ACTUL ADMINISTRATIV – DEFINIȚIE, CLASIFICARE, REGIM JURIDIC Cuprins Noțiunea de act administrativ Clasificarea actelor administrative Actele… [603622]

ACTUL ADMINISTRATIV – DEFINIȚIE, CLASIFICARE, REGIM JURIDIC Cuprins Noțiunea de act administrativ Clasificarea actelor administrative Actele administrative adoptate/emise de autoritățile administrației publice locale Actele administrative de autoritate ale administrației publice locale Actele administrative de gestiune ale administrației publice locale Caracterul și trăsăturile actelor adoptate/emise de autoritățile administrației publice Regimul juridic al actelor administrative Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I și II, ediția a IVa, Editura All Beck, București, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional, Editura Juridică, București, 2004. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, București, 2008. 4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 5. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a IIIa revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2007. 1. Noțiunea de act administrativ Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administrația publică își realizează misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic. În perioada postbelică, actele juridice ale administrației erau analizate sub denumirea „actele puterii executive’’, distingându-se actele administrative de autoritate și actele administrative de gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o manifestare de voință făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situațiune juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideia de dominațiune și comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de voință făcută de un organ competinte, însă el tinde să creieze unui organism administrativ o situațiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deși actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil. Când o autoritate publică – precizează prof. Paul Negulescu – încheie un contract de vânzare- cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situație juridică de cumpărător și o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situații juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimțământul ambelor părți, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune1. Noțiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităților administrative, nu și regimul juridic de putere. Între actul administrativ și actul administrativ de gestiune nu exista o corespondență gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. 1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediția a IV-a, Editura Marvan, București, 1934, p.304.

Teza actelor administrative de autoritate și, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice2. Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaș, folosesc termenul de act de drept administrativ, alții pe cel de act administrativ. Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost fundamentată de Școala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin lucrarea ,,Actele de drept administrativ’’, din dorința de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor administrației de stat, care este unul de drept administrativ. Noțiunea de ,,act administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanții Școlii de la București, care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale organelor administrației de stat.3 O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care ințelege prin act administrativ ,,acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești4. Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestări unilaterale și exprese de voință ale autorităților publice, în principal autorități ale administrației publice , în scopul de a produce efecte juridice , în temeiul puterii publice5, iar în altă opinie , actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică , pe baza și în executarea legii , a unei autorități administrative ,prin care se formează o situație juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voința juridică fiind supusă regimului juridic administrativ.6 Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă , unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești , care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative. Termenul de act administrativ este reglementat și de noua Lege a contenciosului administrativ care îl definește ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”.7 Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administrației publice care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlul de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative. 2 “Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii științifice, îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârșitul secolului al XlX-lea și începutul secolului al XX-lea. Este adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică și, respectiv, de gestiune ale administrației. „Un oraș, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu și pot avea ocazia de a vinde, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administrație sunt asemănătoare celor făcute de oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediția 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 21, nota nr. 2). 3 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970, p.216, citat de Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2007,p.79. 4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediția aIVa, Editura All Beck, București, 2005. 5 R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287. 6 I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279. 7 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum și prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 și nr.65/2007.

2. Clasificarea actelor administrative Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii. După natura juridică8, actele administrative pot fi: • acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică) Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legii, în scopul nașterii , modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ; • acte administrative de gestiune Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice și juridice și privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale (județ, municipiu,oraș,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voință: a serviciului public administrativ și a unei persoane fizice sau juridice; • acte administrative jurisdicționale Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autoritățile de jurisdicție administrativă, anume abilitate de lege și rezolvă conflicte apărute între servicii publice și particulari. După competența materială,pot exista: • acte administrative cu caracter general Aceste acte se adoptă sau se emit de autoritățile administrației publice care au competență materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, hotărârile consiliilor județene și cele ale consiliilor locale ,unele ordine ale prefecților și unele dispoziții ale primarilor; • acte administrative de specialitate Aceste acte sunt emise de organele administrației publice centrale de specialitate și de autoritățile administrației publice locale de specialitate. Din această categorie fac parte ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate , precum și cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate. După competența teritorială, actele administrative pot fi: • acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice centrale Acestea sunt: decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului ,ordinele și instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul țării; • acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor județene și cele ale consiliilor locale ,ordinele prefecților și unele dispoziții ale primarilor precum și cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale, în care funcționează autoritățile care le emit. După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt: • acte administrative normative Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane9.Acestea sunt: decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, regulamente și altele asemenea ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, hotărârile 8 Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2004,p.76. 9 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

consiliilor județene și cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecților și unele dispoziții ale primarilor. • acte administrative individuale Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voință ale organului competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligații pentru una sau mai multe persoane determinate. Actele administrative se diferențiază în funcție de organul de la care emană: a) Președintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale; b) Guvernul emite ordonanțe, care au caracter normativ și hotărâri, care pot fi normative sau individuale; c) Miniștrii și conducătorii altor organe de specialitate emit instrucțiuni , care au caracter normativ, și ordine, cu caracter normativ sau individual; d) Consiliile județene și locale adoptă hotărâri normative sau individuale; e) Președinții Consiliilor județene emit dispoziții cu caracter individual; f) Prefecții emit ordine,normative sau individuale; g) Primarul emite dispoziții , cu caracter normativ sau individual. După natura efectelor juridice pe care le produc sunt: • acte administrative care acordă drepturi ( impersonale și generale sau individuale) • acte administrative care constată existența unui drept După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt: • acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare și până la abrogare); • acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp), anume prevăzută în actul respectiv. 2.1. Actele administrative adoptate/emise de autoritățile administrației publice locale Administrația publică se înfăpuiește în baza și în vederea executării legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice și prin operațiuni materiale administrative. Actele administrative sunt manifestări de voință cu caracter unilateral , făcute în exercitarea funcției executive a autorităților publice, în scopul de a produce efecte juridice , a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forța de constrângere a statului. Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al teritoriului, ele având nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea.Pentru rezolvarea problemelor de interes local , autoritățile autonome ale administrației publice locale sunt investite , prin lege , cu anumite atribuții care constituie competența lor materială. In cadrul acestei competențe, autoritățile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele și în interesul colectivităților locale sau al cetațenilor care le compun și săvârșesc fapte materiale producătoare de efecte juridice , în scopul nașterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice, de regulă de drept administrativ,dar și raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept. Misiunea administrației publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv și printr-o activitate cu caracter de prestațiune în cadrul diferitelor servicii publice10. 2.2.Actele administrative de autoritate ale administrației publice locale 10 Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, București, 1992, p.6.

Administrația publică locală adoptă acte normative și acte individuale.Actele normative se caracterizează prin faptul că ele conțin reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecți 11.Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voință a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligații în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate’’12. În ceea ce privește actele de autoritate cu caracter individual emise de autoritățile administrației publice locale, ponderea este deținută de autorizații, actele de sancționare (procesele verbale de contravenție), actele atributive de statut personal și actele privind patrimoniul public local. 1) Actele atributive de statut personal Din această categorie , fac parte dispozițiile primarilor și ale președinților consiliilor județene de numire în funcție a personalului din aparatul propriu al administrației publice locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcționar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificată și completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autoritățile deliberative ale administrației publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al orașului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmărește acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetățean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivității, fără a urmări avantaje materiale. Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoașterea socială față de o persoană care a desfășurat o activitate deosebită în interesul colectivității.Se pune întrebarea , dacă poate fi considerat titlul de cetățean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operațiune tehnico-materială. Anterior completării și înmânării titlului de cetățean de onoare, consiliul local adoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincție.Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voință a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificată și completată prin Legea nr.286/2006 . Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operațiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea executării acestei hotărâri. Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetățean de onoare , fiind un act juridic , dă naștere dreptului persoanei respective la recunoașterea publică a noului său statut social, prin îndeplinirea tuturor formalităților necesare, precum înmânarea solemnă a titlului, asigurarea publicității, înscrierea în cartea de onoare a localității și alte operațiuni prevăzute în hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al orașului. Se exclude varianta că acest titlu de cetățean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuție a consiliilor locale , prevăzută de lege , iar exercitare unei astfel de atribuții poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Legea a stabilit competența consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvării și promovării intereselor locale , atât prin acțiunea lor directă , cât și prin asocierea , colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-și pot aduce contribuția la ceea ce este util, valoros și reprezentativ pentru colectivitatea locală. 2)Autorizațiile Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se stabilesc drepturi și obligații pentru subiecții dinainte determinați , cărora li se adresează13. 11 Ilie Iovănaș, op.cit., p.218. 12 Idem, p.219. 13 Ilie Iovănaș, op.cit., p.219.

Competența autorităților publice locale, rezultă atât din legea organică cât și din alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administrația publică locală, modificată și completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile și autorizațiile prevăzute de lege. O categorie importantă de autorizații o constituie autorizațiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea și desfășurarea unor activități economice pe baza liberei inițiative.Acest Decret- lege , prin art.28, prevedea că autorizațiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociații familiale sau pentru desfășurarea , de către persoanele fizice, a unor activități independente, se emit de primăriile județene sau a municipiului București.Competența generală în materia eliberării de autorizații aparține primarilor. 3) Actele de sancționare contravențională Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competența autorităților unipersonale ale administrației publice locale.Stabilirea sancțiunilor contravenționale se face numai de către primar, președintele sau vicepreședinții consiliului județean sau de împuterniciții acestora.Faptele ce constituie contravenții sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv ale administrației publice locale.Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor contravenționale se face de către autoritățile competente în mod direct sau prin împuterniciții lor, ca o consecință a atribuțiilor pe care le au aceste autorități de a asigura punerea în executare a legii și a hotărârilor consiliilor locale(județene). Procesul verbal de constatare a contravenției reprezintă motivele actului de sancționare, adică justificarea aplicării sancțiunii contravenționale.În cazul actelor de sancționare, motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esențială, ceea ce înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză. Potrivit art.1 din Ordonanța nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, modificată și completată, actele administrative normative de stabilire și sancționare a contravențiilor, acestea se emit , în afara Guvernului și de către organele deliberative ale administrației publice locale.Consiliile locale, consiliile județene și Consiliul General al municipiului București pot stabili și sancționa contravenții în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuții prin lege, în măsura în care , în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din Ordonanța nr.2/2001).Prin aceste dispoziții legale, cosiliilor locale și județene li se recunoaște o competență generală în domeniul stabilirii și sancționării contravențiilor. În domeniile în care au fost stabilite și sancționate faptele ce constituie contravenții , prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale și județene nu mai pot adopta acte normative cu același obiect de reglementare, ci au obligația punerii în executare a legilor și hotărârilor Guvernului. Ordonanța nr.2/200114 nu recunoaște primarului competența de a emite acte normative de stabilire și sancționare a contravențiilor , el fiind autoritate publică locală cu caracter executiv. 4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local Aceste acte administrative sunt de competența cosiliilor locale și consiliilor județene. În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată și completată prin Legea nr.286/2006, patrimoniul unităților administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile și mobile care aparțin domeniului public și privat de interes local, precum și a drepturilor și obligațiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiași legi, consiliile locale și județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea și 14 O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,modificată și completată.

vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau județean15.Aceste hotărâri ale consiliilor locale locale și județene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se încheia actele de gestiune. 5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea viceprimarilor, numirea și eliberarea din funcție a agenților economici și instituțiilor publice de interes local. 2.3.Actele administrative de gestiune ale administrației publice locale În activitatea pe care o desfășoară, autoritățile administrației publice locale adoptă acte juridice de autoritate și încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administrației publice locale nr.215/2001, modificată și completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local hotărăște asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau a orașului, precum și a serviciilor publice de interes local, aceleași atribuții fiind prevăzute și pentru consiliul județean. Cu privire la actele juridice de gestiune ale administrației publice, în literatura juridică română s-a preferat noțiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este opera jurisprudenței franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogățit-o cu noi elaborări doctrinare16. Categoria actelor administrative de gestiune ale administrației publice locale cuprinde două categorii de acte: – acte de gestiune publică pe care administrația le încheie în calitatea sa de putere publică pentru satisfacerea intereselor publice; – acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care administrația le încheie în calitate de persoană juridică civilă. Actele administrative de gestiune ale administrației publice locale se caracterizează prin următoarele trăsături: 1) au la bază un acord de voință între două sau mai multe părți, din care cel puțin una este o autoritate a administrației publice locale; 2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice de interes local și administrarea bunurilor din patrimoniul public local; 3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale colectivităților locale. Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în : – concesionarea de servicii publice; – concesionarea bunurilor proprietate publică; – participarea la societăți comerciale sau asocierea cu agenți economici; – înstrăinarea bunurilor din domeniul privat; – achizițiile de lucrări publice; – achizițiile de bunuri publice; – împrumutul public local; Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autoritățile administrației publice locale le încheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voință al părților ,în regim de drept public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public și privat, în vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivităților locale17. 15 Anton Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura All Beck, București, 2002, p.43. 16 G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura All Beck, București, 2002, p106. 17 Anton Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura All Beck, București, 2002, p106.

3. Caracterul și trăsăturile actelor adoptate/emise de autoritățile administrației publice Actele de putere publică se clasifică , în funcție de modul de exprimare a voinței autorității administrației publice emitente , în două categorii: • acte unilaterale , care includ actele administrative și actele de drept comun; • acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun pe care le realizează administrația și care nasc pentru ea drepturi și obligații la fel ca pentru orice subiect de drept. Din definiția dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale acestuia: 1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administrației publice; 2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică ; 3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanțele judecătorești a unui control de legalitate; 4) actul administrativ poate emana de la autorități publice sau de la persoane private autorizate de administrație să presteze servicii publice; 5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. 1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administrației publice. Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activității organelor administrației publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebește actul administrativ de toate celelalte activități juridice sau nejuridice, realizate de organele administrației de stat,dar care nu fac parte din administrația de stat, și anume: contractele , actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operațiunile tehnice de administrație și operațiunile direct productive’’. 2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică . Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt rezultatul acordului de voință a două părți ,din care una este reprezentată de un organ al administrației publice. În conținutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente: a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă. Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci numai o voință18. Acest caracter expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative.Voința juridică se exprimă în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă ,ea urmește să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi sau obligații. b) Caracterul unilateral al voinței juridice. Actul administrativ se deosebește pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administrației , ca și faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte juridice19. Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane implicat în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voință juridică20. 18 Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222 19 Ilie Iovănaș, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14. 20 Alexandru Negoiță, Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996, p.219.

c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale administrației, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de ,,autoritatea administrației publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații, cărora li se aplică un regim de putere publică21’’.De regimul de putere publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ și executarea lui din oficiu22’’. 3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanțele judecătorești a unui control de legalitate. Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.Există însă unele acte care, deși nu sunt emise de autorități ale administrației publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai există și acte administrative care,deși nu sunt emise de către organe ale administrației publice, ci de alte autorități publice, sunt supuse acestui control de legalitate23. 4) Actul administrativ poate emana de la autorități publice sau de la persoane private autorizate de administrație să presteze servicii publice. Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care emană , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către administrația publică și despre actul emis prin delegație, de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administrației publice , prin actul de autorizare dat în scopul realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin care se realizează administrația mijloc de realizare a competenței. 5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele manifestări de voință făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin forța de constrângere a statului, în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare24 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă , prin nașterea , modificarea sau stingerea de drepturi și obligații corelative. 4. Regimul juridic al actelor administrative Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul regulilor, de fond și de formă, care tsabilesc condițiile de valabilitate, procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative și judiciare de atac, efectele (întinderea și încetarea), sancțiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice. Dimensiunile regimului juridic vizează: a. condițiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condițiile care privesc forma și fondul acestui tip de act juridic; b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c. forța juridică și efectele juridice ale actului administrativ, începând cu nașterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte; d. controlul exercitat asupra actului administrativ. 21 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289. 22 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediția aIVa , Editura All Beck, București, 2005. 23 Idem, p33-35. 24 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2007,p.83.

a. Legalitatea actului administrativ Dimensiunea esențială a statului de drept este legalitatea. O definiție succintă și clară a fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este determinată și limitată prin drept”25. Majoritatea autorilor de drept administrativ califică legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalității semnifică: – supremația legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în limitele dreptului; – baza legală, în sensul că acțiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului. Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelație cu alte principii precum: – egalitatea în conținutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale și impersonale și să se aplice nediferențiat pe persoane sau situații; – egalitatea în fața legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administrația, care trebuie să fie impersonală și să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre soluționare. Condițiile realizării legalității actelor administrative sunt: a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza și executarea legii (a Constituției și legilor statului); b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităților de administrație publică superioare organului emitent; c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenței sale; d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura și în forma cerută de lege; e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii și actelor normative ale autorităților administrației publice superioare; f. actul administrativ trebuie să fie oportun. Prin oportunitate înțelegem realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Criteriul oportunității urmărește să respecte: – specificitatea condițiilor de muncă și de viață din zona respectivă; – valorile cutumiare ale locului respectiv; – nevoile reale ale unității administrativ-teritoriale. b. Forma actului administrativ Conceptul de formă desemnează structura internă și externă a unui conținut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Doctrina a fost consecventă în a susține necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de regulă forma scrisă. În ceea ce privește forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută distincția între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca și forma orală (de exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanței de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât și forma orală). Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor și ordonanțelor de Guvern atrage după sine inexistența actului. Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:26 25 Verginia vedinaș, op. cit., p. 85. 26 A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

– necesitatea cunoașterii exacte și complete a conținutului actului; – necesitatea executării și respectării de către cei ce intră sub incidența actului; – necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu; – necesitatea verificării legalității lui în vederea sancționării celor vinovați de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovați de nerespectarea actului legal emis; – realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiție de validitate a actului și nu mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem și nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leagă și alte condiții de concretizare exterioară a actului: a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituția României, limba oficială este limba română, drept urmare actele emise de autoritățile administrației publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităților administrativ-teritoriale unde ponderea minorităților naționale este de cel puțin 20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităților administrației publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba respectivei minorități naționale. b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept și de fapt care legitimează intervenția actului juridic respectiv. Obligația motivării vizează și unele acte cu caracter individual (hotărârile de guvern cu caracter individual). Lipsa acestor condiții exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative. c. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative Din punct de vedere terminologic, autoritățile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. Primarul emite dispoziții), iar organele colegiale adoptă acte administrative (ex. Consiliul local adoptă hotărâri). Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, după cum urmează: a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative; b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative. Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvență destul de mare în activitatea administrației. O relevanță importantă o au avizele și acordurile. Avizele sunt cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare și reprezintă puncte de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administrației publice le solicită altui organ al administrației publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa și pentru a decide în cunoștință de cauză27. Cuvântul aviz poate avea trei accepțiuni: înștiințare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere și rezoluție a unei autorități competente. Avizele sunt de trei categorii: a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat și obținut. 27 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obținerii lor și facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95 din Constituție. c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate, atât a cererii, cât și a respectării lor. Organul administrativ are obligația să ceară, să aștepte ca avizul să fie emis, să depună diligențele necesare emiterii lui și, în final, să se conformeze acestuia. Acordul reprezintă consimțământul pe care îl dă un organ public altui organ în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voință cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta își exprimă consimțământul. În funcție de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecința acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la emiterea actului, condiționează însă valabilitatea actului. Emis în absența sau cu încălcarea acordului actul este nul. Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale și vizează funcționarea legală și adoptarea de acte juridice de către aceste autorități publice. Formele procedurale concomitente sunt: – Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcționarea valabilă a organului colegial. Potrivit art. 67 din Constituție, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte în prezența majorității membrilor lor. – Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorități: majoritate simplă, majoritate absolută și majoritate calificată. – Regula semnării și contrasemnării actului. Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt: comunicarea și publicarea. Comunicarea este operațiunea procedurală care vizează actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor celor interesați. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar și unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoștința cetățenilor fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.28
28 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.