Actele Administrative Exceptate DE LA Controlul DE Legalitate AL Instanțelor DE Contencios Administrativ

CAPITOLUL III

ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE AL INSTANȚELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

III.1. Delimitarea aplicabilității actelor exceptate de la controlul de legalitate

Existența instituției contenciosului administrativ nu înseamnă și nu poate însemna un drept absolut, fără limite, de control judecătoresc asupra actelor administrative, în sens de manifestări unilaterale de voință pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în regim de pu tere publică. Ideea unor astfel de categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ își are bazele în jurisprudența franceză. Astfel, odată ce s-a constituit Consiliul de Stat din Franța au început să se contureze anumite aspecte de ordin administrativ consacrate legislativ, inclusiv de către Constituții. În sprijinul acestei afirmații, stă chiar art. 107 din Constituția României din 1923, potrivit căruia „ puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum și actele de comandament cu caracter militar.” După intrarea în vigoare a Constituției din 1991 și modificarea Legii 29/1990 ( legea contenciosului administrativ), în practică au fost identificate un număr de 9 excepții de la controlul în contencios administrativ, ce au fost gupate de către reprezentanții de seamă de la acea vreme în 2 categorii, respectiv: fine de neprimire rezultate din natura actului (actele care datoriă naturii lor speciale sunt emise în circumstanțe excepționale) și fine de neprimire rezultate din existența unui recurs paralel ( actele pentru modificarea sau desființarea cărora este prevăzută prin lege specială o altă procedură judiciară sau actele de gestiune săvârșite de stat prin autoritățile publice, pentru administrarea domeniului privat).

Odată revizuită legea fundamentală a statului, Constituția României din 2003, precizează, la art. 126 alin. (6), care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiție: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar”. Coroborat cu acest articol, articolul 5 din Legea 554/2004 intitulat “Actele nesupuse controlului și limitele controlului” reglementează următoarele:

Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

actele de comandament cu caracter militar.

2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Ținând cont de cele menționate mai sus, reiese că există 2 categorii de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ, împărțite după cum urmează:

Acte administrative sustrase în totalitate controlului de legalitate exercitat pe calea contenciosului administrativ, denumite și excepții absolute, în categoria cărora intră:

Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

Actele de comandament cu caracter militar;

Actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Acte administrative sustrase parțial de la controlul de legalitate, denumite și excepții relative, în cadrul cărora intră actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Altfel spus, ținând cont de denumirea art. 5 cât și de dispozițiile reglementate de acesta, putem spune că în cadrul acestui capitol vom vorbi despre actele administrative exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ datorită naturii lor (alin.1), acte exceptate datorită existenței unui recurs paralel (alin.2) și acte pentru care controlul de legalitate este limitat (alin.3).

În cele ce urmează vom prezenta pe rând fiecare categorie de acte menționate pe baza clasificării mai sus realizată.

III.2. Actele administrative sustrase în totalitate controlului de legalitate exercitat pe calea contenciosului administrativ, denumite și excepții absolute

A.Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

Aceste acte sunt definite ca reprezentând actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raport de natura politică cu Parlamentul.

Ținând cont de faptul că nici în definiția actului administrativ menționată la început și nici în definiția mai sus enunțată nu se precizează sfera autorităților publice, în sprijinul acestui context vine chiar Constituția României care în Titlul III intitulat “Autoritățile publice”, foloseșten oțiunea de autoritate publică în mai multe accepțiuni, enumerând pe rând Parlamentul, Președintele, Guvernul, Administrația publică și Autoritatea judecătorească.

În literatura de specialitate se susține faptul că actele administrative care privesc raporturile autorităților publice cu Parlamentul se referă fie la relația directă dintre executiv și legislativ fie la relația indirectă care le conferă caracterul unor acte administrative complexe. În accepțiunea legii contenciosului administrativ si a legii fundamentale a statului, actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul sunt acte cu caracter politic, fiind vorba numai despre actele ce țin de natura raporturilor exclusive politice dintre Guvern și Parlament, pe de o parte, și dintre Guvern și Președintele României, pe de altă parte. Reiese din cele enunțate faptul că actele care privesc raporturile cu Parlamentul vizează în mod principal actele de natură politică ale celor doi șefi ai executivului în raporturile lor cu acestea, potrivit Constituției.Această afirmație reprezintă criteriul determinant al deosebirii dintre actele de guvernământ și actele administrative ale executivului, astfel încât nu orice act al Guvernului care privește raporturile cu Parlamentul este un act de guvernământ, unele fiind acte administrative fără caracter politic și care, în consecință, pot fi atacate în contencios administrativ.

Factorul care stă la baza exceptării acestor acte de la controlul instanței de contencios administrativ îl reprezintă conținutul acestor acte, care se caracterizează prin luarea unor măsuri de către executiv, în vederea realizării unor interese generale, prin care ar putea fi lezate anumite interese particulare garantate de lege. Astfel, în literatura juridică întâlnim o definiție a guvernării prin care înțelegem activitatea prin care se iau măsuri pentru apărarea și conservarea națiuniii, se dau directivele de politică generală ale statului și se reglementează întreaga acțiune a administrației pentru satisfacerea intereselor superioare ale națiunii, activitate ce aparține organelor executive supreme, considerate ca organe politice, cărora Constituția și legile le rezervă un domeniu foarte larg de libertate de acțiune. Actele de guvernământ care nu sunt făcute de către organele competente sau în forma prevăzută de lege sau Constituție sunt considerate ca inexistente din punct de vedere juridic. Dacă un astfel de act de guvernământ este un act juridic, atunci el nu produce niciun efect de drept fără ca ilegalitatea lui să fie mai întâi pronunțată de instanțele de contencios.

În ceea ce privește decretele emise de către Președintele României în exercitarea atribuțiilor reglementate în capitolul II din legea fundamentală, acestea trebuie contrasemnate de către primul-ministru și se publică în Monitorul Oficial al României, nepublicarea lor atrăgând inexistența acestora. Motivele și scopul pentru care aceste acte au fost emise sunt lăsate la libera apreciere a autorităților executive, nefiind reglementate nici de lege și nici de Constituție. Ținând cont de cele afirmate , rezultă faptul că aceste acte nu pot fi anulate pentru ilegalitatea motivelor sau pentru ilegalitatea scopului, ele fiind supuse numai controlului politic al Parlamentului, care, de altfel, încuviințează luarea unor astfel de măsuri, putând să cerceteze dacă scopul acestor acte este de interes general.

Ținând cont de cele prezentate anterior, rezultă că sfera excepției analizate cuprinde toate decretele prezidențiale care trebuie constrasemnate de primul-ministru, precum și cea mai mare parte a decretelor care necesită o astfel de procedură numai în anumite situații. Aceste decrete contrasemnate evocă raporturi de natură constituțională dintre cei doi șefi ai executivului, pe de o parte, și Parlament, pe de altă parte, reprezentând temeiul exercitării unui control politic de către Parlament asupra executivului, a unui control direct asupra șefului Guvernului, respectiv a unui control indirect asupra președintelui.Aceste decrete prezidențiale pot avea atât caracter individual (cum sunt cele de grațiere, numirea în funcții publice, numirea a 3 dintre membrii Curții Constituționale), cât și caracter nomativ (decretele care reglementează situații privind declararea stării de urgență sau asediu). Potrivit Constituției, decretele Președintelui reprezintă principala categorie de acte juridice pe care acesta le emite, reprezentând manifestări unilaterale de voință ale acestuia, cu caracter executoriu, în exercitarea atribuțiilor prevăzute în legea fundamentală. Având în cele enunțate dar și faptul că președintele este șeful puterii executive, iar actele emise de către acesta în aplicarea legii trebuie să fie conforme cu aceasta, rezultă că sub aspectul naturii lor juridice, aceste decrete sunt acte administrative care se supun controlului instanței de contencios administrativ, cu excepțiile expres și limitativ prevăzute de art. 126 alin.6 din Constituție potrivit căruia „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrative sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.”,și de art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004. Ținând cont de natura juridică și de criteriul organic, respectiv faptul că sunt emanația de voință a președintelui, în literatura de specialitate întâlnim următoarele caracteristici ale decretelor:

Sunt manifestări unilaterale de voință făcute în scopul de a produce efecte juridice;

Sunt emise în procesul exercitării atribuțiilor prevăzute de Constituție;

Unele dintre decrete sunt supuse contrasemnării lor de către primul-ministru;

Toate decretele trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, publicarea fiind precizată ca o condiție de existență a actului;

Decretele au un caracter executoriu.

Astfel, decretele președintelui intră în categoria prevederilor art.2 alin.1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Așa cum am menționat și mai sus din categoria actelor autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul sunt exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ decretele emise de către președinte, decrete enumerate expres și limitativ în art. 100 alin. 2 din Constituție, prin care se instituie drept condiție de validitate contrasemnarea lor de către primul-ministru. Acestea sunt acte juridice complexe care evocă un raport de natură constituțională între cei doi șefi ai executivului pe de o parte, și Parlament, pe de altă parte, intrând în sfera finelui de neprimire, reglementat de art.126 alin.6. Aceste decrete reprezintă temeiul exercitării unui control politic de către Parlament asupra executivului, a unui control direct asupra șefului Guvernului și a unui control indirect asupra președintelui. Aceste acte nu pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ întrucât reprezintă acte juridice emise de președinte, care produc efecte juridice depline, validitatea lor fiind condiționată de aprobarea prealabilă sau încuviințarea ulterioară a Parlamentului. În categoria decretelor excluse de la controlul instanțelor de contencios administrativ sunt incluse atât actele care intervin într-o relație directă dintre subictul emitent și Parlament, cât și actele care intervin în ipoteza unor raporturi indirecte, când se nasc acte complexe la care participă două sau mai multe autorități din sfera executivului, dintre care cel puțin una se regăsește intr-o relație directă cu forul legiuitor. În prima categorie de acte sunt incluse cele prevăzute expres de art. 85 din Constituție, conform căruia președintele desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament, iar în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, președintele revocă și numește, la propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului. De asemenea, în această categorie sunt incluse și actele emise de către președinte în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 89 din Constituție, conform caruia ”După consultarea președinților celor două Camere și a liderilor grupurilor parlamentare, Președintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare și numai după respingerea a cel puțin două solicitări de învestitură.”

După intrarea în vigoare a Legii nr.554/2004, printre actele administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrative nu se mai regăsesc cele referitoare la actele internționale la care România este parte. Această excepție trebuie reconsiderată deoarece potrivit legii fundamentale, tratatele internaționale fac parte din dreptul intern, având aceeași forță juridică cu a legilor organice sau ordinare, în funcție de tipul de lege prin care au fost ratificate. Astfel, actele administrative emise în acest scop sunt identice ca regim juridic cu cele emise în executarea legii interne, fiind, prin urmare, susceptibile de contestare în contencios administrativ.

B. Actele de comandament cu caracter militar

Această categorie de acte a ridicat de-a lungul timpului diverse problem în încercarea de a fi definite, fiind necesară realizarea distincției dintre actele de comandament cu caracter militar care intervin în raporturile dintre autoritățile militare și populația civilă și actele de comandament care intervin în interiorul ierarhiei militare. Astfel, prima categorie reprezintă actele cu caracter pur administrativ care pot fi atacate în contenciosul administrative în timp ce a doua categorie reprezintă actele autorităților militare care vizează comanda trupei, în timp de pace sau război și nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.Autoritățile care au caracter de comandament militar sunt organele de conducere ale unui serviciu public, respectiv organe administrative, ce pot savârși și acte administrative, în înțelesul lor juridic, acte realizate în vederea producerii unor anume efecte juridice. A sustrage de la controlul instanței de contencios administrative actele autorităților rmilitare înseamnă a așeza un organ de autoritate publică, care face parte din puterea executivă într-o situație privilegiată și nejustificată, într-un stat în care toate celelalte acte sunt subordonate principiului de legalitate.

Ținând cont de necesitatea clarificării problemei mai sus menționată, conform art.2 din Legea nr.554/2004, actul de comandament militar este definit ca “actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specific organizării militare, care presupune dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspect privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”. Din cele enunțate reiese faptul că în sfera noțiunii intră toate ordinele și instrucțiunile de serviciu privind măsurile de pregătire ale trupelor, mobilizările și concentrările de trupe, atribuirea și efectuarea de comenzi, manevre, exerciții și operațiuni militare. Rezultă faptul că potrivit legii nu pot fi supuse controlului instanței de contencios administrativ doar actele autorităților care privesc comanda trupei, în timp de pace sau de război, astfel că celelalte acte emise pot fi atacate în contencios administrativ, menționând cu titlu exemplificativ actele care privesc numiri sau eliberări din funcție, mutarea abuzivă în altă garnizoană, trecerea în rezervă, cele care privesc organizarea și funcționarea autorităților publice care acționează în domeniul apărării, precum și contractele administrative încheiate în structurile armatei. Spre deosebire de actele autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul din categoria cărora sunt exceptate toate actele emise de o autoritate publică în condițiile textului de lege, din categoria actelor de comandament cu caracter militar sunt exceptate doar actele administrative emise în condițiile legii.

De asemenea, în fundamentarea actelor de comandament cu caracter militar pot fi luate în considerație și alte reglementări din Constituție. Astfel, ținând cont de art. 118 din legea fundamentală potrivit căruia „Armata este subordonată exclusive voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării și a democrației constituționale”, se deprinde ideea conform căreia aceasta, subordonându-se acelorași rigori ale statului de drept, care în raporturile pe care le naște, nu poate accepta încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, nesupunea față de Constituție și de lege, încălcarea principiului egalității tuturor în fața legii și a autorităților publice, discriminările și privilegiile, faptul că nimeni nu este mai presus de lege.

În ceea ce privește puterea discreționară a armatei, o întâlnim definită, în sens juridic, ca fiind posibilitatea pe care legea o acordă autorităților militare, de a alege, după aprecierea lor, între mai multe situații posibile, aplicabile într-un caz concret de soluționat. Altfel spus, această putere este întotdeauna determinată legal iar reprezentanții ei, ca agenți statali, obligați să respecte legea, nu ar trebui să încalce drepturile fundamentale ale omului nici în cazul unui conflict armat.

În concluzie, putem afirma că încadrarea unui act administrative concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanței, dar o apreciere prin prisma științei dreptului public și a afirmațiilor menționate cu privire la această categorie de acte.

C.Actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

În literatura de specialitate, actele administrative din această categorie mai sunt denumite și prin noțiunea de “fine de neprimire”. Această excepție reprezintă reflectarea, în plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susține ideea conform căreia “calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci și în măsura în care nu există o lege specială care să prevadă o altă procedură de urmat”. Analiza legilor speciale care consacră acțiuni de contencios administrativ se poate structura în legi care consacră recursul paralel , în legi care, deși stabilesc o competență derogatorie de la dreptul comun, nu consacră un recurs paralel , și în legi care trimit explicit sau implicit la legea generală în materie. În ceea ce privește recursul paralel, acesta presupune existența unei legi organice care să prevadă o altă procedură judiciară, prin urmare sunt excluse legile ordinare și procedurile administrativ jurisdicționale. Deoarece, acest recurs are ca obiect litigii legate de actul administrativ,el reprezintă tot un litigiu administrativ, dar formal este soluționat în afara instanțelor de contencios administrativ, așa cum reiese chiar din textul legii "după o altă procedură judiciară, specifică instanțelor judecătorești de drept comun.

În doctrină, această categorie de acte prezintă următoarea clasificare:

Fine de neprimire deduse din natura actului, unde se încadrează cele despre care am vorbit anterior;

Fine de neprimire deduse din existența unui recurs paralel, categorie în care se încadrează actele pentru modificarea sau completarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Ținând cont de cele enunțate putem spune că pentru a ne afla în prezența unor asemenea acte, este necesară întrunirea mai multor condiții, respectiv:

O lege organică specială care să prevadă o alta procedură de atac;

Această cale de atac să se exercite tot în fața unei instanțe judecătorești, reprezentând astfel o altă procedură judiciară;

Cea de-a treia condiție face referire la ceea ce poate fi obținut pe calea judiciară specială prevăzută de lege. În cadrul acestei condiții se urmărește ca pe această cale să se obțină aceeași satisfacție, ca și când ar fi avut loc în fața instanțelor de contencios administrativ.

În continuare vom menționa cu titlu exemplificativ câteva situații întâlnite în practica judiciară cu referire la cea de-a doua categorie de fine de neprimire, respectiv cea a recursului paralel, pe care le vom și prezenta ulterior: Legea nr.18/1991 a fondului funciar, Legea 119/1996 privind actele de stare civilă, Legea 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv, Legea 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, anularea proceselor-verbale de contravenție.

Potrivit legii nr.18/1991 a fondului funciar, dintre actele administrative ce pot constitui obiectul unei alte proceduri judiciare și nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, regăsim adeverința de reconstituire sau constituire a dreptului de proprietate, procesul-verbal de punere în posesie.

În ceea ce privește legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv, s-a pus în discuție calificarea naturii juridice a actului dedus judecății cât și a instanței competente să se pronunțe asupra legalității acestuia având ca obiect anularea dispozițiilor emise de primar contestate, iar ca accesoriu anularea procesului verbal de predare-primire a terenului și de asemenea făcând referire la dispozițiile primarilor de restituire în natură sau prin echivalent către persoanele îndreptățite sau cu referire la dispoziția de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură. În acest caz instanțele vo aprecia că aceste acte sunt excluse controlului instanței de contencios administrativ, putând fi contestate la instanța civilă potrivit dispozițiilor legii nr. 10/2001, iar în ceea ce privește cererea accesorie, aceasta este soluționată de instanța competentă să judece cererea principală. De asemenea, în sprijinul acestei idei, Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 9 din 20 martie 2006 a statuat următoarele: „instanța căreia îi revine competența de a soluționa cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deținătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziție motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secția civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială își are sediul persoana juridică respective”. Altfel spus, instanța supremă a considerat faptul că astfel de litigii nu pot intra decât în sfera dreptului procesual civil și nu în cea a contenciosului administrative, iar o altă interpretare în acest caz ar fi ilogică, întrucât legiuitorul a instituit prin această lege, o cale procedural specială de atacare a acestei categorii de acte care să fie de competența instanțelor civile.

În cazul anulării proceselor-verbale de contravenție, care potrivit dispozițiilor art.5 alin.2 din legea nr. 554/2006 nu pot fi supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrative, în practică s-a stabilit că după comunicarea procesului-verbal contravenientului, doar judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția este competentă să soluționeze plângerea, după procedura reglementată de O.G. nr.2/2001, care reprezintă legea specială față de legea generală a contenciosului administrativ.

De asemenea, literatura de specialitate a apreciat că rezoluția de neîncepere a urmăririi penale nu este un act administrativ în sensul legii nr. 554/2004, iar în cazul procedurii judiciare de contestare se aplică dipozițiile codului procesul penal, care reglementează plângerea împotriva rezoluției de neîncepere a urmării penale sau a ordonanței, ori după caz, a rezoluției de clasare, de scoatere de sub urmărire penală sau de încetare a urmăririi penale, date de procuror.

III.3. Acte administrative sustrase parțial de la controlul de legalitate, denumite și excepții relative

Așa cum am menționat în clasificarea actelor administrative de la începutul capitolului, din această categorie de acte fac parte actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Potrivit art.2 alin.n) din Legea 554/2004, excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

În literatura de specialitate s-a pus problema de a ști când se sfârșește dreptul de apreciere și când începe dreptul fundamental al cetățeanului. Întrucât aceste dispoziții nu sunt prevăzute în textul legii, s-a stabilit ca instanțele de contencios administrative, în cazul soluționării litigiilor ce au ca obiect excesul de putere, să aplice textul Constituției, respectiv art.53 care reglementează regimul restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Altfel spus, instanțele vor trebui să aprecieze dacă actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar pentru înlăturarea situațiilor enumerate la început, dacă se respectă principiul proporționalității între măsura instituită și cauza care a determinat-o, dacă actul a fost necesar pentru înlăturarea urmărilor unei situații excepționale, dacă este discriminatoriu.

Această categorie de acte face trimitere la regimul juridic al stării de asediu și de urgență, guvernate de Ordonanța de urgență nr.1/1999. Potrivit art.1 din ordonanță, starea de asediu și starea de urgență privesc situații de criză, ce impun măsuri excepționale, care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale, ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre. În conformitate cu dispozițiile textului de lege al ordonanței, prin starea de asediu si cea de urgență se înțeleg următoarele:

Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic, militar, economic și social, care se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al țării, în scopul creșterii capacității de apărare a țării, în situația iminenței unei acțiuni sau inacțiuni îndreptate împotriva suveranității, independenței, unității statului sau integrității teritoriale.

Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic, economic, social și de ordine publică, instituit în întreaga țară sau în anumite zone ori în unele unități administrativ-teritoriale, în următoarele situații:

existența unor amenințări la adresa siguranței naționale sau democrației constituționale, ceea ce face necesare apărarea instituțiilor statului de drept și menținerea sau restabilirea stării de legalitate;

iminența producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea, limitarea și înlăturarea efectelor acestora.

Pe durata stării de asediu și a stării de urgență sunt interzise: limitarea dreptului la viață, cu excepția cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război, tortura și pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante, condamnarea pentru infracțiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului național sau international, restrângerea accesului liber la justiție. De asemenea, atunci când sunt vătămate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea specială permite accesul liber la justiție, chiar dacă numai pentru despăgubiri, prin urmare, excepția de ilegalitate va putea fi utilizată ca mijloc de obținere a despăgubirilor.

În cadrul acestei categorii de acte trebuie avută în vedere Legea nr.132/1997 privind rechizițiile de bunuri și servicii, conform căreia rechiziția de bunuri și prestările de servicii reprezintă măsuri cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în scopul punerii lor la dispoziția forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice, la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, atât pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații. Rechiziționarea de bunuri și chemarea persoanelor fizice pentru prestări de servicii în interes public se dispun astfel: la declararea mobilizării parțiale sau totale, precum și a stării de război, prin decretul de declarare emis de Președintele României; la instituirea stării de asediu sau de urgență, prin decretul de instituire emis de Președintele României; în cazul prevenirii, localizării și înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților.

Actele referitoare la siguranța internă și externă a statului (siguranța națională) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorită faptului că au un pronunțat caracter politic, reglementarea legală aplicabilă actelor în discuție fiind Legea nr.51/1991 privind siguranța națională , potrivit căreia prin siguranță națională se înțelege “starea de legalitate, echilibru și stabilitate socială, economică și politică, necesară existenței și dezvoltării statului național român, ca suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit normelor și principiilor democratice statornicite prin Constituție”. Actele administrative vizând siguranța națională pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare al Țării (care coordonează această activitate), de structurile specializate din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne și Ministerul Justiției, de Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază.

Actele emise pentru restabilirea ordinii publice fac trimitere la Legea nr.61/1991 privind sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, care prevede o serie de contravenții pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate și sancționate (cu amendă) prin acte administrative emise de primar, împuterniciții acestuia, de către ofițerii sau subofițerii de poliție ori de către ofițerii, maiștrii militari, subofițerii sau militarii din jandarmerie, angajați pe bază de contract. Conform legii, împotriva procesului-verbal de constatare a contravențiilor prin care s-a aplicat sancțiunea amenzii se poate face plângere în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, iar litigiul este de competența judecătoriei.

În ceea ce privește actele emise pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, a epidemiilor, epizootiilor, este vorba de acte emise în situații excepționale, ce nu au dus la instituirea stării de urgență, măsuri administrative luate pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate, de către autoritățile administrației publice centrale, însă de cele mai multe ori locale. Art. 4 al Legii nr.132/1997 privind rechizițiile prevede că rechiziționarea de bunuri și chemarea persoanelor fizice pentru prestări de servicii în interes public se dispune, în cazul prevenirii, localizării și înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților.