ACTELE ADMINISTRATIVE ȘI ROLUL LOR ÎN SOCIETATE [609174]

1
UNIVERSITATEA ,,PETRE ANDREI” DIN IAȘI
FACULTATEA DE DREPT

LUCRARE DE LICENȚĂ
„ACTELE ADMINISTRATIVE ȘI ROLUL LOR ÎN SOCIETATE ”

Profesor coordonator :
Conf.univ.dr. POSTELNICU ROMEO

Absolvent: [anonimizat]2017

2

Abrevieri

Art.-articol
Alin. -alineat
Lit.-litera
Nr.-număr
M.OF. -Monitorul Oficial
pag.-pagina
vol.-volumul
dec.-decizie
urm.-următoare
Ed.-Editura

3

CUPRINS

Introducere…………………………………………………………………………4
Secțiunea 1 . NOȚIUNI GENERALE PRIVIND ACTELE ADM INISTRATIVE ..5
1.1 Definiția și trăsăturile actelor administrative …………………………………….5
1.2 Clasificarea actelor administrative ………………………. ………………………….8
1.3 Asemănări și deosebiri între actele administrative și alte acte juridice …12
1.4 Condiții de valabilitatea ,formă și fond ale actelor administrative ….….13
1.5 Mobilul și motivul actului administrativ..…………………………..…..17
Secțiunea 2 .REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE …………..19
2.1 Procedura emiterii/adoptării actelor administrative ……………………………19
2.1.1 Etapele procedurii emiterii/ adoptării actelor administrative …………….20
2.1.2 Pregătirea elaborării actelor administrative …………….. …………………….21
2.1.3 Formele procedurale prealabile adoptării actelor administrative ……….22
2.2 Efectele juridice ale actelor administrative ……………. …………………………25
2.3 Executarea actelor administrative ………….. ……………. …………………………27
Secțiunea 3 SUSPENDAREA,REVOCAREA,ANULAREA,NULITATEA ȘI
INEXISTENȚA ACTELOR ADMINISTRATIVE ………… ..…………………….30
3.1 Suspendarea actelor administrative ……………………………………..30
3.2 Revocarea actelor administ rative ………………………………………..32
3.3 Anularea actelor administrative …………………………………………34
3.4. Nulitatea și inexistența actelor administrative ………………………….35
3.4.1 Nulitatea actelor administrative ……………………………………….35
3.4.2 Inexistența actelor administrati ve……………………………………..37
Secțiunea 4 ACTELE ADMINISTRATIVE ATIPICE …………………………….38
4.1 Operațiunile administrative și tehnico -materiale …………………………38
4.2 Tăcerea administrației și refuzul nejustificat ………………………….…43
Concluzii și propunerii…………… ………………… ……………………………….47
Bibliografie …………………………………………………………………………..52
Anexe…… …………………………………………………………………………..55

4

INTRODUCERE

Așa cum reiese din titlul lucrării, voi dezbate pe larg actul administrativ și rolul
acestuia în societare , tema aleasă pentru susținerea examenului de licență, în cadrul
Universității ,,Petre Andrei ” din Iași, Facultatea de Drept, specializarea Drept. Această lucrare
a avut drept scop prezentarea noțiunilor generale privitoare la actele administrative.
În această cercetare științifică mi -am propus stabilirea unei abordări complexe și
amănunțite în ceea ce privește a ctul administrativ ca principală metodă de exprimare și
realizare a administrației publice,a trăsăturilor și condițiilor de valabilitate a acestora, totodată
fiind abordată în p rezenta lucrare principalele forme de control ce sunt exercitate asupra
actelor administrative.
Lucarea de față a fost structurată în patru capitole.
Primul capitol constă într -o prezentare generală a actului administrativ, fiind adusă în
discuție noțiunea actului administrativ, trăsăturile acestuia și nu în ultimul rând clasificarea și
condițiile de valabilitate ale actelor administrative.
Cel de al doilea capitol al lucrării cuprinde regimul juridic al actelor administrative,
executarea și efectele juridi ce ale acestora. De asemenea, acest capitol cuprinde o prezentare
succintă a etapelor de emitere , adoptare ș i pregătire a actelor administrative.
Al treilea capitol este destinat încetării actelor administrative, fiind abordate
suspendarea, revocarea, anul area și inexistența acestora.
Ultimul capitol cuprinde o cercetare a actelor administrative atipice, fiind abordate
operațiunile administrative și tehnico -materiale și nu în ultimul rând, tăcerea administrației și
refuzul nejustificat al autorității admini strative.

5
Secțiunea 1.
NOȚIUNI GENERALE PRIVIND ACTELE ADMINISTRATIVE

1.1.Definiția și trăsăturile actelor administrative
Multitudinea sarcinilor care sunt îndeplinite de către organele administrației
publice cauzează adoptarea unor diferite tipu ri de acte, în această categorie intrând
actele administrative.
Constituția1 României este prima care utilizează terminologia de act administrativ.
Această terminologie mai este regăsită în Legea contenciosului administrativ nr.
554/20042 sau în Legea nr. 340 /2004, ce face referire la prefect și la instituția
prefectului.3 O parte dintre autorii de specialitate4 utilizează aceeași terminologie a
actului administrativ, dar sunt și alți autori care fac referire la aceeași noțiune
nefolosită în legislație, drept urmare considerăm conformă terminologia din
Constituție, aceasta fiind legea fundamentală a statului.
Așadar, actul administrativ reprezintă o categorie de acte juridice date de
autoritatea și persoanele competente din cadrul administrației publ ice, dar și de
instituțiile publice și regiile autonome.Aceasta este unealta prin care se asigură
înfăptuirea puterii executive și realizarea sarcinilor ce revin administrației publice.
Din punct de vedere conceptual, actul administrativ este actul jur idic unilateral
emis în cadrul activității executive de autorități publice în calitatea lor de subiecți
speciali investiți cu atribuții de realizare a puterii de stat, prin care se creează, se
modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.
Din literatura juridică elaborată după intrarea în vigoare a Constituției din 1991,
mai reținem următoarele definiții : ,, manifestări unilaterale și exprese de voință ale
autorităților administrației publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul

1 Art.52 alin. 1 din Constituția României.
2 Legea nr. 554 /2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, actualizată în 2016.
3 Legea nr. 340 /2004 privind prefectul și instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial
al României, partea I, nr. 18 din 11 ianuarie 2004, republicată și actualizată în 2016.
4 Ioan Santai, Drept adminis trativ și știință administrativă , vol. II, Editura Risoprint, Cluj –
Napoca, 1998 ; Valentin Prisăcarul , Contencios administrativ , Editura ALL BECK, București,
1998 ; R.Ionescu, Drept administrativ , Editura Didactică și Pedagogică, București,1970 ;
Alexandru Ne goiță , Drept administrativ , Editura Sylvi, București 1996 ; A.Iorgovan, Tratat
de drept administrativ , Biblioteca Juridică Nemira, București,1996 ; T.Drăganu, Act de drept
administrativ , Editura Științifică, București,1959.

6
puterii publice”5 și ,,actul administrativ consti tuie o categorie de acte juridice emise,
în principal de autoritățile și persoanele care își desfășo ară activitatea în administrația
publică , precum și de instituțiile publice și regiile autonome, fiind o modalitate de
lucru a acestora prin care se asigură realizarea puterii executive în înfăptuirea
sarcinilor ce revin administrației publice.”6

Trăsăturile actelor administrative

O părere comună și generală în literatura de specialitate nu există în ce ea ce
privește opiniile referitoare la numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului
administrativ, acest lucru fiind rezultatul multitudi nilor de păreri care fac trimitere la
noțiunea de administrație de stat, de activitate și sistem de organe.
În sens formal -material, principalele trăs ături ale actului administrativ constau în:
a) Actul administrativ este forma juridică principală a activității organelor
administrației publice.7 Această trăsătură a actului administrativ este una din formele
care a u semnificație juridică , prin aceasta organele administrației realizându -și
competența și sarcinile. Actul administrativ își manifestă importanța prin aspectele
de natură calitativă, forța efectelor pe care le produc e, dar nu și din punct de vedere
cantita tiv ponderea pe care o ocupă. La organele de la baza sistemului organizării
administrației publice, au o însemnătate mai mare operațiunile și faptele materiale,
iar în timp ce se urcă spre organele din vârful sistemului : Președinte le, Guvernul,
ponderea lo r scăzând în favoarea actelor juridice, în principal a actului administrativ.
b) Actul administrativ este o voință juridică unilaterală. Această trăsătură are drept țintă
includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, dar și departajarea actului
administrativ de operațiunile tehnico -administrative, adică de cele tehnico –
productive. Prin urmare, actul administrativ reprezintă manifestarea voinței interne a
unui organ al administrației publice de a crea în mod direct efecte juridice, de a da
naștere , de a modifica sau de a stinge drepturi și obligații.
Decizia pe care o ia organul administrativ trebuie să fie expresă, neîndoielnică în
ceea ce privește schimbarea unui lucru în ordinea juridică, existența sa până în

5 Tudor Drăgan, Act de drept admin istrativ , Editura Științifică, București, 1959, p.62.
6 Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea generală , Editura Lumina Lex, p . 97.
7 Antonie Iorgovan , Tratat de Drept Administrativ , Editura Nemira, București, 2000, p. 274.

7
momentul manifestării ei. În con cluzie, atâta timp cât un act administrativ cuprinde
o manifestare de voință juridică, nu poate avea accepțiunea unei păreri sau a unei
rugăminți.
c) Actul administrativ este emis doar în realizarea puterii publice. Această trăsătură
evidențiază obligativitat ea actelor administrative și executarea lor din oficiu.
Caracateristica actului administrativ de a fi elaborat în exercitarea puterii publice nu
trebuie încurcat cu caracterul general al oricărui act juridic, adică de a fi pasibil de
executare prin forța c oercitivă a statului, aceasta din urmă intervenind doar atunci
când respectarea și realizarea drepturilor și obligațiilor prevăzute de lege nu se face
benevol. Deci, ea intervine pentru o înfrângere a subiectelor de drept, până în
momentul în care actul ad ministrativ intervine pentru a da naștere, a modifica sau a
stinge drepturi și obligații în exercițiul autorității de stat sau a comunității locale
autonome.
d) Actul administrativ are ca centru Legea contenciosului administrativ nr. 554 /2004 și
de aceea are un regim juridic specific.Aceasta este trăsătura care deosebește actul
administrativ al organului administrativ de actele de autoritate al altor categorii de
organe, respectiv de cele specifice structurii nestatale.
Lege a mai sus menționată abordează excepția de la controlul judecătoresc al unor
acte administrative elaborate pentru realizarea administrației publice (cărora nu li se
poate contesta natura de act administrativ ), iar articolul 52 din Constituția României
permite atacarea în contenciosul admi nistrativ.
e) Actul administrativ este executoriu8 îndată ce a intrat în vigoare, fără a fi nevoie de
nici o formalitate, ca de exemplu în cazul unei hotărâri judecătorești rămasă
definitivă, care pentru a fi executată trebuie investită cu formula executorie.
Trebuie menționat că există și o categorie de acte administrative care nu dobândesc
în mod dire ct caracter executoriu, astfel, acestea neputând fi puse direct în executare,
având ca exemplu aici procesele verbale de constatare a contravenției și aplic area
unor sancțiuni contravenționale care sunt executorii prin ele însele, doar dacă
persoana care a fost sancționată nu depune plângere în termenul pe care îl prevede
legea.
Trăsătura actului administrativ de a fi executat din oficiu rezultă pe de o p arte și
din caracterul de autenticitate, un beneficiu al organului abilitat în scop de lege,iar

8 Mircea Preda, Drept administrativ -parte generală , Editura Lumina, București, 2000, p.173.

8
pe de altă parte, datele pe care le conține sunt conforme cu realitatea. Deci, actele
administrative se sprijină în primul rând pe prezumția de veridicitate și în al doilea
rând pe cea de autenticitate.
f) Actul administrativ are forță juridică obligatorie pentru persoanele fizice, dar și
juridice cărora li se adresează. Autoritățile emitente au aceleași obligații anterior
menționate pe toată durata valabilității ac telor. Această caracteristică reiese din
faptul că acestă obligativitate a actului administrativ are la bază emiterea sa în
vederea executării legii, având prezumția de legalitate ca principală trăsătură, ducând
la concluzia că actele autorităților publice ierarhic superioare nu sunt facultative
pentru autoritățile subordonate, dar totodată, autoritățile publice superioare au
dreptul de a modifica sau de a anula actele autorităților care li se subordonează.

1.2.CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

În literatu ra de specialitate, clasificarea actelor administrative poate fi regăsită în mai
multe variante, acest lucru datorându -se ideilor și concepțiilor diferite, a sferei
administrative, implicit cea a administrației de stat.9 Cu alte cuvinte, actele
administrat ive prezintă un spectru larg, ținând cont de multitudinea de situații și de
relații sociale în care sunt angajate organele administrației publice.10 În ceea ce
privește actele administrative, sarcina clasificărilor este una de ordin practic, dată de
ierarhi a administrativă și de forța juridică a actului administrativ.
Cele mai fundamentale criterii de clasificare ale actelor administrative sunt:
1. După natura juridică, acestea pot fi :
a. Acte administrative de autoritate sau acte administrative de putere publică. Aceste
acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică legislativă, executivă,
judecătorească în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legii, în scopul
nașterii, modificării sau stingerii unor raporturi juridice.11

9 Tudor Drăganu, Actul de drept administrativ , Editura Științifică București, 1959, pp. 83 -106.
10 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ roman , Editura ALL BECK, colecția Curs
Universit ar, București, 2004, pp. 61 -74.
11 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea generală (revăzută și actualizată ), Editura
Lumina Lex, 2004, p. 183.

9
b. Acte administrative de ges tiune, acte care trebuiesc încheiate de către serviciile
publice administrative cu persoanele fizice și juridice și au ca scop buna gestionare
a domeniului public, a statului sau a unităților administrativ – teritoriale, aici făcând
referire la județe, muni cipii, orașe și comune, dar și a domeniului privat al statului.
Actele mai sus menționate sunt bilaterale și cuprind manifestările de voință ale
serviciului public administrative și a unei persoane fizice sau juridice.
c. Acte administrative jurisdicționale e mise în mod unilateral de autoritățile de
jurisdicție administrative, a bilitate de lege. Acestea soluționează conflictele apărute
între serviciile publice și particulari.

2. După competența materială pot exista:

a. Acte administrative cu caracter general. Ace st tip de cate sunt adoptate sau emise de
cătreautoritățile administrației publice care au competență materială generală. În
această categorie intră : decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele
de Guvern, hotărârile Consiliilor Județene și cele ale Consiliilor Locale, dar și unele
ordine ale prefecților și unele dispoziții ale primarilor.
b. Acte administrative de specialitate emise de către organele administrației publice
centrale de specialitate și de autoritățile administrației publice local e de specialitate.
În acest caz facem referire la : ordinele și instrucțiunile emise de miniștrii și
conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, dar
și cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate.

3. După competența teritorială, actele administrative pot fi:
a. Acte administrative adoptate sau emise de autorit ățile administrației publice centrale :
decretele Președ intelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, ordinele și
instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației
publice centrale de specialitate. Efectele acestor acte se întind pe întreg teritoriul țării.
b. Acte adm inistrative adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice
locale, făcând referire aici la :hotărârile Consiliilor Județene și Locale, dispozițiile
primăriilor, ordinele prefecților, dar și actele date de conducătorii serviciilor publice

10
deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice de
specialitate. Efectele produse de aceste acte vizează limitele unității administrativ –
teritoriale în care își desfășoară activitatea autorătățile emitente.
Actele elibe rate de organul cu competență teritorială mai restrânsă trebuie să nu
fie contrare cu actele organelor cu competență teritorială mai vastă.Așadar, actele
autorităților administrației publice locale nu pot conține reglementări opuse celor
prevăzute în actel e autorităților administrației publice centrale și nici celor emise de
autoritățile administrației publice locale ierarhic superioare.

4. După gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative sunt :
a. Acte administrative normative care produc e fecte cu caracter general și impersonal:
decretele Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni,
regulamente ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației
publice centrale de specialitate, hotărâri le consiliilor județene și locale, precum și
unele ordine ale prefecților și dispoziții ale primarilor.
b. Acte administrative individuale. Acestea produc efecte doar pentru persoanele fizice
sau juridice determinate. În funcție de conținutul efectelor, actel e administrative
individuale pot fi :
 Acte prin care sunt stabilite drepturi sau obligații determinate pentru persoana căreia
I se adresează, eliberarea acestora depinzând de aprecierea autorității emitente, însă
emiterea altora este obligatorie dacă sunt î ndeplinite condițiile legii.
 Acte de atribuire a unui statut personal sunt acele documente care recunosc o
activitate precedent a persoanelor în detrimentul cărora se emit și se dau mai multe
drepturi, în condițiile cerute de lege, cum ar fi de exemplu o d iploma de absolvire,un
permis de conducere sau o decizie de pensionare.
 Actele de aplicare a constrângerii administrative -au ca principal caracteristică faptul
că instituie constrângerea administrative sub forma sancțiunii, un exemplu fiind
procesul -verbal de constatare și de sancționare a unei contravenții.
 Actele administrative cu caracter jurisdictional -acestea reprezintă categoria de acte
tipice, mereu motivate, iar în cazurile strict determinate de lege soluționează cu forța
de veridicitate legală și d upă o procedură fundamentată pe principiile independenței
și contradictorialității, litigii apărute la nivelul administrației active.

11
Importanța distincției între actele administrative normative și actele administrative
individuale, constă în faptul că nic iodată actele individuale nu pot încălca actele
normative.12
c. Actele administrative cu caracter intern sunt cele care au aplicare în interiorul unui
organ al administrației publice, cauzând efecte doar față de personalul acestuia,
funcționari publici sau ang ajați contractuali, actele fiind numite regulamente de
ordine interioară sau circulare.
5. După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
a. Acte administrative care acordă drepturi , acestea putând fi impersonale și generale
sau individuale.
b. Acte adminis trative care recunosc existența unui drept.
6. În funcție de autoritatea emitentă, actele administrative sunt :
a. Acte administrative emise de autoritățile administrației publice, din această categorie
făcând parte cele date de autoritățile administrației public e centrale și locale, având
competență materială generală sau specială, dar și cu competență teritorială centrală
sau locală;
b. Acte administrative adoptate de către Parlament;
c. Acte administrative emise de instanțele judecătorești, făcând referire la cele ca re au
fost date pentru executarea hotărârilor judecătorești rămase definitive sau pentru
numirea și eliberarea din funcții a personalului;
d. Acte administrative emise de instituțiile publice;
e. Actele administrative emise da către celelalte structuri organizat orice, ce au în vedere
organizarea și executarea legii.

7. După perioada de timp în care se produc efecte juridice sunt :
a. Acte administrative temporare. Efectele juridice ale acestora se produc numai pentru
o anumită perioadă de timp care este prevăzuă în act ul respectiv;
b. Acte administrative permanente, ce produc efecte juridice de la intrarea în vigoare și
până la abrogare.
8. După numărul manifestărilor de voință pe care le conțin, le clasificăm în :
a. Acte administrative care conțin o singură manifestare de voinț ă;

12 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ roman, Editura ALL BECK, colecția Curs
Universitar, București,2004,pp . 61-74.

12
b. Acte administrative care conțin două sau mai multe manifestări de voință.13

Deși cele mai multe acte administrative reprezintă manifestări unilaterale de voință
care sunt emise de către o singură autoritate administrativă,există și cazuri în care
actel e administrative iau naștere prin fuzionarea unui acord, a două ori mai multor
manifestări de voință ce provin de la organe diferite.
Ca un prim punct de plecare observăm că un astfel de act nu și -ar putea sista
producerea de efecte juridice, printr -un document care ar cooperat la adoptarea lui,
fiind util în acest caz un act ce conține manifestările de voință ale tuturor organelor
ce au emis în comun actul precedent sau un act al unui organ superior celorlate care
au emis documentele.
Al doilea pu nct vizează că acțiunea în justiție va avea drept subiecți toate organele
participante la emiterea actului.

1.3.Asemănări și deosebiri între actele administrative și alte acte juridice

Legea și actul administrativ
Ca și legea, actul administrativ reprezi ntă un act juridic unilateral construit pe
puterea publică. Aceste două categorii de acte se deosebesc prin forța lor juridică și
prin regimul juridic aplicabil. Autoritatea legii este întemeiată pe suveranitatea
statului, pe când actul administrativ are o autoritate rezultată din lege. Prin
intermediul actelor administrative este organizată executarea și se realizează precis
dispozițiile legii, ceea ce duce la concluzia că acestea sunt subordonate legii, deci
principiul legalității este principiul fundamen tal al activității administrației publice.

Actul administrativ și contractual
Contractul reprezintă actul juridic civil constând în acordul de voințe încheiat între
două sau mai multe persoane, în scopul de a crea, modifica sau stinge raporturi
juridice14, în timp ce actul administrativ este o manifestare unilaterală și expresă de

13 Ilie Iovănaș, Dreptul administrativ.Activitatea administrației publice.Controlul exercitat
asupra activității administrației publice ,Editura Servo -Sat,1997,p.24.
14 Elena Rădescu, Georgeta Stoican, Dumitru Rădescu, Dicționar de drept civil și pro ceduri
civile , Editura C.H. Beck, București, 2009,p.257.

13
voință15 în cadrul dreptului administrativ. Celor două categorii le sunt aplicate
regimuri juridice distincte : în situația contractelor este aplicat regimul juridic comun
de drept civil, dreptul public având aplicare în cazul actelor administrative, lucru care
duce la concluzia că sunt întrebuințate norme juridice distincte ce fac referire la
emiterea,aplicarea și controlul legalității oricărui act în parte.

Actul administrativ și hotărârea judecătorească
Hotărârea judecătorească este actul procesual prin care instanța judecătorească
soluționează litigiul dintre părți,16 aceasta presupunând un act juridic unilateral, iar
actul administrativ este cel care realizează puterea executivă. Distincțiile dintre cele
două privesc actul administrativ ca cel prin care se organizează executarea legii, pe
când hotărârea judecătorească survine pentru a pedepsi încălcarea legii și totodată
este cea care soluționează litigiul dintre părți. O altă deo sebire constă în faptul că
cele două clase de acte sunt subordonate unui regim juridic diferit, legiferat de reguli
ce aparțin unor ramuri diferite de drept.
1.4.Condiții de valabilitate, formă și fond a actelor administrative
Actul administrativ este o clasă juridică a hotărârii administrative ce succede pentru
îndeplinirea unei serii de condiții pentru a fi valabil.Condiția reprezintă o modalitate
avea în conținutul său manifestarea de voință a unuia sau a mai multor dintre organele
care au
a obligației, con stând într -un eveniment viitor și nesigur, care suspendă sau care
rezolvă retroactiv existența unui drept și a obligației corelative.17 Acesta este un
ansamblu de trăsături care trebuie să garanteze producerea completă a efectelor
urmărite prin adoptarea a ctului.
1. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească următoarele condiții
generale : să aibă o fundamen tare științifică, să fie legal, și oportun ,alte condi ții fiind
unitatea și simplitatea formei actului administrativ.. A. Iorgovan de finește legalitatea
(doar a actelor administrative) ca fiind obligativitatea conformării actelor

15 Idem ,p.9.
16 Idem , p.498.
17 Idem ,p.235.

14
administrative cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu
toate actele normative ce au o forță juridică superioară.18
a. Fundamentarea științifică se referă la prezența unor norme științifice ce stau la
fundamentarea pregătirii și adoptării actului administrativ. Indiferent de actul
administrativ, dar mai ales cel care are un caracter normativ, trebuie să aibă în esența
sa o cercetare de fundamentare social -economică, politică și juridică, axat pe o
metodologie modernă de analiză, dar și procedee tehnice legislative potrivite.
b. Legalitatea reprezintă trăsătura actului administrativ potrivit căreia un act
administrativ necesită adoptarea doa r în baza unui drept de decizie. Acest lucru poate
fi făcut doar de către organele sau inșii învestiți cu forță legală decizională, în temeiul
și pentru executarea legii.
c. Oportunitatea (actualitatea) este condiția actului administrativ care constă în
adopt area și executarea actului într -un interval de timp eficace și să urmărească
condițiile date, dar și anularea lui în cazul în care acest fel de act nu își mai regăsește
utilitatea datorită progresului relațiilor sociale.
d. Unitatea presupune cooncordanța unu i act administrativ cu cele anterioare ce se află
încă în vigoare, fiind necesară absența contradicțiilor printre dispozițiile sale.
e. Simplitatea formei impune sub aspectul laturii externe adoptarea unui act fără a
necesita formalități procedurale aparte, care doar ar îngreuna redundant procesul
decizional. Latura internă presupune redactarea actului într -un mod logic, concis
pentru a elimina orice ambiguitate.
Condițiile speciale de valabilitate ale actului administrativ constau în :
 Actul este necesar să f ie emis de către organul sau persoana capabilă de a face asta,
ținând cont de limitele și competențele legale ;
 Actul să fie elaborat cu îndeplinirea formei procedural legale caracteristice;
 Actul să fie conform cu scopul pe care îl urmărește legea.
Din cel e menționate anterior poate fi observat că primele două condiții fac parte din
categoria celor externe sau formale, următoarele fiind condiții de fond, interne ale
actului administrativ.
Elaborarea actului de către organele sau persoanele competente din pu nct de vedere
decizional reprezintă o primă condiție. Astfel, prin capacitate administrative

18https://www.academia.edu/13941762/Actul_administrativ_defini%C5%A3ie_tr%C4%83s
%C4%83turi_condi%C5%A3ii_de_valabilitate

15
înțelegem „…posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept
administrativ"19. prof. Antonie Iorgovan, care susține că „Prin capacitate
administrativă a organelor administrației publice înțelegem aptitudinea acestora de a
fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea
competențelor lor20. Prin competența organelor administrative, autorul Ilie Iovănaș
înțelege ,, categoria care desemnează ansamblul atribuțiilor unor organe
administrative, compartimente sau persoane, și limitele exercitării lor".21
Dreptul de a decide este dat conducerii organului, deși începerea și redactarea, dar și
executarea și verificarea deciziei poate să fie atribuită organelor consultative, care
reprezintă factori nedecizionali. În cadrul conducerii organului administrativ se
adoptă o multitudine de hotărâri, unele dintre ele făcând referire la activitatea de
ansamblu a instituției ori unității administrative, unele vizează raporturile cu terții,
pe când celelalte activitatea actuală.
Organele ce au competență exclusivă au drept propriu de decizie, iar cele care sunt
ierarhic superioare nu se pot comuta în îndatoriri, acestea având doar oportunit atea
de a îndruma imperios activitatea organelor subordonate și împuternicirea de a anula
actele nepotrivite sau mai bine zis, necorespunzătoare.

Condițiile de fond și formă
 Legalitatea actului administrativ constă în emiterea lui de către organul admin istrativ,
care conform legii are dreptul și obligația de a emite actul.
 Valabilitatea actului administrativ ține de adoptarea lui nu doar de organul competent,
ci și de funcționarul competent din cadrul acelui organ.
 Actul administrativ este emis pe baza ș i în executarea legii, tocmai pentru a fi conform
cu aceasta.
 Trebuie respectate condițiile de formă și de procedură prescrise de lege pentru
emiterea actelor administrative.

19 I. Iovănaș, Dreptul administrativ ș i elemente ale științei administrației , Editura didactică și
pedagogică, București, 1977, p. 121.
20 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția IV, Editura All Beck, 2005, p. 278 .
21 O. Podaru, În căutarea autorului actului administrativ, I, – eseu asupra competenței
organelor administrative , în Revista de drept public nr. 2/2008, pp.13 -14.

16

Condițiile de fond
a. Competența reprezintă totalitatea competențelor și atribuții lor puterii administrative,
dar și a priceperii din autoritatea administrativă ori a persoanelor din autoritatea
administrativă,aparține atât funcționarilor, cât și organelor adminnistrative.
b. Competența juridică desemnează posibilitatea, vocația de a parti cipa ca subiect
independent de drept în raporturi de drept administrativ și aparține numai organului
administrativ.22
c. Atribuția reprezintă învestirea legală a unor anumite prerogative și aparține organelor
și autorităților administrative.23

Condiții de for mă
a. Forma scrisă este cea care se ocupă de asigurarea condițiilor ce vizează exercitarea
controlului în privința legalității actelor administrative și este imperios necesară la
actele ce au caracter normativ.
b. Forma orală /verbală este folosită în caz de urge nță și se transmite ori prin telefon
sau sub forma unei dispoziții verbale, această atribuție revenindu -i unui funcționar
care transmite altui funcționar confirmarea orală.
c. Forma tacită sau implicită presupunea stabilirea tăcerii organelor administrației
publice vizavi de cererea adresată.
Forma scrisă o au doar actele ce au un caracter normativ, acest lucru fiind necesar
pentru îndeplinirea condiției de valabilitate, ținând cont de faptul că legea
fundamentală, adică Constituția statului are ca o primă condiție publicarea actelor.
Pe de cealaltă parte, actele administrative individuale pot avea și o formă orală, dar
așa cum stabilește legea.
O mică observație poate fi făcută în legătura cu forma scrisă a actelor
administrative. Aceasta, în unele caz uri poate fi prescrisă ca o obligație procedurală,
căreia trebuie să i se subordoneze titularul competenței.24 Forma scrisă are câteva

22http://documentslide.com/documents/caracteristicile -actelor -administrative –
jurisdictionale.html
23 https://ro.scribd.com/document/123419051/Drept -Administr ativ
24 referat -referate.blogs pot.com/2016/08/forma -actelor -administrative.html

17
beneficii, tocmai de aceea este recomandată în cazul actelor administrative. În
primul rând această formă permite autorulu i comeptenței să -și exprime mai bine
voința sa juridică. În al doilea rând persoanele care efectuează efectiv actul sau se
conformează acestuia, au capacitatea de a înțelege facil voința emitentului actului.
O altă observație este faptul că forma scris ă este utilă pentru ,,a se cunoaște
conținutul exact al actului, pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu,existența și
efectele pe care trebuie să le producă actul respectiv și pentru a se putea controla
dacă s -au respectat condițiile de valabilitate. ”25
Necesitatea formei orale a actului administrativ apare atunci când în unele situații
de urgență, nu este posibilă exprimarea scrisă a voinței juridice. Așadar, actele
administrative pot fi transmise oral persoanelor care trebuie să le execute sau să s e
conformeze.
În mod normal, forma orală a actului administrativ este însoțită de forma scrisă.
De exemplu, în urma unui notificări telefonic sau verbale , I se succeede actul scris.
Existența formei scrise reprezintă proba celei orale, acest lucru dem onstrând buna
practică a organelor administrației publice, dar totodată probează legalitatea actelor
administrative.
Ce semnifică un act administrativ implicit? Acesta face referire la faptul că
organele administrației publice păstrează tăcerea în an umite cazuri, manifestându -și
în acest mod voința juridică și făcând acte administrative. Această tăcere a organelor
administrației publice poate fi un act prin care se admite un act administrative, dar
totodată poate semnifica și dezaprobarea unei pretenț ii juridice.

1.5.Mobilul și motivul actului administrativ

În prezumția de legalitate a unui act administrative două roluri importante îl ocupă mobilul
și motivul acestor acte. Ilegalitatea este cea care lezează aceste două elemente ale actului
administrat iv.
O definiție a mobilului actului administrativ susține că acesta este ,,ceea ce determină
organul administrației publice să uzeze de competența sa în emiterea actului. Mobilul actului

25 Mircea Preda, Drept administrativ, Parte generală , Editura Lumina LEX, București, 2006,
pag.109.

18
administrativ reprezintă rațiunea competenței conferite organelo r administrației prin lege în
vederea emiterii actului.”26
Un bun exemplu constă în faptul că atunci când se face referire la competența organelor
administrației locale ce vizează apărarea ordinii publice, se face trimitere la mobilul unor
acte administrat ive, executat de aceste organe.
Unii autori consider ă că motivul actului administrativ ,,este ceea ce constituie justificarea
conținutului său. Motivul actului administrativ este cauza acestui act, a dispoziției pe care o
cuprinde actul respectiv . Ile galitatea motivului actului determină ilegalitatea actului
administrativ.” 27
Motivul actului administrativ este împărțit în două categorii: de drept și de fapt. Prima
categorie, motivul de drept se fundamentează pe textele de lege ale organelor adminis trației
publice în emiterea actelor administrative. Cea de a doua categorie, motivul de fapt
reprezintă ,,acele condiții care sunt necesare pentru ca organul administrației publice să poată
emite actul și de cele mai multe ori,organele administrației dispu n de latitudinea de a aprecia
aceste condiții ”.28
Principalul scop al actului administrativ îl constituie realizarea interesului general. Când
acest interes este lezat în favoarea unui interes particular, vorbim despre afectarea motivului
actului , adică a legalității actului administrativ.

26 https://ro.scribd.com/doc/53984097/Drept -Administrativ -Actul -Administrativ
27 http://documentslide.com/documents/drept -administrativ -actul -administrativ.html .
28 https://ro.scribd.com/doc/53984097/Drept -Administrativ -Actul -Administrativ

19
SECȚIUNEA 2. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE
2.1. Procedura de elaborare,emitere,ad optare a actelor administrative
Organele administrației publice au o activitate complexă în an samblul ei, atunci când
vorbim despre activitatea executivă a acestora, aceasta fiind principala cauză pentru care
se desfășoară un adevărat proces. Procesul administrativ poate fi definit ca un ansamblu
al activităților -acte și fapte -realizate de administ rația publică în îndeplinirea atribuțiilor
sale.29
În esență, o operaț iune administrativă complex ă reprezintă un lanț de acte
administrative (sa u, mai larg, de acte juridice) și operaț iuni material -tehnice, provenind
de la autorităț i administrative d iverse, acte care se intercondiționează și își justifică
reciproc existenț a/ eficacitatea30. Așadar , suntem de părere că procedura administrativă
reprezintă forma sau un ansamblu de modalități efectuate de organe le administrației în
scopul organizării executăr ii în timp real a legilor și a a ctelor ce le sunt direct
subordonate. Aceste acte pot proven ori de la administrația de stat sau de la alte subiecte
de drept. Ca un alt punct de vedere considerăm că procedura administrativă poate fi
văzută și ca o totalita te de acte juridice ce stabilesc forma în care se în făptuiește
activitatea executivă .
Procedura administrativă definește totalitatea formelor reale ale activității executive,
ținând cont de faptul că toate activitățile intenț ionate ale administrației n ecesi tă
îndeplinirea unui minim um de activități. Realizarea acestora are modalități specifice,
dar și diferite în cazul actelor juridice, a operațiunilor tehnice material e, a faptelor și în
ansamblul ei procedura actelor administrative sau modul de decizie a acestora reprezintă
cea mai marcantă categorie a procedurii administrative.
Pentru că am menționat proc esul și procedura administrativă , mai avem de făcut
câteva precizări:
 Trebuie să dea noțiunii de procedură administrativă sensul ei restrâns, prin ea
înțelegându -se totalitatea formalităților care participă la realizarea activității
executive ;

29 www.qreferat.com/referate/…/ ACTUL -ADMINISTRATIV -notiune -si347.ph
30 http://www.curieruljudicia r.ro/2011/11/28/notiunea -de-operatiune -administrativa –
complexa/

20
 Trebuie f ăcută o demarcație dintre procedura administrativă și dreptul procesual
administrativ.31 Procedura este forma de desfășurare a activității,iar dreptul procesual
administrativ reprezintă normele ce reglementează forma în care se desfășoară activitatea
executivă.
 Fiecărei forme concrete de activitate executivă îi corespund anumite forme
procedurale .

Procedura administrativă are unele caracteristici care o deosebesc de procedura civilă:
 Procedura civilă este reglementată prin lege,pe când cea administrativă și prin
acte subordonate legii .
 Procedura administrativă este mai complexă și formată din proceduri dintre cele
mai diferite .
 Procedura administrativă se declanșează de cele mai multe ori din oficiu .

2.1.1. Etapele procedurii/emiterii/adoptării actelor administrative
a) Prima etapă de pregătire a deciziei,dar care nu a beneficiat de o reglementare unitară
la nivelul tuturor actelor administrative.În gen eral,fiecare organ emitent sau organul ierarhic
superior acestuia elaborează o metodologie proprie privind pregătirea proiectelor de acte
juridice în special normative.Totuși,s -a impus unificarea și coordonarea reglementării juridice
a etapei pregătitoare a proiectelor de acte juridice normative,elaborându -se în acest sens
„Metodologia generală de tehnică legislativă privind pregătirea și sistematizarea proiectelor
de acte normative” . Metodologia în cauză se aplică și unor acte individuale.

b) Etapa adopt ării deciziilor administrative a fost și este reglementată în mod diferit,de
regulă prin normele de organizare și funcționare a respectivelor organe. Astfel,de exemplu,
hotărârile consiliilor locale se emit pe baza și în vederea executării legii,cu votul m ajorității
membrilor lor,fiind semnate de președinte.

31 J.Schwarze, Drept administrativ European , Oficiul pentru publicațiile Uniunii
Europene,Sweet and Maxwell,1992; Paul Craig, Administrative Law , fourth edition,Sweer and
Maxwel,London,1991;Alb erto Gil Ihaney, The Administrative Supervision&Enforcement of
EC Law, Procedes and Limits , Hart Publishing,Oxford,Portland,1999.

21
c) Etapa executării este reglementată prin norme specifice fiecărui organ datorită
particularităților activității de realizare.Există și dispoziții cu caracter special aplicabile
executării într -un dom eniu sau ramură,cum ar fi executarea sancțiunilor contravenționale.
d) Etapa controlului este reglementată diferențiat pe categorii de organe și prin
reglementări specifice pe domenii sau ramuri de activitate.Astfel,primarul îndrumă și
controlează aparatul propriu al primăriei.
2.1.2. Preg ătirea elaborării actelor administrative
Formele sau fazele etapei pregătitoare elaborării actelor administrative sunt:
-apariția elaborării actului administrativ
-documentarea în vederea emiterii actului administrativ
-fundamentarea deciziilor potențiale,întreaga etapa fiind dublată de formalitățile
procedurale prealabile adoptării actelor administrative .
a. Declanșarea procesului și procedurii decizionale sunt cauzate de utilitatea emiterii
actului administrativ, dar și d e punerea în mișcare a formelor procedurale legale. În situația
actelor administrative normative, caliatatea de elaborare a acestora este provovată în cele mai
multe cazuri de apariția unui act normativ cu o putere juridică superioară. La actele cu caracte r
individual, terbuința elaborării lor poate fi declanșată din alte motive.
În acest punct se vorbește de mai multe perioade de timp, cum ar fi : luarea la cunoștință
a faptelor și aspectelor sociale care urmează a fi rezolvate prin decizie, dar și opțiunea de a
alege și a detrmina obiectul decizional.
c. În următorul punct este adusă documentarea care este necesară pentru elaborarea
actului administrativ sau documentarea decizională. Alegeerea cu predilecție a
deciziei se fundamentează pe o cunoaștere din timp , cercetată în amănunt, ce
privește faptele care au o anumită semnificație juridică. Astfel de împrejurări
parvin, atunci când se vorbește despre factorii de decizie, care au drept
intermediari datele sau informațiile, ce neapărat trebuie să fie conforme c u
realitatea, totodată fiind o reflecție a acesteia.. Din punct de vedere material
,,informația ” are ca nucleu ideea mesajului ori este noțiunea de percepție ce este
transmisă sau este luată la cunoștință. În sens formal sunt indicate ,,datele ” sau
materia lul care necesită prelucrarea, neavând importanță ce fel de conținut are
acesta.
Procesul de informare cuprinde mai multe faze :culegerea, înregistrarea ,transmiterea,
prelucrarea și păstrarea informațiilor.În sens larg,orice activitate de informare se num ește
documentare.Documentarea se clasifică, în principal, în documentare teoretică și documentare
asupra situației în fapt.

22
Documentarea cuprinde mai multe etape și anume:strângerea ,înregistrarea
,transmiterea,prelucrarea și păstrarea informațiilor.
Strân gerea datelor se poate realiza direct de către organul de decizie sau indirect prin
intermediul unor organe sau servicii interne specializate.Accesul la documentele secrete este
permis numai lucrătorilor instituțiilor administrative respective și care pent ru îndeplinirea
atribuțiilor de serviciu să lucreze sau să le consulte.
Înregistrarea datelor constă în transpunerea lor pe documente în vederea
prelucrării,sistematizării,păstrării și analizei lor.
Transmiterea datelor se face în scopul prelucrării și ana lizei lor.Ea se realizează oral,în
scris,prin telefon,prin fax etc.Deoarece majoritatea datelor sunt consemnate pe documente
scrise,în realitate transmiterea informațiilor este o transmitere de documente.
Prelucrarea se face în funcție de volumul datelor,d e mijloacele tehnice și de
posibilitatea de codificare ,realizându -se o prelucrare manuală ,mecanică sau electronică
,rezultând astfel date de sinteză.
Păstrarea datelor se face în funcție de suportul material,de importanța documentelor și
de natura acesto ra.32
d. O a treia etapă este fundamentarea deciziilor potențiale.Metodele de
fundamentare a deciziei pot fi metode clasice și metode moderne.Factorii de
fundamentare ai deciziei pot fi factorii obiectivi sau factorii subiectivi,controlabili
sau necontrolabili .Principiul care guvernează fundamentarea proiectelor de
decizie este cel al optimizării lor și constă în transpunerea fenomenului real într –
un model matematic sau din transformarea situațiilor particulare în situații
generale în cazul actelor normative.Fi ecare variantă reprezintă o alternativă
pentru atingerea aceluiași scop prin mijloace diferite .

2.1.3. Formele procedurale prealabile adoptării actelor administrative

Etapa pregătitoare sau prealabilă reprezintă momentul cheie al procedurii decizionale ,
fiind compusă din toate operațiunile care sunt necesare în momentul întocmirii și emiterii
actelor juridice. Acestea sunt operațiuni procedurale, denumite și acte preparatorii, necesitatea
lor constând în a asigura o pregătire cât mai bună actelor admini strative. Ele diferă după
caracterul normativ sau individual al actului,după caracterul jurisdicțional sau nejurisdicțional
al acestuia,fiind îndeplinite în ordine și numărul cerut de lege.În categoria formelor procedurale
prealabile enumerăm: sesizarea și inițiativa ,propunerile, avizările, acordul prealabil ,proiectul
de act juridic,aprobarea,precum și alte forme procedurale prealabile.

32 www.qreferat.com/referate/administratie/Pregatirea -elaborarii -actelor -852.php

23
a)Sesizarea reprezintă forma prealabilă prin care un organ al administrației de stat i -a
cunoștința de o anumită situați e pentru a cărei rezolvare este necesară emiterea unui act
juridic.Sesizarea o poate face o autoritate de stat sau a administrației publice locale,un organism
sau o organizație cu caracter neguvernamental,persoane fizice și persoane juridice particulare.
a. Sesizarea are un caracter facultativ atunci când în urma ei organul nu este obligat să
declanșeze procedura de emitere a actului.Sesizarea este obligatorie atunci când autoritatea are
îndatorirea să declanșeze procedura de emitere a actului,să emită un a ct juridic,ori un alt
înscris,sau să -l emită în conformitate cu conținutul sesizării.Constituie sesizări obligatorii acele
dispoziții din actele normative ale autorităților ierarhic superioare ale administrației.Sesizarea
se poate realiza din oficiu sau la cerere.33
b)Propunerile sunt acte pregătitoare prin care un organ al administrației sesizează un alt
organ în vederea luării unor măsuri în sensul recomandării făcute de autorul
propunerii.Propunerea cuprinde un element intern sau de conținut,respectiv opi nia privind
măsura ce urmează a fi adoptată și un element extern sau de formă,respectiv sesizarea organului
competent.
Propunerile se caracterizează prin faptul că:
-sunt forme procedurale prealabile
-provin de la un subiect diferit de cel care ia măsura
-sesizarea cu propunerea revine purtătorului propunerii,spre deosebire de avize sau
acorduri care se emit la sesizarea organului ce urmează să dispună măsura
-în unele cazuri ele pot condiționa emiterea actului juridic
c)Proiectele de acte juridice reprezi ntă o operațiune care caracterizează în mod special
actele normative.Proiectele se întocmesc de către organe sau servicii specializate.Ele reprezintă
o propunere privind un anumit mod de rezolva re a unei situații într -o formă apropiată,reunite
într-o anumi tă ordine și prezentate conform cerințelor impuse de tehnica legislativă.Există
reguli de bază privind elaborarea,structura și redactarea proiectelor.
d)Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită altui organ într -o
anumită problem ă pentru a putea decide în deplină cunoștință de cauză.
Avizele sunt forme necesare în procedura de elaborare a actelor administrative și sunt
solicitate în cazul unor probleme pentru a căror rezolvare justă este utilă și cunoașterea opiniilor
de specialit ate,denumite în literatură și recomandări.

33 www.avocationita.ro/pdf/Tehnica%20elaborarii %20 actelor %20 normative .pdf

24
După subiectele de la care sunt solicitate,acestea pot fi avize interne și avize externe,iar
după treapta ierarhică pe care se situează organul ce le emite,avizele pot proveni de la organe
inferioare,egale sau sup erioare.După modul de conformare al organului solicitat față de opinia
exprimată,avizele se împart,în avize facultative,consultative și conforme.
Avize facultative – acestea se caracterizează prin faptul că organul emitent are libertatea
să solicite sau n u acel aviz, iar dacă l -a solici tat,este liber să i se confirme sau nu;
Avize consultative , situație în care organul emitent este obligat să solicite avizul, în
absența căruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligat să urmeze avizul acordat ,
putând să adopte și alte soluții decât cea conținută în aviz;
Avize conforme , când organul emitent este obligat să solicite avizul și, totodată, să țină
seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adică să emită actul în sensul
avizului dat. În acest caz actul administrativ nu poate avea un conținut contrar indicațiilor
avizului .
e)Acordul prealabil constituie o manifestare de voință a unui organ determinat,prin care
acesta își dă consimțământul pentru ca manifestarea de voință a unui alt organ al administrației
de stat să producă efecte juridice.Acordul prealabil este manifestarea de voință prin care
organul determinat își dă consimțământul la emiterea unui act administrativ de către alt
organ,ultimul neputând acționa fără adezi unea primarului.
Acordul prealabil , ca de altfel și aprobarea, confirmarea, ratificarea și hotărârile
comune conduc la existența actelor administrative complexe, care iau naștere prin două sau
mai multe manifestări de voință, " ce provin de la organe de sta t diferite, dar care converg spre
producerea aceluiași efect juridic, formând o singură entitate juridică "34.
f)Alte forme procedurale prealabile în etapa pregătitoare a deciziei administrative
sunt:supunerea spre aprobare a proiectului(Secretarul General a l Guvernului verifică și
pregătește p roiectele în vederea prezentări lor Guvernului),anchetele sau cercetările,procesele –
verbale.
Dintre operaț iunile procedurale concomitente emiterii actu lui administrativ, cele mai
des întalnite în practica ș i in doctrina sunt: cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru
adoptarea actului ș i motivarea. Primele două vizează organele colegiale din administrația
publică (Guvernul, consiliile locale și județene), care, deși sunt asemănă toare , nu sunt identice,
cvorumul având în vedere întrunirea valabilă a organului colegial, iar majoritatea cerută de lege
are în vedere adoptarea (votarea) propriu -zisă a actului.

34 Tudor Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate ,Editura Științifică,București,pag 96

25
Pentru ca acesta să -și producă efectele mai sunt necesare o serie de condiții posterioare.
Cele mai frecvente condiți i procedurale posterioare sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea
sau publicarea, ratificarea. Acestea au valoare juridică diferită, nu numai de la o categorie la
alta, dar chiar în cadrul aceleiași categorii (mai exact în cadrul aceleiași denumiri),fiind încă
"un efect " al inexistenței unui cod de procedură administrativă.35

2.2 EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Fiind supusă sub analiză eficacitatea deiciziilor administrative care au un caracter
juridic, trebuie să luăm în considerare efectele lor juridice, dar și repercursiunile social –
economice și politice. Ramura dreptului administrativ se ocupă cu studierea efectelor juridice
ale actelor administrative. Aceste efecte constau în raporturile juridice pe care actele în cauză
le generează,le mo difică sau le desfințează.Aceste efecte sunt predeterminate de lege și sunt
cunoscute,în general,din momentul adoptării deciziilor.Consecințele social -economice sau
politice ale deciziilor administrative diferă și ele și formează obiectul investigației alt or științe
în funcție de natura actului decizional în cauză.Datorită multiplelor efecte pe care actele
administrative le produc pe diferite planuri,inclusiv în diferite ramuri de drept,cunoașterea
acestora prezintă o deosebită importanță socială mai ales l a nivelul factorilor de decizie care
au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Cu privire la momentul producerii efectelor juridice este cunoscută regula că momentul
producerii efectelor juridice este cel al publicării acte lor normative și al comunicării actelor
individuale,întrucât subiectelor nu li se poate deprinde o anumită conduită dacă nu se cunosc
conținutul actului care prescrie o acțiune sau o inacțiune determinată.Desigur,actul juridic
trebuie considerat ca fiind v alabil din momentul adoptării lui legale,dar de momentul și de data
aducerii lui la cunoștință se leagă o serie de efecte juridice mai ales în materia executării,care
nu poate fi declanșată fără cunoașterea prealabilă a subiectului.
În ceea ce privește dur ata în timp a efectelor,actele administrative produc efecte în timp
până la data ieșirii lor din vigoare.36Actele normative,cu excepția celor temporare nu cuprind
dispoziții referitoare la ieșirea lor din vigoare.Pentru a putea stabili capacitatea actelor
administrative de a produce efecte juridice,trebuie să se facă diferența între actele normative și
cele individuale.

35 www.academia.edu/…/Actul_ administrativ _definiție_trăsături_condiții_de_valabilitate .
36 http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp /revista_nou/2014/Articol_RFPC_04_2014.pdf .

26
Cele din urma, a ctele administrative individua le reprezintă fapte juridice ce dau naștere
la raporturi de drept administrativ. Totodată ace stea pot da naștere și altor categorii de raporturi
juridice,inclusiv de drept constituțional (de exemplu:actele administrative întocmite de
organele administrației locale,pentru organizarea și desfășurarea alegerilor ).Prin urmare
efectele actelor administ rative pot fi reglementate și de alte norme,pe lângă normele de drept
administrativ.În cele mai multe dintre aceste situații,cu toată pluralitatea de norme care îl
reglementează,actul nu își pierde natura de act administrativ,regimul său juridic fiind tot
administrativ.
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din
vigoare,care,de regulă ,se face de către organul emitent,de organul ierarhic superior sau de
instanțele judecătorești.Obligația de executare a actului administra tiv poate înceta ca orice
obligație,prin îndeplinirea ei37.Este necesar ,totuși ca această încetare să fie prevă zută în mod
expres de un alt act administrativ,cu cel puțin aceeași forță juridică sau de o hotărâre
judecătorească.
Încetarea obligației de exe cutare (scoaterea din vigoare a actului administrativ) nu se
datorează, în toate cazurile,acțiunii unor organe de stat,ci și unor fapte materiale,dacă legea
produce un efect sau,după caz,dacă rezultă o imposibilitate obiectivă(absolută și definitivă) de
executare.
Antonie Iorgovan consideră că renunțarea beneficiarului dreptului conferit de actul
administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor acestuia38.De vreme ce actul
administrativ este o manifestare de voință,el având acest caracter chiar atunci când este emis
la cerere,este logic ca voința beneficiarului actului să nu aibă nici o relevanță asupra încetării
efectelor juridice.Astfel,dacă o persoană renunță la beneficiarul actului administrativ,pentru ca
aceasta să înceteze a mai produce ef ecte juridice,este necesar ca actul să fie revocat de organul
emitent sau de organul superior.
Ioan Santai afirmă că renunțarea la o autorizație,spre exemplu,de către titularul
drepturilor conferite prin ea este irelevată pentru existența actului juridic,d eoarece încetarea
efectelor trebuie să fie tot rezultatul manifestării de voință din partea organului de stat care l -a
emis în mod unilateral39.Chiar legea prevede ca o condiție a încetării efectelor juridice și
existența unei renunțări din partea beneficia rului actului juridic,ea trebuie să fie urmată de o

37 http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/Efectele -juridice -ale-actelor -16.php .
38Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrative,volumul II,Editura All Back,București 2002,p114
39Ioan Santai -Drept administrat iv și știința administrației,volumul II,EdituraRisoprint,Cluj Napoca,2004,p.89

27
revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de desfințare
legală a actului juridic.
Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor
juridice prin desfințarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor și
obligațiilor.Încetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin
două modalități principale și anume producerea unui fapt material -juridic,căruia legea îi
atribuie acest efect și,respectiv,intervenția unui alt act juridic contrar primarului și care are ca
scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
Romulus Gheorghiu clasifică următoarele momente prin care un act administra tiv
încetează să -și producă efectele juridice
-actul administrativ încetează să producă efecte din momentul abrogării,adică al
scoaterii lui din vigoare de către autoritatea care l -a emis
-actul administrativ poate înceta și prin revocare,adică prin scoate rea lui din vigoare de
către autoritatea superioară celei emitente
-efectele actelor încetează și prin anularea dispusă de instanțele judecătorești
competente
-având în vederea caracterul unilateral al actului administrativ,trebuie apreciat
întotd eauna ca moment încetării efectelor lui,momentul abrogării acestuia,chiar dacă
beneficiarul ar renunța la un drept al său.
În ceea ce privește încetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte,se apreciază
că faptele materiale produc în mod excepțional înceta rea efectelor deciziilor administrative și
numai atunci când legea le atribuie acest efect.

2.3 Executarea actelor administrative

Una dintre trăsăturile specifice actului administrativ, ca și categorie a actelor juridice,
îl reprezintă caracterul executo riu din oficiu (executio ex officio) al acestora, de la data
adoptării lor legale , respect iv al aducerii lor la cunoștința publică . Acest caracter este propriu
actelor de putere, între care se numără și actul administrativ, ceea ce semnifică faptul că ac tul
administrativ este prin el însuși un titlu executoriu, astfel încât se poate trece la executarea silită
direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea altui titlu executoriu.
Literatura distinge între obligația de executare (în gener al,o obligaț ia de a face), care privește
numai subiectele titulare de drepturi și obligații, ca efect al emiterii actului, și obligația de

28
respectare (în principiu, o obligație de a nu face), care se întinde asupra altor subiecte de drept
decât cele obligate la execut are.40

Regula caracterului executoriu are relevanță mai ales în situațiile în care actele
administrative nu sunt realizate de bună -voie de către cei obligați la executarea actului și când
trebuie să se facă apel la constrângere41. Dacă în prima situație, pr ocedura nu este detaliată de
lege, având un caracter simplificat, adesea fiind suficientă adoptarea sau aducerea la cunoștință
a actului administrativ, în celelalte cazuri, s -a constatat existența unor reglementări legale
privind procedura și metodele de c onstrângere, care au un caracter mai complex, apreciindu -se
, ca o regulă de bază în utilizarea metodei constrângerii, caracterul obligatoriu al avertizării sau
somării prealabile a subiectului .
Ca o trăsătură de ținut minte este caracterul executoriu din oficiu care are și unele
excepții,ce au luat naștere din prevederile legale, prevederi care pentru unele acte
administrative au un caracter executoriu, acest lucru fiind posibil doar după ce au fost duse la
bun sfârșit termenele, respingerea căii de atac, aprobarea sau confirmarea.
În literatura de specialitate s-a propus ca în cazul în care actul administrativ este de
natură să producă pierderea sau restrângerea unui drept, instituirea unei obligații sau sancțiuni
ori provocarea unui prejudiciu destinatar ului sau unui terț, punerea în executare s -ar putea face
după un termen de 15 zile de la comunicare, dacă în acest termen nu a fost atacat. În această
situație, actul administrativ ar trebui suspendat de drept, până la soluționarea tuturor căilor de
atac42.
Punerea în executare a actelor administrative se realizează de către autoritatea emitentă
sau de către agenții abilități în acest sens,iar executarea se face de către subiectele de drept
legal obligate, cărora le este destinat actul.43 Legea nu reglementea ză expres procedura de
urmat de către organele administrației publice pentru executarea actelor administrative.
Suspendarea executării actului administrativ poate interveni, pe de -o parte, de drept, în
cazurile prevăzute de lege, când nu este nec esară emiterea/adoptarea unui act de suspendare,
sau, pe de altă parte, din oficiu ori la cerere, prin dispoziția autorității publice, pe durata

40http://biblioteca.regielive.ro/referate/stiinte -politice/executarea -si-efectele -juridice -ale-actelor –
administrative -78195.html .
41 http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/E fectele -juridice -ale-actelor -16.php .
42 http://www.clr.ro/eBuletin/4_2008/Buletin_4_2008.pdf .
43http://biblioteca.regielive.ro/referate/stiinte -politice/executarea -si-efectele -juridice -ale-actelor –
administrative -78195.html .

29
cercetării și soluționării unei petiții sau a soluționării unei cereri de către instanța
judecătorească.
Metod e de executare
a)Convingerea juridică este o metodă de executare și se exteriorizează printr -o conduită
conformă a subiectului cu prevederile legale44.Deși dreptul contemporan se caracterizează prin
primatul convingerii,ca metodă principală de asigurare a r espectării legii,aceasta nu exclude
constrângerea atunci când măsurile educative nu produc efecte.
b)Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la însușirea unei conduite pe care nu
o împartășește.45Constrângerea juridică reprezintă obligarea la execu tarea unei măsuri prin
utilizarea forței de constrângere a statului,este faptul că aceasta dispune de o forță de
constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea propriilor acte,cât și a actelor altor organe
de stat,organe și organizații neguvernament ale.

44 http://graduo.ro/cursuri/drept/a cte-de-drept -administrativ -408870 .
45 http://graduo.ro/cursuri/drept/acte -de-drept -administrativ -408870 .

30
SECȚIUNEA 3. SUSPENDAREA,REVOCAREA,ANULAREA ,NULITATEA ȘI
INEXISTENȚA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Încetarea temporară și provizorie a efectelor juridice produse de un act administrativ se
face prin suspendare46.Prin revocarea sau anularea ac tului administrativ suspendarea se
transformă,dobândind un caracter definitiv,cu efecte pentru trecut și pentru viitor pe motiv de
ilegalitate și cu efecte pe motiv de inoportunitate(în cazul revocării)47.Cum prin noua lege a
contenciosului administrativ ,distincția dintre legalitate și oportunitate nu mai este
evident,oportunitatea constituind o dimensiune a legalității48,considerăm că indiferent dacă
este vorba de revocare sau anulare, în prezent efectele sunt aceleași.În considerarea acestui
punct de vedere a se vedea dacă s -au produs unele efecte pentru trecut,potrivit art.18 al.3 din
Legea nr.554/200449,chiar dacă din acest punct de vedere material nu mai pot fi
înlăturate,instanța de soluționare a cererii,dacă reclamantul a solicitat acest lucru,va hotărâ și
asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate.
Actele administrative sunt obligatorii și executorii prin ele însele de la publicare,de la
data prevazută pentru intrarea în vigoare sau de la comunicare,bucurându -se de prezumția de
legalitate.

3.1 Suspendarea actelor administrative
În literature juridică s -a arătat că suspendarea poate opera fie prin prevederile exprese
ale legii,fie printr -un act juridic(act juridic administrativ al organului administrativ em itent sau
al organului sup erior în limitele conferite de lege,hotărâre a instanței judecătorești)50.
Prin suspendare se înțelege operațiunea juridică, care determină încetarea temporară,
provizorie a efectelor actelor administrative. Ea este dispusă, de regulă când există un dubiu c u
privire la legalitatea sau oportunitatea unui act. Când există certitudinea în ce privește această

46A se vedea Ilie Iovănaș,Drept administrativ și elemente ale științei administrative,Editura Didactică și
pedagogică,București,1977,pag.251,Rodica Narci sa Petrescu,Drept administrativ,Editura Accent,Cluj Napoca,
2004,pag.296
47 Tudor Drăganu,Actele de drept administrativ,Editura Științifică,București,1959,pag.125
48 Antonie Iorgovan,Noua lege a contenciosului administrativ -geneză și explicații,Editura Roata ,București,2004,
pag.266
49Legea contenciosului administrativ nr 554/2004 a fost publicată in M.OF. nr 1154 din decembrie 2004 și a fost
revizuită în 2014
50A se vedea Rodica Narcisa Petrescu ,Drept administrativ,Editura Accent,Cluj Napoca, 2004,pag.331

31
nelegalitate sau inoportunitate se ia o măsură definitivă de încetare a efectelor actului
administrativ,cum ar fi revocarea, anularea51.
Suspendarea printr -un act juridic care atunci când sunt îndeplinite condițiile cerute de
lege are un caract er obligatoriu și nu facultativ are ca obiect actul administrativ unilateral cu
caracter individual sau normativ ,emis de o autoritate public ă în vederea executării ori a
organizării executării legii,care dă naștere,modifică sau stinge raporturi juridice52.
Cererea de suspendar e poate fi introdusă la instanțele competent e ,fie separate ,încă din
momentul sesizării autorității publice conform art.7 din Legea nr.554/2004 ,care se referă la
procedura prealabilă administrativă,fie o dată cu solicitarea adresată instanței judecătorești
pentru anularea în tot sau în parte a actului atacat.Este firesc ca potrivit prevederilor art.15 teza
a II-a din Legea nr 554/2004,partea vătămată sau Ministerul Public să ceară separat
suspendarea executării actului administrativ unilateral doar până la soluționarea acțiunii în
fond,atât timp cât,potrivit art.20 al. 2 din același act normativ,recursul execitat asupra hotărârii
ce s-a pronunțat pe f ond suspendă de drept executarea.Însă indiferent dacă partea vătămată se
adresează instanței judecătorești pe cale separată pe durata procedurii prealabile administrative
sau solicită suspendarea o dată cu acțiunea principală,cererea poate fi formulată num ai în cazuri
bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.Cele două condiții se presupune că
trebuie să fie îndeplinite prin demonstrație cumulativ.
Cererile de suspendare pot fi de mai multe tipuri,după cum urmează:
-cerere formulată pe cale separată o dată cu sesizarea autorității emitente sau în timpul
procedurii prealabile administrative
-cerere formulată în cuprinsul acțiunii principale de anulare,adresată instanței de
contencios administrativ competente
-cerere formulată separat de acțiu nea principală,dar numai până la soluționarea acțiunii
de fond.
Cererea de suspendare,formulată în cadrul procedurii prealabile administrative,se
soluționează prin sentință și dacă este admisă,efectele suspendării încetează o dată cu
soluționarea fondului. Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept,iar
introducerea recursului împotriva acesteia nu suspendă executarea(art.15 al.3).Cu toate acestea
chiar dacă cererea de suspendare a fost respinsă,sau cererea de anulare a fost respinsă,recurs ul
declarat împotriva hotărârii pronunțate pe fond în primă instanță suspendă executarea.Prin

51 Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, București, 2005.
52A se vedea art.2 al 1 lit.c din Legea nr.554/2004,republicată și actualizată la data 15.02.2013

32
urmare,o dată ce legea nu distinge,înțelegem că recursul declarat, fie de reclamant fie de
pârâtă,suspendă executarea actului administrativ chiar și în lipsa unei sentințe de admitere a
cererii de suspendare.
Cererea de suspendare formulată printr -o acțiune separată,dar numai până la
soluționarea acțiunii principale în fo nd,poate să fie pronunțată de instanță , fie prin soluționarea
fondului,fie până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei în recurs.Prin
urmare,recursul declarat împotriva hotărârii prin care s -a soluționat acțiunea principală în fond
poate suspe nda executarea sau poate să numai producă alt efect juridic în privința suspendării.
Suspendarea executării actului administrativ atacat impune judecarea recursului
declarat împotriva hotărârii prin care s -a soluționat acțiunea principală în fond în regim de
urgență.53
3.2 Revocarea actelor administrative
Revocarea este operațiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul
superior al administrației de stat scot din vigoare un act administrativ54.Când operațiunea o face
însuși organul emite nt,suntem în prezența retractării sau a retragerii actului.Cauzele care
determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv,putând fi
anterioare,concomitente și ulterioare adoptării actelor(deoarece actele administrative
benefi ciează și de formalității posterioare emiterii lor și care s -ar putea realiza prin încălcarea
condițiilor legale).În unele cazuri revocarea apare ca o sancțiune îndreptată împotriva
persoanei,dar poate fi lipsită alteori de acest caracter .
Deși oport unitat ea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege,totuși
din moment ce se recunoaște organului de drept de apreciere în alegerea soluției ce urmează să
fie adoptată55,legea îi ordonă implicit și posibilitatea de a revoca același act,atunci el n u mai
corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui.Spre deosebire de suspendare,în
cazul revocării,nelegalitatea sau neoportunitatea actului este certă și sigură.Revocarea are un
caracter definitiv și nu provizoriu,ca și suspendarea.Efect ele revocării se produc atât pentru
trecut,cât și pentru viitor.Dreptul de revocare al actelor administrative își are izvorul în
principiul revocabilității acestor acte fundamentate,la rândul său pe caracterul unilateral al
actelor administrative. În mod o bișnuit organele administrației recurg la scoaterea din vigoare
a propriilor acte normative prin abrogare.Ea se dispune și prin acte normative ale organelor
ierarhic superioare.Abrogarea poate fi expres și tacită.Căderea în desuetudine nu se poate

53 http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_200512/recjurid051_25F.pdf .
54 http://www.creeaza.com/legislatie/administratie/REVOCAREA -ACTELOR -ADMINISTRATI912.php .
55 www.juridice.ro/…/cateva -consideratii -cu-privire -la-procedura -repararii -pagubei -mate .

33
admite î n dreptul administrativ ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor acte
normative,întrucât dinamica activității executive impune o strictă reglementare juridică a
relațiilor sociale,existând obligația legală a analizării periodice și a abrogăr ii normelor care nu
mai corespund evoluției relațiilor sociale.Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel
superior ierarhic prin acte administrative.
Dreptul la revocare implică,uneori,dreptul de reformare sau modificare a actelor.Acest
drept aparți ne organului emitent dar și celui ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă și în cazul nulității parțiale a acestuia,când trebuie
înlăturate sau modificate acele dispoziții ce încalcă ordinea de drept și care impun schimbarea
conținutului sau a formei actului.
Revocarea se face,după aceeași procedură ca și adoptarea sau emiterea actului în
cauză,această ordine fiind valabilă și pentru reformare.
Dacă, în principiu actele administrative sunt revocabile, există însă și excepții de la
această regulă , care privesc actele administrative individuale, cele normative fiind întotdeauna
revocabile.
Prima excepție de la revocabilitatea actelor administrative se referă la actele
administrative jurisdicționale. Rațiunea pentru care aceste acte nu sunt supuse r evocării derivă
din trăsăturile lor specifice:
– prin ele se soluționează litigii care presupun contradictorialitate și exclude
posibilitatea sesizării din oficiu;
– actele administrative jurisdicționale se bucură de putere de lucru judecat care le
asigură o stabilitate mai mare.
Faptul că actele administrative jurisdicționale sunt irevocabile nu înseamnă că ele sunt
definitive și nu pot fi în nici un mod desființate sau modificate.Dimpotrivă, legea prevede calea
de atac administrativă sau judecătorească și procedura special reglementată pentru fiecare din
ele de normele juridice respective.
A doua excepție de la principiul revocabilității o formează acele acte administrative
individuale pe baza cărora s -au născut raporturi juridice civile, de muncă sau proc esuale și care
în mod obișnuit dau naștere unor drepturi subiective garantate prin posibilitatea acțiunii în fața
instanței de judecată.
Actele administrative pot genera raporturi de drept civil, de drept al muncii, raporturi
procesuale etc. O dată născute aceste raporturi, actele care le -au generat devin irevocabile.
Există și acte administrative irevocabile:

34
a) acte administrative jurisdicționale,deoarece se dispune stabilirea lucrului judecat
necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictual e56.
b) actele administrative în baza cărora s -au format raporturi juridice de altă
natura(civile,de muncă) .
c) actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin
stabilitatea lor(de stabilire a pensiilor, de folosire a unui teren concesionat prin construcție,
diploma, certificate,premise.
d) acte administrative realizate material.
3.3 Anularea actelor administrative
Anularea este o formă specifică de desființare a actelor administrative, ea fiind
inaplicabilă celorlalte forme de a ctivitate administrativă, faptul administrativ și operațiunea
administrativă57.
Anularea actelor administrative poate fi dispusă pe motive de nelegalitate, de organele
ierarhic superioare ale administrației publice sau legiuitoare precum și de instanțele
judecătorești. În ce privește organele puterii legiuitoare se pune problema de a ști dacă ele ar
putea anula orice acte ale organelor administrației publice, în virtutea poziției publice pe care
o au. Credem că aceste autorități publice nu au drept de contr ol direct asupra activității
administrative și deci n -ar putea proceda la anularea oricăror acte ale organelor administrației
publice ci numai a acelora pentru care sunt competente.
În termeni relativ asemănători se pune problema posibilității organelor ad ministrației
publice ierarhic superioare de a putea anula actele ilegale ale organelor inferioare. Simplul fapt
că un organ al administrației publice se află pe o scară superioară în sistemul de organe al
administrației publice nu -i dă automat dreptul de a anula actele organelor care se află pe o altă
scară sub aspectul ierarhiei acestor organe.
De remarcat este că anularea privește numai cauze anterioare sau concomitente emiterii
actului.Un act administrativ nu poate să fie legal în momentul emiterii și să devină ilegal
ulterior. De aceea, de regulă, anularea are ca efect retroactiv, fiind șterse efectele actului anulat
ce se consideră a nu fi existat. Totuși, anumite efecte ale actului administrativ nu pot fi în mod
obișnuit șterse, deoarece practic nu poa te fi restabilită situația din momentul emiterii actului
ilegal.

56www.preferatele.com/docs/drept/1/controlul -judecat ore6.php
57Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică,București,1959p.149;

35

3.4. Nulitatea și inexistența actelor administrative

3.4.1 Nulitatea actelor administrative
Nulitatea reprezintă sancțiunea care lovește actele juridice,lipsindu -le de acele efecte în
cererea cărora aceste acte au fost constituite.Există mai multe categorii de nulității:
-după modul lor de consacrare,nulitățiile pot fi exprese,adi că prevăzute de lege(de
exemplu,în cadrul modificărilor și adăugărilor,altele decât cele legale și care atrag nulitatea
actului de identitate)și nulității virtuale,neprevăzute de lege dar care se deduc din norme(de
exemplu,adaptarea actului juridic fără ma joritatea cerută de lege,cum ar fi hotărârile consiliului
local).
-după întinderea efectului lor distructiv,distingem nulității totale,care desfințează actul
în întregime și nulității parțiale,care -l desfințează doar în parte
-sub aspectul cauzelor care le determină și a regimului juridic nulitățiile se divid în
nulități absolute și relative(de exemplu,absența din procesul verbal de contravenție a încadrării
juridice a faptei atrage nulitatea absolută pe când omisiunea de a consemna locul de muncă al
contra venientului,doar pe cea relativă
-după modul de constatare,nulitățiile pot fi nulității de drept și nulității constatate de
organele administrației
-după obiectul lor,nulitățiile pot fi,nulității de fond,cele care vizează conținutul actului
juridic și nul ității de formă care derivă din încălcarea condițiilor procedurale ale actului
administrativ
-mijlocul procedural de desfințare totală sau partială,relativă sau absolută a actelor
administrative este fie revocarea de către organul emitent ,fie anularea dis pusă de către alte
organe de stat.
S-a observant ca nulitățiile pot fi absolute sau relative. Terminologic ,legislația
administrativă consacră doar noțiunea de nulitatea absolută,în timp ce nulitatea relativă este
subînțeleasă întotdeauna ca o nulitate vir tuală.Nulitatea absolută consacrată legal este o nulitate
expresă denumită58 “nulitate”(a procesului -verbal de contravenție),”anulare” (în ipostaza
anulării mențiunii de schimbare a domiciliului) sau “caz de nulitatea”(de exemplu,a actului de
nulitate) ori “nulitate de drept”.
Consecințele acestor deosebirii ar fi următoarele:

58 http://avocatura.lexignat.ro/avocatura -articole/NULITATEA -ACTULUI -JURIDIC -CIVIL -2.

36
-în cazul nulităț ii absolute a actului ce poate a fi invocate de către orice organ sau
persoană care ar refuza executarea,în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu
drept uri și interese legate prin acel act.
-actul nul absolut nu poate fi validat neavând o existență juridică,în timp ce actul
anulabil se poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesențiale
-când se constată nulitatea absolută a act ului,nu este necesară revocarea întrucât actul
nu a putut produce efecte valabile pentru trecut și viitor,în timp ce actul anulabil trebuie revocat
de către organele competente.
În dreptul administrativ disfuncția dintre cele două categorii de nulități,sub aspectul
subiecțiilor îndreptățiți a le invoca,nu este atât de netă ca în dreptul civil,organul de stat poate
verifica din propria inițiativă sau din oficiu și poate constata în același mod nulitatea absolută
sau relativă a propriului său act ori a actelo r organelor subordo nate.O asemenea posibilitate
există atât în cazul actelor administrative emise din oficiu cât și a celor emise la cerere,întrucât
caracterul unilateral al actelor administrative,cât și calitatea organului de stat ca participant la
raport ul juridic și emitent al actului,îl îndreptățesc din oficiu să cerceteze legalitatea proprilor
acte,dispunând,în măsura în care acest drept nu este supri mat ori actul nu este definitiv sau
irevocabil.
Sub aspectul posibilității de irevocare din oficiu a nu lității,fie ea absolută,fie relativă
constatăm următoarele:nu există termen general de prescripție în ceea ce privește invocarea
nulității;organul administrativ poate,ca regulă general ă să-și desfințeze propriul act fără
existența unei norme legale exprese care-l împuternicește în aces t sens;dacă actul administrativ
ilegal a generat și alte raporturi juridice administrative,ele se vor desfința după procedura
specific ă acelor ramuri de drept.
Elementul care permite s tabilirea caracterului absolut sau relativ al nul ității în dreptul
administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea
absolută,iar încălcarea acelor dispositive determină nulitatea relativă .Nulitatea actelor
administrative produce efecte juridice față de părți ile raportului juridic,dar și față de terții.

37
3.4.2 Inexistența actelor administrative

În dreptul administrativ, distincția între nulitatea actelor și inexistența lor, prezintă nu
numai importanță teoretică, dar și practică.59Astfel, în cazul actelo r inexistente, orice persoană
poate refuza executarea lor fără vreo consecință juridică.
Inexistența actului administrativ profund ilegal poate fi constatată de orice subiect de
drept căruia i se adresează actul.Corespunzător dreptului subiectelor destinat are ale actului
administrativ de a se apăra în fața oricărei autorități publice,există și obligația corelativă
organelor publice respective de a constata „ inexistența” actului administrativ.
Inexistența actului adm inistrativ nu este numai o teorie, o crea ție a literaturii și practicii
de specialitate, ci chiar o instituție de ordin constituțional. Astfel, nepublicarea în monitorul
oficial a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern
are drept consecință inexistența actelor administrative respective60.
Cauzele inexistenței rezidă în lipsa unuia ,a unora sau a tuturor elementelor esențiale
ale actelor administrative,respective voința,subiectul,obiectul și motivul.
Efectele inexistenței acestor acte sunt următoarele:
-nu există prezumția de legalitate și nu operează caracterul executoriu al actului, a cărui
existență și executare p oate fi contestată și respectiv refuzată
-invocarea inexistenței o poate face orice subie ct de drept interesat
-viciul ine xistenței actului adm inistrativ îl poate contesta orice instanță judecătorească
-căile administrative de atac se pot exercita oricând
-autoritățiile administrative nu pot fi ținute să emită un act individual în temeiul unui
act normativ inexistent
-inexistența formalitățiilor procedural e legale necesare adoptării actului administrativ
antrenează ne valabilitatea ace stuia din urmă.

59 http://www.rasfoiesc.com/legal/administratie/Anularea -si-inexistenta -actelo63.php .
60 referat -referate.blogspot.com/2016/08/aplicarea -si-eficienta -actelor .htm .

38
SECȚIUNEA 4. ACTELE ADMINISTRATIVE ATIPICE

4.1 Operațiunile administrative și tehnico -materiale
Activitatea administrației publice poate îmb răca mai multe forme, care pot fi clasificate
din mai multe puncte de vedere, în funcție de diferite criterii: aptitudinea de a produce efecte
juridice, numărul de părți implicate, regimul juridic aplicabil etc. Diviziunea fundamentală a
formelor de activi tate a administrației publice este aceea în acte juridice – fapte material e-
juridice – operațiuni material -tehnice (administrative). La acestea se mai adaugă, în opinia unor
autori61, și actele politice.
Actele juridice sunt acele manifestări de voință ale unui organ administrativ, făcute cu
scopul de a produce efecte juridice. O autorizație de construire, o hotărâre de Guvern de
indexare a pensiilor, un titlu de proprietate emis în vederea reconstruirii dreptului de proprietate
al unui particular, o hotărâr e de consiliu local d e acceptare a unei donații etc., se încadrează în
această categorie. Faptele material -juridice sunt acele forme de activitate a administrației
publice care, deși nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice, produc asemenea efe cte
în temeiul legii. Cu titlu de exemplu sunt oferite în general o abatere sau o contravenție a unui
funcționar, nesoluționarea unei cereri în termenul legal etc.
Operațiunile material -tehnice (sau administrative ori tehnico -materiale) reprezintă
acele fo rme de activitate care nu produc, în sine nici un efect juridic, ele pregătind un act
administrativ62, conferindu -i character executoriu63 sau servind la îndeplinirea formalităților de
publicitate a actului deja emis: avizele, adresele de comunicare, acordul dat de un particular în
vederea emiterii unei autorizații de construire sunt exemple de asemenea operațiuni materiale.
În realitate, categoriile care contează sunt cele de act juridic, respective de operațiune
material – tehnică (administrativă).Celelalte două categorii sunt în general doar amintite, nu și
analizate de către autorii de drept administrativ. Și acesta, întrucât, în ceea ce privește actele
politice, odată definite, se încadrează mai degrabă la materia dreptului constituțional decât la
drepul administrativ.

61R.N. Petrescu. Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p.276.
62Tocmai de aceea unii autori le denumesc acte preparatorii – a se vedea, spre exemplu, C.G. Rarincescu,
Contenciosu l administrativ român, ediția a 2 -a, Editura „Universala” Alcalay & Co., București, p.249 -251.
Autorul vorbește de acestea în contextul analizei obiectului acțiunii în contencios administrativ, care trebuie să
fie un act administrativ, iar nu unul preparat oriu.
63 Este vorba despre formalități (operațiuni administrative) care conduc la formarea de acte administrative
complexe: acordul administrativ, aprobarea propriu -zisă, confirmarea, ca sinonim al acesteia din urmă.

39
Pe de altă parte, faptele material -juridice (adică acele fapte material e cărora legea le
atașează efecte juridice64) nu prezintă o importanță practică atât de mare. Și aceasta, întrucât,
dacă vorbim despre fapte le ilicite ale funcționarilor pu blici (veritabile manifestări de voință
care, prin voința legiuitorului, produc efecte juridice), prea puțin au importanță pentru o teorie
generală a actului administrativ; iar dacă vorbim despre refuzul nejustificat de a soluționa o
cerere, trebuie să obs ervăm că, potrivit art.2 alin. (2) din Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ65, acesta este asimilat, ca regim juridic, actului administrativ ; în consecință
crearea unei categorii aparte ar fi pur formală66.
Deosebirea fundamentală între actul jur idic și operațiunea materială tehnică este, așa
cum se poate observa și din definiția lor, aceea a efectelor juridice pe care numai actele le
produc. Dimpotrivă, operațiunile administrative nu produc asemenea efecte67. Cel mult, în
anumite situații de forma re a actelor complexe, am putea spune că asemenea operațiuni
contribuie la producerea efectelor juridice de către actele administrative.
Prin urmare, esențiale pentru distincția în cauză sunt efectele juridice pe care
manifestarea de voință a administrație i o produce sau nu. Astfel, așa cum s -a remarcat în
practica juridică68, în măsura în care înscrisul analizat produce efecte juridice, fiind deci
“susceptibil de a vătăma drepturile celui care s -a bucurat de exercitarea anumitor prerogative
până la acel mom ent”, el este un act administrativ de autoritate, cenzurabil pe calea
contenciosului administrativ, chiar dacă poartă o denumire specific ă operațiunilor material –
tehnice(adresă)69.
Dacă analizăm activitatea structurilor administrației publice, vom constata că cea mai
mare parte din activitatea acestora nu o ocupă actele juridice, ci operațiunile administrației și
faptele materiale, cele care alcătuiesc cea de -a doua categorie, mai sus amintită.
Operațiunile administrative prezintă o deosebită importanță, deo arece cu ajutorul lor
are loc emiterea, executarea și controlul executării actelor administrative, precum și a altor acte

64T. Drăganu, Actele de drept administrat iv. Editura Științifică, București, 1959, p ag.11
65Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ Publicată în M. Of., nr. 1154 din 7 decembrie 2004 și
modificată prin Legea nr.262/2007 (M. Of. nr.510 din 30 iulie 2007).
66 Totuși, vom menționa că, din pun ct de vedere teoretic, actele juridice și faptele material -juridice se deosebesc
prin aceea că, în cazul primelor, există o concordanță perfectă între manifestarea de voință, scopul său și efectele
sale, concordanță care însă nu există în cazul faptelor ma terial -juridice – I. Iovănaș, Drept administrativ, Editura
Servo Sat, Arad, 1997, p ag.14
67 Bunăoară, în cazul unui aviz conform, organul emitent este liber să emită sau nu actul administrativ (în același
sens,a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administ rativ, Editura Științifică, București, 1959, p ag.127; R.N.
Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p ag.321).
68 C.A. Cluj, Secția de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 1493 din 9 octombrie 2006, în B.J. 2006, Editura
Sfera Juridică, Cluj -Napoca, 2007, p ag.463-465
69 O. Podaru, Drept administrativ, vol. I. Actul administrativ (I), Repere pentru o teorie altfel, Editura Hamangiu,
Sfera Juridică, 2010, p ag.7.

40
juridice. Operațiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administrației publice,
a activității executive săvârșite de autorități, instituții publice în realizarea sarcinilor conferite
lor prin lege, care nu produc prin ele însele efecte juridice, indiferent dacă însoțesc sau nu un
act juridic.
O definiție sintetică a operațiunilor administrative arată că acestea sunt „ope rațiuni de
birou realizate de personalul administrației publice în procesul administrativ”.70În mod
excepțional, unele dintre ele pot produce efecte juridice, dar numai în condițiile și cazurile
expres prevăzute de lege.
Unele operațiuni administrative sunt înfăptuite în rea lizarea autorității publice, ca de
exemplu, înmânarea unui titlu de proprietate conform Legii nr. 18/1991, în timp ce altele nu
implică aceasta, fiind simple operațiuni de birou sau de cancelarie: tehnoredactare de acte,
ștampilare, îndos ariere, arhivare etc.
Profesorul Al. Negoiță definește operațiunile administrative ca fiind „acele operațiuni
materiale care sunt făcute de către personalul organelor administrației publice de -a lungul
procesului administrativ”.
Numărul mai mare al operaț iunilor administrative în comparație cu cel al actelor
administrative se explică prin faptul că pentru elaborarea și executarea unui singur act
administrativ sunt necesare și diferte operațiuni administrative.
Operațiunile administrative pot fi grupate dup ă momentul intervenției lor în diferitele
faze ale procesului de elaborare și executare a actelor administrative.
Astfel, în faza de pregătire sunt realizate operațiuni de documentare, constatare,
expertizare, auditare, întocmire de referate , statistici, procese verbale etc.
Emiterea presupune întocmirea mai întâi a proiectului actului administrativ, avizarea
acestuia de către organele îndrituite , datarea, semnarea, înregistrarea acestora.
În faza executării, din varietatea operațiunilor administrative ca re intervin, le amintim
pe cele legate de publicitatea actului sau aducerea acestuia la cunoștința celor interesați,
executarea silită, controlul etc. În literatura de specialitate se face uneori distincție între
operațiunile administrative și cele materia le, reținându -se faptul că granița dintre ele este, de
asemenea, dificil ă de delimitat.
Astfel, D. Brezoianu reține faptul că „operațiunile administrative sunt legate, în general,
de emiterea, executarea și controlul executării unui act administrativ sau a altui act juridic

70 I. Popescu – Slăniceanu, C. – I. Enescu, D. – M. Petrovscki , Drept administrativ”, Editura Independența pag.10

41
concret, determinat, în timp ce operațiile materiale propriu -zise sunt înfăptuite în exercitarea
unor atribuții ale organelor administrației publice, fără a avea o legătură directă cu un anumit
act administrativ sau alt act juridic, emis de organe ale administrației publice sau de alte
autorități publice”.
Operațiunile administrative pot fi măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoștință
și punere în executare a actelor și contractelor administrative.
Operațiunile tehnico -administra tive se caracterizează prin următoarele trăsături:
a) sunt forme concrete de realizare a administrației publice și se supun regimului juridic
de drept administrativ și intervin, de regulă, în legătură cu emiterea, executarea și controlul
executării actului și /sau contractului administrativ;
b) sunt fapte materiale putând produce efecte juridice numai în condițiile și cazurile
expres prevăzute de lege;
c) sunt săvârșite numai de către autorități, instituții și servicii publice, de către structuri
organizato rice ale acestora, precum și de funcționarii publici special i învestiți cu astfel de
atribuții, cu prilejul executării competențelor ce le revin;
d) pot angaja răspunderea administrativă a autorului lor, în condițiile legii.
Față de momentul emiterii – adoptării actului administrativ, pot interveni anterior,
concomitent sau ulterior acestuia.
Operațiunile tehnico -materiale se caracterizează prin următoarele trăsături:
a) sunt forme concrete de realizare ale administrației public e în sens larg, prin care se
crează bunuri și /sau se prestează servicii publice;
b) sunt fapte materiale, care nu produc prin ele însele efecte juridice;
c) pot fi săvârșite de către autoritate, instituție și serviciu public, structură
organizatorică sau funcționar public, precum și de către societăți comerciale, regii autonome și
organisme nestatale.
Operațiunile tehnico -materiale produc transformări în lumea materială,fără să existe
vreo manifestare volițională, fără a avea legătură cu actul dministrativ; așa este furnizarea
energie i termice, a apei potabile, administrarea tratamentului medical.71
Pe lângă acte juridice, la nivelul autorităților administrației publice mai întâlnim și fapte
materiale care nu concretizează o voință juridică; de unele dintre ele, legea leagă producerea
unor efecte juridice.

71E. Bălan, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București 2008, p ag. 157 -159.

42
Ponderea activității autorităților administrației publice o reprezintă asemenea fapte
materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ având ca sarcini de serviciu
efectuarea diferitelor operațiuni administrative sau, după ca z, a celor materiale.
Prin toate aceste operații se asigură transpunerea în practică atât a actelor juridice ale
autorităților administrației publice cât și a legilor, în baza cărora sunt emise actele juridice
respective, sau, după caz, în limitele legii, se prestează servicii publice.72
Operațiunile tehnico -administrative sunt supuse, într -o administrație ce are la bază
criterii științifice, unui permanent proces de raționalizare și perfecționare, în special prin
introducerea tehnicilor moderne de evidență și informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor
operații de tehnică administrativă, fără a putea fi însă vreodată înlăturată pe deplin activitatea
omului.
Semnificația deosebită a operațiunilor administrative a fost sesizată și în doctrina
postbelică, pornind de la premisa că doar acestea permit emiterea și realizarea în fapt a actelor
administrative. Teoretizarea însă a fost apreciată ca extrem de dificilă, chiar mai dificilă decât
a actelor administrative, datorită mai ales marii lor diversități.73
În doctrina postbelică, operațiunile administrative erau privite ca fapte material e
săvârșite de organele administrative pentru executarea în concret a legilor și a celorlalte acte
juridice emise de organele statului pe baza lor, distingându -se de actele jur idice prin faptul că
nu erau, prin conținutul lor, manifestări de voință făcute cu scopul de a produce efecte
juridice.74
Pe lângă acestea, același autor mai identifică și așa -numitele operațiuni de tehnică
administrativă, tot fapte materiale, care nu sunt însă săvârșite în realizarea puterii de stat și deci
nu fac parte din administrația de stat.
În sfârșit, este evocată și categoria operațiunilor direct productive,care diferită de
celelalte două categorii prin faptul că reprezintă fapte directe productive, producând bunuri
materiale sau prestând anumite servicii materiale75.
Operațiunile și faptele materiale ale autorităților administrației publice sunt clasificate
în doctrina actuală în: operațiuni tehnico -administrative (de putere, de administrație internă , ce
pot fi la rândul lor producătoare de efecte juridice și neproducătoare de efecte juridice);

72 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,București, 2002,p ag.12.
73 R. Ionescu, Drept administ rativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970,p ag. 284
74 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970, pag.211 și urm
75R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970,p ag.214.

43
operațiuni de realizare a serviciilor publice (în domenii variate) și operațiuni tehnico –
materiale(în domeniul economic și industrial)76.
Operațiunile tehnico -administrative reprezintă acțiuni i realizate în principal de
autoritățile administrației publice și de funcționarii acestora prin care se ajunge la adoptarea
sau la aplicarea actelor administrative, asemenea activități putând fi desfășurate și la nivelul
unor servicii care aparțin puterii legislative sau judecătorești, dar ca activități complementare77.
Operațiunile tehnico -materiale, după un alt autor, sunt o formă concretă de realizare a
activității executive neproducătoare de efecte juridice78.
4.2 Tăcerea administrației și refuzul nejustificat
In doctrina juridică s -au născut vii discuții, cu implicații directe în practica judiciară, în
legătură cu problema de a ști dacă refuzul nejustificat satisface o cerere privitoare la un drept,
sau tăcerea administraț iei este sau nu act administrativ.
Prin expresia “refuz nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege”, legiuitorul a avut în vedere posibilitatea respingerii
nejustificate a cererii, fie pri n încălcarea unor dispoziții legale, sau a interpretării lor greșite,
fie prin greșita stabilire a unei stări de fapt. “Caracterul nejustificat al refuzului trebuie dedus
din continuțul cererii raportat la obligațiile legale ale organului administrației de stat care l -a
emis, și nu din faptul că acest organ a omis să -și intregească refuzul cu o motivare încorporată
în textul acestuia, sau formulată într -un înscris separat” .Pentru ca refuzul să fie nejustificat este
necesar ca autoritatea administrativă să f i avut obligația să facă ceea ce în cerere i se pretindea.
Nerezolvarea cererii în termenul pr evăzut de lege, prin lipsa oric ărei comunicări,
echivalează cu un refuz nejustificat, deci cu o respingere a cererii, deși este posibil ca în
termenul de atac în justiție, înclus în timpul derulării procesului, autoritatea administrativă să
comunice rezolvarea favorabilă a cererii, ceea ce ar lipsi de obiect acțiunea în contencios
administrativ .
Această stare de fapt a fost denumită în literatura juridică tăcerea administrației. Totuși
tăcerea administrației poate să nu însemne neaparat o respingere a recunoașterii vreunui drept,
deoarece este posibil ca termenul de 30 de zile să fi fost prea scurt pentru informarea autorității
publice sau pentru efectuarea unor ce rcetări suplimentare. Probabil din aceste considerente, sub
imperiul Legii contenciosului administrativ din 1925, “tăcerea admi nistrației” nu a fost

76 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,București, 2002,p ag.13.
77 M. Preda, Drept administrativ. Parte generală, ediția a III -a, Editura Lumina Lex,București, 2004, p ag. 207
78 I. Santai, Drept administrativ și știința admini strației, volumul II, Editura Risoprint,Cluj -Napoca,2003, p ag.168

44
echivalentă cu o respingere a cererii. În literatura juridică se poartă discuții dacă “refuzul
nejustificat ” sau “tăcerea administrației” sunt sau nu acte administrative.
Dreptul francez a reacționat la această problemă, ridicată de practica judiciară, creând
prin art. 3 din Legea din 1 iulie 1900, așa -numitul recurs special la tăcerea administrației,
asimilat implicit unei decizii de respingere.
În dreptul român această problemă și -a găsit realizarea pentru prima dată în art.4 alin.
9 lit. j din Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905
prevedere reluată în același conțin ut în art. 5 paragraful 3 lit. f în Legea pentru Curtea de Casație
și Justiție din 17 februarie 1912. Aceste texte stabileau judecarea recursurilor “în contra
refuzului acestor autorități de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept”. În art. 107 al. 3
din Constituția din 1923, acest refuz era asimilat “relei voințe”, formulare la care face referire
și art. 4 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 .
“S-a considerat, întocmai ca și în dreptul francez acest recurs este creat contra tăcerei
sau abstinenței administrației, echivalându -se acest refuz de a lua o decizie într -un anumit
termen cu o decizie de re spingere susceptibilă de a fi di ferită instanțelor de contencios” .
Literatura interbelică considera ca Legea contenciosului administrativ d in 1925 statua
un contencios subiectiv de plină jurisdicție, astfel că, prin sentințele judecătorești se putea
pronunța recunoașterea dreptului reclamantului, administrația putând fi invitată să rezolve
cererea și să dea un ră spuns ori constatând dreptul r eclamantului să oblige administrația să
satisfacă cererea. Se susținea în altă părere, că în condițiile Legii contenciosului administrativ
din 1925, Curtea de Casație a hotărât ca tot ceea ce instanța competentă putea face ,era de a
constata ilegalitatea t ăcerii administrației de stat și de a obliga organul respectiv să dea soluția
legală, dar instanța nu era abilitată să admită sau să respingă cererea, căci ar fi echivalat cu o
substituire a puterii judecătorești în competența autorității executive.79
În sistemul Legii contenciosului administrativ din 1925 au fost și soluții ale instanțelor
judecătorești care au stabilit ca în cazul tăcerii administrative, instanțele erau ținute să indice
și soluția legală ce urma să se dea de organul pârât, nu numai să -l oblige să rezolve afirmativ
sau negativ cererea .
Situându -se pe aceeași poziț ie, dar cu o alta motivare, profesorul Ilie Iovănaș susține că
refuzul de a satisface o cerere p rivitoare la un drept, atunci când el se dovedeș te nejustificat,
sau nerezolvarea î n termen a unei cereri privitoare la un drept, nu sunt altceva decât fapte

79Tudor Drăgan, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr.
1/1967, pag. 272 -273 și Introducere în teoria și practica statului de drept, pag. 1 52-153.Editura Stințifică

45
juridice materiale. După pă rerea aceluia și autor, motivarea profesorului Tudor Drăganu duce
la concluzia că refuzul nejustificat sau tăcerea administraț iei nu ar produce efecte jurid ice, deși
în realitat e aceste efecte constau tocmai î n nesocotirea dreptului persoanei și împiedicarea
exercită rii lui. Tăcerea și refuzul administraț iei “nu sunt acte administrative tocmai pentru ca
între voința organului și efectele produse nu există con cordanță specifică actelor
administrative” .De altfel, pe tema dezbătută autorul face observația că o hotărâ re de anulare a
unui act administrativ produce efecte ex tunc , pe când hotărârea pronunțată în cazul refuzului
sau tăcerii administraț iei produce efe cte ex nunc .Referitor la această opinie, profesorul
Antonie Iorgovan trage concluzia că autorii de mai sus au susținut,că refuzul nejustificat și
tăcerea administraț iei sunt “fapte materiale asimilate de lege a actelor administrative”, fapt ce
îl îndreptăț ește să le califice la rândul să u ca “acte administrative asimilate” sau “acte
administrative implicite” , ceea ce il situează de fapt în categoria autorilor ce susțin prima
părere.
La rândul nostru, am considera t că refuzul nejustificat și tăcerea administ rației nu sunt
acte administrative, din cel puțin trei motive.
În primul rând, rezultă că refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept
recunoscut de lege, apare ca o noțiune distinctă de actul administrativ.
În al doilea rând, dacă leg iuitorul ar fi vrut să înglobeze refuzul nejustificat în categoria
actelor administrative nu ar fi folosit în text conjuncția sau, “printr -un act administrativ sau
prin refuzul nejustificat”. În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns în l egatură
cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată pentru conformitate cu originalul.
Din cele de mai sus rezultă ca legiuitorul a facut o distincție clară î ntre ca tegoria actelor
administrative ș i categoria adreselor de comunicare a refu zului soluț ionării cererii.
În al treilea rând , este clar ca tăcerea administraț iei nu po ate fi un act administrativ,
atâta timp cât lipsește manifestarea de voință. De altfel, chiar legiuitorul foloseș te expresia:
“fapt ul de a nu răpunde”. În consecință, tăcerea este un fapt, dar nu este asimi lată cu refuzul,
de unde rezultă ca refuzul nejustificat nu este numai un simplu fapt, ci pentru a produce efecte
juridice, obligatoriu trebuie să fie un fapt juridic material.
Cel ce se consideră vătămat î n drepturil e sale, recunoscute de lege, se poate adresa
instanț ei de contencios administrativ și poate o bliga autoritatea administrativă să emită actul
admin istrativ, ori să elibe reze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. Deci, instanț a
poate o bliga aut oritatea administrativă să rezolve cererea, însă fără să poată să -i impună cum
anume să o soluț ioneze .Lega litatea refuzului nejustificat î n emitere a actelor (administrative)
pregă titoare, cum sunt propune rile, avizele, acordurile, schiț ele, s.a. nu poate f orma obiectul

46
unei acțiuni în contencios administrativ ,cu prilejul verifică rii actului administrat iv, la
adoptarea sau emiterea căruia au fost avute î n vedere .
Astfel, în exercitarea atribuț iilor sale, Av ocatul Poporului emite recomandări asupra
ilegalită ții actelor administrative sau faptelor administrative. Pro babil pentru a se da o eficiență
sporită controlului efectuat de această instituție și fără să se aibă în vedere îndoielile exprimate
în literatura juridică , legiuitorul a as imilat actelor administ rative și tăcerea organelor
administrației publice cât ș i emiterea tardivă a actelor. Prin această prevedere s -a încercat
practic să se impună opinia potrivit căreia refuzul, respectiv tăcerea î n a satisface o cerere
privitoare la un drept este un act admi nistrativ. Dacă tăcerea organelor administraț iei publice
și emiterea tardivă a actelor nu su nt fapte materiale cu semnificație juridică ci acte
administrative, atacarea acestora pentru ilegalitate, asimilate fiind ref uzului nejustificat, trebuie
să se facă cu respectarea proce durii administrativ -prealabile ș i judecatorești, în cadrul
termenelor prev zăute de legea organică, deoarece î n caz co ntrar s -ar pierde dreptul la acț iune.

47
CONCLUZII ȘI PROPUNERII

Studierea esen ței,trăsăturilor și par ticula rităților actului administrativ ,ca mijloc
principal de realizarea a activității administrației publice și a condițiilor de valabilitate a
acestuia,ne -am permis formularea următoarelor concluzii importante:
Într-o accepțiune extensivă, actul administr ative reprezintă esența unui înt reg și
complex proces de decizii , un moment important în cadrul conducerii societății, care intervine
în toate sectoarele și domeniile de activitate – social,politic, economic, juridic, cultural .
Conceptual ,actul administra tiv este actul juridic unilateral emis în cadrul activități i
executive de autorități publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuții de
realizare a puterii de stat ,prin care se crează, se modifică sau se sting r aporturi de drept
admini strativ .
În baza acestor acte, organele administrației publice, în limitele competențelor lor,
reglementează relațiile sociale, organizează sfera economică, culturală și social -politică a
societății, asigură ordinea publică și securitatea statului, apără d repturile și libertățile
cetățenilor,interesele organizațiilor de stat .
Denumirea de act de drept administrativ a fost propusă de către Tudor Drăgan u, în ideea
evocării mai clare a regimului elaborării și, respectiv, al efectelor actelor organelor
administ rației de stat,emise în realizarea puterii de stat .
Într-o formulare generală, actul administrativ este definit ca: „forma juridică principală
de activitate a organelor administrației publice, care constă în manifestarea unilaterală și
expresă a voinței de a naște, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii
publice,sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești ”.
În literatura juridică, trăsăturile actelor administrative su nt apreciate ca fiind „acel
ansamblu de însușiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice
și concomitent le diferențiază de alte specii de acte juridice ce aparțin diverselor ramuri de
drept” .
În literatura de specialitate nu există o unanimitate de opinii cu privire la
numărul,denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ.Aceasta reprezintă o
consecință firească a varietății opiniilor exprimate cu privire la noțiunea de administrație de
stat,ca activitate și respectiv ca sistem de organe.
Cele ma i multe acte administrative reprezintă manifestări unilaterale de voința care
emană de la o singură autoritate administrativă.Există însă și cazuri, când actele administrative
i-au naștere prin contopirea unui acord, a două sau mai multor manifestări de vo ință, ce provin
de la organe diferite.

48
În concluzie, recunoaștem că atît conceptul de act administrativ, trăsăturile definitorii,
cît și clasificarea acestor acte după diverse criterii în doctrină cunosc o varietate de abordări,
expunerea noastră nefiind u na exhaustivă .
In doctrină , clasificarea actelor administrative, se regăsește î n mai multe v ariante, efect
firesc al concepțiilor diferite asupra conținutului ș i sferei adminis trative, implicit al
administraț iei de stat. Altfel spus , actele administrative prezintă o mare varietate, ținâ nd seama
de diversitatea de situații și de relații sociale î n care su nt angajate organele administraț iei
publice. In cazul actelor administrative, rolul clasificărilor este în primul râ nd de ordin practic,
deter minat de iera rhia administrativă și de forța juridică a actului administrativ .
Acte le emise de o rganul cu competență teritorială mai restrânsă trebuie să nu î ncalce
actele organelor cu competență teritorială mai largă. Ca urmare, actele autorităților
administraț iei pub lice locale nu pot c onține reglementări contrare celor prevăzute în actele
autorităților administrației publice centrale și nici celor emise de autoritățile administraț iei
publice locale ierarhic superioare.
În primul rând, un asemenea act nu și -ar putea înceta producerea de efecte j uridice,
printr -un act ce ar conține manifestarea de voință, a unuia sau a unora dintre organele care au
participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act cuprinzâ nd și manifes tările de voinț a ale
tuturor organelor ce au el aborat î n comun actul anterior , ori un act al unui organ superior tuturor
celor emitente. În al doilea rând, acțiunea în justiție se va îndrepta î mpotriva tuturor organelor
participante la emiterea lui.
Condițiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase,de mai multe
ori ele fiind expres prevă zute pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care
acesta face parte.Această situație i -a determinat pe uni i autori de drept administrativ să
analizeze tipurile condițiilor de legalitate,fie din prisma fazelor procesului administrativ(ale
procedurii emiterii,adoptări și exercitării actelor administrative).
După cum am enunțat, în doctrina românească, în contextu l aceleiași problematici, pe
lângă „condițiile de legalitate” este utilizată și categoria „condiții de valabilitate” a actelor
administrative, evitâ ndu-se a se clarifica distincția dintre ele sau, eventual, sinonimia lor.
Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria funcționarului
de fapt, atunc i când există aparența legal ității activității acestuia, colaborează cu aceea a
aparenței în drept, acceptată din motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a considera
actul administrativ sau operațiunea administrativă ca fiind legală, și de a evita repunerea în
discuție a situației juridice ce face obiectul actului sau operațiun ii și implicit, obligarea
persoanei în cauză de a parcurge procedura administrativă din nou

49
Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind o condiție
de valabilitate a acestora, deoarece legea, și în primul rând legea fundamentală, Constituția,
prevede obligația publicării lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca și
forma orală, în condițiile autorizate de lege .
În genera l,emiterea unui act administrativ presupune semnarea acestuia de către
persoana competentă din cadrul autorității emitente, uneori contrasemnarea de către o altă
persoană, în cazul unor acte – motivarea lor, iar în cazul actelor administrative emise de
autorități colegiale – existența cvorumului și a majorității prevăzute de lege.
Dintre formele substanțiale necesare pentru ca actul să fie valid, după cum am enunțat
mai sus,deosebit de importantă este semnarea actului administrativ, formalitate ce permite
verificarea competenței de emitere a actului, fiind indispensabilă pentru dovada existenței
deciziei administrative.
Generalizâ nd cele expuse, notăm că, pentru ca un act administrativ să producă efecte
juridice,este necesar să fie întrunite o serie de condi ții ce țin de comp etență, de formă și de
procedura prevăzută de legislația în vigoare. Acest fapt presupune asumarea unei
responsabilități deosebite de către persoanele în drept să le adopte sau să le emită.
Cât privește impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative, vom
sublinia că acesta se răsfrînge în principiu asupra efectelor juridice ale acestora. Prin urmare,
în condițiile în care în procesul de elaborare și de adoptare/emi tere a actelor administrative su nt
încălcate condițiile de valabilitate prevăzute de lege, survin sancțiuni precum suspendarea,
revocarea, anularea și modificarea acestora. Aceste sancțiuni/consecințe, intervenite ca rezultat
al încălcării legalității în activitatea administrației publice, ce prezintă o importan ță deosebită
nu atât prin sine însuși, câ t prin faptul cui îi revine competența dispunerii acestor măsuri și
condițiile ce urmează a fi respectate.
Din acest punct de vedere, în condițiile actuale tot mai pronunțată devine problema
competențe i. Atunci când forma scrisă este impusă prin lege, aceasta va trebui socotită
ca o condiție de validitate a actului administrativ individual, independent de existența
unei dispoziții care să sancționeze cu nulitatea lipsei formei scrise.
Actele emise de organele colegia le ale administrației publice trebuie să îmbrace
întotdeauna forma scrisă, chiar dacă ele au caracter individual, deoare ce numai în acest
mod se poate f ace distincție între hotărârea adoptată și opiniile exprimate de participanți
la ședința organelor respe ctive.

50
Tot legată de forma actului administrativ este problema motivării. În general,
s-a admis în doctrină că , spre deosebire de hotărârile judecătorești, actele administrative
nu trebuie motivate. Actele administrativ -jurisdicționale fac însă, excepție de la această
regulă, întrucât sunt supuse, în toate cazurile, obligației motivării.
Formele procedurale pe care le întâlnim în procesul de elaborare al actelor
administrative se clasifică în trei categorii: anterioare, concomitente și posterioare.
Studiin d problema suspendării, revocării, anulării și modificării actelor administrative
sub aspectul competenței, coinc idem că legea trebuie să f ie clară și coerentă în cazul câ nd
atribuie asemenea competențe în sarcina autorităților publice. Mai mult, dată fiin d diferența
netă dintre măsurile enunțate, explicată în doctrină și uneori reglementată în acte legislative, ar
fi cazul să fie utilizate exact, potrivit sensului concret atribuit (de exemplu, termenul
„revocarea” unui act administrativ să nu fie substitui t prin „abrogare”).
Actele administrative sunt obligatorii și executorii prin ele însele de la publicare,de la
data prevazută pentru intrarea în vigoare sau de la comunicare,bucurându -se de prezumția de
legalitate .
Deosebirea fundamentală între actul jurid ic și operațiunea material ă tehnică este, așa
cum se poate observa și din definiția lor, aceea a efectelor juridice pe care numai actele le
produc . Dimpotrivă, operațiunile a dministrative nu produc asemenea efecte. Cel mult, în
anumite situații de formare a actelor complexe, am putea spune că asemenea operațiuni i
contribuie la producerea efectelor juridice de către actele administrative.
Dacă analizăm activitatea structurilor administrației publice, vom constata că cea mai
mare parte din activitatea acestor a nu o ocupă actele juridice, ci operațiunile administrației și
faptele materiale, cele care alcătuiesc cea de -a doua categorie .
În faza executării, din varietatea operațiunilor administrative care intervin, le amintim
pe cele legate de publicitatea actulu i sau aducerea acestuia la cunoștința celor interesați,
executarea silită, controlul etc. În literatura de specialitate se face uneori distincție între
operațiunile administrative și cele materiale, reținându -se faptul că granița dintre ele este, de
asemen ea, dificil de delimitat.
Operațiunile administrative pot fi măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoștință
și punere în executare a actelor și contractelor administrative.
Operațiunile tehnico -administrative se caracterizează prin următoarele trăsă turi:

51
a) sunt forme concrete de realizare a administrației publice și se supun regimului juridic
de drept administrativ și intervin, de regulă, în legătură cu emiterea, executarea și controlul
executării actului și /sau contractului administrativ;
b) sunt fapte materiale putând produce efecte juridice numai în condițiile și cazurile
expres prevăzute de lege;
c) sunt săvârșite numai de către autorități, instituții și servicii publice, de către structuri
organizatorice ale acestora, precum și de funcționarii publici special învestiți cu astfel de
atribuții, cu prilejul executării competențelor ce le revin;
d) pot angaja răspunderea administrativă a autorului lor, în condițiile legii.

52

BIBLIOGRAFIE
Legsislație
1. Constituția României din anul 1991 , revizuită și Republicată în anul 2003, M.Of.
Partea I nr.767/ 31 octombrie 2003
2. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,Publicată în Monitorul Oficial, nr.
1154 din 7 decembrie 2004
3. Legea 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, P ublicată în Monitorul Oficial
al României,Partea I,nr.18 din 11 ianuarie2004, revizuită și actualizată în 2 aprilie 2014
Autorii
1. Bălan, E. , Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București 2008 .
2. Brezoianu,Dumitru , Drept administrativ roman, Editura A ll Beck, colectia Curs
Universitar, Bucuresti, 2004 .
3. Craig,Paul, -Administrative Law,fourth edition,Sweer and Maxwel,London,1991 .
4. Drăganu, Tudor , Act de drept administrativ,Edi tura științifică,București 1959.
5. Drăganu,Tudor , Actele administrative și faptele a similate lor supuse controlului
judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967 și Introducere în teoria și practica statului de
drept, Editura Stințifică .
6. Ihnaey,Alberto Gil, T he Administrativve Supervision & Enforcement of EC
Law,Powers,Procedes and Limits,Hart P ublishing,Oxford,Portland,1999 .
7. Ionescu,R. Drept administrativ,Editura didactică și pedagogică,București 1970 .
8. Iorgovan, Antonie ,Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, București, 2005.
9. Iorgovan,Antonie ,Noua lege a contenciosului administrativ -gene ză și explicații,Editura
Roata,București,2004 .
10. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ,Biblioteca juridică
NEMIRA,București,1996.
11. Iorgovan, Antonie,Tratat de Drept Administrativ,Editura Nemira,București 2000 .
12. Iorgovan, Antonie,Tratat de drept administ rativ,volumul II,Editura All Back,București
2002 .
13. Iovănaș,Ilie , Dreptul administrativ, Activitatea administrației publice, Controlul
exercitat asupra activității administrației publice, Editura Servo – Sat, 1997 .

53
14. Iovănaș,Ilie ,Drept administrativ și elemen te ale științei administrative,Editura
Didacti că și pedagogică,București,1977.
15. Negoiță, Alexandru -Drept administrat iv,Editura Sylvi,București 1996.
16. Petrescu, Narcisa, Rodica, ,Drept administrativ,Editura Accent,Cluj Napoca, 2004 .
17. Petrescu, Rodica ,Narcisa, Drept administrativ, Ed itura Hamangiu, București, 2009 .
18. Podaru,O. , Drept administrativ, vol. I. Actul administrativ (I), Repere pentru o teorie
altfel, Editura Hamangiu, Sfera Juridică, 2010 .
19. Popescu,I, C. Slăniceanu, Enescu,I. ,Petrovscki,D.M. , Drept admi nistrativ”, Editura
Independența .
20. Preda, M. , Drept administrativ. Parte generală, ediția a III -a, Editura Lumina
Lex,București, 2004 .
21. Preda,Mircea , Curs de drept administrativ, partea generală, Editura Calistrat
Hogas ,2004.
22. Preda,Mircea , Drept administrati v, Partea Generala (revazută și actualizată ), Editura
Lumina Lex, 2004 .
23. Preda,Mircea ,Drept Administrativ -parte generală ,Editura Lumina Lex ,București2000
24. Prisăcarul,Valentin, Contencios administrativ, Editura ALL BECK,București,1998.
25. Rădescu,Elena , Stoican, Georgeta , Rădescu,Dumitru , Dicționar de drept civil și
proceduri civile, Editura C.H. Beck, București, 2009 .
26. Rarincescu,C.G. , Contenciosul administrativ român, e diția a 2 -a, Editura „Universală ”
Alcalay & Co., București .
27. Santai, Ioan ,Drept administrativ și știință administrativă,vol II,Edi tura Risoprint,Cluj –
Napoca 1998.
28. Schwarze,J. ,Drept administrativ European,Oficiul pentru publicațiile Uniunii
Europene,Sweet and Maxwel,1992.

54

http://biblioteca.regielive.ro/referate/stiinte -politice/executarea -si-efectele -juridice -ale-
actelor -administrative -78195.html .
http://cj.md/uploads/Drept_administrativ_si_administratie_publica.pdf
http://graduo.ro/cursuri/drept/acte -de-drept -administrativ -408870.
http://graduo.ro/cursuri/drept/acte -de-drept -administrativ -408870
http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_200512/recjurid051_25F.pdf.
http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_200512/recjurid051_25F.pdf.
http://www.creeaza.com/legislatie/admi nistratie/REVOCAREA -ACTELOR –
ADMINISTRATI912.php.
http://www.creeaza.com/legislatie/administratie/REVOCAREA -ACTELOR –
ADMINISTRATI912.php.
http://www.rasfoiesc.co m/legal/administratie/Efectele -juridice -ale-actelor -16.php .
http://www.ueb.ro/drept/biblioteca/drept_administrativ_2.pdf
https://ro.scribd.com/doc/53984097/Drept -Administrativ -Actul -Administrativ
https://www.a cademia.edu/13941762/Actul_administrativ_defini%C5%A3ie_tr%C4%83s%
C4%83turi_condi%C5%A3ii_de_valabilitate
www.academia.edu/…/Actul_administrativ_definiție_trăsături_condiții_de_valabilitate.
http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/revista_nou/2014/Articol_RFPC_04_2014.pdf
www.academia.edu/…/Actul_ administrativ _definiție_trăsături_condiții_de_valabilitate.1
http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/revista_nou/2014/Articol_RFPC_04_2014.pdf .
www.avocationita.ro/pdf /Tehnica%20elaborarii%20 actelor %20normative .pdf
www.juridice.ro/…/cateva -consideratii -cu-privire -la-procedura -repararii -pagubei -mate.
www.juridi ce.ro/…/cateva -consideratii -cu-privire -la-procedura -repararii -pagubei -mate .
www.preferatele.com/docs/drept/1/controlul -judecat ore6.php
www.qreferat.com/r eferate/administratie/Pregatirea -elaborarii -actelor -852.php

55