Administratia Publică DIN România Si Mediul Politic

ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

LUCRARE DE LICENȚĂ

Coordonator științific

Conf. univ. dr. CEZAR CORNELIU MANDA

Absolvent

STAN DRAGOȘ GABRIEL

2016

ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ DIN ROMÂNIA ȘI MEDIUL POLITIC

Coordonator științific

Conf. univ. dr. CEZAR CORNELIU MANDA

Absolvent

STAN DRAGOȘ GABRIEL

BUCUREȘTI, 2016

CUPRINS

Introducere……………………………………………………………………………….……..5

Cap. I Raporturile dintre administrația publică și mediul politic.

Problematică generală…………………………………………………………………….9

1.1 Definiții. Generalități……………………………..…………………………………9

1.2 Administrație publică. Dimensiunea politică a administrației publice………. …11

1.3 Relația politic – administrație în statul modern……………………………………15

1.4 Perspectivele funcției publice: neutralitate versus politizare………………………17

1.5 Modele de analiză a raportului actual dintre mediul administrativ si cel politic…19

Cap. 2. Funcționarii publici și oamenii politici. Paralelism și interdependență…….…………. 23

2.1 Raporturile dintre administrația publică și mediul politic în statul de drept………23

2.2 Funcționari publici vs. oameni politici. Criterii de apreciere și comparație………26

2.3 Asemănări, deosebiri, considerații privind funcționarii și politicienii……….……28

2.4 Concluzii privind paralelismul dintre funcționari și politicieni……………………33

Cap. 3. Raporturile dintre administrația publică și mediul politic în România…..……………..35

3.1 Considerații de ordin storic……………………………………………….………..35

3.2 Mașinăria politico-administrativă în România.

Partide, politicieni, funcționari, grupuri de interese………………………………36

3.3 Relațiile dintre actorii politici în implementarea politicilor publice ……………..40

3.4 Relația dintre executiv și administrația publică …………………………………..43

3.5 Controlul politic în sfera administrației publice …………………………..…..…45

3.6 Factori perturbatori ai funcționării administrației publice ………………….……48

3.7 Factorul politic al reformei administrației publice ……………….…….……..…49

Cap. 4. Studiu de caz. Sondaj de opinie privind influența mediului politic asupra administrației publice în România……………………………………..…………………51

4.1 Pregătirea teoretică a studiului de caz……………………………………………….51

4.2 Relevanța eșantionului………………………………………………………….…52

4.3 Aplicarea practică a chestionarului………………………………………….…….53

4.4 Chestionarul aplicat, repartiția răspunsurilor, interpretări…………………………53

4.5 Aspecte principale evidențiate în urma analizei răspunsurilor la chestionar………59

4.6 Analiza rezultatelor sondajului de opinie. Modalități de acțiune pentru

normalizarea și eficientizarea relației dintre politic și administrație publică……60

Concluzii ……………………………………………………………………………………..66

Anexa: Tabelul repartiției eșantionului de persoane……………….………………………..….73

Bibliografie……………………………………………………………………….………..….77

INTRODUCERE

De-a lungul vremii, în viața fiecărei țări, ca formă de organizare politico-administrativă, dincolo de alte laturi de ordin istoric, au existat două domenii fără de care nu se poate: politica și administrația. Dezvoltarea istorică a acestora a însemnat evoluția de la stadii rudimentare până la angrenajele puternice care le-au caracterizat în special în ultimul secol. Dacă ar fi să vorbim în termeni matematici, în mod plastic, am putea spune că politica și administrația sunt două mulțimi care au elemente proprii, fiecare cu caracteristici nuanțate. Între elementele celor două mulțimi există relații care asociază fiecare element al uneia cu elemente din cealaltă mulțime. Între elementele mulțimii “Politică” pot numi: funcția-decizie, organizația-sistem reprezentativ, participanții-politicieni aleși, legitimitatea-democratică, precum și toate atributele și nuanțele care le caracterizează pe acestea. Între elementele mulțimii “Administrație” avem: funcția-execuție, organizația-birocratică, participanții-funcționari, legitimitatea-mediatizată și, de asemenea, toate atributele și nuanțele care le caracterizează. Se poate afirma că, în mașinăria funcțională a unei țări, în funcție de dezvoltarea sa politico-istorică, regională, socială și nu numai, între elementele celor două mulțimi au existat și există o mulțime de influențe și determinări reciproce. Cu siguranță că, în istorie, au fost cazuri în care cele două mulțimi au avut elemente identice, fiind una și aceeași. În prezent, modelele și tipologiile s-au dezvoltat, fiind diferite de la continent la continent, de la țară la țară, de la o orânduire la alta, de la un lider la altul.

În țara noastră, putem spune că administrația care funcționa ostășește într-un sistem de comandă în urmă cu 27 de ani, este într-un proces de transformare care, în ultimii ani se desfășoară destul de lent. Administrația publică are nevoie în acest moment să se transforme total și definitiv într-o administrație cu tentă democratică, jalonată de valori general umane și idealuri de societate modernă. România suferă în acest moment după o mult așteptată reformă a administrației publice, ca parte importantă, alături de clasa politică, a mașinăriei care produce binele general. Cât despre sistemul politic, cadrul de funcționare este destul de bine pus la punct. Cei care dau imprevizibilitate evoluției și crează disfuncțiuni sunt mai degrabă politicienii pe care îi alegem noi, oamenii de rând. Noi, care ar trebui să-i și amendăm electoral atunci când realizăm că am ales pe cine nu trebuia.

Ne punem zilnic întrebări referitoare la viața noastră, la criza economică, la nivelul de trai, la funcționarea proastă a instituțiilor și la felul în care suntem tratați în fața ghișeului sau atunci când mergem cu petiția în mână pentru a obține diferite avize sau drepturi. Aceia dintre noi care avem cunoștințe ceva mai evoluate, de ordin politic sau administrativ, mergem cu întrebările mai în profunzime. În speranța că, într-un fel sau altul, vom obține niște răspunsuri și niște schimbări pozitive, ne întrebăm:

1.Cum se poate schimba modul în care se face politică în România?

2.Cum ar trebui să-i tratăm pe acei politicieni care încearcă să acapareze puterea în scopuri personale?

3.Ce ar trebui făcut pentru ca omul politic să-și dorească să fie ales pentru binele societății, nu pentru obținerea de avantaje și direcționarea resurselor publice către propriile interese?

4.Este posibilă schimbarea? Ar putea fi politicile publice placa turnantă a schimbării?

5.De ce implementarea politicilor publice se lovește de foarte multe disfuncționalități și greșeli?

6.Cum se pot implementa politicile publice cât mai aproape de ideal, într-o lume atât de eterogenă, complicată și complexă?

Precum omul simplu de pe stradă, am uneori impresia că am ales niște diletanți care nici măcar nu înțeleg valorile și dezvoltarea în procesul politic, nu înțeleg care este scopul public, care nu știu să rezolve conflictele pe cale democratică, că există cazuri de corupție în administrația publică, că reforma administrației stagnează de foarte mulți ani, că inerția și conservatorismul sunt atribute ale activității din administrația publică. Și mai văd că selecția personalului angajat și promovat în administrația publică este în parte o afacere politică, iar clientelismul politic asociat ciclurilor electorale este o realitate. Iată motivele pentru care mi s-a părut tema acestei lucrări foarte interesantă și pentru care am ales-o. Mi-am dorit să aprofundez ideile, relațiile, dar și modul de rezolvare a problemelor pe “terenul sportiv” pe care se antrenează cele două echipe: administrația publică și sistemul politic. Traducând în limbaj de specialitate, aș putea afirma că, în scopul obținerii unui consens asupra sarcinilor și responsabilităților din reforma administrației publice, liderii de la cele mai înalte nivele politice și ale administrației publice trebuie să înțeleagă și să urmărească aplicarea reformei administrației publice în ansamblul ei. Un fapt este cert: administrația publică se integrează politicului, iar cele două nu pot funcționa decât în tandem dezvoltând un foarte complex sistem de relații. Cu siguranță că am început să înțelegem mai mult decât oricând că administrația publică nu mai este un simplu instrument în aplicarea legii, administrația publică a devenit în prezent un actor politic, care își aduce aportul la înfăptuirea interesului public. Și înțelegem mai mult decât oricând că zona sensibilă asupra căreia trebuie îndreptate inclusiv eforturile populare este zona clasei politice. Rezolvarea stă în educarea cetățenilor pentru a alege o clasă politică diferită de cea actuală, care proliferează de prea multă vreme fără a schimba în bine aproape nimic. Iar după schimbarea clasei politice, e nevoie acută de manifestarea onestă a voinței acestei clase politice. Era evident înainte de documentarea pentru acestă lucrare, că aria de interes e greu de aprofundat în doar 70 de pagini și câteva luni de muncă. După ce am intrat mai adânc în problemă, am realizat cât de complex este domeniul. Ar trebui câțiva ani de practică în domeniul administrației publice, pentru a putea fi interpretat în profunzime complicata relație dintre politic și administrația publică. Lucrarea intitulată ,,Administrația publică din România și mediul politic”este structurată pe patru capitole astfel:

După prezentarea câtorva considerații generale în Introducere, am încercat să tratez aspecte de ordin general ale raporturilor dintre administrația publică și mediul politic, în capitolul I. Dimensiunea politică a administrației publice, dar și perspectivele funcției publice, care pune “face to face” neutralitatea și politizarea, și-au găsit binemeritatul loc în acest capitol. Politicienii și funcționarii, i-am apreciat în baza unor criterii comune celor două grupuri, i-am comparat și am descoperit și asemănări și diferențe, iar comentariile pe marginea problematicii nu s-au lăsat așteptate. Toate acestea în capitolul 2. Capitolul 3, vorbește despre raporturile dintre administrația publică și mediul politic în România, ajutat fiind de legislația actuală, dar și de studierea cursurilor din facultate referitoare la acest aspect.

Capitolul 4, mi-a oferit ocazia să stabilesc niște premize, să formulez niște întrebări și să obțin niște răspunsuri de la un eșantion relevant de populație. Am fundamentat, deci, cercetarea printr-un sondaj de opinie, dorind să aflu opinia mai multor persoane cu privire la o parte dintre problemele spinoase care afectează funcționarea normală a administrației publice în România și cam ce legătură are clasa politică cu acest aspect. De asemenea, în acest ultim capitol, 4, am comentat rezultatele sondajului de opinie. În general, am obținut confirmarea pentru aspectele vizate din viața de zi cu zi a administrației publice, dar și în ceea ce privește clasa politică din România. În plus, am încercat să identific, pe considerente teoretice, câteva soluții care să ducă la înlăturarea disfuncționalităților identificate, placa turnantă a acțiunilor reparatorii fiind, după părerea mea, în primul rând, voința politică a unor politicieni onești.

La final, am ales să formulez câteva idei relevante în capitolul concluziv al lucrării. Privitor la acestea, cred că nu greșesc dacă afirm că, dacă toți politicienii ar înțelege aceste concluzii, dacă toți funcționarii ar fi dispuși să-și asume aplicarea schimbărilor, dacă noi, oamenii de rând, am face front comun cu cele două categorii, în sensul educării polivalente și a participării consensuale la efortul național, cu siguranță că am trăi într-o Românie mai bună și mai frumoasă. “Este, deci, necesar, astăzi mai mult ca niciodată, să ascultăm și să explicăm, să restabilim comunicarea naturală între grupurile sociale și să apelăm la responsabilizarea acestora și a persoanelor interesate. Activitatea personală a membrilor societății, indiferent care ar fi, nu mai trebuie considerată ca un act puțin important pentru societatea în ansamblu sau ca un act subordonat, trebuind restituită valoarea intrinsecă a angajamentului personal.”

(loan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, 2008, p. 26)

CAP. I RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI MEDIUL POLITIC. PROBLEMATICĂ GENERALĂ

1.1 Definiții. Generalități.

Termenul de administrație publică are sorgintea în limba latină, cuvântul “administer” însemnând instrument, slujitor sau agent. Pe de altă parte, verbul “administrare” însemna a conduce sau a da o mână de ajutor.

,,Administrația publică reprezintă, în sens material, o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, realizată prin acțiuni cu caracter de dispoziție, prin care se stabilesc reguli de conduită pentru terți, sub formă de acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale înfăptuite de titularii funcțiilor publice din sistemul organelor administrației publice și acțiuni cu caracter de prestație, realizate pe baza și în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului general, prin asigurarea de servicii publice. În sens formal, administrația publică poate fi înțeleasă ca un sistem de organe, de instituții, cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii.”

,,Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societății organizate în stat și care sunt formulate în legi de către organele puterii legiuitoare, precum și executarea hotărârilor judecătorești, date în temeiul legii.”

De asemenea, faptul administrativ este caracterizat ca:

“a) un fapt social – el nu se realizează decât în cadrul unei activități sociale, al unei colectivități umane organizate (restrânse sau globale, locale sau naționale);

b) o activitate subordonată – se subordonează unor valori superioare și exterioare administrației (valorilor politice, de pildă, fixate de puterea politică, ce sunt nu numai superioare, ci și exterioare autorității administrative);

c) situat între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască și executarea materială a acestei valori (de exemplu, administrația de stat supraordonându-se faptelor materiale cu ajutorul cărora va realiza valorile politice față de care se subordonează, se sprijină pe puterea de stat, putând să dea dispoziții care pot fi asigurate, în caz de nerespectare, prin forța de constrângere a statului);

d) implică în mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricărei activități administrative (de exemplu, în principal activitatea administrativă a statului și a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executării legii).“ Caracterizată fiind, în principal, ca o activitate organizatorică, administrația publică ocupă poziția de intermediar între planul conducerii politice și planul în care se realizează valorile politice (deciziile politice). ,,Administrația publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic.“

Noțiunea de administrație are mai multe accepțiuni. A administra înseamnă a conduce, a organiza, a dirija activități, atât publice, cât și particulare. Este o noțiune mult mai largă decât cea de administrație publică, deoarece cuprinde și administrația particulară. Spre deosebire de aceasta (administrație privată), administrația publică are ca scop satisfacerea interesului public, a binelui comun, a utilității publice, total dezinteresat, realizând astfel inclusiv servicii publice.

„Sarcinile administrației publice” sunt „îndatoriri ce revin sistemului administrației publice privind înfăptuirea valorilor politice și transpunerea lor în realitate în cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administrației sunt îndatoriri față de societatea globală pe care trebuie să o slujească satisfăcându-i trebuințele în ansamblu și la nivelul indivizilor care o compun, din punct de vedere al interesului general.”

În România, administrația publică reprezintă ansamblul tuturor activităților desfășurate de Președinte, Guvern, de autorități administrative autonome centrale, locale și, după caz, de structurile subordonate acestora, prin intermediul cărora se îndeplinesc legi sau, în limitele legii, se prestează servicii publice, în regim de putere publică.

,,Administrația publică reprezintă activitatea pe care statul o desfășoară în vederea asigurării în mod permanent și continuu a unor trebuințe de interes general, fiind strâns legată de puterea executivă, una dintre caracteristicile sale fiind aceea de corp intermediar între societate și puterea politică. Administrația publică este subordonată Guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi furnizează mijloacele și îi numește șefii.“

Sistemul politic este un subsistem al sistemului social care asigură organizarea, conducerea în ansamblu a unei societăți și cuprinde instituțiile politice, relațiile politice și concepțiile politice. Printre cei care, de-a lungul timpului au fost preocupați de problematica sistemului politic, s-a numărat și J.W. Lapierre. În lucrarea sa, ,,Analiza sistemelor politice”, acesta definește sistemul politic ca fiind ,,ansamblul proceselor de decizie care privesc totalitatea unei societăți globale”. Sistemul politic cuprinde atât instituțiile politice, cât și sistemul de comunicare care leagă membrii societății și grupurile sociale de puterea politică.

Un foarte cunoscut teoretician român scria: “…noțiunea de “politică” este dinamică, instabilă, fără frontiere precise; este domeniul a ceea ce putem numi oportun și relativ. “E o realitate care se mișcă, în însăși contextura sa, și care trebuie căutată la un nivel mai înalt decât ordinea stabilită” scria M. Bastid.“

Termenul de instituție politică este asociat cu toate organismele sau instituțiile care concură în mod individual și împreună la exercitarea unitară a puterii politice. Instituțiile politice au în cuprinsul lor acele organe care au în sarcina lor realizarea puterii politice și a normelor privitoare la exercitarea puterii politice de către acestea. Principala instituție politică o reprezintă statul cu tot ansamblul componentelor sale, apoi partidele politice și alte organizații, instituții politice care, pe plan național și internațional, pot fi în relații de alianță sau pot fi în opoziție.

1.2 Administrația publică. Dimensiunea politică a administrației publice

Administrația publică este un domeniu vast, aflat într-o permanentă schimbare,  caracterizat de interdependențe cu mediul social, politic și juridic în care funcționează. Obiectivele principale ale administrației publice sunt determinate de cerințele societății. Cerințele sociale sunt transpuse în norme obligatorii pentru administrație, după ce sunt analizate de puterea politică.

”Administrația publică este, în opinia lui Charles Debbasch, prin însăși natura sa, fără o filosofie proprie, care își trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politică. Acest sistem este și cel care fixează administrației publice, în general, scopurile și mijloacele pe care ea trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administrația publică nu are nici o finalitate proprie întrucât ea acționează în interesul general, interes care este definit, la rândul său, de organele politice.”

Așa cum se știe, ,,politica reprezintă o formă a acțiunii sociale constând dintr-un ansamblu de concepții, instituții, relații și măsuri menite a consacra, apăra și promova într-un mod organizat și eficient interese specifice ale unui grup, colectivități, instituții, organizații, autorități. De cele mai multe ori, instituțiile și acțiunile politice vizează modul de exercitare a puterii publice sau se află  în strânsă  legătură  ori  în  raport  de  acest  mod  (după cum, de exemplu, partidele se află sau nu la guvernare sau sunt în opoziție).”

Pe de altă parte, administrația publică este activitatea desfășurată de stat pentru asigurarea permanentă și continuă a necesităților de interes general, în strânsă conexiune cu puterea executivă, putând fi apreciată ca fiind un liant, un intermediar al legăturilor puterii politice cu societatea. Administrația publică este subordonată executivului care îi livrează mijloacele de acțiune și îi numește șefii. Administrația publică este în strânsă relaționare cu sistemul social din care fac parte, în principal, sistemele politic, economic și cultural. Administrația publică reprezintă un sistem determinat de cel social asupra căruia acționează.

Dacă ne întoarcem în timp, putem spune că, în statele totalitare, sistemul administrativ lipsește dintre componentele sistemului social, fiind integrat în cel politic. Nu același lucru se întâmplă în statul de drept, ar contraveni principiului separației puterilor în stat. În cadrul sistemului social, ale cărui componente sunt în relații de interdependență, unele dintre ele exercită influențe determinante asupra evoluției celorlalte. Problemele sistemului administrativ nu sunt probleme politice, cu toate că politicul este cel care stabilește sarcinile administrației.

”După cum constant s-a subliniat în doctrina franceză, în ce privește delimitarea guvernare-administrare, în timp ce, guvernarea vizează decizii esențiale ce angajează viitorul națiunii, administrația reprezintă activitatea prin care autoritățile publice asigură satisfacerea necesităților de interes public, folosind prerogativele de putere publică de care dispun.”

Raporturile dintre administrația publică și sistemul politic sunt raporturi clasice, caracterizate prin câteva principii: separarea totală dintre mediile administrativ și politic, subordonarea birocrației față de aleși, principiul neutralității administrative. În modelul clasic, aceste raporturi se bazează pe distincția ce trebuie făcută între sistemele politic și administrativ, care au sarcini și funcții diferite, precum și între funcționari și reprezentanții aleși. Acest model de raporturi are următoarele caracteristici:

,,a) prin esența sa, birocrația este neutră și este legată de profesioniști care dispun de continuitate, de permanență si de competența necesară;

b) în perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separării puterilor, funcționarii au o poziție dependentă în raport cu aleșii și nu dispun de legitimitate proprie;

c) administrația este subordonată decidentului politic al cărui instrument este;

d) puterea politică răspunde de decizii, administrația este responsabilă pentru executarea fidelă, dând în același timp avize obiective (expertiza);

e) aleșii evită să politizeze administrația și, în schimb, aceast a se limitează la rolul ei de executant fidel.”

Așadar, administrația publică este neutră în raport cu politicul, fiind subordonată puterii politice, dar distinctă de aceasta. Administrația publică, ca subsistem social, are un rol important și bine stabilit în cadrul angrenajului funcțional al societății în care este constituită, cu următoarele principale funcții: punerea în practică a voinței politice, susținerea tehnică și participarea la pregătirea deciziilor politice și la controlul executării acestora, planificarea și coordonarea proceselor care se desfășoară în societate. Deseori, s-a considerat că administrația publică face parte din sistemul politic, având funcția foarte importantă a asigurării coeziunii sociale, deși s-a caracterizat de o autonomie relativă față de acesta. Dintr-un punct de vedere, sistemul administrativ se prezintă ca fiind strâns legat de cel politic, care îi conferă legitimitate, iar pe de altă parte, se folosește de competențele de care dispune în vederea respingerii controlului pe care are tendința să-l aplice forța politice.

Sistemul politic exercită asupra administrației publice două tipuri de influențe, după cum urmează: a) influența ideologiilor și a sistemului valorilor de ordin politic (tradus prin fidelitate față de regimul politic); b) influența instituțiilor politice (care rezultă din acțiunea instituțiilor politice). În interiorul unui sistem politic, activitățile de ordin politic, înfruntarea politică, precum și manifestarea relațiilor de putere politică pot determina administrația publică, respectiv modalitățile de organizare ale acesteia. Astfel, putem aprecia că starea administrației în interiorul sistemului politic este dependentă de structura statului, de regimul constituțional și de partidele politice. Politica și administrația sunt în situația de a fi părți ale aceluiași întreg, nu pot fi separate. Mediul de funcționare a administrației publice este mediul politic, iar activitățile cu caracter administrativ pot fi apreciate ca fiind de natură politică, existând o tentă de subordonare a administrației publice față de politic. Referitor la conexiunea dintre sistemul politic și cel administrativ, un reputat autor francez, Jacques Ziller, afirma că ”este imposibilă separarea instituțiilor politice, cărora le aparține decizia politică, de organele administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici și structurile administrative nu pot acționa decât  împreună pentru rezolvarea problemelor publice, începând cu sesizarea și evaluarea acestor probleme, continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei și evaluarea rezultatelor obținute.”

Lumea administrativă și lumea politică funcționează prin reglarea a două principii, cel al separării și cel al subordonării. Astfel, relațiile dintre administrație și puterea politică presupun interdependență, influențe reciproce, numeroase puncte de contact, funcționarea în tandem și nu legături tranșante, arbitrare. Administrația are o dimensiune politică, există o presiune a forțelor politice la toate nivelurile serviciilor publice, tot așa cum există un soi de feedback, sub forma unor influențe din zona tehnico-birocratică asupra politicului. Neimplicarea politicienilor în administrație, distincția și neutralitatea totală a acesteia față de puterea politică, precum și limitarea la rolul său de execuție reprezintă o utopie. Realitatea este alta. Nicio caracteristică a administrației nu poate face abstracție totală de dimensiunea politică a acesteia. Dacă politicul înseamnă puterea, administrația este câmpul de desfășurare a relațiilor de putere. Cât despre neutralitatea administrației, ar trebui să nuanțăm și să precizăm că, de fapt, neutralitatea stabilește niște limite în relația de subordonare dintre politic și administrație, dintre politicieni și funcționari.

”Un funcționar public trebuie să fie neutru din punct de vedere politic, deoarece o administrație publică nu poate fi angajată politic față de un singur guvern, în caz contrar aceasta va fi inacceptabilă pentru următorul. Și, de asemenea pentru că însăși detașarea și profesionalismul unui funcționar public, neutru din punct de vedere politic, oferă setul de aptitudini de care au nevoie miniștrii.”

Relațiile de putere care reprezintă terenul de lucru al administrației au legătură cu funcționarea structurilor și proceselor administrative, cu cadrul de lucru al finanțelor publice, al regulilor birocratice, al controlului instituțional sau al deschiderii fata de public .Astfel, la nivelul proceselor administrative, decizia este o reflectare parțială a celor hotărâte la nivel politic. În ceea ce privește resursele financiare, administrația joacă dublu rol: pe de o parte documentează nevoile financiare și transmite cerințe la nivel politic, pe de altă parte, în mod subiectiv, are interesul creșterii bugetului alocat pentru cheltuielile cu salariile, pentru angajări, condiții de munca mai bune si posibilități de dezvoltare profesională. Administrația este o organizație birocratică ale cărei caracteristici (ierarhia, formalizarea regulilor, etc.) țin și de relațiile de putere specifice exercitării controlului.

Controlul are, de asemenea, legătură cu dimensiunea politică a administrației. Controlul administrativ ar trebui să fie apolitic, dar realitatea este că nevoia căutării unor responsabili în anumite situații, trimite către ambele domenii: politic și al administrației.

1.3 Relația politic – administrație în statul modern

Luând în considerare relațiile dintre administrație si politică, dintre administrație și economie si cele din cadrul administrației, s-au evidențiat trei modele fondatoare ale administrației care au contribuit în mod decisiv la construirea și dezvoltarea administrației. Aceste modele sunt: liberal, marxist și weberian. Modelul weberian, este mai apropiat democrațiilor actuale. În centrul acestuia, se situează conceptul de dominare și raporturile de autoritate. Dominația și puterea, în viziunea lui Max Weber, implică în același timp supunere și constrângere. Puterea este capacitatea de impunere a propriei voințe intr-o relație socială. Pe de altă parte, dominația presupune acceptarea supunerii. Aceasta îi dă autoritate celui dominator, caz în care constrângerea este legitimă. În funcție de legitimitate, de regulile, tradiția și calitățile personale ale persoanei, Weber a numit trei tipuri de autoritate: tradițională, carismatică și rațional-legală. Statul modern este caracterizat de dominația de tip rațional-legal. Prin “rațional” se înțelege stabilirea unor mijloace potrivite scopurilor, prin “legal”, se statuează autoritatea, având la bază respectarea regulilor, spre deosebire de autoritățile arbitrare care nu se supun niciunei reguli.

“Organizația care corespunde perfect autorității rational-legale este birocrația. Ideal, tipul birocrației este o organizație în care nici tradiția și nici charisma nu intervin și care este reglată exclusiv prin reguli de autoritate rațional-legale. Birocrația este o lume în care toți participanții sunt legați prin reguli impersonale și nu prin legături arbitrare sau influențe personale. Dupa Weber, birocrația, fiind rațional, este organizația care permite obținerea celei mai mari eficacități prin introducerea unui demers cât mai rațional posibil.”

Autorității de tip rațional-legal îi corespunde birocrația, în cadrul căreia participanții sunt conectați prin reguli, nu prin influențe personale. După Weber, procesul de dezvoltare administrativă este unul de raționalizare a structurilor administrative în mod obligatoriu, adică este un proces de birocratizare. Modelul weberian definește relațiile principale dintre politic si administrație in statul modern. Astfel, în cazul democrației europene, principiile esențiale adoptate sunt principiul subordonării si principiul separării administrației publice fată de puterea politică.

“Acest tip de dominație caracterizează Statul modern. Statul modern constă într-un raport de dominație de tip rațional-legal. Membrii unui grup supus unei astfel de relațtii de dominație formează o grupare politică în cazul în care se întrunesc trei condiții: teritorialitatea (dominația se exercită asupra unui teritoriu); continuitatea exercitării dominației; existența unei constrângeri fizice. Un astfel de grup care îndeplinește cele trei condiții formează un Stat.”

În democrație, în cazul principiului subordonării, administrația nu are legitimitate proprie, ea se supune puterii politice, fiind instrumentul acesteia. Conform principiului separării, administrația și puterea politică nu se confunda, regula democrației fiind alternanța sau schimbarea politică. Astfel, puterea politica se schimba periodic, în timp ce administrația este stabilă si reprezintă continuitatea. Din punctul de vedere al lui Max Weber, există o distincție clară între activitatea omului politic, pe de o parte, care este subordonată unor principii, în condițiile asumării unor responsabilități diferite, și pe de altă parte activitatea birocrației executante a unor sarcini sub responsabilitatea unei autorități superioare. În regimurile politice din occident, având în vedere succesiunea partidelor la putere, clasa funcționarilor s-a împărțit in două categorii: funcționarii politici, responsabili cu legătura, precum și, în cazul distanțării dintre puterea politică si administrație, funcționarii de carieră care au rol de administrare nepartizană. Subordonarea față de politic are la bază rațiuni care țin de legitimitatea puterii, dar și de interesul personal al “supușilor” acestei puteri. Cât despre specializarea structurilor, ca principiu de bază al funcției publice, aceasta este garantată de specializarea funcționarilor, ceea ce presupune diviziunea muncii in administrație, dar și definirea naturii relației funcționarilor cu puterea politică care îi subordonează. Toate caracteristicile modelului weberian sunt de ordin teoretic. În realitate, discutăm despre nuanțe raportate la contextul social și politic național, la modelul istoric al raporturilor dintre stat și societate și la tipurile instituționale (stat, regim politic, partide). Sistemul separării și al subordonării funcționează printr-o varietate de forme care se abat de la schema clasică weberiană. În realitate, sferele politicii si administrației se întrepătrund diferit, de la stat la stat, existând o tendință accentuată a echilibrului între principiile subordonării și separării administrației publice față de puterea politică, realizat prin mecanisme instituționale sau nu. Unul dintre principiile de bază ale funcției publice este neutralitatea.

“Acest principiu cere ca, în ciuda principiului subordonării, administrația să fie separată cât mai strict posibil de puterea politică, în special de puterea partidelor politice. Este o regulă strictă pentru funcționarii de cariera. Weber admite că, în masura în care rațiunea de stat și interesele ordinii stabilite sunt în joc, funcționarii politici, și numai ei, sunt îndreptățiți să intervină în luptele politice, să ia parte, să combată ca oamenii politici care au exact această vocație: să lupte, să se pasioneze pentru treburile publice. Neutralitatea trebuie însă strict respectată de către funcționarii de carieră.” În extrema cealaltă, se regăsește politizarea funcției publice. În concluzie, administrația este un instrument al puterii politice existente, ea este unitară, respectiv centralizată și ierarhizată, și este un instrument de constrângere, de dominare/supunere.

1.4 Perspectivele funcției publice: neutralitate versus politizare

Administrația este determinată de deciziile politice bazate pe practica și cunoștințele teoretice recunoscute. Toate problemele pe care le implică funcția publică, cum ar fi politica de resurse umane, a resurselor materiale si politica financiară sunt determinate de alegerile de ordin politic: gestionarea personalului, procedurile de recrutare, selecție, avansare și promovare, planificarea efectivelor, relațiile de muncă, politica salarială, tehnicile de gestiune, drepturile si obligațiile funcționarilor, arbitrajul, etc. Având în vedere acest aspect, se evidențiază cele două perspective ale funcției publice: neutralitatea si politizarea funcției publice.

1.4.1 Neutralitatea

Neutralitatea este concepția conform căreia funcția publică este independentă de luptele politice, principiul de selecție a funcționarilor fiind competența. Astfel, principalele elemente sunt statutul si concursul. Cele doua elemente dau funcționarului o anumită independență față de politicianul ales. Concursul, în primul rând, elimină influența politică asupra numirii într-o funcție. Aspectul principal este competența, aceea care contracarează influențele clientelare politicianiste. Aceasta implică recrutarea prin concurs, în funcție de merit. Sistemul de merit reprezintă totalitatea examenelor competitive susținute în fața unui organ autonom. Modul de desfășurare a concursului ar putea avantaja anumite persoane în detrimentul altora. În cazul acestei concepții, funcționarea sistemului politic este caracterizată printr-o influență mare a birocrației, funcționarii, care nu sunt aleși, constituind o clasă foarte puternică. Procesul de decizie este dominat în general de responsabilii administrativi si destul de puțin de politicienii aleși. Deciziile sunt formulate de birocrați, iar politicienii le legitimează.

1.4.2 Politizarea funcției publice

Politizarea funcției publice este concepția conform căreia se poate afirma prioritatea politicului față de administrație. În acest caz, autoritățile politice își aleg funcționarii. Pentru aceasta, partidele politice invocă necesitatea, cu scopul numirii propriei clientele în posturi ale funcției publice. Necesitatea principală invocată este nevoia de a avea funcționari fideli, respingându-se total neutralitatea funcționarilor. Astfel, modul de funcționare a statului este deviat către punerea în aplicare a intereselor de ordin politic, iar funcția publică își îndeplinește greu sau deloc obiectivul de garant al binelui comun. Formele de politizare a administrației sunt loialismul, clientelismul și patronajul.

a) loialismul, în care funcția publică este major separată de politic, deși subordonată. Se discută aici de neutralitate, ca principiu fundamental, respectiv de neutralitatea statului privind modul de recrutare a funcționarilor si de neutralitatea funcționarilor in exercitarea acțiunilor specifice funcțiilor lor, aceștia putând totuși să se angajeze in activități politice. Concret, funcția publică este activă politic, dar și nepartizană. Loialismul presupune însă și existența unor mecanisme de compensare care asigură subordonarea administrației puterii politice. Cum ar fi, de exemplu Germania, angajamentul politic activ al funcționarilor în serviciul ordinii democratice si liberale.

b) clientelismul, administrația fiind în acest caz subordonată puterii politice și neavând implicare în procesul deciziei politice. Funcția publică are rol de execuție, fiind separată structural de puterea politică. În acest caz, nu mai discutăm de prestigiu și putere, dar discutăm despre garanțiile si avantajele carieristice ale birocraților. Funcționarii nu sunt responsabili in fata autorităților de ordin superior, iar puterea politică utilizează puterea de numire a înalților funcționari ca monedă de schimb pentru supunerea administrației.

c) patronajul, în acest caz subordonarea administrației față de puterea politică fiind organizată în avantajul președintelui și al partidului care l-a propulsat la putere.

În concluzie, în perioada actuală, în cazul democrațiilor, ar trebui să se impună o separare între politic si administrație, conform principiului democratic al separării puterilor. Cea mai bună soluție ar fi crearea unui echilibru legiferat între dependența administrației in raport cu politicul si neutralitatea funcției publice. În practică, acest echilibru se regăsește în configurații diferite. Dezechilibrele, când apar, pot duce la situația în care statul se va caracteriza la un moment dat prin derapaje și o funcționare defectuoasă, contrară interesului public.

1.5 Modele de analiză a raportului actual dintre mediul administrativ și cel politic

Scala Aberbach/Putnam/Rockman propune patru modele de politizare a birocrației.

“Autorii propun patru modele care, în funcție de gradul de politizare a birocrației, cuprind o scală care merge de la separarea netă până la supresiunea acestei demarcații.“

Limitele acestei scale presupun, pe de o parte, distincția totală între politic și administrație și, la extrema cealaltă, suprapunerea acestora. Aceste modele sunt:

Modelul separării totale. Politicienii se ocupă cu guvernarea, luând decizii, iar funcționarii se ocupă cu administrarea, fiind executanți. În realitate, presupunând supremația politicului și o ierarhizare înaltă a autorității, acest model este utopic, nefiind aplicabil. Acest model corespunde secolului XIX;

Modelul participării simultane. Politicienii si funcționarii sunt implicați simultan în decizia politică, deși joacă roluri diferite. Politicienii trasează proiectele politice, având în vedere interesele si valorile asociate acestora, și mediază interesele. Funcționarii sunt implicați cu expertiza pe care o au și participă cu cunoștințele de specialitate. Dar funcționarii nu dispun de monopolul expertizei, având în vedere profesionalismul politicienilor. În acest caz, administrația are un rol în creștere in medierea intereselor sectoriale, iar funcționarii participă la procesul de decizie politică;

Modelul repartizării rolurilor intre politicieni si funcționari. Similar modelului participării simultane, politicienii și funcționarii participă la procesul de decizie. Ambele categorii sunt implicate în mod egal in politică. Politicienii mediază interesele individuale neorganizate, iar funcționarii mediază interesele limitate si bine definite ale clientelei organizate. Rolurile acestora sunt limitate, neexistând diviziunea activităților politice.

“Este un model care corespunde «corporatismului liberal» în care se acționează prin consens. Acest tip de raporturi administrație/politică concede funcționarilor un rol mult mai «politic» decât în modelele anterioare. În acest model, stilul de guvernare este incremental și reactiv. Inovația în acest sistem aparține politicienilor și influența funcționarilor în procesul de decizie diminuează în momente de criză. Suntem în prezența unei logici care implică o anumită politizare a birocraților și la o anumită birocratizare a politicienilor.“

Este un model al consensului. Funcționarii au un rol mai accentuat politic decât in modelele anterioare. Acest model presupune o anumită birocratizare a politicienilor si o anumită politizare a birocraților.

Modelul antiweberian al suprapunerii administrației cu politicul. Politicienii si funcționarii au cam aceleași roluri.

Modelul Gérald Timsit se bazează pe principiile subordonării si separării, conform cărora, în țările democratice, majoritățile politice se schimbă alternant la putere, iar administrația este subordonată puterii politice, fără legitimitate proprie și având rol de execuție. Administrația nu se înnoiește in același timp cu schimbarea puterii politice, nu se identifică nicicum cu politicul, fiindu-i garantată stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ, în timp ce puterea politică își schimbă orientarea.

“Astfel, principiul separării interzice identificarea politicului cu administrativul, garantând stabilitatea și continuitatea aparatului administrativ, în timp ce puterea politică își schimbă orientarea. Acesta este modelul clasic weberian.“

Așa cum am mai spus, sistemul separării si al subordonării care definesc raporturile dintre administrație si politic funcționează printr-o varietate de forme care se abat de la schema clasică weberiană. În realitate, sferele politicii si administrației se întrepătrund diferit, de la stat la stat. În funcție de gradul de echilibru al raportului dintre cele două principii, Gérald Timsit a evidențiat două modele : modelul de dezechilibru și modelul de echilibru.

Modelul de dezechilibru. Țărilor occidentale le este specifică relația echilibrului celor două principii, al separării si al subordonării. În cazul acestui model, balanța poate fi dezechilibrată total prin dominația unuia sau altuia dintre principii. Astfel, poate să apară politizarea totală a administrației sau birocratizarea totală a politicului. Privind în istoria recentă, în țările comuniste s-a evidențiat dominația principiului subordonării administrației față de puterea politică, prin acumularea puterii politice si de conducere totalitară a societății de către partidul comunist. Latura esențială în acest model privește integrarea puternică a sistemului politic și administrativ sub autoritatea birocrației politice centrale (nomenclatura comunistă). Și în acest caz au existat variații, respectiv diferențe intre țările care au adoptat modelul marxist-leninist, caracterizate prin conflicte între birocrație si instituțiile statului sau variații ale criteriilor de selecție si carieră.

Pe de altă parte, o altă formă de dezechilibru este dominația principiului separării, care caracterizează în principal țările în curs de dezvoltare. În această situație, discutăm despre separare fără subordonare, iar administrația este în situația sustragerii totale față de puterea politică. Se poate afirma că este un model de neintegrare, al subdezvoltării administrative, caracterizat de o birocrație duală sau pluralistă, întrucât societatea este împărțită in mai multe grupuri, facțiuni, partide, diviziunea socială reflectându-se pe plan instituțional.

Modelul de echilibru (modelul occidental)

În acest caz, echilibrul între cele două principii se face prin mecanisme care pot fi instituționale sau neinstituționale, fiind pus în evidență modul dominant de funcționare a relației administrație/politică. Starea de echilibru perfect este doar o referință, în realitate manifestându-se diferit, funcție de variațiile celor două principii de la cazul ideal de echilibru al lui Max Weber. Distincția dintre instanțele politice și administrative este o rezultantă a balansului mecanismelor privind modul de recrutare a funcționarilor pe baza meritului și mecanismelor privind libertățile publice ale funcționarilor. Recrutarea este, astfel, independentă de puterea politică, excepțiile privind doar vârful și baza ierarhiei. Pe de altă parte, mecanismul libertăților publice acordate funcționarilor influențează natura și gradul de separare dintre administrație și politic, existând state europene, precum Anglia, în care funcționarii nu se pot dedica activităților politice decât în condiții strict definite, astfel încât să se evite identificarea activității funcționarilor cu cea a partidelor politice, dar și alte state, cum ar fi Franța, în care înalții funcționari au dreptul să exercite acțiuni politice. De exemplu, să participe la campanii electorale fără a fi obligați să demisioneze înainte de aceasta. În democrații, principiile subordonării/separării și cel al neutralității funcționează prin întrepătrundere, abătându-se gradual de la modelul Weber.

“În Marea Britanie, există două ierarhii distincte, riguros delimitate, cea administrativă (compusă exclusiv din funcționari de carieră) și cea politică, dar și puncte de contact între cele două sunt strict definite… În Europa continentală, cele două ierarhii există, sunt distincte, dar la virful ierarhiilor există o osmoză. Există relee (organe) care permit circulația informației și transmiterea deciziilor.“

Există deci variații pe care acest model de echilibru, definit prin cele două principii, ale subordonării și separării, le cunoaște în practica din țările occidentale. Aceste două principii cunosc, în funcție de țară, deviații care afectează funcționarea modelului, fără să afecteze însă în mod fundamental echilibrul principiilor. Deviația principiului subordonării dă naștere la diverse forme de politizare a administrației, așa cum au fost menționate în subcapitolul I.4.2.

Prin comparație cu deviația principiului subordonării, în cazul deviației principiului separării, care poate fi slabă sau mai puternică, de la țară la țară, discutăm despre ștergerea nuanțată a limitelor dintre administrație si puterea politică, in avantajul primeia dintre ele. Acest aspect este actual, inclusiv în ceea ce privește structurile suprastatale: “Birocrația triumfă în multe țări și se pare că se instalează și în unele structuri administrative ale Uniunii Europene sau O.N.U. După cum declara Bodo Hombach, fostul coordonator al Pactului de stabilitate pentru Europa de Sud-Est, cu ocazia unui interviu acordat revistei germane Stern, „Dacă Dumnezeu ar fi președintele C.E., facerea lumii nu ar dura 6 zile, ci 8”, reproșând, astfel, forurilor europene procedurile administrative mult prea complicate, lipsa unui mecanism de control adecvat și indolența funcționarilor.“

Ca o concluzie a modelului de echilibru, variația principiului subordonării duce la o politizare a administrației, în timp ce variația principiului separării duce la o birocratizare a politicului, fără modificarea esențială a echilibrului între cele două principii.

CAP. 2. FUNCȚIONARII PUBLICI ȘI OAMENII POLITICI. PARALELISM ȘI INTERDEPENDENȚĂ

2.1 Raporturile dintre administrația publică și mediul politic în statul de drept

Problematica interdependențelor dintre administrația publică și alte elemente ale sistemului social este vastă. Între acestea, definitorii sunt raporturile dintre administrația publică și sistemul politic. Se poate vorbi astfel, în primul rând, despre raporturile dintre administrația publică și partidele politice, tradus în raporturi între funcționarii publici și oamenii politici. În cazul nostru, acest aspect este cel mai bine reflectat în constituție și alte reglementări care stipulează organizarea și funcționarea administrației publice. Dacă plecăm de la ideea că suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită prin organe reprezentative, ajungem la concluzia că niciun grup și nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu. În cazul României, acest aspect se regăsește în articolul 2 din Constituție. În cazul în care pluralismul este o condiție sine qua non (fără de care nu se poate) a democrației constituționale, partidele politice au menirea de a se implica total în exprimarea voinței politice a poporului, constituindu-se și desfășurându-și activitatea strict în limitele legii, cu respectarea suveranității naționale și a principiilor democrației. În constituțiile statelor totalitare, se stabilea că puterea este a poporului, dar se menționa rolul conducător al partidului unic în conducerea societății. Astfel, și activitatea administrației, respectiv a funcționarilor publici, avea ca scop principal împlinirea voinței politice a partidului unic.

În cazul statului de drept, libertatea opiniilor și a gândirii nu pot fi îngrădite, nimeni neputând fi constrâns să adopte opinii contrare convingerilor sale. Aceste libertăți consacră dreptul asocierii libere în partide politice, dar și faptul că partidele nu se supraordonează administrației publice, așa cum se întâmpla în statele totalitare. Iar oamenii politici nu îi subordonează pe funcționarii publici. Putem deci spune că administrației publice nu i se poate impune voința partidelor politice decât în condițiile respectării prevederilor Constituției și a legilor. Singurele norme obligatorii pentru administrația publică sunt acelea rezultate din transformarea opțiunilor politice în decizii politice, iar apoi în norme juridice.

“Într-un stat de drept, nici o putere nu se poate supraordona celorlalte. Prima și cea mai importantă limită în exercitarea puterii politice trebuie să fie respectarea cu sfințenie a drepturilor fundamentale.“

Dacă luăm și situația particulară în care un partid este majoritar în parlament, este clar, în majoritatea cazurilor, că se va forma un guvern monocolor politic. Opțiunile politice ale partidului majoritar vor deveni norme de drept și vor deveni obligatorii pentru administrația publică. Această situație e una sensibilă, potențial generatoare de excese. Spre deosebire de totalitarism însă, în acest caz parlamentarii sunt în slujba poporului și nu a partidului de apartenență. În țara noastră, aceasta este precizată în articolul 66 din Constituția României.

“Aș vrea să subliniez că puterea democratică a majorității (fie monocratice sau a unei majorități politice formată prin alianțe sau coaliții) nu poate „dispune” de regulile democrației. Dacă o majoritate (indiferent cum se obține ea) corupe și se abate de la aceste reguli, pierde propria legitimitate democratică.“

De asemenea, prim-ministrul și membrii guvernului, care nu-și pierd calitatea de parlamentar în cazul României (articolul 68 din constituție), sunt în serviciul cetățenilor, nu a propriului partid. Rezultă aceasta și în jurământul depus pentru validarea lor. La fel și din jurământul primarilor și consilierilor locali, conform căruia aceștia respectă întocmai legile și slujesc binele cetățenilor care i-au ales. Aceste reguli juridice, respectiv principii fundamentale ale statului de drept, sunt obligatorii. Tentația unui partid politic majoritar de a transforma structurile administrației publice în organe de partid locale sau centrale și funcționarii publici în activiștii partidului sunt aspecte care ne îndepărtează de statul de drept, care ne sperie și care trebuie foarte atent urmărite și evitate/înlăturate. În primul rând, prin respectarea cu sfințenie a legilor. În ceea ce privește relația administrație-putere legiuitoare, putem spune că administrația publică se subordonează autorității legislative, din punct de vedere funcțional, având sarcina de a aplica în mod nemijlocit legea și de a organiza acest lucru. Afirm aceasta întrucât unica autoritate legislativă este parlamentul, care este organ reprezentativ suprem al puterii populare. Concret, parlamentul stabilește structurile organizatorice și modul de funcționare a administrației publice, alege/numește autoritățile acesteia, stabilește normele de organizare si funcționare, formulează interdicții și recomandări, în scopul împlinirii sensului existenței și a exercitării funcțiilor acesteia. Se poate spune că legislativul este un organ care integrează toate fațetele administrației publice.

Deci, puterea legislativă este o condiție de esență a realizării administrării eficiente a problemelor statului si societății, iar administrația publică adoptă deciziile administrative în scopul creării cadrului organizatoric și a condițiilor concrete pentru implementarea deciziilor politice.

Cât despre sarcina administrației publice de a aplica în mod nemijlocit legea și de a organiza acest lucru, putem spune că acest aspect se situează între zona conducerii politice și zona realizării valorilor/deciziilor politice. Majoritatea funcțiilor administrației publice, ca mecanism intermediar de executare a valorilor politice, implică legătura cu decizia politică. Este evident ca acest aspect se extrapolează în legăturile și raporturile profesionale pe care funcționarii publici le au cu politicienii, stabilite la nivele locale și centrale.

Dintre funcțiile administrative despre care s-a făcut vorbire, pot fi amintite următoarele:

. pregătirea deciziilor politice;

. organizarea executării deciziilor politice;

. executarea directă a deciziilor politice;

. asigurarea privind executarea deciziilor politice.

Dacă se ia în considerare numai prima dintre funcțiile menționate mai sus, rezultă rolul important pe care îl are administrația publică, de a informa sistematic și complet puterea politică în ceea ce privește starea sistemului. Se poate spune că administrația publică are rolul de colaborator al puterii politice, având scopul de a organiza societatea și de a reglementa functionarea ei. Aceste aspecte, la modul concret, se pot aplica în practică numai prin intermediul oamenilor care se află în cele două tabere: oamenii politici și funcționarii publici. Este clar faptul că, pentru o bună comunicare, chiar dacă aceasta are loc în mod pregnant la nivele medii și înalte ale ierarhiei, este nevoie ca reprezentanții celor două grupuri să vorbească aceeași limbă și să aibă drept scop comun binele general local și al societății. Vorbim deci despre o compatibilitate necesară care să aibă în vedere multe aspecte, între care cele care privesc educația, proveniența, atitudinile, ideologia, etc., compatibilitate care nu este întotdeauna perfectă, pentru că între oamenii politici și funcționarii publici există, pe lângă numeroase asemănări, și destul de multe deosebiri.

“Comunicarea și dialogul social sunt profitabile și autorităților statului, generând o îmbunătățire a colectării informațiilor, facilitând îndeplinirea programelor și a proiectelor, făcând să slăbească spiritul contestatar și evitând deturnările sau abuzurile de putere. Participarea este cea mai bună garanție a acceptării obiectivelor comune și cea mai bună motivație a eficienței, însă nu trebuie considerată doar un avantaj, ci și o obligație.“

2.2 Funcționari publici vs. oameni politici. Criterii de apreciere și comparație

În statul de drept, tabloul tradițional al relațiilor dintre puterea politică și administrație s-a schimbat. Multitudinea și complexitatea nevoilor sociale existente a transformat birocrația care întreținea relații în sinul organizației si foarte rar relații cu lumea politică. Astfel, delimitările dintre politicieni, care au nevoie de suportul public pentru a asigura legitimitatea politicilor, și funcționari, al căror rol este să performeze funcția publică, nu mai sunt deloc stricte. Asemănări, deosebiri și câteva considerații care privesc cele două grupuri, al politicienilor și cel al funcționarilor, în funcție de câteva criterii de comparație, pe care le denumesc în continuare: a) contacte;

“Conform imaginii tradiționale, birocrația întreține relații orizontale și verticale în sânul organizației și ocazional relații laterale cu lumea politică. Deci contacte directe rare cu politicienii, grupurile de interes și cetățenii. Politicienii, dimpotrivă, au rolul de a media legăturile care pun în contact guvernul, partidele și societatea. Ei întrețin deci în special relații exterioare cu societatea.“

Criteriul contactelor se referă la :

contacte raportate la responsabilitate și sarcini;

contacte interne/externe organizației;

contacte de ordin social;

contacte raportate la zona locală sau națională de activitate și acțiune;

contacte raportate la vechime și localizarea structurală;

contacte raportate la fragmentarea instituțională;

contacte raportate la sistemul politic (2 situații).

educație; origini sociale si geografice/zonale;

influența ideologiei asupra deciziilor si reformismului politic;

atitudini politice;

“În timp ce birocrația clasică (funcționarii de carieră) este tradițional neutră, în cazul birocrației politice opțiunile politice sunt importante.“

b)rolul statului si schimbarea socială;

c)carieră;

d)identificare partizană;

e)ideologie și origini.

Aceste criterii nu sunt absolute și singulare, dar sunt cele mai importante pentru o imagine comparativă cât mai exactă. În tabelul următor, am evidențiat asemănările, deosebirile și considerațiile privind politicienii, funcționarii și relațiile care îi leagă.

2.3 Asemănări, deosebiri, considerații privind funcționarii și politicienii

“In Europa, absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din

clasa mijlocie, situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste.“

“În Europa, birocrații au poziții centriste, moderate, preferă economia mixtă, schimbarea socială moderată, acceptă ordinea existentă cu câteva reforme majore.“

“Pentru politicieni și birocrați, poziția ideologică (stânga/dreapta) este un indicator important cât privește valorile si credințele.“

2.4 Concluzii privind paralelismul dintre funcționari și politicieni

Caracteristicile specifice politicienilor și birocraților, respectiv asemănările și deosebirile între/dintre aceștia, sunt determinante în ceea ce privește interdependența dintre puterea politică și administrația publică. În cele ce urmează, voi prezenta câteva concluzii rezultate din tabelul anterior, care prefigurează nuanțele, dar și echilibrul/dezechilibrul care caracterizează această interdependență.

“Diferențe între cele două elite există în funcție de modalitatea de recrutare și carieră: dacă sistemul închis domină lumea administrativă, sistemul parlamentar este mai antreprenorial în practica recrutării și avansării.“

Elita politică include și indivizi fără formație universitară. În plus, sistemul partidelor politice favorizează ascensiunea claselor de jos și a celor mijlocii. Din aceste motive, este mai reprezentativă decât birocrația. Înalții funcționari sunt în mare majoritate bărbați educați, cu studii universitare, și provin din zona urbană, fiind originari din clasa mijlocie, cu orientare spre afaceri publice. Elitele politice și birocratice provin din medii cu mai mare implicare politică, dar și din părinți care au ocupații cu specific guvernamental, dar fără afilieri partizane. Politicienii, ca grup, sunt foarte reprezentativi pentru populația care i-a votat, în timp ce birocrații, în general, au ca proveniență mediul urban, cosmopolit. Și politicienii si birocrații sunt în general în acord cu simpatiile politice ale electoratului. Ca observație, și politicienii si birocrații au opțiuni politice situate la stânga față de opțiunile politice ale mediului din care provin. Politicienii sunt în strânsă legătură cu preferințele partizane populare. Aceeași situație îi caracterizează și pe funcționari, explicația fiind însă mai complexă: funcționarii sunt în contact cu politicienii principalelor partide, ajustându-și atașamentul in vederea schimbării politice. Centrismul birocraților în cazul democrațiilor europene are originea în divizarea profesională instituțională între politicieni și funcționari. Birocrații sunt concentrați pe un idealism moderat, pe adoptarea unor politici curente și pe termen scurt. Politicienii pun accent pe schimbările majore de politică, de substanță, fiind animați de marile proiecte de societate. Criteriile de recrutare determină de asemenea acest centrism, în sensul moderației de acțiune și de atitudine. Trebuie făcută delimitarea între centrism, respectiv rezistența la schimbare, și acțiunea statului caracteristică oamenilor politici conservatori. Centriștii sunt înclinați către moderație, ceea ce duce la rezistența la inovație specifică politicienilor conservatori. Funcționarii au meritul de a fi un element de stabilitate, reprezentând continuitatea procesului administrativ. Centrismul nu dă inovație, dar stabilitate da. Direcția schimbării este însă dată de oamenii politici. Deci, nu putem spune că birocrații sunt apolitici, fără ideologie. Ei sunt ideologic, de centru. În Europa, prin profesie, birocrații sunt moderați, iar prin ideologie sunt progresiști și sunt sensibili la politicieni.

De asemenea, pe continent, birocrații de dreapta nu sunt foarte mulți, iar cei de stânga sunt rari. În plus, cei de stânga, în raport cu politicienii, au înclinație spre consens si moderație. Funcționarii de stânga sunt sensibili la conflicte sociale, sunt egalitariști și nu sunt de acord cu ideea administrației apolitice. Astfel, ei au mai multe în comun cu politicienii de la stânga eșichierului decât cu ceilalți birocrați. Raportul dintre politică și administrație putem spune că este afectat de această ideologie a birocrației, fiind afectate inclusiv normele privind imparțialitatea si obiectivitatea. Interesul birocraților pentru politică afectează stabilitatea funcției publice, deși ei pot influenta pozitiv inovația. Procesul elaborării politicilor publice este, putem spune, deteriorat, datorită dificultăților de comunicare și colaborare a politicienilor de stânga cu birocrații conservatori. Oamenii politici de stânga gândesc si acționează conform modelului politic, iar birocrații de dreapta sunt mai atașați modelului de guvernare. De aceea, guvernele de stânga tind sa-si numească simpatizanții în funcții administrative înalte, pentru a evita divergențele pe care le-am numit.

Având în vedere cele prezentate mai sus, se poate spune că a fost completat cu încă un aspect tabloul general al relațiilor dintre politic și administrație.

CAP. 3. RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI MEDIUL POLITIC DIN ROMÂNIA

3.1 Considerații de ordin istoric

Orice s-ar spune, România încă traversează o perioadă de tranziție care parcă nu se mai termină. Procesele sociale, economice, politice și nu numai, sunt și ele în tandem într-o tranziție care a devenit o stare de fapt cu aparențe de normalitate.

”… tranziția se impune drept o etapă contradictorie, de depășire a vechiului și de afirmare a noului. Pentru această etapă, de regulă, sunt caracteristice instabilitatea socială, schimbarea rapidă a situațiilor, constituirea unor structuri și instituții politice și administrative noi, față de care populația manifestă puțină încredere. Albia tranziției include în sine, astfel, elemente variate ale negării și afirmării, creării și distrugerii, continuității și discontinuității, ascensiunii și descensiunii, progresului și regresului, modernizării, dar și conservării anumitor procese și fenomene.”

Administrația publică, de asemenea, se încadrează perfect în tablou: adună ceva elemente de noutate, influențate de desfășurarea proceselor specifice democrației, urmărește cu interes spre vest întrebându-se ce se poate copia de la vecinii occidentali și adapta la noi, dar păstrează încă în curtea proprie mentalități, structuri și metode specifice din perioada care a trecut, de care nu se poate rupe, deși s-au învechit. Astfel, administrația publică este în situația în care trebuie „să se organizeze pe criterii științifice, cu metode moderne și mijloace eficiente de acțiune.”

În prezent este nevoie de o transformare deplină a administrației care, în urmă cu 27 de ani funcționa ca într-un regim militarizat, într-o administrație publică modernă, democratică, funcțională, inovativă, care să elimine anchilozarea și blazarea care o macină. Pentru aceasta, este nevoie însă de o consonanță cu structurile care se perindă la putere și de înlăturarea inadvertențelor dintre nevoia dezvoltării unei administrații publice moderne, pe de o parte, și moștenirea unei orânduiri golașe, de cealaltă parte.Consonanța dintre politic și administrația publică ar trebui să aibă la bază un element fundamental: legi și reglementări specifice clare, coerente, unitare, aplicabile (ancorate în realitate). Din păcate, în România, nu este chiar așa. Legislația actuală abundă în prevederi legislative, dintre care unele contradictorii sau care prevăd proceduri speciale sau excepții de la dreptul comun și în ceea ce privește funcționarea serviciilor publice și emiterea actelor normative de către acestea, dar și în ceea ce privește modalitățile de rezolvare a petițiilor și mecanismele asigurării transparenței vis-a-vis de societatea civilă. Rezultatul este de la sine înțeles, cetățenii, autoritățile administrative și instanțele judecătorești fiind puse în postura aplicării neunitare și greoaie a acestora.

Tarele moștenite din sistemul trecut și adaptate actualei tranziții, dar și cele de dată mai recentă, nu pot decât să se manifeste mai mereu într-o situație caracterizată de incoerență a prevederilor legilor, neclaritate a actelor normative, nesistematizare a procedurilor, terminologie neunitară și necorelare a conceptelor. Mai grav, trebuie precizat că această stare a neconcordanțelor privește și instituții juridice administrative versus instituțiile proprii contenciosului administrativ. Actualele tendințe politico-ideologice, ținând cont și de cât de complexe sunt nevoile societății, au reflectare în funcționarea administrației publice care renunță la rolul clasic, devenind o structură suprapolitică. Administrația publică nu mai este un simplu instrument în aplicarea legii. Administrația publică a devenit un actor politic, care își aduce aportul la înfăptuirea interesului public. Ea s-a apropiat în zilele noastre de diverse grupuri politice și de interese, acest aspect permițându-i să se implice în concilierea conflictelor din societatea modernă.

3.2 Mașinăria politico-administrativă în România. Partide, politicieni, funcționari, grupuri de interese

”În orice societate există mai mulți factori care stabilesc obiectivele și sarcinile, organizarea internă și competențele administrației publice. Toți acești factori depind, însă, de puterea politică, de organizarea politică a statului și de structura forțelor politice, economice și sociale, respectiv de partidele politice și de grupurile de presiune.”

Conform Constituției României, partidele politice din România se constituite și desfășoară activitate numai conform legiferării statale, scopul existenței lor fiind aceea de a traduce în practică voința politică a cetățenilor români, cu respectarea suveranității naționale, a integrității teritoriale, a ordinii de drept, a principiilor democrației. Partidele, dar și formațiunile politice, fac parte din sistemul politic românesc și nu subordonează administrația publică. Acestea nu își pot impune voința administrației publice decât în condițiile respectării Constituției și legilor specifice. Mă refer la acele legi care transpun opțiunile politice în decizii politice.

Administrația publică își desfășoară activitatea după reguli care au în vedere realizarea funcțiilor sale în cadrul acțiunilor administrative ale statului, dar și la nivel local, făcând abstracție de puterea politică și partidul de la guvernare. Relațiile dintre deciziile de ordin administrativ și cele politice dau naștere în prezent, în continuare, unor discuții ample între teoreticienii și practicienii administrației publice. Percepția cetățenilor privind administrația și guvernul este influențată de dezvoltarea acestor relații. De asemenea, legitimitatea guvernului este în strânsă legătură cu dezvoltarea intrinsecă a acestor relații, putând determina eficiență sau ineficiență guvernării. Întorcându-ne la realitatea românească, pot afirma că reprezentanții clasei politice, indiferent de partidele din care fac parte, au atitudini care nu sunt întotdeauna pe înțelesul funcționarilor publici. De partea cealaltă, nu există întotdeauna practici de consolidare a încrederii care să caracterizeze administrația publică, vis-a-vis de politicieni. Iar rezultatele, deseori, sunt pe măsură: decizii nepotrivite, politici publice slabe, perpetuarea practicilor care nu sunt eficiente. Aspectele negative care îi privesc pe politicienii din România sunt înfierate în lucrări de referință din domeniu.

”Cetățenii țării noastre sunt în cea mai mare parte dezamăgiți și indignați de activitatea multor persoane politice, de rolul discutabil al partidelor, de meschinăria și intoleranța manifestate de mulți lideri politici, de discursurile demagogice ce se repetă la nesfârșit și de neputința așa-zisei elite politice și administrative de a concepe un proiect clar, reformator și ambițios, care să facă apel la virtuțiile societății românești și care ar corespunde vremurilor pe care le trăim. Potrivit unui sondaj Gallup realizat în peste 30 de țări, românii, dintre europeni, sunt printre cei mai neîncrezători în Guvern, Parlament și justiție.”

Având în vedere cele de mai sus, ar trebui să ne punem câteva întrebări interesante, așa cum spuneam și în capitolul introductiv al lucrării:

1)Politicile publice pot schimba modul în care se face politică într-o țară?

2)În România, o astfel de schimbare este posibilă?

3)Cum ar trebui procedat într-o țară în care politica sau, mai precis, politicienii, încearcă să acapareze puterea în scopuri personale?

4)Ce ar trebui făcut pentru ca omul politic să-și dorească să fie ales pentru binele societății, nu pentru obținerea de avantaje și direcționarea resurselor publice către propriile interese?

În capitolele ce urmează, vor fi căutate răspunsuri la aceste întrebări și se va dezvolta într-o oarecare măsură problematica.

Vorbim despre România, țara în care acțiunea sau inacțiunea politicienilor se traduce prin lipsa încrederii cetățenilor în clasa politică. De aceea, și percepția asupra modului de elaborare a politicii este una foarte subiectivă, raportată la ineficiența de acțiune și de rezultate a politicii. Cetățeanul simplu nu mai este un diletant în ceea ce privește politica românească, a început să înțeleagă valorile sistemului socio-politic și nu mai poate fi păcălit atât de ușor de politicieni interesați de propria îmbogățire sau de parvenire politică, unii dintre ei cu mari defecte umane sau relaționale.

,,Participarea generează responsabilitatea, deoarece obligă oamenii să se angajeze, sancționând refuzul, absența și indiferența, iar, pe cale de consecință, ar putea distruge neutralitatea. De principiu, autoritatea publică oferă privilegii celor care participă, interlocutorilor săi, iar uneori, reglementează proceduri legale privind consultarea, stabilind, în unele cazuri, chiar și sancțiuni împotriva celor care refuză participarea la viața cetății…Dimpotrivă, participarea obligă opinia publică la raționamente logice și lovește în opiniile emoționale, demagogice. Arătând cetățenilor dificultățile reale prin care trece autoritatea, îi face pe aceștia să înțeleagă că este în avantajul lor să contribuie la buna funcționare a autorităților și serviciilor publice.”

Dacă vorbim despre actorii politici din România, trebuie precizat că aceștia fac parte din două categorii: ai statului și ai societății. Actorii politici ai statului sunt membrii executivului și membrii legislativului. Actorii politici ai societății sunt funcționarii, grupurile de interese, grupurile de cercetare, mass-media. După cum știm, guvernul, care reprezintă puterea executivă, este în fruntea administrației românești. Pe de altă parte, parlamentul reprezintă puterea legislativă. Parlamentul are un rol esențial în emiterea legilor. Inclusiv a legilor care stabilesc structura administrației, dar și scopurile/mijloacele prin care se realizează administrația, precum și controlul, determinant, într-un final, al conduitei celei mai potrivite în vederea acestui lucru. Dintre actorii politici ai statului, cel mai important rol îl are executivul. Membrii acestuia intervin în elaborarea, implementarea, dar și evaluarea politicilor publice. Iar dacă guvernul dispune de o majoritate rezonabilă în cadrul parlamentului, astfel încât propunerile înaintate să fie reținute și aprobate conform proiectelor legislative, atunci putem discuta de un executiv puternic. În România ultimelor două decenii au fost astfel de situații.

Dintre actorii politici ai statului, legislativul are un rol ceva mai mic. În general, legislativul nu inițiază propuneri de politici. Legislativul aprobă proiectele care sunt trimise de executiv și, ceea ce este cel mai important, finanțează implementarea acestora.

Și în România, dacă guvernul nu dispune de o majoritate rezonabilă în parlament, procedura de legiferare nu mai este formală, iar legislativul poate schimba propunerile guvernului, uneori destul de mult. Depinde și de caracterul propunerilor, respectiv de gradul de tehnicitate al acestora, reprezentanții parlamentului neavând întotdeauna nivelul de expertiză necesar. De asemenea, procedura de legiferare în România poate fi influențată de graba impusă prin procedurile de urgență, dar și de numărul exagerat de proiecte de legi.

Parafrazând un proverb popular, graba votului strică politicile și afectează interesul public. Actorii politici ai societății care ne interesează foarte mult sunt funcționarii, despre care am vorbit pe larg în capitolul anterior. Ce nu am spus, este faptul că aceștia nu sunt lucrători oarecare, ci personal specializat, cu o expertiză specifică.

”În administrația publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde și cum să atragem un număr cât mai mare de candidați competitivi și motivați din care să selectăm persoanele necesare.”

În perioada actuală, caracterizată de probleme complexe de guvernare, în procesul politicilor publice, funcționarii reprezintă un grup foarte important, în special funcționarii de rang înalt. Prin expertiza pe care o pot pune la dispoziție, funcționarii sunt implicați în procesul politicilor publice în relație cu executivul, dar și cu legislativul, având o influență relativ serioasă în influențarea acestora. Din păcate, în România, se poate vorbi despre o înțelegere greșită sau rău-intenționat greșită referitoare la autoritatea publică. Un exemplu, într-un tratat de referință, mai jos:

”În acest sens, dorim să subliniem faptul că, atunci când se pun în discuție poziția și funcțiile unei autorități publice, aproape întotdeauna dezbaterea este de natură politică. Din păcate, datorită acestui lucru, încărcătura ideologică poate vicia observațiile și concluziile științifice și poate conduce la soluții care contrazic logica lucrurilor, iar uneori chiar la soluții retrograde. ”

Continuând cu actorii politici ai societății, între aceștia sunt grupurile de interese. Grupurile de interese reprezintă portavocea opiniilor publicului care sunt prezentate autorităților guvernamentale. Prin comparație, nevoia de a atrage un număr mare de votanți-susținători, respectiv compromisurile privind politicile promovate, în tandem cu dorința de a se folosi de puterea guvernamentală, pun partidele în postura unei portavoci mai mici.

Grupurile de interese sunt influente din clare motive: au expertiză tehnică, dețin informații și, nu în ultimul rând, dispun de resurse financiare. În acest context, relațiile cu executivul sunt strânse și se concretizează în unele angajamente ocazionale, participarea în comitete și comisii, unde opinia grupurilor de interese este ascultată. Foarte interesant este că tocmai competiția dintre grupurile de interese este aceea care face ca guvernul să aibă de unde alege proiecte de politici publice Cât despre partidele politice, acestea influențează consistent politicile publice, așa cum spuneam, în mod majoritar prin membrii executivului, dar și prin intermediul celor ai legislativului. În România ultimilor ani, am observat că, de la existența unei ideologii de partid, care s-ar putea traduce în politici publice, până la neglijarea sau abandonarea acesteia, distanța este foarte mică. Politicienii din țara noastră sunt foarte interesați să țină aproape de cel care se află la putere și deține resursele, indiferent de ce parte a eșichierului s-ar afla, și mai puțin de ideologia partidului care i-a propulsat. Exemplul cel mai elocvent îl reprezintă multitudinea de traseiști politici, oameni politici migratori, acești mutanți ideologici care au trecut, unii dintre ei, și prin 3-4 partide.

3.3 Relațiile dintre actorii politici în implementarea politicilor publice

Implementarea este etapa politicii publice care are ca referință un cadru normativ sau o ideologie politică, în timpul căreia rezultă acțiuni și efecte mai mult sau mai puțin consensuale cu intenția inițială. Ca în orice alt domeniu aplicativ, oriunde în lume, între teorie și practică există o distanță mare. Și în România, în implementarea politicilor publice, una reprezintă hotărârile factorilor decizionali și alta modul de punere în aplicare a acestora. Inevitabil, ne punem, din nou, aceleași întrebări:

De ce implementarea politicilor publice se lovește de foarte multe disfuncționalități și greșeli?

Cum se poate pune în practică o implementare cât mai aproape de ideal, într-o lume atât de eterogenă, complicată și complexă?

Trebuie recunoscut că România nu este departe de caracterizarea indusă de aceste întrebări. Iar răspunsul cred că trebuie să aibă în vedere înlăturarea sau nuanțarea/reducerea distorsiunilor care pot apare (enumerate ceva mai încolo în subcapitol). Unele dintre aceste distorsiuni se datoresc faptului ca funcționarii, dar și alți actori participanți la implementarea politicilor văd cadrul instituțional, conjunctura politică și reglementările ca pe niște constrângeri care sunt situate în exteriorul zonei de activitate și influențare a acestora. Pe de altă parte, este evident că sunt și premize/condiții care pot fi schimbate de actorii implicați.

Modul în care s-a formulat politica, dar și aplicarea ei presupun implicarea mai multor participanți care înțeleg în mod diferit politica și obiectivele acesteia. Între momentul în care s-a luat hotărârea și punerea în practică, apar mai mereu tot felul de probleme neprevăzute și complicații, putându-se schimba chiar concepția inițială și chiar politica publică. Grupul de persoane care are ca sarcină implementarea politicilor publice acționează întotdeauna în tandem cu alți actori ai scenei sociale: persoane, grupuri sau instituții. În România, prefectul are un rol în această implementare împreună cu factorii locali, iar ministerele colaborează pentru aceasta între ele. De asemenea, sunt implicate organizațiile private sau neguvernamentale. Din păcate, pentru că am adus în discuție instituția prefectului, se poate spune că, în ultimii ani, jocul politic românesc se joacă nedemocratic, printr-o aplicare deficitară intenționată a regulilor jocului sau eludându-se aceste reguli, având ca urmări erodarea bazelor lui.

”În același timp, asistăm la afirmarea de structuri instituționale care privilegiază (așa-zisele) organe executive și atribuie puteri deosebite formulelor monocratice, adică puterilor alocate unui singur individ, în dauna organelor colegiale reprezentative (a se vedea creșterea rolului prefecților). După cum am mai spus, acest fenomen este, de obicei, definit în mod eufemistic ca „întărire a puterii executive”, dar de multe ori, în realitate, nu este decât o deformare patologică a structurilor democrației constituționale, o adevărată „macrocefalie instituțională” la toate nivelurile și în toate compartimentele un cap hipertrofiat și câteodată, din păcate, neinteligent, încearcă să strivească corpurile reprezentative debile și care sunt pe cale să-și piardă puterea (parlamente, consilii locale, etc.)”.

Acest sistem este caracterizat printr-o relație specială, de stabilire a dependenței între emiterea dispozițiilor și punerea lor în aplicare. În acest sens, trebuie vizate capacitatea actorilor politici implicați de a gestiona interdependența, modul de adaptare a dispozițiilor, și chiar a unor aspecte ale politicilor publice. La implementarea politicilor publice, trebuie avută în vedere alegerea instrumentelor de reglare, respectiv oportunitatea și fezabilitatea politicilor, când anume trebuie făcută actualizarea acestora, care va fi reacția publică și modul în care vor fi afectate diferitele interese existente.

Procesul de implementare este dependent de trei vectori: caracteristicile politicii, atitudinea și modul de acțiune al celor care sunt implicați în implementare, feed-backul grupărilor vizate. Modul de implicare a actorilor care implementează politica publică poate fi reglat prin intermediul autorității ierarhice sau a mecanismului de piață.

În cazul României, acest mecanism de reglare presupune schimbul informațional între funcționarii din ministere și cei locali, din interiorul ierarhiei, aceștia depinzând unii de alții în acțiunile desfășurate, pentru îndeplinirea obiectivelor. Implementarea politicii este dificilă, iar distorsiunile care apar sunt diverse:

perspectivele diferite asupra programului și implicarea diferențiată în procesul implementării ale unui număr mare de actori;

apariția unor situații conflictuale între participanți;

modificarea nivelului de prioritate;

inexistența sau insuficiența resurselor;

neclaritatea care privește obiectivul inițial sau modificarea scopurilor inițiale;

lipsa implicării grupurilor vizate de politică;

impactul la grupurile-țintă este mai mic decât se aștepta.

Această problemă a fost atinsă și de autori consacrați, mai pe larg sau în amănunt: ,,…în zona disfuncțiilor existente sau potențiale ale sistemului democrației constituționale, iar evidențierea acestora are drept scop, pe de o parte, îndemnul de a fi evitate sau, cel puțin, ameliorate, iar, pe de altă parte, dorința de a sugera necesitatea perfecționării practicilor actuale de exercitare a democrației constituționale.” Între modalitățile de coordonare a implementării politicilor publice se regăsesc și modalități de diminuare/înlăturare a distorsiunilor:

negocierea angajamentelor;

influențarea și persuadarea susținătorilor și oponenților;

rezolvarea conflictelor;

dezvoltarea unor viziuni împărtășite de către aceștia;

cooperarea cu o gamă largă de stakeholderi (persoane/entități care au propriul interes în finalizarea proiectelor într-un anume fel).

Coordonarea este o condiție strict necesară a succesului implementării. În concluzie, implementarea politicilor publice se raportează la o tripletă cu interdependențe și puncte comune: zona politică, zona managerială și cea administrativă.

3.4 Relația dintre executiv și administrația publică

Pentru început, trebuie spus că fenomenul administrației nu se poate trata doar prin intermediul unor aspecte de ordin juridic. Prin natura existenței, administrația este într-o permanentă legătură cu mediile social, politic și juridic, dar și cu elemente specifice sistemului social general. Administrația publică are ca scop satisfacerea intereselor naționale și locale, care sunt, de regulă, exprimate prin activități de ordin politic ale aleșilor. Discutăm, astfel, despre administrație ca activitate cu caracter politic. Funcția executivă a statului presupune două categorii de activități: activități de guvernare și activități de administrare. ”Ceea ce putem observa în mod direct, este faptul că acest concept – guvernare – a pătruns progresiv în zona politică și în cea publică, mai întâi în țările din vest, apoi și la noi și se pare că ar fi cuvântul care exprimă cel mai clar așteptările cetățenilor privind comportamentul oamenilor politici și al autorităților și instituțiilor administrației publice.”

Prin însăși existența ei, administrația publică este cel mai mult conectată la puterea executivă, fiind în totalitate sub coordonarea și evaluarea/controlul puterii executive, dar fără a se confunda cu aceasta. Administrația publică nu este în totalitate puterea executivă. Astfel, articolul 102 din Constituția României din 1991 republicată legiferează rolul Guvernului de exercitare a conducerii generale a administrației publice.

”Cu alte cuvinte, administrația publică este foarte strâns legată de puterea executivă, dar nu se confundă cu aceasta sau, mai exact, nu este în întregime putere executivă.”

Cu alte cuvinte, se poate spune că administrația publică desfășoară acțiuni determinate de voința politică și realizate de executiv pentru punerea în practică a legilor. În plus, aria de activitate a administrației publice este mai mare decât cea a autorităților publice reglementate în cap. V al titlului III din Constituție. Aceasta rezultă și din articolul 111 din Constituție, care precizează că Guvernul este “organ al administrației publice”.

Delimitarea dintre legislativ și executiv reprezintă esența exercitării puterii politice, dar divizarea reprezentativă este cea dintre acțiunile puterii executive de a coordona politica națională, având ca instrument administrația publică, și dreptul/obligația legislativului de a controla acțiunea executivului. În România, sistemul constituțional românesc are un executiv dual format din Președintele României și Guvern. Președintele României are multe atribuții administrative, dar și cu caracter politic, care au drept condiție de exercitare aprobarea Parlamentului sau propunerile prim-ministrului. Între atribuțiile cu caracter administrativ ale președintelui României sunt apărarea țării, asigurarea ordinii publice, etc. Este foarte clar că Președintele este și autoritate a administrației publice sau, mai corect, a administrației de stat.

În cazul guvernului însă nu se poate face discriminarea între atribuțiile politice și atribuțiile administrative. Articolul 102, al.1, din Constituția republicată prevede rolul guvernului în realizarea politicii interne și externe a țării și exercitarea conducerii generale a administrației publice. Nu există deci o stabilire scriptică destul de clară a atribuțiilor acestuia în Constituție. Pe de altă parte, se poate afirma că guvernul urmărește luarea unor decizii fundamentale privind viitorul țării, iar administrația are ca rol exercitarea setului de acțiuni de putere publică prin care autoritățile publice satisfac interesul public. Dimensiunea politică a executivului este caracterizată de o zonă gri, în care se întrepătrund atribuțiile de ordin administrativ cu cele politice. Guvernările succesive s-au caracterizat prin numirea autorităților cu caracter constituțional și de sorginte politică care au condus administrația.

”În practică, este dificil de stabilit unde începe și unde se sfârșește impulsul politic la nivelul puterii executive. Atât președintele cât și guvernul se comportă preponderent ca autorități politice în raporturile cu parlamentul. Între Președinte și Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu există raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind caracterizat ca un regim semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat.”

Foarte interesante sunt relațiile de colaborare/cooperare dintre președinte și guvern, nu de subordonare, care ar merita pe deplin dezvoltate, având în vedere experiența bogată a ultimelor două decenii. Guvernul are raporturi administrative, astfel:

de supraordonare față de ministere;

de colaborare cu autoritățile administrative autonome;

de tutelă administrativă față de autoritățile deliberative alese la nivel local.

În concluzie, se poate afirma că președintele și guvernul exercită împreună funcția executivă având sprijinul autorităților din administrația publică centrală și locală și autorităților administrative centrale autonome. Reformulând definițiile clasice, se pot atribui administrației publice totalitatea acțiunilor președintelui, guvernului, precum și a activităților desfășurate de autorități administrative autonome centrale și autorități administrative autonome locale, derulate în scopul îndeplinirii legilor și prestării serviciilor publice. Toate acestea, în regim de putere publică.

3.5 Controlul politic în sfera administrației publice

Activitatea de control este o etapă foarte importantă a oricărui proces de conducere, alături de planificare, organizare, coordonare și comunicare. ”…necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administrației publice rezidă, în principal, din însăși rațiunea organizării și funcționării acesteia în cadrul statului, și anume din misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate în lege.”

În mod evident, pentru că autoritățile administrației publice conduc în baza legislației în vigoare, controlul este componenta necesară a procesului de conducere care are ca scop principal tocmai respectarea respectarea totală a acestei legislații, respectiv modul în care administrația publică își îndeplinește sarcinile, conform normelor de referință valabile la un moment dat.

”Însăși subordonarea administrației publice față de puterea politică care îi prescrie conduita și îi stabilește scopurile, furnizându-i și mijloacele adecvate, determină intervenția unor forme de control asupra structurii generale a administrației publice.”

Democrația și economia nu se autoreglează, e deja confirmat acest aspect, iar statul este obligat să urmărească asigurarea disciplinei respectării legilor. Controlul are două fațete:

reprezintă totalitatea măsurilor care se iau pentru supravegherea bunei funcționări a obiectului fără devieri de la scopul trasat;

reprezintă propunerile de soluționare elaborate pentru înlăturarea deficiențelor.

Între sarcinile controlului sunt:

verificarea utilizării tuturor mijloacelor pe care le au la dispoziție organele administrației publice;

verificarea îndeplinirii funcțiilor și a sarcinilor în mod democratic;

evidențierea metodelor de lucru celor mai adecvate;

stabilirea cauzelor perturbatoare ale activității și propunerea de măsuri de înlăturare;

stabilirea nivelului profesional al funcționarilor și a repartiției celei mai potrivite în funcții;

verificarea îndeplinirii deciziilor organelor de administrație publică și corectarea acestora conform cu realităților sociale;

Controlul în sfera administrației publice are trei forme de exercitare a căror acoperire face ca acesta să fie numit control de stat:

controlul politic, realizat de autoritatea legislativă;

controlul administrativ, realizat de autoritatea executivă;

controlul judecătoresc, realizat de autoritatea judecătorească.

Fundamental este faptul că, în sfera administrației, controlul constă în analiza activității autorității controlate de către organele de stat care au astfel responsabilități.

”…putem afirma ca în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului (legislativă, executivă și judecătorească) exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potrivi particularităților funcțiilor statului, controlul asupra administrației publice.” ”Dreptul de control al Guvernului decurge în mod firesc din natura funcțiunii executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării executării și realizării în concret și în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii și instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncționalitățile din planul amintit, să dispună și să aplice corecțiile necesare.”

Controlul politic, completează paleta de relații dintre politic și administrația publică. Conform articolului 58 (1, 2) din Constituția României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare a țării prin intermediul căreia se exercita suveranitatea națională. De asemenea, Constituția, în capitolul IV privind relațiile parlamentului cu guvernul, stabilește foarte clar controlul legislativ asupra guvernului si asupra tuturor autorităților administrației publice (articolul 110). Ceea ce este foarte logic, întrucât legislativul are rolul de aprobare sau revocare a guvernului, fiind justificabilă exercitarea controlului legislativ asupra administrației publice. Considerând forța juridică si zona sa de acțiune, controlul legislativ este un control general care acoperă întreaga administrație publică, respectiv guvernul si celelalte autorități centrale, teritoriale si locale din subordonarea acestuia. Controlul efectuat de parlament este neîngrădit în ceea ce privește zonele, faptele sau activitățile în care se aplică legea. Există limite sau restricții referitoare doar la modalitatea, forma, mijlocul și metoda de intervenție parlamentară, acestea putând fi diferite, în funcție de domeniul vizat, anume al puterii executive, al puterii judecătorești sau al activităților economico-sociale din sfera interesului național.

3.5.1 Caracteristici principale ale controlului politic

a) se exercita asupra tuturor autorităților administrative, centrale, teritoriale si locale;

b) vizează toate formele concrete ale activității administrative juridice (fapte și acte) și nejuridice (operații tehnico-materiale si acte politice);

c) se exercită ca o verificare asupra întregii administrații si a elementelor sale de structură;

d) este complet, având în vedere că are drept scop verificarea legalității si a oportunității acțiunilor si măsurilor verificate. Ca o paranteză, controlul judecătoresc se limitează numai la aspecte de legalitate a actelor si faptelor de ordin administrativ;

e) se execută după realizarea măsurilor executive – este deci un argument al evidențierii autonomiei funcționale a administrației publice;

f) este general/special – poate viza un ansamblu de autorități si activități efectuate, nivele ierarhice diferite, ramuri sau domenii de activitate, acte sau fapte;

g) este direct, fără ca între controlor și controlat să se interpună alte autorități.

Iată deci un întreg set de aspecte care pun față în față politicul și administrația publică în diverse ipostaze, aspecte care se leagă de aprecierile făcute până acum în lucrare sau prefigurează afirmațiile pe care le voi face în capitolele următoare, inclusiv cele referitoare la distorsiunile relaționale între cele două entități.

Simpatiile politice ale unor funcționari, în principal de la nivelele mai înalte, care trebuie să răspundă în fața parlamentului sau vreunei comisii, corelate cu adevărate rețele de influență, precum și prieteniile cu politicieni bine situați la centru, pot fi premizele unei povești cu final foarte așteptat: cel controlat este protejat, chiar dacă a greșit, este acoperit de diverse rețele de partid, uneori primește chiar laude, se concluzionează că nu există nicio lacună în funcționarea aparatului administrativ, totul este perfect. Iar aceasta, într-o Românie care nu este perfectă, se poate traduce prin perspectiva unui dezastru care afectează negativ binele cetățenilor.

3.5.2 Modalități de efectuare a controlului parlamentar

Controlul parlamentar se poate face de către plenul celor două camere legislative, de către comisiile parlamentare sau de către parlamentari care primesc sarcini în acest sens.

a) în plenul ședințelor fiecărei camere (Camera Deputaților si Senatul) sau în plenul reunit se pot solicita guvernului explicații, informații sau documente. De asemenea, se pot asculta rapoarte sau informări ale conducătorilor/reprezentanților autorităților executive, precum și rapoarte/avize ale comisiilor parlamentare privind aspecte ale activității executive;

b) comisiile parlamentare, care pot fi permanente sau temporare, sunt alcătuite din deputați/senatori și au ca scop îndeplinirea unor sarcini primite pentru pregătirea lucrărilor adunării legislative. Comisiile permanente sunt alese pentru întreaga durată a legislaturii, astfel: apărare, economic, buget-finanțe, politică externă, etc. Comisiile temporare sunt alese pentru o perioadă limitată, cu un obiectiv strict determinat. Ele pot fi comisii de anchetă, comisii de mediere a diferendelor dintre cele două camere, etc. Controlul se desfășoară la sediul organului controlat sau la sediul comisiei, din inițiativa acesteia, la sesizarea legislativului sau a unor terți, transmisă uneia dintre comisii sau parlamentului. În urma desfășurării activității comisiei, se întocmește un raport sau un aviz care se va prezenta în plenul ședințelor fiecărei camere sau în plenul reunit;

c) parlamentarii aleși în mod individual pot adresa, în cadrul ședințelor, întrebări oricărei autorități de stat si pot interpela executivul sau pe oricare dintre membrii guvernului.

Ca urmare a controlului parlamentar, se poate dispune un set de măsuri față de administrație pentru corectarea acțiunilor incriminate și a rezultatelor acestora. Dintre aceste măsuri se exclud anularea, modificarea sau suspendarea actelor juridice administrative și, de asemenea, pedepsirea funcționarilor vinovați, deoarece legislativul nu are în subordine administrația.

3.6 Factori perturbatori ai funcționării administrației publice

În România, factorul principal de risc în domeniul administrației publice este clasa politică. Pe de altă parte, controalele care s-ar face oriunde în România și la orice nivel al administrației publice ar pune în evidență cam aceleași aspecte, probabil nuanțate în funcție de aspectele particulare. Având în vedere riscul precizat, dar și obiectivele oricărei activități de control al administrației publice, precizate în subcapitolul anterior, menționez mai jos problemele deosebite care rod din interior, acest domeniu și această clasă, a birocraților:

existența cazurilor de corupție în administrația publică;

-stagnarea reformei administrației publice, conservatorismul și inerția fiind între atributele principale ale activității din administrația publică;

-lipsa unui sistem bine pus la punct de dezvoltare personală a funcționarilor publici, acesta fiind în continuare doar un deziderat;

-clientelismul politic asociat ciclurilor electorale; Selecția personalului angajat și promovat în administrația publică este în parte o afacere politică;

-amânarea descentralizării, care a rămas la stadiul de proiect;

-comunicarea slabă cu cetățenii și lipsa, în general, a unui minim de cunoștințe ale acestora;

-rolul statului în elaborarea strategiilor de inovare și dezvoltare în zona administrației publice nu este înțeles pe deplin de cetățeni;

-nemulțumirea cetățenilor privind implicarea lor în procesul decizional privind politicile publice.

Faptul că aceste probleme există, modul în care perturbă funcționarea normală și eficientă a administrației publice, cauzele politice ale apariției și dezvoltării acestora, precum și câteva păreri privind modul în care se pot diminua sau înlătura, vor fi prezentate în următoarele două capitole, prin intermediul rezultatelor obținute ca urmare a aplicării unui sondaj de opinie și a concluziilor rezultate după analiza/interpretarea acestora. O concluzie este certă, România are nevoie în acest moment de o mult așteptată REFORMĂ a administrației publice. Iar reforma administrației, fără o serioasă reformă a clasei politice, ar fi doar un mod de a drege busuiocul, așa cum se spune în popor, care, pe termen lung, nu ar avea efectele benefice sociale generale pe care ni le dorim cu toții.

3.7 Factorul politic al reformei administrației publice

”Reforma administrației semnifică, în același timp, o conectare a organizării și acțiunii administrative la realizările științifico-tehnice specifice etapei respective ori la realitățile și perspectivele efectelor integrării europene și euroatlantice și, nu în ultimul rând, aducerea administrației publice cât mai aproape de cetățean și de nevoile acestuia.”

În România, reforma administrației nu a reprezentat o prioritate pentru politicieni. Ba dimpotrivă, a fost o situație convenabilă pentru exercitarea influențelor politice până la cele mai profunde nivele locale. Neîndeplinirea și îndeplinirea parțială a programelor de reformare a administrației publice reprezintă un semi-eșec al guvernărilor succesive care s-au perindat la conducerea țării. Nevoia de reformare a administrației publice nu înseamnă reformă de dragul reformei. Ea nu e un scop în sine, nu înseamnă reorganizare și schimbare cu orice preț. Dacă s-ar proceda așa și, din păcate s-a întâmplat și în România, rezultatul ar putea fi dezastruos, acutizând criza în toate laturile ei, dar mai ales componenta economică. Reforma este însă o necesitate pentru îmbunătățirea mașinăriei administrative, adaptată realității și cu o anumită dinamică.

”Rezultă … că dinamica socială și economică, dar, mai ales cea politică, determină dinamica administrației, care constă în evoluția acesteia în concordanță cu evoluția societății, resimțită în practică printr-o permanentă îmbunătățire a structurii și activității acesteia. Altfel spus, dinamica administrației publice se exprimă în dinamica reformei.”

O reformă trebuie să fie caracterizată de echilibru, de continuitate, indiferent de schimbarea politică periodică, de o corectă dimensionare și concepție. În acest context, trebuie precizat cât de importanți sunt factorii reformei, de origine politică, socială și economică, dar și premizele exterioare ale reformei. Factorul politic al reformei administrației publice are sursa în schimbarea politică majoră a ultimelor două decenii și jumătate. Destrămarea vechilor mecanisme de stat și introducerea celor democratice s-a făcut destul de greu. A fost statuată o modalitate nouă a exercitării puterii de stat care a influențat covârșitor viața politică, socială și economică. S-a adoptat o nouă constituție, care circumscrie toate valorile de esență ale unui stat, și s-au votat legi noi. Din păcate, nu a fost suficient. O reformă profundă nu se poate face numai în baza declarațiilor de intenție și a actelor cu semnificație ideologică și simbolică. Cadrul conceptual al procesului schimbării trebuie corelat cu voința factorului decizional și conducător al societății, cu voința clasei politice. În prezent, odată la fiecare patru ani, pentru scurt timp, clasa politică își întoarce fața spre popor, cu ocazia momentelor electorale, nemaifiind apoi interesată să-și îndeplinească promisiunile electorale. În acest context, principalul factor de risc al reformei administrației publice este chiar clasa politică. Aceasta nu este interesată de interesul public cât este interesată de satisfacerea propriilor interese. Astfel, așa cum am mai spus, nevoia de a-și proteja privilegiile a dus la o bulversare în ceea ce privește cadrul instituțional și legal referitor la administrația publică. Mai mult decât atât, a dus la restructurări/reorganizări fără număr, într-o conjunctură de presiune politică și a grupurilor de interese.

În concluzie, reforma administrației publice, profundă și durabilă, este imposibil să fie făcută fără o reformare in integrum a clasei politice. Profundă în sensul gestionării prudente a centralizării birocratice a statului, al transparenței tuturor acțiunilor specifice guvernării, administrației și justiției. Iar durabilă, în sensul existenței regimului democratic care să fie baza funcționării societății in ansamblul ei.

CAP. 4. STUDIU DE CAZ. SONDAJ DE OPINIE PRIVIND INFLUENȚA MEDIULUI POLITIC ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

Pregătirea teoretică a sondajului de opinie

În vederea susținerii afirmațiilor făcute în această lucrare, am ales să prezint un studiu de caz. Este vorba de cazul României și de implicațiile relațiilor dintre politic și administrație publică. Pentru fundamentarea acestui studiu, am realizat cercetarea printr-un sondaj de opinie, dorind să aflu opinia mai multor persoane cu privire la o parte dintre problemele spinoase care afectează funcționarea normală a administrației publice în România. Am ales sondajul de opinie datorită următoarelor caracteristici:

a) problemele abordate sunt de interes general. În cazul altor modalități de cercetare decât sondajul de opinie, acestea se pot aplica unor grupuri mai restrânse;

b) sondajul de opinie necesită un timp mai scurt de desfășurare. Întrebările din chestionarele utilizate sunt clare și relativ simple;

c) eșantioanele pe care se aplică asigură o reprezentativitate rezonabilă.

Fără să am pregătire în domeniul statisticii, îndrăznesc să afirm că rezultatele sondajului meu de opinie au relevanță, pentru că acesta a fost conceput respectând normele teoretice în domeniul realizării sondajului de opinie (a se vedea lucrările enumerate în Bibliografie). În acest sens, bazându-mă pe observații și abordări personale, pe descrierea unor situații și tipologii, pe problematica administrației publice, în parte prezentate în lucrare, am realizat un chestionar concepție proprie, cu răspunsuri prestabilite. Ulterior, am aplicat chestionarul unui eșantion de populație relevant. După obținerea rezultatelor, acestea au fost interpretate și, au fost de asemenea, formulate constatări care au fost integrate în capitolul 4 al lucrării. Trebuie spus că m-am străduit ca interpretările mele sa nu fie eronate, exagerate sau in afara contextului. Este evident faptul că se pune sub semnul întrebării posibilitatea de generalizare, având în vedere faptul că am cercetat la scară mică, pe un număr mic de cazuri.

Prin definiție, reprezentativitatea constă în capacitatea eșantionului de a fi asemănător populației din care este extras. În plus, conform teoriei sondajului de opinie, reprezentativitatea depinde de modul de construire a eșantionului, și nu de mărimea acestuia. Mărimea eșantionului influențează doar mărimea marjei de eroare. În cazul nostru, luând în considerare repartiția subiecților chestionați pe baza criteriilor menționate mai jos, cred că eșantionul pe care s-a aplicat studiul este reprezentativ.

Având în vedere că, în practica sondajelor de opinie, se accepta o marjă de eroare de maximum  3%, apreciez că stabilirea acestei marje de eroare ar fi corectă și în cazul nostru.

4.2 Relevanța eșantionului

Repartiția grupului de persoane chestionate are în vedere următoarele criterii:

a)domiciliul acestora, repartizat astfel:

după regiune: în județele Neamț, Teleorman și în municipiul București;

după zonă: urbană și rurală;

b)clasa socială, conform următoarelor criterii:

– educația: persoane care au absolvit numai 8/10 clase, care au absolvit liceul, respectiv persoane care au studii universitare;

– ocupația: țărani, muncitori, militari, funcționari publici, ingineri, medici (și din zona corporatistă, dar și bugetari);

– venitul: cu venituri mici, cu venituri medii și înstăriți.

c)vârsta acestora: tineri, de vârstă medie și persoane în vârstă.

Având în vedere că repartiția participanților după criteriile de mai sus răspunde nevoii ca eșantionul să fie asemănător populației din care este extras, conform tabelului din anexa la lucrare, se poate spune că acesta este reprezentativ.

4.3 Aplicarea practică a chestionarului

Concret, prin intermediul întrebărilor componente ale chestionarului, am cerut opinia unui număr de 118 persoane, astfel:

a) 79 de cetățeni;

b) 39 de funcționari publici.

Cei 79 de cetățeni locuiesc în București și în județele din care provin aproape toate rudele din partea bunicilor și părinților mei (Neamț și Teleorman).

Cei 39 de funcționari publici sunt în majoritate din Primăria Sectorului 1 al capitalei, unde am făcut practică/stagiu anul trecut, dar și din județele Neamț și Teleorman.

Am evitat să chestionez persoane implicate politic, datorită subiectivismului răspunsurilor pe care le-aș fi primit. Dacă aș fi făcut-o, cred că rezultatele studiului ar fi avut o marjă nepermis de mare de eroare și nu ar mai fi avut relevanță.

Întrebările componente ale chestionarului, respectiv modul de alegere a răspunsurilor de către participanții din cele două grupuri de respondenți, numeric și în procente, sunt prezentate în subcapitolul următor. De asemenea, pentru fiecare întrebare, interpretarea succintă a rezultatului.

4.4 Chestionarul aplicat, repartiția răspunsurilor, interpretări

Întrebarea 1.

În administrația publică, angajații se promovează în baza meritelor personale și concursurile de angajare pe funcții se organizează corect?

Interpretare: În ceea ce privește recrutarea si selecția personalului din administrația publică, se poate aprecia că nu se asigură în întregime corectitudinea acestor procese și nu se are în vedere în mod primordial performanța, ci mai degrabă simpatiile politice. Personalul implicat nu este specializat si nu sunt folosiți indicatori de performanță. În plus, se poate afirma că există o influență a sistemului politic inclusiv datorită faptului că se organizează multe concursuri de angajare la nivelul administrației publice locale, în dauna unor astfel de activități la nivel național. De exemplu, în alte domenii, se poate spune că organizarea concursurilor la nivel național a venit cu un mare plus de corectitudine și eficiență (rezidențiate în medicină, notari publici, avocați, etc.).

Întrebarea 2.

Ați auzit despre vreo campanie de informare privitoare la reforma din administrația publică?

Interpretare: Mesajul politic de la nivelul central nu este însoțit de o campanie de informare în acest sens. De asemenea, a rezultat că nu există cursuri de formare pentru angajații din administrația publică, care să aibă în vedere elemente concrete ale reformei.

Întrebarea 3.

Credeți că existența unor cazuri de corupție în activitatea angajaților din administrația publică are legătură cu presiunile de ordin politic făcute asupra acestora?

Interpretare: Majoritatea respondenților crede că există ingerințe ale politicului în funcționarea administrației publice sau nu răspund, în ceea ce privește corupția angajaților din administrația publică. De remarcat că, spre deosebire de cetățeni, funcționarii publici sunt repartizați aproximativ egal între DA și NU.

Întrebarea 4.

Credeți că există o modalitate clară si expertiza necesară pentru stabilirea resurselor necesare perfecționării angajaților din administrația publică?

Interpretare: Resursele destinate pentru perfecționare nu sunt folosite cu eficiență. În mod frecvent, repartiția acestora se face luându-se în considerare relația informală cu șefii sau rotația angajaților.

Stabilirea resurselor necesare perfecționării angajaților din administrația publică ar trebui să se facă prin intermediul unui sistem clar, în condițiile unei strânse legături între responsabilii politici și realitatea din terenul administrației publice.

Întrebarea 5.

Credeți că aleșii locali au putere și suficientă libertate de acțiune pentru a asigura buna funcționare a tuturor aspectelor administrației publice locale?

Interpretare: Marea majoritate a aleșilor locali sunt frustrați pentru că nu au suficientă libertate de acțiune pentru a asigura buna funcționare a tuturor aspectelor administrației publice locale. Descentralizarea înscrisa în tot felul de strategii și documente legislative este aplicată într-o măsură mică, depinzând de capacitatea aleșilor locali de a negocia cu statul, cu toate riscurile politice care rezultă din aceasta.

Întrebarea 6.

Care credeți că sunt cauzele pentru care în România nu s-a aplicat o reformă reală în administrație:

a) constrângeri financiare severe;

b) lipsa de determinare politică;

c) experiență redusă în ceea ce privește structurile administrativ alternative;

d) lipsa de pregătire a politicienilor și funcționarilor publici pentru a răspunde cerințelor și exigențelor ce decurg din schimbarea rapidă a mediului;

e) absența unor reglementări clare privind personalul și structurile administrative, definiri inadecvate ale funcțiilor și grile de salarizare nepotrivite.

Interpretare: Marea majoritate a respondenților indică răspunsurile b) și d). Se poate aprecia că principala cauză a stagnării procesului de reformă a administrației publice are legătură cu pregătirea și dorința politicienilor de a reforma. Se confirmă astfel aprecierile pe care le-am făcut în această lucrare, respectiv faptul că, în programele de guvernare de până acum, reforma administrației nu a reprezentat o prioritate. Altfel spus, s-au perpetuat în mare măsură metodele rezolvărilor de la centru, iar schimbările au fost lente și discontinue.

Întrebarea 7.

Credeți că este o acțiune legitimă a statului să pună la punct strategiile de inovare și dezvoltare care să permită administrației publice să-și asume misiunea conferită de societate?

Interpretare: Dincolo de polemicile asupra legitimității, dincolo de disfuncțiunile relaționale dintre politic și administrație publică, prezentate pe parcursul lucrării și confirmate de o parte a chestionarului adresat eșantionului ales, se pare că înțelegerea acestei relații este mai dezvoltată în cazul funcționarilor publici decât în cazul cetățenilor.

Există un deficit de educație în rândul populației în ceea ce privește elemente de ordin general privind funcționarea administrației publice, iar răspunsul cetățenilor la această întrebare denotă acest lucru. Una dintre cauze este reprezentată chiar de polemicile asupra legitimității. Dezbaterile nesfârșite privind legitimitatea rolului statului se traduc într-un factor de blocaj care împiedică orice încercare de evoluție. Astfel, toate polemicile se reduc la nivel „macro” (statul, vocația și misiunile sale), neglijându-se astfel problematica la nivel „micro”.

Întrebarea 8.

Credeți că în instituțiile administrației publice se manifestă o puternică inerție în ceea ce privește desfășurarea tradițională a activității profesionale, care poate duce la blocarea procesului de reformă?

Interpretare: Rolul statului și al instituțiilor sale este de a garanta stabilitatea națiunii și a cetățenilor săi. Acest principiu al continuității, propriu serviciilor publice, este una dintre valorile sigure ale acestui domeniu, deci n-ar trebui să ne surprindă manifestarea unui atașament puternic față de tradiție. Din păcate, există aici și o față negativă, respectiv încetinirea/blocarea procesului de reformă.

Întrebarea 9.

Credeți că funcționarii administrației publice au posibilitatea să-și îmbunătățească propria activitate profesională?

Interpretare: Funcționarul public muncește, în general, într-un cadru formal, cu obiective care nu îi sunt comunicate foarte clar, dar și în funcție de propria interpretare a activității sale, cu limitele inerente ale acesteia. În acest context, funcționarul nu percepe întotdeauna obiectivele specifice. Orice ar face pentru dezvoltarea performanței generale, statutul său nu se va schimba. Dacă încearcă să fie inovativ și să-și îmbunătățească activitatea, depinde de inerția colegilor și superiorilor ierarhici, iar acest aspect îl descurajează, putându-se transforma în depresie profesională.

Privitor la cele spuse, cred că vina aparține strategiilor guvernamentale incomplete sau greu de aplicat în practică, care se traduc în lipsa obiectivelor finale pe care să le înțeleagă și să le aplice funcționarul public.

Întrebarea 10.

Ce interese credeți că sunt prioritare în activitatea funcționarului public?

interesele personale;

interesele dictate de politicieni de pe toate nivelurile politice;

interesele marei mase a cetățenilor.

Interpretare: Aproape jumătate dintre respondenți apreciază că politicul influențează activitatea funcționarului public, în dauna interesului public. De remarcat că respondenții funcționari publici nu recunosc aproape deloc faptul că interesele personale ar fi prioritare.

Întrebarea 11.

Sunteți mulțumit în ceea ce privește influența dvs. asupra deciziilor luate la nivel național și local, referitor la elaborarea de politici și implementarea acestora?

Interpretare: Relația guvern-populație este în continuare complicată. Deciziile politice trec prin prea multe niveluri ale administrației, iar problemele trebuie rezolvate într-un mediu foarte dinamic. Cetățenii simt că au foarte puțină influență asupra deciziilor luate și consideră că trăiesc într-o democrație deficitară. Elaborarea politicilor publice are influență asupra satisfacției cetățenilor.

Întrebarea 12.

Credeți că existența clientelismului politic, în strânsă legătură cu ciclurile electorale, este o realitate care afectează funcționarea administrației publice?

Interpretare: Existența clientelismului politic este recunoscută de marea majoritate a respondenților. De remarcat procentul mare al respondenților funcționari publici. Afectarea se manifestă în special printr-o instabilitate pronunțată a funcției publice, în special de conducere, dar și mai mult de atât, poate afecta și alte activități de importanță covârșitoare pentru colectivități locale, cum ar fi distribuția resurselor financiare la nivel local.

Susținerea politică și schimbarea periodică a responsabililor de la nivele ierarhice ale administrației publice nu are ca rezultat doar abandonarea proiectelor, ci contribuie chiar la contestarea schimbărilor. Superiorii ierarhici nu cunosc întotdeauna motivele și constrângerile specifice, iar criticile acestora afectează negativ buna funcționare a activității funcționarului public.

4.5 Aspecte principale evidențiate în urma analizei răspunsurilor la chestionar

Întrebările care compun chestionarul sondajului de opinie prezentat în capitolul anterior au plecat de la premize desprinse din documente oficiale, din lucrări care au abordat anterior domeniul inter-relaționării politic-administrație publică, dar și din viața de zi cu zi.

Întrebările au fost formulate, în primul rând, cu intenția de a dovedi disfuncțiunile relaționale dintre cele două domenii, dar și din nevoia de a afla în ce măsură cei 118 respondenți se situează în una dintre taberele asociate răspunsurilor prestabilite. A fost foarte interesant să se analizeze procentele răspunsurilor celor 39 de persoane din grupul de funcționari publici, luând în considerare pe de o parte un oarecare subiectivism al acestora, dar și, în compensare, o mai bună informare privind relația dintre politic și administrație publică. A fost o surpriză să constat un oarecare deficit de educație în rândurile grupului cetățenilor, în număr de 79, care cunoaște în mod superficial elemente de ordin general ale funcționării administrației publice. Una peste alta, premizele de la care am plecat s-au confirmat în general cu procentaje de răspuns de peste 50%.

Principalele aspecte rezultate sunt următoarele:

există cazuri de corupție în administrația publică;

reforma administrației stagnează de foarte mulți ani, iar conservatorismul și inerția sunt atribute ale activității din administrația publică;

dezvoltarea personală a funcționarilor publici în cadru organizat este în continuare doar un deziderat;

selecția personalului angajat și promovat în administrația publică este în parte o afacere politică; Clientelismul politic asociat ciclurilor electorale este o realitate;

descentralizarea a rămas la stadiul de proiect;

rolul statului în elaborarea strategiilor de inovare și dezvoltare în zona administrației publice nu este înțeles pe deplin de cetățeni;

cetățenii nu sunt mulțumiți de implicarea lor în procesul decizional privind politicile publice.

Cele mai multe dintre aspectele menționate mai sus au generat o birocrație excesivă și costisitoare la nivelul administrației publice din România, lipsă de transparență și eficiență în cheltuirea banilor publici și deprofesionalizarea treptată a administrației.

4.6 Analiza rezultatelor sondajului de opinie. Modalități de acțiune pentru normalizarea și eficientizarea relației dintre politic și administrație publică

În ceea ce privește existența unor cazuri de corupție în activitatea angajaților din administrația publică, cea mai mare parte a persoanelor intervievate acceptă că acestea există în număr mare și crede că există ingerințe și presiuni de ordin politic în funcționarea administrației publice.

De asemenea, referitor la prioritățile din activitatea funcționarului public, și cetățenii și funcționarii sunt în cea mai mare parte în acord privind influența de rău augur a politicului asupra activității funcționarului public, în dauna interesului public.

Pentru a se putea realiza o reală depolitizare a administrației publice, este nevoie de modificarea voinței politice a clasei politice actuale, care a păstrat tarele perioadei comuniste și s-a adaptat excelent tranziției pentru împlinirea propriilor interese. Această modificare s-ar putea face, după părerea mea, prin înlocuirea rapidă a celei mai mari părți a actualei clase politice. Nu știu cum s-ar putea face asta, dar s-a dovedit în ultimele două decenii că jumătățile de măsură nu rezolvă nimic, iar modificările treptate, pas cu pas, ale clasei politice seamănă mai degrabă cu statul pe loc.

Și cetățenii și funcționarii publici cred că reforma administrației nu a reprezentat o prioritate pentru politicieni. Ba dimpotrivă, a fost o situație convenabilă pentru exercitarea influențelor politice până la cele mai profunde nivele locale. Neîndeplinirea și îndeplinirea parțială a programelor de reformare a administrației publice reprezintă un semi-eșec al guvernărilor succesive care s-au perindat la conducerea țării.

Pentru ca să aibă loc un proces real de reformă, care, fie vorba între noi, este un proces dinamic ce nu poate fi niciodată încheiat, este nevoie de efectuarea unei analize a situației existente la nivelul administrației centrale și locale, de identificarea problemelor acestora și a priorităților ce trebuie avute în vedere, dar și a resurselor disponibile. În câteva cuvinte, e nevoie de implicare politică reală și de formularea unei strategii care să se poată cu adevărat aplica în administrația publică.

Altfel spus, administrația publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv si în continuă schimbare. Pentru aceasta, este nevoie de obținerea unui consens în plan politic.

De aceeași părere era și al 28-lea președinte american, Woodrow Wilson, în eseul pe care l-a scris în anul 1887, „Studiul administrației publice”:

„Când e vorba de opinii, este aproape imposibil să le schimbi. Instituțiile pe care o generație le consideră doar provizorii pentru realizarea principiului, următoarea generație le onorează ca pe cea mai apropiată formă posibilă a principiului, iar următoarea le venerează ca și principiu in sine. E nevoie în mare de trei generații pentru a ajunge la modelul perfect.”

Marea majoritate a respondenților crede că mesajul politic de la nivelul central privitor la reforma administrației publice este un fel de “verba volant”. În afară de discursuri politicianiste sforăitoare, aproape nimeni nu are cunoștință despre campanii de informare a cetățenilor și chiar a angajaților din administrația publică, care să aibă în vedere elemente concrete ale reformei.

Implicarea în programe concrete, cu aplicarea unor modalități viabile de reformare la toate nivelurile și pe toate planurile rămâne deocamdată un admirabil deziderat. Este nevoie de o reformă reală, cu elemente practice, aplicate în teren, nu doar pe hârtie, care să ducă la depolitizare și să încurajeze reducerea corupției.

În mare parte, repartiția resurselor destinate pentru perfecționarea funcționarului public se face pe baza simpatiilor ierarhice/politice sau prin rotația angajaților.

Să nu uităm că „eficacitatea administrației publice depinde de calitatea umană și capacitatea tehnică a oamenilor, aceasta valorând exact cât oamenii care o compun.”

De asemenea, „aceasta” (calitatea administrației), „însă, nu se va putea obține decât numai ca urmare a unei bune formări și apoi a unei continue perfecționări a pregătirii profesionale a întregului personalul din administrația publică.”

În condițiile în care resursele la nivelul societății sunt oricum puține, cred cu tărie că reforma, cu toate laturile ei, ar trebui să se facă prin intermediul unui sistem clar, prin programe concrete, în condițiile unei strânse legături între responsabilii politici și realitatea din terenul administrației publice. Atenție, responsabilii politici ar trebui să construiască doar politica, fără a se implica în implementarea acesteia pe baza unui sistem de interese personale .

În concluzie, resursa esențială pe care trebuie să se concentreze reforma administrației publice este potențialul creativ al resursei umane.

Marea majoritate a persoanelor din eșantionul chestionat crede că nu se asigură în întregime corectitudinea promovărilor și a concursurilor de angajare. În ceea ce privește selecția personalului din administrația publica, nu se are în vedere în mod primordial performanța, ci mai degrabă simpatiile politice. Influența politicului se vede și din faptul că angajările se doresc în continuare a fi niște afaceri la nivel local, în dauna organizării concursurilor la nivel național, cu un mai mare nivel de transparență. Un sistem văzut ca fiind dependent de alte criterii decât cele profesionale este susceptibil să producă:

– neîncrederea populației în capacitatea rezolvării problemelor societății;

– neîncrederea funcționarilor în perspectiva dezvoltării unei cariere bazate în primul rând pe merite profesionale;

– neîncrederea responsabililor politici în grupul funcționarilor publici rămași de la guvernări anterioare;

– nesiguranța funcționarilor în ceea ce privește păstrarea locului de muncă;

– lipsa de interes a specialiștilor și experților de a intra sau a rămâne în sistem.

În concluzie, recrutarea si selecția personalului din administrația publică trebuie restructurate în profunzime, în primul rând prin creșterea transparenței proceselor specifice acestora. În acest fel, s-ar asigura promovarea neutralității politice a funcționarilor publici. Privind răspunsurile pesimiste ale intervievaților referitoare la libertatea de acțiune a aleșilor locali, și în acest caz cuvântul cheie este “descentralizare”.

Aleșii locali ar trebui să asigure buna funcționare administrativă locală fără să mai fie puși în postura de a negocia cu statul. Mă refer la negocierea politică, pentru că, pe de altă parte, adevărata calitate a unui ales local stă în succesul pe care îl are în obținerea de resurse prin negocieri, bazate însă pe programe reale, cu obiective precise, foarte bine justificate din punct de vedere tehnico-financiar.

Dezbaterile și polemicile nesfârșite privind legitimitatea rolului statului pentru punerea la punct a strategiilor de inovare și dezvoltare în zona administrației publice au ca efect blocajul care împiedică evoluția. Și au ca efect inclusiv blocajul de înțelegere a acestei relații de către cetățeni, funcționarii publici fiind totuși mai bine conștientizați în acest sens.

O constatare secundară, la care nu mă așteptam, în urma răspunsului dat de cetățeni privind legitimitatea rolului statului, este aceea privind deficitul de educație în rândul populației, care nu este foarte informată privind elemente de ordin general ale funcționării administrației publice. Aceasta este o tară pe care cred că o putem pune tot în cârca politicienilor. Elementele principale și generale ale educației populației pleacă de la strategii care sunt tot în sarcina persoanelor cu atribuții și responsabilități politice.

Un minim de cunoștințe esențiale privind funcționarea administrației publice ar trebui să aibă fiecare persoană care a trecut prin 10 clase școlare.

Conservatorismul și inerția sunt specifice instituțiilor și angajaților din România, iar acest lucru este vizibil la nivelul participanților la sondajul de opinie. La nivelul administrației publice, acestea pot duce la blocarea procesului de reformă. Funcționarul public muncește, în general, într-un cadru formal, cu obiective neclare. Încercările de a fi inovativ și care privesc îmbunătățirea activității depind de inerția colegilor și superiorilor ierarhici. Nu degeaba acest aspect este înfierat în multe lucrări de specialitate:

”Încetineala, lentoarea, lipsa de calitate, de randament și mai ales lipsa de rigoare profesională constituie un prejudiciu pentru ansamblul corpului social ca și pentru situația țării în contextul necesității obiective de globalizare, de integrare europeană și euro-atlantică.”

Cea care poate schimba această inerție, inclusiv prin reformarea altor domenii, este determinarea politică. Altfel spus, este vorba de nevoia transformării voinței politice în voință socio-profesională. În ceea ce privește administrația publică, e nevoie de strategii guvernamentale complete, aplicabile în practică, care să se traducă în obiective finale pe care să le înțeleagă și să le aplice funcționarul public.

Referitor la influența pe care o au votanții asupra deciziilor luate la nivel național și local, respondenții nu sunt mulțumiți. Deciziile politice trec prin prea multe niveluri ale administrației, iar cetățenii simt că trăiesc într-o democrație deficitară. Trebuie spus că, fără sprijinul cetățenilor, elaborarea și implementarea unor politici potrivite este greu de realizat. Iar elaborarea politicilor publice are influență asupra satisfacției cetățenilor.

”…noțiunea de guvernare ar putea deveni o cale de reconstrucție politică, bazată pe pragmatism, ca un nou tip de viziune asupra democrației constituționale, în care puterea nu ar mai constitui o problemă de dominație, ci de dialog social, de schimburi între partenerii sociali; în care s-ar putea abandona treptat organizarea puterii pe o structură ierarhică și piramidală și în care administrația statului și partenerii sociali s-ar situa pe același plan, permițând societății civile participarea la procesul decizional, ca expresie a reconcilierii cetățenilor cu instituțiile care-i reprezintă. ”

Este deci nevoie să se îmbunătățească politicile publice, să fie informați cetățenii, iar aceștia să se implice în procesul decizional. Planificarea politicilor publice și stabilirea resurselor alocate trebuie să se facă în mod transparent, fiind nevoie de cooperare și coordonare la nivel local și național.

Cât despre clientelismul politic asociat ciclurilor electorale, este în continuare o realitate, confirmată de răspunsurile celor intervievați. Iar efectele acestuia privesc instabilitatea pronunțată a funcției publice, în special de conducere, și afectează activități de importanță covârșitoare pentru colectivitățile locale. Susținerea politică și schimbarea periodică a responsabililor de la nivele ierarhice ale administrației publice, în paralel cu ciclurile electorale, are ca rezultat inclusiv abandonarea proiectelor și blocarea inițiativelor și a dorinței de inovație ale funcționarului public. În final, funcționarul public este afectat de blazare, iar acest aspect duce, așa cum am mai spus, la inerția organizației.

De aceea, este imperios necesar ca strategiile guvernamentale de reformă, în acord cu legislația existentă, să aibă în vedere modalitățile aplicabile în practică de înlăturare a factorilor de blocaj ai bunei funcționări la toate nivelele administrației publice, în primul rând ai acelora corelați cu influența și ingerințele politicului și care țin de interesele personale.

CONCLUZII

Având în vedere informațiile acumulate ca urmare a studierii materialelor pe care le-am citit, înțeles și interpretat, care au stat la baza lucrării, precum și analiza răspunsurilor la sondajul de opinie aplicat unui eșantion reprezentativ de 118 persoane, din capitolul IV, și constatările rezultate în urma analizei acestora, voi exprima concluziile principale ale lucrării, după cum urmează:

Nu a existat o viziune strategică și coerentă privind viitorul administrației publice din România pe termen lung. Aceasta este în continuare un deziderat;

Politizarea excesivă este o piedică în calea bunei guvernări a României;

Reforma reală în administrația publică este imperativ necesară;

Resursa esențială pe care trebuie să se concentreze reforma administrației publice este potențialul creativ al resursei umane.

Voi detalia în continuare aceste concluzii, punctual.

1. Absența unei viziuni strategice și coerente cu privire la viitorul administrației publice din România, pe termen lung. În pofida eforturilor făcute, guvernele ultimelor două decenii nu au reușit să rezolve problemele profunde cu privire la structura și managementul administrației publice. Politicile publice au fost incoerente și discontinue, iar administrația publică este văzută în continuare ca fiind ineficientă, costisitoare și greoaie. Lipsa de viziune și coerență are în vedere și afectarea bunei funcționări a administrației publice de către activitatea de reglementare prin legi și ordonanțe de urgență. Aceasta s-a caracterizat prin suprareglementare, fundamentare insuficientă, paralelisme și contradicții, norme juridice învechite, precum și fragilitatea normelor cu caracter sancționatoriu. Ordonanțele de urgență, un indicator relevant pentru hotărâri importante, care reduc etapele de consultare interinstituțională și publică, sunt excesiv de multe. În plus, trebuie înfierată lipsa unui mecanism real guvernamental de control al calității reglementărilor. Hățișul legislativ, la nivelul anului 2008, arăta cam așa:

”În România de astăzi există, potrivit unor statistici, 26.400 acte normative în vigoare, din care legi 4.386, O.G. 862, O.U.G. 1.226, H.G. 12.359, Ordine 7567. Baza de date a Consiliului Legislativ conține 41.394 acte normative de toate categoriile, emise în perioada 1990-2008. Dacă între 2001-2003 au fost emise 14.097 acte normative, între 2004-2008 au fost emise 21.367 asemenea acte.”

În prezent, având în vedere modificările făcute în ultimii ani de guverne depășite total de criza economică, situația este cu siguranță chiar mai gravă. La nivelul administrației publice locale, fenomenul fragmentării administrative a generat costuri de funcționare nejustificate. Implementarea principiului constituțional al autonomiei locale e discutabilă. În contextul acestei fragmentări, este extrem de dificilă corelarea strategiilor și politicilor de la nivel local cu cele de la nivel central. Între zonele politice și administrative, a existat mai mereu o lipsă de încredere, care a determinat o responsabilizare scăzută la nivelul administrației publice. Aceasta a condus la birocrație excesivă (ca un mijloc de a se proteja pe sine). Acest lucru este foarte vizibil în managementul “low level”, în numărul de avize necesare pentru diferite decizii administrative, volumul mare de documente, etc. A fost imposibil să se consolideze și să se mențină potențialul unor instituții și nu s-au fructificat competențele profesionale acumulate. Reducerile de personal s-au făcut fără să se analizeze profund structura și managementul administrației publice. Reconfigurarea acestora în funcție de priorități nu s-a făcut sau nu a reușit acolo unde s-a încercat.

Strategiile de reformă în administrația publică trebuie să asigure un management flexibil care să asigure o coordonare ce garantează aplicarea unitară a principiilor administrației la nivelul întregului sistem public. În scopul obținerii unui consens asupra funcțiilor, sarcinilor și responsabilităților din reforma administrației publice, liderii de la cel mai înalte nivele politice și ale administrației publice trebuie să înțeleagă și să urmărească aplicarea reformei administrației publice în ansamblul ei. Iar soluțiile le prescrie chiar doctrina. Rămâne doar să se aleagă calea cea mai eficientă și sigură:

“…doctrina propune trei tipuri de soluții, pe care le regăsim cel mai adesea folosite în practică. Acestea sunt: a) instituționalizarea reformei; b) transformarea imediată (brutală) a administrației publice și c) folosirea metodei experimentale.“

Politizarea excesivă – piedică în calea bunei guvernări

Politizarea, prin definiție, este „o acțiune prin care se acordă o semnificație politică unei situații lipsite de această caracteristică; este o practică abuzivă de a atribui un caracter politic fenomenelor ce nu comportă un asemenea caracter” (Ivanoff, 2004, p. 358). În România, politizarea în sine este un proces cu o anumită normalitate, partidele politice având dreptul de a-și numi proprii reprezentanți în funcțiile de decizie cu scopul de a guverna conform programului politic.

O mare parte a specialiștilor, inclusiv din grupul funcționarilor publici, subscriu ideii conjuncției politicului cu administrația publică în vederea elaborării de politici publice, de propuneri legislative, pentru a oferi servicii corespunzătoare colectivității. Subscriu și eu, pentru că, din punctul meu de vedere, separația dintre politic și administrația publică nu se poate face în totalitate, aceasta din urmă funcționând într-un mediu politic. Și spune autorul: „orice activitate administrativă poate fi interpretată ca fiind politică” (Radu, 2000, p. 10).

Pe de altă parte, literatura de specialitate, ca și rezultatele sondajului meu de opinie, nuanțează efectele negative ale politizării funcției publice în România. În condițiile în care exercitarea dreptului partidelor politice de a-și numi proprii reprezentanți în funcțiile de decizie ajunge în congruență cu ocuparea funcțiilor publice, sunt afectate interesul public, egalitatea de șanse la ocuparea unei funcții publice, profesionalismul funcționarilor publici, deschiderea și motivarea pentru performanță a personalului autorităților și instituțiilor publice. Și încă ceva, foarte important: alocarea corectă a fondurilor publice și a resurselor, pe baza regulilor stabilite de politici fundamentale. Politizarea excesivă în România ultimelor două decenii este caracterizată de o abordare personalizată în luarea deciziilor și realizarea managementului instituțional, precum și de ambiguitatea mandatelor instituționale, care mențin o cultură administrativă conservatoare, rezistență la schimbare și lipsa de inițiativă.

Bazele teoretice ale depolitizării funcției publice în România există și sunt susținute de principiile managementului funcției publice pentru asigurarea unei activități mai eficiente și crearea unui model bazat pe imparțialitate, obiectivitate, transparență și responsabilitate. Principala reglementare în acest domeniu este Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care cuprinde o clasificare a funcțiilor publice, menționându-se în același timp drepturile și îndatoririle funcționarilor publici. Între obligații (art. 44), se precizează că funcționarilor publici le este interzisă ocuparea funcțiilor de conducere în structurile sau organele de conducere ale partidelor politice, ale fundațiilor sau asociațiilor care funcționează pe lângă acestea și organizațiilor cărora le este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice. De asemenea, în cadrul aceluiași articol se precizează că înalților funcționari publici le este interzis să facă parte din partide politice. Funcționarii publici au obligația ca în exercițiul funcțiilor lor să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor sau preferințelor politice și să nu favorizeze niciun partid politic în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în categoria drepturilor funcționarilor publici stipulându-se că este interzisă orice discriminare între funcționari pe criterii politice (art. 27, alin. 2).

În România, trebuie căutate modalități și resurse pentru a face aplicabile cu strictețe prevederile de mai sus, acestea fiind suficiente pentru rezolvarea tuturor problemelor legate de politizare, prezentate în lucrare. În final, rezolvarea cred că stă în educarea cetățenilor pentru a alege o clasă politică diferită de cea actuală, care proliferează de prea multă vreme fără a schimba în bine aproape nimic. Și mai departe, e nevoie acută de manifestarea onestă a voinței acestei clase politice.

3.Necesitatea unei reforme reale

Reforma trebuie să aibă loc și să producă următoarele efecte:

a) adaptarea structurii și mandatului administrației la nevoile cetățenilor și la posibilitățile reale de implementare. Elementele esențiale pentru înlăturarea efectelor negative ale fragmentării instituționale și ale lipsei de coordonare a politicilor la nivel central sunt:

definirea clară a structurii instituțiilor administrației publice centrale și a mandatului acestora, pentru a-și putea atinge mai eficient obiectivele pe care încearcă să le implementeze;

creșterea gradului de predictibilitate în privința organizării și funcționării instituțiilor de la nivelul administrației publice centrale și a politicilor pe care acestea le gestionează.

Acestea vor contribui la consolidarea viziunii și la o abordare integrată la nivelul administrației publice, precum și la o alocare mai bună a resurselor. Ulterior, în timp, vor duce la creșterea încrederii între palierele politic și administrativ.

b)implementarea unui management performant în administrația publică. Aceasta reprezintă o condiție esențială pentru derularea reformelor actuale și viitoare. Este necesară abordarea coordonată și coerentă a aspectelor procesului decizional și a celor care privesc resursele umane, cercetarea și inovarea, tehnologia informației, asigurarea calității, etc.

c) creșterea și consolidarea capacității autorităților administrației publice locale

Pentru realizarea acestora, este nevoie să se asigure cea mai optimă modalitate de repartizare a competențelor între administrația publică centrală și administrația publică locală, rezultând în acest fel o mai mare autonomie financiară a palierului local. De asemenea, sunt necesare:

crearea mecanismelor necesare asigurării predictibilității veniturilor pentru unitățile administrativ-teritoriale;

prioritizarea investițiilor locale;

promovarea măsurilor care să ducă la dezvoltarea mecanismelor bugetare eficiente, cu accent pe eficiența cheltuielilor publice, care să îmbunătățească managementul la nivelul autorităților publice locale.

d)reducerea birocrației și simplificarea procedurilor, la nivel inter și intra-instituțional pentru o eficientizare a activității administrației publice. De asemenea, creșterea gradului de transparență și integritate în prestarea serviciilor, care contribuie la îmbunătățirea imaginii administrației publice și la creșterea gradului de satisfacție al cetățeanului. Pentru ca toate cele enumerate mai sus să poată fi implementate, este nevoie de asigurarea unor precondiții de sorginte politică, astfel:

angajament politic al tuturor reprezentanților politici pentru susținerea măsurilor necesare să combată cauzele structurale care au limitat inițiativele de reformă propuse anterior;

înființarea unui organism de coordonare a implementării măsurilor de reformă la cel mai înalt nivel, subordonat direct prim-ministrului guvernului, care să funcționeze pe bază de proceduri transparente de evaluare și monitorizare;

înființarea unui mecanism de consultare cu societatea civilă și de responsabilizare a acesteia pentru implementarea, monitorizarea și evaluarea inițiativelor de reformă.

Ca finalitate, apreciez că trebuie să se stabilească bazele pentru inițierea și dezvoltarea unor proiecte strategice prioritare, care să abordeze trans-sectorial reforma procesului decizional, a funcției publice și a capacității de gestionare a serviciilor publice și să aibă drept efect implementarea unitară și chiar standardizată a acestora.

4.Potențialul creativ al resursei umane

Resursa esențială pe care trebuie să se concentreze reforma administrației publice este potențialul creativ al resursei umane. Strategiile politice trebuie să aibă în vedere susținerea proiectelor privitoare la perfecționarea funcționarului public, precum și promovarea inițiativelor și a dorinței de inovație ale acestuia. Pe de altă parte, în domeniul educației, care cred că este primordial, în România trebuie asigurată în continuare dezvoltarea sistemelor educațional-formative. Aceste sisteme ar trebui să asigure tuturor cetățenilor mijloacele necesare pentru a-și atinge potențialul, precum și să asigure prosperitatea economică durabilă și capacitatea de integrare profesională, inclusiv în zona administrației publice. Obiectivele principale în educație trebuie să fie:

învățarea pe tot parcursul vieții și asigurarea unor parcursuri educaționale mai flexibile;

îmbunătățirea calității și eficienței educației, astfel încât toți cetățenii să poată dobândi competențe;

promovarea unei educații formative care să permită tuturor cetățenilor să dobândească și să dezvolte abilități necesare pentru ocuparea unui loc de muncă și continuarea învățării;

stimularea creativității și a inovării, inclusiv a spiritului întreprinzător, la toate nivelurile de educație și formare.

Pot astfel să afirm, fără grija de a greși, că cetățenii mai educați, de fapt educați bine, pot realiza schimbarea și pot perfecționa orice activitate în România, inclusiv în ceea ce privește mediul politic și administrația publică.

* *

*

Prezenta lucrare nu și-a propus să fie exhaustivă. Prezenta lucrare are pretenția de a fi încercat să acopere problematica asociată relației dintre mediul politic și administrația publică. În urma activităților efectuate și a studiului documentelor bibliografice, am realizat cât de complex este domeniul. Cu siguranță că, după ceva ani de experiență și practică în domeniul administrației publice, voi fi mai în măsură să interpretez complicata relație dintre politicieni și funcționarii publici, dintre mediul politic și administrația publică. Dincolo de tratarea teoretică a subiectului ales, am încercat să mă axez pe identificarea în România a disfuncționalităților din administrația publică, determinate de prestația slabă a clasei politice, a partidelor și a politicienilor care s-au perindat prin Parlamentul României, pe la guvernare sau care au influențat deciziile politice ale ultimilor 27 de ani. Am susținut aprecierile mele prin obținerea unor răspunsuri și analiza acestora în urma utilizării uneia dintre metodele statistice de cercetare, sondajul de opinie, pe care l-am aplicat unui eșantion relevant de populație. Ca urmare a analizei rezultatelor obținute în urma aplicării chestionarului sondajului de opinie, am formulat concluzii particularizate la fiecare întrebare a acestuia, și am încercat să explic cauzele disfuncționalităților relației dintre politic și administrație publică în România. În fiecare caz, am încercat să identific niște modalități de înlăturare a disfuncționalităților identificate.

În finalul lucrării, am formulat concluziile principale ale lucrării și îndrăznesc să afirm, așa cum spuneam și în introducere, că, dacă toți politicienii ar înțelege ideile din spatele acestor concluzii și ar acționa cu onestitate, dacă toți funcționarii ar fi dispuși să se implice și să-și asume aplicarea schimbărilor, dacă noi, oamenii de rând, am face front comun cu cele două categorii, în sensul educării polivalente și a participării consensuale la efortul național, cu siguranță că am trăi într-o Românie mai bună și mai frumoasă.

Anexa

TABELUL REPARTIȚIEI EȘANTIONULUI DE PERSOANE

ASUPRA CĂRUIA S-A APLICAT CHESTIONARUL SONDAJULUI DE OPINIE

Repartiția pe regiuni a grupurilor participante la sondajul de opinie

Repartiția pe regiuni și pe grupuri chestionate în baza criteriilor stabilite

BIBLIOGRAFIE

Albu, E., Drept administrativ și Știința Administrației, Editura Fundației Romania de Maine, București, 2006-2007;

Alexandru, I., Administrația publică. Teorii, realități, perspective, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, 2007;

Alexandru, I., Criza administrației, teorii și realități, Ed. All Beck, București, 2001;

Alexandru, I., M. Cărăușan, S. Bucur, Drept Administrativ, Ed. Universul Juridic, 2009;

Alexandru, I., Politică, administrație, justiție, Editura All Beck, Bucuresti, 2004;

Alexandru, I., Administrația publică, Editura Lumina Lex, București, 2007;

Alexandru, I., Drept administrativ european, Ediția a II-a, Editura Universul Juridic,  București, 2010;

Alexandru, I., Gilia, Claudia, Ivanoff, Vasile Ivan, Sisteme politico-administrative, Editura Hamangiu, București, 2008;

Alexandru, loan, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, 2008;

Apostol Tofan, D., Drept administrativ, Note de curs, 2007;

Apostol Tofan, D., Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I, Editura All Beck, Colecția Curs universitar, București, 2003;

Bache, I., Stephen George, Politica în Uniunea Europeană, Editura Epigraf, Chișinău, 2009;

Baltaru, R.A., Reforma în administrația publică. Depolitizarea funcției publice, 2013;

Bălan, Emil, Elemente de drept administrativ, Editura Trei, 1999;

Craiovan, Ion, Tratat de teoria generală a dreptului, Editura Universul Juridic, București, 2007;

Curs de drept administrativ, SNSPA, coordonator loan Alexandru, Editura Economică, 2002;

Debbasch, C., Science administrative, Administration publique, éd. Dalloz, Paris, 1989;

Douverger, M., Sociologie politique, PUF, Paris, 1966;

Fulga, G., Politologie, Brașov, Editura Transilvania, 2004;

Gorun, A., Teorie politică, Presa Universitară Clujeană, Cluj, 2002;

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția 4, Editura All Beck, 2005;

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, București, 1996;

Ivanoff, I. V., Deontologia funcției publice-exercițiul onest și patologic al funcției publice, Editura University Press, 2004;

Johnson, M., Corupția și formele sale. Bogăție, putere și democrație, Iași: Editura Polirom, 2007;

Lane, Frederick S., Probleme actuale de administrație publică, Editura Epigraf, Chișinău, 2006;

Latu, Lazăr, Revista Administrație și management public, 2004;

Manda C.C., Știința administrației publice – suport de curs, București;

Manda, Cezar Corneliu, Administrația publică locală din România, Ed. Lumina Lex, 1999;

Manda C.C., Știința administrației – curs universitar, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, 2008;

Miulescu, Nicoleta, Politici publice, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Miulescu, Nicoleta, Știința Administrației, Editura Universul Juridic, 2010;

Mora, C. și Țiclău, T., Introducere în administrația publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2009;

Mot, A., Politică și administrație publică, suport de curs, SNSPA, București;

Naumescu, Valentin, Sisteme politice comparate. Elemente de bază, Casa Cărții de Știință, Cluj-Napoca, 2003;

Negoiță, Alexandru, Drept administrativ și știința administrației, Editura Atlas Lex, 1993;

Oroveanu, M. T., Introducere în știința administrației, Universitatea Creștină Dimitrie Cantemir, 1994;

Oroveanu, M. T., Revista Studii și cercetări juridice, nr. 2/1971;

Oroveanu, M., Elemente ale științei administrației de stat, Editura Științifică și Enciclopedică, 1982;

Oroveanu, M., Tratat de drept administrativ, ediția a doua revăzută și adăugită, Editura Cerma, 1998;

Parlagi, Anton P., Profiroiu, Marius, Crai, Eugen, Etică și corupție în administrația  publică, Editura Economică, București, 1999;

Preda, M., Drept administrativ. Partea generală, Ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2004, p.9-43;

Prisăcaru, V., Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediția a III-a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, 2002;

Profiroiu, A., Popescu, Irina, Bazele administrației publice, Editia a treia, Editura Economică, 2005;

Profiroiu, M., 2006, Politici Publice. Teorie, Analiză, practică, Bucuresti, Editura Economică;

Profiroiu, M., Reforma administrației publice în contextul integrării europene, [online] disponibil la http://www.ier.ro/sites/default/files/pdf/Pais3_studiu_3_ro.pdf, accesat la data de 15.03.2016;

Profiroiu, M., Modernizarea administrației publice din România, 2005, [online] disponibil la http://www.ramp.ase.ro/_data/files/articole/5_02.pdf, accesat la data de 28.03.2016;

Radu, L., Mora, C., Administrație publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2000;

Radu, L., Radu, B., Sisteme administrative comparate-suport de curs, Cluj-Napoca, 2011;

Robert E. Goodin, Hans-Dieter Klingemann (coordonatori), Manual de Știință Politică, Iași, Editura Polirom, 2005;

Rotariu, T., Iluț, P., Ancheta sociologică și sondajul de opinie: teorie și practică, Editura Polirom, 2001;

Rusu, M., Funcționarul public și corupția, Sibiu: Editura Universității „Lucian Blaga‟, 2008;

Santai, I., Drept administrativ și știința administrației, vol. I, ediție revizuită pentru uzul studenților, Editura Risoprint, 2002;

Sâmboteanu, A., Dilemele tranziției administrative in contextul edificării statului de drept, Sesiune de comunicări științifice, Chișinău, 2008;

Șerban, Cernat C., Știința Administrației publice, Note de curs, 2010;

Stîngu, G., Reforma administrației publice în contextul Integrării Europene, Editura Vasile Goldiș University Press, 2006;

Trăilescu, A., Drept administrativ. Tratat elementar, Ediția 2, Editura All Beck, București, 2005;

Vâlsan, C., Politologie, Editura Didactică și Pedagogică, Bucuresti, 1992;

Vedinaș, V., Statutul funcționarilor publici, Editura Nemira, București, 1998;

Vida, I., Puterea executivă și administrația publică, București, 1994;

Voicu, C., Teoria generală a dreptului, Editura Universul Juridic, București, 2013;

Ziller, Jacques, Administrations comparées – Les systemes politico-administratifs de L’Europe des douze, Montchrestien, Paris, 1993;

www.referat.ro, Raporturile dintre puterea politică și administrație într-un sistem democratic, accesat la data de 01.05.2016;

Codul penal al României, republicat în baza actelor normative modificatoare, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la 15 septembrie 2008;

Constituția României, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31 octombrie 2003, București: Editura All Beck, 2004;

Hotărârea Guvernului nr. 909/2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea administrației publice 2014-2020;

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279 din 21 aprilie 2003;

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, consolidată în 2009, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007;

Legea nr. 340 din 12 iulie 2004 (republicată) privind Prefectul și instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008;

Legea nr. 43/2003 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 54 din 30 ianuarie 2003;

Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007;

Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, actualizată prin legea nr. 69/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000.