Activitatea Autoritatilor Administratiei Publice
Cuprins
Introducere…………………………………………………………………………………2
Cap 1. Specificul activității autorităților administrației publice………………………….3
1.1 . Sfera și caracterul actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice..3
1.2. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative……………………………5
1.3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritat……………………………….11
1.4. Forma și procedura emiterii actului administrativ de autoritate…………………….16
1.5 . Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative de autoritate………….27
Cap.II . Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
1. Anularea și inexistența actelor administrativ…………………………………………31
2. Organele competente să constate nulitatea sau inexistența actelor administrative și procedura constatării……………………………………………………………………33
3. Efectele nulității actului administrativ………………………………………………..35
4. Revocarea actelor administrative……………………………………………………..37
5. Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative……………………….39
6. Suspendarea actelor administrative…………………………………………………..42
7. Rectificarea actelor administrative……………………………………………………44
8. Reconstituirea actelor administrative…………………………………………………45
Cap.III Studiu de caz…………………………………………………………………….46
Concluzii…………………………………………………………………………………58
Bibliografie
=== Activitatea autoritatilor administratiei publice ===
Cuprins
Introducere…………………………………………………………………………………2
Cap 1. Specificul activității autorităților administrației publice………………………….3
1.1 . Sfera și caracterul actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice..3
1.2. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative……………………………5
1.3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritat……………………………….11
1.4. Forma și procedura emiterii actului administrativ de autoritate…………………….16
1.5 . Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative de autoritate………….27
Cap.II . Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
1. Anularea și inexistența actelor administrativ…………………………………………31
2. Organele competente să constate nulitatea sau inexistența actelor administrative și procedura constatării……………………………………………………………………33
3. Efectele nulității actului administrativ………………………………………………..35
4. Revocarea actelor administrative……………………………………………………..37
5. Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative……………………….39
6. Suspendarea actelor administrative…………………………………………………..42
7. Rectificarea actelor administrative……………………………………………………44
8. Reconstituirea actelor administrative…………………………………………………45
Cap.III Studiu de caz…………………………………………………………………….46
Concluzii…………………………………………………………………………………58
Bibliografie
Introducere
Având ponderea cea mai mare în cadrul activităților statului, activitatea administrației publice privește o mare diversitate de situații, de cerințe pe care autoritățile administrației trebuie să le soluționeze. Administrația are misiunea permanentă de a satisface interesele publice, generale, mereu în schimbare, ceea ce impune ca aceasta să fie spontană, din oficiu. Autoritățile și instituțiile administrației publice trebuie să prevadă, să cuantifice și să stabilească măsurile adecvate cu privire la cerințele sociale existente sau, care ar putea să ia naștere într-un viitor previzibil. Realizarea sarcinilor administrației și în consecință a interesului general poate fi făcută numai prin crearea cadrului organizatoric, instituțional, a structurilor adecvate unui anumit domeniu de activitate al administrației. Acțiunile administrației nu pot fi întrerupte. Administrație trebuie să vegheze permanent asupra cerințelor sociale, asupra sarcinilor ce i-au fost atribuite și să stabilească operativ momentul și intensitatea intervenției sale. Celeritatea, operativitatea în activitatea administrației publice sunt deosebit de importante. Uneori evenimentele, cărora administrația trebuie să le facă față, se succed cu repeziciune, iar efectele pe care le-ar genera pot fi dezastruoase, dacă administrația nu intervine rapid și eficient. Acțiunea administrației trebuie să fie rapidă, promptă, categorică, să înfrângă orice rezistență din partea oricărui ar veni aceasta și totodată să fie legală. Având monopolul forței publice și a execuției din oficiu administrația poate apela la forța publică pentru a-și îndeplini misiunea sa socială și juridică. Cunoașterea mediului social-administrativ în care acționează este importantă pentru administrație fiindcă numai așa va putea fi mereu pregătită să acționeze.
Lucrarea este structurata in trei capitole.In primul capitol am prezentat specificul activității autorităților administrației publice.In al doilea capitol am prezentat Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate.Iar in ultimul capitol am prezentat cateva cazuri practice.
Cap 1. Specificul activității autorităților administrației publice
. Sfera și caracterul actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice
Activitatea complexă desfășurată de autoritățile și instituțiile administrației publice poate lua forma concretă de acte juridice, acte politice sau operațiuni administrative care la rândul lor pot fi sistematizate după mai multe criterii.
actele juridice. Autoritățile publice emit acte cu caracter juridic în calitatea lor de purtătoare ale puterii publice, acționând în regim de drept public dar și în calitate de persoane juridice care-și administrează propriul patrimoniu având capacitate juridică deplină (art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală). Actele juridice ale administrației pot lua forma actelor administrative, a contractelor administrative sau a unor contracte de drept privat. Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voință ale organelor administrației publice, făcute cu scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate aceste organe.
Contractele administrative sunt acte juridice încheiate de autoritățile administrației publice cu un particular, de regulă operator economic, cu scopul manifest de a realiza un serviciu public, o lucrare publică sau de interes public, aprovizionarea cu diferite produse și servicii etc. Deși contractul administrativ trebuie să se asemene cu oricare alt contract din dreptul civil sau comercial, în realitate el este supus unui regim juridic de drept public (administrativ) motivat de faptul că obiectul contractului este realizarea unui interes general care, prin lege este atribuit spre competentă executare autorității administrației publice, parte în contract. Aceasta la rândul ei îl concesionează particularului menținând neîntrerupt controlul de autoritate și de responsabilitate cu privire la modul cum se va realiza interesul public de către cel căruia i s-a concesionat. Rezultă că administrația are o poziție dominantă, superioară într-un contract administrativ.
Pe lângă acte administrative și contracte administrative, administrația poate încheia și alte acte juridice, producătoare de efecte juridice cum ar fi: contracte de muncă, convenții civile pentru prestarea unor activități cu caracter temporar sau poate pronunța acte administrativ-jurisdicționale.
b) Actele cu caracter exclusiv politic.
Potrivit teoriilor care fac distincție între puterea executivă și administrația publică, autoritățile centrale ale administrației publice – Președintele României, Guvernul, ministerele etc., realizează puterea executivă. Acestor autorități publice le revine misiunea publică de definire a politicii generale a țării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative și individuale necesare aplicării legilor etc.
Actele cu caracter exclusiv politic se materializează în „declarații de voință” prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care autoritățile în cauză înțeleg să o ia referitor la conducerea statului.
Fac parte din categoria actelor politice, consultarea Guvernului de către Președintele României cu privire la problemele urgente și de importanță deosebită ale țării, adresarea de mesaje de către Șeful statului Parlamentului, cererea Președintelui României adresată Parlamentului privind reexaminarea unor legi trimise pentru promulgare, declarațiile politice ale Guvernului față de anumite evenimente interne sau internaționale etc.
Deși în urma emiterii unor acte politice pot fi adoptate sau emise acte juridice, actele politice nu îmbracă o formă anume, legea nu prevede o astfel de obligație în sarcina autorităților emitente. Forma scrisă se impune de la sine, ținând seama că prin caracterul lor politic, diriguitor, acestea pot da naștere unor interpretări diferite, iar pentru eliminarea unor astfel de situații forma scrisă rămâne cea mai potrivită soluție pentru manifestările politice ale celor în cauză
c) Operațiunile administrative. Reprezintă o altă categorie de manifestări ale organelor administrației publice. Sunt fapte materiale care au caracter administrativ, prestator sau productiv și se regăsesc atât în faza preliminară sau ulterioară a emiterii unui act administrativ de autoritate, încheierii unui contract etc., cât și în sfera serviciilor publice, a diferitelor activități cu caracter mai redus juridic.
1.2. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative
Manifestările autorităților publice făcute în mod unilateral și în regim de putere publică a fost denumite în doctrină ca acte administrative de autoritate, pornindu-se de la împrejurarea că nu toate actele administrației au aceeași natură, însemnătate sau valoare juridică, sau arie de aplicare. Astfel au fost identificate: acte administrative de autoritate; acte administrative de gestiune și acte administrative cu caracter jurisdicțional.
1. Actul administrativ de autoritate
Definiție. Actul administrativ de autoritate este o manifestare unilaterală de voință făcută cu scopul de a da naștere, a modifica sau stinge o anumită situație juridică exprimată de o autoritate sau instituție publică în realizarea puterii publice.
Actul administrativ de autoritate a fost calificat de către fosta Curte de Casație și Justiție în două decizii pronunțate în 1934 și 1935 în sensul că este „orice măsură luată sau ordonată de administrație, în calitatea ei de deținătoare a puterii nu ca titulară a unui drept subiectiv al autorității ci ca o funcțiune necesară pentru a impune administraților anumite interdicții și obligațiuni în executarea legilor și regulamentelor. Cealaltă decizie, din 1934 a aceleiași Înalte Curți de Casație stabilește că „prin act administrativ de autoritate se înțelege un act făcut de o administrație în calitate de autoritate publică exercitând funcțiunea ei în numele interesului general, ordonând sau interzicând cererea administraților”.
În doctrina recentă în general nu se utilizează sintagma de act administrativ de autoritate, ci pur și simplu de act administrativ, argumentat prin aceea că emiterea oricărui act administrativ în regim de putere publică, de autoritate a statului, presupune neîndoielnic că este vorba de un act de autoritate. Chiar și în cazul în care actul ar proveni de la un stabiliment de utilitate publică care acționează pe baza unei abilități provenind de la o autoritate publică, actul unilateral emis de un astfel de stabiliment de utilitate publică are, de asemenea, caracterul de act de autoritate. Dacă până acum definiția actului administrativ a fost lăsată la aprecierea jurisprudenței sau a doctrinei, noua lege a contenciosului administrativ tranșează definiția actului administrativ. Astfel, art. 2 din legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, intitula „semnificația unor termeni” la alin. 1 lit. c stabilește: act administrativ – actul unilateral emis cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere , modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative în sensul prezentei legi și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
executarea lucrărilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achiziții publice.
Alineatul 2 al art. 2 stabilește că „se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
La nivelul unor autorități administrative, actele administrative de autoritate reprezintă caracteristica esențială a activității acestora, aproape exclusivitatea manifestărilor, așa cum este cazul Președintelui României, a Guvernului sau a unor ministere ori autorități administrative autonome centrale. Pe măsură ce ne situăm în fața unor autorități și instituții administrative aflate pe o poziție ierarhică inferioară, numărul actelor administrative de autoritate scade, datorită restrângerii competențelor decizionale, normative, al specializării activității acestor structuri administrative.
Rezultă că nivelul ierarhic unde se situează o anumită autoritate administrativă are un impact direct asupra caracteristicilor activității acesteia și în special în ceea ce privește numărul actelor administrative emise, a operațiunilor administrative sau a altor manifestări legale ale autorităților publice.
Guvernul reprezintă în acest context autoritatea cu competență generală, națională în domeniul administrației publice, chiar dacă „executivul nostru” este unul bicefal, „Președinte – Guvern”, cum se susține în doctrina recentă.
2. Trăsăturile actului administrativ de autoritate. Referitor la trăsăturile actului administrativ, în doctrină s-au exprimat opinii diferite, uneori contradictorii, ceea ce evidențiază diversitatea activității autorităților administrației publice, a structurilor de decizie care realizează administrația. Dacă ne referim la definiția enunțată am putea identifica următoarele trăsături caracteristice ale actului administrativ de autoritate.
Actul administrativ de autoritate reprezintă principalul act juridic pe care îl emit autoritățile publice în realizarea competențelor legale. Fiind un act juridic, actul administrativ reprezintă o manifestare de voință exprimată cu scopul de a produce efecte juridice. Această voință se regăsește în majoritatea cazurilor sub formă scrisă pentru că numai astfel ea poate fi adusă la cunoștința celor interesați, fără a exclude și forma nescrisă.
Actul administrativ de autoritate reprezintă o manifestare de voință unilaterală prin care autoritățile publice își realizează competența, manifestându-se în regim de putere publică. Fiind o manifestare unilaterală de voință, actul administrativ se deosebește de alte acte pe care administrația le încheie în realizarea unor nevoi ce contribuie la îndeplinirea scopului însuși al autorității, cum sunt contractele civile prin care se aprovizionează cu bunuri materiale – mobilier, birotică, rechizite etc. – unde administrația nu se manifestă ca purtătoare a puterii publice. Actul administrativ se deosebește și de operațiunile administrative: voința de a produce efecte juridice pe care o exprimă autoritatea publică trebuie să fie expresă, neîndoielnică, în sensul de a schimba ceva în ordinea juridică existentă. O problemă se pune în legătură cu refuzul nejustificat al unui organ al administrației publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv la nerezolvarea unei asemenea cereri în termenul prevăzut de lege. S-au exprimat puncte de vedere diferite față de interpretarea textului art. 52 din Constituție și a art. 1 din vechea Lege a contenciosului administrativ în sensul că, dacă inactivitatea (tăcerea) administrației poate fi interpretată act administrativ, adică manifestare de voință, care produce efecte juridice, acest tip de manifestare de voință este considerat „act juridic implicit”. Fără îndoială atâta vreme cât legiuitorul a considerat să sancționeze „refuzul nejustificat al autorității”, a avut în vedere că și acest refuz este în fapt tot o manifestare de voință, de a nu face ceva la care era obligată. Dar, discuția teoretică a fost rezolvată de art. 20 din Legea privind instituția Avocatul Poporului care arată că și tăcerea administrației reprezintă act administrativ. O altă problemă legată de caracterul unilateral al actului administrativ privește actele emise de un organ al administrației publice împreună cu alte organe ale administrației publice (în cooperare) sau, împreună cu un organ nestatal. Practic, nu ne situăm în prezența unui contract ci, actul emis într-o astfel de situație își păstrează caracterul unilateral. Nu trebuie omis faptul că autoritățile publice pentru a putea coopera la emiterea unui asemenea act trebuie să le permită competența lor. Numai astfel actul emis în condițiile arătate este legal, ținând seama și de faptul că la persoanele juridice de drept public competența este legală și specializată.
O altă problemă legată de caracterul unilateral al actului administrativ, privește situația actelor administrative emise la cerere care, în practică nu sunt puține, mai ales la nivelul autorităților administrației publice locale (ex.: autorizația de construcție).
Analizând condițiile în care administrația poate emite astfel de acte, vom sesiza faptul că în realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se menține. Faptul că particularul formulează o cerere solicitând administrației eliberarea actului nu schimbă cu nimic natura juridică a actului. Știm că activitatea administrației se declanșează, în principiu din oficiu, dar anumitor drepturi și interese legitime ale cetățenilor administrația le dă satisfacție numai la cererea celor în cauză care, prin petiția adresată autorității administrative nu fac altceva decât să indice administrației faptul că doresc să-și valorifice dreptul recunoscut. Administrația apreciază și își manifestă voința în sensul dreptului recunoscut în favoarea cetățeanului și al competenței de soluționare recunoscută în sarcina sa ori refuză emiterea actului solicitat. Dacă actul s-a emis la cererea celui interesat acesta nu este obligat să-l execute. Prin neexecutare, actul ca atare nu-și pierde valabilitatea odată intrat în vigoare prin comunicare, decât dacă administrația îl revocă sau a ajuns la termen – cum este cazul unei autorizații de construcție care se emite cu termen de valabilitate, de regulă de doi ani. Beneficiarul actului se poate adresa administrației care a emis actul solicitând eventuala prelungire a valabilității acestuia.
Referitor la actele administrative emise de autoritățile administrative colegiale cum este cazul Guvernului, consiliului județean, consiliului local respectiv Consiliului General al municipiului București, deși acestea sunt constituite din mai multe persoane, manifestarea de voință îmbracă forma unică a organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului și a majorității, după cum se va vedea.
Actul administrativ de autoritate este emis numai în realizarea puterii publice. Autoritățile administrației publice având de realizat una din funcțiile statului, administrația, acționează în regim de putere publică, specific tuturor organelor statului. Acest regim de putere publică presupune posibilitatea de impunere a voinței, la nevoie folosind forța de constrângere a statului, a organelor competente să acționeze astfel. Când emit acte administrative, autoritățile publice se manifestă ca purtătoare ale puterii publice. Această putere își are originea în suveranitatea statului. Puterea publică este specifică puterii de stat suverane. Puterea publică se manifestă și prin facultatea statului, a organelor sale – în speță a organelor administrației publice, de a putea lua măsuri pentru înfrângerea oricărei rezistențe venite din partea subiectelor de drept. Fiind realizat în regim de putere publică, actul administrativ trebuie executat direct, fără o investire prealabilă, având această calitate prin el însuși.
Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenței atribuite. Fiecare autoritate a administrației publice dispune de o competență stabilită prin lege. Rezultă că întotdeauna competența este legală, obligatorie și are independență operativă. Competența limitează posibilitățile autorităților publice în privința emiterii de acte administrative, stabilindu-le limitele de manifestare ca purtătoare ale puterii publice. În caz contrar, actele, de orice fel, emise sau încheiate de administrație sunt lovite de nulitate pentru că competența este legală și legată (limitată).
3. Clasificarea actelor administrative
Atunci când se realizează o clasificare trebuie alese criteriile în raport de ce dorim să realizăm. În doctrină s-au exprimat diferite opinii asupra clasificării actelor administrative. Astfel, în lucrarea „Actele de drept administrativ” din 1959, profesorul Tudor Drăganu s-a oprit la două criterii: al efectelor juridice pe care le produc, respectiv al organului de la care emană.
Rolul clasificărilor este în cazul de față unul practic, determinat de ierarhia administrativă și de forța juridică a actului (în special cele cu caracter normativ), dar nu numai. Evidențiem câteva criterii:
După poziția ierarhică a autorității emitente:
acte administrative emise de organele administrației publice centrale guvernamentale – Guvern, ministere, alte organe din structura, subordinea sau autoritatea guvernamentală;
acte administrative emise de autoritățile publice autonome centrale;
acte administrative emise de autoritățile publice autonome locale;
acte administrative emise de organe delegate de către autoritățile administrației publice;
acte administrative emise în colaborare cu alte organe publice sau din categoria instituțiilor sociale (obștești), spre exemplu, Hotărârea 880/1965 emisă de Consiliul de Miniștri împreună cu fostul Consiliu Central al Uniunii Generale a Sindicatelor din România.
După competența materială a emitentului:
acte de administrare generală;
acte de administrare specială.
Fiecare din acestea, sub aspectul competenței teritoriale pot fi ale autorităților centrale (Guvern, ministere) sau ale autorităților locale (consiliu județean, prefect, comisia județeană consultativă, consiliu local, primar).
După gradul de întindere a efectelor:
acte cu caracter normativ (acte-reguli);
acte cu caracter individual (acte subiective);
acte de reglementare internă (funcțională);
acte-condiție – sunt acte cu caracter individual care sunt condiționate de anumite elemente prestabilite (legale) de care depinde valabilitatea sau executarea actului.
După conținutul efectelor actului individual, pot fi identificate:
acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul căruia i se adresează, denumite și acte subiective;
acte primare prin care se conferă un statut profesional (diploma de absolvire a unei școli, permisul de conducere auto);
acte de aplicare a constrângerii administrative (procesul verbal de stabilire / constatare a contravenției);
acte administrative cu caracter jurisdicțional – care se realizează de numite structuri administrative deși în Constituție nu se face referire la astfel de activități în sarcina administrației.
Puteam da ca exemplu dispozițiile primarilor prin care se soluționează întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite sau a oricăror erori din listele electorale (art. 17 din Legea nr. 70/1991) sau soluționarea contestațiilor referitoare la înscrierea la pensie.
1.3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritat
Activitatea executivă-administrativă este subordonată comandamentelor politice materializate în actele juridice adoptate de Parlament, în legi, ceea ce presupune că activitatea autorităților administrative trebuie să se desfășoare numai în aceste limite.
Regimul juridic al actelor administrative desemnează ansamblul de reguli de formă și de fond care se aplică acestor acte dându-le o anumită particularitate. Interesează condițiile în care trebuie să emită actul administrativ pentru ca acesta să fie legal, să-și realizeze scopul producând efecte juridice și a căror valabilitate să nu poată fi pusă în cumpănă. O primă condiție de valabilitate a actului administrativ o reprezintă legalitatea. Unii autori o analizează alături de oportunitate considerând că, „legalitatea este o condiție de valabilitate a actelor administrative alături de oportunitate”, iar după alți autori oportunitatea este o „dimensiune a legalității”. Este o certitudine că atât legalitatea cât și oportunitatea actelor administrative prezintă o mare importanță în ceea ce privește corecta funcționare a autorităților publice, că activitatea acestora este una subsecventă legii și astfel se respectă ordinea juridică instituită în societate.
2. Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, cu actele normative emise de autoritățile ierarhic superioare emitentului actului despre care se discută, dacă este legal sau nu. Legalitatea exprimă conformitatea cu dreptul, cu regularitatea juridică. Legalitatea actelor administrative trebuie privită ca un principiu fundamental ce trebuie să stea la baza întregii activități a administrației publice. Legalitatea, ca regulă de valabilitate a actelor administrative și ca principiu de acțiune al administrației, reprezintă un ansamblu de obligații, de posibilități și de interdicții. Dreptul reglementează trei poziții: a trebui, a putea și a nu putea.
Legalitatea privește mai multe reguli ce nu pot fi nesocotite și anume:
a) actele normative sunt constituite într-o ierarhie începând cu Constituția până la cel mai neînsemnat act administrativ emis de o instituție publică sau de un serviciu public;
b) actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor administrative trebuie să țină seama de actele normative emise la nivele superioare;
c) actele cu caracter individual vor trebui emise cu respectarea ansamblului regulilor generale care reglementează activitățile și operațiunile materiale ale Administrației;
d) actele administrative cu caracter individual trebuie să fie conforme actelor cu caracter normativ; fiecare instituție este obligată să respecte propriile sale reglementări, potrivit principiului „tu patere legem quam facisti” (respectă legea pe care ai făcut-o) sau, autoritatea administrativă ierarhic superioară nu poate lua o decizie individuală (emite un act administrativ individual) contrară regulii emise de autoritatea subordonată.
3. Competența legată și puterea discreționară a administrației publice. Prin legi activitatea administrației este legată, limitată., fără a i se lua însă libertatea de inițiativă și de apreciere. Dar normele juridice având un caracter general și impersonal, nu pot prevedea toate situațiile de aplicabilitate, toate relațiile sociale cărora li se vor aplica. Pentru aceasta, legea, acolo unde se consideră necesar, lasă administrației libertate de inițiativă și de apreciere mai mare sau mai restrânsă în funcție de natura reglementării, de importanța acesteia, fără a distorsiona activitatea administrației și fără a-i diminua gradul de inițiativă, operativitate și reacție la dinamica cerințelor sociale. Administrația, desfășurând o activitate concretă, neîntreruptă, urmărind să rezolve prompt cerințele sociale, are nevoie de libertate, de inițiativă. Legea îi creează o competență limitată (legată), dar în cele mai multe situații și o libertate de apreciere, denumită "puterea discreționară". Dacă această putere discreționară este foarte restrânsă, scade libertatea de apreciere a administrației, ea se transformă într-un simplu executant și în același timp scade și gradul de responsabilizare al celor care decid. Activitatea sa devenind una preponderent tehnico-executivă. De aceea, legea trebuie să fie clară, precisă în ceea ce privește gradul de libertate de apreciere lăsat administrației, limitele acțiunii sale, atribuindu-i competențe largi sau restrânse. Într-un stat democratic, unde separația puterilor în stat reprezintă un comandament real pentru autoritățile publice, legea trebuie să creeze un echilibru între competența legată și puterea discreționară, asigurând îmbinarea inițiativei administrației publice în anumite limite, în funcție de domeniile de acțiune, de specificul activității cu limitele de competență neechivocă în așa manieră încât să nu se prejudicieze drepturile și libertățile particularilor prin acțiune abuzivă sau prin inacțiunea autorităților publice.
De asemenea, puterea discreționară sau libertatea de apreciere trebuie să cunoască limite. Legea poate uneori să nu fie în măsură a cuantifica demersurile administrației datorită situațiilor neprevăzute ce pot apărea în activitatea acesteia, lăsând la aprecierea și înțelepciunea funcționarilor administrativi măsura acțiunii lor. Aceasta se poate realiza cu eficiență prin supunerea controlului judecătoresc al actelor autorităților administrative, cu foarte mici excepții, care ar prejudicia interese generale deosebite. O activitate administrativă ce nu este supusă controlului judecătoresc poate prejudicia enorm interesele societății. Numai faptul că funcționarii administrativi știu că activitatea lor poate face obiectul unui control jurisdicțional sau ierarhic este uneori suficient să reprezinte o acțiune rațională, prudentă și cu păstrarea unui echilibru între acțiune și legalitate. Puterea discreționară a administrației trebuie exercitată cu respectarea unor principii generale de drept public, a principiului egalității, echității, neretroactivității actelor administrative, a principiului proporționalității.
4. Oportunitatea. Activitatea autorităților publice trebuie privită într-un context mai larg al ocrotirii interesului public, al competenței atribuite spiritului sau spiritului legii. De fapt, oportunitatea nu este altceva decât o libertate de apreciere recunoscută administrației ca aceasta să poată acționa la un moment dat cu o anumită intensitate și într-o anumită măsură. Oportunitatea se grevează în sfera puterii discreționare dar și a competenței legate și fiecare în parte se raportează la legalitate.
Un act administrativ dedus controlului de legalitate, cere judecătorului de contencios administrativ să decidă dacă actul administrativ a fost emis în limitele legalității sau în regim de "exces de putere". Este foarte dificil pentru judecător, de multe ori, să stabilească oportunitatea unui act administrativ și datorită faptului că administrația acționând în mod continuu, nu mai poate fi redat cu precizie contextul ce a impus administrației emiterea actului. Aceasta impune administrației să respecte în procesul decizional toate celelalte condiții impuse de lege sau de practica administrativă.
5. Relația legalitate-oportunitate.
Așa cum s-a arătat la începutul acestei secțiuni, între legalitate și oportunitate există o strânsă conexitate: autoritățile publice pot fi ținute să aplice întocmai legea atunci când emit acte sau fapte administrative, dar nu pot fi oprite să-și exprime propria voință în funcție de situația de fapt în car acționează.
În doctrina românească de la începutul secolului XX s-a pus problema dacă un act administrativ poate să fie în întregime discreționar, ori existența puterii discreționare contravine principiului legalității? Într-o opinie se arată că „în afară de cazurile când legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana alegere a autorității administrative de a face sau a nu face actul, pentru care a fost autorizată prin legea despre care vorbim. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorități cea mai largă putere de aprecierea asupra oportunității actului și într-un caz și în altul, situațiunea rămâne legală”.
În aceeași notă, un alt mare reprezentant al Școlii juridice românești, Paul Negulescu arăta că „legea, prin urmare, limitează numai acțiunea administrației, ea nu formează însă principiul de conducere al administrației, care își păstrează spontaneitatea sa”. Același autor român, vorbind despre puterea discreționară atribuită autorităților administrative arată că trebuie făcută o distincție între „chestiunile de oportunitate” și „chestiunile de legalitate”. Administrația are puterea discreționară de a examina oportunitatea măsurii ce voiește a lua. Această putere este mai mare sau mai mică, după natura actului, fiind limitată de normele legislative… Administrația nu are puterea de a aprecia legalitatea actelor sale: căci norma de drept îi limitează puterea și dacă administrațiunea depășește aceste limite atingând drepturi individuale, cel vătămat se poate adresa instanțelor judecătorești…” . Într-o altă referire la același subiect se apreciază „când vorbim de puterea discreționară trebuie să avem în vedere, pe de o parte, legalitatea și, pe de altă parte, oportunitatea. Administrația nu are puterea discreționară de a aprecia legalitatea obligațiilor sale juridice; ea are însă puterea de a aprecia discreționar oportunitatea unei măsuri: ea este legată prin lege, ea nu este legată de considerațiunile de utilitate a măsurii…”
În a doua parte a secolului XX problema raportului dintre legalitate și oportunitate a suscitat controverse, mai ales între reprezentanții școlii juridice de la Cluj și cei ai școlii de la București. Primii au susținut că legalitatea și oportunitatea constituie două condiții distincte de valabilitate ale actelor administrative, iar reprezentanții Școlii de la București consideră că oportunitatea este un element al legalității, și nu o condiție distinctă de valabilitate a actului administrativ, acceptând în acest sens ideea că judecătorul de contencios administrativ poate să verifice dacă administrația publică a acționat abuziv, contrar interesului public, rezultat din legea pe care s-a fundamentat actul administrativ. În ceea ce ne privește, apreciem că chestiunea oportunității trebuie pusă în legătură cu legalitatea, dar nu subordonată acesteia. Legalitatea reprezintă o condiție esențială a actului administrativ. Oportunitatea trebuie să constituie o condiție de circumstanțe, de apreciere, de echilibru. Nici o autoritate administrativă nu-și poate permite ca în numele puterii sale discreționare să devină abuzivă, dar în limitele legalității. În același timp, dacă-i dăm judecătorului dreptul de apreciere asupra oportunității deciziei administrației, când legiuitorul nu a prevăzut acest drept, înseamnă să încetinim acțiunea administrației în anumite situații. Ori, este unanim recunoscut faptul că celeritatea, operativitatea sunt factorii determinanți în întreaga activitate a autorităților publice administrative.
Concluzionăm că oportunitatea nu trebuie îngrădită artificial, ci ea trebuie dezvoltată printr-o serie de norme juridice care să-l responsabilizeze mai mult pe decident.
1.4. Forma și procedura emiterii actului administrativ de autoritate
1. Forma actului administrativ. Actul administrativ fiind o manifestare unilaterală de voință emanată de o autoritate publică investită cu putere publică, care acționează în regim de putere publică, îmbracă în majoritatea cazurilor forma scrisă. La actele administrative cu caracter normativ, forma scrisă se impune nu numai ca mijloc de probă a manifestării de voință ci, constituie o modalitate de existență a acestora numai după ce au fost publicate. Astfel în art. 100 (1) din Constituție se precizează că „în exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența decretului”, iar în art. 108, alin. 4 se stabilește „Hotărârile și Ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate”. Regula formei scrise este impusă și de faptul că uneori actele administrative au un conținut complex ce trebuie cunoscut și înțeles de către cei cărora li se aplică, că pe baza unor acte administrative se încheie acte juridice cu efecte în alte ramuri ale dreptului – dreptul civil, dreptul comercial, dreptul muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise în numele și cu autoritatea Statului. Dar forma scrisă se impune și din considerente practice. Pe de o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte administrative cine trebuie să le semneze sau să le contrasemneze, iar nici un text de lege nu dispune expres că funcționarii publici pot emite acte administrative verbale, fără însă a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de poliție care impune conducătorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi luată și oral (verbal), dar efectul acestui act se consumă pe loc, iar forma scrisă ar fi păgubitoare pentru cei cărora li se adresează și pentru agentul de poliție însărcinat cu această misiune publică).
2. Motivarea actului administrativ. Dacă forma scrisă, după cum am văzut, reprezintă o condiție ad validitatem nici motivarea actului nu se situează departe de această condiție. Actul administrativ, ca act de autoritate creează sau modifică situații juridice, impune particularilor sau unor servicii publice anumite conduite, iar motivarea face ca actul să poată fi mai bine înțeles. Pentru aceasta, motivarea se impune ca o condiție obligatorie și în special la actele cu caracter normativ, la actele care creează o situație juridică, un statut nou unei persoane, cum ar fi actul de numire sau de eliberare dintr-o funcție publică. De aceea prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, se stabilesc regulile privitoare la motivarea proiectelor de acte normative: art. 29 (1) dispune că proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele documente de motivare:
expuneri de motive;
note de fundamentare – în cazul ordonanțelor și al hotărârii Guvernului; ordonanțele care trebuie supuse aprobării Parlamentului potrivit legii de abilitare, precum și ordonanțele de urgență se transmit Parlamentului însoțite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
referate de aprobare pentru celelalte acte normative.
Expunerile de motive, notele de fundamentare și referatele de aprobare, constituie instrumente de prezentare și motivare a noilor reglementări propuse.
Potrivit art. 30 (1), cuprinsul motivării actelor normative se referă în principal la:
„a)” cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la insuficiențele reglementărilor în vigoare, la existența unor neconcordanțe legislative sau a unui vid legislativ;
„b)” principiile de bază și finalitatea reglementării propuse cu evidențierea elementelor noi;
„c)” efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării;
„f)” fazele parcurse în pregătirea proiectului și rezultatele obținute, evidențiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiștii consultați, preocupările de armonizare legislativă.
De asemenea, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie să cuprindă o mențiune expresă cu privire la compatibilitatea acesteia cu reglementările comunitare și, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun” (art. 30 alin. 2), pentru ca la alin. 3 să se stabilească: „în situația în care, reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emite”.
Legea obligă autoritățile publice ca în „documentele de motivare să se folosească de un stil explicativ, clar, iar în situația că, între momentul redactării proiectului de act normativ și momentul intrării în analiză, dezbateri și aprobări, s-au adus modificări proiectului de către cei cu competență de avizare sau în urma supunerii unei dezbateri, motivarea inițială trebuie refăcută în mod corespunzător.
Aceeași lege nr. 24/2000, care constituie dreptul comun în materie de tehnică legislativă, reglementează modalitățile și cerințele privitoare la Ordinele, instrucțiunile și celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și ai altor organe ale administrației publice centrale de specialitate sau de autoritățile administrative autonome, stabilind obligativitatea pentru autoritățile și organele administrației publice de a indica „actul normativ superior pe care se întemeiază” proiectul de act normativ ce îl emit, termenul de emitere a acestor acte normative administrative, publicarea lor în Monitorul Oficial al României.
3. Procedura de emitere a actelor administrative. Formele procedurale ce intervin în procesul de elaborare a actelor administrative sunt clasificate de unii autori în trei categorii:
a) forme anterioare;
b) forme concomitente;
c) forme posterioare emiterii actelor administrative.
A. Formele procedurale anterioare / premergătoare emiterii actului administrativ. Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate premergătoare, complexă în special când actul administrativ ce urmează a fi emis va avea caracter normativ sau când privește modificări substanțiale ale ordinii juridice sau a situației juridice a unei persoane. Activitățile premergătoare emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor avize, acorduri, propuneri, rapoarte, studii, sesizări, declarații, aprobări, etc. Unele dintre acestea au rol deosebit în configurația juridică a actului. Aceste operațiuni premergătoare emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregătesc condițiile tehnice, operative pe baza cărora funcționarul sau organul administrației publice va lua decizia – emite actul.
a) Avizele – sunt opinii exprimate de un funcționar sau un organ al administrației publice la cererea organului sau funcționarului administrativ ce urmează a emite actul administrativ. Avizele sunt prevăzute în diferite acte normative, inclusiv în Legea nr. 24/2000 la care ne-am referit anterior. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialiști care tind să lămurească dacă proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunității astfel încât autoritatea competentă să ia o anumită decizie, care de multe ori nu are o pregătire în specialitatea domeniului în care se emite actul administrativ, când este vorba de o autoritate uninominală (prefect, primar)să poată opta pentru o decizie corectă, legală, operațională. Nu de puține ori în ultimii ai am asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor inițiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private, demonstrându-se neprofesionalismul celor care decid.
Cum am arătat, avizele și în general aceste acte preparatorii, premergătoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o structură internă sau de la una exterioară.
Astfel, potrivit art. 117, alin. 2 din Constituție, "Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență."
În doctrina română și străină s-a conturat următoarea clasificare a avizelor:
– avize facultative;
– avize consultative;
– avize conforme.
avizele facultative (avize prudențiale) – se caracterizează prin aceea că organul competent să emite actul administrativ este liber să solicite avizul sau avizele, iar atunci când l-a solicitat și l-a primit, poate să țină sau nu seama de el, având deci o libertate, o autonomie sporită în emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului în condițiile arătate face din acesta o normă de prudență pusă la dispoziția organului administrativ competent să emită un act administrativ. Credem că, în special în cazul actelor administrative complexe și cu caracter normativ, avizele facultative pot ajuta substanțial autoritatea competentă în emiterea actului administrativ care, în lipsa opiniei tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsită de o arie largă de apreciere, de temeinică cunoaștere a situației înaintea luării deciziei, respectiv a emiterii actului administrativ.
avizele consultative (de responsabilitate) – sunt caracterizate prin faptul că organul competent să emită actul administrativ, este obligat să ceară avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are latitudinea, libertatea de apreciere, de a se supune conținutului avizului sau nu. Problema care se pune este ce consecințe va avea asupra organului care a emis actul administrativ dacă nu a cerut avizul consultativ sau dacă l-a cerut dar l-a nesocotit deși el era negativ și în cele din urmă actul administrativ este declarat nul și prejudiciant al intereselor publice? Apreciem că în astfel de situații rămâne la latitudinea instanței de contencios administrativ să aprecieze dacă, în condițiile în care s-a emis actul administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a fost de bună credință sau nu. Poate, în perspectiva modificării legii privind responsabilitatea ministerială, ori a legii privind statutul funcționarului public, problema amintită mai sus să constituie obiect de reflexie, deoarece, în practica autorităților administrației publice, nu puține sunt cazurile când conducătorii acestora, fără experiență sau cu o capacitate de conducere modestă emit acte administrative vădit nelegale sau, care prejudiciază interese private sau publice și nu pot fi în nici un fel sancționați, deoarece legea nu prevede sau este prea blândă.
avizele conforme (de legalitate) – așa cum le este și denumirea sunt obligatorii pentru organul competent să emită un act administrativ, atât să le solicite cât și să li se conformeze. Această categorie de avize, obligă organul competent atât să le ceară cât și să li se conformeze. Dacă avizul este negativ, organul competent să emită actul administrativ de autoritate poate reveni, mai documentat, cu o nouă cerere de aviz, ori este pus în situația de a nu emite actul preconizat. De regulă, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor așa cum prevede art. 35 alin. 3 din Legea 31/1990 sau art. 48, 51 (1) din Legea apelor (nr. 107/1996). În prezent, foarte multe funcții de decizie din administrație sunt ocupate pe criterii politice sau politice-administrative, ceea ce dă activității de conducere un caracter nespecializat care poate fi suplinit prin înființarea unor structuri cu atribuții consultative, influențând într-un anume mod actul de decizie (ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecție antiseismică, etc.) sau cazul actului de numire al conducătorilor serviciilor publice deconcentrare sau de eliberare din funcție care se ia cu avizul prefectului, în calitate de “conducător al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale…” art. 123 (2) Constituție. Considerăm că un astfel de aviz este unul conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncționalități în activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor. Prefectul ca reprezentant al Guvernului în teritoriu trebuie să aibă instrumentul juridic de control asupra activității acestor servicii publice.
b) Acordurile – reprezintă puncte de vedere comune, consimțământul dat de un organ al administrației publice competent, unui alt organ al administrației publice care are competența emiterii unui act administrativ de autoritate.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ. În fapt, acordul ia forma unui act administrativ emis de un alt organ administrativ. Acordul poate preexista sau urmează a fi emis. Când legea cere “acordul unui organ al administrației publice”, autoritatea administrativă care urmează a emite actul poate uneori să aprecieze momentul când va solicita acordul. În principiu, acordul este obligatoriu, este o condiție de conformare. Dacă acordul s-a cerut, autoritatea administrativă solicitantă poate reveni asupra hotărârii sale de a emite actul preconizat pentru care s-a obținut “acordul”. Deci emiterea “acordului” solicitat nu obligă autoritatea în cauză să emită actul, aceasta putând să se abțină.
c) Autorizarea, aprobarea, sunt operațiuni cu caracter juridic și / sau tehnic ce implică participarea într-o măsură mai mare sau mai restrânsă a altor organe sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative.
d) Alte operațiuni, proceduri prealabile, precum propuneri, rapoarte, anchete, certificate, care prin ele însele nu produc efecte juridice. Este cazul Certificatului de urbanism prevăzut de art. 6 din legea 50/1991 care stă la baza emiterii actului administrativ – autorizația de construcție (art. 5 din aceeași lege). Certificatul de urbanism nu produce nici un efect, din punct de vedere juridic, însă legiuitorul a prevăzut această procedură dintr-un considerent de protecție a unor reguli de dezvoltare urbanistică echilibrată a localităților și a țării și cu respectarea tradițiilor locale. De altfel, art. 6 din legea citată definește certificatul de urbanism ca fiind „actul de informare” din care trebuie să rezulte regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării și stabilesc cerințele urbanistice care trebuie îndeplinite
B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ. Organul emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, în special privitor la organele administrative colegiale, trebuie îndeplinite mai multe condiții concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerută pentru adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia, etc.
a) Cvorumul – reprezintă numărul de membrii prezenți la dezbaterea și adoptarea actului administrativ prin raportare la numărul total ce constituie organul colegial. Cvorumul este obligatoriu în primul rând pentru ca organul să funcționeze legal. De principiu, cvorumul presupune prezența a cel puțin jumătate plus unu din membrii ce compun organul colegial.
b) Majoritatea – reprezintă numărul de voturi exprimate în favoarea proiectului actului administrativ pentru ca hotărârea să fie valabil luată și să dobândească caracter de obligativitate. Majoritatea poate fi absolută, simplă sau calificată.
Majoritatea absolută presupune votul majorității membrilor ce compun organul colegial și corespunde de multe ori cu cvorumul minim.
Majoritatea simplă reprezintă procedura de adoptare a unui act administrativ cu votul majorității membrilor organului colegial participanți la ședință.
Majoritatea calificată este procedura de adoptare a actului administrativ de autoritate cu votul a două treimi sau a trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul administrativ colegial (Guvern, consiliul județean, consiliul local etc.).
Trebuie precizat că cvorumul reprezintă numărul minim de membri ce trebuie să fie prezenți pentru ca organul colegial să poată funcționa legal, să poată adopta acte administrative pe când majoritatea, în oricare din variantele enunțate mai sus reprezintă numărul de membri prezenți care votează pentru adoptarea actului. Legea poate prevedea și variantele ca “abținerile” să poată fi calificate “voturi pentru”.
Procedura de adoptare a actelor administrative de către Guvern
Adoptarea hotărârilor și a ordonanțelor de către Guvern
Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru. Prin Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 de aprobare a Regulamentului de proceduri pentru adoptarea de hotărâri și ordonanțe de către Guvern s-au stabilit o serie de măsuri, de proceduri pe care trebuie să le urmeze Guvernul, prin structurile sale funcționale și sub coordonarea Secretariatului General al Guvernului, de la inițierea până la adoptarea unui act normativ. În acest sens, sunt stabilite procedurile prealabile, cele concomitente și cele ulterioare adoptării actelor de către Guvern. Este evocat rolul unor avize precum și punerea de acord a proiectului/actului care se adoptă cu Tabelul de concordanță dacă prin actul normative inițiat se urmărește realizarea transpunerii unor prevederi comunitare în legislația română. Cum procesul de aderare este în ultima fază premergătoare aderării, în practică multe hotărâri și ordonanțe de Guvern au în vedere armonizarea legislativă cu dreptul comunitar.
Utilizarea tabelului de concordanță
Pregătirea ședințelor Guvernului se realizează de Secretariatul General al Guvernului. În acest sens, Secretariatul General al Guvernului organizează înainte de ședința de dezbatere reuniuni de lucru cu reprezentanții ministerelor la nivel de secretar de stat ori de secretar general al ministerelor pentru ca în cadrul ședinței de Guvern să nu se creeze divergențe.
c) Semnarea și contrasemnarea actelor administrative de autoritate
După deliberare și emiterea lor, actele administrative se semnează de autoritatea care le-a emis, dacă suntem în prezența unui organ unipersonal (Președintele României, Ministru, Prefect, Primar, etc.) sau de conducătorul organului colegial – actele administrative emise de Guvern (hotărâri, ordonanțe) sunt semnate de Primul Ministru (art. 105 (4) din Constituție). Actele adoptate de consiliile locale sunt semnate de președintele de ședință al consiliului (art. 48 din Legea nr. 215/2001), iar actele consiliului județean se semnează de Președintele consiliului ori, în lipsa acestuia, de către vicepreședintele care a condus ședința (art. 109 (2) din Legea nr. 215/2001).
Atunci când legea sau regulamentul de funcționare prevede că anumite categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane cărora le revine misiunea aducerii la îndeplinire sau au responsabilități în domeniul de reglementare al actului administrativ, contrasemnarea este obligatorie.
În acest sens putem da câteva exemple; astfel, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituția României, revizuită, decretele emise de Președintele României în exercitarea atribuțiilor sale în domenii ca: încheierea de tratate internaționale negociate de Guvern, acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici ai României, înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 (1) și (2)), declararea mobilizării parțiale sau generale a forțelor armate, luarea măsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva României (art. 92 din (2) și (3)), instituirea unor măsuri excepționale precum stare de asediu sau starea de urgență (art. 93 alin (1)) ori atunci când acordă grade de mareșal, de general și de amiral, conferă decorații și titluri de onoare sau numește în funcțiile publice prevăzute de lege (art. 94 lit. a, b și c) sunt contrasemnate de Primul Ministru. Potrivit art. 108 (4) din Constituție, hotărârile și Ordonanțele Guvernului semnate de Primul Ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare, după care se publică în Monitorul Oficial. Tot astfel, hotărârile consiliului județean se semnează de președintele acestuia în condițiile arătate și se contra-semnează de secretarul general al județului, (art. 109 (2) din Legea 215/2001) așa cum se întâmplă și în cazul hotărârilor consiliului local care se contrasemnează de secretarul localității ori de secretarul general al municipiului București (art. 48 (1) Legea 215/2001). De asemenea, ordinele Prefectului care stabilesc măsuri cu caracter tehnic și de specialitate sunt contrasemnate de conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultați înainte de emiterea ordinului.
C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ. Actul administrativ fie că are caracter normativ sau individual produce efecte juridice creând situații juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi și obligații terților. De aceea, conținutul actului administrativ trebuie cunoscut în general, ceea ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ în funcție de caracterul său individual sau normativ, pentru ca toți cei interesați să poată cunoaște noua reglementare.
De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea sau confirmarea din partea altor autorități administrative ierarhic superioare.
a) Comunicarea – actelor administrative este modalitatea prin care organul administrativ emitent aduce la cunoștința celui sau celor interesați un act administrativ prin înmânare directă, comunicare prin serviciul poștal, afișare la sediul autorității emitente sau prin alte mijloace. Astfel, art. 50 alin. 1 din Legea administrației publice locale prevede că “Hotărârile cu caracter individual ale consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicării”. Și actele cu caracter jurisdicțional trebuiesc comunicate celor interesați pentru a li se da posibilitatea formulării unor căi de atac sau pentru a le fi opozabile, știindu-se că actele administrativ jurisdicționale pot fi atacate cu recurs la Curtea Supremă de Justiție.
b) Publicarea – reprezintă operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoștința cetățenilor și instituțiilor publice ori agenților economici. Publicarea se face în special pentru actele administrative normative, unde ea este obligatorie sub sancțiunea “inexistenței actului” așa cum prevăd dispozițiile art. 99 alin. 1 din Constituție, pentru actele (decretele) Președintelui României sau ale art. 108 alin. 4, fraza ultimă din legea fundamentală, pentru actele administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor două autorități publice ale Puterii executive atrage sancțiunea “inexistenței” ceea ce conduce la concluzia că una din condițiile de validitate a actelor administrative este “publicarea”. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o condiție de obligativitate a acestor acte numai după “data aducerii lor la cunoștința publică” (art. 50 alin. 1 din Legea 215/2001).
c) Aprobarea – este privită ca o condiție posterioară emiterii unui act administrativ ce se materializează printr-o manifestare de voință a unui alt organ al administrației publice, ierarhic superior, care face să dea putere juridică actului administrativ originar. Fără această “aprobare” posterioară actul administrativ nu este valabil. Aprobarea poate avea în vedere actele emise de un organ al administrației publice pe baza unei delegări de competență. De dorit este ca actele administrative a căror existență sau efecte țin de astfel de “aprobări”, să fie cât mai reduse ca număr, dând posibilitate autorităților și instituțiilor administrative să se manifeste plenar, nestingherit, asumându-și răspunderea actelor proprii și fără a prejudicia interesele generale care ar avea de suferit prin trecerea timpului.
d) Confirmarea – reprezintă o manifestare de voință producătoare de efecte juridice prin care un “subiect de drept interesat” comunică altui subiect, organ administrativ, că înțelege să mențină un act administrativ anterior. Confirmarea poate avea caracter retroactiv fiindcă ea produce efecte în privința unui act emis anterior, deci retroactivează făcând corp comun cu actul administrativ “confirmat”.
e) Ratificarea – este o procedură mai rară în activitatea autorităților administrației publice. Pe baza Constituției din 21 august 1965, potrivit art. 95 al acesteia exista un caz de ratificare. În prezent nu există un precedent (după 1990). Numai Tratatele internaționale la care România este cosemnatară sau stat aderant sunt supuse ratificării de către Parlamentul României.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicată, există situații în care și Convențiile sau alte înțelegeri internaționale încheiat de România sunt supuse spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotărârea de Guvern care va fi adoptată în astfel de cazuri va cuprinde denumirea integrală a înțelegerii internaționale, data și locul semnării acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare se publică însoțite de textele tratatelor internaționale și de înțelegerile aprobate (art. 74 din Legea nr. 24/2000, republicată).
1.5 . Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative de autoritate
1. Forța juridică a actelor administrative.
Fiind emise de autorități publice sau de instituții cărora autoritățile publice le-au dat delegare de competență, actele administrative. Ele sunt prezumate ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate și pot produce efecte așa cum a dorit emitentul lor, realizându-se în acest mod scopul actului. Ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea administrativă care l-a emis, el este subordonat legii, ca forță juridică. La rândul lor, autoritățile administrației publice fiind constituite într-un sistem pe principiul ierarhiei și actele administrative vor avea o forță juridică diferită, subsumată ierarhiei organelor (autorităților) care le emit. Actele administrative au deci, forța juridică dată de poziția pe care o are în ierarhia sistemului administrativ organul emitent al actului. Forța juridică a actelor administrative ca de altfel a oricăror acte unilaterale de putere este superioară celorlalte acte juridice – mai puțin legii. Cu toate acestea, ierarhia actelor juridice de putere nu trebuie interpretată în mod absolut, Parlamentul, deși este unicul organ legiuitor (art. 61 din Constituția revizuită) nu poate să adopte o lege prin care să modifice ori să abroge acte administrative individuale sau hotărâri judecătorești, deoarece s-ar încălca raporturile dintre autoritățile publice, așa cum sunt ele stabilite prin Constituție, respectiv principiul separației puterilor.
2. Forța probantă a actelor administrative.
Între forța juridică și forța probantă a actelor administrative există o deosebire ce rezultă din împrejurarea că, actele administrative au o forța juridică corespunzătoare poziției pe care o ocupă organul emitent în ierarhia sistemului organelor administrației publice, deci forța juridică diferă, pe acest criteriu de la un act la altul. Forța probantă rezultă din faptul că actele administrative iau forma înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică, și sunt asimilate oricărui act autentic, făcând dovada conținutului lor și a autorității emitente. Forma scrisă a actului coroborată cu competența autorității emitente dau acestor actele administrative o forță probantă egală pentru toate. În concluzie, forța juridică este dată de poziția organului emitent în ierarhia sistemului administrativ, pe când forța probantă scrisă este egală pentru toate actele administrative Dacă se pune la îndoială autenticitatea actului administrativ, competența soluționării revine instanței judecătorești de contencios administrativ sau de drept comun, după caz.
3. Executarea din oficiu a actelor administrative.
Actele administrative, inclusiv cele emise la cererea prealabilă a unei persoane au caracteristica generală că dau valoare forței publice ce caracterizează activitatea organelor administrației publice și li se aplică regula executării din oficiu.
Dacă actul administrativ nu prevede o dată limită de executare sau alte elemente care să conducă la concluzia că actul administrativ nu trebuie executat, se înțelege că actul trebuie executat de îndată ce a fost publicat sau comunicat. În caz contrar executarea se va face silit. Forța probantă, autentică fiind neîndoielnică actele administrative trebuie executate întocmai.
Actele administrative normative fiind constituite din cel puțin o normă juridică și văzând trăsăturile normei juridice, este de înțeles că toate actele administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrării lor în vigoare fără alte formalități ca în cazul hotărârilor judecătorești care trebuie investite cu formulă executorie pentru a putea fi valorificate.
4. Începutul efectelor actului administrativ de autoritate
Scopul oricărui act juridic în speță al actului administrativ de autoritate, îl reprezintă producerea de efecte juridice, adică crearea, stingerea, modificarea unor situații juridice. Dacă actul nu are scop (cauză), înseamnă că este lovit de nulitate, fiind un act inexistent. Pentru că toate actele administrative urmăresc să producă efecte, interesează momentul de la care încep să curgă acestea, altfel spus, când intră în vigoare. De aici se impune distincția dintre actele administrative normative și actele administrative individuale.
Actele administrative normative, având caracter general, impersonal obligatoriu ele trebuie aduse la cunoștința celor interesați operațiune ce se materializează prin publicare. Nepublicarea atrage inexistența actului. Hotărârile cu caracter militar, emise de Guvern, se comunică numai instituțiilor interesate. Publicarea constituie o condiție de validitate a actului în primul rând și în al doilea rând reprezintă o condiție esențială pentru ca actul administrativ, semnat să producă efecte juridice.
Actele juridice administrative cu caracter individual se comunică celor interesați. Momentul comunicării coincide cu cel al începutului producerii de efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dată expresă sau de referință pentru ca un act administrativ să poată produce efecte juridice. Unele acte administrative normative prevăd o dată fixă de intrare în vigoare (ex. începând cu data de 1 martie 2006) sau o dată de referință “în termen de 30 de zile de la publicare” sau în cazul actelor cu caracter individual, se stabilește de regulă o dată fixă (“ex. cu data x se numește în funcția de prefect al județului y” sau cum prevăd unele Decrete ale Președintelui României, “cu data de trecere în rezervă domnul general de brigadă ….”
Dar, pentru organul emitent, actul administrativ creează obligații din momentul emiterii (adoptării lui), în sensul că odată luată decizia, fiecare act normativ reprezintă, de fapt o decizie administrativă cu cele două elemente de structură – înțelegere și voință – iar autoritatea emitentă trebuie să ia măsuri de publicare sau comunicare, după caz, să-l aducă la cunoștința celor interesați. Ca timp absolut între cele două momente ale adoptării si al publicării există diferențe, iar pentru emitentul actului, obligația luării unor măsuri, efectuării unor acte preparatorii (operațiuni administrative) se naște din momentul adoptării. Datorită importanței momentului de la care actul administrativ urmează a produce efecte juridice, considerăm că se impune stabilirea printr-o lege a unor reguli procedurale pentru toate autoritățile administrației publice și chiar pentru Parlament, mai ales că România ca țară semnatară a Acordului European de asociere cu Comunitățile Europene și statele membre ale acestora și-a asumat obligația armonizării legislației naționale cu dreptul comunitar unde există unele reguli stricte privitoare la începutul efectelor juridice ale actelor comunitare. Prin art. 254 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, semnat la Roma în anul 1957, cu modificările ulterioare, inclusiv renumerotarea articolelor: se arată că „regulamentele, directivele și deciziile adoptate, conform procedurii prevăzute la art. 251 (denumită procedura codeciziei) sunt publicate în Jurnalul Oficial al Comunității și intră în vigoare la data prevăzută în textul lor sau, în absența acesteia, în a douăzecea zi de la publicarea lor”. Rezultă că în dreptul european, comunitar dacă nu se prevede o dată expresă, numai după 20 de zile de la comunicare actul juridic va intra în vigoare. În sistemul juridic român situația este de multe ori prejudiciantă pentru cei cărora li se adresează actul normativ existând regula intrării în vigoare a actului chiar în ziua publicării acestuia în Monitorul Oficial, în condițiile în care nu se poate lua cunoștință de îndată de existența ori conținutul actului administrativ ceea ce implică necunoaștere, de către particular a actului. Astfel de cazuri pe care le considerăm cu caracter „speculativ” din partea autorităților publice vizează cu precădere reglementări din domeniul financiar, fiscal, vamal etc.
În prima ediție a cursului nostru, apreciam că în viitoarea lege de revizuire a Constituției trebuie revăzute dispozițiile art. 78, în sensul stabilirii unui termen minim de timp între data publicării și data intrării în vigoare a oricărui act normativ de autoritate. Din păcate, punctul nostru de vedere și-a găsit o acoperire doar parțială.
Ca regulă, înscriindu-se în principiile generale ale dreptului privind neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte numai pentru viitor. Totuși există anumite acte administrative care produc efecte retroactiv, fie datorită caracterului lor (acte administrative declarative, acte jurisdicționale, acte administrative de aplicare a unor hotărâri judecătorești (eliberarea unei adeverințe cu valabilitate de la o dată anterioară), fie datorită unei dispoziții a legii.
Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existența unor drepturi și obligații ce s-au născut în trecut (ex. certificatul de naștere, de deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act administrative sau actul de revocare ce va produce efecte de la data când actul revocat intrase în vigoare).
Cap.II . Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
Anularea și inexistența actelor administrative
Actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieșirii lor din vigoare prin modalitățile legale consacrate; de regulă printr-un act de abrogare, de retractare, revocare, anulare, prin disparația obiectului de reglementare, prin hotărâre judecătorească etc.
Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de orice efecte juridice produse de acesta și încetarea pentru viitor a oricăror efecte.
Anularea are efecte ex tunc și ex nunc.
Anularea este strâns legată de nerespectarea legii la data emiterii unui act administrativ și are caracterul unei sancțiuni. Anularea presupune fie intervenția organului emitent, fie a organului ierarhic superior sau a unei autorități jurisdicționale. Anularea reprezintă astfel o manifestare de voință ulterioară emiterii actului despre a cărui anulare se discută. Ca atare, anularea, ca manifestare de voință, vine să desființeze o altă manifestare de voință anterioară. Anularea ni se prezintă din punct de vedere juridic ca o formă de încetare a efectelor juridice a actelor administrative, nu și a faptelor materiale “pentru că bunul transformat printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus în starea inițială printr-un act de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic”. Regula nulității actelor administrative o reprezintă – viciile de legalitate care pot consta în nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a unui termen, a oportunității, oricum a unei cerințe prevăzute de acte normative în vigoare. Nulitatea poate fi și consecința încălcării interesului public sau bunelor moravuri ori a interesului particular. În funcție de gravitatea viciilor de legalitate în doctrină și jurisprudență s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii privind existența și în materia actelor administrative a nulității absolute și a nulității relative, interesul ocrotit de norma încălcată, având o importanță deosebită pentru această apreciere. Neacceptându-se teoria bipartită a nulității (absolute) și a anulabilității (relative), unii autori, susțin existența a 3 categorii de nulități – absolută, relativă și a inexistenței actului. Față de textul art. 108(4) din Constituție care, prevede că nepublicarea actelor Guvernului (hotărâri, ordonanțe), atrage inexistența acestora credem că pe drept cuvânt se poate susține teoria tripartită a nulităților, dar trebuie avut în vedere și un alt aspect: dacă în cazul nulității sau anulabilității, au fost încălcate norme juridice contemporane emiterii actului, în cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis, dar nu poate produce efecte. În alte situații inexistența actului este consecința faptului că actul este emis de un organ “vădit necompetent” sau de către o persoană care nu avea calitatea de funcționar public, și nu putea în nici un caz să emită un astfel de act administrativ.
Referitor la teoria inexistenței actelor administrative datorită faptului că ele sunt emise de un organ “vădit necompetent” trebuie avut în vedere înțelesul sintagmei “vădit necompetent” deoarece, în opinia noastră emiterea unui act de un organ necompetent atrage nulitatea actului. În realitate, actul există și poate produce efecte juridice, dar necompetența atrage nulitatea. Competența fiind întotdeauna legală, emiterea actului cu depășirea competenței presupune încălcarea legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindcă emitentul nu avea competența legală de a emite actul.
Dacă actul administrativ este lovit de nulitate absolută înseamnă că efectele juridice produse vor fi desființate retroactiv, neputându-se face o confirmare, ca în cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea autorității ierarhic superioare.
Actele administrative inexistente nu prezintă nici cel puțin aparență de legalitate, fiind încălcată legea evident și ușor sesizabil: așa cum am precizat art. 108(4) din Constituție califică actele Guvernului “ca inexistente” atât timp cât nu au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamentală prevede că “nepublicarea Decretului Președintelui României atrage inexistența acestuia”. Față de cele două texte fundamentale privind „actele inexistente” considerăm că în doctrină, în trecut s-au făcut unele confuzii în această materie, extinzându-se categoria actelor inexistente și la alte situații.
Totuși problema “actelor inexistente” este foarte importantă, din punct de vedere practic și astfel, într-un punct de vedere recent se arată că “deciziile executive sunt acele acte administrative cărora le lipsește unul din elementele constitutive și esențiale ale lor, că prin acestea ele sunt considerate “nu numai nule, ci și inexistente”. Cazurile de inexistență sunt totuși rare, ele nu reprezintă o frecvență alarmantă, așa cum se întâmplă în cazul actelor nule sau anulabile.
Organele competente să constate nulitatea sau inexistența actelor administrative și procedura constatării
Nulitatea absolută sau relativă a actelor administrative trebuie invocată și constatată de anumite organe competente. Și particularii pot invoca astfel de situații Aceasta se poate constata și dispune de autoritatea emitentă, de organul ierarhic superior sau de instanțele judecătorești de drept comun sau de contencios administrativ:
– organul emitent poate dispune anularea propriului act prin emiterea unui act cu un conținut contrar sau prin revocarea însăși a actului în cauză menționându-se expres că actul în cauză se anulează: ex. “pe data emiterii prezentului act se anulează actul nr. …..”. O astfel de modalitate nu o apreciem ca normală, anulare trebuie să vină din exteriorul organului emitent.
– organul ierarhic superior poate constata nulitatea unui act administrativ în cadrul activității sale de control asupra actelor autorităților subordonate și în limitele stabilite de lege. Dacă legea prevede, în mod expres posibilitatea ca organul ierarhic superior să poată emite el un act în locul organului ierarhic inferior, al cărui act l-a anulat, acesta va trebui să se conformeze. O asemenea posibilitatea nu este reglementată în dreptul român pozitiv (în vigoare). S-ar accepta regula potrivit căreia „cine poate mult, poate și puțin”. Prin acest procedeu s-ar ajunge la o scurtcircuitare a competențelor autorităților administrative;
– organele judecătorești. Într-un sistem democratic, de legalitate, anularea unui act administrativ trebuie lăsată în competența, cu precădere dacă nu exclusivă, a autorității judecătorești. Astfel, potrivit art. 21 al Constituției “orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime (dreptul fundamental privind accesul la justiție), iar art. 52 al legii fundamentale creează cadrul general al dreptului persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa organelor jurisdicționale pentru a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. De asemenea Legea 554 din 2004 privind contenciosul administrativ reglementează competența materială și teritorială a organele judecătorești în privința anulării actelor administrative sau art. 21 din Legea 92/1992 privitoare la organizarea judecătorească, ce reglementează competența Ministerului Public de anulare a actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare și urmărire penală sau cele, ale organelor de administrare a locurilor de deținere și executare a pedepselor.
Procedura anulării actului administrativ este neunitară în absența unui cod de procedură administrativă. În privința organelor judecătorești competente să anuleze un act administrativ, procedura este cea stabilită de legea contenciosului administrativ și de către codul de procedură civilă. Organul ierarhic superior celui al cărui act se anulează trebuie să procedeze potrivit textului legal ce-l împuternicește să poată anula un act administrativ prin emiterea unui alt act administrativ sau nu. Astfel potrivit art. 28 din Legea nr. 90/2001:
„(1) În realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților.
(2) În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa, precum și ale prefecților”.
De asemenea, autoritatea emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Dacă acțiunea este admisă, instanța de contencios administrativ se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate pe baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).
Efectele nulității actului administrativ
Nulitatea actului administrativ, constatarea de fapt a acesteia, intervine ulterior emiterii actului. Dar, efectele nulității sunt retroactive, din momentul când actul în speță a început să producă efecte juridice. Cauzele ce duc la anularea actului administrativ sau la declararea nulității acestuia (constatarea) sunt cauze anterioare sau contemporane momentului emiterii actului. Logic este ca din momentul constatării nulității sau anulării actului administrativ, toate efectele produse în temeiul acestuia între cele două momente-respectiv de la începutul producerii efectelor (care poate fi data emiterii actului sau o dată ulterioară) și până la anularea actului, să fie desființate, întrucât actul administrativ, fiind nul în toată perioada aparentei sale valabilități înseamnă că și efectele sale sunt afectate de nulitate. Sunt însă unele situații care, prin natura lor, din moment ce s-au produs nu mai pot fi readuse la forma inițială cum ar fi un act de demolare a unei construcții, a cărui anulare intervine după demolarea construcției. Ori, situația în care pe baza unui act de studii, (diplomă) declarat nul ulterior, titularul (beneficiarul) actului, care a desfășurat o activitate ca funcționar public ori alt salariat nu poate fi obligat să restituie salariul primit dacă nu i se poate reține o culpă în activitatea desfășurată. Problema viciilor de legalitate trebuie privită în dinamica vieții sociale, trebuie ținut seama că viciile de legalitate, ce pot afecta actele administrative nu au toate aceeași gravitate. Depinde, care este natura ilegalității săvârșite, dacă menținerea actului afectează grav ordinea de drept, faptul că administrația, acționând direct și cu celeritate în ordinea socială, este de multe ori, pusă în situația de a decide între a nu acționa și a acționa cu încălcarea, “forțarea” regulii de drept. Spre exemplu, faptul că administrația emite un act administrativ, nerespectând o formă procedurală prestabilită, dar actul este executat de către cei cărora li se adresează, nu justifică, din punct de vedere practic, anularea actului și înlăturarea efectelor acestuia, dacă nu s-a prejudiciat grav ordinea juridică. Prin aceasta, apreciem că nu pot fi considerate argumente că nerespectarea condițiilor de formă și de fond, duce, în mod inexorabil, la nulitatea actului. Spre exemplu, dacă una dintre condițiile de formă o reprezintă data emiterii actului și se prevede o anumită regulă de procedură, privind înscrierea ei într-o anumită parte a actului și se înscrie într-o altă parte a actului, acesta nu prejudiciază ordinea juridică, astfel că, actul ca atare nu trebuie anulat. În general actul administrativ are un conținut relativ restrâns, care-i dă unitate. De aceea, o cauză de nulitate afectează de cele mai multe ori întregul act, ceea ce evidențiază că nulitățile sunt în principiu “totale” afectează actul în întregul său. Unele acte administrative au caracter complex, cum sunt hotărârile de Guvern, ce pot fi afectate și de o nulitate parțială. În acest caz, numai o parte a actului este nulă celelalte dispoziții rămânând valabile. Un act ilegal în întregime adică nerespectându-se toate condițiile de fond și formă nu mai păstrează nici o umbră de legalitate, ceea ce a dus la calificarea situației ca act inexistent. Efectele nulității actelor administrative trebuie interpretate ca fiind totale, în sensul că actul este nul retroactiv, desființează actele și operațiunile juridice administrative sau de altă natură realizate în temeiul actului respectiv. Aceasta sub condiția ca motivele pentru care se pune în balanță nulitatea actului administrativ să nu fie nesemnificative, să nu aducă vreo distorsionare a ordinii juridice. O întrebare se pune în privința actelor administrative emise pe baza unei legi care s-a modificat sau a fost abrogată și anume, dacă actul administrativ după cele două momente-abrogare sau modificare, mai rămâne în vigoare, se anulează de drept ori trebuie adaptat noi situații juridice create. În măsura în care legea nu dispune expres în acest sens, iar actul administrativ nu intră în contradicție cu principiile generale de drept, în sensul că nu dobândește calitatea de normă juridică primară de reglementare, actul și efectele sale rămân valabile: spre exemplu dacă legea care reglementa înființarea unui serviciu public este abrogată automat actul administrativ emis în baza legii respective va deveni nul, el nu mai are susținere juridică pentru viitor, devenind nul, dar cu efecte numai pentru viitor. Un astfel de act este mai degrabă abrogat decât anulat.
4. Revocarea actelor administrative
Denumită și retractare, revocarea constituie procedeul prin care administrația desființează un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi opera organului emitent al actului revocat, iar operațiunea poartă denumirea de retractare, sau a organului ierarhic superior, când se numește revocare. Revocarea este o formă a nulității, “o specie”. În același timp, în dreptul administrativ, revocarea reprezintă un principiu general, fiind motivat de împrejurarea ca față de actul juridicțional care nu poate fi desființat decât de autoritatea judecătorească superioară, cu respectarea anumitor dispoziții legale imperative, administrația poate să revină asupra deciziilor sale, a căror stabilitate este destul de relativă. Fiindcă autoritățile administrative acționează sub presiunea factorului ”timp”, rezolvarea nevoilor sociale trebuie făcută cu operativitate. De asemenea, administrația trebuie să acționeze în anumite situații limită când orice măsură luată poate fi benefică, dar ulterior administrația poate reveni asupra actelor sale. Întreaga administrație fiind constituită într-un sistem, acesta, în elementele sale trebuie bine armonizat, organizat pentru ca pe de-o parte administrația să poată funcționa cu elasticitate, iar pe de altă parte să poată fi “operativă, consacrată și diferențiată”. Administrația publică fiind organizată pe principiul ierarhiei, presupune și posibilitatea revocării actelor administrative pentru a nu se prejudicia sistemul însuși. Revocarea trebuie să dea posibilitate administrației de a-și reconsidera decizia anterioară pe motiv de nelegalitate sau de oportunitate, înainte de a prejudicia interese generale sau particulare și cu minim de costuri. Astfel prin recursurile administrative, la cererea celor interesați (celor prejudiciați, mai precis, printr-un act administrativ nelegal sau neoportun), administrația poate retracta (revoca) actul în speță. De asemenea, administrația poate revoca actul administrativ la cererea Avocatului Poporului (art. 23 din Legea 35/1997). Revocarea poate privi actul în întregul său ori numai anumite părți ale actului, dacă prin aceasta nu se prejudiciază unitatea structural-juridică a actului.
Cele două motive generale pentru revocarea actului administrativ, trebuie privite în mod distinct raportându-ne și la regimul administrativ aplicabil în speță respectiv, un regim centralizat, descentralizat sau deconcentrat. Astfel, în cadrul regimului administrativ centralizat cazurile de oportunitate sunt stabilite de cele mai multe ori de organul ierarhic. Acesta poate revoca un act administrativ emis de organul subordonat. Considerăm că oportunitatea unui act administrativ trebuie analizată și în limitele legalității, putându-se uneori revoca acte legale dar inoportune, adică organul emitent al actului deși avea competență să emită actul ca atare a ales greșit momentul emiterii, iar acest moment are importanță, el putând prejudicia anumite interese generale. Un exemplu în această direcție este acela în care Ministerul Educației și Cercetării a stabilit în toamna anului 1997, ca examenul de absolvire a liceului să constea din verificarea cunoștințelor dobândite la 7 materii începând cu promoția 1997/1998, ceea ce a nemulțumit elevii din ultimul an al cursurilor liceale și a obligat Ministerul Educației Naționale să retracteze Ordinul, deși potrivit legii învățământului 84/1995, art. 26 alin. 3, M.E.C. are competența să stabilească lista materiilor de examen. Problema revocării actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară sau supraordonată trebuie privită după cum actul, despre a cărui revocare este vorba, are caracter normativ sau individual. Actele administrative normative, pot fi modificate de către autoritățile superioare, în principiu ”oricând” prin emiterea unor noi acte normative. Problema care se pune, și nu lipsită de importanță, este legată de politica administrativă la un moment dat, fiindcă o legislație chiar și cea secundară, adoptată de autoritățile administrative inferioare, poate crea instabilitate în raporturile juridice din societate, la un moment dat. Edificator în materie este situația anului 1997 când Guvernul, substituindu-se în mod repetat Parlamentului, a reglementat prin Ordonanțe, Ordonanțe de Urgență și Hotărâri domenii economice, foarte des, ceea ce a dus la o adevărată confuzie în ordinea juridică. A se vedea și situațiile create ca urmare a aplicării Ordonanței de Urgență 22/1997 care a fost declarată ca neconstituțională de către Curtea Constituțională a României. Rezultă că, și în cazul actelor normative modificările, revocările acestora trebuie făcute cu circumspecție, analizate consecințele imediate dar și cele mediate, pe termen lung, aspect care se regăsește reglementat și prin Legea nr. 24/2000.
În privința actelor administrative cu caracter individual care sunt de competența exclusivă a autorităților administrative inferioare, nu pot fi modificate de către autoritatea superioară, chiar dacă aceasta le-a revocat ca fiind ilegale, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în atribuțiile autorității inferioare. Dacă s-ar permite o asemenea substituire ar însemna promovarea abuzurilor în activitatea administrației, aplicarea regulii desuete ”cine poate mult, poate și puțin”. Organul ierarhic poate revoca actul organului inferior dar nu poate emite un alt act. Această limitare o regăsim în principiul “competenței exclusive” cu care sunt ”înzestrate” marea majoritate a organelor administrației. Această exclusivitate are rolul de a genera responsabilitate în activitatea administrației public, ori de câte ori reglementează prin acte administrative.
5. Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative
Dacă revocarea actelor administrative reprezintă o regulă, o posibilitate atribuită organelor administrative, trebuie avute în vedere și situațiile când revocabilitatea nu mai este posibilă din motive obiective. Revocarea nu mai este, legal, posibilă în unele situații prevăzute de lege sau ca efect al situațiilor nou create – drepturi și obligații – prin actele în cauză. Aceasta duce la irevocabilitatea actelor administrative ce trebuie privită ca excepție de la regula revocabilității. În practică s-au reținut următoarele excepții:
Actele administrative jurisdicționale. Această categorie de acte administrative se bucură de stabilitate, organul administrativ emitent al actului, odată ce a pronunțat hotărârea nu mai poate reveni asupra ei, el este dezinvestit de acest drept de revenire, de revocare în fapt. Aceasta deoarece, în cele mai multe cazuri în care se emit acte administrative jurisdicționale are loc și o dezbatere contradictorie, care se încheie cu o hotărâre jurisdicțională.
Actele administrative pe baza cărora s-au creat raporturi juridice noi, de natură contractuală în cele mai multe cazuri, care au intrat în circuitul civil. Astfel, instanțele de contencios administrativ au pronunțat de multe ori decizii prin care s-au anulat acte administrative emise de autoritățile administrației publice prin care au fost revocate acte ce produseseră efecte în alte domenii ale dreptului. În doctrină s-au evidențiat mai multe ipoteze de irevocabilitate a actelor administrative atunci când un contract privat (civil) se încheie pe baza unui act administrativ între doi particulari sau între un particular și o instituție publică sau, când pe baza unui act administrativ se încheie un contract civil între două organe ale administrație publice. În prima ipoteza, actul administrativ, dând naștere unui raport contractual între doi particulari sau între un particular și o instituție publică(organ al administrației publice), în fond actul administrativ și-a atins scopul, și-a epuizat puterea juridică cu care a fost investit, care s-a transmis în noul act civil. Administrația, cea care a emis actul administrativ ”epuizat”, este pusă în imposibilitate să mai revoce actul care, practic nu mai are putere juridică, nu mai are substanță. De aici concluzie că administrația a devenit necompetentă să mai reglementeze în materia respectivă. Actul civil – contractul – poate fi desființat, reziliat, sau declarat nul, numai de puterea judecătorească potrivit principiilor generale în materia actelor civile. Așa cum s-a arătat anterior, autoritatea publică emitentă a unui act nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității actului, dacă se găsește în situația de a nu mai putea revoca actul, deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. De asemenea, autoritatea publică în cauză sau o terță persoană interesată, parte în litigiu, în mod direct sau printr-o cerere de intervenție, poate să ceară instanței ca, în cazul admiterii acțiunii principal – constatarea nulității actului – să se pronunțe și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.
În privința actelor administrative care au produs efecte între două instituții (organe) administrative, trebuie avut în vedere și poziția ierarhică a organului emitent al actului administrativ, în raport cu cele două organe care au încheiat contractul civil. De asemenea, trebuie ținut seama și de faptul că actul administrativ ce a stat la baza încheierii contractului, să fi fost legal emis, pentru că nu se poate lua dreptul administrației de a repara direct o greșeală a sa. În doctrina recentă se susține o libertate mult mai largă a autorităților publice în privința revocării actelor care au intrat în circuitul civil; deci o restrângere a excepțiilor de irevocabilitateceea ce poate conduce la abuzuri din partea administrației și la scurtcircuitarea raporturilor juridice civile, la instabilitate. De aceea, se impune ca într-un viitor cod de procedură administrativă, această materie să fie bine reglementată. De altfel, se poate susține că dispoziția art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ, vine într-o oarecare măsură să rezolve situația de mai sus.
c. Exceptarea actelor care au fost realizate material
În categoria actelor administrative care au fost realizate material sunt cuprinse acele acte în temeiul cărora, beneficiarii lor au realizat diferite acte materiale precum o construcție – pe baza unei autorizații de construcție sau, o autorizație de demolare, care a fost pusă în execuție. Un asemenea act nu mai poate fi revocat, fiindcă efectele sale, s-au transmis operațiunii materiale – demolarea – ceea ce pentru administrație a devenit imposibil să mai retracteze. Excepția discutată privește acea categorie de acte administrative individuale, care creează drepturi și obligații pentru o persoană. Administrația va putea revoca autorizația de construcție până în momentul în care beneficiarul acesteia nu a întreprins operațiuni materiale, în realizarea obiectului autorizației-edificarea construcției. În caz contrar, dacă s-au efectuat operațiuni materiale și autorizația este revocată particularul trebuie să aibă dreptul la despăgubiri cu condiția ca să nu se fi realizat construcția.
În cazul autorizației de demolare, excepția de irevocabilitate operează din momentul demolării construcției, până atunci administrația poate să revoce actul administrativ (autorizația de demolare).
În categoria actelor administrative ce conduc la operațiuni cu caracter material, dar al căror obiect se realizează în timp prin efectuarea de operațiuni materiale succesive – de ex., autorizația de prestare de servicii, de acte de comerț. În astfel de situații, revocabilitatea este posibilă oricând, ea produce efecte numai pentru viitor, actul administrativ-autorizația nu se poate desființa retroactiv.
Revocarea actelor administrative pentru cauze legitime și cu respectarea regulilor și principiilor dreptului administrativ nu angajează răspunderea administrației. Numai când revocarea este abuziv dispusă poate fi angajată răspunderea administrației. În toate cazurile, buna-credință a actorilor antrenați în asemenea acte și fapte administrative, are o importanță deosebită.
6. Suspendarea actelor administrative
Actele administrative produc efecte în condițiile arătate la materia efectelor. Pentru motive temeinice, uneori prevăzute de lege, poate interveni o suspendare a efectelor actului administrativ în vigoare. Este situația când actul a intrat în vigoare la o anumită dată și, între timp, intervine un motiv de întrerupere a efectelor juridice. Suspendarea reprezintă pe lângă întreruperea temporară a efectelor actului administrativ și o garanție a asigurării legalității, oprindu-se astfel producerea efectelor juridice ale actului nelegal. Astfel, potrivit art. 26 din Legea 340/2004, actele emise de autoritățile locale – consiliul județean, președintele consiliului județean, consiliul local sau primar – pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, de către prefect, dacă sunt considerate nelegale. Actul atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune că actul fie nu intrase în vigoare, nu produsese efecte sau intrase în vigoare dar, odată cu introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ se va comunica autorului actului faptul ca atare. Suspendarea actelor administrative trebuie făcută cu prudență pentru a nu se stopa acțiunea administrației. Suspendarea amână punerea în execuție a actului, acesta rămânând în vigoare pe toată perioada suspendării. Suspendarea poate fi motivată de o aparență de ilegalitate a actului administrativ, de o problemă de oportunitate, de alegere a momentului când actul administrativ legal emis, dar inoportun în raport cu data stabilită a produce efecte juridice nu este cea mai potrivită, în anumite circumstanțe legal stabilite.
De asemenea, suspendarea poate interveni și în cazul când s-au schimbat condițiile de fapt, între momentul emiterii actului și data intrării lui în vigoare sau, chiar după intrarea în vigoare ori, pentru armonizarea conținutului actului administrativ cu acte ale autorităților superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie făcută pe o perioadă nelimitată de timp fiindcă actele administrative prin natura efectelor dorite de emitentul lor urmăresc să soluționeze nevoi stringente ale societăți sau ale cetățenilor.
Moduri de suspendare
Suspendarea de drept. Intervine în temeiul unei norme juridice dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute în normă. Un caz de suspendare de drept este cel al actului emis de autoritățile administrației publice locale împotriva cărora prefectul a formulat acțiune de anulare la instanța de contencios administrativ, conform art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului. Deci, simplul fapt al promovării acțiuni la instanța de contencios de către prefect presupune îndeplinirea condiției legale pentru suspendarea actului.
Pe baza actului autorității ierarhic superioare, care, în virtutea relației de subordonare ierarhică sau de autoritate ce există, va putea suspenda actul autorității ierarhic inferioare sau subordonate.
Suspendarea la inițiativa emitentului actului. Și organul emitent al actului poate dispune suspendarea actului până la o dată ulterioară, dacă actul încă nu a intrat în vigoare, caz în care suntem în prezența unei modificări a actului, sau a unei întreruperi a efectelor actului juridic administrativ.
Suspendarea în temeiul unei hotărâri judecătorești sau a unei ordonanțe a Ministerului Public. Potrivit articolului 14 din Legea 554/2004, instanța de judecată în cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente, la cererea reclamantului poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Același text impune instanței judecătorești soluționarea cererii de suspendare, de urgență, chiar și fără citarea părților, caz în care hotărârea pronunțată este executorie de drept. Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui punct de vedere instanța de contencios poate soluționa chiar și printr-o cerere de Ordonanță președințială (art. 581 cod procedură civil) de suspendare a actului administrativ.
Suspendarea actelor administrative poate interveni și în virtutea unui act al autorității legiuitoare, atunci când aceasta apreciază că protejează un interes general, suspendând actul administrativ.
7. Rectificarea actelor administrative
Și în actele administrative se pot strecura erori materiale a căror îndreptare se realizează de regulă tot printr-un act administrativ sau, în ultimul timp am observat prin publicarea unor note cu titlu de “erată” la un anumit act.
Actele de stare civilă, deși sunt acte administrative, se supun unor reguli speciale datorită importanței lor, faptului că stabilesc starea civilă a persoanei fizice.
Acest regim juridic special aplicabil actelor de stare civilă îl găsim reglementat în Legea 119/1996 care în art. 57 dispune ”anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă se pot face numai în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile (alin. 1), iar alin. 2 stabilește că sesizarea instanței judecătorești se face de către persoana interesată, de către autoritatea administrației publice locale, de către consiliul județean sau de Parchet”.
În privința reconstituirii actelor de stare civilă același act normativ, în art. 52 stabilește condițiile reconstituirii când registrele de stare civilă au fost pierdute sau distruse în totalitate sau în parte, actul de stare civilă a fost întocmit în străinătate și nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acesta.
De asemenea, întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă poate fi cerută și realizată dacă nu s-a cerut în termen legal înscrierea nașterii sau a decesului, sau deși s-au depus actele necesare s-a omis întocmirea actului.
Reconstituirea sau întocmirea ulterioară a actului se soluționează de autoritatea administrativă competentă sau, cum este cazul înscrierii nașterii unei persoane dacă a trecut un timp mai mare, de un an este necesar a se stabili prin hotărâre judecătorească irevocabilă, data și locul nașterii, filiația față de tată și față de mamă, sexul, cetățenia etc.
8. Reconstituirea actelor administrative
În principiu, reconstituirea actelor administrative de autoritate constituie o excepție. Totuși, legea privind actele de stare civilă, nr. 119/1996, reglementează în capitolul IV, intitulat „reconstituirea și întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă”, modul și condițiile în care poate interveni această operațiune juridică. Este cazul acelor împrejurări când registrele de stare civilă au fost distruse ori pierdute în totalitate sau în parte, ori atunci când actul de stare civilă s-a întocmit în străinătate și nu poate fi procurat un extras de pe acesta ori un certificat atestator. Astfel de situații au loc după război ori calamități naturale, strămutări de populații sau reorganizare a granițelor statului realizate în condiții de dictat din partea altui stat (a se vedea situația românilor din provinciile românești acaparate de alte state în anul 1940, revenite ulterior la matca românească și apoi reluate ca părți în alte state).
Cât privește întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă, ea este permisă dacă se demonstrează omisiunea întocmiri în termenul legal a actului care consemnează și certifică faptul juridic al nașterii, decesului sau căsătoriei. Legea nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civilă stabilește procedurile ce se impun în asemenea cazuri precum și căile de atac împotriva deciziei administrative de soluționare a cererilor.
Cap.III Studiu de caz
Speta 1
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Baby Blue Gass" – S.R.L. din Arad in Dosarul nr. 9.779/CA/2005 al Curtii de Apel Timisoara – Sectia comerciala si de contencios administrativ.
La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
Presedintele constata cauza in stare de judecata si acorda cuvantul pe fond.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate ca neintemeiata.
C U R T E A, avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 19 ianuarie 2006, Curtea de Apel Timisoara – Sectia comerciala si de contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Baby Blue Gass" – S.R.L. din Arad.
Exceptia a fost ridicata intr-un recurs impotriva unei sentinte civile pronuntate intr-o cauza avand ca obiect actiunea in contencios administrativ pentru constatarea nulitatii absolute a autorizatiei de construire al carei titular este autorul exceptiei.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca dispozitiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 aduc atingere prevederilor art. 15 alin. (2) si art. 44 alin. (1) teza intai si alin. (3) din Constitutie. In acest sens arata ca aplicarea textului de lege criticat "produce efecte asupra unor acte administrative si raporturi juridice succesive incheiate inainte de intrarea actului normativ in vigoare". Totodata, se mai arata ca potrivit textului de lege criticat, in situatia constatarii nulitatii actului administrativ, "instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii actelor civile incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse". Asa fiind, aplicarea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 are ca efect incalcarea dreptului de proprietate privata asupra constructiei pentru care a fost emisa autorizatia, "norma criticata reglementand, de fapt, o expropriere".
Curtea de Apel Timisoara – Sectia comerciala si de contencios administrativ apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Avocatul Poporului arata ca dispozitiile legale criticate nu contravin principiului neretroactivitatii legii, ci sunt "consacrarea principiului «tempus regit actum», cauza de nulitate existand inca de la incheierea actului". In legatura cu dispozitiile art. 44 alin. (3) din Constitutie se apreciaza ca acestea "nu au incidenta in cauza".
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
C U R T E A, examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei il constituie dispozitiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, avand urmatorul cuprins:
"(6) Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii actelor civile incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse."
Autorul exceptiei considera ca aceste dispozitii aduc atingere prevederilor constitutionale ale art. 15 alin. (2) referitor la principiul neretroactivitatii legii, art. 44 alin. (1) teza intai privitor la garantarea dreptului de proprietate si alin. (3) referitor la exproprierea pentru o cauza de utilitate publica.
Critica de neconstitutionalitate consta, in esenta, in sustinerea ca art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 permite ca si actele administrative emise anterior intrarii sale in vigoare sa fie supuse controlului judecatoresc, ceea ce, in opinia autorului exceptiei, contravine dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie. De asemenea, se sustine ca textul criticat incalca si dispozitiile art. 44 alin. (1) teza intai si alin. (3) din Constitutie, "norma criticata reglementand, de fapt, o expropriere".
Examinand exceptia, Curtea Constitutionala retine urmatoarele:
Legea in raport cu care se apreciaza existenta cauzei de nulitate este cea in vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii "tempus regit actum". Tot potrivit acestei reguli, legiuitorul a statuat ca legea aplicabila anularii actului este aceea din momentul anularii efective, in speta Legea nr. 554/2004, ceea ce este in conformitate cu principiul retroactivitatii efectelor nulitatii fara a aduce atingere dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie.
Totodata, Curtea mai retine ca textul de lege criticat este o norma procedurala, adoptata de legiuitor potrivit competentei sale stabilite prin art. 126 alin. (2) din Legea fundamentala.
Potrivit art. 44 alin. (1) teza a doua din Constitutie, privitor la garantarea dreptului de proprietate, continutul si limitele acestui drept sunt stabilite de lege. Or, emiterea unei autorizatii de construire cu incalcarea prevederilor legii nu poate justifica protectia dreptului de proprietate instituita prin art. 44 alin. (1) teza intai.
Cat priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la prevederile art. 44 alin. (3) referitor la exproprierea pentru o cauza de utilitate publica, Curtea constata ca aceasta nu poate fi retinuta intrucat textul constitutional invocat nu are incidenta in cauza.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Baby Blue Gass" – S.R.L. din Arad in Dosarul nr. 9.779/CA/2005 al Curtii de Apel Timisoara – Sectia comerciala si de contencios administrativ.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 4 mai 2006.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Speta 2
La data de 15 mai 2007 s-a luat in examinare recursul declarat de Sorin Simion impotriva Sentintei civile nr. 2.984 din 15 noiembrie 2006 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal.
Dezbaterile au fost consemnate in Incheierea din data de 15 mai 2007, iar pronuntarea deciziei s-a amanat la 22 mai 2007, 29 mai 2007, 5 iunie 2007 si apoi la 11 iunie 2007.
C U R T E A, asupra recursului de fata, din examinarea lucrarilor din dosar, constata urmatoarele:
Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal, prin Sentinta nr. 2.984 din 15 noiembrie 2006, a respins actiunea in contencios administrativ formulata de reclamantul Sorin Simion, in contradictoriu cu paratul Ministerul Sanatatii, prin ministrul Gheorghe Eugen Nicolaescu.
Pentru a hotari astfel, prima instanta a retinut, in esenta, urmatoarele:
Reclamantul a detinut functia de director general al Spitalului Clinic Colentina in baza Dispozitiei nr. 159 din 17 aprilie 2002 a Ministerului Sanatatii si Familiei, iar prin Contractul de administrare nr. 11.771 din 14 septembrie 2004, incheiat cu consiliul de administratie al spitalului, s-au stabilit conditiile privind organizarea si conducerea activitatii spitalului pentru o perioada de 4 ani, precum si cele de incetare a contractului.
Prin Actiunea inregistrata sub nr. 7.820/2/4 august 2006 acesta a atacat ordinele nr. 576/2006 si nr. 180/2006 emise de parat, apreciindu-le ca fiind nelegale si de natura a aduce atingere intereselor sale legitime prin revocarea abuziva din functia detinuta.
Prin Ordinul ministrului sanatatii nr. 576/2006 pentru stabilirea unor masuri cu caracter tranzitoriu privind conducerea unitatilor sanitare publice cu paturi din reteaua Ministerului Sanatatii, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 462 din 29 mai 2006, s-a dispus incetarea activitatii consiliilor de administratie si a comitetelor directoare ale unitatilor sanitare publice, incetarea aplicabilitatii contractelor de administrare si incetarea de drept a numirilor in functia de director general, precum si asigurarea conducerii unitatilor sanitare publice cu paturi de catre un comitet director interimar, condus de un manager numit prin ordin al ministrului.
Incepand cu data de 29 mai 2006 a fost numit un comitet director interimar, prin Ordinul nr. 180/2006, pe o perioada de 6 luni, comunicandu-se reclamantului incetarea numirii in functia de director general.
Reclamantul a atacat aceste acte pe calea procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, la data de 22 iunie 2006, primind raspuns nefavorabil la data de 20 iulie 2006.
Actele administrative in discutie sunt emise in baza si in executarea dispozitiilor Legii nr. 95/2006.
Astfel, contractul de administrare la care a facut referire reclamantul a fost incheiat in conformitate cu dispozitiile art. 26 alin. (2) din Legea nr. 270/2003, lege abrogata prin Legea nr. 95/2006, care prevede o alta conducere a spitalelor.
Potrivit art. 178 din Legea nr. 95/2006, spitalul public este condus de un manager persoana fizica sau juridica, iar conform art. 183 in cadrul spitalelor publice se organizeaza si functioneaza un comitet director, format din managerul spitalului, directorul medical, directorul de cercetare-dezvoltare pentru spitale clinice, directorul financiar-contabil si, dupa caz, directorul de ingrijiri, precum si alti directori, potrivit normelor interne de organizare a spitalelor.
In consecinta, numirea reclamantului a incetat de drept, prin efectul legii, operand principiul aplicarii imediate a legii noi, concluzie bazata si pe dispozitiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, din care rezulta cu claritate ca managerul interimar va fi numit de ministrul sanatatii publice.
In acest sens a fost emis Ordinul nr. 576/2006 care constata incetarea de drept a numirii in functia de director general, stabilita de Legea nr. 95/2006, iar data aplicarii acestuia a fost 29 mai 2006, in conditiile in care titlul VII din Legea nr. 95/2006 a intrat in vigoare la 28 mai 2006.
Ordinul nr. 180/2006 a fost emis tot in aplicarea Legii nr. 95/2006, care da dreptul ministrului sanatatii publice de a emite ordine prin care sa numeasca manageri generali, prin actele administrative atacate reclamantul nefiind vatamat in drepturile sale recunoscute de lege.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs, in termenul legal, reclamantul Sorin Simion, solicitand modificarea ei in tot in sensul admiterii actiunii si anularii ordinelor atacate.
In motivarea recursului s-a sustinut, in esenta, ca aceste ordine au fost emise cu incalcarea Legii nr. 95/2006, inserand practic noi articole si contrar termenelor stabilite imperativ prin aceasta, respectiv celui de 90 de zile prevazut pentru numirea unor noi manageri.
Astfel, sustine recurentul, in cuprinsul Legii nr. 95/2006, in titlul VII cap. III si V nu sunt cuprinse mentiuni cu privire la posibilitatea Ministerului Sanatatii de a emite ordine in aplicarea acesteia prin care sa revoce numirea din functia de director general a persoanelor care au asigurat conducerea spitalelor si sa numeasca, pana la data selectarii prin concurs a managerilor, comitete directoare interimare, iar, potrivit art. 206 din lege, numirea managerilor selectati prin concurs se face in termen de maximum 90 de zile de la data intrarii in vigoare a respectivului titlu.
In aceste conditii, in raport cu dispozitia tranzitorie continuta de art. 206 din lege, cu referire si la art. 178, conchide recurentul, pana la numirea prin ordin al ministrului sanatatii a managerilor de spitale, selectati prin concurs sau licitatie publica, isi continua mandatul fostii directori de spitale.
Analizand actele dosarului, criticile recurentului prin prisma dispozitiilor art. 304 din Codul de procedura civila si examinand cauza sub toate aspectele, conform art. 3041 din Codul de procedura civila, Inalta Curte de Casatie si Justitie constata ca in speta este incident motivul de recurs prevazut de art. 304 pct. 9 din Codul de procedura civila, hotararea atacata fiind data cu aplicarea gresita a legii, pentru considerentele in continuare aratate.
In sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2005, actul administrativ are semnificatia unui act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.
Elementul central al regimului juridic al actelor administrative il reprezinta legalitatea, inteleasa ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum si cu actele administrative cu o forta juridica superioara, principiul legalitatii in sistemul constitutional actual fiind unul dintre principiile fundamentale ale administratiei publice.
Prezumtia de legalitate sta la baza intregului edificiu al fundamentarii fortei juridice deosebite a actelor administrative, ca acte administrative de autoritate, care implica si executarea lor, precum si a teoriei regimului juridic administrativ.
In virtutea acesteia, atata vreme cat fiinteaza actul administrativ, se prezuma ca a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si forma prevazute de lege, obligativitatea respectarii lui fiind desprinsa din aceea a respectarii legii. Aceasta prezumtie are insa un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului principial de legalitate al instantelor judecatoresti.
Momentul de la care actul administrativ produce efecte este cel al publicarii actelor normative si, respectiv, al comunicarii actelor individuale.
Cu toate acestea, ca efect al aplicarii principiului legalitatii in activitatea organelor administrative publice, se impune a se admite, ca regula a regimului juridic al actelor administrative, faptul ca, pentru organul emitent, actul creeaza obligatii din momentul adoptarii lui, in sensul ca trebuie sa-l aduca la cunostinta celor interesati si nu-l mai poate revoca decat in conditiile legii. Cu alte cuvinte, pentru organul emitent, actul administrativ intra in vigoare din momentul in care exista, adica din momentul in care s-a produs manifestarea expresa de vointa, cu respectarea conditiilor procedurale prevazute de lege.
Tocmai de aceea conditiile de legalitate a actului administrativ se examineaza prin raportare la data emiterii lui si nu numai in raport cu momentul de la care acesta produce efecte.
Una dintre conditiile generale de legalitate este aceea ca actul administrativ sa fie emis in litera si spiritul legilor adoptate de Parlament.
In speta, prin Ordinul nr. 576/2006 s-a dispus ca incepand cu 29 mai 2006 isi inceteaza activitatea consiliile de administratie si comitetele directoare ale unitatilor sanitare publice cu paturi, cu aceeasi data incetand de drept si numirile in functia de director general.
Potrivit art. 4 din acest ordin, conducerea unitatilor sanitare publice cu paturi va fi asigurata de un comitet director interimar, condus de un manager numit prin ordin al ministrului sanatatii, pana la finalizarea concursurilor sau licitatiilor organizate in vederea ocuparii functiei de manager, potrivit legii.
Ordinul a fost emis in baza Legii nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii. Titlul VII al acestei legi privind spitalele a intrat insa in vigoare numai la data de 28 mai 2006, respectiv la 30 de zile de la publicare, astfel cum se prevede prin art. 863 lit. b).
Analizand comparativ data emiterii ordinului si cea a intrarii in vigoare a legii in executarea careia a fost emis, Inalta Curte de Casatie si Justitie constata ca ordinul a fost emis in baza unei legi care nu intrase in vigoare si, ca urmare, nu putea produce efecte juridice.
In conformitate cu dispozitiile art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, ale art. 1 din Codul civil si cu principiile generale de drept, legea dispune numai pentru viitor, ea neavand putere retroactiva.
Titlul VII al Legii nr. 95/2006 a intrat in vigoare la o data ulterioara prevazuta in textul ei, si anume la 30 de zile de la publicare, in speta, la data de 28 mai 2006, cum s-a aratat mai sus.
Anterior acestei date, legea nu avea putere si nu se puteau emite acte si masuri in baza ei pentru ca nu intrase in vigoare. Prin urmare, aceasta nu putea constitui temei al adoptarii unor acte administrative, impunandu-se anularea Ordinului nr. 576/2006 pentru neindeplinirea conditiei de legalitate anterior aratate.
Intrucat anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate, sub aspectul egalitatii, de existenta acestui act administrativ, aceeasi solutie se impune si in privinta Ordinului nr. 180/2006 prin care s-a numit un comitet interimar pe o perioada de 6 luni.
Pentru toate aceste considerente, Inalta Curte de Casatie si Justitie, in temeiul art. 312 alin. 1) din Codul procedura civila, coroborat cu art. 304 pct. 9 din Codul de procedura civila, va admite recursul declarat de reclamantul Sorin Simion, modificand in tot hotararea atacata, in sensul admiterii actiunii si anularii celor doua ordine emise de ministrul sanatatii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
In numele legii
D E C I D E:
Admite recursul declarat de Sorin Simion impotriva Sentintei civile nr. 2.984 din 15 noiembrie 2006 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal, pe care o modifica in tot, in sensul ca:
-admite actiunea formulata de reclamantul Sorin Simion
-anuleaza ordinele nr. 576/2006 si nr. 180/2006, emise de ministrul sanatatii.
Irevocabila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 11 iunie 2007.
Concluzii
Având ponderea cea mai mare în cadrul activităților statului, activitatea administrației publice privește o mare diversitate de situații, de cerințe pe care autoritățile administrației trebuie să le soluționeze. Administrația are misiunea permanentă de a satisface interesele publice, generale, mereu în schimbare, ceea ce impune ca aceasta să fie spontană, din oficiu. Autoritățile și instituțiile administrației publice trebuie să prevadă, să cuantifice și să stabilească măsurile adecvate cu privire la cerințele sociale existente sau, care ar putea să ia naștere într-un viitor previzibil. Realizarea sarcinilor administrației și în consecință a interesului general poate fi făcută numai prin crearea cadrului organizatoric, instituțional, a structurilor adecvate unui anumit domeniu de activitate al administrației. Acțiunile administrației nu pot fi întrerupte. Administrație trebuie să vegheze permanent asupra cerințelor sociale, asupra sarcinilor ce i-au fost atribuite și să stabilească operativ momentul și intensitatea intervenției sale. Celeritatea, operativitatea în activitatea administrației publice sunt deosebit de importante. Uneori evenimentele, cărora administrația trebuie să le facă față, se succed cu repeziciune, iar efectele pe care le-ar genera pot fi dezastruoase, dacă administrația nu intervine rapid și eficient. Acțiunea administrației trebuie să fie rapidă, promptă, categorică, să înfrângă orice rezistență din partea oricărui ar veni aceasta și totodată să fie legală. Având monopolul forței publice și a execuției din oficiu administrația poate apela la forța publică pentru a-și îndeplini misiunea sa socială și juridică. Cunoașterea mediului social-administrativ în care acționează este importantă pentru administrație fiindcă numai așa va putea fi mereu pregătită să acționeze. Acțiunile administrației pot fi cu caracter pozitiv – de a obliga pe cei administrație să facă ceva sau cu caracter negativ în sensul de a interzice săvârșirea unor fapte ce afectează ordinea juridică, ordinea publică în general. Numai acționând într-un sens sau altul, în funcție de specificul cerințelor sociale cărora trebuie să le dea satisfacție, administrația poate să-și aducă la bun sfârșit misiunea sa în societate. În raport cu trăsăturile caracteristice unui anumit tip de activitate se poate vorbi de o administrație generală sau de una specială. Spre exemplu, Guvernul, potrivit art. 102 din Constituția revizuită asigură administrația generală a țării, cum tot o astfel de administrație generală, dar la dimensiuni restrânse corespunzător, realizează și consiliul județean sau consiliul local.
Activitatea administrației poate fi circumscrisă și altor criterii decât cele pozitiv / negativ, sau general / special cum ar fi: activitate de administrație activă – care poate fi la rândul ei generală sau specială, negativă ori pozitivă, sau administrație consultativă, de control și îndrumare, ori administrație de jurisdicție. Aceste „tipuri” de administrație este important a fi cunoscute pentru că numai astfel putem mai ușor stabili cum se concretizează acțiunile administrației, prin ce mijloace își realizează competența un anumit tip sau altul de administrație și care este finalitatea acestor autorități.
A administra, a face administrație înseamnă până la urmă a acționa prin emiterea sau adoptarea unor acte juridice sau efectuarea unor acte materiale – prestații, execuții etc. Administrația acționează în concret prin diferitele sale autorități și instituții publice. Acte de administrare nu realizează numai autoritățile administrative consacrate ci și alte autorități publice așa cu rezultă din conținutul art. 52 din Constituție, care dă în competența instanțelor de contencios administrativ toate actele emise de autoritățile publice care nu pot fi înscrise cu ușurință în așa-zisul „sistem al organelor administrației publice”, dar prin natura sarcinilor și a competențelor ce le-au fost atribuite emit acte administrative și în nici un caz de acte legislative sau de justiție.
În doctrină s-a pus problema definirii actelor realizate de organele administrației publice pornind de la faptul că toate autoritățile și instituțiile publice – organe publice ale statului – acționează în regim de putere publică dar, nu toată activitatea administrației se realizează în regim de putere publică. Avem în vedere împrejurarea că și persoanele juridice de drept public, ce realizează administrație au nevoie să încheie acte sau să realizeze fapte fără a se manifesta în calitatea lor de agenți ai puterii publice ci, numai ca persoane juridice. Ne referim aici la achiziționarea unor bunuri mărunte din punct de vedere valoric, încheierea unor contracte de închiriere, contracte de muncă, vânzarea unor bunuri din domeniul privat – locuințe din fondul locativ de stat etc.
În doctrina interbelică, referitor la activitatea administrației publice s-au formulat mai multe puncte de vedere: „mijloacele juridice prin care puterea executivă lucrează asupra administrației”, „activitatea puterii executive” sau „activitatea administrativă încredințată autorităților administrative” etc.
Fără a intra în detalii asupra controverselor teoretice pe această temă este necesar să ne oprim asupra unui aspect pe care îl considerăm mult mai important, și anume care este scopul administrației publice, al autorităților și instituțiilor publice, indiferent pe ce poziție se găsesc acestea în ierarhia autorităților create pentru a realiza activitatea executivă, de aducere la îndeplinire, de executare a legilor. Această problemă naște firesc întrebarea perpetuă: de ce, pentru ce s-a înființat un organ sau altul al statului, indiferent ce denumire generică primește: organ, autoritate, instituție publică, serviciu public, companie, regie etc.?
Interesele publice cărora administrația trebuie să dea satisfacție, prin acțiunile sale, pot fi direct sau indirect puse în fața administrației publice pentru că administrația publică nu acționează „în general” ci, în concret. Fiecare acțiune a administrației publice naționale sau locale, se realizează prin intermediul sau cu ajutorul unui „organ al administrației” sau, cum îl denumește art. 52 din Constituție, „autoritate publică” care poate acționa numai în limitele competențelor conferite. Acestor autorități publice li se aplică un regim administrativ de putere, exclusiv, sau mixt – „public-privat” – ori un regim privat, după caz.
Numai acționând în regim de drept administrativ, de putere publică, autoritățile publice pot să-și realizeze scopul existenței lor. Operațiunile pe care le realizează în regim privat sau mixt nu au o pondere esențială în activitatea administrației publice dar ele sunt absolut necesare pentru o bună desfășurare a activității autorităților administrative. La nivelul județelor și al localităților, deci al autorităților publice locale se observă o creștere a transferurilor îndeplinirii unor sarcini ale administrației publice locale de către agenți economici privați, de instituții sociale de utilitate publică sau de interes public, recunoscute. De asemenea, legislația recentă reglementează o formă mixtă – parteneriat public-privat – prin autoritățile și instituțiile publice, pot să-și îndeplinească mai eficient atribuțiile ce le sunt încredințate. Așa cum am mai arătat în anul 2002 au fost acreditate mai multe universități private, ceea ce înseamnă o reducere a presiunii asupra bugetului ministerului de resort (Ministerul Educației și Cercetării) și realizarea unor cerințe sociale legate de creșterea numărului de specialiști licențiați în diferite domenii sau specialități cerute de piața muncii din țara noastră.
Bibliografie
Apostol-Tofan, Drept administrativ- Editura C.H. Beck, 2008
Bălan, Emil Instituții administrative , Editura C.H. Beck, 2008
Ciobanu, Alexandru, Drept administrativ , Editura Universul Juridic, 2008
Dana Tofan – Unele considerații cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect. Evoluția legislației în domeniu, în Analele Universității București, seria Drept, II, 2006
Manda, Corneliu Drept administrative, Editura Lumina Lex, 2007
Iancu, Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Editura Lumina Lex. 2008,
Muraru, Ioan Drept constituțional și instituții politice, Editura C.H. Beck, 2008
Nicu, Alina Livia Drept administrative, Editura Didactic, 2007
Podaru, Ovidiu Drept administrativ , Editura Hamangiu, 2008
Trăilescu, Anton Drept administrative,Editura C.H. Beck, 2008
Verginia Vedinaș,Drept administrative,Editura Universul juridic, 2009
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Activitatea Autoritatilor Administratiei Publice (ID: 126080)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.