuție în concret a legii de natura celei menționate anterior se întâlnesc și la celelalte organe ale statului (parlament, tribunale, judecătorii) însă aici sunt considerate activități subsidiare, iar aceste organe nu apar în cazul realizării lor ca autorități legiuitoare sau judecătorești ci ca subiecți de drept în relațiile cu alți subiecți de drept (numirea în funcție a unor persoane de către Parlament sau una din camere, contractarea unor lucrări de reparație a sediilor, actele emise de președinții judecătoriilor, tribunalelor, Curților de Apel și al Curții Supreme de Justiție, care au ca obiect buna administrare a justiției și a bazei materiale pe care o folosesc etc.).

În unele cazuri activitatea de organizare a executării legii și de executare a acesteia se realizează și de unii subiecți de drept, organizații particulare, activitatea lor fiind de interes public, fiind însă abilitată de lege cu prevederi în acest sens. Astfel de subiecți de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administrației publice (barourile de avocați, notari publici etc.).

Sintetizând cele menționate se poate desprinde o definiție a administrației publice susținută de unii autori. Astfel administrația publică este o activitate de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează în principal de autoritățile administrație publice și funcționarii acestora și în subsidiar și de celelalte autorități ale statului precum și de instituții particulare care desfășoară activități de interes public.

2.3. Trăsăturile specifice administrației publice

Prin trăsături specifice se înțeleg acele caracteristici ale administrației publice care deși nu sunt toate specifice una sau alta dintre ele putându-se „întâlni” și la alte activități sau subiecți de drept public, totuși ele determină, în ansamblul lor, noțiunea respectivă deosebind această activitate de toate celelalte.

a) Administrația publică este o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii. Prin lege în această accepțiune nu se înțelege numai actele normative ce emană de la activitatea legiuitoare (Parlament) ci orice act normativ emis de Parlament, Guvern, ministere etc.

b) Administrația publică are un important creator. Acest rol creator se manifestă îndeosebi în cadrul realizării activității cu caracter dispozitiv, fapt ce o deosebește net de alte activități ale unor autorități de stat (ex.: puterea judecătorească) sau subiecți de drept. Legătura cu puterea judecătorească se face tot prin intermediul legii administrației publice, revenindu-i rolul de a organiza executarea legii punând în executarea legii, punând în executare hotărârile judecătorești.

c) Administrația publică are o largă sferă de acțiune. Aceasta rezultă din faptul că ea cuprinde toate domeniile de activitate ca și din volumul mare al relațiilor sociale pe care le organizează.

d) Administrația publică are un caracter concret, operativ, autonom. Administrația publică nu poate fi o activitate de executare mecanică a actelor normative. Aceasta dă naștere nu numai la raporturi juridice concrete ci și la raporturi generale prin acte juridice cu caracter normativ.

Caracterul concret al administrației publice înseamnă cuprinderea de raporturi juridice concrete, urmate de executarea lor prin fapte materiale cunoscând și ținând seama de toate condițiile de drept și de fapt în care se aplică norma juridică.

Operativitatea activității administrative cuprinde posibilitatea luării imediate și în concret a măsurilor necesare de aplicare a normelor juridice în raport cu noile situații în posibilitatea schimbării soluției date anterior, chiar în cursul executării.

Caracterul autonom este dat de principiul autonomiei locale, a unor subiecți de drept care gestionează și administrează interesele unei colectivități bine determinate conform legii.

e) Administrației publice îi este specifică metoda convingerii. Pentru înțelegerea acestei deosebite trăsături a administrației publice trebuie făcute precizări cu privire la faptele de executare ale administrației publice. Potrivit articolului 2 din legea nr.215/2001: „administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorității administrative publice locale și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit”. Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și organizarea sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă. Pentru a avea o imagine exactă asupra activității autorităților administrației publice. Accentul trebuie pus pe rolul de organizare a executării legii pe care-l au autoritățile în administrație. Acestea sunt acele atribuții ale autorității administrației publice prin care se organizează executarea legilor. Acestea îmbracă forma operațiunilor administrative sau forma actului juridic administrativ cu modalitățile sale respectiv contractul sau actul juridic unilateral.

În literatura de specialitate s-a apreciat că administrației publice îi revine din suma activităților celorlalte puteri ale statului monopolul constrângerii organizate – deoarece nici o altă formă de organizare socială nu poate dispune de o forță legală prin care să se constrângă membrii săi.

Aceste trăsături caracterizează în general activitatea cu caracter dispozitiv și pornește de la principiul interesului general în slujba căreia este pusă administrația publică.

Având în vedere acest principiu se presupune că este suficientă organizarea executării legii de către administrația publică pentru ca subiecții de drept să se conformeze. În caz contrar minoritatea care refuză realizarea normei generale poate fi constrânsă prin metodele caracteristice ale sancțiunilor de drept. Această metodă este subsidiară și se aplică numai în caz de nevoie.

2.4. Prevederi constituționale privind administrația publică

Constituția adoptată în ședința Adunării Constituționale din 4 noiembrie 1991 a intrat în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul național din 8 decembrie 1991 și rezervă un întreg capitol respectiv capitolul IV administrației publice. Capitolul IV se structurează pe două secțiuni.

Secțiunea I – Administrația publică centrală de specialitate ce cuprinde articolele 115-118.

Secțiunea a II-a – Administrația publică locală care cuprinde articolele 119-122. Anterior la capitolul III se analizează, în întregime Guvernul de la articolul 101-109.

După cum observăm, organele administrației publice ca subiecți ai raporturilor juridice de drept administrativ, sunt constituite într-un sistem, ceea ce înseamnă că între acestea sunt statornicite anumite raporturi de subordonare, de colaborare, de participare, raporturi ce se realizează numai în interesul sistemului.

Conform Constituției componentele sistemului administrației publice sunt Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale puterii executive, organele administrației locale și județene, societăți comerciale cu capital de stat, regii autonome, instituții social culturale, sportive, etc.

GUVERNUL exercită conducerea generală a administrației publice pe întreg teritoriul țării și în toate domeniile de activitate, deci are competență materială generală. Conform articolului 101 alineatul 1 din Constituție „Guvernul potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”. Politica internă și externă a țării realizată de Guvern se face în cooperare cu organismele sociale interesate pentru îndeplinirea atribuțiilor sale. Guvernul este alcătuit din prim ministru, miniștrii și alți membrii stabiliți prin lege organică. Deci față de Guvern sunt legate, mai mult sau mai puțin, toate celelalte organe ale administrației publice.

Astfel între Guvern, ministere și celelalte organe centrale ale puterii executive sunt raporturi de subordonare pe când între Guvern, ministere și organele centrale executive pe de o parte și administrația publică locală nu mai există astfel de raporturi de subordonare ci un sistem întreg de raporturi periodice, preponderent fiind cele de colaborare.

MINISTERELE sunt organizate numai în subordinea Guvernului, ele reprezentând organe ale administrației publice centrale de specialitate care exercită administrația publică conform legilor organice de organizare și funcționare numai în domeniile de activitate de care răspund. Ministerele au deci competență materială specială. Pe plan local aceste ministere își organizează servicii descentralizate care au rolul de a asigura realizarea puterii executive în aceste unități administrativ-teritoriale.

Ele sunt organisme cu dublă subordonare pe verticală față de ministerul respectiv iar pe verticală față de prefect ca reprezentant al Guvernului în teritoriu. Pe de altă parte, între aceste servicii descentralizate ale puterii executive și celelalte autorități ale administrației publice locale sunt statornicite, în conformitate cu prevederile legii, o serie de raporturi cu trăsături specifice, de altă natură decât raporturile dintre autoritățile puterii executive. Și unele și celelalte îmbracă în cele din urmă haina comună a raporturilor ce se statornicesc în interiorul sistemului administrației publice.

Celelalte organisme centrale ale administrației publice sunt tot organisme cu o componentă materială specială, având în general aceleași trăsături cu ministerele, atât din punct de vedere organizatoric cât și funcțional. Se structurează în teritoriu similar cu ministerele iar aceste organisme teritoriale au de asemenea dublă subordonare.

Unele dintre aceste autorități se numesc comisii (Comisia Națională pentru Statistică, Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare) alte agenții (Agenția Română de Dezvoltare, Agenția Națională pentru Știință, Tehnologie și Inovare) altele secretariate (Secretariatul de Stat pentru culte, Secretariatul de Stat pentru Persoane cu Handicap) sau oficii (Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale, Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, Oficiul Concurenței etc.).

Autoritățile administrației publice locale și județene sunt organizate și funcționează în unitățile administrativ-teritoriale (comune, orașe, municipii și județe) în conformitate cu prevederile legale, în scopul de a conduce și a administra problemele acestor comunități.

Unitatea administrativ-teritorială este un termen generic ce cuprinde plenitudinea formelor de organizare socială, economică, geografică a teritoriului în comune, orașe, municipii și județe așa cum s-au stabilit delimitările prin legi organice de organizare ale teritoriului (amintim aici legea 68/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României).

Aceste organe (ale administrației publice locale) au fost create în scopul de a conduce și administra problemele colectivităților.

Conform Constituției (articolul 120) și a Legii organice 69/1991 legea administrației publice locale autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale ca autorități deliberative (care sunt alese) și primarii ca autorități executive (care sunt tot alese). La nivel de județ funcționează consiliile județene ca autorități publice pentru coordonarea activității consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

PREFECTUL ca instituție, nu ca funcție a unei persoane, conform Constituției (articolul 122 alineatul 2) nu este o autoritate publică de sine stătătoare ci este reprezentantul Guvernului pe plan local. Deci prefectul este o autoritate reprezentativă a Guvernului un reprezentant al acestuia în teritoriu care conduce serviciile publice descentralizate de la nivel local.

Regiile autonome și societățile comerciale funcționează ca entități administrative conform legilor organice 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale și Legea 31/1990 privind societățile comerciale.

Ca atare acești subiecți de drept realizează activități ale administrației publice care au în principiu, caracter de prestație economică.

Atunci când prestațiile sunt de natură socială, culturală sau sportivă ele sunt organizate ca instituții. În momentul actual marea lor majoritate funcționează cu capital exclusiv sau preponderent de stat urmărind ca pe parcurs să se privatizeze și aceste domenii conform legilor în domeniu. Acești subiecți de drept pot fi de interes național sau de interes local sau județean.

În afară de prevederile constituționale cu privire la administrația publică și modul ei de funcționare la nivel central și local există și alte prevederi legale care nu fac altceva decât să stabilească în amănunt principiile generale de existență și funcționare a administrației publice. Între acestea amintim pe cea mai importantă Legea 69/1991 privind administrația publică locală, Hotărârea de Guvern 103 din 29.02.1991 privind aprobarea regulamentului – cadru orientativ de funcționare a Constituțiilor precum și alte legi și hotărâri ale Guvernului care reglementează funcționarea instituțiilor administrației publice.

2.5. Organizarea Administrativă a Teritoriului

2.5.1. Noțiuni. Concepte.

În ceea ce privește teritoriul statului atât puterea de stat cât și colectivitățile locale sunt interesate de organizarea din punct de vedere administrativ a acestora ele având o deosebită încărcătură politică și socială.

Prin structurile administrativ-teritoriale statul urmărește să poată conduce și guverna mai ușor societatea, iar colectivitățile locale atât în raport cu statul cât și cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior tind spre o gestiune autonomă cât mai accentuată a problemelor care le privesc.

Încercând să răspundă într-o măsură mai mult sau mai puțin accentuată anumitor tendințe de-a lungul timpului organizarea administrativ-teritorială a statului a suferit mai multe schimbări.

Prin Legea 2/1968 se consacră actuala organizare administrativă a României, care a fost instrumentul prin care fostul regim și-a realizat interesele deoarece în accepțiunea lor interesele locuitorilor din orașe și comune conta mai puțin, desfițându-se astfel numeroase sate, județe și comune.

După 1989 încă din primele luni ale anului 1990 multe autorități locale și centrale au cerut reînființarea autorităților administrativ-teritoriale care fuseseră abuziv desființate în timpul regimului comunist.

În perioada ce a urmat, revoluției din 1989, nou înființata „Ligă a județelor abuziv desființate” a ajutat la soluționarea acestor cereri, întocmind chiar un proiect de lege în acest sens.

Deoarece știința juridică și normale juridice nu pot să utilizeze decât noțiuni precise cu sensurile bine definite acestea trebuiesc explicate chiar dacă ele par a avea același sens.

Astfel „organizarea administrativ-teritorială” sau „organizarea administrativă a teritoriului” poate fi definită ca acțiune primară de constituire pe teritoriul statului a unităților administrative pentru prima dată neavând importanță raportul dintre ele, ulterioare modificării neputând intervenii decât sub formă de îmbunătățiri.

Fără a schimba structurile și nivelurile pe care sunt constituite unitățile administrativ-teritoriale se pot aduce însă corecții mai mici sau mai mari în cadrul organizării administrative a teritoriului acest lucru numindu-se și „îmbunătățire a organizării administrativ-teritoriale”.

Acțiunea care privește raporturile juridice între unitățile administrativ-teritoriale și modificările numărului nivelurilor de organizare a acestora precum și raportul lor cu statul se numește „reorganizare administrativ-teritorială”.

În ceea ce privește România reorganizarea administrativă a teritoriului s-ar pune numai în ipoteza în care în afara nivelului „local” și a celui „județean” s-ar crea un al treilea nivel, acțiunea poate fi calificată până atunci ca „îmbunătățire” a organizării administrative a teritoriului.

Delimitarea competențelor între autoritățile publice este determinată de înființarea sau desființarea unui nivel de organizare administrativă a teritoriului statului și implicit ea mai determină și o schimbare a raportului juridic dintre acestea .

Noțiunea de „împărțire administrativă a teritoriului” sau de „reîmpărțire” a acestuia este inadecvată și de neacceptat. Ca atare unitățile administrativ-teritoriale create de stat nu se „împart” și nu se „reîmpart”.

2.5.2. Unitățile administrativ-teritoriale în România

Unitățile administrativ teritoriale în care un stat este împărțit au personalitate juridică și atribuții de drept public și privat pentru a pretinde o mai bună administrare și conducere a statului.

Elementele componente ale personalității juridice a statului – populația, patrimoniul (teritoriul, bunurile mobile și imobile) și scopul căruia este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populației) sunt întâlnite în toate unitățile administrative ale teritoriului statului, rezultă deci că ele sunt fiecare în parte o persoană juridică distinctă.

În acest sens Constituția României prevede în articolul 3 alineatul 3 că „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune și orașe și județe. În condițiile legii unele orașe sunt declarate municipii.”

Astfel fiind alcătuită din unul sau mai multe state în funcție de condițiile economice, social-culturale, geografice și demografice, comuna este unitatea administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin comunitate de interese și tradiții. În România există 2 683 de comune.

În țara noastră există 172 de centre de populație decât comuna din punct de vedere economic și social-cultural și edilitar-gospodăresc numite orașe.

Municipiul este localitatea urbană cu un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viața economică social-politică și cultural-științifică a țării. Potrivit Legii numărul 215/2001 „unele orașe pot fi declarate municipii, în condițiile legii” și ca „în municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare și organizare se face potrivit legii”. O astfel de subdiviziune este sectorul. Legea 2/1968 prevede că orașele și comunele din imediata apropiere a municipiilor și a orașelor mai importante pot aparține de acestea ca unități administrativ-teritoriale distincte.

Județul este alcătuit din orașe și comune, în funcție de condițiile geografice, economice și social-politice, etnice și de legăturile culturale și tradiționale ale populației, la noi în țară există 41 de județe. De asemenea fiecare unitate administrativ-teritorială, precum și localitățile componente poartă o denumire, care poate fi schimbată sau atribuită conform Decretului-lege numărul 100/1990 de către Parlament la propunerea Guvernului.

2.5.3. Alte forme de organizare administrativă a teritoriului

Administrarea treburilor publice ale statului cunoaște multe modalități și forme, fiecare apropiindu-se mai mult sau mai puțin de formele „clasice” ale organizării administrative a teritoriului.

Astfel potrivit Legii numărul 84/1992 pe teritoriul unor localități și județe sunt instituite zonele libere. Acestea sunt suprafețe din teritoriul țării, precis delimitate și împrejmuite, din care orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, poate desfășura activități economice, pentru care sunt scutite de plata taxei pe valoare adăugată a accizelor și impozitul pe profit. Administrarea acestor zone se face de regii autonome, anume înființate.

De asemenea mai sunt create și „servicii publice zonale” care afectează centralizarea și descentralizarea administrativă, acestea fiind specializate în diverse domenii de activitate a căror rază teritorială poate cuprinde una sau mai multe unități administrativ-teritoriale.

Statul mai creează și circumscripții ori subdiviziuni administrativ-teritoriale al căror regim juridic este foarte apropiat de cel al unităților administrativ-teritoriale. Rațiunea creării unor subdiviziuni administrativ-teritoriale rezidă tocmai într-o bună, eficientă și operativă administrare a problemelor din municipii.

Se mai pot înființa și oficiile prefecturale, în județele cu suprafață întinsă sau în aglomerări urbane și localități aflate la mare distanță de reședința județului. Rolul lor este de a asigura îndeplinirea atribuțiilor specifice aparatului propriu al prefecturii.

Se mai cuvine să amintim în final, dar nu în cele din urmă, de așa numitele „regiuni de dezvoltare” instituționalizate prin Legea numărul 151/1998 privind dezvoltarea regională în România care, sunt create de consiliile județene cu acordul consiliilor locale interesate, având drept scop diminuarea dezechilibrelor regionale existente, dezvoltarea cooperării interregionale interne și internaționale în vederea pregătirii cadrului instituțional de integrare în structurile Uniunii Europene.

PRINCIPIILE FUNDAMENTALE DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A AUTORITĂȚILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

3.1. Considerații preliminare

Organizarea si funcționarea administrației publice locale se întemeiază, în principal, pe dispozițiile constituționale cuprinse în secțiunea a doua a capitolului V, titlul III (articolul 119 – 122), cele ale Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale.

Chiar daca Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 70/1991 detaliază dispozițiile din Constituția României, nu le alternează, nu le schimbă sensul, deci finalitățile avute în vedere de legiuitorul constituant rămân aceleași.

Totuși, se impun câteva precizări. Astfel, legiuitorul constituant, ca și cel organic, a instituit sintagma „administrația publica locală” sau de „autorități ale administrației publice locale”, incluzând în aceasta, pe de o parte, administrația (autoritățile) din municipii, orașe, comune, iar pe de alta parte, pe cea de la nivelul județelor.

Se poate observa că atât Constituția României, cât și Legea nr. 215/2001 stabilesc, de la început, principiile pe care se întemeiază și funcționează administrația publică în unitățile administrativ – teritoriale.

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală prevede în articolul 2, următoarele:

Administrația publică în unitățile administrativ – teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.

Aplicarea principiilor prevăzute la aliniatul (1) nu poate aduce atingerea caracterului de stat național, unitar și indivizibil al României.

Această precizare a principiilor chiar în debutul legii este de natura a oferi atât teoreticianului, cât și practicianului fundamentul juridic de la care pornesc și în conformitate cu care sunt celelalte dispoziții ale legii în ceea ce privește conținutul și forma lor.

Prin „principiu” se înțelege o idee de baza, călăuzitoare, cu forță juridică obligatorie și prioritară, exprimată fie direct – prin una sau mai multe norme juridice – , fie deprinsă în mod indirect din ansamblul reglementarilor juridice dintr-un domeniu, idee ce nu poate fi nesocotită prin norme cu forță juridică inferioară ori prin acțiuni sau inacțiuni concrete.

Respectarea principiului este o obligație a tuturor persoanelor care au tangentă cu domeniul de activitate în care este instituit, indiferent dacă acestea sunt simple persoane fizice sau juridice ori au sau n-au calitatea de autorități statale, respectiv nestatale.

Principiile pe care se întemeiază administrația publică locală sunt deci, obligatorii nu numai pentru autoritățile administrației publice locale și funcționarii acestora ci și într-o anumită măsură, pentru celelalte autorități (ale puterii legislative și ale celei judecătorești) și chiar pentru organizațiile particulare de interes public, regii autonome, instituții publice, asociații și fundații și pentru cetățeni.

Orice principiu prevăzut de lege sau rezultat dintr-un ansamblu de norme juridice, trebuie sa fie în strictă conformitate cu prevederile Constituției României.

Din acest punct de vedere, dacă ne referim la principiile pe baza cărora se întemeiază administrația publică în unitățile administrativ – teritoriale, se observă că unele dintre acestea sunt formulate expres de dispozițiile Constituției, iar altele de prevederile Legii nr. 215/2001.

Aici avem in vedere articolul 119 din Constituția României conform căruia „administrația publică din unitățile administrative se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice” și articolul 2 alineatul (1) al Legii 215/2001, potrivit căruia „administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale” se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit”.

Comparând cele doua texte ar rezulta, la prima vedere, că dispozițiile constituționale prevăd in mod expres numai doua principii, legea organică prevăzând cinci asemenea principii, adăugând prin aceasta, la prevederile constituționale.

La o privire mai atentă vom observa că și principiul eligibilității este consacrat de Constituție, în dispozițiile articolul 120 alineatul (1) potrivit cărora „autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii” și ale articolului 121 alineatul (2), conform cărora „consiliul județean este ales și funcționează în condițiile legii”.

Principiul legalității în înfăptuirea administrației publice în unitățile administrativ – teritoriale nu este prevăzut expres în cuprinsul Constituției României, dar aceasta nu poate conduce la concluzia că acest principiu nu se află la baza administrației publice din comune, orașe și județe, legalitatea reprezentând elementul cheie, „pionul central al oricărui stat de drept” .

Constituția României, cuprinde o serie de prevederi care conturează foarte bine acest statut pentru statul român. Astfel, articolul 16 alineatul (2) prevede că „nimeni nu este mai presus de lege”.

Mai trebuie precizat și faptul că principiile prevăzute expres de dispozițiile articolului 119 din Constituția României, cât și cele cuprinse în articolului 2 al legii nr. 215/2001 nu sunt principii pe care se bazează administrația publică, în general, ci numai administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale, deci numai administrația publică locală – din comune, orașe și județe.

Dar, unele din aceste principii (de exemplu: principiul legalității și, sub anumite aspecte, cel al consultării locuitorilor) stau la baza realizării administrației publice centrale; altele însă (de pildă, cel al autonomiei locale și al eligibilității) nu privesc și administrația publică de la nivelul central, aceasta fiind, de regulă, organizată pe principiul subordonării ierarhice.

O parte din doctrinarii ultimilor ani, printre care și profesor Antonie Iorgovan, dezvoltând doctrina interbelică când se referă la modul de organizare și funcționare a administrației publice locale, are în vedere trei principii fundamentale:

principiul centralizării,

principiul desconcentrării,

principiul descentralizării,

principii ce încercă să dezvolte și să rezolve două tendințe existente în guvernarea și administrarea unei țări și anume: tendința la unitate și tendința la diversitate.

Un autor francez consideră că tendința la unitate este o tendință națională, determinată de necesitatea de a trăi în colectiv, care, sub aspect administrativ, se exprimă prin voința unității de conducere și uniformizării masurilor edictate la ansamblul teritoriului, asigurând actele organelor centrale.

Tendința de diversitate corespunde diversității grupurilor sociale, diversitate comandată de considerații de ordin geografic și istoric, iar respectarea acestei diversități sub aspect administrativ, implică adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup social.

Profesorul Anibal Teodorescu, referindu-se la aceeași idee, sublinia că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea generală, întrucât, istoric vorbind, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înaintea nașterii statului cu marile lui interese și probleme, vorbind astfel despre principiul fundamental al autonomiei.

Prin acest principiu, Anibal Teodorescu înțelege dreptul unităților teritoriale „de a-și satisface interesele proprii, așa cum cred ele de cuviință, fără amestecul puterii centrale”, precizând, totodată, că „ideea de autonomie locală atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”.

Deci, cu alte cuvinte, este vorba de tendința centralizatoare și tendința descentralizatoare, deoarece organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descentralizare, existând întotdeauna „un dozaj” intre una și alta. Originalitatea administrației dintr-o tară este dată de partea recunoscută descentralizării.

Astfel, principiul centralizării, ca principiu de bază al organizării administrației publice locale, presupune exclusiv dependența organelor locale de organele administrației publice centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale adoptă decizii aplicabile în teritoriu de către autoritățile statale de la nivelul local.

Principiul descentralizării este, în fapt, o formă a centralizării, el constând în recunoașterea agenților statului, repartizați pe întregul teritoriu al țarii, a unei anumite puteri de decizie. In doctrină se arată că centralizarea există în orice moment, deoarece agenții sunt subordonați ierarhic puterii centrale, pe de o parte, iar deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului, pe de alta parte.

Principiul descentralizării presupune existenta unor persoane publice locale, ce sunt desemnate de comunitatea teritoriului și care au atribuții proprii, intervenind direct în gestionarea și administrarea „afacerilor” colectivității.

Ideea de descentralizare implică ideea de autonomie locală, cele două noțiuni fiind folosite, de cele mai multe ori, împreună. De pildă, legiuitorul constituant român din 1991 precizează in articolul 119 din Constituția României următoarele: „Administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.

Legiuitorul constituant din 1923, se referă, în mod expres, numai la „descentralizarea administrativă”, dar prevede, în același timp, principiul alegerii de către cetățeni, prin vot universal, egal, direct, secret și obligatoriu și cu „reprezentarea minorității”, după formele prevăzute de lege, a membrilor consiliilor județene, admițând și membrii de drept, respectiv membrii cooptați, precizându-se că: „Între membrii cooptați pot fi și femei majore”.

În prezent, „descentralizarea constituie corolarul indispensabil al democrației, ea reprezintă pentru organizarea instituțională”.

Sintetizând, putem spune că organizarea și funcționarea administrației publice locale are la bază atât principii generale (principiul legalității, organizării, funcționării și activității autorităților administrației publice locale, principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor în fața administrației publice locale, principiul colegialității în administrația publică locală, principiul interesului general în administrația publică locală) cât și principii speciale (principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor publice, principiul eligibilității autorităților administrației publice locale, principiul legalității, principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit și principiul colaborării în înfăptuirea administrației publice locale).

3.2. Principiul legalității, organizării funcționării și activității autorităților administrației publice locale

Respectarea strictă a legii care exprimă direct voința generală a societății constituie un principiu fundamental în întregul sistem statal; de altfel în Constituție, la articolul 1 aliniatul 3 se subliniază expres că „România este un stat de drept…” iar la articolul 51 se stipulează că: „Respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”. Ca atare toate autoritățile publice deci și cele locale și nu numai, au un rol important în apărarea și întărirea legalității.

Desigur, este de cea mai mare importanță ca, înainte de a trece la cercetarea realizării principiului legalității în administrația publică locală să se determine care este noțiunea sa. Primul element al acestei noțiuni este cerința respectării stricte și condiționate a legii. Acest element, cel mai important înseamnă o anumită atitudine a subiectelor față de obiectul legalității. Al doilea element al noțiunii de legalitate privește subiectul activității de respectare strictă, care trebuie să fie independent de către toți subiecții de drept. În ceea ce privește cel de-al treilea element al noțiunii de legalitate, vom observa că dacă ne sprijinim pe primele două elemente, nu se poate ajunge decât la concluzia că activitatea de respectare strictă din partea subiecților de drept a legii constituie o condiție sine qua non a acestui principiu. Deci obiectul respectării de către toți nu poate fi decât legea care este actul normativ cu forță juridică supremă, deoarece orice altă activitate a unor alți subiecți de drept nu poate fi decât în concordanță cu legea.

Pentru a înțelege însă mai bine această noțiune a legalității sunt necesare următoarele observații:

Prin respectare se înțelege nu numai o conformare pasivă ci și mai ales executarea activă a disponibilităților sale;

Respectarea strictă a legii înseamnă și respectarea, conformarea activă și față de scopul cuprins în dispozițiile sale. Deci întreaga activitate a administrației publice locale pentru a fi legală trebuie să respecte în sensul de mai sus nu numai litera ci și scopul (spiritul) dispozițiilor legale.

Respectare strictă a legii implică și respectarea tuturor faptelor juridice care se săvârșesc în conformitate cu legea.

Principiul legalității în administrația publică locală este important din cel puțin două considerente și anume:

Rezultă din faptul că importanța legalității constituie o cerință a îndeplinirii rolului pe care îl au autoritățile administrației publice locale la realizarea competențelor și atribuțiilor acestora;

Rezultă din faptul că respectarea și realizarea legii constituie însă și conținutul administrației publice locale ea fiind o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii.

În realizarea legalității, adică în activitatea de executare continuă strictă și necondiționată a legii, organele administrației publice locale trebuie în primul rând să interpreteze legile și celelalte acte normative a căror executare o organizează, să stabilească exact ce urmăresc ele, ce ordonă sau permit ele. Executând toate aceste acte, organele administrației publice locale emit, fie alte acte normative, fie acte de aplicare individuală, fie săvârșesc operații materiale.

Pentru aceasta autoritățile administrației publice locale trebuie ca în prealabil să interpreteze legea, ca și actul pe care îl execută direct. Forța juridică a acestei interpretări variază în conformitate cu locul pe care îl ocupă autoritățile administrației publice locale respective. Interpretarea înseamnă respectarea sensului literei și spiritul actului normativ pe care urmează să-l aplice sau pe care urmează să organizeze aplicarea lui de către alți subiecți de drept.

După interpretare, urmează stabilirea condițiilor privitoare la subiectele de drept, timpul, locul și ramura de activitate care se va executa. În consecință, este nevoie să se cunoască just și cât mai aprofundat, în mod concret, faptic, iar nu numai statistic, care sunt nevoile sociale ce trebuiesc satisfăcute pentru că scopul ultim este numai acesta.

Numai în funcție de nevoile ce trebuie satisfăcute, se pot stabili și condițiile de executare cu alte cuvinte, ce activitate trebuie să îndeplinească organele administrației publice locale. Dar scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autoritățile administrației publice locale să aibă posibilitatea unei aprecieri în executare. Această apreciere este necesară, atât în cazul în care executarea, se face prin emiterea de acte normative, cât și atunci când se face aplicarea ei prin acte individuale și operațiuni materiale. Aprecierea din partea autorităților administrației publice locale pentru darea soluției corespunzătoare, nu înseamnă deloc o derogare de la legalitate. Într-adevăr, în acest mod activitatea autorităților administrației publice locale este întotdeauna în strictă conformitate cu legea deoarece se respectă toate dispozițiile legale nu numai în litera lor ci și în spiritul lor, conform scopului care este prevăzut întotdeauna în lege. Ca atare ea contribuie în cea mai mare măsură la realizarea legalității. Aprecierea din partea autorităților administrației public locale înseamnă evaluarea condițiilor de timp, de loc și de specialitate în care trebuie să se execute legea cu grija de a găsi soluția, de a îndeplini activitatea care este cea mai conformă cu scopul legii.

În aplicarea legii, prin analogie „analogia legis” și mai ales „analogia juris” intrând o mai mare parte de apreciere, autoritățile administrației publice locale se conduc în mai mare măsură după scopul legii și al dreptului în general. În acest mod autoritățile administrației publice locale nu realizează și nici nu pot realiza o legalitate numai formală, ci o legalitate deplină și activă, care implică și oportunitatea în activitatea de executare a legii.

Pentru asigurarea legalității în administrația publică locală există nu numai cele mai numeroase mijloace sau garanții speciale ci și garanții generale.

În cadrul principiilor fundamentale ale administrației publice ne vom ocupa de garanțiile generale de asigurare a legalității în administrația publică. Ca atare ele nu pot exista decât într-un stat democratic.

Principiul separației puterilor în stat stipulat în Constituție constituie principala garanție generală a realizării legalității în administrația publică. Așa cum este structurat statul democratic având cele trei mari autorități distincte există certitudinea realizării principiului legalității în cadrul administrației publice.

Conlucrarea celorlalte principii fundamentale ale administrației publice constituie o garanție generală. Deoarece toate aceste principii stau la baza organizării statale și se îmbină într-un singur tot fiecare este garantat prin acțiunea celorlalte.

Existența principiilor democratice constituționale. De menționat sunt aici principiul majorității, al universalității, participării la rezolvarea problemelor publice, consacrarea și garantarea drepturilor și libertăților publice și private a pluralismului ideologic și instituțional.

În concluzie, se poate aprecia că pentru a fi respectat acest principiu precum și celelalte, legea consacră răspunderi juridice și aplicarea de sancțiuni (disciplinare, administrative, contravenționale, materiale, penale după caz) autorităților administrației publice locale precum și funcționarilor acestora când conduita și acțiunile (actele) lor nesocotesc principiile legii.

3.3. Principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor în fața administrației publice locale

Conform Constituției – articolului 6, alineatul 1 – „Cetățenii sunt egali în fața legii și autoritățile publice fără privilegii și fără discriminări” deci egalitatea în drepturi a tuturor cetățenilor este un principiu fundamental în România.

Egalitatea în drepturi a tuturor cetățenilor este realizată și în administrația publică locală, acesteia revenindu-i sarcina de a organiza exercitarea și obținerea în fapt a tuturor drepturilor și libertăților largi, cu adevărat democratice prevăzute în Constituție și alte legi. Pentru majoritatea drepturilor și libertăților cetățenești sarcina organizării exercitării ca și a realizării lor în fapt, revine și autorităților administrației publice locale. Ea se îndeplinește atât prin modul de formare și organizare a autorităților administrației publice locale, cât și prin conținutul activității pe care o desfășoară.

În ceea ce privește modul de formare și organizare a autorităților administrației publice locale principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor, este realizat, în primul rând, prin înființarea și organizarea autorităților administrației publice locale, care se face în general de către autoritățile respective în speță autoritatea legislativă, sau de alte autorități ale administrației publice. Deoarece compunerea puterii legislative este expresia votului exprimat de către toți cetățenii cu drept de vot, toți parlamentarii au drepturi egale și prin faptul că autoritățile administrației publice locale sunt organizate și înființate prin legi organice de către această putere, rezultă că principiul egalității în drepturi este realizat în ceea ce privește înființarea și organizarea autorităților administrației publice locale, după cum este organizat și în cadrul autorității legislative. Realizarea principiului egalității în drepturi în administrația publică locală sub acest aspect se evidențiază în mod deosebit prin aceea că unele autorități ale administrației publice locale sunt înființate și organizate pentru a îndeplini ca sarcină specială și unică a lor, realizarea în concret a acestor drepturi cetățenești (dreptul la învățătură, la muncă și ocrotire socială, etc.).

În al doilea rând acest principiu este realizat tot în ce privește modul de formare și organizare a autorităților administrației publice locale. Compunerea acestor autorități are la bază acest principiu al egalității în drepturi a tuturor cetățenilor fără nici un fel de discriminare privind rasa, naționalitatea, sexul sau religia, chiar dacă în aparență acest principiu pare a fi mărginit de culoare politică în profunzime componenta autorităților respectă principiul analizat.

Prin prisma acestui principiu a egalității în drepturi a tuturor cetățenilor în fața administrației publice locale putem vedea și prevederile H.G. nr. 1206/2001, referitoare la dreptul cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală.

Astfel, conform articolul 2, alineatul (1) „în raporturile cu autoritățile administrației publice locale cetățenii aparținând unei minorități naționale din unitățile administrativ teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor au dreptul să li se aducă la cunoștință, în limba maternă ordinea de zi a ședințelor consiliului local sau județean, precum și hotărârile adoptate de acestea”.

În consiliile locale sau județene în care consilierii aparținând unei minorități naționale reprezintă cel puțin o treime din numărul total, la ședințele de consiliu se poate folosi și limba maternă.

Referitor la inscripționarea denumirii instituțiilor publice de sub autoritatea lor, precum și afișarea anunțurilor de interes public, acestea se vor afișa și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, în condițiile legii.

În ceea ce pricește ponderea cetățenilor aparținând unei minorități naționale, aceasta se stabilește pe baza datelor recensământului populației organizat potrivit legii. În cadrul aparatului propriu al consiliilor locale sau județene, în compartimentele care au atribuții privind relații cu publicul vor fi încadrate și persoane care cunosc limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective. Angajarea se face prin concurs. „Traducerea din limba română în limba maternă a documentelor, precum și a lucrărilor ședințelor consiliului local sau județean se asigură prin grija primarului respectiv a președintelui consiliului județean”.

Astfel, prin exercitarea dreptului liber de a alege, cetățenii își prefigurează componenta viitoare a autorităților administrației publice locale prin accesul către funcțiile respective din aceste autorități a partidului sau grupului de partide care va avea majoritatea voturilor.

Deci, această modalitate a constituirii autorităților administrației publice locale nu este diminuată de criteriul politic deoarece acesta, la rândul său, are la bază dreptul de vot liber exprimat de majoritatea cetățenilor. Și cum la principiul legalității, în cadrul garanțiilor principiului am enumerat conlucrarea celorlalte principii fundamentale ca și în acest caz acest principiu are ca garanție generală atât principiul legalității (ca suport constituțional) cât și principiul interesului general.

Principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor este realizat nu numai prin modul de organizare și formare a autorităților administrației publice locale și mai ales prin întreaga activitate a acesteia, inclusiv formulele de participare a maselor la această activitate. Prin întreaga lor activitate autoritățile administrației publice locale ca și cele centrale realizează atât interesele comune, generale ale tuturor, cât și interesele specifice ale diferitelor grupe de cetățeni după teritoriul în care locuiesc, după sex, după munca pe care o depun, etc.

Într-adevăr realizarea unor asemenea interese specifice, care sunt prevăzute în legi și alte acte normative și constituie ca atare drepturi subiective, nu înseamnă a face discriminări, a lovi în egalitatea în drepturi a cetățenilor din contră înseamnă a desăvârși această egalitate, dând posibilitatea tuturor să se bucure exact de aceleași drepturi, realizându-și toate interesele lor, fără să fie împiedicați de vreo condiție specială în care se află precum naționalitatea, sexul, religia, profesia, etc.

3.4. Principiul colegialității în administrația publică locală

Principiul colegialității își găsește aplicarea în ceea ce privește organizarea și întreaga activitate a autorităților administrației publice locale tinzând să se dezvolte din ce în ce mai mult. Având o aplicație generală în întreaga administrație publică, deși într-o măsură variabilă după felul activității și al autorității administrației publice locale respective, principiul colegialității trebuie totuși, pentru a duce la rezultatele avute în vedere, să îndeplinească următoarele cerințe:

Pregătirea temeinică și din timp a uniunii decizionale cu toate problemele care se discută prin stabilirea categoriei de lucru a priorităților, precum și rezolvarea problemelor organizatorice, bunei desfășurări a reuniunii (convocarea, punerea la dispoziție a proiectelor de hotărâri, etc.);

Prezența, la momentul votării hotărârilor a întregului consiliu pentru ca hotărârea să se ia cu majoritatea membrilor care îl compun iar nu cu majoritatea celor prezenți, care poate constitui numai o minoritate față de întregul colectiv;

Participarea la perfecționarea formei finale a hotărârii în mod activ și concret pe baza unei înalte principialități. Acolo unde membrii colegiului sunt formați din reprezentanți ai mai multor partide sau formațiuni politice trebuie să se impună realizarea principiului interesului general al obștii respective, nu a unei părți în detrimentul celeilalte părți. Din scurta experiență democratică a societății românești postrevoluționare răzbate acest deziderat al principialității fiind mărturisit fie expres de către membrii organului colegial, fie implicit prin modalitatea de a pune în discuție problema, învingând, de fiecare dată, forța argumentului în detrimentul interesului public.

Luând în studiu realizarea principiului colegialității în activitatea și organizarea diferitelor autorități ale administrației publice locale se impune de la început să facem o deosebire între organele cu competență generală și cele cu competență specială.

1. Autoritățile administrației publice locale sunt consiliile locale și județene care își desfășoară activitatea pe baza principiului colegialității. Astfel, conform constituției la articolul 120 alineatul 1 se stipulează că „autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese…” iar, Legea 215/2001 arată că și Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

Prin urmare din aceste texte de lege se desprinde compunerea colectivă a acestor importante autorități ale administrației publice locale precum și modul în care își desfășoară activitatea.

Cauza acestei compuneri și funcționări bazate pe principiul colegialității este faptul că au o competență materială generală în unitatea administrativ-teritorială respectivă. Ca atare este absolut necesar ca activitatea lor multilaterală din toate specialitățile, derivată din competența materială generală, să fie desfășurată de organe colegiale.

2. Principiul colegialității se întâlnește nu numai la nivelul autorităților administrației publice locale ce au competența materială generală ci și în cadrul autorităților administrației publice de specialitate locale, deci cu competență restrânsă.

Astfel, conducerea autorităților administrației publice locale are la bază principiul colegialității deoarece conducerea problemelor de decizie, se realizează de un colectiv de conducere în frunte cu șeful instituției respective. Mai precis actele cu caracter important sunt emanațiile organelor colegiale.

Deosebirile dintre cele două genuri ale administrației publice locale cu competență materială generală și respectiv specială prin prisma principiului colegialității sunt următoarele:

Autoritățile administrației publice locale cu competență generală sunt compuse numai dintr-un consiliu care își desfășoară activitatea prin emiterea actelor, pe când celelalte autorități, acelea de specialitate în general, sunt formate dintr-un complex de servicii publice care îndeplinesc, fiecare după consecința sa specială, o anumită parte din atribuțiile autorității, numai conducerea autorității îndeplinește cea mai importantă activitate de decizie;

Autoritățile administrative de specialitate locală realizează, prin modul lor de organizare și desfășurare a activității lor principiul colegialității într-o măsură mai mică decât organele centrale de specialitate din subordinea cărora funcționează. Cauza este că activitatea pe care o desfășoară necesită o organizare și îndeplinire a ei mai promptă și fenomenul de specializare nu apare în mod precumpănitor, caracteristica lor principală, în ce privește modul de organizare și realizare a conducerii, este că ele sunt conduse îndeplinind actele cele mai importante, de o singură persoană – directorul instituției – acesta fiind însă ajutat chiar în activitatea sa de conducere de unul sau mai multe colective, care nu au însă decât un rol consultativ.

În sistemul administrației publice locale întâlnim pe lângă autoritățile colegiale și autoritățile administrației publice locale unipersonale. În cadrul acestora se pune însă întrebarea, cum își mai justifică existența principiului colegialității.

Argumentele ce pledează pentru păstrarea acestui principiu la rangul de principiu general al administrației publice locale sunt următoarele:

Principalele autorități ale administrației publice locale unipersonale sunt organe executive. Ori executiv presupune, de cele mai multe ori activitate care se poate realiza prin acțiunea bine stabilită prin lege a autorității unipersonale sus numită. De exemplu, primarul ca organ executiv emite, în exercitarea atribuțiilor sale, dispoziții care devin executorii după ce au fost aduse la cunoștință persoanelor interesate. Deci, de regulă, emite dispoziții personale, care interesează o persoană sau un grup de persoane, neavând caracter normativ.

Chiar și în cazul autorităților administrației publice locale unipersonale atunci când sunt abilitate să emită acte de importanță deosebită, atunci ele sunt emise după consultarea autorităților sau instituțiilor de specialitate și sunt contrasemnate de conducătorii acestora. Este vorba în concret, de ordinele emise de prefect care stabilesc măsuri cu caracter general care îmbracă automat acest caracter obligatoriu de parcurs. Pe de altă parte, în cazul prefectului acesta este așa cum arată Constituția la articolul 122 alineatul 2 și Legea administrației publice locale 215/2001 o autoritate publică reprezentativă, adică reprezintă Guvernul în teritoriu, Guvern ce reprezintă o autoritate publică generală, organ colegial aflat la nivel național. Prin urmare având în vedere că prefectul nu reprezintă o autoritate publică de sine stătătoare ci doar reprezentativă și prin reflecție principiul ce guvernează mandatul se răsfrânge și asupra mandatului de drept.

În ceea ce privește garanțiile generale de asigurare a principiului colegialității sunt aceleași ca și pentru celelalte principii generale respectiv existența separației puterilor în stat, conlucrarea celorlalte principii și existența principiilor democratice constituționale.

3.5. Principiul realizării interesului general în administrația publică locală

Acest principiu al administrației publice locale are la bază doctrina solidaristă. Cu ajutorul acesteia se pot explica o serie de instituții ale dreptului administrativ.

Suportul de bază al acestui principiu este principiul legalității mai precis legea și nu este prevăzut explicit ci rezultă implicit din Constituție și legile organice.

Așa cum a fost definită legea ca o normă generală și impersonală elaborată de o autoritate competentă – fiind generală și impersonală ea ocrotește și apără interesul întregului grup social, adică interesul societății în detrimentul celor care nu cunosc această autoritate.

Acest interes general nu trebuie absolutizat în sensul de a suprima sau opune implacabil acestui interes general pe cel individual. Astfel, s-ar ajunge la o încălcare flagrantă a drepturilor și libertăților cetățenilor, iar libertatea individului cu drepturile sale nu pot fi opuse interesului general ci integrate în acesta.

A fi liber în detrimentul altcuiva înseamnă a îngrădi un drept al acestuia, iar pe cale de consecință s-ar da naștere la o mișcare dezordonată în societate, de disoluție a întreg edificiului democratic, constituțional.

Așa cum legea, ca reglementare generală și impersonală, constituie garanția drepturilor și libertăților individuale, așa și acest principiu al interesului general și social reprezintă garanția interesului particular care trebuie să fie în consonanță cu acest interes general.

Înțelegând această îngemănare între principii vom putea înțelege mecanismul subtil și intrinsec al întregului sistem al administrației publice locale în special și sistemul statal în general. Regulile de drept sunt produsul nevoilor și împrejurărilor sociale și au menirea să asigure ordinea și echilibrul social. Aceste reguli trebuie să organizeze și să facă posibilă viața oamenilor în societate.

Pe de altă parte neexistând acest principiu nu ar putea lămuri instituțiile fundamentale ale administrației publice centrale sau locale (servicii publice, răspundere administrativă, etc.).

Pentru a se asigura menținerea ordinii la nivel local precum și satisfacerea unor nevoi comune ale colectivității, instituțiile administrației publice locale sunt cele care înfăptuiesc acest lucru. Dacă aceste nevoi nu ar fi satisfăcute ar suferi pacea și echilibrul colectivității locale.

Diferitele reguli la nivel local, dar mai ales reguli de drept ce obligă pe toți membrii unității administrativ-teritoriale să facă tot ceea ce este necesar pentru menținerea echilibrului social, dar să nu facă nimic pentru a lovi în acest echilibru.

Pentru realizarea interesului general la nivelul colectivității este nevoie de o autoritate a administrației publice locale. O activitate a unui particular chiar dacă are obligația legală și chiar dacă ar urmări satisfacerea unei nevoi locale nu poate să aibă caracterul unui serviciu în interes general.

În altă ordine de idei, conținutul interesului general al autorităților publice locale trebuie să fie specific activității acestuia. Administrația publică locală poate desfășura și alte activități comerciale dar acestea nu pot fi considerate de interes general decât dacă scopul final al acestei activități folosește cetățenilor.

Acest principiu trebuie să fie manifestat ritmic și permanent. Orice fel de oprire, sistare, întrerupere duce la consecințe sociale ireversibile pentru colectivitatea locală creând arbitrariu și chiar anarhie.

Principiul interesului general ca și celelalte principii sunt caracteristice numai unui stat de drept nu în societățile autocrate, unde chiar dacă apar formal ele nu sunt respectate.

4.1. Principiul autonomiei locale

4.1.1. Noțiune, conținut, trăsături ale autonomiei locale

Autonomia locală este, după părerea profesorului Anibal Teodorescu, anterioară statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică chiar și atunci când puterea politică centrală a aplicat cele mai directe și brutale mijloace de „guvernare locală”.

Ca realitate juridică, autonomia locală a variat și variază după mai mulți factori, între care:

Tradiția istorică;

Cadrul geografic;

Resursele economice;

Gradul de instrucție civică sau politică;

Stadiul atins de reglementările naționale și internaționale.

Principiul autonomiei locale este format expres atât de dispozițiile articolului 119 din Constituție cât și cele ale articolului 1 din Legea 215/2001, el ocupând un loc prioritar între celelalte principii speciale, pe care se bazează administrația publică din unitățile administrativ teritoriale.

Acest principiu nu numai că apare nominalizat în aceste două acte juridice dar, prin importanța lui deosebită, determină și existența celorlalte principii de organizare.

Conținutul și valențele sale complexe rezultă însă din ansamblul reglementărilor cuprinse în dispozițiile legii și reprezintă chintesența întregii activități de administrație publică din unitățile administrativ teritoriale. Înțelegerea sa corectă prezintă importanță deosebită pe planul acțiunilor practice și evită absolutizarea sa până la a-l face sinonim cu „independența” autorităților administrației publice locale în toate acțiunile lor, ori cu așa numita „autoguvernare” prin care se încearcă o contrapunere a administrației publice locale administrației centrale, prin care se realizează, mai ales, puterea executivă a statului.

Chiar legiuitorul a creat acestui principiu un regim privilegiat prin reglementări suplimentare care reliefează și mai bine importanța acestuia. Astfel, în articolul 4 alineatul (2) al Legii nr. 215/2001 se prevede că: „autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului după caz”.

Noțiunea de autonomie locală evocă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în interesul comunităților locale pe care le reprezintă, treburile publice.

Acest drept se exercită de către Consiliile locale precum și de Consiliile județene, în acest sens fiind și dispozițiile articolului 120 din Constituția României:

„1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii;

Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe;

Autoritățile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ teritoriale ale municipiilor”.

În ceea ce privește Consiliile Locale Regulamentul cadru de organizare și funcționare a acestora aprobat prin O.G. nr. 35/2002 (publicată în Monitorul Oficial nr. 90/2002) prevede o serie de reglementări care trebuiesc luate în vedere. Cât privește constituirea consiliului local articolul 1 alineatul (1) prevede că „în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor va avea loc ședința de constituire a consiliului local. Convocarea consilierilor declarați aleși la ședința de constituire a consiliului se face de către prefect prin ordin”.

Referitor la organizarea consiliului articolul 9 alineatul (1) prevede că „după declararea consiliului local ca legal constituit se procedează la alegerea președintelui de ședință. Alegerea se face prin votul deschis al majorității consilierilor în funcție. Durata mandatului președintelui de ședință nu poate fi mai mare de trei luni. Același consilier poate fi ales președinte de ședință cel mult de două ori pe durata unui mandat. Mandatele pot fi consecutive. O altă dispoziție a O.G. nr.35/2002 face referire la alegerea vicepreședintelui articolul 11 alineatul (1) „Consiliul local alege din rândul membrilor săi pe viceprimar, respectiv pe viceprimari. Alegerea se face prin vot secret”. Tot consiliul local stabilește și organizează, după constituire, comisii de specialitate pe principalele domenii de activitate, lucru prevăzut în articolul 15 alineatul (1).

În cadrul acestei O.G. este prevăzută și funcționarea consiliului local care se referă la desfășurarea ședințelor, elaborarea proiectelor de hotărâri și procedura de vot.

Articolul 35 alineatul (1) prevede în ordinea de zi a ședințelor consiliului local cuprinde proiecte de hotărâri, rapoarte ale consiliilor de specialitate, rapoarte sau informări ale conducătorilor unităților subordonate sau care se află sub autoritatea consiliului, timpul acordat declarațiilor politice, întrebărilor, petițiilor și altor probleme care se supun dezbaterii consiliului. Ordinea de zi este înscrisă în cuprinsul invitației de ședință transmise consilierilor și se aduce la cunoștință locuitorilor prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Cât privește elaborarea proiectelor de hotărâri articolul 44 alineatul (1) prevede că „Dreptul la inițiativă pentru proiectele de hotărâri ale consiliului local aparține primarului și consilierilor. Un alt aspect al funcționării consiliului local ar fi procedura de vot care este prevăzută de articolul 49 alineatul (1)” votul consilierilor este individual sau poate fi deschis sau secret.

Autonomia locală este doar administrativă și financiară.

Caracterul administrativ al autonomiei rezultă din prerogativele care revin autorităților administrației publice locale potrivit legii, libera inițiativă în toate domeniile de activitate, cu excepția celor date în mod expres în competența altor autorități publice.

Autonomia locală nu înseamnă dreptul exclusiv al unei colectivități de a se guverna singură în orice problemă, fără a ține seama de raporturile cu colectivități similare sau cu cele situate la niveluri superioare, ori la centru.

Deci, raporturile dintre organele administrației publice județene au la bază principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor la scara întregului județ.

Deosebit de importantă este prevederea din articolului 6 alineatul 2 al legii, conform căreia nu există raporturi de subordonare între autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, precum și între consiliul local și primar.

Colectivitățile locale sunt integrate din punct de vedere material (teritorial) și juridic statului, acesta asigurând autonomia necesară rezolvării trebuințelor specifice și doar în măsura în care se integrează ordinii juridice a statului.

Potrivit articolul 2 alineatul (1) din Legea nr. 215/2001, aplicarea principiilor prevăzute la alineatul (1) nu poate aduce atingere caracterului de stat național, unitar și indivizibil al României; aceste prevederi întăresc garanțiile juridice și punerea în practică a principiului autonomiei locale și al descentralizării.

Suveranitatea statului nu trebuie afectată sub nici o formă de autonomia locală și descentralizarea administrației publice, el fiind de fapt cel care o garantează și fiind direct interesat de buna colaborare dintre autoritățile publice locale și cele pentru funcționarea societății.

Conform dispozițiilor constituționale și ale Legii administrației publice locale nr. 215/2001, în interiorul statului român colectivitățile locale se administrează prin aleșii săi și prin forțe proprii dar sub controlul jurisdicțional al legislației din partea autorităților statale.

În această direcție avem și câteva prevederi în documente internaționale, și anume Convenția Europeană a Autonomiei Locale care definește autonomia locală ca „principiu stabilit prin Constituție sau prin legile statelor părți”, aceste prevederi asigurând autorităților locale posibilitatea rezolvării unor probleme de interes public foarte importante.

Prin acest document se recunoaște necesitatea exercitării unui control administrativ, el privind doar legalitatea actelor autorităților. Legiuitorul român a preluat acest text care se găsește în Cartea Europeană a Autonomiei Locale, deoarece el este în concordanță cu Constituția României.

Iată mai jos câteva din aceste prevederi:

Autonomia locală reprezintă nu numai un drept, ci și o obligație pentru autoritățile reprezentative ale colectivităților locale;

Acest drept și această obligație se exercită în numele colectivității locale și doar în baza împuternicirilor primite;

Autoritățile administrației publice locale răspund politic și juridic de modul în care și-au exercitat atribuțiile ce le-au fost conferite;

În ceea ce privește rezolvarea și gestionarea problemelor din unitatea administrativ teritorială, autoritățile administrației publice locale sunt îndreptățite a le rezolva doar pe cele în care legea le-a dat competență;

Exercitarea acestor drepturi și obligațiile se fac numai în interesul colectivităților pe care le reprezintă.

Legea administrației publice locale prevede că autoritățile administrației publice locale pot gestiona resursele proprii ale organelor, comunelor și județelor sale. Astfel, autonomia locală are drept fundament economic sfera patrimonială proprie pe care colectivitățile locale o gestionează ca un autentic proprietar, în condițiile legii. Ele au la dispoziție bunuri materiale și mijloace financiare din domeniul public și privat al acestora, pe care le gestionează în conformitate cu reglementările existente.

Patrimoniul este în fapt izvorul dezvoltării și prosperității unității administrativ-teritoriale, prin care sunt rezolvate cerințele și trebuințele locuitorilor. În ceea ce privește fundamentul juridic, pe lângă Legea nr. 215/2001, patrimoniul mai este reglementat și în Legea nr.213/1998 care

privește proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale din comune, orașe și județe elaborează și aprobă bugetele de venituri și cheltuieli și instituie și percep impozite și taxe locale, în condițiile legii.

Autonomia locală a administrației publice locale mai are în vedere și constituirea consiliilor locale și județene, atribuțiile acestora, organizarea și desfășurarea ședințelor lor.

Alte prevederi ale Legii administrației publice locale care pun în valoare autonomia locală sunt:

Art. 5 alin.(1) din Legea 215/2001, prevede că atribuțiile și competențele administrației publice locale se stabilesc prin lege și sunt depline și exclusive;

Autonomia locală oferă administrației publice locale inițiativa în toate domeniile pe plan local, în limitele legii, cu excepția celor expres prevăzute în sarcina altor autorități publice;

În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, și între consiliul local și primar nu există raporturi de subordonare;

Autoritatea administrației publice locale cu dreptul la asociere și cooperare, în limitele legii, cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau străinătate și de a adera la asociații naționale și internaționale.

Conf. univ. dr. Liviu Giurgiu nu este de acord cu această dispoziție a Legii (art.14) care condiționează libertatea de cooperare și asociere a autorităților administrației publice locale de avizul prealabil emis de către Ministerul Afacerilor externe. Autorul consideră că o astfel de reglementare, chiar dacă ea se referă la un simplu aviz, este de natură să afecteze principiul constituțional al autonomiei locale și constituie o frână în activitatea de cooperare internă sau internațională pe care sunt chemate să o înfăptuiască autoritățile administrației publice locale în contextul actual al globalizării economiei.

Autoritățile administrației publice locale pot încheia între ele acorduri și pot participa la inițierea și realizarea unor programe de dezvoltare regională. De asemenea consiliile locale și județene din unitățile administrativ teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine. Prin aceste acorduri se pot crea pe teritoriul României organisme cu personalitate juridică, ele nu au însă competențe administrativ teritoriale. Consiliile locale și județene care au încheiat astfel de acorduri pot participa, în alte state, la organismele create prin respectivele acorduri. Aceste acorduri precum și inițiativa de a le crea trebuiesc comunicate Ministerului Administrației Publice.

Aceste proiecte ale acordului sau convenții sunt trimise spre avizare Ministerului Afacerilor Externe, ele sunt trimise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării pentru acordul sau convenția respectivă. Ele angajează decât responsabilitatea celor care sunt parte la acestea, fiind supuse desigur și controlului de legalitate; iar actele emise în virtutea acestor acorduri au valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile legii.

În ceea ce privește exercitarea drepturilor de către cetățeni aparținând minorităților naționale, se prevede că în unitățile administrativ teritoriale unde acestea au o pondere de peste 20 % din numărul locuitorilor, autoritățile administrației publice locale vor asigura folosirea, în raporturile cu aceștia și a limbii materne conform Constituției și Legii administrației publice locale și a altor convenții internaționale la care România este parte.

Ca o precizare putem spune că principiului autonomiei locale îi sunt subordonate toate celelalte principii de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale, autonomia locală fiind însăși chintesența lor.

4.1.2. Criterii de apreciere a gradului de autonomie locală.

Acest grad de autonomie este nemijlocit legat de: forma în care se exercită tutela, de numărul serviciilor publice date în competența autorităților autonome, de modul de organizare a autorităților autonome descentralizate etc.

În ceea ce privește – modul de formare a autorităților autonome, descentralizate – reglementările în vigoare prevăd că aceste autorități sunt toate alese, prin sufragiu universal și direct, fără să fie nevoie de confirmarea lor de către de către autoritățile centrale.

Cât privește tutela administrativă, aici sunt de reținut următoarele aspecte:

Controlul de tutelă exercitat de prefect privește numai legalitatea actelor administrative, rezultă de aici o autonomie accentuată;

Organul de tutelă (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autorităților autonome alese;

Dreptul prefectului de a propune Guvernului dizolvarea consiliului local sau județean, suspendarea din funcție a unui consilier, ori demiterea sau suspendarea din funcție a unui primar.

Astfel, gradul de autonomie locală din administrația publică – numărul serviciilor publice date în competența autorităților descentralizate – este relevat practic de aceste autorități care au competență în a rezolva toate problemele de interes local sau județean, bineînțeles în condițiile stabilite de lege.

Această dezvoltare – a autonomiei locale s-a făcut prin limitarea efectelor negative ale structurilor și activităților administrative centralizate – este pusă în evidență și prin existența în actuala legislație a altor importante reglementări în materie.

pe planul constituirii patrimoniului și gestionării de bunuri reglementările în vigoare exprimă un grad accentuat de autonomie, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, care nu numai consacră dreptul comunelor, orașelor și județelor de a deține în proprietate publică sau privată bunuri, ci precizează și din ce bunuri este constituit domeniul public și cel privat al unităților administrativ-teritoriale, toate aceste lucruri fiind expuse în Legea nr. 213/1998.

dacă legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acestuia asigură o largă autonomie în gestionarea bunurilor comunelor, orașelor și județelor, Legea nr. 189/1998 privind finanțele publice locale intră în vigoare la 01.01.1999 precum și Legea nr. 27/1994 privind impozitele și taxele locale asigură cadrul juridic necesar pentru formarea și administrarea într-un regim de largă autonomie a finanțelor publice locale.

O altă dispoziție legală în acest sens o reprezintă O.G. nr. 36 din 30 ianuarie 2002 privind impozitele și taxele locale. Conform prevederilor acestui act normativ, impozitele și taxele locale constituie venituri ale bugetelor locale ale unităților administrativ teritoriale. Informațiile referitoare la impozitele și taxele locale sunt de interes public, autoritățile administrației publice locale având obligația să asigure accesul liber și neîngrădit la acestea.

Autonomia financiară reiese și din faptul că resursele bănești constituite din impozitele și taxele locale se utilizează pentru cheltuielile publice a căror finanțare se asigură de la bugetele locale în condițiile legii. Art. 3 alin.(1) prevede că „persoanele fizice și persoanele juridice , denumite în continuare contribuabili, datorează impozitele și taxele locale reglementate prin prezenta ordonanță”.

Printre impozitele și taxele locale care se fac venituri la bugetele locale ale unităților administrativ teritoriale menționăm: impozitul pe clădiri, impozitul și taxa pe teren, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa hotelieră, impozitul pe spectacole, taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și autorităților, taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate, precum și alte taxe locale ce pot fi restituite de consiliile locale sau județene după caz.

În acest sens sunt de relevat aici câteva coordonate esențiale care definesc acest regim și anume:

veniturile administrației publice locale sunt constituite în principal din surse realizate pe teritoriul unităților administrativ-teritoriale respective;

consiliile locale și județene au competența de a stabili impozitele și taxele în condițiile legii, care se fac venit la bugetele lor;

începând cu anul 1999, un procent de 40 % din impozitul pe salarii rămâne ea sursă de venit la bugetelor comunelor și orașelor în a căror rază teritorială se desfășoară activitatea și 10 % la bugetul județului respectiv;

din bugetele locale se finanțează, în condițiile legii, cheltuieli socio-culturale și de investiții.

pe planul asigurării ordinii și liniștii publice sunt de amintit prevederile generale din Legea administrației publice locale, prin care consiliile locale și cele județene sunt abilitate să stabilească fapte contravenționale și sancțiuni contravenționale, iar primarii și chiar alți funcționari publici din aparatul propriu, să constate contravenții și să aplice sancțiuni, în condițiile legii.

Astfel, orientarea programului centralizare – descentralizare – autonomie în administrația publică, nu trebuie să fie univocă, acesta trebuind să încerce stabilirea unui echilibru optim între aceste trei etape pentru realizarea obiectivelor propuse.

Trebuie astfel asigurată corelația centralizare – descentralizare – autonomie, ele constituind liantul structurii unui stat, al bunei sale funcționări, al armonizării interesului național cu interesele diferitelor colectivități locale, asigurându-I indestructibilitatea și indivizibilitatea.

De aceea „autonomia locală” nu înseamnă „independența totală” a colectivității a autorităților publice locale alese, ci asigurarea unui legături organice și funcționale a acestora cu statul și autoritățile publice ale acestuia, atât la nivel central cât și pe plan local.

România este astăzi, așa cum însăși Constituția o declară „stat național, suveran și independent, unitar și indivizibil”, și „are ca fundament unitatea poporului român”, iată de ce ea are datoria ca prin programul de reforme în domeniul administrației publice locale să asigure armonizarea legislației de profil cu cea a țărilor Uniunii Europene în vederea ocupării unui loc în cadrul acestor națiuni, nu numai de fapt, ci și de drept.

4.2. Principiul descentralizării serviciilor publice

4.2.1. Centralizarea în administrația publică

Centralizarea în administrația publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităților locale față de cele centrale și numirea funcționarilor publici din conducerea autorităților locale de către cele centrale, cărora li se subordonează și le dau socoteală de modul cum conduc, iar în plan funcțional, emiterea actului de decizie de către autoritățile centrale și executarea lui de către cele locale.

„În orice țară, spunea profesorul Paul Negulescu, sunt două categorii de interese: unele care au caracter cu totul general privind totalitatea cetățenilor, întreaga colectivitate, cum sunt: facerea legilor, raporturile țării cu străinătatea, supravegherea și distribuțiunea justiției, organizarea armatei ordinea publică și siguranța statului, altele sunt însă speciale unei anumite localități, spre exemplu îndestularea comunei cu articole alimentare de primă necesitate, înfrumusețarea comunei, facerea unui pod peste râu, amenajarea de parcuri și grădini, aducerea apei, a luminii, ridicarea gunoaielor și curățitul străzilor, canalizarea, buna stare sanitară a comunei, etc.”.

Astfel, regimul centralizator al administrației publice are atât avantaje cât și dezavantaje:

Presupune funcționarea serviciilor publice sub o comandă unică, de unde rezultă o activitate promptă și eficientă acestora;

Subordonarea ierarhică duce la reducerea numărului serviciilor publice la strictul necesar, cu efecte benefice pe planul cheltuielilor financiare necesare pentru organizare și funcționare;

Asigură unitatea de scop și acțiune a autorităților centrale și locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului;

Asigură la nivelul executării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a acestuia și de luare a măsurilor corespunzătoare.

Dar în pofida acestor avantaje centralizarea are și dezavantaje cum ar fi:

Interesele locale nu-și pot găsi o rezolvare optimă în regimul organizării și funcționării centralizate a administrației publice;

Conducerea de la centru a serviciilor publice de interes local duce la supraaglomerarea autorităților centrale și rezolvarea cu întârziere a problemelor;

Birocrația și rutina își găsesc un teren fertil într-un regim administrativ centralizat, cetățenii nu mai participă la administrarea trebuințelor lor, sunt lipsiți de inițiativă și aduși la inerție și pasivitate.

În România atât la nivel central, cât și local există autorități organizate pe principiul subordonării ierarhice, din treaptă în treaptă, care realizează puterea executivă.

La nivel de vârf nu se mai află o singură autoritate – Guvernul, ci, alături de aceasta, este și președintele României care, potrivit prevederilor constituționale, exercită, în afara unor atribuții din sfera puterii legislative și atribuții specifice puterii executive. Tot la nivel central, mai sunt organizate și autorități în sfera puterii executive, dar care nu fac parte din sistemul acesteia, bazat pe subordonare ierarhică față de Guvern, este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Sistemul Român de Informații, Avocatul Poporului, Consiliul Economic și Social, Curtea de Conturi și altele. Mai trebuie precizat și faptul că unele dintre ele sunt abilitate prin Constituție să exercite și atribuții jurisdicționale.

4.2.2. Descentralizarea în administrația publică

Noțiunea de descentralizare a serviciilor publice evocă un transfer de atribuții care revin organelor administrației publice centrale către un organism determinat, un anumit serviciu constituit la nivelul unităților administrativ teritoriale. De cele mai multe ori aceste servicii sunt înființate prin acte administrative de autoritate emise de administrația ministerială și de către celelalte organe centrale în județe.

Serviciile publice au personalitate juridică și competență materială specializată, în funcție de domeniul de activitate în care au fost constituite și funcționează. Controlul întregii activități se realizează de către autoritățile administrației publice care le-au organizat.

Descentralizarea în administrația publică este un regim juridic opus centralizării, astfel statul conferă unor autorități publice alese și dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme în numele său. Astfel, gradul descentralizării administrative depinde de:

Numărul serviciilor publice date în competența autorităților publice locale, cu cât numărul lor este mai mare, cu atât și descentralizarea;

Modul cum sunt organizate autoritățile publice locale și raporturile lor cu cele centrale; cele locale pot fi alese sau numite de autoritățile centrale.

Forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală – tutela administrativă:

Când privește legalitatea actelor emise, descentralizarea este mai mare decât atunci când privește și oportunitatea lor;

Când organul de tutelă are dreptul numai să aprobe sau să suspende actul autorității locale, descentralizarea va fi mai mare ca atunci când poate să și anuleze actul;

Cu cât numărul actelor asupra cărora se exercită tutela este mai mare, cu atât și descentralizarea va fi mai mică, și invers;

Cu cât este mai mare numărul cazurilor de refuz de aprobare a actelor, ori de suspendare sau anulare, cu atât descentralizarea este mai mică.

Avantajele descentralizării ar fi:

Se pot rezolva în condiții mai bune interesele locale;

Masurile și deciziile pot fi luate mai operativ de către autoritățile locale;

Resursele materiale și financiare și chiar și forța de muncă pot fi folosite cu mai multă eficiență și să răspundă unor nevoi prioritare;

Participarea locuitorilor la desemnarea autorităților locale (prin alegeri), le accentuează spiritul de responsabilitate și inițiativă pentru viața publică a societății.

Dacă ne referim însă la dezavantaje acestea pot fi următoarele:

Acțiunea puterii centrale este mai îngreunată;

Alegerea autorităților descentralizate duce la lipse de competență și de răspundere, care apare odată cu demagogia și servilismul fiind unele dintre cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare al autorităților descentralizate;

Recrutarea greoaie, în localitățile mici, a specialiștilor;

Descentralizarea sporește numărul colectivităților cu patrimoniu propriu și buget propriu, fapt ce îngreunează realizarea unui control eficient asupra utilizării banului public.

În ceea ce privește elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează în prezent administrația publică în România ele sunt următoarele:

Autoritățile publice locale au o competență materială generală, dreptul și obligația de a rezolva practic cea mai mare parte din problemele care interesează unitatea administrativ-teritorială respectivă;

Persoanele care compun autoritățile administrației publice locale sunt aleși de corpul electoral, iar funcționarii publici aparatul propriu al acestor autorități sunt desemnați de către aceste autorități;

Cât privește raporturile autorităților locale cu cele centrale, ele se întemeiază pe principiul “ autonomiei locale “, deci pe inexistența unei subordonări a acestor unități față de autoritățile centrale;

Imposibilitatea autorității centrale de a anula actele (chir și cele ilegale) ale autorităților locale alese, este prevăzută de actuala legislație a României;

Fiecare dintre unitățile administrativ-teritoriale – comună, oraș, municipiu, județ, dispune de un patrimoniu, distinct de cel al statului și de un buget propriu, pe care le gestionează în condițiile legii, în vederea satisfacerii intereselor și trebuințelor locale.

4.2.3. Regimuri intermediare (mixte) de administrație publică

Pentru că un stat nu se poate guverna numai într-un regim exclusiv centralizat, adeseori statul își constituie forme și structuri prin care urmărește să asigure realizarea atât a intereselor colectivităților locale, cât și ale societății în ansamblul ei, dar și funcționarea autorităților publice locale în mod coordonat și coerent, astfel încât rezolvarea intereselor locale să se facă în interesul celor locale.

Aceste regimuri ar fi deconcentrarea administrativă și tutela administrativă dar și alte regimuri cum sunt cele care privesc: crearea zonelor libere, serviciile publice teritoriale specializate, crearea de subdiviziuni administrativ-teritoriale sau de circumscripții teritoriale.

Descentralizarea administrativă înseamnă tot un transfer de atribuții care revin organelor administrației publice centrale către organe subordonate care își desfășoară activitatea specifică în teritoriu.

Sub aspectul organizatoric, funcțional ministerele, ca organe de specialitate ale administrației publice de stat pot înființa în subordinea lor potrivit legii, organe de specialitate. De asemenea, ele pot avea în teritoriu, organe prin intermediul cărora își îndeplinesc sarcinile specifice.

Aceste organe exterioare ale ministerelor și ale altor organe centrale de specialitate se integrează, ca efect al aplicării principiului deconcentrării administrative, în sistemul administrației ministeriale, deosebindu-se de administrația publică locală care reprezintă expresia descentralizării administrative.

În cazul deconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Astfel, tutela administrativă este o instituție a dreptului public în baza căreia o autoritate centrală a administrației publice (Guvernul) ori reprezentanți locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităților administrației publice locale, autonome, alese.

Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorități administrative între care nu există subordonare ierarhică. Ca atare nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive.

Regimul de tutelă administrativă este mai apropiat de cel de descentralizare administrativă deoarece titularii autorității locale aleși, sau desemnați de cei aleși, au competență să rezolve problemele locale, emițând ei însăși acte administrative.

Astfel controlul de tutelă este un control necesar, autoritățile centrale având dreptul și chiar datoria să aibă un control asupra activității autorităților descentralizate. El este necesar din mai multe motive, și anume:

Pentru că autoritățile descentralizate, alese, girează serviciile publice, care trebuie să funcționeze în mod continuu și regulat;

În cazul descentralizării, autoritățile centrale sunt obligate să vegheze ca nu cumva interesele locale să fie satisfăcute în detrimentul și pe seama intereselor generale;

Puterea centrală trebuie să vegheze ca autoritățile locale să-și facă pe deplin datoria, deoarece și satisfacerea nevoilor locale interesează statul;

Pentru că autoritatea centrală trebuie să vegheze la menținerea unității statului și să reprime orice tendință centrifugă a autorităților descentralizate.

În ceea ce privește România, legislația actuală nu mai prevede în mod expres instituția tutelei administrative, totuși ea există și funcționează, având unele trăsături specifice, care se abat de la modelul „clasic” al acestei instituții.

Cu privire la controlul de tutelă, elemente ale acestuia le întâlnim atât în constituția României cât și în Legea nr. 215/2001, acestea referindu-se la un organ central abilitat pentru a efectua controlul actelor autorităților locale alese, prin dispozițiile art. 101 din Constituție, potrivit cărora Guvernul „asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

Controlul exercitat de Guvern este pus la îndemâna unei alte autorități locale care îl reprezintă și anume prefectul. El este „numit de Guvern” în fiecare județ și în municipiul București și prin dispozițiile – art. 122 (4) din Constituție și cele ale Legii 215/2001 – este abilitat să efectueze controlul actelor adoptate sau emise de autoritățile locale, alese în unitățile administrativ-teritoriale.

Este un control de tutelă administrativă pentru că potrivit dispozițiilor art. 49 (2) din Legea administrației publice locale obligă autoritățile locale să comunice prefectului actele adoptate în termen de trei zile de la adoptare, iar prefectul are obligația de a analiza legalitatea lor. El controlează numai legalitatea acestor acte nu și oportunitatea lor, controlul având ca obiect numai actele administrative.

4.3. Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale

Acest principiu nu este formulat ca atare, în mod expres, de dispozițiile constituționale, ci numai de cele ale Legii administrației publice locale.

În Constituția României se precizează că autonomia locală se realizează de către consiliile locale și primari, precum și de către consiliile județene alese prin vot universal, direct, egal, secret și liber exprimat.

Consiliile locale, comunale și orășenești, sunt autorități deliberative, iar primarii autorități executive, care rezolvă treburile publice din comune și orașe în condițiile legii.

Alegerea consiliilor locale și județene se face pe circumscripții electorale, pe baza scrutinelor de listă, iar în ceea ce-i privește pe primari, pe circumscripții electorale, prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.

Legea administrației publice locale și Legea 70/1991 privind alegerile locale, detaliind acest principiu, reglementează și alte aspecte privind procedura alegerii primarului, consiliilor locale și a celor județene, Legea nr.70/1991 stabilind totodată și reguli precise care determină calitatea de alegător și pe aceea de eligibil.

Semnificația politică și socială a eligibilității acestor autorități este specială și derivă din natura juridică a acestora. Acestea nu sunt autorități ale statului care să exercite vreuna din puterile sale. Astfel ele au menirea de a administra treburile unităților administrativ-teritoriale în interesul locuitorilor, puterea lor fiind dată de alegătorii pe care îi reprezintă și în numele cărora acționează.

Pentru că acțiunile acestor autorități trebuie să producă efecte juridice ele trebuiesc recunoscute de stat. Această recunoaștere înseamnă încadrarea autorităților în ordinea juridică a statului, numai dacă alegerea este făcută conform legii și acțiunile sale sunt în conformitate cu aceasta.

Această dublă recunoaștere din partea statului asigură îmbinarea intereselor generale, ale națiunii cu cele ale colectivităților locale, statul fiind interesat ca problemele locale să fie bine și corect rezolvate.

În ceea ce privește acest principiu ar mai fi de expus o problemă și anume că Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 70/1991, precum și Constituția prevăd alegerea primarilor și consiliilor locale și județene. Dar sistemul autorităților administrației publice la nivel județean cuprinde și serviciile publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate, precum și prefecții.

Fără a submina calitatea de autorități ale acestora, ar fi de subliniat aici două aspecte: aceste autorități nu sunt alese; nu sunt alese pentru că nu apar ca reprezentante ale colectivităților locale, ci ale puterii executive, primele făcând parte din structura ministerelor, iar prefectul fiind reprezentantul Guvernului în județ.

4.4. Principiul legalității

Principiul legalității administrației publice este formulat expres numai în dispozițiile articolului 2 al Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice – el nefiind reglementat și de dispozițiile articolului 119 din Constituția României.

Acest principiu îmbracă toate aspectele organizatorice și funcționale prin care se înfăptuiește administrația în unitățile administrativ-teritoriale: consacrarea numai prin normă cu putere de lege a structurilor organizatorice care au calitatea de autorități ale administrației publice locale, competența și constituirea lor, atribuțiile acestora, funcționarea și activitatea, relațiile lor cu alte autorități publice sau cu alte structuri organizatorice din țară și străinătate, etc.

Acest principiu impune ca toate aceste elemente să fie în conformitate în primul rând cu prevederile Constituționale, nerespectarea acestor dispoziții înseamnă încălcarea acestui principiu și atrage consecințe juridice corespunzătoare.

Potrivit exigențelor acestui principiu aceste autorități nu pot avea decât competențele și atribuțiile care le sunt recunoscute prin lege, autoextinderea lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara conținutului principiului.

Modalitatea de organizare și desfășurare a formelor de lucru ale autorităților administrației publice locale și a procedurilor de dezbatere și adaptare a actelor juridice, precum și de conlucrare și colaborare cu alte autorități sau structuri similare din țară sau străinătate trebuie să se încadreze în cerințele și exigențele principiului.

Prin consacrarea prin lege a răspunderilor juridice și aplicarea de sancțiuni autorităților administrației publice locale și / sau funcționarilor publici, după caz, atunci când prin acțiunile sau conduita lor nesocotesc aceste norme și principii este asigurată garantarea, în ultimă instanță, a acestui principiu.

Deci, putem spune că, în virtutea acestui principiu, toate actele administrative și celelalte forme de activitate specifice administrației publice trebuie să se fundamenteze pe lege. Sistemul administrației publice reprezintă, sub acest aspect, expresia și instrumentul de aplicare efectivă a legii. Cu alte cuvinte, legea, rămâne în toate situațiile o bază de referință în aprecierea acțiunii administrative.

Organizarea și funcționarea autorităților administrației publice, precum și reglementarea raporturilor juridice care se stabilesc între aceste autorități, constituie domenii de reglementare rezervate legii.

Scopul esențial al acestor autorități constă în realizarea puterii executive, prin organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative subordonate lor.

Într-un articol publicat în Revista „Economie și administrație locală” se arată că principiul legalității administrației publice trebuie îndreptat dinamic, în sensul obligației care revine organelor administrației publice de a acționa punând în executare legea și de a lua măsurile care se impun, inclusiv cele de constrângere, pe baza și în executarea legii, în scopul restabilirii ordinii juridice încălcate.

Această interpretare decurge din însăși menirea administrație publice ca slujitoare a intereselor generale ale societății, exprimate în lege.

4.5. Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit

Potrivit articolului 8 din Legea nr. 215/2001, autoritățile administrației publice centrale au obligația de a consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociate ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct.

Legea nu precizează ce anume se înțelege prin sintagma „probleme locale de interes local”, lăsând la latitudinea autorității administrației publice din fiecare unitate administrativ teritorială să aprecieze acest lucru.

Acest principiu este consacrat numai de dispozițiile articolului 2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, nu și de cele constituționale, aceste prevederi fiind întregite de cele ale articolului 3 alineatul 3 din Legea organică, referitoare la posibilitatea „de a se recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii”, și cele ale articolului 20 din această lege, care obligă la organizarea referendumului ori de câte ori se pune problema modificării limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor.

Procedura de organizare și desfășurare a referendumului, atât a celui național cât și a celui local este prevăzută de Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului. Dacă supunem spre examinare referendumul local putem selecta din acesta câteva reguli mai importante:

referendumul este valabil dacă la el participă jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale;

au dreptul de a participa la referendum toți cetățenii români care au împlinit vârsta de 18 ani, cu excepția debililor, alienaților mintali sau celor puși sub interdicție, precum și persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă;

referendumul local se poate organiza în toate satele și localitățile componente ale comunei sau orașului ori numai în unele din acestea. În cazul celui județean el se poate organiza în toate comunele și orașele din județ ori numai în unele din acestea, care sunt direct interesate;

problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau județene, după caz, la propunerea primarului sau a președintelui consiliului județean;

cetățenii se pronunță prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse referendumului;

referendumul local se poate organiza într-o singură zi, care poate fi numai duminica;

aducerea la cunoștința publică a datei referendumului local se face prin orice mijloace de informare în masă;

afișarea listelor electorale, delimitarea, numerotarea și aducerea la cunoștință publică a secțiilor de votare și a localurilor de vot se fac potrivit Legii nr.70/1991, republicată, cu modificarea ulterioare în cel mult 48 de ore;

cetățenii care locuiesc în altă localitate decât cea în care își au domiciliul pot solicita primarului din acea localitate înscrierea lor în liste electorale suplimentare;

pentru organizarea și desfășurarea referendumului, în termen de 5 zile de la data stabilirii zilei referendumului se înființează după caz: birouri electorale de circumscripție, precum și birouri electorale ale secțiilor de votare;

birourile electorale de circumscripție ale județelor și al municipiului București, ale comunelor, orașelor și municipiilor, precum și birurile electorale ale secțiilor de votare se compun dintr-un președinte și cel mult 6 delegați ai partidelor politice reprezentate în Parlament;

președinții birourilor electorale sunt stabiliți de către președintele tribunalului județean al municipiului București, după caz, în cel mult 3 zile de la stabilirea zilei referendumului, prin trager e la so rți.

Birourile electorale de circumscripție ale Județelor și al municipiului București, ale comunelor, orașelor și municipiilor îndeplinesc următoarele atribuții principale:

fac publicațiile și afișările necesare;

rezolvă, de îndată sau în cel mult 24 de ore de la sesizare, întâmpinările referitoare la propria activitate și contestațiile cu privire la operațiunile birourilor electorale ale secțiilor de votare;

totalizează rezultatele referendumului de la secțiile de votare din județ sau, după caz, din municipiul București;

birourile electorale lucrează în prezența jumătate plus unul din numărul total al membrilor lor și iau hotărâri cu majoritatea membrilor prezenți;

campania pentru referendum începe la data aducerii la cunoștință publică a datei referendumului se încheie cu o zi înainte de data acestuia. În campania pentru referendum partidele politice și cetățenii au dreptul să își exprime opiniile în mod liber și fără nici o discriminare, prin mitinguri, prin adunări publice, prin mitinguri de informare în masă. Mijloacele folosite în campania pentru referendum nu trebuie să contravină ordinii de drept;

în ziua referendumului, la ora 7,00, președintele biroului electoral al secției de votare, în prezența celorlalți membri, verifică urnele, existența listelor electorale, a buletinelor de vot și a ștampilelor, după care încheie și sigilează urnele, aplicând ștampila de control a secției de votare;

președintele este obligat să asigure aplicarea ștampilei control pe buletinele de vot, pe ultima pagină a acestuia, care va rămâne albă. Președintele biroului electoral al secției de votare este obligat să ia măsurile necesare pentru ca desfășurarea referendumului să decurgă în bune condiții;

în timpul operațiunilor de votare și de desfacere a urnelor se pot face întâmpinări și contestați cu privire la aceste operațiuni. Contestațiile se formulează în scris și se prezintă președintelui biroului electoral al secției de votare, care va elibera dovada de primire. Președintele biroului electoral al secției de votare va hotărî de îndată asupra contestațiilor a căror rezolvare nu suferă întârziere;

rezultatul referendumului local se consemnează în procese-verbale ale căror modele sunt prevăzute de lege;

prefectul va supraveghea organizarea și desfășurarea referendumului local, inclusiv respectarea termenelor pentru realizarea activităților prevăzute de lege. În termen de 24 de ore de la primirea hotărârii consiliului local sau județean, prin care se stabilește organizarea referendumului local, prefectul va informa Ministerul Administrației Publice.

Ministerul Administrației Publice va informa Guvernul despre rezultatul referendumului local;

cheltuielile necesare pentru organizarea și desfășurarea referendumului local se suportă din bugetul comunei, orașului sau județului după caz.

4.6. Principiul colaborării în înfăptuirea administrației publice locale

Autonomia locală este strâns legată și de principiul „colaborării în înfăptuirea administrației publice locale”. Colaborarea vizează atât raporturile dintre administrația publică organizată în comune și orașe cu cea de la nivelul județului, dar și cu autoritățile publice ale statului de la nivelul local, județean sau central, după caz.

Oricât de largă ar fi autonomia locală ca ea nu ar putea asigura rezolvarea problemelor locale fără o asemenea colaborare. În plus, colaborarea este determinată și de cerința unității de scop și acțiune a tuturor autorităților administrației publice, aceea de a organiza executarea și de a executa în concret legea, care nu s-ar putea realiza într-un regim de independență totală și de acțiuni necoordonate.

ALTE ASPECTE GENERALE PRIVIND ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA AUTORITĂȚILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

Legea administrației publice locale cuprinde, în primul său capitol – Dispoziții generale – și reglementări care, deși nu au valoare de „principiu”, declarată ca atare, întregesc totuși principiile pe care le-au evidențiat în capitolul anterior.

În primul rând în articolele 18-20 este consacrat cadrul material, teritorial în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autoritățile administrației publice locale, cu precizarea că unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele, orașele și județele. Tot prin lege se stabilește și delimitarea comunelor, orașelor și județelor, iar orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai în temeiul legii și cu consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective, prin referendum, care se organizează potrivit legii.

Legea mai prevede că unitățile administrativ-teritoriale – comunele, orașele și județele – sunt persoane juridice de drept public și au un patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină.

În virtutea atribuțiilor de drept public, comunele, orașele și județele (prin autoritățile lor reprezentative) exercită, în condițiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite, având dreptul de „comandă” asupra celorlalte persoane juridice și fizice din teritoriu.

În virtutea atribuțiilor de drept privat, comunele, orașele și județele (prin autoritățile lor reprezentative) apar ca subiect de drept civil, ca proprietare ale bunurilor care constituie domeniul lor privat.

În al doilea rând, alte dispoziții, cu caracter general, privesc natura juridică și modul de formare ale autorităților publice din comune și orașe.

În acest sens, dispozițiile articolului 21 din Legea nr. 215/2001 au valoarea unor prescripții cadru, care statornicesc care sunt acele autorități ale administrației publice prin care se realizează autonomia în comune și orașe, respectiv consilii locale și primarii. Aceleași dispoziții mai precizează încă două elemente: natura juridică a acestor autorități și modalitatea de formare a acestora.

Aceste dispoziții au valoarea unor prescripții-cadru, deoarece alte detalii ale acestuia nu sunt prevăzute, fiind lăsate pe seama altor prevederi ale acestei legi, sau făcându-se trimitere la alte legi. Nu se face nici o precizare în acest sens referitoare la raporturile juridice dintre autoritățile deliberative și cele executive, la modalitatea de alegere a consiliilor locale și a primarilor, în acest din urmă caz prevăzându-se numai că alegerea acestor autorități se va face în „condițiile prevăzute de Legea privind alegerile locale”.

Se mai poate spune că legea obligă consiliile locale și primarii să rezolve „treburi publice” din comune și orașe. Prin „treburi publice” nu trebuie să se înțeleagă neapărat probleme care să privească în același timp pe toți locuitorii comunei sau orașului; poate fi vorba de o problemă „publică” și atunci când acestea interesează chiar și un grup restrâns de persoane, ori vizând un interes personal. Important este ca această problemă să fie prevăzută de lege în sfera de competență a consiliului local sau a primarului, după caz.

În al treilea rând o altă regulă privește rolul consiliului județean și modul în care acesta se formează (articolul 22 din Legea nr. 215/2001).

Se prevede astfel că în fiecare județ se constituie un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice locale, care coordonează activitatea consiliilor comunale și orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Rolul consiliului județean este de coordonare a activității consiliilor locale, dar nu o coordonare generală și atotcuprinzătoare, în toate problemele care se pun în comune și orașe, ci numai „în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”.

Prin urmare, acțiunea consiliului județean se limitează numai la „a coordona” activitatea consiliilor locale interesate în acel serviciu public, neputându-le impune, prin norme imperative, o anumită conduită cu care acestea nu sunt de acord. O hotărâre a consiliului județean, obligatorie pentru consiliile locale, chiar dacă are ca obiect organizarea și funcționarea unui serviciu public, în care sunt interesate și consiliile locale, este de neconceput fără acordul acestora. Ea ar fi în contradicție atât cu principiul autonomiei locale, cât și cu cel al legalității.

Între administrația din comune și orașe și administrația județeană are loc un raport cu totul special care se stabilește între ele și prefect, acesta fiind tot o autoritate a administrației publice județene, care este organizată și funcționează pe baza unor reglementări specifice.

Conform dispozițiilor Constituției (articolul 122) și ale Legii nr. 215/2001 (articolul 25), prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale ale administrației publice centrale, organizate în unitățile administrativ-teritoriale, având dreptul de a ataca la instanța de contencios administrativ actele autorităților administrației publice locale, în cazul în care consideră că acestea sunt ilegale (articolul 27).

Astfel textele articolului 26 și articolului 27 au valoarea unor dispoziții-cadru, întrucât acestea sunt detaliate într-un capitol special al Legii nr. 215/2001, unde sunt stabilite: modalitatea de numire și eliberare din funcție, precum și incompatibilitățile funcției de prefect, atribuțiile prefectului, actele pe care le emite și alte probleme care țin de exercitarea rolului și atribuțiilor sale.

Bibliografie

Acte normative

1. Constituția României, adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

2. Legea nr. 215/2001 – Legea administrației publice locale – publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

3. Legea nr. 70/1991 – privind alegerile locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 239 din 28 noiembrie 1991 și republicată în temeiul Legii nr. 25/1996 în Monitorul Oficial nr. 77 din 13 aprilie 1996, ulterior fiind modificată și completată prin Legea nr. 164/1998, publicată în Monitorul Oficial nr. 284 din 31 iulie 1998.

4. Legea nr. 213/1998 – privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, publicată în Monitorul Oficial nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

5. Legea nr. 27/1994 – privind impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 127 din 24 mai 1994 și republicată în Monitorul Oficial nr. 237 din 22 iulie 1998.

6. Legea nr. 3/2000 – privind organizarea și desfășurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din 24 februarie 2000, Partea I.

7. Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 – Regulamentul cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, publicat în Monitorul Oficial nr. 90/2002.

8. Ordonanța Guvernului nr. 36/2002 – privind impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 92/2002.

9. Hotărârea Guvernului nr.1206/2001 – privind drepturile cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 781/2001.

Tratate, manuale, cursuri

1. Anibal Teodorescu , „Tratat de drept administrativ”

2. Alexandru Negoiță, „Drept administrativ și știința administrației”, București 1993.

3. Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Editura Nemira, București, 1996.

4. Filip Georges, „Droit publique” 1989.

5. Ilie Iovănaș, „Drept administrativ și elementele științei administrative”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977.

6. Ion Vântu, Mircea Anghene și Mircea Străoanu, „Organele administrației de stat în R.S.R.”, Editura Academiei R.S.R., București 1974.

7. Mircea Preda, „Autoritățile administrației publice – sistemul constituțional român”, Editura Lumina Lex, București 1999.

8. Mircea Preda, „ Drept administrativ – partea generală”, Ediție revăzută și actualizată, Editura Lumina Lex, București, 2000.

9. Mircea Preda, „Drept administrativ – partea specială”, Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, Editura Lumina Lex, București, 2001.

10. Revista „Economie și administrație locală”, nr. 2, anul VII, februarie 2002, Editura Tribuna Economică, 2002.

11. Valentin Prisăcaru, „Tratat de drept administrativ român”, partea generală, Editura Lumina Lex, București, 1993.

12. V. Onișor, „Drept administrativ român”.

=== Anexa ===

NOȚIUNI PRIVITOARE LA CONTROLUL ADMINISTRATIV APLICABILE PENTRU O BUNĂ ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE PE BAZA PRINCIPIILOR SALE

Rolul autorității administrației publice pentru organizarea și realizarea în concret a legii și a celorlalte acte bazate pe acestea este evidențiat de caracterul deosebit de complex al activității acestor autorități, care cuprinde practic toate domeniile și sectoarele vieții economice și sociale, la toate nivelurile. Forma principala de activitate a autorităților administrației publice o constituie actul administrativ și de asemeni și operațiunile tehnico – administrative care au ca scop final aplicarea corectă a legii, fapt aflat în strânsă legătură cu însușirea corectă a principiilor de organizare și funcționare a administrației publice locale.

Astfel că, privind controlul, în administrația publică, obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile (conduita) autorității administrației publice sau a funcționarilor săi, felul în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost investiți.

În acest sens, controlul exercitat de autoritățile administrației publice și de structurile din sistemul acestora este controlul cu cea mai largă sferă de cuprindere și cu un pronunțat rol autoreglator în cadrul sistemului. Acest control poate fi intern sau extern.

Controlul administrativ intern se realizează de funcționari din interiorul organului și poate avea un caracter general sau unul specializat.

Controlul intern general este consecința subordonării ierarhice existentă în cadrul fiecărei autorități a administrației publice. Structurile organizatorice ale fiecărei autorități sunt, în principiu, într-un sistem de relații de subordonare unele față de altele, din treaptă în treaptă, până la organul de conducere din vârful ierarhiei – Guvern.

Controlul privește, deopotrivă, legalitatea și oportunitatea actelor și faptelor celor controlați și are un caracter permanent, constituind o atribuție de serviciu a conducătorilor. El se realizează din oficiu, dar poate porni și la cererea sau sesizarea cuiva, împrejurare în care poartă denumirea de “recurs grațios” și constituie o condiție prealabilă introducerii acțiunii în contencios administrativ, adică a declanșării controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Controlul intern administrativ specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente față de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.

Controlul administrativ extern poate fi, de asemenea, exercitat de autoritățile administrației publice ierarhic superioare, când poate fi un control extern general (asupra întregii activități a celui controlat) sau un control restrâns numai la anumite probleme din competența acestuia.

Un alt tip de control este cel exercitat de prefect, care este un control administrativ, prevăzut atât de dispozițiile constituționale, cât și de cele ale administrației publice locale, care consacră rolul prefectului în asigurarea respectării legilor și ordinii publice de a veghea ca activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor să se desfășoare conform legii.

În fapt și în drept, controlul prefectului se exercită în anumite condiții și forme atât asupra actelor administrative emise de autoritățile administrației publice locale, cât și asupra persoanelor care compun și reprezintă aceste autorități.

Controlul asupra legalității actelor administrative, adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, cu excepția actelor de gestiune curentă, se efectuează, la sediul prefecturii, numai după ce autoritățile administrației publice locale și-au îndeplinit obligația prevăzută de lege de a comunica prefecturii actele supuse controlului de legalitate, potrivit legii.

Controlul asupra persoanelor și autorităților se exercită într-o anumită formă, atât cu privire la conducătorii serviciilor publice ale ministerelor, descentralizate în județe, cât și cu privire la consilieri, primari și viceprimari, președinți ai consiliilor județene, secretari ai comunelor, orașelor și județelor. Acest control asupra persoanelor și al autorităților se realizează prin mijloace specifice și diferențiate.

Controlul cu privire la conducătorii serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației centrale organizate în județe se exercită, în principal, prin „avizul” pe care prefectul este abilitat să-l dea la numirea și la eliberarea din funcție a acestora, precum și prin posibilitatea pe care prefectul o are de a sesiza ministrul sau conducătorul autorității centrale respective despre activitatea conducătorului serviciului său public din județ.

Cu privire la consilieri și primari, legea prevede că „numai la sesizarea motivată a instanței de judecată sau a parchetului, prefectul poate dispune, prin ordin, suspendarea din funcție a consilierului în cazul în care acesta a fost trimis în judecată pentru săvârșirea, cu intenție, a unei fapte penale, precum și în situația în care s-a pus în mișcare acțiunea penală, dacă s-a luat împotriva sa măsura arestării preventive”.

Este de reținut și acțiunea în contencios administrativ pe care statul i-o încredințează prefectului care este exercitată de acesta nu în nume personal (ca orice persoană fizică vătămată într-un drept subiectiv) ci în numele statului (ca autoritate). De aceea introducerea acțiunii (când actul administrativ este ilegal) nu este un drept al prefectului ci o obligație, la care el nu poate renunța. Dimpotrivă, el trebuie să depună toate diligențele pentru a introduce cât mai rapid acțiunea, pentru ca interesul lezat prin actul administrativ atacat să fie fără întârziere reparat.

În practică, instanțele de contencios administrativ au respins aproape în mod constant acțiunile introduse de prefecți cu depășirea acestui termen, considerându-le ca tardiv introduse.

Cu toate acestea, într-o soluție de speță, Curtea Constituțională a declarat ca neconstituțional termenul de 15 zile în care prefectul putea introduce acțiunea în contencios administrativ.

Principalul argument pe care Curtea Constituțională și-a fundamentat decizia constă în faptul că prevederile Constituției nu conțin nici un fel de limitări sau condiționări cu privire la acțiunea prefectului în contencios administrativ și nici nu abilitează legiuitorul organic să stabilească el, prin lege, astfel de limitări și condiționări.

Este adevărat că, așa cum a reținut și Curtea Constituțională „textul alineatul (4) al articolului 122 din Constituție nu face trimitere la lege” în privința dreptului recunoscut prefectului în această materie, dar nici nu era nevoie să facă acest lucru, așa cum a făcut-o în art. 48 (2) pentru celelalte persoane fizice și juridice vătămate (cărora le-a recunoscut acest drept), pentru următoarele considerente:

În primul rând, prefectul nu apare în nume propriu, ca persoană vătămată în aceste litigii, ci reprezintă statul, puterea publică, deci un interes general care, atunci când este lezat printr-un act al altuia (în cazul nostru al consiliului județean, consiliului local sau al primarului) trebuie să fie cât mai urgent repara, fapt ce justifică o intervenție cât mai rapidă a prefectului în acest sens, și statuarea unui termen cât mai scurt.

În al doilea rând, lăsarea unui act ilegal să-și producă efectele un timp îndelungat, până când prefectul se va hotărî să-l atace la instanța de contencios administrativ, are o serie de efecte juridice negative, deosebite, cum sunt:

– actul, deși ilegal intră în ordinea de drept a statului împreună cu actele legale, fapt ce contravine principiilor statului de drept;

– cu cât a trecut mai mult timp de la intrarea în vigoare a actului ilegal cu atât efectele sale s-au produs față de mai mulți subiecți și s-au amplificat, multe din ele nemaiputând fi reduse în situația inițială;

– în alte situații nu mai are rost ca, după un timp prea îndelungat, prefectul să mai atace un act al autorității administrației publice locale autonome și, în virtutea legii, efectele sale să se suspende de drept, întrucât, între timp, este posibil ca actul să fi ieșit din vigoare, suspendarea rămânând fără obiect;

În al treilea rând, principiul autonomiei locale, pe baza căruia sunt organizate autoritățile administrației publice locale în România și prezumția de legalitate, de care se bucură orice act administrativ, ar fi grav afectat, întrucât actele lor ar fi tot timpul amenințate de o eventuală apreciere ca fiind nelegale din partea prefectului.

În al patrulea rând, a recunoaște prefectului dreptul de a ataca oricând un cat administrativ adoptat sau emis de autoritățile administrației publice locale autonome ar avea și consecințe politice nedorite. Astfel, potrivit legii, autoritățile administrației publice locale au o stabilitate mai mare, fiind alese pe o perioadă de patru ani în timp ce prefecții ca, ca reprezentanți ai Guvernului, se pot schimba mai des, odată cu schimbările sau remanierile guvernamentale, în perioada celor patru ani.

În al cincilea rând, în logica și argumentația Curții Constituționale ar însemna că acțiunii în contencios administrativ, recunoscută prefectului, să nu I se aplice nici una din dispozițiile cuprinse în Legea privind contenciosul-administrativ, întrucât dispozițiile art. 122(4) din Constituție referitoare la acest drept al prefectului nu fac trimitere la vreo lege organică în această materie.

Cu toate acestea, unele reguli care privesc acțiunea în contencios a persoanelor fizice și juridice vătămate, cuprinse în Lege sunt aplicabile și acțiunii în contencios recunoscută prefectului.

Cât privește controlul administrativ specializat acesta este un control extern, dar realizat de organe sau structuri organizatorice anume înființate, la nivel central și local, în cele mai diverse domenii și sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecția muncii, prevenirea și stingerea incendiilor, comerț etc.

Unele dintre aceste organe funcționează în cadrul sau sub ordinea ministerelor, altele în subordinea directă a Guvernului (cum este, de pildă, Oficiul pentru Protecția Consumatorilor) realizând acțiuni de control fie ca activitate principală, fie pe lângă alte atribuții.

Și aceste organe nu au, de regulă, dreptul de a aplica sancțiuni disciplinare pentru neregulile constatate în activitatea unor funcționari publici din cadrul autorităților administrative, pot propune însă conducerii autorității (instituții) controlate sau, după caz, autorităților ierarhic superioare, aplicarea unor asemenea sancțiuni.

În schimb pot aplica, desigur, în condițiile necunoscute prin actul normativ în cauză și a competențelor lor, sancțiuni administrative sau contravenționale. Autoritățile sau structurile care exercită un control administrativ specializat, sunt organizate și funcționează în structura unor ministere, amintim: Inspecția de stat în construcții, lucrări publice, urbanism și amenajarea teritoriului, din structura Ministerului Lucrărilor Publice și Amenajării teritoriului; Inspecția de stat pentru protecția muncii și Corpul de control al asigurării sociale, din structura și respectiv din subordinea Ministerului Muncii și Protecției Sociale; Garda Financiară și Inspecția generală pentru activitatea internă, precum și Direcția generală a vămilor, din structura Ministerului Finanțelor; Inspecțiile de stat ale apelor, pădurilor și respectiv pentru protecția mediului și pentru protecția nucleară; Poliția sanitară veterinară, control și inspecții de specialitate, din structura Ministerului Agriculturii și Alimentației.

Pentru ca acest control administrativ să fie eficient trebuie să îndeplinească o serie de condiții care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregătirea și efectuarea acestuia și până la stabilirea măsurilor și valorificarea concluziilor. Astfel, controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine pregătite profesional, cu experiență în domeniile sau sectoarele controlate, cinstite și corecte.

Controlul trebuie să dea dovadă de profitabilitate profesională, de corectitudine și cinste desăvârșite, să nu manifeste slăbiciune sau să se lase tentat de promisiunile directe sau subînțelese cu privire la unele foloase pe care cel controlat ar fi dispus să I le ofere pentru a-l trata cu mai multă îngăduință, a închide ochii la unele greșeli, a mușamaliza neajunsurile.

De asemenea, controlul trebuie să dea dovadă de tact și să fie receptiv la toate explicațiile care i le dă cel controlat. Ținerea la distanță a acestuia, intimidarea și timorarea lui nu sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-și realizează rolul său preventiv și educativ față de cel controlat.

Este necesar să se pună accent mai mare și să se acorde atenție sporită preocupării de formare a controlorilor, îndeosebi la organele care au atribuții de control. Controlul nu este o sarcină nici simplă și nici ușoară; controlul este o știință, o artă, care presupune temeinice cunoștințe profesionale, competențe, pasiune și talent.

Eficiența controlului în administrația publică este dată și de ponderea acestuia în ansamblul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii.

Activitatea de control are, desigur, un rol subsidiar față de cea de executare, întrucât controlul nu este un scop în sine, el asigură, așa cum menționam mai sus, buna desfășurare a activității de executare, concordanța cât mai deplină a acestuia cu legea, cu cerințele vieții, sporind eficiența în executarea legii.

De aceea este foarte important de a se găsi un echilibru optim între cele două activități ale actului de conducere deoarece, altfel, controlul se transformă într-o frână a activității de executare a legii, într-un factor perturbator al întregii activități sociale.

Eficiența controlului depinde în mare măsură și de formele și metodele de control folosite. Din multitudinea formelor și modalităților de control, prezintă mare importanță, sub raportul eficienței, alegerea, într-un anumit moment, a celei mai potrivite.

Concluziile trebuie să fie bine fundamentate și argumentate, să se desprindă ca sinteză a unor practici, nu ca acțiuni izolate, singulare; nu trebuie să fie ridicate la rang de concluzie sau fenomen, fapte și acțiuni accidentale, de mică importanță în activitatea celui controlat, chiar dacă acestea sunt reale.

În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor și condițiilor care au determinat neajunsurile constatate. Nu trebuie să se facă numai o „fotografie” a carențelor, o listă a greșelilor și erorilor. Măsuri eficiente de înlăturare a deficiențelor din activitate se pot stabili numai cunoscându-se temeinic cauzele acestora.

În mod necesar aceste concluzii trebuie să fie aduse la cunoștința organului controlat, altfel controlul nu-și realizează rolul său de a contribuția la îmbunătățirea activității.

Se recomandă ca dezbaterea concluziilor să fie cât mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate chiar imediat, întrucât discuțiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria atât a controlului cât și a celui controlat și fundamentează mai veridic concluziile și măsurile, iar pe de altă parte, în acest mod, se asigură lichidarea mai operativă a neajunsurilor.

Pentru sporirea eficienței controlului se recomandă ca atât concluziile cât și măsurile să fie formulate în scris, pentru ca ele să poată fi mai ușor și mai clar înțelese de cel controlat și posibil de urmărit. Totodată, o asemenea cerință este de natură să sporească grija și responsabilitatea organului de control în a le formula cât mai precis, ușurând sarcina organului controlat de a înțelege mai ușor și a le da curs mai operativ.

Activitatea autorităților administrației publice este supusă nu numai controlului parlamentar și a celui exercitat din însăși interiorul sistemului, adică de autorități ale administrației publice, ci și controlului judiciar. Acest din urmă control se exercită fie de instanțe anume create – instanțe de contencios administrativ – fie de instanțe de drept comun, sau de autorități ale administrației publice cu atribuții jurisdicționale anume abilitate de lege în acest scop.

Baza legală a contenciosului administrativ în România o constituie dispozițiile articolului 21 și 48 din Constituție și cele ale Legii privind contenciosul administrativ.

Reclamant în cauzele de contencios administrativ poate fi orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină, care are capacitatea de a sta în justiție și se consideră vătămată în drepturile ce i-au fost recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea la un drept recunoscut de lege.

Pârât în litigiile de contencios administrativ pot fi autoritățile administrației publice centrale și locale, instituțiile publice și regiile autonome de interes public și orice alt serviciu public, creat pentru a satisface interesele generale ale societății. Acțiunile în contencios administrativ pot fi formulate și împotriva funcționarului autorității pârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere.

Numai actele administrative pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ, pentru că anumite acte juridice produc efecte juridice. Faptele materiale și operațiunile administrative, nu pot face obiect al unei asemenea acțiuni întrucât, prin ele însele, acestea nu produc efecte juridice.

Pot fi atacate cu acțiune în contencios administrativ și actele administrativ-jurisdicționale, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale prevăzute de lege. Instanța de contencios administrativ poate hotărî atât asupra daunelor materiale, cât și asupra daunelor morale, fiind pentru prima dată când în legislația română se consacră răspunderea pentru daune morale.

Instanțele de contencios, administrativ sunt: tribunalele județene, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție, aceasta din urmă numai ca instanță de recurs. În cadrul acestora sunt organizate secții de contencios administrativ.

Cât privește controlul exercitat de instanțele de drept comun unele acte normative cuprind dispoziții care prevăd dreptul persoanelor fizice și juridice nemulțumite de modul în care le-a fost rezolvată o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, de către autoritățile administrației publice sau de serviciile publice administrative, să se poată adresa cu plângeri sau contestații nu la instanțele de contencios administrativ ci la instanțele de drept comun – la judecătoria, tribunalul sau curtea de apel în a cărei rază de activitate își are sediul cel care a emis actul, adică pârâtul.

Astfel, judecătoriile sunt competente să soluționeze de pildă, unele cereri care privesc:

– actele notariale;

– procesele verbale de constatare și sancționare a contravențiilor;

– actele de stare civilă.

Celelalte instanțe de drept comun (tribunalele, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție) au de asemenea competența să rezolve unele litigii rezultate din actele administrației, fie ca instanța de fond, fie ca instanța de recurs, ori de câte ori legea le conferă această competență. De asemenea contestațiile care privesc formarea și competența Biroului Electoral Central se soluționează de Curtea Supremă de Justiție.

Jurisdicția administrativă

Jurisdicția administrativă constituie o procedură specială de control a legalității actelor administrative de către organele de jurisdicție, create prin lege fie în cadrul autorități ale administrației publice, fie organizate în mod autonom.

În prezent în România, este organizată și funcționează, în temeiul dispozițiilor articolului 139 din Constituție, Curtea de Conturi, autoritate administrativă autonomă, care exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, îndeplinind și atribuții jurisdicționale.

Prin alte legi este prevăzută constituirea, pe lângă unele autorități ale administrației publice, de structuri organizatorice speciale abilitate cu competența de a soluționa conflicte care se nasc din aplicarea reglementărilor respective.

Chiar dacă împotriva hotărârilor comisiilor județene se poate face plângere la judecătorie, care se pronunță definitiv, este de reținut competența acestor comisii care deși, sunt structuri organizatorice administrative, funcționând pe lângă o autoritate a administrației publice – prefectură – sunt, totuși abilitate să rezolve conflicte juridice (contestații), în același mod ca orice instanță judecătorească.

Rolul și dimensiunile activității de control sunt, deci, o verigă esențială și necesară în etapa procesului de conducere, organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale.