Abuzul de Drept In Dreptul Administrativ

În materia dreptului administrativ, subiectele raportului juridic sunt caracterizate prin aceea că cel puțin unul dintre ele este un purtător al autorității publice, ce poate fi statul prin organele sale, unitățile administrativ teritoriale, un organ al administrației publice sau stabilimente publice și de utilitate publică. Autorii folosesc sintagma de „stabiliment public” pentru a evoca persoanele morale de drept public, altele decît statul și colectivele teritoriale și că acesta se identifică prin trei elemente: este o persoană morală; este o persoană de drept public; are ca obiect gestionarea unui serviciu public [213, p.471].

Trăsătura generală a raporturilor de drept administrativ, prin prisma obiectului lor este aceea că acțiunea sau inacțiunea subiectelor lor, în general conduita părților, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere. Este de remarcat că în afara raporturilor de putere mai sînt raporturile de drept comun, în care administrația publică se comportă ca orice subiect de drept [1, p.211].

Ca și în cazul dreptului constituțional, subiectele dreptului administrativ pot acționa fie abuzând de puterea cu care sunt investite, fie abuzînd de drepturile subiective conferite de lege.

Potrivit art. 101 din Constituție, rolul Guvernului constă în asigurarea realizării politicii interne și externe a țării și exercitarea conducerii generale a administrației publice [245, p.86]. Programul de guvernare trebuie să fie acceptat de Parlament.

În realizarea misiunii sale în favoarea Guvernului s-a instituit puterea de a adopta hotărâri și ordonanțe (art.107 alin.(1) din Constituția României). Pentru cazurile excepționale, însă, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, întrucît, cazurile excepționale reprezintă un concept juridic nedeterminat, a cărui interpretare atrage în mod inevitabil o largă abuzare a dreptului de a emite o ordonanță de urgență care a devenit o practică obișnuită a ultimilor ani în România [124].

Constituția României reglementează prin art. 108 și art. 115 instituția „delegării legislative”, ce urmărește să rezolve unele probleme de politică legislativă printr-o categorie specială de acte ale Guvernului, denumite ordonanțe. Delegarea legislativă constituie o excepție de la regula legiferării prin intermediul legilor edictate de Parlament, excepție întemeiată pe condiții speciale, derivate din existența unor necesități insurmontabile de reglementare pe care Parlamentul nu le poate satisface eficient în acel moment. Numai în aceste condiții Parlamentul poate recurge la abilitarea Guvernului, prin lege, să emită ordonanțe, în temeiul art. 108 și al art. 115 din Constituție, stabilind în mod obligatoriu domeniul lor – cu excluderea celui al legilor organice – și data până la care ele se pot emite, rezervându-și, practic întotdeauna, prin aceeași lege de abilitare, și dreptul de a le aproba, potrivit procedurii legislative.

Potrivit alin. (1) al art. 115 din Constituție, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe (simple) în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Așadar, prin Constituție se admite ca și Guvernul, organ al puterii executive, să fie învestit de către Parlament, în anumite condiții, cu atribuții ce vizează funcția legislativă, specifică Parlamentului. Interdicția reglementării de către Guvern în domeniul legii organice privește numai ordonanțele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare.

Dacă în practică Parlamentul a abilitat până acum Guvernul să emită ordonanțe doar în perioada vacanțelor parlamentare (1-31 ianuarie și 1 iulie-31 august), niciun text de lege nu interzice Parlamentului să abiliteze Guvernul să emită ordonanțe și în perioada în care Parlamentul se află în sesiune [124].

Cauzele creșterii exponențiale a numărului de ordonanțe de urgență emise de către Guvern simt multiple, printre acestea numărându-se: creșterea numărului de specialiști din cadrul Guvernului, în detrimentul persoanelor care lucrează în Parlament; viteza de reacție a Guvernului, care lucrează după principiul colegialității, față de Parlament, care lucrează totdeauna cu majorități, uneori greu de întrunit; un dialog mult mai bun al Guvernului cu instituțiile UE și o înțelegere mai bună de către acesta a politicilor de la nivelul Uniunii.

Pe de altă parte, multe din ordonanțele de urgență, deși Constituția prevede că ele se adoptă în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, au fost emise cu ignorarea acestei reguli a urgenței reglementării. Sînt, astfel, ordonanțe de urgență care prevăd că intră în vigoare la trei, șase sau chiar șapte luni de la momentul adoptării lor de către Guvern.

Comisia de la Veneția arăta, într-o analiză din decembrie 2012, că una dintre cauzele majore de emitere a unui număr atît de mare de ordonanțe stă în Constituția însăși, care instigă la utilizarea acestui instrument: ”Problema constă probabil în faptul că însăși Constituția oferă motivarea pentru a recurge la ordonanțe de urgență, deoarece ele rămân în vigoare dacă cea de-a doua Cameră (decizională) a Parlamentului nu respinge explicit legea de aprobare corelativă depusă de către Guvern. Pentru menținerea unei ordonanțe de urgență a Guvernului în vigoare, majoritatea guvernamentală din Parlament nu trebuie decât să întârzie votul în cadrul celor două Camere ale Parlamentului. O astfel de posibilitate aproape că invită la abuz și poate explica numărul ridicat de ordonanțe de urgență ale Guvernului din trecut” (referire la anul 2011) [130].

Un alt motiv important este acela că o ordonanță de urgență nu poate fi atacată la Curtea Constituțională decât de Avocatul Poporului. Dorim să menționăm că, Avocatul Poporului este învestit cu o misiune peste puterile sale firești, care îi deformează rolul pentru care a fost instituit. Dacă la origine ombudsmanul a fost creat ca să-l apere pe cetățean de abuzurile birocrației – un domeniu suficient de vast ca să pretindă o instituție dedicată – după revizuirea din 2003 a devenit o piesă strategică în lupta partizană. O ordonanță de urgență nu poate fi contestată la Curtea Constituțională decât de Avocatul Poporului. E ușor de imaginat ce presiuni se exercită asupra acestei instituții. E iarăși limpede de ce în jurul acestei demnități se produce periodic o teribilă înfruntare politică. Dacă guvernul are control asupra acestei pârghii, poate sta liniștit și poate emite câte ordonanțe dorește, fără a se teme de ceva. Dacă opoziția ar dobândi vreo influență, ne putem aștepta la blocarea întregii activități guvernamentale [130].

Soluția vine de la sine. Ar trebui ca pe viitor nu doar Avocatul Poporului, ci și alți actori instituționali să poate contesta o ordonanță. De exemplu, grupurile politice parlamentare. De fapt ombudsmanul ar trebui scutit pe viitor de aceste însărcinări care îl alienează cu totul. Dacă o ordonanță ar putea fi contestată la Curte la fel ca o lege înainte de promulgare, Guvernul s-ar feri să pună în ordonanțe chestiuni foarte controversate. Rezulatul ar fi că numărul ordonanțelor ar scădea.

În sfîrșit, există și situațiile în care guvernul are cu adevărat nevoie de o reglementare mai rapidă, iar Parlamentul este mereu foarte greoi. Guvernul are de multe ori dreptate atunci cînd se plânge de tergiversări. Dar și situația aceasta ar putea găsi o rezolvare. Dacă, de pildă, Guvernul ar avea dreptul de a interveni mai mult în stabilirea ordinii de zi a Parlamentului ? Ca în Constituția Franței, bunăoară. Atunci Guvernul nu s-ar mai putea plînge că legile sale trenează prin comisiile care nu au niciodată cvorum. Există și în practica românească procedura de urgență, dar după toate aparențele ea nu este suficientă [130].

În analiza de față am plecat de la o constatare simplă, dar care ne dă de gîndit cu privire la rolul legilor într-o societate. Mai precis, am încercat să observăm în ce măsură unele instituții juridice, precum „delegarea legislativă”, sînt utilizate în scopul pentru care au fost create. Este necesară delegarea legislativă de la Parlament către Guvern? Dacă da, în ce măsură ajută la o stabilitate legislativă și la o predictibilitate a raporturilor juridice?

Considerăm că pentru a-și atinge scopul pentru care a fost gândită delegarea legislativă sînt necesare câteva ajustări [124]:

– Revizuirea Constituției în sensul simplificării procedurii legislative;

– Stabilirea unui termen limită pentru validitatea actelor de legislație delegată, după care intervenția Parlamentului să fie imperativ necesară;

– Interzicerea reglementării pe calea legislației delegate în domeniul rezervat legilor organice.