Actele Administrative . Notiune, Clasificare,trasaturi

Cuprins

INTRODUCERE……………………..pag.3

CAPITOLUL I: NOȚIUNEA DE ACT ADMINISTRATIV……..pag. 4-5

CAPITOLUL II: CONDIȚIILE DE VALABILITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE…………………………pag. 6- 16

2.1. Legalitatea actului administrativ……pag. 6-9

2.2. Condițiile de fond……………………….pag. 9

2.3. Condițiile de formă……………………..pag. 9

2.4. Legalitate și oportunitate……………..pag. 10-16

CAPITOLUL III. TRĂSĂTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV…..pag. 17-19

CAPITOLUL IV. COMPARAȚIE ÎNTRE ACTUL ADMINISTRATIV ȘI CELELALTE ACTE JURIDICE……………………………………pag. 20-22

4.1. Actul administrativ și contractul………….pag. 20-21

4.2. Actul administrativ și legea…………………pag. 21

4.3. Actul administrativ și hotărârea judecătorească….pag. 22

CAPITOLUL V: CLASIFICAREA ACTELOR JURIDICE ADMINISTRATIVE…..pag. 23-56

5.1. În funcție de valoarea lor juridică………….pag. 23

5.1.1. Acte administrative de autoritate………..pag. 23

5.1.2. Acte administrative de gestiune………….pag. 23

5.2. După competența materială a organului administrației publice care le adoptă/emite

5.2.1. Acte administrative cu caracter general…..pag. 23

5.2.2. Acte administrative de specialitate…………pag. 24

5.3. Alte clasificări prevăzute în doctrina de specialitate……..pag. 24-27

5.1. Actele administrative de autoritate……………………..pag. 28-47

5.1.1. Noțiunea de act administrativ de autoritate………pag. 28

5.1.2. Forma actelor adminsitrative de autoritate……….pag. 28-29

5.1.3. Procedura de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate…..pag. 29-30

5.1.4. Condițiile de validitate ale actelor administrative de autoritate…….pag. 31-35

5.1.5. Clasificarea actelor administrative de autoritate…………………………pag. 35-39

5.1.6. Modificarea și suspendarea actelor administrative cu caracter de autoritate…..pag. 40-42

5.1.7. Revocarea și anularea actelor administrative de autoritate…………..pag. 42-43

5.1.8. Încetarea efectelor actului administrativ de autoritate atfel decât prin revocare sau anulare………………………………………………………………………………………………pag. 44

5.1.9. Controlul legalității actelor administrative de autoritate……………….pag. 44-47

5.2. Actele administrative de gestiune…………………………………………………..pag. 47-52

5.2.1. Noțiune și părți………………………………………………………………………..pag. 47-49

5.2.2. Încheierea actului administrativ de gestiune………………………………..pag. 49-50

5.2.3. Executarea și răspunderea pentru executarea necorespunzătoare……pag. 50-51

5.2.4. Diferite acte administrative de gestiune………………………………………pag. 51-52

5.3. Actele administrative cu caracter jurisdicțional………………………………..pag. 52-56

5.3.1. Noțiune……………………………………………………………………………………pag. 52-53

5.3.2. Asemănări și deosebiri între actul administrativ cu caracter jurisdicțional și alte acte administrative, precum și cu hotărârile judecătorești………………………….pag. 53-56

Capitolul VI: STUDIU DE CAZ…………………………………………………………….pag. 57-59

Capitolul VI: CONCLUZII…………………………………………………………………..pag. 60-62

Bibliografie…………………………………………………………………………………………pag. 63

INTRODUCERE

În vederea realizării sarcinilor care le revin, și anume satisfacerea intereselor generale ale societății, autoritățile publice adoptă sau emit acte juridice și săvârșesc fapte materiale (administrative), producătoare de efecte juridice, în scopul nașterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ, dar și raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept. Unele acte administrative se emit pentru a a constata o anumită situație juridică a unei persoane fizice sau juridice. De asemenea, unele fapte materiale (administrative) nu produc, prin ele însele, efecte juridice, dar, fără săvârșirea lor nu ar putea fi adoptate sau emise actele administrative producătoare de efecte juridice.

Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emană de la o autoritate publică în temeiul puterii publice, pe baza și în vederea executării legii.

În cadrul activității administrației publice, locul central este ocupat de actele administrative sau actele de drept administrativ care fac parte din categoria actelor concrete de realizare a activității administrative publice producătoare de efecte juridice, categorie în care pot fi incluse și contractele administrative.

CAPITOLUL I: NOȚIUNEA DE ACT ADMINISTRATIV

Actele juridice adoptate sau emise de autoritățile administrative nu au toate aceeași natură, nici aceeași însemnătate și valoare juridică, nici același câmp de aplicare, ele fiind împărțite în: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune și acte administrative cu caracter jurisdicțional.

Actele administrative de autoritate reprezintă actele juridice adoptate sau emise de o autoritate publică, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.

Actele administrative de autoritate se mai numesc și acte administrative de putere publică pentru că ele emană de la o autoritate publică, legislativă, executivă sau judecătorească, executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancționarea celor în culpă.

Actele administrative de autoritate se împart la rândul lor în acte administrative de autoritate cu caracter normativ sau acte normative și acte administrative de autoritate cu caracter individual sau acte individuale.

Actele administrative de gestiune sunt actele juridice încheiate de autoritățile publice administrative pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății statului, județului sau comunei, cu particularii (persoane fizice sau persoane juridice, române sau străine) pentru că statul, județul și comuna, având conducerea propriilor patrimonii fac, în această calitate, acte patrimoniale, bilaterale.

Actele de putere publică făcute de organele statului, legislativul, executivul sau organul judecătoresc, au formă de acte unilaterale, iar actele făcute de administrație, ca gestionar al patrimoniului statului, județului sau comunei, sunt acte patrimoniale, contractuale, de gestiune, care au formă bilaterală, fiind necesare două manifestări de voință.

Actele administrative cu caracter jurisdicțional sunt actele emise de organele de jurisdicție ce funcționează în cadrul organelor administrației publice, competente, potrivit legii, să soluționeze anumite conflicte juridice apărute între organele administrației publice și particulari, persoane fizice sau juridice. Aceste acte juridice, după organul care le emite sunt acte administrative, iar după efectele pe care le produc, sunt acte de jurisdicție.

În ceea ce privește faptele materiale (administrative) , acestea se împart în fapte materiale (administrative) care produc efecte juridice și fapte materiale (administrative) care nu produc efecte juridice prin ele însele.

Faptele materiale (administrative) care produc efecte juridice sunt acele fapte, opreațiuni, acțiuni, săvârșite de funcționarii publici și de particulari în scopul de a produce efecte juridice, care determină nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.

Faptele materiale (administrative) care nu produc efecte juridice sunt acele fapte (operațiuni tehnice, de specialitate) efectuate de funcționarii publici, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar fără săvârșirea lor nu s-ar putea adopta sau emite acte administrative (de autoritate, de gestiune sau cele cu caracter jurisdicțional).

Aceste fapte materiale se împart în două categorii și anume: acte pregătitoare sau preparatorii, ce constau în întocmirea unor acte care, deși nu produc prin ele însele efecte juridice, fără ele nu s-ar putea adopta sau emite actele administrative producătoare de efecte juridice și operațiuni tehnico-materiale, ce constau în efectuarea de operațiuni materiale fără de care actul administrativ nu ar putea fi adoptat sau emis, ori dacă a fost adoptat sau emis nu ar produce efecte juridice.

CAPITOLUL II: CONDIȚIILE DE VALABILITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Legalitatea actului administrativ

1. Actul administrativ trebuie să fie emis de organul competent în limitele atribuțiilor sale. Noțiunea de competență a unui organ administrativ desemnează ansamblul atribuțiilor sale și limitele exercitării lor. Atribuțiile organelor administrative reprezintă învestirea legală cu anumite prerogative.

Competența organelor administrative are mai multe feluri.

Competența materială are în vedere sfera atribuțiilor unui organ administrativ. Aceasta este stabilită de lege si, în raport de competența materială, organele administrative pot fi organe cu competență generală și organe de specialitate.

Competența teritorială privește limitele teritoriale în care se pot exercita atribuțiile conferite de lege. Organele centrale își desfășoară activitatea pe tot cuprinsul țării, iar organele locale numai într-o unitate administrativ-teritorialã sau în alte limite prevăzute de lege.

Competența temporală se referă la perioada de timp în care organul administrativ poate să își exercite atribuțiile legale.

2. Actul administrativ trebuie să se conformeze cu conținutul legilor și al actelor normative care au forță juridică superioară. Actul administrativ trebuie să fie conform cu conținutul normelor juridice aflate în aceste acte normative.

Toate normele juridice au în structură o ipoteză, o dispoziție și o sancțiune. Organul administrativ trebuie să emită actul dacă se întrunesc condițiile de fapt stabilite de ipoteza normei juridice sau se va abține de la emiterea actului dacă acestea lipsesc. Acesta trebuie să adopte conduita corespunzãtoare dispoziției, așa cum este prevăzută în norma juridică. Organul administrativ este obligat să procedeze la aplicarea sancțiunii cu respectarea scopului, conținutului și modului de determinare ale acesteia, conform legii.

3. Actul administrativ trebuie să fie emis în forma și cu respectarea procedurii prevãzută de lege. Sunt avute în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (publicată în Monitorul Oficial nr. 139/31 martie 2000).

Părțile constitutive ale actului normativ sunt: titlul, formula introductivă și, dacă situația o cere, preambulul, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticității actului. Elementele componente ale părții dispozitive sunt articolul, alineatul și enumerările din text, identificate prin folosirea literelor alfabetului românesc.

Sistematizarea conținutului actului normativ are în vedere următoarea ordine de prezentare a ideilor (art. 47): dispoziții generale sau principii generale; dispoziții privind fondul reglementării; dispoziții tranzitorii; dispoziții finale. Stilul de redactare al actelor normative trebuie sã fie caracterizat de concizie, sobrietate, claritate și precizie, care să excludă orice echivoc, respectându-se strict regulile gramaticale și de ortografie. În limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, iar exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate utiliza numai prin explicitare în text, la prima folosire.

Forma scrisă a actelor administrative normative este o condiție de valabilitate, ori de câte ori legea prevede obligația publicării lor. Actele administrative individuale pot avea fie forma scrisă, fie orală. Exisuridice, fără ele nu s-ar putea adopta sau emite actele administrative producătoare de efecte juridice și operațiuni tehnico-materiale, ce constau în efectuarea de operațiuni materiale fără de care actul administrativ nu ar putea fi adoptat sau emis, ori dacă a fost adoptat sau emis nu ar produce efecte juridice.

CAPITOLUL II: CONDIȚIILE DE VALABILITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Legalitatea actului administrativ

1. Actul administrativ trebuie să fie emis de organul competent în limitele atribuțiilor sale. Noțiunea de competență a unui organ administrativ desemnează ansamblul atribuțiilor sale și limitele exercitării lor. Atribuțiile organelor administrative reprezintă învestirea legală cu anumite prerogative.

Competența organelor administrative are mai multe feluri.

Competența materială are în vedere sfera atribuțiilor unui organ administrativ. Aceasta este stabilită de lege si, în raport de competența materială, organele administrative pot fi organe cu competență generală și organe de specialitate.

Competența teritorială privește limitele teritoriale în care se pot exercita atribuțiile conferite de lege. Organele centrale își desfășoară activitatea pe tot cuprinsul țării, iar organele locale numai într-o unitate administrativ-teritorialã sau în alte limite prevăzute de lege.

Competența temporală se referă la perioada de timp în care organul administrativ poate să își exercite atribuțiile legale.

2. Actul administrativ trebuie să se conformeze cu conținutul legilor și al actelor normative care au forță juridică superioară. Actul administrativ trebuie să fie conform cu conținutul normelor juridice aflate în aceste acte normative.

Toate normele juridice au în structură o ipoteză, o dispoziție și o sancțiune. Organul administrativ trebuie să emită actul dacă se întrunesc condițiile de fapt stabilite de ipoteza normei juridice sau se va abține de la emiterea actului dacă acestea lipsesc. Acesta trebuie să adopte conduita corespunzãtoare dispoziției, așa cum este prevăzută în norma juridică. Organul administrativ este obligat să procedeze la aplicarea sancțiunii cu respectarea scopului, conținutului și modului de determinare ale acesteia, conform legii.

3. Actul administrativ trebuie să fie emis în forma și cu respectarea procedurii prevãzută de lege. Sunt avute în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (publicată în Monitorul Oficial nr. 139/31 martie 2000).

Părțile constitutive ale actului normativ sunt: titlul, formula introductivă și, dacă situația o cere, preambulul, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticității actului. Elementele componente ale părții dispozitive sunt articolul, alineatul și enumerările din text, identificate prin folosirea literelor alfabetului românesc.

Sistematizarea conținutului actului normativ are în vedere următoarea ordine de prezentare a ideilor (art. 47): dispoziții generale sau principii generale; dispoziții privind fondul reglementării; dispoziții tranzitorii; dispoziții finale. Stilul de redactare al actelor normative trebuie sã fie caracterizat de concizie, sobrietate, claritate și precizie, care să excludă orice echivoc, respectându-se strict regulile gramaticale și de ortografie. În limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, iar exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate utiliza numai prin explicitare în text, la prima folosire.

Forma scrisă a actelor administrative normative este o condiție de valabilitate, ori de câte ori legea prevede obligația publicării lor. Actele administrative individuale pot avea fie forma scrisă, fie orală. Există situații în care legea condiționează valabilitatea actelor administrative individuale de folosirea formei scrise.

Condițiile procedurale care determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de voință care nu au efecte juridice proprii. În raport de momentul emiterii actului administrativ, ele se pot împărți în: anterioare, concomitente sau posterioare. Condițiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obținerea acordului prevăzut de lege din partea altui organ, întocmirea unor rapoarte sau a altor acte de inițiere a actelor administrative. Avizele sunt puncte de vedere fundamentate, pe care organul care dorește să emită un act le cere altui organ, compartiment sau funcționar. Avizele pot fi: facultative, consultative și conforme. Avizele facultative sunt caracterizate de faptul că organul care emite actul este liber să ceară un aviz, iar dacă l-a cerut, este liber să se conformeze sau nu acestuia. Avizele consultative sunt acelea în cazul cărora organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se conformeze acestuia. Avizele conforme trebuie cerute de organul care vrea să emită un act administrativ, iar opiniile pe care le conțin sunt obligatorii.

Acordul desemnează consimțământul unui organ administrativ, dat în vederea emiterii unui act administrativ de către un alt organ. Organul emitent nu poate proceda la emiterea actului fără acordul prevăzut de lege.

Condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt : cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului și motivarea. Cvorumul semnifică numărul membrilor prezenți, necesar pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil. În principiu, pentru a se desfășura valabil sedința organului colegial, trebuie să fie prezenți cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor. Majoritatea vizată de lege pentru adoptarea actului poate fi: relativă (jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor ce compun organul administrativ) și calificată (o majoritate mai mare decât cea absolută, de regulă, de două treimi din numărul membrilor organului administrativ).

Condițiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea. Aprobarea desemnează o manifestare de voință a unui organ superior, prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, în absența aceastei manifestări de voință posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice. Confirmarea, în dreptul administrativ, cunoaște trei accepțiuni: mai întâi, ea desemnează înstiințarea persoanei interesate în legătură cu faptul că organul emitent al unui act își menține punctul de vedere exprimat anterior. În acestă ipoteză, confirmarea nu are niciun efect și nici nu condiționează valabilitatea actului emis anterior; în al doilea rând, confirmarea poate acoperi un viciu al actului emis anterior. Această confirmare reprezintă un act administrativ separat de cel confirmat. În al treilea rând, confirmarea are semnificația unei forme procedurale, atunci când în absența ei actul administrativ nu se poate executa. Publicarea actelor normative și comunicarea actelor individuale reprezintă și ele modalități procedurale ulterioare emiterii actelor administrative, fiind modalități de aducere la cunoștința celor interesați a conținutului actului juridic. Actele individuale se comunică celor interesați. Actele administrative cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoștința publică. Pentru ca actul administrativ să fie valabil el trebuie adoptat nu numai de organul (autoritatea) competent(ă), dar și de funcționarul competent, cu atribuții spre punerea lui in aplicare.

2.2. Condițiile de fond

Acestea sunt: competența, capacitatea juridică și atribuirea.

Competența desemnează ansamblul atribuțiilor autorităților administrative dar și al competențelor sau a persoanelor din autoritatea administrativă. Aceasta aparține atât autorităților administrative cât și funcționarilor.

Capacitatea juridică are în vedere posibilitatea, vocația de a participa ca subiect independent de drept în raporturi de drept administrative. Ea aparține numai organului administrativ.

Atribuția, care se referă la învestirea legală a anumitor prerogative, aparține numai organelor și autorităților administrative.

2.3. Condițiile de formă

Acestea sunt: forma scrisă, forma orală sau verbală și forma tacită sau implicită.

Forma scrisă asigura condițiile necesare exercitării controlului asupra legalității actelor administrative și este absolut necesară în cadrul actelor cu caracter normativ.

Forma orală (verbală) are în general caracter de urgență și se manifestă sub forma unor note telefonice sau a unor dispoziții verbale pe care un funcționar în exercitarea atribuțiilor de serviciu le transmite altui funcționar.

Forma tacită (implicită) pune problema stabilirii motivului pentru care o anumită autoritate nu s-a pronunțat sau nu a acționat într-o anumită situație dată sau referitor la o cerere adresată.

2.4. Legalitate și oportunitate

Legalitatea este privită în literatura de specialitate ca fiind o dimensiune esențială a statului de drept. Constituția României, revizuită și republicată, proclamă, prin art.1 alin. (3),România ca stat de drept, democratic și social.

În derularea activității autorităților administrației publice aplicarea principiului legalității nu presupune încorsetarea totală și anularea oricărei posibilități de a decide în privința modalităților concrete în care legea trebuie aplicată. Acțiunea administrației se caracterizează printr-o oarecare marjă de libertate, de o asa zisă putere discreționară care permite administrației adaptarea la condițiile concrete, așadar, să poată aprecia asupra oportunității acțiunilor și actelor sale.

Încă din perioada interbelică s-a cristalizat teza, potrivit căreia ’’în afară de cazurile când legea este imperativă, când ea comanda categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana alegere a autorității administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizată prin legea despe care vorbim’’. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorități cea mai largă putere de apreciere asupra oportunității actului și într-un caz și în altul, situația rămâne tot legală.

Prin regim juridic se înțelege un ansamblu de reguli, de fond și de formă, care conturează „personalitatea” actelor administrative în cadrul circuitului juridic, în sensul că evocă criteriile de valabilitate ale acestora.

În ciuda faptului că nu există unanimitate de opinii, se poate spune că specialiștii în dreptul administrativ au ajuns la un consens, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a acestui regim juridic, oprindu-se la două mari situații: a) reguli (condiții) de valabilitate a emiterii actului administrativ, respectiv b) reguli care guvernează valabilitatea efectelor pe care actul le produce.

Elementul central al acestui regim juridic, indiferent că este privit în formă tipică sau în forme atipice, îl reprezintă legalitatea, analizat, însă, în mod diferit de autorii români în raport cu oportunitatea.

Conform unui curent de gândire (Școala de la Cluj), legalitatea este privită drept o condiție de valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate. După alți autori (Școala de la București), legalitatea reprezintă corolarul condițiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerință (o dimensiune) a legalității.

Autorii din primul curent de gândire subliniază faptul că actul este nevalabil, indiferent dacă este ilegal sau inoportun, diferența fiind dată de modalitățile de încetare a efectelor juridice. „Neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage după sine anularea sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției de oportunitate are drept consecință revocarea sau abrogarea lor".

Această optică de abordare a legalității este criticată, pentru simplul motiv că ea lasă să se înțeleagă că ar exista o limită de valabilitate a actelor administrative „dincolo” de limitele legalității. Iar actele administrative se supun unui ansamblu de reguli de formă și fond, deci unui anumit regim juridic, tocmai pentru asigurarea legalității lor, principiul legalității în sistemul constituțional actual reprezentând unul dintre principiile fundamentale ale administrației publice.

De altfel, principiul legalității a fost considerat un principiu fundamental și în baza sistemului constituțional anterior, fapt necontestat nici de autorii Școlii clujene. Profesorul T. Drăganu sublinia că toate condițiile de valabilitate a actelor de drept administrativ „nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiții, care se exprimă în obligația ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare".

În dreptul administrativ „viciul de ilegalitate" este disecat în mai multe vicii distincte, deoarece ilegalitatea care afectează un anumit act nu este întotdeauna de aceeași gravitate, motiv pentru care problemele pe care le pune și consecințele juridice pe care le produce vor fi și ele distincte.

Având în vedere rațiunea existenței administrației publice – organizarea activității de executare a legii, respectiv prestarea, în limitele legii, de servicii publice, aspectele care privesc legalitatea actelor administrative sunt foarte complexe și variate. Organele administrative de stat realizează finalitatea administrației de stat, în primul rând, prin emiterea de norme.

Din acest motiv, legalitatea actelor administrative se fundamentează pe corelația dintre subsistemele sistemului normativității juridice.

Principiul legalității semnifică, pe de o parte, supremația legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuind să se supună legii, începând cu legea fundamentală și respectând principiul ierarhiei actelor juridice, iar pe de alta parte, baza legală, în sensul că acțiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului.

El se află în stransă legătură cu alte două principii, care derivă din principiul general al legalității, și anume:

a) egalitatea în conținutul legii, care leagă legiuitorul și semnifică faptul că normele juridice nu trebuie să conțină un tratament diferit pentru două cazuri identice.

b) egalitatea în fața legii, care leagă, de aceasta data, autoritatea care execută legea, deci adminitrația, ceea ce presupune că, în aplicarea legii, administrația nu trebuie să trateze în același fel două cazuri diferite și invers.

Într-o formulare generică, prin legalitatea actelor administrative se înțelege
conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum și cu actele normative care se bucură de o forță juridică superioară. Relația legalitate – putere discreționară a administrației -controlul instanțelor de contencios administrativ constituie o problemă teoretică fundamentală a statului de drept.

Oportunitatea reprezintă o condiție distinctă de valabilitate și nu de legalitate a actelor administrative.

Prin oportunitate se înțelege înfăptuirea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu minime cheltuieli de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace în vederea realizării scopului legii.

Oportunitatea se regăsește conform tezei fundamentale în doctrina administrativă occidentală, chiar în puterea discrețională de care dispune administrația, privită ca acea marjă de libertate, de apreciere lăsată la latitudinea funcționarului public de face alegerea între mai multe căi posibil de urmat prntru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

În doctrina postbelică, noțiunea de oportunitate a fost considerată de unii autori ca reprezentând acea caracteristică a actului juridic care definește o trăsătură specifică a acestuia numită și actualitate.

Actualitatea unui act juridic semnifică deplina concordanță, în cadrul și în limitele legii, a actului cu sarcinile care incumbă organelor administrative.

Când se vorbește despre oportunitate se are în vedere dreptul de apreciere al organelor administrative. Limitele acestui drept sunt decise de normele juridice pentru aplicarea cărora sunt emise actele administrative.

Posibilitatea conferită autorităților administrative de a acționa pe considerente de oportunitate se explică atât prin elemente de tehnică juridică, deoarece legiuitorul nu poate surprinde într-un act normativ toate situațiile generate de viața socială, cât și prin condițiile concrete în care se realizează activitatea executivă.

În absența dreptului de apreciere a oportunității, problemele celor administrați nu vor putea fi rezolvate decât prin crearea unui sistem legislativ ramificat și caracterizat prin formalism.

Din acest motiv, oportunitatea conține un drept de inițiativă în aplicarea legilor, pentru că, în unele situații scopul legiuitorului se poate realiza numai avându-se în vedere condițiile locale concrete.

Oportunitatea și legalitatea se găsesc într-o relație de interdependență, în sensul că un act ilegal nu poate fi oportun, pe când un act legal poate fi inoportun, deoarece nu mai corespunde împrejurărilor care au fost avute în vedere la data emiterii lui.

În doctrină au fost stabilite următoarele criterii în funcție de care se apreciază că un act normativ este sau nu oportun:

a.criteriul momentului în care este adoptat un act normativ ;

b. criteriul locului și condițiile concrete în care actul administrativ va fi aplicat;

c.criteriul mijloacelor materiale și spirituale pe care le presupune măsura respectivă, precum și durata în timp necesară pentru aplicarea acesteia;

d.criteriul conformității măsurilor luate cu nivelul general de viață și cultură;

e.criteriul conformității actului cu scopul legii .

Legea contenciosului administrativ nu se ocupă de controlul oportunității actelor administrative. Competența instanțelor de judecată se rezumă numai la controlul legalității actelor administrative. Însă, oportunitatea actelor administrative se poate verifica de către organele ierarhic superioare celor care au adoptat actul administrativ.

În prezent, raportul dintre legalitatea și oportunitatea actului administrativ a devenit o problemă controversată în literatura de specialitate românească, luând naștere două curente de gândire distincte.

Cele două opinii (Școala de la Cluj, Școala de la București) nu s-au formulat pe un teren gol, ele semnifică o continuare a preocupărilor Școlii de drept public din perioada interbelică, însă folosind o altă terminologie și în contextul unui alt sistem politico-constituțional. Școala interbelică se ocupa de problema «puterii discreționare», adică a actelor administrative de autoritate discreționare, ca o problemă specifică a puterii executive.

În esență, oportunitatea se raportează la momentul în care se adoptă actul administrativ, la locul și condițiile concrete în care urmează să fie aplicat un act administrativ, la conformitatea cu scopul legii, la mijloacele, durata, calitatea vieții și interesul public.

Pornind de la cele două activități separate ale puterii executive, activitatea de guvernare și activitatea administrativă, s-a conturat teza potrivit căreia prima activitate se realizează prin acte de guvernământ, iar cea de-a doua prin acte administrative de autoritate, care pot fi și acte administrative de autoritate discreționare. În pofida formulărilor din Constituția din 1923, art. 107 alin. final, dar mai ales a celor din Legea privind contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 (art. 2), doctrina interbelică a făcut distincție între actele de guvernământ și actele administrative de autoritate discreționare, deși ambele categorii erau evocate prin expresia „puterea discreționară a executivului" sau prin expresia „puterea de apreciere a executivului".

În esență, atunci când era analizată puterea discreționară se făcea distincție între: ,,chestiunile de oportunitate și chestiunile de legalitate"; în cazul activității administrative executivul" avea puterea discreționară de a exprima oportunitatea (care era mai mare sau mai mică în funcție de natura actului), și legalitatea actelor sale, pe când în situația actelor de guvernământ „puterea executivă" avea dreptul de a aprecia nu numai chestiunile de oportunitate, dar și chestiunile de legalitate.

Concret, se susținea că numai puterea de apreciere a organului de decizie se manifestă liber, atunci când era vorba despre un act administrativ de autoritate discreționar, adică puterea de a cântări și evalua utilitatea măsurilor ce trebuie adoptate, momentul (de a le lua acum sau mai târziu) etc., toate aceste acte, însă, erau „supuse ordinii legale”.

În ipoteza actului administrativ discreționar (spre deosebire de actul de guvernământ), „instanța judecătorească este competentă să examineze dacă condițiile și formalitățile cerute de lege sunt îndeplinite, dacă faptele constatate de administrație sunt exacte sau bine apreciate, căci ceea ce este discreționar este numai libertatea de decizie a administrației, care poate să facă sau să nu facă actul".

Nemaiputându-se vorbi despre acte de guvernământ, în doctrina elaborată pe baza „constituțiilor socialiste”, autorii s-au văzut nevoiți sa concentreze și „chestiunile de legalitate” și „chestiunile de oportunitate” în sfera teoriei uneia și aceleiași categorii de acte administrative, așa se explica și soluțiile diferite care s-au dat.

Această problemă nu este specifică numai literaturii din țara noastră, este o problemă care frământă doctrina administrativă și jurisprudența de pretutindeni de peste 100 de ani. Soluțiile date în dreptul comparat sunt diferențate de la o țară la alta și chiar în aceeași țară și în aceeași perioadă de la un autor la altul, efect firesc al orientărilor teoretice diferite cu privire la conținutul administrației publice, prin comparație cu activitatea de guvernare, implicit cu privire la raportul dintre executiv (în sensul larg al termenului) și legislativ.

CAPITOLUL III: TRĂSĂTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV

Trăsăturile actelor administrative desemnează ansamblul de însușiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice și în mod concomitent contribuie la diferențierea lor de alte specii de acte juridice aparținând diverselor ramuri de drept.

Anumite elemente comune, cu unele diferențieri nesemnificative de formulare, elemente esențiale însă pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autorităților administrației publice precum și de operațiunile administrative ale acestora, se regăsesc la toți autorii, și anume: sunt acte juridice, sunt manifestări unilaterale de voință, sunt emise în realizarea puterii publice.

Caracteristicile actelor administrative sunt următoarele:

sunt acte juridice, această trăsătură deosebind actul administrativ de operațiunile tehnico-administrative. Actele administrative produc efecte juridice, operațiunile nu produc efecte juridice;

actul administrativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință, el degajă o singură voință juridică, care emană de la o autoritate publica. În acest mod, actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit sau în care sunt parte persoane administrative și prin care acestea pot intra în raporturi juridice civile, de muncă, financiare;

pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimțământul persoanei căreia i se adresează, ca în cazul actului de drept civil, care se întemeiază pe consimțământul parților. În situația în care cel obligat la îndeplinire nu execută de bunăvoie actul administrativ, autoritatea competentă poate trece direct, din oficiu, la executarea silită a actului;

este o manifestare de voință care emană de la o autoritate a administrației publice, în temeiul puterii publice și care face ca acesta să fie obligatoriu și executoriu prin el însuși; Actele administrative sunt emise numai în realizarea puterii publice. Din această trăsătură a actelor administrative decurge faptul că ele sunt obligatorii și executorii. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, cât timp cât nu au fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept ce desfășoarã o activitate care cade sub incidența prevederilor lor. În al treilea rând, actele administrative sunt obligatorii și pentru organele superioare din punct de vedere ierarhic celor emitente. În această privință, trebuie făcută distincția între actele administrative normative și cele individuale. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă emite, la rândul lui, un act normativ cu un conținut contrar celui al actului normativ emis de organul inferior. Deoarece noul act normativ are forță juridică superioară, el îl abrogă pe cel al organului inferior. În cazul actelor individuale, acestea pot fi revocate sau anulate de către organul superior. Cât timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior trebuie să le respecte. Prin caracterul executoriu al actelor administrative se înțelege că acestea se execută din oficiu, fără a mai fi necesar să intervină instanța judecătorească pentru a-l învesti cu titlu executoriu.

e) actul administrativ este emis în vederea executării legii; principalul scop al administrației publice fiind acela de a organiza și a executa în concret legea. Această trăsătură decurge din împărțirea clasică a funcțiilor statului (legislativă, executivă, judecătorească). Dacă organul care îndeplinește funcția legislativă edictează reguli de aplicare generală – legile (Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării – art. 61, alin. 2 din Constituție), organele ce îndeplinesc funcția executivă asigură aplicarea acestor reguli (Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice). Pentru îndeplinirea acestei sarcini, organele executive desfășoară o activitate în baza legii și pentru executarea legii, care îmbracă o formã juridică specifică – actele administrative. Consecința o reprezintă forța juridică inferioară a actelor administrative față de cea a legilor.

f) Actele administrative reprezintă forma juridică specifică a activității organelor administrației publice și au un regim juridic specific. Actele administrative reprezintă forma juridică specifică prin mijlocirea căreia se realizează activitatea organelor administrației publice și de aceea ele sunt supuse unui regim juridic specific, având în centrul său Legea contenciosului administrativ și conținând reguli specifice privind forma, procedura de emitere, condițiile de valabilitate și controlul actelor administrative.

CAPITOLUL IV. COMPARAȚIE ÎNTRE ACTUL ADMINISTRATIV ȘI CELELALTE ACTE JURIDICE

4.1. Actul administrativ și contractul

Actul administrativ constă într-o manifestare unilaterală de voință, care se supune regimului juridic administrativ. Contractul presupune acordul a două sau mai multe voințe, realizat cu scopul de a produce efecte juridice și care se supune regimului de drept privat.

Regimul juridic care se aplică celor două categorii de acte este diferit: cel comun, de drept civil, în cazul contractelor, și cel administrativ, de drept public, în cazul contractelor administrative, fapt care presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalității fiecărui fel de act în parte.

Trăsăturile particulare ale contractelor administrative sunt următoarele:

– întotdeauna o parte contractantă este un purtător al autorității publice, o instituție publică, organ al administrației publice, care acționează pe baza competenței cu care este investită de lege în scopul realizării unui interes public sau al utilizării domeniului administrației. Cealaltă parte este un particular, care se situează în afara sistemului administrației publice.

-obiectul contractului administrativ este reprezentat de punerea în valoare a unor bunuri aparținând domeniului administrativ, de prestarea unor servicii publice sau de realizarea unor lucrări publice. Pot constitui obiect al unor astfel de contracte: distribuția apei potabile, a gazului metan, a energiei termice, electrice, transportul în comun, concesiunile în zonele libere;

– clauzele contractului administrativ sunt de două categorii:

a) clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini întocmit și aprobat de organele administrației publice, particularul neavând altă posibiltate decât să adere la ele. Acest fapt deosebește contractul administrativ de contractele civile, unde domină consensualismul.

b) clauze contractuale propriu-zise, care rezultă din acordul de voință al celor două părți contractante.

executarea obligațiilor care decurg din contractele administrative se supune unor condiții mai riguroase, iar sancțiunile sunt mai energice.

regimul juridic aplicabil contractelor administrative este atât de drept comun, cât și de drept administrativ public (astfel, administrația își rezervă dreptul, atunci când interesul general o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale, să rezilieze contractul pe cale unilaterală sau judecătorească);

– reprezentând acte de gestiune pe care le fac structurile administrației publice, competența soluționării litigiilor aparține instanțelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ.

4.2. Actul administrativ și legea

Ambele reprezintă acte juridice unilaterale bazate pe puterea publică. Insă, forța juridică a legii este întotdeauna superioară, fapt care decurge din suveranitatea statului. Actul administrativ se subordonează legii. Aceasta justifică multiplele forme de control la care se supun actele administrative, în vederea asigurării legalității lor. Așadar, legea își întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului pe când actele administrative au autoritate derivată din lege, ele fiind menite tocmai organizării executării legii sau executării în concret, fiind deci subalterne legii din punct de vedere al funcției juridice.

Din cauza acestui lucru, principiul legalității reprezintă principiul esențial în desfășurarea activității autorităților administrației publice.

4.3. Actul administrativ și hotărârea judecătorească

Întocmai ca și actul administrativ, hotărârea judecătorească constituie un act juridic unilateral, dar se diferențiază esențial de actul administrativ deoarece sunt acte juridice care provin de la puteri diferite.

Astfel, hotărârea judecătorească este actul prin intermediul căruia se realizează puterea judecătorească, pe când prin mijlocirea actului administrativ este realizată puterea executivă.

Prin actul administrativ se organizează executarea legii, iar hotărârea judecătorească sancționează încălcarea legii sau a altor acte normative, stingând un litigiu. De asemenea, regimul juridic care se aplică celor două categorii de acte juridice este complet diferit.

CAPITOLUL V: CLASIFICAREA ACTELOR JURIDICE ADMINISTRATIVE

5.1. În funcție de valoarea lor juridică

5.1.1. Acte administrative de autoritate

Acestea sunt actele juridice adoptate sau emise de o autoritate publică, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.

Ele se mai numesc și acte administrative de putere publică pentru că emană de la o autoritate publică (legislativă, executivă sau judecătorească), executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancționarea celor în culpă.

La rândul lor, ele se împart în: acte administrative de autoritate cu caracter normativ și acte administrative de autoritate cu caracter individual.

5.1.2. Acte administrative de gestiune

Reprezintă actele juridice încheiate de serviciile publice administrative, pentru exploatarea și dezvoltarea proprietății statului, comunei sau județului, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine.

5.2. După competența materială a organului administrației publice care le adoptă/emite

5.2.1. Acte administrative cu caracter general

După competența materială a autorității (organului) emitente, actele
administrative se clasifică în:

a.Acte administrative cu caracter general, cum sunt de exemplu, actele autorităților administrației publice cu competență materială generală, cum ar fi: decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului României, hotărârile consiliilor locale și județene și unele dispoziții ale primarului;

5.2.2. Acte administrative de specialitate

b.Acte administrative de specialitate, de exemplu, ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii organelor centrale de specialitate, deciziile, dispozițiile și ordinele conducătorilor serviciilor publice descentralizate (desconcentrate) ale ministerelor și celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, respectiv dispoziții ale primarului.

Ambele subcategorii de acte ale acestei categorii, după cum se poate observa, apar și sub aspectul competenței teritoriale, fie ca acte ale autorităților administrației publice centrale, fie ca acte ale autorităților administrației publice locale (de stat sau autonome).

Spre deosebire de organele cu competență materială generală care pot să emită și acte de administrație specială, organele cu competență materială de specialitate nu pot să emită acte de administrație generală ori din specialitatea altui organ.

Importanța unei asemenea clasificări constă în faptul că actele de administrație specială trebuie să fie conforme cu actele de administrație generală, ca urmare a relațiilor de subordonare a organelor de specialitate față de organele cu competență generală.

5.3. Alte clasificări prevăzute în doctrina de specialitate

1.În funcție de gradul de întindere a efectelor juridice:

a.Acte administrative normative, care produc efecte cu caracter obligatoriu general și impersonal; ele cuprind atât norme imperative cât și prohibitive sau permisive. (de exemplu, unele decrete al Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului României, unele hotărâri ale consiliilor locale și județene etc.)

b.Acte administrative individuale, care produc efecte numai pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate. Aceste acte pot fi, la rândul lor, împărțite în mai multe subcategorii, după conținutul lor, astfel:

a)Acte prin care se stabilesc anumite drepturi sau obligații determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adresează, de exemplu, actul de atribuire a unui teren în vederea construirii unei locuințe proprietate personală îi creează titularului posibilitatea realizării acestui drept, pe când actul care stabilește un impozit sau o taxă pe care o datorează un cetățean pentru imobilele sau mobilele pe care le deține, conține o obligație determinată a acestuia.

În doctrină, cu privire la actele din această subcategorie, s-a precizat că eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autorității emitente, pe când, emiterea altora este obligatorie, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

b)Actele prin care se conferă un statut personal, adică de atribuire a unui complex de drepturi, în condițiile stabilite de lege. De exemplu, diploma școlară sau universitară, carnetul de conducere auto, decizia de pensionare.

c)Actele prin care se aplică constrângerea administrativă, sunt caracterizate prin faptul că instituie această constrângere sub formula sancțiunii. în acest caz, exemplul tipic de act îl constituie procesul-verbal în care se consemnează săvârșirea contravenției și prin care se aplică sancțiunea legală respectivă.

d)Acte cu caracter jurisdicțional, care sunt emise de către autoritățile administrației publice denumite autorități (organe) administrative jurisdicționale sau de jurisdicție, în mod expres abilitate de lege și au drept obiect soluționarea litigiilor care apar între administrație și particulari.

Elaborarea acestor acte se face pe baza unei proceduri speciale, prevăzute de lege, bazate pe contradictorialitate iar organul emitent este independent în darea soluției.

O altă caracteristică a actelor administrative jurisdicționale este și faptul că au o stabilitate mai mare decât actele administrative tipice fiind exceptate de la principiul revocabilității acestor acte.

Legea nr. 554\2004 privind contenciosul administrativ definește actul administrativ-jurisdicțional ca fiind actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unuui conflict, după o procedură de contradictorialitate și cu asigurarea dreptului la apărare.

Actul administrativ-jurisdicțional se caracterizează prin următoarele trăsături: este un act administrativ aparent atipic din punct de vedere al organului de la care emană, în sensul că autoritatea publică care îl emite este învestită prin lege cu soluționarea unor litigii; de asemenea, este un act administrativ cu caracter individual, dar este atipic fiind exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative, procedura de soluționare a litigiului fiind similară celei judiciare, iar prin el se soluționează un litigiu cu forță de adevăr legal și capătă autoritate de lucru judecat dacă nu este atacat în justiție.

c. acte cu caracter intern, care se caracterizează prin faptul că se aplică în interiorul unei autorități sau instituții publice, și produc efecte față de personalul acestei instituții.

Astfel de acte sunt opozabile și altor subiecte de drept, cum ar fi cetățenii, persoanele fizice sau juridice, care solicită serviciile unei autorități sau instituții, moment în care cad sub incidența unor dispoziții din regulamentul intern al acesteia. La rândul lor, aceste acte pot fi normative (exemplu-un regulament intern de organizare și funcționare) sau individuale (exemplu-o decizie de numire a unui funcționar public).

Cu privire la această clasificare (acte administrative normative și acte administrative individuale) sunt necesare câteva precizări.

Astfel, nu toate organele administrației publice au competența de a emite acte normative, însă toate pot face acte administrative individuale.

Actele administrative normative și individuale pot fi contestate în justiție pe calea contenciosului administrativ sau în fața instanțelor de drept comun, pe calea excepției de ilegalitate.

De asemenea, regulile juridice care stabilesc condițiile de emitere sunt mai riguroase în cazul actelor administrative normative față de actele administrative individuale.

Importanța distincției între actele administrative normative și actele administrative individuale, s-a mai apreciat în doctrină, constă în faptul că niciodată actele individuale nu pot încălca actele normative.

Importanța acestei clasificări constă în faptul că actele de administrație specială trebuie să fie conforme cu actele de administrație generală, datorită relației de subordonare existente între, organele de specialitate și organele cu competență materială generală. Astfel că, printr-un ordin al unui ministru nu se poate încălca o hotărâre a Guvernului.

2. În funcție de numărul manifestărilor de voință pe care le încorporează există :

a)acte adiministrative care conțin o singură manifestare de voință

b)acte administrative complexe care conțin două sau mai multe manifestări de voință

Cele mai multe acte administrative repreyintă manifestări unilaterale de voință care emană de la o singură autoritate administrativă.

Există însă și cazuri când actele administrative iau naștere prin contopirea într-un acord a două sau mai multor manifestări de voință, ce provin de la organe diferite. Dat fiind faptul că aceste manifestări de voință ‘’ converg spre producerea aceluiași efect juridic, ele formează o singură unitate juridică’’.

Faptul că actele complexe cuprind mai multe manifestări de voință atrage două importante consecințe.

În primul rând, un asemenea act nu și-ar putea înceta producerea de efecte juridice printr-un act ce ar conține manifestarea de voință numai a unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act cuprinzând manifestările de voință ale tuturor organelor ce au elaborat în comun actul anterior ori un act al unui organ superior tuturor celor emitente.

În al doilea rând, acțiunea în justiție se va îndrepta împotriva tuturor organelor paricipante la emiterea lui.

5.1. Actele administrative de autoritate

5.1.1. Noțiunea de act administrativ de autoritate

Noțiunea de act adminstrativ este determinată de cele trei elemente pe care le cuprinde aceasta și anume: act juridic, administrativ și de autoritate.

Suntem în prezența unui act juridic, adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice, pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, de regulă de drept administrativ.

Aceste acte juridice sunt administrative, pentru că ele sunt adoptate sau emise de autorități publice administrative, în scopul realizării atribuțiilor ce revin acestora pentru îndeplinirea sarcinilor puterii executive de satisfacerea a intereselor generale ale societății.

Sunt acte de autoritate pentru că ele sunt adoptate sau emise de autorități administrative, în calitatea lor de deținători ai unei părți din puterea publică a statului.

Având în vedere aceste elemente, actul administrativ de autoritate poate fi definit ca fiind actul juridic adoptat sau emis de o autoritate publică administrativă, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.

5.1.2. Forma actelor administrative de autoritate

Indiferent de faptul că ele sunt normative sau individuale, în toate cazurile actele administrative de autoritate se adoptă sau se emit în formă scrisă.

Forma scrisă a actului administrativ de autoritate este cerută pentru a se putea cunoaște conținutul său în vederea aducerii la îndeplinire a prevederilor sale. Mai este necesară pentru a se putea verifica legalitatea lui, iar în caz de litigiu, născut în legătură cu conținutul acestuia sau ca urmare a executării sale, să se poată face proba actului și a cuprinsului său.

Tot în legătură cu forma acestor acte, ele trebuie să cuprindă: a) denumirea autorității publice administrative care l-a adoptat sau emis, b) data la care a fost adoptat sau emis, c) data ulterioară, la care intră în vigoare, dacă aceasta este alta decât cea a publicării- în cazul celor normative- sau a aducerii la cunoștința celor interesați- în cazul celor individuale, d) sigiliul (ștsmpila) autorității care l-a adoptat sau emis, e) semnătura conducătorului autorității publice care l-a adoptat sau emis, f) numărul sub care a fost adoptat sau emis.

Toate aceste elemente privind forma actului administrativ de autoritate trebuie avute în vedere la adoptarea sau emiterea lui pentru că lipsa unuia dintre acestea duce la inexistența sau nulitatea actului, după caz.

5.1.3. Procedura de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate

Această procedură are trei faze și anume: procedura prealabilă, procedura concomitentă și procedura posterioară. Fiecare din aceste faze are trăsături proprii, care le fac să se deosebească unele de altele.

Procedura prealabilă adoptării sau emiterii actelor administrative de autoritate cuprinde: întocmirea unor acte pregătitoare și săvârșirea unor operațiuni tehnico-materiale de către funcționarii publici ai organului care adoptă sau emite actul administrativ de autoritate sau de către funcționari publici ai altor organe ale administrației publice. Aceste acte pregătitoare și operațiuni tehnico-materiale deși nu produc efecte juridice prin ele însele, fără întocmirea și săvârșirea lor nu s-ar putea adopta sau emite acte administrative de autoritate și chiar și acte administrative de gestiune și cele cu caracter jurisdicțional.

Actele pregătitoare cuprind o serie întreagă de acte ce se întocmesc, fie de către funcționarii publici ai organului administrației publice care adoptă sau emite actul, fie de către funcționarii publici ai altor organe ale administrației publice care colaborează, participă, în condițiile legii, la adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate.

Din această categorie de acte pregătitoare fac parte: propunerile, referatele, analizele, schițele, avizele, acordurile și altele asemenea, pe baza cărora se întocmește proiectul de act administrativ de autoritate care se supune spre adoptare sau emitere organului competent.

Unele din aceste acte pregîtitoare sunt cerute de lege, iar actul administrativ de autoritate adoptat sau emis în lipsa acestora este lovit de nulitate, altele sunt inerente acestei faze a procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, cum ar fi întocmirea proiectului. Astfel, unele acte administrative de autoritate sunt emise sau adoptate pe baza unei propuneri făcute de un alt organ al administrației publice, în lipsa căruia actul administrativ de autoritate nu poate fi adoptat sau emis pentru că legea cere ca la baza adoptării sau emiterii lui să stea această propunere.

Alte acte administrative de autoritate se adoptă sau se emit pe baza unor documentații formate din planuri, schițe și altele.

În cadrul actelor pregătitoare, un loc deosebit ocupă avizele și acordurile, care, deși prin ele însele nu produc efecte juridice, fără ele nu pot fi adoptate sau emise actele administrative de autoritate, cu excepția avizului facultativ.

Avizele, la rândul lor, sunt de trei feluri: avize facultative, avize consultative și avize conforme, fiecare având trăsături specifice.

Operațiunile tehnico-materiale sunt acele lucrări prealabile care constau în dactilografierea proiectului de act administrativ de autoritate, multiplicarea acestor proiecte, în cazul actelor ce urmează să fie adoptate, precum și în alte lucrări de aceeași natură.

Procedura concomitentă constă în deliberarea conducerii colegiale a organului care îl adoptă și în adoptarea lui, precum și în luarea deciziei conducătorului autorității publice care îl emite. După adoptare sau emitere, actul administrativ de autoritate se semnează de către conducătorul organului care l-a adoptat sau emis.

După semnare, actul administrativ de autoritate, indiferent de faptul că este adoptat sau emis, trebuie să fie ștampilat, dat un număr de ordine și menționate ziua, luna și anul- să fie datat.

Procedura posterioară adoptării sau emiterii actelor administrative de autoritate constă în îndeplinirea formelor de aducere la cunoștința generală a celor cu caracter normativ și celor interesați, în cazul celor individuale.

5.1.4. Condițiile de validitate ale actelor administrative de autoritate

Actul administrativ de autoritate trebuie emis sau adoptat de organul competent cu luarea în considerare atât a competenței teritoriale, cât și a celei materiale. Astfel, actele administrative de autoritate pentru a produce efecte juridice pe întrg cuprinsul țării, trebuie să fie adoptate sau emise de Guvern ori de un organ de specialitate al administrației publice centrale; de asemenea, actele administrative de autoritate care produc efecte juridice în cadrul unei unități administrativ-teritoriale, județ sau comună, trebuie să fie adoptate sau emise de organele administrației publice locale- consiliile județene sau locale, președinții consiliilor județene ori de primarii orașelor și comunelor, de prefecții județelor.

În ceea ce privește competența materială, aceasta trebuie privită sub două aspecte și anume competența materială generală și competența materială de specialitate.

Competența materială generală aparține, la nivel central, Guvernului iar pe plan local, județ sau comună, consiliilor județene și respectiv consiliilor locale.

Dacă actele administrative de autoritate adoptate de Guvern sunt date pentru aducerera la îndeplinire a atribuțiilor acesteia, actele administrative de autoritate adoptate de consiliile județene și de cele locale trebuie să țină seama atât de lege cât și de hotărârile Guvernului, precum și de ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii altor organe de specialitate ale administrației publice centrale.

Aceste două categorii de acte administrative de autoritate adoptate de organele administrației publice cu competență generală- Guvern, consilii județene și respectiv locale, au o trăsătură comună, ele nu pot cuprinde norme primare, nu pot reglementa, pentru prima dată, raporturi sociale.

Referitor la condiția de validitate a respectării competenței materiale de specialitate, se poate remarca că, indiferent dacă organul emitent este un orgam de specialitate al administrației publice centrale sau locale, actele acestora se emit cu respectarea competenței materiale de specialitate prevăzută de lege. Emiterea unui act cu nesocotirea acestei condiții de validitate duce la nulitatea actului.

A doua condiție de validitate se referă la faptul că actul administrativ de autoritate trebuie adoptat sau emis pe baza și în vederea executării legii. Fără deosebire de faptul că actele administrative de autoritate sunt normative sau individuale, adoptate sau emise de organele administrației publice cu competență materială generală sau de specialitate ori cu competență teritorială centrală sau locală, trebuie să fie emise pe baza legii- pentru executarea prevederilor acesteia, precum și în limitele acesteia.

Această condiție de validitate este obligatorie pentru toate organele administrației publice.

În ceea ce privește emiterea actelor administrative de autoritate individuale, aprecierea organului administrației publice emitente este ținută de îndeplinirea condițiilor cerute de lege, de către solicitant ori de către cel căruia îi este adresat actul, pentru a emite actul respectiv și nu de alți factori.

O altă condiție de validitate este aceea ca actul administrativ de autoritate să fie emis de funcționarul public competent să îl emită. Îndeplinesc această condiție de validitate și actele emise de înlocuitorul de drept, în cazul în care titularul lipsește, ori de funcționarul public delegat pentru a îndeplini unele atribuții ale unui funcționar public, pe timpul cât acesta lipsește.

Această condiție de validitate este cerută pentru că numai funcționarul public desemnat de lege are dreptul să semneze actele adoptate sau emise de un organ al administrației publice.

Actul administrativ de autoritate trebuie să fie adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice pentru viitor, el nu poate retroactiva. Actul administrativ de autoritate, pentru a fi legal, trebuie să conțină dispoziții obligatorii numai pentru viitor, iar dacă această condiție nu este respectată, dacă în acesta se prevede că el produce efecte și pentru trecut, el este nul în ceea ce privește caracterul retroactiv al actului, iar dacă acesta privește numai raporturi dintr-o perioadă anterioară, întregul act este nul.

Actul administrativ de autoritate trebuie să fie emis în formă scrisă. Această condiție este cerută atât pentru validitatea actului, cât și pentru proba emiterii lui, precum și pentru cunoașterea, în vederea aplicării, a conținutului său. Nerespectarea acestei condiții de validitate duce la inexistența actului.

Actul administrativ de autoritate emis în formă scrisă trebuie să cuprindă elementele de formă care să probeze că actul a fost adoptat sau emis de organul competent, semnat de funcționarul public care are dreptul, potrivit legii, să semneze actul respectiv, la data și sub numărul cronologic, precum și că s-a aplicat sigiliul (ștampila) organului emitent.

Constrasemnarea actului dministrativ de autoritate, atunci când legea o cere, constituie o altă condiție de validitate a acestora. Această condiție este prevăzută pentru decretele emise de Președintele României, pentru actele adoptate de Guvern (hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru și se contrasemenază de miniștri, care au obligația punerii lor în executare), pentru hotărările consiliului local, care se semnează de către președintele de ședință și se contrasemenază de către secretar, pentru hotărârile consiliului județean, precum și pentru prefect.

Nerespectarea acestei condiții de validitate duce la nulitatea actului administtrativ de autoritate, care a fost publicat sau adus la cunoștința celor interesați, fără să fie contrasemnat.

Pentru unele acte administrative de autoritate legea cere ca la deliberarea lor să participe un număr din membrii organului colegial, iar adoptarea lor să se facă cu votul unui anumit număr din membrii acestui organ; este vorba despre respectarea cvorumul cerut de lege pentru adoptarea actului. Astfel, potrivit prevederilor art. 6 alin. 1 din Legea nr. 37/1990, Guvernul adoptă hotărâri în prezența a jumătate plus unu dintre membrii săi.

Adoptarea unui act administrativ de autoritate, normativ sau individual, cu nerespectarea acestei condiții de validitate duce la nulitatea acestuia.

Ultima condiție de validitate a actului administrativ de autoritate este publicarea sau aducerea lui la cunoștința celor interesați.

Actele administrative de autoritate normative adoptate de organele administrațiie publice locale, și de prefect, devin obligatorii numai de la data aducerii lor la cunoștința publică în unitățile administrativ-teritoriale în care funcționează organele administrației publice locale sau prefectul care le-au adoptat sau emis.

Cât privește actele administrative de autoritate individuale, cu excepția decretelor Președintelui și a hotărârilor Guvernului, pentru a putea produce efectele juridice pentru care au fost adoptate sau emise ele trebuie să fie aduse la cunoștința celor interesați, pentru că, până la îndeplinirea acestei condiții de validitate, actul respectiv este inexistent.

Consecințele nerespectării condițiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate sunt stabilite de lege, iar atunci când legea nu le prevede, ele sunt determinate de principiul legalității ce guvernează adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, acte care reglementează raporturile juridice dintre un serviciu public administrativ și un alt serviciu public administrativ, precum și dintre acestea și particulari, persoane fizice și juridice.

În funcție de importanța condiției de validitate nerespectate, sau cu alte cuvinte de gravitatea încălcării, sancțiunile sunt și ele corespunzătoare. În raport de acest criteriu, sancțiunile aplicabile actelor administrative de autoritate sunt anulabilitatea, nulitatea și inexistența.

Sunt anulabile actele administrative de autoritate care au fost adoptate sau emise cu nerespectarea unor condiții de validitate pentru care legea prevede că aceste acte sunt anulabile, adică pot fi anulate dacă cei interesați solicită acest lucru, iar dacă nu se solicită, actul respectiv produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis. Cererea pentru anularea unui act administrativ de autoritate anulabil poate fi făcută, la organul competent, în termen de un an de la comunicarea acestuia.

Această sancțiune trebuie să fie prevăzută de lege, ea se aplică pentru nerespectarea unor condiții de validitate de mai mică importanță și anularea actului se pronunță de organul competent, la cererea celor interesați.

Sunt sancționate cu nulitatea toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise cu încălcarea uneia sau a mai multor condiții de validitate și pentru care legea ori principiul legalității actelor administrative de autoritate prevăd sau cer o astfel de sancțiune. În toate cazurile, nulitatea va putea fi stabilită de organele competente, de regulă instanțele judecătorești, dar nu numai de acestea, ci și de autoritatea administrativă ierarhic superioară.

Actele administrative de autoritate lovite de nulitate produc efectele juridice pentru care au fost emise până la data constatării nulității de către organul competent, în afară de cazurile în care s-a dispus suspendarea executării actului administrativ de autoritate până la soluționarea acțiunii. Dacă până la suspendare ori anulare, prin efectele produse s-ar provoca pagube, partea la care s-au cauzat aceste pagube are dreptul de a cere în același timp cu cererea de anulare și despăgubiri pentru repararea pagubei, iar dacă întinderea acesteia nu îi este cunoscută la data introducerii cererii de anulare, va putea forumula o acțiune separată cu acest obiect, cu respectarea termenului de prescripție, care începe să curgă de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Inexistența actelor administrative de autoritate intervine ca sancțiune în cazurile în care încălcarea condițiilor de validitate este atât de gravă încât, potrivit legii, actul este inexistent. Nepublicarea în Monitorul Oficial al României a decretelor Președintelui, atrage inexistența lor.

Sunt, de asemenea, inexistente, chiar dacă nu sunt declarate ca atare de lege, actele administrative de autoritate care nu au fost adoptate sau emise în formă scrisă, cele adoptate sau emise de un orgam necompetent, atât material, cât și teritorial, cele care depășeșc competența organului care le-a adoptat sau emis, și altele.

5.1.5. Clasificarea actelor administrative de autoritate

I.În funcție de competența materială a organului care le adoptă sau emite, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte administrative de autoritate cu caracter general. Din această categorie fac parte hotărârile și ordonanțele Guvernului, hotărârile consiilor județene și locale și ordinele prefecților;

b.acte administrative de autoritate de specialitate emise de organele de specialitate ale administrației publice centrale și cele ale administrației publice locale. Din această categorie fac parte ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrațiie publice centrale, precum și alte acte, cum ar fi regulamente, norme metodologice, și altele.

II.În funcție de competența teritorială a organelor care le adoptă sau emit actele administrative de autoritate se împart în:

a.actele administrative de autoritate adoptate sau emise de organele administrației publice centrale (hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, ordinele și instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrațiie publice centrale), car produc efecte juridice pe tot cuprinsul țării;

b.acte administrative de autoritate adoptate sau emise de organele administrației publice locale (hotărâri ale consiliilor județene și locale, dispozițiile președinților consiliilor județene și ale primarilor, ordinele prefecților și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Aceste acte produc efecte în limitele unității administrativ-teritoriale în cre funcționează organele care le adoptă sau emit.

III.În funcție de gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte normative, care produc efecte juridice cu caracter general și impersonal. Sunt acte normative, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni și altele asemenea, ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, hotărârile consiliilor județene și locale, precum și ordinele prefecților, actele conducătorilor serviciilor descentralizate în unitățile administrativ-teritoriale, precum și ale conducătorilor serviciilor publice ale județelor, comunelor și orașelor;

b.acte individuale, care produc efecte numai către un organ al administrației publice sau un particular, persoana fizică sau juridică. Din această categorie fac parte hotărârile Guvernului, decretele emise de Președintele României pentru numirea în funcții publice, prevăzute de lege. Mai sunt acte individuale și ordinele miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrațiie publice centrale, cum ar fi acelea de înființare a unor organe de specialitate din subordine. Unele dintre aceste ordine se emit cu avizul sau acordul altor organe;

c.circulare, norme metodologice si regulamente, care produc efecte numai față de funcționarii publici și ceilalți salariați dintr-un minister, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și ale organelor administrației public locale, precum și față de particularii care apelează la serviciile publice a căror activitate este reglementată de acestea.

În cuprinsul tuturor hotărârilor Guvernului privind organizarea și funcționarea ministerelor se prevede că miniștrii aprobă regulamente de organizare și funcționare a ministerului. Circulare și regulamente emit și instituțiile publice, precum și regiile autonome de interes public.

IV.În funcție de natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte administrative de autoritate care acordă drepturi fie ele impersonale și generale, fie individuale;

b.actele administrative de autoritate care constată existența unui drept. Din această categorie fac parte actele care sunt adoptate sau emise pentru constatarea că un particular persoană fizică sau juridică este titluarul unui drept;

c.acte administrative de autoritate care suprimă un drept, suprimare care poate fi definitivă sau temporară.

V.În funcție de organele puterii de stat care le adoptă sau emit, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte administrative de autoritate adoptate sau emise de organele puterii executive. Din această categorie fac parte toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise de organele administrației publice centrale și locale, cu comptență materială generală sau de specialitate, precum și competență teritorială centrală sau locală;

b.acte administrative de autoritate adoptate de Parlament;

c.actele administrative de autoritate emise de Președintele României. Din această categorie fac parte, de exemplu, decretele emise de Președinte în materia declarării, cu aprobarea Parlamentului, mobilizării parțiale sau generale a armatei în cazuri excepționale;

d.acte administrative de autoritate emise de instanțele judecătorești. În această categorie sunt incluse actele instanțelor judecătoreștiemise în executarea hotărârilor judecătorești rămase definitive și irevocabile.

VI:În funcție de perioada în care produc efectele juridice pentru care au fost adoptate sau emise, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte administrative de autoritate permanente, care produc efecte juridice de la data intrării în vigoare și până la abrogarea lor. Din această categorie fac parte majoritatea actelor administrative de autoritate;

b.acte administrative de autoritate temporare, care produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp.

VII.În funcție de forma servicului public care le adoptă sau emite, actele administrative de autoritate se împart în:

a.acte administrative adoptate ori emise de organele administrației publice;

b.actele administrative de autoritate adoptate sau emise de instituțiile publice. Funcționând pentru satisfacerea intereselor generale ale societății, instituțiile publice emit acte administrative de autoritate pentru realizarea sarcinilor care le-au fost atribuite la înființare;

c.acte administrative de autoritate adoptate sau emise de regiile autonome de interes public.

În scopul realizării atribuțiilor de serviciu public administrativ, aceste regii autonome emit ordine, instrucțiuni, regulamente, obligatorii atât pentru personalul propriu, cât și pentru particularii persoane fizice sau juridice care apelează la serviciile acestora.

Forța juridică a actelor administrative de autoritate este dată de locul organului care le adoptă sau emite în sistemul organelor administrațiie publice, de caracterul normativ sau individual al actului și de sfera raporturilor juridice pe care le reglementează.

a.În funcție de locul pe care îl ocupă în sistemul organelor administrațiie publice organul care le adoptă sau emite, actele administrative de autoritate adoptate de Guvern au forță juridică, produc efecte juridice pe tot cuprinsul țării și față de toți cei care sunt subiecți ai raporturilor juridice pe care aceste acte le reglementează.

Potrivit acestui criteriu, ordinele și instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrațiie publice centrale au forță juridică pe întreg teritoriul țării și față de toți cei care intră în raporturile juridice pe care acestea le regelementează. Însă, în timp ce actele administrative de autoritate adoptate de Guvern sunt adoptate în vederea și pe baza legii, ordinele și instrucțiunile sunt emise și în baza hotărârilor Guvernului.

Același loc ocupă, în ceea ce privește forța lor juridică, și actele administrative de autoritate adoptate sau emise de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, care funcționează în subordinea ministerelor. Actele administrative de autoritate adoptate sau emise de aceste organe vor fi însă subordonate legii, hotărârilor Guvernului și actelor administrative de autoritate emise de ministerele în subordinea cărora funcționează.

Forța juridică a actelor administrative de autoritate adoptate de consiliile județene și cele locale va fi limitată d lege, hotărâre a Guvernului și de ordinele și instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale.

Pe ultimul loc în ceea ce privește forța juridică, în ierarhia organelor administrației publice care le adoptă sau emit, se află actele administrative de autoritate emise de serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și cele emise de serviciile publice ale județelor, comunelor și orașelor.

b.După caracterul normativ sau individual al actelor administrative de autoritate există acte administrative de autoritate normative, care au caracter general și immpersonal și acte administrative de autoritate individuale care au forță juridică, produc efecte juridice, numai către organele sau persoanelepentru care au fost emise, fie că este vorba despre înființarea unui organ al administrațiie publice sau o instituție publică ori de numirea unei persoane fizice într-o funcție publică, fie că este vorba despre stabilirea unui impozit, acordarea, în condițiile legii, a unei diplome și multe altele.

c.După sfera raporturilor juridice pe care le reglementează, actele administrative de autoritate au forță juridică diferită, după numărul subiecților raporturilor juridice pe care aceste acte le reglementează. Sunt acte administrative de autoritate care au forță juridică asupra tuturor locuitorilor țării, altele numai asupra unei anumite categorii de persoane, iar altele numai în unitățile administrativ-teritoriale în care au competență organele administrației publice locale care le-au adoptat sau emis.

5.1.6. Modificarea și suspendarea actelor administrative cu caracter de autoritate

1.Modificarea actelor administrative de autoritate poate fi făcută, în principal, de organul care le-a adoptat sau emis, dar și de alte organe de stat, cum ar fi autoritatea administrativă ierarhic superioară ori instanța judecătorească competentă, potrivit legii.

Trebuie făcută distincția între modificarea actelor administrative de autoritate normative și modificarea actelor administrative de autoritate invividuale.

a.Modificarea actelor administrative de autoritate normative se face, de regulă, de organul administrației publice care le-a adoptat sau emis, precum și, în condițiile legii, de instanțele judecătorești competente potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, să judece acțiunile întemeiate pe prevederile acestei legi. În acest sens, art. 11 prevede că „instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ…”. Anularea în parte reprezintă o modificare adusă actului administrativ de autoritate normativ cu a cărei verificare a legalității a fost sesizată, astfel încât, în urma rămânerii definitive a sentinței pronunțate, actul respectiv va avea conținutul modificat, potrivit celor prevăzute în sentința rămasă definitivă și irevocabilă.

În ceea ce privește modificarea actelor administrative de autoritate normative de către organul care le-a adoptat sau emis, aceasta se realizează printr-un act de același nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiași metodologii de tehnică legislativă, iar modificările produc efecte juridice numai pentru viitor.

b.Modificarea acteloe administrative de autoritate individuale se realizează, în principal, de organul care le-a adoptat sau emis, și, în secundar, de autoritatea administrativă ierarhic superioară, precum și, în condițiile legii, de instanțele judecătorești.

La modificarea actelor administrative de autoritate individuale, ca și la cele normative, trebuie să se aibă în vedere principiul drepturilor câștigate, astfel încât, după modificare, să nu se creeze o situație mai rea celui pentru care a fost adoptat sau emis actul modificat. Efectele juridice ale modificării se produc, de regulă, pentru viitor. În practică însă, sunt cazuri în care modificările se încorporează actului, astfel încât ele produc efecte de la data adoptării sau emiterii acestuia.

2.Suspendarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate poate interveni în cazurile în care un organ competent ori o persoană particulară cere, în condițiile legii, organului competent, suspendarea aplicării unui act administrativ de autoritate adoptat sau emis.

Suspendarea actelor administrative de autoritate privește intervenirea acesteia numai după intrarea actului respectiv în vigoare și ca urmare a dispoziției unui organ competent ori prin efectul legii, după ce actul administrativ de autoritate a început să producă efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis. Din aceasta rezultă:

În primul rând, dacă într-un act administrativ de autoritate se prevede că acesta va intra în vigoare la o dată viitoare, aceasta nu înseamnă că pentru perioada de timp de la publicare, până la data stabilită pentru intrarea în vigoare, actul este suspendat, ci în această perioadă actul nu există.

În al doilea rând, suspendarea actului administrativ de autoritate trebuie să fie dispusă de organul competent, potrivit legii.

În al treilea rând, suspendarea actelor administrative de autoritate poate interveni și prin efectul legii.

Pentru perioada de la publicarea sau încunoștințarea actului și până la data viitoare, a intrării lui în vigoare, actul nu există, astfel că nu poate interveni suspendarea acestuia.

Suspendarea actului administrativ de către organul competent, potrivit legii, poate interveni la cererea particularilor interesați. Potrivit legii contenciosului administrativ, în cazuri bine întemeiate, reclamantul poate cere instanței judecătorești să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii.

Alteori însă, suspendarea unui act administrativ de autoritate poate interveni și prin efectul legii.

5.1.7. Revocarea și anularea actelor administrative de autoritate

1.Revocarea actelor administrative de autoritate este operațiunea juridică prin care organul administrației publice care a adoptat sau emis un act administrativ de autoritate hotărăște ca actul respectiv să nu își mai producă efectele juridice pentru care a fost emis- face să înceteze producerea efectelor juridice ale unui act administrativ de autoritate. Această operațiune mai este denumită și retractare.

Revocarea (retractarea) actelor administrative de autoritate apare în acele cazuri în care organul care le-a adoptat sau emis constată că actul respectiv este ilegal sau că nu mai este oportun.

Efectele juridice ale acesteia constau în faptul că din momentul revocării, actul administrativ de autoritate nu mai produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis.

Trebuie făcută distincția între revocarea actelor administrative de autoritate normative și cele individuale, între revocarea actelor administrative de autoritate legale și cele ilegale.

a.Actele administrative de autoritate normative pot fi revocate oricând dacă organul care le-a adoptat apreciază că un asemenea act nu trebuie să mai producă efectele juridice pentru care a fost adoptat. Revocarea operează numai pentru viitor.

b.În cazul actelor administrative de autoritate invididuale, deși, în principiu, pot fi revocate oricând, trebuie făcută distincția între actele administrative de autoritate emise legal și cele emise ilegal. În cadrul celor din urmă, trebuie făcută deosebirea între cele emise ilegal din culpa organului emitent și cele emise ilegal din culpa particularului (persoană fizică sau juridică) ce a contribuit la emiterea unui asemenea act administrativ.

c.Actele administrative de autoritate individuale legale pot fi revocate pentru motive de oportunitate sau de utilitate, cu luarea în considerare a drepturilor câștigate. Revocarea acestor acte produce efecte juridice numai pentru viitor.

d.Actele administrative de autoritate individuale ilegale pot fi revocate oricând, fără deosebire de faptul că ele au produs sau nu efectele juridice pentru care au fost emise, pentru că ceea ce este nul de la început și efectele sale vor fi nule, potrivit principiului „quod nullum est, nullum producit effectum”.

Revocarea actelor administrative de autoritate individuale ilegale produce efecte juridice din momentul în care a intrat în vigoare actul ce a fost revocat- ex tunc.

2.Anularea actelor administrative de autoritate constituie operațiunea juridică prin care un organ de stat, altul decât cel care l-a adoptat sau emis, competent potrivit legii, face să înceteze producerea efectelor juridice, iar dacă acestea nu s-au produs, să nu se mai producă. Dar, spre deosebire de revocare, care se dispune numai de organul administrativ care a adoptat sau emis actul respectiv, anularea actului administrativ de autoritate poate fi dispusă, în condițiile legii, de un organ al administrației publice ierarhic superior sau de un organ al puterii judecătorești, în urma judecării unei cereri întemeiată pe prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, sau ale altor legi.

Efectele juridice produse până la data anulării rămân valabile, cu condiția ca actul respectiv să nu fie anulat pentru că el a fost adoptat sau emis cu încălcarea legii. În acest din urmă caz, efectele juridice ale unor asemenea acte vor fi și ele anulate, iar dacă prin aceasta s-a cauzat particularilor un prejudiciu, aceștia au dreptul la repararea prejudiciului cauzat, în afară de cazurile în care particularii au contribuit la emiterea actului ce ulterior a fost anulat pentru ilegalitate. De la această regulă, fac excepție actele emise de un funcționar de fapt.

5.1.8. Încetarea efectelor actului administrativ de autoritate atfel decât prin revocare sau anulare

Încetarea producerii efectelor acestor acte, în afară de revocare și anulare, mai poate avea loc și sub alte forme. Actele administrative încetează să își mai producă efectele juridice dacă:

a.s-au produs efectele pentru care au fost emise;

b.a expirat perioada de timp pentru care a fost adoptat sau emis;

c.au fost înlăturate cauzele care au determinat adoptarea sau emiterea actului;

d.cel în favoarea căruia a fost emis a renunțat la el sau a decedat;

e.organul care l-a adoptat sau emis a dispus încetarea aplicabilității actului respectiv.

5.1.9. Controlul legalității actelor administrative de autoritate

Controlul legalității acestor acte administrative este determinat de cerințele principiului legalității ce guvernează îtreaga activitate a organelor administrației publice, inclusiv aceea de a adopta sau emite acte administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legii.

Controlul legalității actelor administrative de autoritate se exercită pe cale administrativă la cerere sau din oficiu. În cazurile în care controlul legalității se exercită la cerere, suntem în prezența unui recurs administrativ, iar dacă acest control se exercită din oficiu, suntem în prezența controlului administrativ.

La rândul său, recursul administrativ este de două feluri, după cum este adresat organului emitent sau organului ierarhic superior al acestuia. În primul caz, vom fi în prezența recursului grațios, în timp ce în cel de-al doilea, în prezența unui recurs ierarhic.

În afară de recursul administrativ, legalitatea actelor administrative de autoritate mai este asigurată și prin recursul contencios, care se exercită, la cerere, de către instanțele judecătorești de contencios administrativ sau de cele de drept comun, potrivit legii.

Controlul administrativ se împarte, la rândul lui, în controlul exercitat de organul care a adoptat sau emis actul respectiv (control intern) și controlul care se exercită de rganul ierarhic superior celui care adoptă sau emite actul (control ierarhic).

Recursul grațios este sesizarea pe care o adresează autorității emitente oricine se consideră vătămat de cuprinsul unui act administrativ de autoritate prin care i s-a încălcat un drept recunoscut de lege, ori nu s-a eliberat actul solicitat în termenul prevăzut de lege, iar dacă acest termen nu este prevăzut, în termenul general de 30 de zile, menționat în art. 1 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Primind această sesizare, organul emitent sau cel care trebuia să emită un act administrativ de autoritate este obligat să analizeze dacă reclamația (recursul grațios) este sau nu întemeiată și în funcție de concluzia la care va ajunge, va putea să revoce ori să modifice actul emis, astfel încât acesta să devină legal, sau să emită actul, pe care nu l-a emis, și care a determinat introducerea recursului grațios și, în sfârșit, poate respinge recursul. În acest din urmă caz, cel nemulțumit poate sesiza instanța de contencios administrativ.

Recursul ierarhic este reclamația, sesizarea pe care o adresează organului ierarhic superior al autorității emitente sau care trebuia să emită, oricine se consideră vătămat de conținutul unui act administrativ de autoritate emis ori de faptul că actul de autoritate nu a fost emis ori certificatul sau adeverința nu au fost eliberate.

Recursul ierarhic se exercită în cazurile în care legea prevede această cale, iar dacă legea nu o prevede, el se exercită în temeiul principiului legalității care guvenează actele administrative de autoritate.

Primind recursul, organul administrației publice ierarhic superior poate, apreciind conținutul recursului cu care a fost sesizat, să modifice actul administrativ de autoritate, să-l anuleze, caz în care emite el un alt act administrativ de autoritate sau poate dispune organului emitent să emită un nou act administrativ de autoritate, dar de data aceasta legal, ori poate să-l oblige să emită actul pe care a refuzat să-l emită sau să elibereze certificatul ori adeverința pe care a refuzat să le elibereze.

Un alt mijloc de asigurare a legalității actelor administrative de autoritate îl reprezintă controlul administrativ, adică controlul exercitat de organele administrației publice care, la rândul lui, se împarte în: controlul intern și controlul ierarhic.

Controlul intern este controlul de legalitate efectuat de personalul de specialitate din cadrul organului public administrativ emitent. Acest control se efectuează din oficiu și înainte de a se emite actul administrativ de autoritate, iar în cazul în care se constată că actul conține unele pevederi ce contravin legii, ele sunt înlăturate chiar în această fază a emiterii actelor respective.

Controlul ierarhic este controlul de legalitate și oportunitate exercitat de organul ierarhic superior celui emitent. Acest control se exercită, fie în temeiul principiului legalității care guvernează actele administrative de autoritate, fie în temeiul unei prevederi legale.

În cadrul controlului ierarhic distingem o variantă a acestuia și anume controlul ierarhic de specialitate, adică acel control efectuat de un organ ierarhic care exercită un control de specialitate, control ce se exercită nu numai asupra actelor administrative de autoritate emise de organele în subordine, ci de toate organele care emit categorii de acte de autoritate din domeniul de activitate al organului care exercită controlul ierarhic de specialitate. Este cazul controlului ierarhic de specialitate exercitat de Ministerul Finanțelor.

În afară de recursul și controlul administrativ, legalitatea actelor administrative de autoritate se mai asigură și prin exercitarea, în condițiile legii, și a recursului contencios, adică acel recurs care să se soluționeze de instanțele judecătorești după regulile procedurii civile.

Recursul contencios este de trei feluri și anume: recursul contencios de competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ, recurs contencios de competența instanțelor judecătorești de drept comun și recurs contencios de competența organelor de jurisdicție specială administrativă.

Recursul contencios de competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ este recursul formulat de cel care se consideră vătămat în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege și care este adresat instanței judecătorești competente- secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor județene și al municipiului București, ori ale curților de apel, după caz.

Recursul contencios de competența instanțelor judecătorești de drept comun este acel recurs contencios care, potrivit legii, se soluționează de alte instanțe judecătorești decât acelea de contencios administrativ, fără procedura prevăzută de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recursul contencios de competența organelor de jurisdicție specială administrativă este recursul contencios formulat de cel în cauză împotriva actelor de control financiar încheiate de organele de control financiar din sistemul Curții de Conturi, la organele de jurisdicție specială administrativă din sistemul Curții de Conturi- colegiile jurisdicționale de pe lângă camerele de conturi, județene, Colegiul Jurisdicțional al Curții de Conturi, Secția Jurisdicțională a Curții de Conturi și Curtea de Conturi, în cazul complet de cinci consilieri de conturi.

Acestea sunt, într-o prezentare succintă, formele juridice de asigurare a legalității actelor administrative de autoritate.

5.2. Actele administrative de gestiune

5.2.1. Noțiune și părți

Actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat, pe de o parte, de un serviciu public, iar pe de altă parte de un particular (persoană fizică sau persoană juridică, română sau străină) ce are ca obiect achiziționarea de produse, executarea de lucrări și prestarea de servicii, precum și concesionarea și închirierea unor bunuri mobile și imobile, aparținând proprietății publice a statului, județului sau comunei.

Fiind un act juridic încheiat între două părți, un serviciu public și un particular, actul administrativ de gestiune are figura juridică a unui contract, dar, spre deosebire de contractele de drept civil sau de drept comercial, care sunt guvernate de principiul egalității părților, în cazul acestor contracte (acte administrative de gestiune), părțile nu sunt egale.

Actele administrative de gestiune sunt acele acte pe care autoritatea publică le încheie cu persoanele fizice și juridice prin acordul de voință al parților, în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public și privat și organizarea de servicii publice.

Actele administrative de gestiune se împart în acte de gestiune publică și acte de gestiune privată.

Actele de gestiune publică, denumite și contracte administrative, sunt supuse unui regim juridic mixt, de drept public și de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public.

Contractele administrative sunt acte juridice pe care le încheie organele administrației publice cu cei administrați, acte care cuprind un acord de voință generator de drepturi și de obligații pentru părtile contractante și care sunt supuse unor reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ.

Părțile actului administrativ de gestiune sunt determinate de natura juridică a acestui act juridic. Astfel, din partea serviciilor publice administrative, actele administrative de gestiune se încheie de:

a.miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru actele administrative de gestiune care privesc proprietatea publică a statului, în cazurile în care nu au delegat această competență unui secretar de stat ori unui director;

b.președinții consiliilor județene, pentru actele administrative de gestiune care privesc proprietatea publică a județului;

c.primarii comunelor și orașelor pentru actele care privesc proprietatea publică a comunelor și orașelor;

d.conducătorii instituțiilor publice, pentru actele administrative de gestiune încheiate potrivit sumelor alocate prin bugetul propriu de venituri și cheltuieli;

e.directorii generali ai regiilor autonome de interes public.

De cealaltă parte a actului administrativ de gestiune poate fi orice particular, persoană fizică sau juridică, română sau străină, care a fost de acord să participe la licitație, a aderat la prevederile caietului de sarcini ce au fost aduse la cunoștință publică cu un anumit număr de zile înainte de data stabilită pentru licitație și și-a adjudecat licitația.

5.2.2. Încheierea actului administrativ de gestiune publică

Denumite și contractele administrative, ele se încheie între o autoritate a administrației publice și un particular, în baza acordului de voință între părțile contractante, clauzele cele mai importante ale acestor contracte fiind stabilite în mod unilateral de către administrație prin caietul de sarcini.

Toate clauzele stabilite prin caietul de sarcini devin valabile numai după ce au fost înserate în contract, în timp ce toate celelalte clauze care se stabilesc între părți de comun acord formează partea convențională a contractului administrativ.

Particularul, persoana fizică sau juridică, cu care se încheie acest tip de contracte este cel care a fost declarat adjudecat în urma unei licitații publice organizate și finalizate cu un proces verbal de licitație și o hotărâre de adjudecare a comisiei de licitație.

Licitația publică reprezintă de fapt condiția de valabilitate a contractului administrativ, iar pentru ca aceasta să fie valabilă, ea trebuie să îndeplinească toate condițiile de publicitate prevăzute de legile speciale.

A doua condiție de valabilitate a contractelor administrative este reprezentată de aprobarea acestora de către autoritățile administrației publice.

Licitația publică are mai multe forme:

a.licitația publică deschisă, când participarea la licitație este permisă oricărei persoane fizice sau juridice fără restricție;

b.licitația publică deschisă cu preselecție, când contractanții sunt clasificați de autoritatea publică în funcție de garanțiile oferite pentru o executare corespunzătoare a sarcinilor din caietul de sarcini și proiectul de contract;

c.negocierea directă practicată în cazul în care licitația publică nu a desemnat un câștigător.

Pe lângă condițiile generale de valabilitate a oricărui act juridic, contractul administrativ trebuie să îndeplinească și condițiile de formă care prevăd uneori obligativitatea încheierii actului în formă scrisă, sub sancțiunea nulității absolute.

Durata de valabilitate a contractului administrativ se stabilește de părți, dar sunt și cazuri în care legea prevede o durată maximă, de exemplu în cazul concesiunii durata maximă este de 49 de ani.

5.2.3. Executarea și răspunderea pentru executarea necorespunzătoare

Determinat de specificul actelor administrative de gestiune, fără deosebire de obiectul contractului, cele mai multe obligații revin contractantului care, aderând la prevederile caietului de sarcini, trebuie să execute obligațiile pe care și le-a asumat, de calitatea, în cantitatea și la termenul convenit.

Dat fiind faptul că obiectul contractului- al actului administrativ de gestiune, diferă de la un fel de contract la altul, și obligațiile cocontractantului vor fi diferite pentru că, unele sunt obligațiile concesionarului unui serviciu public și altele vor fi obligațiile chiriașului, decurgând din contractul de închiriere de bunuri ori de servicii.

De regulă, răspunderea părților din actul administrativ de gestiune este asemănătoare cu răspunderea contractuală, izvorâtă din contractele civile și cele comerciale. Se spune de regulă pentru că în toate aceste contracte sunt câteva clauze privitoare la răspundere care le fac să se deosebească de contractele civile și cele comerciale.

Astfel, încă de la contractare, în contract se prevede clauza potrivit căreia, pentru executarea necorespunzătoare, de către concesionar, chiriaș, furnizorul de produse, executantul de lucrări și de către prestatorul de servicii, a obligațiilor asumate, potrivit prevederilor caietului de sarcini, serviciul public contractant ori persoana juridică achizitoare, în cazul contractelor de achiziții publice, pot rezilia contractul, stabilindu-se și cazurile concrete în care executarea necorespunzătoare va atrage această sancțiune, în cadrul răspunderii contractuale.

De asemenea, și contractantul poate să ceară includerea în contract a unei clauze, potrivit căreia, în cazul nerespectării de către serviciul public contractant a obligațiilor sale, el va putea rezilia contractul, va putea renunța la contract.

Litigiile născute din modul de executare a obligațiilor decurgând din actul administrativ de gestiune sunt de competența instanțelor judecătorești care soluționează litigiile comerciale, și nu a instanțelor judecătorești de contencios administrativ.

De asemenea, sunt de competența instanțelor care soluționează litigiile comerciale și conflicetele juridice apărute ca urmare a încetării raporturilor juridice născute din actul administrativ de gestiune. De la această regulă fac excepție litigiile născute din modificarea sau încetarea actului administrativ de gestiune ca urmare a adoptării de către serviciul public- Guvern, consiliu local sau județean ori persoană juridică achizitoare- a unei hotărâri în acest sens, care sunt de competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ.

5.2.4. Diferite acte administrative de gestiune

Contractul de concesiune este un act administrativ de gestiune pentru că: una din părțile contractante este un serviciu public; cuprinde clauze prevăzute în caietul de sarcini care a fost aprobat de serviciul public care a aprobat concesionarea; la încheierea contractului părțile contractante stabilesc, în limitele prevederilor din caietul de sarcini și alte clauze privind conținutul contractului; la încheierea contractului se stabilesc cazuri de reziliere a contractului de către serviciul public în mod unilateral, ca urmare a nerespectării de către contractant a obligațiilor asumate prin contract, răspunderea concesionarului în cazul rezilierii contractului din culpa sa; de asmenea, se mai stabilesc clauze privitoare la răscumpărarea concesiunii, precum și la renunțarea, de către concesionar, la concesiune.

Din categoria actelor administrative de gestiune mai fac parte contractele de achiziții publice, de închiriere de active sau bunuri, de executare de lucrări și de prestări de servicii.

Contractele de achizitie publică sunt:

contracte de furnizare de produse care au ca obiect achiziționarea de către o autoritate publică a unuia sau mai multor produse prin cumpărare, inclusiv în rate, închiriere sau leasing;

contractul de execuție de lucrări care are ca obiect proiectarea și execuția uneia sau mai multor lucrări de construcții de către un particular în favoarea unei autorități publice;

contractul de prestări servicii care este acel contract care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, de către un particular în favoarea unei autorități publice.

Contractele de achiziții publice guvernamentale sunt contractele comerciale de orice fel, destinate consumului propriu al unei entități guvernamentale, precum și contractele de concesiune sau de închiriere stabilite în cuantumul prevăzut de lege, inclusiv prestări de servicii, dacă valoarea acestora nu depașește valoarea mărfurilor fiind incheiate de entitățile guvernamentale sau de alte persoane juridice române autorizate în acest scop de către Guvern.

Contractele de achiziție guvernamentală nu pot avea o valoare inferioară cuantumului prevazut de lege și nu pot fi exclusiv de prestări servicii, încheierea acestora realizându-se exclusiv pe bază de licitații organizate în sistem deschis sau unic de către entitățile cumpărătoare.

Legea prevede ca publicitatea achizițiilor guvernamentale să fie realizată și într-o limbă de circulație internațională.

5.3. Actele administrative cu caracter jurisdicțional

5.3.1. Noțiune

Aceste acte juridice sunt administrative pentră că sunt emise de un organ de jurisdicție ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice și sunt de jurisdicție pentru că, prin ele se soluționează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic izvorât între un serviciu public și un particular, persoană fizică sau juridică.

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional este actul juridic pronunțat de un organ cu atribuții jurisdicționale ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice pentru a soluționa, după o anumită procedură, un conflict juridic în care una din părți este un serviciu public administrativ, dat, prin lege, în competența acestor organe.

Ele sunt emise după o procedură stabilită de lege, care se deosebește de procedura de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar se aseamănă cu procedura de pronunțare a hotărârilor judecătorești, a căror procedură completează, dacă legea nu dispune altfel, procedura în fața organelor jurisdicționale ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice.

O dată pronunțate au autoritate de lucru judecat, în temeiul căreia conflictul juridic soluționat nu mai poate fi rejudecat decât dacă hotărârea pronunțată a fost desființată pe una din căile legale. Executarea lor este asigurată de către puterea publică, în cazul în care partea obligată nu le execută de bunăvoie.

Pentru garantarea drepturilor părților conflictului juridic, legea stabilește căi de atac, termenul în care acestea pot fi exercitate și organul competent să verifice legalitatea și temeinicia lor.

5.3.2. Asemănări și deosebiri între actul administrativ cu caracter jurisdicțional și alte acte administrative, precum și cu hotărârile judecătorești

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional se aseamănă cu actul administrativ de autoritate prin faptul că ambele emană de la servicii publice administrative, iar faptul că actul de autoritate este rezultatul deliberării organului de conducere colegială ori al deciziei conducătorului serviciului public administrativ, iar cel cu caracter jurisdicțional este rezultatul deliberării funcționarilor publici încadrați în serviciul public respectiv, care au primit, datorită funcției publice pe care o dețin, competența de a soluționa anumite conflicte juridice, nu schimbă cu nimic caracterul lor de acte administrative care se aseamnănă cu actele administrative de autoritate.

Între aceste acte juridice administrative sunt însă deosebiri care fac din ele două categorii distincte de acte administrative:

a.în timp ce actele administrative de autoritate sunt atât normative, cât și individuale, actele administrative cu caracter jurisdicțional sunt numai individuale;

b.spre deosebire de actele administrative de autoritate care pot fi adoptate sau emise atât la cerere cât și din oficiu, actele administrative cu caracter jurisdicțional nu pot fi emise decât la cererea părții interesate ori la sesizarea organului competent;

c.în timp ce actele administrative de autoritate sunt adoptate sau emise după o procedură mai puțin reglementată, actele administrative cu caracter jurisdicțional se emit după procedura prevăzută în legea care a înființat, în cadrul unui organ al administrației publice, organul cu atribuții jurisdicționale;

d.spre deosebire de actele administrative de autoritate care pot fi revocate de către organul care le-a adoptat sau emis, organul care a emis actul administrativ cu caracter jurisdicțional nu poate să revină asupra lui, pentru că aceste acte sunt irevocabile;

e.în timp ce actele administrative de autoritate sunt, de regulă, adoptate sau emise pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice administrative și nu numai, ori sunt translative de drepturi, actele administrative cu caracter jurisdicțional nu creează, ci numai constată, ele sunt declarative, nu translative de drepturi.

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional se aseamănă cu actul administrativ de gestiune prin aceea că ambele se emit și se încheie într-un caz concret, primul pentru a soluționa un conflict juridic ivit între un serviciu public și un particular, iar cel de-al doilea pentru a stabili raporturi contractuale între un serviciu public și un particular, persoană fizică sau juridică.

Atât actul administrativ cu caracter jurisdicțional cât și actul administrativ de gestiune sunt irevocabile.

În privința deosebirilor dintre aceste acte juridice, se poate remarca:

a.spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional care se emite în baza puterii publice cu care este învestit organul competent să soluționeze un conflict juridic specific, actul administrativ de gestiune este rezultatul aderării particularului la propunerile- cuprinse în caietul de sarcini, formulate de serviciul public și al negocierilor directe dintre părțile contractante;

b.în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite la sesizarea- de către partea interesată sau de către organul competent- a organului care îl emite, actul administrativ de gestiune se încheie cu particularul care și-a adjudecat acest drept la licitația publică, organizată în acest scop;

c.spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional care este un act unilateral, actul administrativ de gestiune este un act bilateral;

d.în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite la sesizarea părții interesate ori a organului competent, fără nicio aprobare, actul administrativ de gestiune se încheie numai în urma aprobării contractării, printr-un act administrativ de autoritate;

e. spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional în care partea nemulțumită de soluția dată poate folosi căile de atac prevăzute de lege, la organele competente din cadrul aceluiași sistem, cel nemulțumit de modul în care s-au executat obligațiile ce-i reveneau contractantului din actul administrativ de gestiune, poate sesiza instanțele judecătorești competente să soluționeze litigiile comerciale.

Actele administrative cu caracter jurisdicțional se aseamănă și se deosebesc și cu-de hotărârile judecătorești.

O primă asemănare se referă la faptul că ambele soluționează un conflict juridic.

A doua asemănare este dată de faptul că ambele se pronunță în urma sesizării de către o persoană interesată sau de către organul competent.

Ce-a de-a treia asemănare o reprezintă aceea că ambele se emit după o anumită procedură bazată pe contradictorialitate.

Deosebirile se referă la:

a.în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional este emis de un organ ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice, hotărările judecătorești sunt pronunțate de un organ ce funcționează în cadrul sistemului instanțelor judecătorești;

b.spre deosebire de organul ce a emis actul administrativ cu caracter jurisdicțional care nu este independent față de părțile în conflict, pentru că el funcționează în cadrul organului administrației publice care este în conflict cu particularul, instanțele judecătorești care pronunță hotărârile judecătorești sunt independente față de părțile în conflict;

c.în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite după o procedură sumar reglementată de lege și numai în măsura în care aceasta nu dispune, ea se completează cu normele de procedură ale procesului civil, hotărârile judecătorești sunt pronunțate după norme de procedură riguros determinate în Codurile de procedură civilă și penală.

CAPITOLUL VI: STUDIU DE CAZ

Privind o acțiune în contencios administrativ asupra unui act administrativ

Prin cererea adresată Curții de Apel Bacău, B.V. a chemat în judecată Inspectoratul Școlar Județean Neamț și Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului, cerând instanței să dispună: anularea Ordinului nr. 4516/1.06.2006 de eliberare din funcție emis de Ministerul Educației, obligarea Inspectoratului Școlar Neamț să solicite reintegrarea reclamantului în funcția de director al Colegiului Național „ȘM”, obligarea Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului la emiterea ordinului de reintegrare în funcție și plata drepturilor salariale.

Motivându-și cererea, reclamantul a arătat că Inspectoratul Școlar Județean Neamț i-a acordat calificativul „nesatisfăcător” prin decizia nr. 2833/23.12.2005, decizie pe care a atacat-o în instanță, iar prin Decizia nr. 312/3.05.2007 a Curții de Apel Bacău, actul emis de Inspectoratul Județean Neamț a fost anulat.

Reclamantul a precizat că, deși cauza privind anularea calificativului acordat se află încă pe rolul instanței, Inspectoratul Școlar Județean Neamț a înaintat către Ministerul Educației și Cercetării adresa nr. 309/2006 în baza căreia a fost emis Ordinul nr. 4516/1.06.2006 prin care a fost eliberat din funcția de director, ordin care face obiectul dosarului de față.

Prin întâmpinarea formulată în dosar, Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului a invocat: excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile, arătând că reclamantul nu s-a adresat autorității emitente înainte de a se adresa instanței, pentru revocarea actului administrativ atacat și excepția tardivității formulării acțiunii, acțiunea fiind formulată cu depășirea termenului de un an, calculat de la data emiterii actului.

Inspectoratul Școlar Județean Neamț a invocat aceleași excepții prin întâmpinare.

Curtea de Apel Bacău, prin Sentința civilă nr. 123 din 1.11.2007 a respins excepțiile invocate și a admis în parte cererea reclamantului, fiind respins capătul de cererea care se referea la reintegrarea în funcție.

La pronunțarea acestei hotărâri, instanța a avut în vedere faptul că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă, depunând la dosar înscrisuri doveditoare în acest sens.

Privitor la excepția de tardivitate invocată de pârâți, s-a reținut că în fapt a fost întrerupt cursul prescripției prin introducerea unei cereri de chemare în judecată, până la soluționarea irevocabilă a litigiului privind decizia nr. 2833/2005, de acordare a calificativului, act care a stat la baza emiterii ordinului de eliberare din funcție, astfel încât acțiunea reclamantului este exercitată înăuntrul termenului prevăzut de lege.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtele au declarat recurs.

În motivarea recursului său, pârâtul Inspectoratul Școlar Județean Neamț critică sentința ca netemeinică și nelegală, arătând că:

a.Instanța a respins în mod greșit excepția tardivității acțiunii, invocată de pârât, și a reținut că termenul de prescripție ar fi fost întrerupt pe perioada soluționării acțiunii din dosarul nr. 390/32/2007 al Curții de Apel Bacău.

Recurentul consideră că aceasta concluzie este greșită întrucât în acel dosar, reclamantul a solicitat anularea deciziei Inspectoratului Școlar Județean Neamț de stabilire a punctajului reclamantului pentru anul școlar 2004-2005, atâta timp cât în cauza de față el a solicitat anularea ordinului Ministerului Educației și Cercetării privind retragerea din funcție.

Conform Legii nr. 554/2004, cererea prin care se solicită anularea unui act se introduce într-un termen de 6 luni de la data primirii răspunsului la cererea prealabilă, iar în speță Ministerul Educației și Cercetării a răspuns cererii reclamantului la data de 14 iunie 2006, iar acțiunea a fost formulată după un an, respectiv la data de 14 iunie 2007.

Prin recursul său, pârâtul Ministerul Educației și Cercetării reiterează excepția tardivității acțiunii, cu aceleași argumente invocate de primul pârât, Inspectoratul Școlar Județean Neamț în recursul său.

Recursul este fondat.

1.Conform dispozițiilor art. (2) alin. (5) din Legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni de introducere a acțiunii privind anularea unui act administrativ individual este unul de prescripție, și se calculează de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă.

Fiind un termen de prescripție, el poate fi întrerupt în condițiile arătate în art. 16 din Decretul nr. 167/1958.

În speță, instanța a aplicat în mod greșit aceste dispoziții, fără a observa că, pentru a opera în cauză, întreruperea prescripției trebuie să fie cauzată de introducerea unei cereri de chemare în judecată având ca obiect chiar actul administrativ individual în legătură cu care s-a formulat plângerea prealabilă, și nu un alt act administrativ.

Situația de fapt că cele două acte administrative au fost emise succesiv și sunt legate cauzal nu îndreptățește instanța să extindă cauzele de întrerupere a prescripției dincolo de cele menționate restrictiv de legiuitor.

Nimic nu îl împiedica pe reclamant ca, formulând acțiunea împotriva ordinului de eliberare din funcție în termenul de 6 luni de la primirea răspunului la cererea prealabilă, să solicite apoi suspendarea judecății în temeiul art. 244 pct. 1 Cod procesual civil, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii de anulare a deciziei de stabilire a calificativului.

2. Chiar dacă ar fi acceptată ipoteza că în speță trebuie aplicat termenul de un an prevăzut de dispozițiile art. (2) alin. (2) prevăzut de Legea nr. 554/2004, iar „motivele temeinice” menționate de text ar fi existența pe rolul instanței a acțiunii în anularea deciziei nr. 2833/23.12.2005 a Inspectoratului Școlar Județean Neamț, se constată că reclamantului i-a fost comunicat ordinul de eliberare din funcție la data de 1 iunie 2006 iar acțiunea împotriva acestuia a fost depusă la Curtea de Apel Bacău la data de 14 iunie 2007.

Așadar, termenul de decădere de un an a fost și el depășit, iar spre deosebire de cel de prescripție de 6 luni el nu este susceptibil de întrerupere ori suspendare.

În consecință, Curtea, modificând în tot sentința, a respins acțiunea ca tardivă.

CAPITOLUL VII: CONCLUZII

Prezenta lucrare reprezintă o analiză mai aprofundată a activității autorităților administrației publice, fiind axată în special pe actul administrativ.

Așadar, ponderea activității autorităților administrației publice este dată de asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ având drept sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operațiuni administrative sau, după caz, a celor materiale. Doctrina postbelică consideră operațiunile administrative ca fapte materiale săvârșite de organele administrative în vederea executării în concret a legilor și celorlalte acte juridice emise de organele statului pe baza lor, diferențiindu-se de actele juridice prin aceea că nu erau, prin conținutul lor, manifestări de voință făcute cu scopul de a produce efecte juridice.

În consecință, termenul de act administrativ își găsește reglementarea și în noua Lege a contenciosului administrativ care îl definește ca ’’actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii,dând naștere, modificând sau stingând raporturile juridice’’. Din această definiție rezultă importanța sub aspectul actelor supuse controlului de legalitate, acestea extinzându-se și asupra actelor emise de alte autorități publice decât cele care aparțin administrației, ca fiind conform și cu art. 52 din Constituția revizuită.

Actul administrativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință chiar și în situația în care la emiterea lui participă mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial (o hotărâre a unui consiliu local, de exemplu), precum și în ipoteza în care la emiterea actului administrativ participă mai multe organe ale administrației publice (cum ar fi, de exemplu, un ordin care emană de la mai multe ministere) sau alături de acestea, anumite organizații cu caracter privat.

Cu toate că fiecare definiție are elemente de distincție, este de reținut că acestea au și elemente comune care caracterizează actele administrative astfel: reprezintă acte juridice unilaterale care provin de la autoritățile publice, sunt emise în cadrul și în vederea realizării activității executive și dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ.

Actele administrative sunt obligatorii nu doar pentru organele emitente ci și pentru organele ierarhic superioare celor emitente.

Asfel, actul administrativ normativ emis de organul inferior este obligatoriu pentru organul superior până când ultimul va emite, la rândul lui, un act normativ cu un conținut contrar, act care, beneficiind de o forță juridică superioară, îl va abroga pe cel al organului inferior, iar actul administrativ individual emis de organul inferior trebuie respectat de organul superior atât timp cât acesta nu îl anulează (revocă) în condițiile prevăzute de lege. De asemenea, regulile juridice care prevăd condițiile de emitere sunt mai riguroase în cazul actelor administrative normative față de actele administrative individuale.

Conform art. 2 alin. (2) din Ordonanța nr .2\2001, consiliile locale, consiliile județene și Consiliul General al municipiului București pot stabili și sancționa contravenții în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuții prin lege, în măsură în care domeniile repective nu sunt stabilite contravenții prin lege sau prin hotărâri de Guvern.

De asemenea, legea mai prevede că autoritățile deliberative ale administrației publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, care au merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al comunei sau orașului [art. 38 alin(2) din Legea nr. 215\2001].

Referitor la încetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice până la momentul scoaterii lor din vigoare, care de regulă se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioară sau de instanțele judecătorești, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare.

Forma scrisă a actelor admnistrative este necesară din mai multe motive, dintre care se pot menționa: necesitatea cunoașterii exacte și complete a conținutul actelor, existența unui mijloc de probă în caz de litigiu, verificarea legalității actului în vederea sancționării celor vinovați de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovați de nerespectarea actului legal emis, realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.

La acest moment, inexistența a devenit chiar o instituție de ordin constituțional dacă avem în vedere dispozițiile art. 100 alin. (1) referitoare la decretele Președintelui, considerate inexistente dacă nu sunt publicate și, respectiv ale art. 108 alin. (4) privitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente în cazul nepublicării, cu excepția hotărârilor Guvernului care au caracter militar, ce se comunică numai instituțiilor interesate.

În concluzie, analiza doctrinei românești de-a lungul timpului relevă faptul că au fost utilizate mai multe noțiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităților administrației publice, dar cel mai des întâlnit este termenul de act administrativ.

BIBLIOGRAFIE:

1. Valentin I. Prisăcaru, “Tratat de drept administrativ român, Partea generală”, ediția 2, Editura All, București, 2004;

2. Ioan Alexandru ,,Drept Administrativ’’, Editura Luminalex, București, 2005;

3. Antonie Iorgovan ,, Tratat de drept administrativ’’,vol. 2, ediția 4, Editura All Back, București, 2005;

4. Ilie Iovanaș ,, Drept administrativ’’, Editura Servo Sat, Arad, 1993;

5. Corneliu Manda ,,Drept administrativ’’, ediția 3, Editura Luminalex, București, 2005;

6. R.N. Petrescu ,,Drept administrativ’’, Editura Accent, București, 2004;

7. Dana Apostol Tofan ,, Drept administrativ’’,vol.2, Editura All Beck, București, 2004;

8. Verginia Vedinaș ,, Drept administrativ’’,Editura Universul juridic, București, 2006;

9. Verginia Vedinaș, ,, Drept administrativ și instituții politico-administrative’’, Editura Luminalex, București, 2002;

10. Paul Negulescu, „Tratat de drept administrativ român”, Editura C.H. Beck, București, 2006;

11. Tudor Drăganu, „Drept constituțional și instituții politice”, Editura Luminalex, București, 1998.

BIBLIOGRAFIE:

1. Valentin I. Prisăcaru, “Tratat de drept administrativ român, Partea generală”, ediția 2, Editura All, București, 2004;

2. Ioan Alexandru ,,Drept Administrativ’’, Editura Luminalex, București, 2005;

3. Antonie Iorgovan ,, Tratat de drept administrativ’’,vol. 2, ediția 4, Editura All Back, București, 2005;

4. Ilie Iovanaș ,, Drept administrativ’’, Editura Servo Sat, Arad, 1993;

5. Corneliu Manda ,,Drept administrativ’’, ediția 3, Editura Luminalex, București, 2005;

6. R.N. Petrescu ,,Drept administrativ’’, Editura Accent, București, 2004;

7. Dana Apostol Tofan ,, Drept administrativ’’,vol.2, Editura All Beck, București, 2004;

8. Verginia Vedinaș ,, Drept administrativ’’,Editura Universul juridic, București, 2006;

9. Verginia Vedinaș, ,, Drept administrativ și instituții politico-administrative’’, Editura Luminalex, București, 2002;

10. Paul Negulescu, „Tratat de drept administrativ român”, Editura C.H. Beck, București, 2006;

11. Tudor Drăganu, „Drept constituțional și instituții politice”, Editura Luminalex, București, 1998.