Abordari Teoretice Fundamentale Privind Notiunea DE Functie Publica Si Functionar Public
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I
ABORDĂRI TEORETICE FUNDAMENTALE PRIVIND NOȚIUNEA DE FUNCȚIE PUBLICĂ ȘI FUNCȚIONAR PUBLIC
1.1. Funcția publică și funționarul public. considerații teminologice generale și elemente de drept comparat
1.2. Natura juridică a instituților funcție publică și funcționar public
1.2.1. Noțiunea de funcție publică. definire și trăsături
1.2.2. Noțiunea de funcționar public. definire și trăsături
1.3. Aspecte definitorii privind principiile dreptului funcției publice europene
CAPITOLUL II
CONSIDERENTE ISTORICO-JURIDICE PRIVIND EVOLUȚIA STATUTULUI FUNCȚIEI PUBLICE ȘI A FUNCȚIONARULUI PUBLIC LA NIVEL COMUNITAR ȘI NAȚIONAL
2.1. Generalități privind funcția publică în cadrul constituțional european. Reglementări statutare
2.1.1. Aspecte de drept comparat privind evoluția istorică a reglementărilor funcției publice
2.1.2. Abordarea instituțiilor funcției publice și a funcționarului public din perspectiva prevederilor statutare
2.2. Evoluția prevederilor în materia functiei publice la nivel național în diferite regimuri constituționale
2.2.1. Sinteză a reglementarilor funcției publice de la regulamentele organice până la instaurarea regimului totalitar
2.2.2. Sinteză a reglementării funcției publice între 1950-1989
2.3. Reglementarea funcției publice în perioada postdecembristă și în contextul integrării României în Uniunea Europeană
CAPITOLUL III
SISTEMELE DE RECRUTARE ȘI ÎNCADRARE A FUNCȚIONARILOR PUBLICI ÎN CADRUL CONSTITUȚIONAL EUROPEAN
3.1. Sistemele de recrutare și selecție a funcționarilor publici la nivelul Uniunii Europene. istoric si drept comparat
3.2. Principiul egalității și meritului în legislația țărilor Uniunii Europene. Particularizări la nivelul legislației românești
3.3. Prevederi statutare generale privind accesul la funcția publică europeană
CAPITOLUL IV
ASPECTE PRIVIND REGLEMENTĂRILE JURIDICE REFERITOARE LA DREPTURILE, OBLIGAȚIILE ȘI RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI LA NIVEL COMUNITAR
4.1. Abordare generală a drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici în literatura de specialitate
4.1.1. Dreptul la carieră al funcționarilor publici și stabilitatea în funcția publică. Elemente de drept comparat
4.1.2. Reglementarea dreptului la grevă la nivelul funcției publice europene și în legislația națională.
4.1.3. Aspecte teoretice privind îndatorirea de a servi interesul public. Obligația de fidelitate și independența funcționarilor publici europeni
4.2. Problematica exercitării dreptului la opinie al funcționarilor publici europeni în condițiile neutralității politice și a obligației de rezervă.
4.3. Sfera funcționarilor din spațiul comunitar care nu se pot asocia în sindicate
4.4. Regimul răspunderii funcționarilor publici europeni. Aspecte de drept comparat
CAPITOLUL V .
STUDIU PRIVIND IMPACTUL REGLEMENTĂRILOR EUROPENE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA………………………………………………………
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
BIBLIOGRAFIE INTRODUCERE
Plutarh spunea că legea este regina tuturor muritorilor și nemuritorilor. Existența noastră întru respectul legii, construirea propriului sistem de valori în consonanță cu sistemul social de valori concentrat în norme juridice sunt adevăruri care ne dăltuiesc destinul, care ne ajută să trăim în armonie unii cu alții și toți cu societatea, cu statul, cu autoritățile. Căci statul, prin natura sa este ceva multiplu și dacă devine o unitate mai strânsă, din stat se face familie și din familie om.
Iată că istoria dovedește că decadența administrației, manifestată încă din Antichitatate a apărut când împărații au început să încalce regulile pentru numirea și înaintarea funcționarilor. Se manifestă astfel traficul cu slujbele, nepotismul și favoritismul, boli ale timpurilor dintotdeauna, inclusiv ale celui prezent.
În scrierile lor, politice sau juridice, filozofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate și au abordat, de multe ori și într-o manieră vehement critică, raporturile funcționarilor cu statul și cu cetățenii.
S-a exprimat de asemenea ideea că atunci când statul nu are grijă de funcționarii săi, titularii unor funcții publice, își surpă temeliile. Pentru că aceștia din urmă recurg la mijloace lăturalnice, ceea ce repezintă originea corupției, a degradării morale acelor care prestează servicii publice și a calității acestora. De aici necesitatea intervenției statului pentru a-i înlătura pe cei care îl compromit.
Într-un stat de drept, declarat constituțional ca democrat (condus de popor prin reprezentanții săi legitimi) și social (omul, binele lui, reprezintă valoarea supremă, centrul și destinația preocupărilor guvernanților) funcția publică, prin cel care exercită competențele ce decurg din aceasta, reprezintă una din pârghile de bază prin care se împlinesc principiile democratice, concretizate în natura raporturilor stabilite între autoritate și cetățean.
De asemenea trebuie evidențiat faptul că, statutul juridic și economic al titularului unei funcții publice, influențează într-o măsură fundamentală bunul mers general în viața unui stat. Un funcționar public recrutat după criterii obiective și echitabil remunerat constituie prima condiție a unui aparat de stat care să respecte drepturile garantate de legi particularilor și competent a soluționa problemele impuse de satisfacerea intereselor generale.
Dimpotrivă, dacă ocuparea funcțiilor publice se va face după criterii aleatorii, dacă nu se bucură de stabilitate iar remunerația este nesatisfăcătoare, aceste aspecte se vor repercuta defavorabil asupra eficienței activității funcționarului public și bunei funcționări a serviciului public.
Astfel, din perspectiva importanței pe care o are funcția publică în cadrul statului, lucrarea de față își propune să analizeze aspectele considerate definitorii ale acestei la nivelul spațiului european, reflectând diferitele tradiții manifestate în reglementările ce îi fundamentează cadrul juridic.
Am încercat ca pe parcursul lucrării să scot în evidență și mutațiile esențiale produse în legătură cu regimul juridic al personalului care își desfășoară activitatea în autoritățile și instituțiile publice din alte state, cu precădere în statele membre ale Uniunii Europene.
Structurată pe cinci capitole, lucrarea abordează în primul capitol problematica distincțiilor terminologice, din literatura de specialitate, referitoare la noțiunea de funcție publică și funcționar public și eventualele implicații din sfera dreptului comparat ce decurg din acestea precum și natura juridică a celor două instituții.
Cel de-al doilea capitol evidențiază modificările apărute în natura juridică a funcției publice în contextul transformărilor constituționale din spațiul european, a diferitelor regimuri constituționale, precum și în contextul elaborării statutului funcționarilor publici.
Sistemul de recrutare și încadrare al funcționarilor publici, analizat în capitolul trei, este abordat în cadrul constituțional european urmărind să puncteze principalele aspecte evolutive ale reglementărilor juridice referitoare la sistemele de recrutare și selecție. De asemenea capitolul în cauză abordează problermatica accesului la funcțiile publice sub aspectele egalității și meritului, aspecte identificate sub formă de principii în legislația europeană.
Ultimul capitol al părții teoretice surprinde principalele reglementări juridice referitoare la drepturile, obligațiile și răspunderea funcționarilor publici luând însă în considerare rolul pe care îl îndeplinesc aceștia în aparatul de stat.
Partea aplicativă a lucrării urmărește să evidențieze, gradul în care prevederile statutare de la nivel european influențează funcția publică în țara noastră.
CAPITOLUL I
ABORDĂRI TEORETICE FUNDAMENTALE PRIVIND NOȚIUNEA DE FUNCȚIE PUBLICĂ ȘI FUNCȚIONAR PUBLIC
1.1. Funcția publică și funționarul public. considerații terminologice generale și elemente de drept comparat
Noțiunea de funcție publică s-a impus ca o noțiune fundamentală a dreptului public, în principal a dreptului administrativ, ea fiind strâns legată de noțiunea de activitate, autoritate sau organ. S-a arătat că un organ de stat sau o autoritate publică, în general, structural cuprinde trei elemente ce pot fi evidențiate ca fiind:
a) competența;
b) mijloacele material-financiare și
c) personalul care la rândul său este structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții, dintre care numai unele ne apar ca fiind funcții publice.
Astfel ca într-o formulare generică titularul unei funcții publice poartă denumirea de funcționar public.
Actualmente se evidențiază faptul că legislația și doctrina sunt dominate de expresia franceză “function publique”, dar si de cea britanica “civil service”, prima expresie evocând faptul ca aparține ca noțiune filozofiei etatice, cea britanică evocând filozofia liberală.
Noțiunea de funcționar public nu prezintă același înțeles în cazul în care este analizată din punct de vedere al dreptului penal, dreptului financiar sau dreptului administrativ. Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utlizează formulări tautologice, de genul: agenții titulari de funcții în administrație sunt funcționari publici.
Este de presupus că terminologia utilzată în Danemarca, în Grecia, în Regatul Unit este cea mai veche și totodată cea mai legată de trecutul monarhic al statelor europene. Funcționarul este un servitor (spre exemplu traducerea din limba daneză este chiar aceasta de (“om de serviciu”), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei ( crown servant) în vocabularul specific sistemului anglo-saxon.
În limba spaniolă și în cea portugheză, cuvântul funcționar, reflex al noțiunii mai moderne, apărute o dată cu Revoluția franceză, de funcție publică, se traduce prin functionario. Belgia și Olanda utilizează termenul mai neutru de agent al statului sau colectivitaților publice.
Irlanda conciliază noțiunile cele mai moderne cu noțiunile cele mai vechi, subliniind în același timp că funcționarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată pentru funcționarul civil de stat) si că, în prezent, el este agentul serviciului public, public servant, fiind un termen mai larg decât cel de civil servant.
Trecând peste expresiile specifice altor limbi, doctrina si legislația, fie ele de limba engleză ori franceză, au folosit si folosesc si alte expresii, ce s-ar putea traduce în limba română ca fiind: agent public, funcționar de stat, manager public etc. În acest caz referirile vizează firește genul nu specia, pentru că tot tradițional s-au impus diferite noțiuni pentru a evoca diferite specii de funcții publice (de exemplu judecător,consilier, deputat, senator, ministru, etc.), dintre care unele evocând un rang de demnitar al statului.
Aceasta varietate terminologică ce s-a impus încă din secolul trecut a fost determinată de varietatea situațiilor în care intervine o funcție publica, în general, în administrația publică, în particular.
În sensul larg al termenului, se poate înțelege prin funcție publică, ansamblul persoanelor aflate la dispoziția guvernanților pentru a face să funționeze serviciile publice.
Sporirea intervenționismului statal în materie economică și socială a dus la creșterea considerabilă a numărului de persoane însărcinate cu realizarea diferitelor servicii publice.
Noțiunea de funcție publică, contrar aparențelor, este dificil de tradus cu exactitate în diferite țări europene, într-o analiză comparativă, riscurile de contrasens fiind mai numeroase decât în cazul altor instituții referitoare la administrație.
Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noțiunea de fonction publique (funcție publică) în Franța este explicată prin noțiunea civil servant (în traducere literară, serviciu civil) în Marea Britanie și prin cea de öffentlicher Dienst (în traducere literară, serviciu public) în Germania. În toate aceste trei țări, acești termeni servesc din punct de vedere al dreptului penal, dreptului financiar sau dreptului administrativ. Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utlizează formulări tautologice, de genul: agenții titulari de funcții în administrație sunt funcționari publici.
Este de presupus că terminologia utilzată în Danemarca, în Grecia, în Regatul Unit este cea mai veche și totodată cea mai legată de trecutul monarhic al statelor europene. Funcționarul este un servitor (spre exemplu traducerea din limba daneză este chiar aceasta de (“om de serviciu”), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei ( crown servant) în vocabularul specific sistemului anglo-saxon.
În limba spaniolă și în cea portugheză, cuvântul funcționar, reflex al noțiunii mai moderne, apărute o dată cu Revoluția franceză, de funcție publică, se traduce prin functionario. Belgia și Olanda utilizează termenul mai neutru de agent al statului sau colectivitaților publice.
Irlanda conciliază noțiunile cele mai moderne cu noțiunile cele mai vechi, subliniind în același timp că funcționarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată pentru funcționarul civil de stat) si că, în prezent, el este agentul serviciului public, public servant, fiind un termen mai larg decât cel de civil servant.
Trecând peste expresiile specifice altor limbi, doctrina si legislația, fie ele de limba engleză ori franceză, au folosit si folosesc si alte expresii, ce s-ar putea traduce în limba română ca fiind: agent public, funcționar de stat, manager public etc. În acest caz referirile vizează firește genul nu specia, pentru că tot tradițional s-au impus diferite noțiuni pentru a evoca diferite specii de funcții publice (de exemplu judecător,consilier, deputat, senator, ministru, etc.), dintre care unele evocând un rang de demnitar al statului.
Aceasta varietate terminologică ce s-a impus încă din secolul trecut a fost determinată de varietatea situațiilor în care intervine o funcție publica, în general, în administrația publică, în particular.
În sensul larg al termenului, se poate înțelege prin funcție publică, ansamblul persoanelor aflate la dispoziția guvernanților pentru a face să funționeze serviciile publice.
Sporirea intervenționismului statal în materie economică și socială a dus la creșterea considerabilă a numărului de persoane însărcinate cu realizarea diferitelor servicii publice.
Noțiunea de funcție publică, contrar aparențelor, este dificil de tradus cu exactitate în diferite țări europene, într-o analiză comparativă, riscurile de contrasens fiind mai numeroase decât în cazul altor instituții referitoare la administrație.
Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noțiunea de fonction publique (funcție publică) în Franța este explicată prin noțiunea civil servant (în traducere literară, serviciu civil) în Marea Britanie și prin cea de öffentlicher Dienst (în traducere literară, serviciu public) în Germania. În toate aceste trei țări, acești termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv funcționarii și au devenit sinonomi cu administrația în vorbirea curentă. Ori aceste trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o țară la alta.
Unul dintre contrasensurile cele mai des întâlnite constă în compararea efectivelor funcției publice franceze (cinci milioane de agenți în anul 2012) pe de-o parte, cu cele ale funcționarilor britanici, civil servants (o jumătate de million in anul 2012) pe de altă parte. În realitate, efectivele de agenți ai colectivităților publice sunt mai ridicate în Marea Britanie decât în Franța. Civil service britanic nu desemnează decât agenții serviciilor administrației statului, în timp ce în Franța, termenul de funcție publică are în vedere și funcționarii publici ce acționează la nivelul colectivităților locale, pe lângă cei ce se regăsesc la nivelul administrației statale.
Concepția comunitară cu privire la acțiunea publică este oarecum diferită de tradiția franceză. Ea tinde nu doar să delimiteze, ci, în realitate, chiar să separe exercitarea atribuțiilor regaliene ale Statului (independența națională, justiția, ordinea publică, afacerile externe etc.) de executarea serviciilor publice.
De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal al administrației ar fi cel mai indicat, singurul termen utilizabil în toate țările europene, fără o semnificație juridică precisă, pentru a desemna ansamblul agenților din serviciul diferitelor colectivități publice.
S-a constatat de asemena că pentru fiecare din țările Uniunii se permite identificarea a trei grupe de țări.
În prima grupă, funcția publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ, fiind vorba de Belgia, Grecia, Spania, Franța, Olanda și Portugalia, în cea de a doua grupă, formată din Germania și Luxemburg, există o delimitare între funcționarii cu statut de drept public, pe de-o parte, și angajații și lucrătorii din administrație ce se supun regulilor dreptului muncii. În sfârșit în Regatul Unit, funcția publică se rezumă doar la agenții civili ai Statului și nu reprezintă decât o parte redusă, mai puțin de o șesime din personalul administativ. În toate țările Uniunii Europene, dreptul funcției publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor agenți care corespund definiției stricte a funcționarului, nucleu în jurul cărora gravitează dispoziții mai restrânse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajați din administrație.
Există, din perspectivă teoretică și a planului dreptului comparat, la fel ca în România, două accepțiuni ale conceptului de funcție publică:
Într-o primă accepțiune, funcția publică se identifică prin raportare la conceptul de autoritate publică, incluzându-i pe toți aceia care sunt învestiți cu prerogative de putere publică, în cadrul autorităților din sfera celor trei clasice puteri în stat (parlamentari, magistrați, miniștri).
În cea de-a doua accepțiune, funcția publică se definește prin raportare la instituțiile publice din sfera puterii executive, ea evocând statutul oricărei persoane care exercită prerogativele unei funcții sau demnități în stat, indiferent de tipul învestiturii, de categoria organului executiv în care își exercită activitatea sau de nivelul la care se exercită.
Din perspectiva integrării europene, analizând modelele care au stat la baza organizării administrației comunitare, un autor român identifica cu aproape zece ani în urmă, trei modele existente în perimetrul european, caracterizate printr-o extremă diversitate în structurile lor ierarhice și în maniera de organizare și operare.
Modelul englez, caracterizat print-un nivel superior (secretarii permanenți) cu un înalt grad de pregătire, foarte bine retribuiți dar cu o arie de acțiune restrânsă.
Modelul francez, caracterizat tot printr-un nivel superior și un grad înalt de pregătire în domeniul administrației publice, dar și cu o prezență politică remarcabilă, în sensul că peste 20% dintre parlamentari provin din rândurile funcționarilor publici.
Modelul german caracterizat prin două nivele, funcționari politici cu un înalt statut, dar cu stabilitate mică, și funcționari civili de carieră, activând într-o poziție relativ minoră, dar stabilă.
În acest sens putem concluziona că modelul german este dominat de lege, rigiditate și planificare, modelul francez se remarcă prin rigididatea structurilor și flexibilitatea birocrației, iar modelul englez se caracterizează prin flexibilitatea amândurora.
1.2. Natura juridică a instituților funcție publică și funcționar public
Analiza comparativă a naturii juridice a funcției publice și a funcționarului public din administrațiile publice ale statelor din Uniunea Europeană, inclusiv din țările de curând integrate sau în curs de aderare, permite conturarea a două mai categorii de sisteme , și anume:
Sistemul de tip „post", construit dintr-un ansamblu de funcții sau profesii, definite prin nivelul și caracteristicile lor, sistem în care funcționarii publici sunt numiți în una dintre funcții putând fi apoi, în funcție de necesitățile instituției, numiți în altă (alte) funcție (funcții), fără a fi, deci, considerați învestiți cu un drept în sensul exercitării continue a primei funcții în care au fost numiți. Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcționarilor publici de la o autoritate publică la alta sau chiar între sistemul public și sistemul privat.
În țările în care prevalează, ca tendință generală, funcția publică ce are la bază postul, a fost promovată o funcție publică orientată spre rezultate și spre management cu scopuri specifice. Cele mai ilustrative exemple în acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Suedia, Danemarca.
Sistemul de tip „carieră", ce este bazat pe conceptul de stabilitate și de continuitate în carieră, fie în interiorul aceluiași corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcții, fie trecând de la un corp la altul.
Serviciul public este astfel împărțit într-un anumit număr de corpuri care sunt accesate, în general, prin concurs și în care funcționarul public poate rămâne pe toată durata vieții sale active.
În țările care au adoptat sistemul de tip carieră, majoritatea categoriilor de personal sunt protejate împotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. În aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin „înghețarea" numărului de funcții și menținerea aceluiași nivel al salariilor.
Astfel s-a procedat spre exemplu în Austria, Belgia, Germania, Grecia, Franța, Spania și Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat,în termeni obiectivi, numai ca efect al pensionărilor și demisiilor.
În practică, cele două sisteme nu sunt implementate în nici un stat în forma lor „pură", de aceea se impune, atunci când se analizează funcția publică dintr-un anumit stat, să se marcheze exact nivelul de conviețuire a celor două sisteme.
În cadrul doctrinei administrative, de-a lungul evoluției sale, s-a evidențiat existența unor opinii diferite, atât cu privire la sfera funcționarilor publici cât și cu privire la natura juridică a funcției publice.
Aceste diferențieri se explică fie prin specificul național al unor administrații fie prin interesele politice ce se urmaresc a fi realizate prin reglementările juridice cu privire la funcționari, implicit prin conținutul, semnificațiile și structura tehnico-juridică a acestor reglementări. Putem reține în acest caz faptul că, în unele țări europene, chiar după sfârșitul primului război mondial, s-au impus grație diferitelor reforme administrative, reglementări unitare (statute) cu privire la funcționarii publici, cu privire la organizarea administrației centrale ori locale, în grupul țărilor din această categorie situându-se și România.
Înca din perioada interbelică s-au conturat pe acest fond două teze ce s-au dovedit a fi fundamentale in cadrul literaturii de specialitate. Astfel prima este teoria „situației contractuale” susținută mai ales în Germania. Autorii germani încearcă să definească funcția publică (funcția de stat) prin intermediul unor instituții de drept civil, în speță contractul de mandat.
Cea de-a doua teorie, „teoria statutului legal”, susținută de marii specialiști francezi din perioada interbelică, privește funcția de stat ca un statut legal, deoarece actul de instituire a acesteia este întotdeauna un act de autoritate, iar cel ce exercită funcția exercită autoritatea statală si nu drepturile dintr-o situație contarctuală, teza în cauză impunându-se și în doctrina românească din perioada respectivă.
Considerăm de asemenea ca fiind imperios necesar de evidențiat, în cadrul analizei naturii juridice a celor doua insituții, faptul ca adoptarea unui cod al muncii a avut în mod cert reverberații în doctrină, începând cu perioada interbelică, în sensul necesității stabilirii naturii juridice a raportului de serviciu. Astfel preocupările autorilor de drept administrativ s-au împletit cu cele ale autorilor de dreptul muncii, pe linia fundamentarii științifice a noțiunii de funcție publică, a delimitării accepțiunilor termenului de funcționar.
Urmărind evoluția evenimentelor istorice și considerând o importantă consecință a primului război mondial, în materia funcției publice și a funcționarului public, Congresul International de Științe Administrative care a avut loc la Bruxelles în 1924, menționăm că acesta pune problema de a ști în ce masură se mai poate vorbi despre un regim juridic special pentru funcționarii de stat, corespunzător despre teoria „statutului legal” în cazul naturii juridice a funcției de stat, de vreme ce adoptarea unui cod al muncii devenea un drept comun al raporturilor de muncă, abrogând Statutul funcționarilor publici.
Opiniile specialiștilor în dreptul muncii evidențiau faptul că raportul de serviciu este tot o formă a raportului juridic de muncă si nu un raport de drept administrativ, în timp ce autorii de drept administrativ opinau că, natura juridică a raporturilor de serviciu trebuie stabilită in funcție de specificul elementelor acestui raport juridic, in speță de părți, conținut si obiectul său.
În situația abrogării Statutului funcționarilor publici prin adoptarea unui cod al muncii, funcționarii de stat deveneau ”oameni ai muncii” care desfășurau o anumită activitate în cadrul diferitelor organe de stat. De aici s-a pus însă o noua problemă si anume: raporturile juridice de muncă ale funcționarilor de stat nu se deosebesc cu nimic, totuși, de cele ale muncitorilor, devreme ce unii funcționari sunt numiți, alții sunt aleși, alții sunt repartizați în funcțiile respective, ceea ce, de regula nu se întâmplă în cazul muncitorilor? Mai mult decât atât funcționarii numiți sau aleși au o răspundere atât față de autoritățile lor ierarhice din cadrul organului în care își desfășoară activitatea, cât și față de autoritatea statală, socială în general, care a edictat actul juridic de numire în funcție, sau care a hotărât alegerea după caz.
Astfel, devine certă incidența regimului juridic administrativ asupra regimului dreptului muncii în cazul raporturilor juridice ale anumitor persoane fizice, mai precis ale funcționarilor publici, fapt ce a determinat reconsiderarea doctrinei juridice a funcției publice si corespunzător a funcției de stat.
Din cele prezentate s-a putut vedea că, în ceea ce privește reglementarea funcției publice, există în țările Uniunii Eurpene dar și în cadrul acelora ce se afla în procesul de aderare o dispută axată pe concepția statutului legal, care ne conduce la un regim unilateral de drept public, și concepția statutului contractual, care ne duce la un regim de drept privat.
Se poate spune că, la ora actuală, opiniile cu privire la natura juridică a funcției publice, fără a fi ajuns la un numitor comun, au ajuns, însă la o limpezire, putându-se vorbi despre funcția publică ca statut legal sau despre funcția publică ca un raport de drept privat, fără ca una sa fie opusă cu necesitate celeilalte. Gândirea juridică, divergențele de opinie ce s-au născut în doctrina occidentală, în perioada interbelică și postbelică, a contribuit foarte mult la clarificarea și instruirea clasei politice. Astfel, disputa actuală nu mai este exlusiv pe terenul dreptului, ea este pe terenul politic – ce regim juridic va fi acceptat din cele două, ca soluție politică, reprezentând, prin excelență, o chestiune de ordin politic.
De regulă autorii de drept administrativ au susținut caracterul legal al funcției publice, actul de numire fiind un act unilateral de voință, de drept public si nicidecum un contract de drept comun. Aflându-se astfel într-o situație legală, funcționarului public îi sunt stabilite coordonatele funției sale prin lege, iar atribuțiile ce îi sunt încredințate sunt de ordin general, prevăzute de lege, nu în interesul său, ci în interesul serviciului public. Cu alte cuvinte situația juridică a funcționarilor publici, trebuie socotită o situație juridică obiectivă, ca urmare, raportul dintre funcționar și funcția publică este un raport juridic obiectiv. Funcționarul public care îndeplinește atribuțiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere legală, si nu un drept subiectiv.
Prin urmare, constituirea posturilor și delimitarea exactă a atribuțiilor acestora, cum se arată în doctrina actuală, trebuie să aibă caracter legal. Pe cale de consecință, atribuțiile specifice funcțiilor administrative nu pot face obiectul unor tranzacții între părți și nici al unor contracte. De asemenea ele nu pot fi modifcate ori desființate decât tot prin lege ori pe baza unui act normativ adoptat in baza legii fara a fi necesară obținerea consimțământului din partea titularului funcției.
Dreptul german este singurul în prezent, care adaugă un element important la analiza elementelor definitorii ale situațiunii juridice a funcționarului public, astfel încât se precizeaze că, această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea „prerogativelor de putere publică sau a prerogativelor, care pentru rațiuni ce țin de necesitatea asigurarii bunei funcționări a statului sau a vieții publice, nu pot fi încredințate exclusiv unor persoane drept privat.
Din succinta prezentare anterioară, s-ar putea reține câteva concluzii esențiale. Prima, în linii generale, în perioada interbelică s-a conturat o concepție administrativă asupra categoriei juridice prin care umează să fie evocate functia publică ca realitate juridică, implicit asupra statutului juridic al funcționarului public, adică al titularului funcției publice, funcționarului urmând să i se aplice un regim special, în majoritatea cazurilor conturat într-un statut.
A doua, după cel de-al doilea război mondial, acreditează ideea mai multor accepțiuni ale noțiunii de funcție publică, implicit de funcționar, încât se poate spune ca perioda actuală se caracterizează printr-o preocupare de modernizare a conceptelor respective, ajungându-se în final, dupa cum recunosc chiar unii autori occidentali, la ambiguitați, la termeni imprecis conturați.
A treia, în concepția tradițională, expresia de funcțiune publică are un sens restrâns, atunci când este utilizată prin referire la expresia funcționar public, și un sens foarte larg, când vizează ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului administrației de stat. Funcționarii publici nu constituie decât o parte a acestui personal.
A patra, potrivit sistemului nostru constituțional actual, funcția publică se impune ca regulă, drept un regim special de drept public, cu toate consecințele ce decurg de aici în ceea ce privește dreptul la asociere, dreptul la grevă ori soluționarea litigiilor care intră în competența instanțelor de contencios administrativ.
1.2.1. Noțiunea de funcție publică. Definiție și trăsături
Într-un stat de drept, suveranitatea statului se realizează prin organele celor trei puteri: organele puterii legislative, ale puterii executive și ale puterii judecătorești. Toate aceste trei puteri își realizează funcțiile pentru care au fost create prin organe proprii – servicii publice.
Astfel, puterea legislativă își realizează funcțiile specifice Parlamentului; puterea executivă își înfăptuiește funcțiile specifice, de executare a legii, prin Guvern, organele administrației publice centrale de specialitate, autorități administrative autonome și prin organele administrației publice locale, iar puterea judecătorească își realizează funcțiile specifice prin instanțele judecătorești, parchete sau, după caz, în cadrul Consiliilor Superioare ale Magistraturii.
Înființate, potrivit Constituției, organele proprii ale fiecărei puteri primesc sarcina de a înfăptui în practică o anumită funcție specifică – legislativă, executivă sau judecătorească – care se exercită în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății.
Pentru realizarea funcțiilor statului se înființează servicii publice corespunzătoare care, la rândul lor, sunt dotate cu funcții publice, adică cu atribuții, competențe și răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății scopul și finalitatea organelor statului și ale unităților sale administrativ-teritoriale.
În consecință, prin funcție publică vom înțelege situația juridică a persoanei fizice-investită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autoritați publice- ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a învestit.
Evidențiem astfel, într-o primă fază, faptul că înțelegerea trăsăturilor acestei definiții presupune, implicit, înțelegerea trăsăturilor noțiunii de competență. Astfel, dacă am prevăzut că este vorba de drepturi și obligații în realizarea competenței, se subînțelege ca o primă trăsătură a funcției publice, că acestea nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat, ca și atribuțiile ce definesc competența însăși.
Fiind vorba de drepturi și obligații stabilite pe cale unilaterală, așa cum arată și profesorul Ilie Iovănaș, se deduce, de asemenea, că nu suntem în prezența unei instituții a dreptului muncii, a contractului de muncă, care este un acord de voință al unitații si al persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituții a dreptului public, fiind vorba de realizarea unui interes public.
În al doilea rând, tot de aici se desprinde și trăsătura ce evocă faptul că aceste drepturi și obligații, atribuții ale funcției de stat sunt create și organizate în vederea realizării puterii publice, ca și competența însăși. De unde rezultă că acele activitați ale unor persoane ce fac parte dintr-un organ al statului, dar în săvârșirea cărora nu se realizează puterea de stat, nu constituie funcțiuni de stat. Așa sunt mai ales activitățile tehnice direct productive, care se întâlnesc în număr mai mare în întreprinderile de stat.
În acest sens trebuie menționat faptul că la nivelul legislației din România, Legea nr. 188/ 1999 statutează faptul că personalul din aparatul de lucru al autoritățiilor și instituțiilor publice, care efecutează activitați de secretatriat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații si de deservire, este angajat cu contract individual de muncă. Persoanele care ocupă aceste funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii.
Desprindem in al treilea rând, ca trăsătură a funcției pulice, continuitatea. Nu trebuie să confundăm însă funcția de stat însăși cu realizarea ei, în conformitate cu specificul ei și de către o anumită persoană, realizare ce poate cunoaște perioade de întrerupere, pe când continuitatea funcției se referă la existența acestor drepturi și obligații atât timp cât există competența pe care funcția publică o realizează, corespunzător măsura unilaterală legală care a organizat funcția în vederea realizării competenței respective.
În al patrulea rând, așa cum subliniază si rofesorul Antonie Iorgovan, din definiție rezultă ca cei care sunt învestiți cu realizarea funcției intră într-un complex de raporturi juridice, complex ce se stabileste între el și organul care l-a învestit. Daca se analizează mai departe se va constata că titularul funcției este subiect subordonat într-un raport juridic de autoritate, de drept constituțional sau, după caz, de drept administrativ, față de organul care l-a învestit (în virtutea acestui raport prerogativele funcției apar ca drepturi pentru organ și obligații pentru titular). Desigur, titularul funcției are și anumite drepturi în legătură cu exercitarea funcției pe care o deține, cât și subiect supraordonat într-un raport de autoritate, de drept administrativ, față de terți.
Analiza conceptului de funcție publică a relevat faptul că atât în România, cât și în statele membre ale Uniunii Europene, la nivel doctrinar nu există o definiție unanim acceptată, acest demers fiind puternic marcat de tradițiile și vectorii de forță ai organizarii administrației publice în fiecare țară.
Putem puncta astfel din analiza detaliată a definiției legale a conceptului, ca fiind trăsăturile caracteristice, următoarele:
– este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal, drepturile și obligațiile care îi determină conținutul fiind prestabilite prin acte normative;
este o situație juridică, adică un complex unitar și interdependent de drepturi și obligații ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat statut juridic de sine stătător;
are caracter propriu, aparținând numai celui care a acceptat învestirea ca titular al funcției în cadrul unei autorități sau instituții publice, pentru a-i realiza competențele, cu alte cuvinte, funcția publică nu poate fi încredințată decât unei persoane fizice;
are caracter permanent și prezintă continuitate, deoarece și nevoile comunității sunt permanente;
are caracter obligatoriu prin îndatorirea exercitării drepturilor și a îndeplinirii obligațiilor ce-i alcătuiesc conținutul, în sensul că ea nu exprimă o facultate sau o posibilitate de genul drepturilor subiective recunoscute persoanelor fizice sau juridice, ce presupun – ca principiu – suveranitatea voinței juridice a titularului lor în exercitarea prerogativelor pe care dreptul le presupune;
prin atribuțiile și responsabilitățile stabilite de lege, contribuie la realizarea prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome;
are o anumită specializare și competență, determinate de lege, în cadrul căreia urmărește satisfacerea unui interes general;
pentru a fi exercitată, presupune alocarea și asigurarea de mijloace materiale și financiare, cu care trebuie să fie dotat titularul ei, precum și plata acestuia pentru munca prestată;
funcția publică se desființează de către organul care a înființat-o prin acte de autoritate, de aceeași natură ca acela prin care a înființat-o.
Ceea ce particularizează și diferențiază funcția publică de funcțiile/posturile din cadrul autorităților și instituțiilor publice destinate ocupării lor de către salariați este faptul că, în cazul funcției publice, nu poate fi negociat conținutul acesteia, spre deosebire de funcțiile/posturile din cea de-a doua categorie, care presupun ca salariații să poată, ca regulă, negocia elementele de conținut ale raportului lor de muncă.
Prin atribuțiile și responsabilitățile conferite de lege funcției publice, aceasta contribuie la realizarea prerogativelor de putere publică de către administrația publică și autoritățile administrative autonome, constituind un mijloc de exprimare a puterii publice la nivelul autorităților și instituțiilor statului și al administrației publice locale.
Prin aceasta se diferențiază în mod fundamental conceptul de funcție publică de cel de funcție/post din cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică sau din sfera economică.
1.2.2. Noțiunea de funcționar public. Definire și trăsături
La nivel european au existat puternice preocupări pentru reglementarea funcției publice, fără a se confunda tradițiile privitoare la funcția publică cu apariția unui statut general. Funcția publică exista cu siguranță cu mult înainte de a fi adoptat, în premieră europeană, un statut general al funcției publice, în Spania anului 1852.
Istoric, modelul tradițional de administrație publică a fost rezultatul unui amalgam de elemente instituționale provenind din diferite contexte în diferite epoci și neavând în mod neapărat același tip de logică instituțională. Preocuparea europeană pentru administrație publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrându-se semnificativ asupra perfecțiunii clasei guvernante. ,,Serviciile publice ale Franței lui Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară, urmînd aceleași principii ale centralizării, disciplinei și solidarității unei clase de ofițeri”. Aceste caracteristici clasice ale birocrațiilor europene au fost ulterior raționalizate de Weber.
Birocratul beneficiază de o naltă poziție socială acolo unde, ca n vechile țări civilizate, predomină următorii factori: o nevoie acută de experți n administrație; o diferențiere socială puternică și stabilă, n care funcționarul provine n special din straturi privilegiate din punct de vedere social și economic datorită distribuției sociale a puterii; sau n care costul pregătirii cerute i revin lui.
În doctrina de drept public, s-a subliniat – pe bună dreptate – că între funcția publică și funcționar, sau, altfel spus între situația juridică obiectivă și titularul ei există multiple legături dar și diferențieri2. Este evident că o funcție publică nu se poate realiza în absența unui titular care să accepte învestirea cu înfăpuirea ei, acesta devenind astfel funcționar public.
În administrația publică, funcția publică nu epuizează conținutul atribuțiilor și sarcinilor de serviciu ce revin unui funcționar public, deoarece persoana în cauză mai poate primi, alături de cele pe care exercitarea funcției le presupune în mod obiectiv, și alte însărcinări legate de îndeplinirea funcției publice, fie în temeiul legii, fie în baza dispozițiilor superiorilor ierarhici.
În considerarea celor prezentate, subliniem elementele care să fundamenteze o definiție proprie a instituției funcționarului public:
funcționar public nu poate fi decât o persoană fizică, ceea ce înseamnă că, subiectul determinat al raportului de funcție publică nu poate fi un subiect colectiv, adică o persoană juridică, deoarece drepturile și obligațiile ce-i constituie conținutul, inclusiv garanțiile juridice ale exercitării lor, adică sancțiunile, privesc o singură persoană, pe titularul lor.
– funcționarul public trebuie să constituie în toate cazurile o componentă subiectivă a unei autorități sau instituții publice, întrucât funcția publică se exercită în cadrul acesteia. Neapartenența la o autoritate sau instituție publică exclude posibilitatea validității juridice a manifestărilor de voință ale persoanei ce-și arogă statutul de funcționar public, conducând la inexistența – juridică – a actelor sale, lipsite de orice urmă de legalitate (autenticitate sau oficialitate) ;
funcționarul public exercită funcția publică, de regulă, pe durată nedeterminată, fără ca această împrejurare să echivaleze cu recunoașterea unei stări perpetue, imuabile; stabilitatea de care se bucură funcționarul public în exercitarea funcției publice nu exclude posibilitatea modificării sau încetării unilaterale a raportului de muncă (de serviciu); prin excepție, funcția publică poate fi exercitată și pe o perioadă determinată, prestabilită la nașterea raportului de muncă (de serviciu).
Noțiunea de funcționar public a fost definită pentru prima dată în legislația noastră în Legea privind Statutul funcționarilor publici din 19 iunie 1923 – unul din primele statute ale funcționarilor publici din această parte a Europei. În articolul 1 al acestui document se menționează: „sunt funcționari publici cetățenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil sau eclesiastic) la stat, județ, comună sau la instituțiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor județene și comunale”.
În 1934, P. Negulescu, în lucrarea Tratat de drept administrativ, definea funcționarul public astfel: „cetățeni care, fiind numiți de autoritatea competentă și investiți în mod legal cu atributele funcțiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să funcționeze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic”.
În literatura de specialitate dinainte de Revoluția din decembrie 1989, Antonie Iorgovan definea noțiunea de funcționar public ca fiind „persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voință unilateral a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcții de stat în vederea realizării competenței organului din structura căruia face parte funcția respectivă”.
În concepția cadrului legislativ actual „funcționar public este persoana fizică numită într-o funcție publică, de către conducătorul autorității sau instituției publice, cu respectarea dispozițiilor respectivei legi; totalitatea funcționarilor publici din autoritățile și instituțiile publice constituie corpul funcționarilor publici”.
În accepțiunea noastră funcționarul public este persoana care desfășoară activitatea în instituții și/sau autorități publice pe un post și/sau funcție publică în structura căreia s-au determinat obiective individuale, sarcini, competențe și responsabilități clare, concise și necontradictorii prin care titularul contribuie la realizarea misiunii autorității/instituției publice în care a fost numit potrivit cadrului legislativ specific.
1.3. Aspecte definitorii privind principiile dreptului funcției publice europene
Principiile dreptului funcției publice europene sunt acele idei călăuzitoare care guvernează întreaga activitate a funcționarilor europeni și care trebuiesc avute în vedere în momentul interpretării oricărei reguli normative adoptate de o instituție sau un organism european. Aceste principii sunt, pe de o parte, comune cu celelalte ramuri ale dreptului comunitar în general (cum ar fi principiul subsidiarității, principiul egalității, non-discriminării etc.) dar și principii specifice reglementării funcției publice europene (de exemplu principiul concursului public și principiul disperisiei teritoriale).
În democrațiile europene, recrutarea funcționarilor publici, imparțiali și cu o înaltă calificare, este unul dintre rolurile esențiale ale instituțiilor, recrutarea făcându-se, în general, pe baza următoarelor principii:
Principiul egalității este un principiu general al dreptului contemporan, toate disciplinele juridice acordând atenție cuvenită respectării egalității indivizilor, pornind de la ideea că toți suntem egali și avem drepturi egale.
Principiul egalității la acces figurează în Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului din 1789, și este reluat în art. 21 al Declarației Universale a Drepturilor Omului, cu următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiții de egalitate, la funcții publice în țara lor”. Sunt interzise în acest fel restricții și discriminări fondate pe sex, religie, rasă, opinii. Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naționalitate, moralitate, condiții de vârstă și aptitudini psihice.
Toate constituțiile scrise ale țărilor Uniunii Europene consacră principiul egalității în fața legii și, cu excepția constituțiilor Danemarcei și a Republicii Irlanda, toate prevăd principiul accesului egal la funcțiile publice. În situația celor două excepții principiul nu este neglijat însă de întreaga legislație statală, el fiind inserat în acte normative speciale care completează sfera normelor constituționale.
Egalitatea accesului la funcțiile publice trebuie înțeleasă ca o egalitate de tratament a aspiranților la funcția publică, faptul că fiecare stat impune o serie de condiții special pentru a accede la funcția publică nu are semnificația încălcării principiului general al liberului acces.
Esența principiului general este respectată, căci toți cei care îndeplineasc criterii inițiale de selecție sunt supuși la o competiție ce va determina cât mai obiectiv cu putiință pe ocupantul funcției în joc.
Principiul egalității în accesul la funcția publică a fost reglementat ca o reacție împotriva promovării pe criteriul rangului de noblețe. Se consideră că între țările uniunii Germania este prima care a reglementat acest sistem al promovării și accesului la funcția publică pe criteriul merituozității. Reglementarea din dreptul german oferă chiar șansa celui respins în competiția pentru ocuparea funcției publice de a uza de dreptul de recurs.
Dacă ar fi să ne oprim la o Constituție care conține una dintre cele mai reușite reglementări a principiului liberului acces la funcția publică, aceasta ar fi Constituția Spaniei.
În lumea specialiștilor se consideră că Spania a avut cea mai reușită constituția a momentului, pentru că aceasta a avut ca mamă Constituția Franței din 1958 și ca bunică pe Constituția Germaniei din 1949
Principiul liberului acces la funcția publică și principiul concursului sau al meritului pentru ocuparea funcției sunt în același timp principii complementare, dar și contradictorii. Toate constituțiile țărilor membre ale Uniunii Europene consacră principiul egalității în fața legii și majoritatea consacră principiul accesului egal la funcțiile publice. Cele două excepții, Damenarca și Republica Irlanda, consacră acest principiu prin lege specială. De asemenea, toate legislațiile naționale din Europa Unită consacră, fie prin constituție fie prin alte acte normative, principiul ocupării funcțiilor publice prin concurs, precum și o serie de condiții prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalității accesului să aibă mai mult o semnificație politico-morală decât tehnico-juridică.
Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înțeleasă mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului și a autorităților, ca o egalitate a șanselor și a condițiilor. În competiție pot intra toți cei care îndeplinesc condițiile, urmând a fi ales dintre toți ocupantul cel mai merituos.
Pentru țara nostră, principiul egalității de acces la funcția publică derivă din principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor și este consacrat expres de prevederile statutare ale funcției publice.
Principiul concursului public Accesul la o funcție publică presupune de cele mai multe o modalitate de selecție dintre candidații aspiranții la funcția respectivă.
Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selecția funcționarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilită prin legi speciale ale fiecărui stat membru al Uniunii Europene.
Franța și Spania sunt țări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administrația publică, cu excepția unora care fac obiectul unei nominalizări politice. În Franța există și prestigioasa școala de pregătire a înalților funcționari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecția elitelor, iar mai apoi formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcționari publici. Admiterea la aceasta instituție, cât și selecția ulterioară a acestora pentru ocuparea unor înalte posturi în Administrația franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se asigură îndeplinirea a două obiective majore:
evaluarea corectă a capacității candidatului;
garantarea independenței autorității care are sarcina selecționării.
Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de domenii, printre care diplomația și magistratura. În Marea Britanie și Belgia, evaluarea capacității candidaților se face prin organisme indepedente. În Germania, candidații trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcții publice. În Franța și Germania, funcția publică este văzută ca o forță independentă care asigură “continuitatea statului”. Aceasta acționează ca mediator între stat și societate și garantează respectful interesului public.
În Marea Britanie, funcționarii publici sunt considerați ajutoare credincioase ale guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniștrii au o oarecare putere discreționară în numirea înalților funcționari direct subordonați lor, iar modalitatea concursului combină probele teoretice cu probe practice, care constau adesea în perioade de exercitare efectivă a sarcinilor aferente postului respective, cu titlu de perioadă de probă. În România, recrutarea și promovarea funcționarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcționarului public, legea reglementând în art. 4 atât principiul accesului liber cât și principiul ocupării funcției publice și selectării funcționarilor exclusiv pe criteriul competenței.
Principiul independenței este reglementat expres în expunerea de motive pentru adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM și CECO și reiterat în numeroase dintre regulamentele de organizare și funcționare ale instituțiilor comunitare. În concret, principiul independenței are în vedere faptul că un funcționar comunitar nu este în slujba statului a cărui cetățenie o poartă, ci trebuie să acționeze doar în vederea atingerii idealurilor comunitare, în calitate de cetățean european. Astfel, spre exemplu, membrii Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene trebuie să acționeze independent și nu ca reprentanți ai țărilor din care provin, în toate deciziile pe care le iau cu privire la politica monetară în zona euro. Acest principiu trebuie respectat în ciuda faptului că din 18 membri ai Consiliului, 12 sunt reprezentanții băncilor centrale naționale și, prin urmare, ar putea fi înclinați să decidă în conformitate cu interesele statului din care provin. Independența funcționarului nu înlătură însă elementele raportului de autoritate în care el se găsește față de instituția sau autoritatea pestru care desfățoară activitate.
Principiul stabilității în funcția publică trebuie evidențiat dacă ne raportăm la legislațiile naționale ale țărilor membre al Uniunii Europene, vom constata peste tot o grijă cu totul deosebită pentru consacrarea și protejarea juridică a dreptului la carieră al funcționarului public. Acest drept presupune, înainte de toate, stabilitatea în funcție, reglementată sub forme foarte diverse.
Unele categorii de funcționari, în înțelesul cel mai larg al noțiunii de funcționari, beneficiază chiar de reglementarea inamovibilității în funcție (de exemplu magistrații din Franța). În Germania funcționarii sunt numiți în principiu pe viață (Amstellung auf Lebenszeit).
Una dintre caracteristicile esențiale ale funcției publice, în țările cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcționarul nu este fluctuant, un personaj pasager în viața unei comunități, el este un element de referință permanent pentru buna sau reaua desfășurare a activităților serviciului public respectiv. Stabilitatea funcționarului ne apare ca o consecință a logică a continuității funcției publice, chiar dacă aceasta, cum s-a arătat, are o existență obiectivă, dincolo de persoana titularului. Avem în vedere bineînțeles aspectul juridic al problemei și nu motivația reală care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcții și suprimându-se unele din cele existente.
Se remarcă sub aspectul garantării stabilității pe funcția ocupată a funcționarilor legislația italiană, care face ca fluctuațiile de personal la schimbarea de mandat să afecteze doar funcțiile elective și nu și pe cele ocupate prin concurs.
CAPITOLUL II
CONSIDERENTE ISTORICO-JURIDICE PRIVIND EVOLUȚIA STATUTULUI FUNCȚIEI PUBLICE ȘI A FUNCȚIONARULUI PUBLIC LA NIVEL COMUNITAR ȘI NAȚIONAL
2.1. Generalități privind funcția publică în cadrul constituțional european. Reglementări statutare
În fiecare stat membru al Uniunii Europene care are o Lege fundamentală scrisă se regăsesc principii ale funcției publice, motiv pentru care în lucrările de specialitate de drept public comparat, respectiv de drept public comunitar, se analizează conceptul de „baze constituționale ale funcției publice".
Numărul articolelor din fiecare Constituție ce se referă la funcția publică, tehnica de reglementare ori conținutul reglementării diferă de la un stat la altul. Acest fapt este explicabil ținând cont că unele Constituții au fost adoptate în primele decenii ale secolului trecut, iar altele în cea de-a doua jumătate a secolului XX.
O primă problemă reglementată la nivel constituțional în cadrul statelor Europene o reprezintă stabilirea competenței pentru fixarea principiilor și regulilor aplicabile funcției publice.
Din acest punct de vedere, Constituțiile se împart în două mari categorii:
a) Legi fundamentale care dau această competență exclusiv puterii legislative.
b) Constituții care partajează competența între legislativ și executiv.
După cum se arată în lucrările naționale, cât și în lucrările de drept administrativ comparat, în fiecare țară apuseană există tradiții ale funcției publice, care nu trebuie confundate cu apariția unui statut general.
Se apreciază că prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice este Spania, prin legea din 1852, urmată de Luxembourg, printr-o lege din anul 1872, și Danemarca, în anul 1889. În Italia primul statut al funcționarilor civili ai statului a fost adoptat în 1908, în timp ce prima lege privind funcția publică în Republica Irlanda datează din anul 1922.
Cât privește Germania, care are tradiții în ceea ce privește funcția publică încă din evul mediu, prima lege privind codificarea generală a normelor funcției publice s-a adoptat de către regimul național socialist în anul 1937. Trebuie menționat însă faptul că a existat, încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806, un Cod bavarez al funcției publice (Hauptlandespragmatik für die Dienstverhältnisse des Staatsdiener).
Se impune în acest caz precizarea că este vorba și de o chestiune de percepție a noțiunii de cod, fiind știut că Frederic Wilhelm I și Frederic II au reușit să pună bazele unei administrații de stat ce se sprijinea în principal pe devotamentul și capabilitățiile funcționarilor, iar principiile de organizare a administrației publice au fost consacrate în Codul general din 1794. Despre un Statut al funcționariilor publici se poate vorbi , așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, începând cu legea din 1873, modificată în 1937.
Considerăm a fi deosebit de important de evidențiat faptul că, această reglementare, conținea discriminări față de evrei și femei, a fost abrogată imediat după eliberare, adoptându-se, în octombrie 1946, un statut general, care se află la originea reglementărilor actuale în vigoare.
2.1.1. Aspecte de drept comparat privind evoluția istorică a reglementărilor funcției publice
Raportându-ne la țările care au constituții scrise se poate spune că în fiecare se găsesc principii ale funcției publice, motiv pentru care în lucrăriile de drept public comparat, se discută foarte clar despre “bazele constituționale ale funcției publice”. Este adevărat că numărul articolelor din constituție ce se referă la funcția publică diferă de la o țară la alta, la fel diferențiându-se și tehnica ori conținutul reglementării, fără a omite însă faptul că unele constituții au fost adoptate în primele decenii ale secolului XIX (de exemplu Constituția Norvegiei în 1814), iar altele în ultimele decenii ale secolului trecut (de exemplu Constituția Olandei în 1983). Cu toate acestea nu se poate contesta că aceste reglementări nu există.
După cum ne relevă lucrările naționale dar și lucrările de drept administrativ comparat, în fiecare țară apuseană există tradiții ale funcției publice. Se apreciază că prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată de Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 și Danemarca, în 1899. În Italia, primul statut al funcționarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar în Republica Irlanda prima lege privind funcția publică datează din anul 1922. Olanda și Belgia au adoptat prima lege privind funcționarii în 1929 iar Regulamentul general al funcționarilor din Regatul unit al Marii Britanii și Irlandei de nord apare în 1931.
Se pare că Germania are tradiții în ceea ce privește funcția publică încă din evul mediu, căci profesorul Jacques Ziller aprecieză că prima lege privind codificarea generală a normelor funcției publice s-a adoptat de către regimul național socialist în 1937, deși a existat un Cod bavarez al funcției publice încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806.
Paradoxul legislativ din Germania se regăsește și în Franța, unde tradițiile funcției publice sunt cu mult anterioare Revoluției de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat proiecte de lege în repetate rânduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funcției publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946.) Grecia a adoptat primul Statut al funcționarului public în anul 1951, fiind inspirat, după cum apreciază prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german și din dreptul englez al funcției publice.
Două chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementării funcției publice din țările Uniunii Europene:.
a) care sunt categoriile de funcționari ce intră sub incidența statutului,adică a regimului juridic unilateral (de drept public) și
b) care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.
În cele mai multe țări (Belgia, Grecia, Spania, Frabța, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplică tuturor agenților permanenți ai administrației publice, adică, stat, colectivități teritoriale și stabilimente autonome. Aceasta era și situația din Italia, până la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato. Regula aplicării statului tuturor agenților este nuanțată în ceea ce privește agenții temporari, care nu trebuie confundați cu cei care au normă redusă. Într-o a doua grupă se situează Germania și Luxemburg, unde tradiția impune o distincție clară între funcționarii supuși unui regim de drept public unilateral (Beamte) pe de o parte și salariații (Angestellte) și muncitorii (Arbeiter), supuși regimului contractual pe de altă parte. Distincția este fundamentată pe diferența intrinsecă a funcțiilor, dreptul german stabilind astfel și o ierarhizare a personalului din administrația publică. În doctrina germană se apreciază că numai funcționarii pot exercita prerogativele de putere publică ori de funcții legate de apărarea interesului general și aceasta în cadrul unor funcții cu caracter permanent, pe când celelalte două categorii de personal îndeplinesc funcții de birou, cu caracter administrativ sau funcții cu caracter etnic.
În Regatul Unit diferența se face între dreptul comun și regimul statutar al funcției publice, fiind admis că servitorii coroanei (crown servants) sunt supuși regulilor lui common law pe când statutul de civil servant este în exclusivitate rezervat agenților din administrația de stat. De asemena, în Danemarca se remarcă o situație particulară, majoritatea covârșitoare a funcționarilor sunt supuși regimului statutar, cu toate că în anul 1969 a fost vehiculată o reformă contractualistă în această privință.
Există două categorii de funcții publice în țările Uniunii Europene:
– mai întâi, sunt funcționarii care lucrează la nivelul instituțiilor comunitare și care pot fi desemnați cu titulatura de funcționari europeni,
– iar mai apoi există corpul de funcționari care lucrează în administrația proprie a fiecărui stat.
De remarcat că și în acest domeniu se verifică principiul general al subsidiarității legislației comunitare. Fiecare stat membru reglementează regimul corpului de funcționari proprii în acord cu exigențele sistemului legislativ autohton. Cu privire la funcționarii europeni, reglementarea statutului acestora revine instituțiilor comunitare.
În ceea ce privește reglementarea funcției publice există în țările Uniunii Europene o dispută între concepția axată pe ideea de statut legal al funcționarului public (ca în situația adoptată în reglementarea românească) și concepția statutului contractual. Între cele două soluții posibile diferența majoră constă în încadrarea funcționarului în sfera instituțiilor de drept public, model adoptat de legislația din țara noastră, sau în sfera instituțiilor dreptului privat, ceea ce afectează puternic raportul de autoritate în care trebuie să gândim că se situează un funcționar public.
În contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind funcția publică a fost influențat de adoptarea de către Comisia Europeană a Cărții Albe cu privire la reforma administrativă, încă din martie 2000. Acest document a evidențiat principiile administrației publice la nivel european, punându-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independența funcționarului, angajarea răspunderii acestuia pentru toate faptele săvârșite, eficiența și transparența serviciului public prestat către cetățenii europeni.
Pentru transpunerea în practică a acestor principii a fost adoptat în 13 septembrie 2000 Codul bunei cuviințe în administrația publică (The Code of Good Administrative Behaviour), conceput în primul rând ca un instrument de lucru pentru personalului instituțiilor europene care lucrează în mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmărește și informarea cetățenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condițiilor în care trebuie să se aștepte să fie tratați în momentul în care abordează în instituție europeană. Dintre prevederile codului cel mai intens mediatizate și analizate în literatura de specialitate remarcăm dreptul cetățeanului la o bună administrație, principiu de maximă generalitate care are o implicație multivalentă asupra întregii activități în administrația publică.
Deși au debutat în condiții specifice fiecărui stat, reglementările legislative în materia funcției și funcționarului public au convers curând spre valori și principii comune, care au conturat începând cu a doua jumătate a secolului trecut ceea ce astăzi numim Dreptul funcției publice europene..
2.1.2. Abordarea instituțiilor funcției publice și a funcționarului public din perspectiva prevederilor statutare
Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statuta, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voința statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de raporturi sociale ori instituții juridice.
Statutul funcționarilor publici sau dreptul comun al funcției publice, într-o formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situația juridică a funcționarului.
Instituțiile Comunității europene reunesc personal cu pregătire diversă, a căror activitate se desfășoară în conformitate cu prevederile cuprinse în acte normative special adoptate. Aceste acte normative conturează dreptul funcției publice europene, ramură de drept nouă care a dobândit autonomie datorită interesului special acordat acestor norme juridice și datorită importanței domeniului de reglementare pentru întreaga activitate a uniunii.
Noțiunea de funcție publică europeană a intrat în limbajul fiecăruia dintre noi, fiind utilizată în două sensuri, diferite funcție de contextul concret.
Mai întâi, în sensul cel mai larg al termenului, funcția europeană desemnează atât persoanele investite cu autoritate publică care lucrează pentru o instituție sau un organism european dar și funcționarii care desfășoară activitate în structurile administrației publice pentru fiecare dintre statele membre ale Uniunii Europene.
La rândul lor, persoanele care lucrează pentru instituții și organisme comunitare sunt fie funcționari europeni (în sensul restrâns al noțiunii) fie agenți contractuali, adică persoane care desfășoară activitate în baza unui contract de muncă și nu sunt investite cu autoritate publică.
Cele trei comunități inițial înființate (Comunitatea Economică Europeană, Comunitatea Cărbunelui și Oțelului și Comunitatea pentru Energie Atomo-Electrică) au avut fiecare corpul propriu de funcționari, cu reglementări normative speciale. Până la intrarea în vigoare a Tratatului de fuziune, au existat trei categorii de norme de drept al funcției publice europene, reglementări distincte mai ales din punct de vedere al ierarhizării gradelor, nivelului de remunerație, regimul pensiilor etc.
Art. 24 din Tratatul de fuziune a executivelor comunitare (1967) a impus stabilirea unui regulament unic și comun pentru personalul instituțiilor comunitare.
Unificarea s-a realizat prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.O. și C.E.E.A. nr. 259 din 29 februarie 1968, modificat de mai multe ori. Cea mai recentă și mai importantă modificare s-a realizat prin Regulamentul CE și EURATOM nr. 723 din 22 martie 2004. Acest regulament, modificat și reunit cu alte texte interne ale instituțiilor europene este cunoscut sub denumirea de STATUT, cu subtitlul “Regulamente și reglementări aplicabile funcționarilor și altor agenți ai Comunitătilor Europene.
Definiția noțiunii de funcționar european în sens restrâns este cuprinsă în art. 1 din Statut, potrivit căruia “este funcționar al comunităților, în sensul prezentului statut, orice persoană care a fost numită în condițiile prevăzute de acest statut, într-o funcție permanentă dintr-una din instituțiile Comunității, printr-un act scris al autorității investite cu puterea de numire de această instituție.” Așadar, dobândirea calității de funcționar comunitar este condiționată de existența actului de numire emis de autoritatea competentă.
Ca regim juridic, actul de numire prezintă următoarele trăsături:
– este un act unilateral, ceea ce semnifică faptul că, în momentul emiterii sale, singura parte care își asumă obligații este emitentul însuși; destinatarul sau beneficiarul actului de numire dobândește obligații doar după exprimarea acceptului cu privire la funcția sau demnitatea publică pentru care beneficiază de actul de numire;
– trebuie emis doar în considerația unui post vacant, care a fost ocupat prin concurs sau prin obținerea unui mandat electiv;
– este un act de autoritate, care produce efecte numai dacă a fost emis de organul sau instituția competentă conform normelor de drept comunitar aplicabile;
– conferă beneficiarului sau destinatarului calitatea de funcționar, fiind un act juridic constitutiv de drepturi;
– este un act juridic formal, în sensul că trebuie să se prezinte în mod obligatoriu sub formă materială, un înscris sau un document trebuie să cuprindă prevederile concrete ale actului de numire;
– trebuie să arate în mod obligatoriu emitentul, data emiterii, funcția vacantă, beneficiarul actului de numire, data numirii pe funcție și motivele investirii.
Art. 5 din STATUT clasifică funcționarii publici în 4 categorii: A, B, C și D.
Alături de aceste categorii distingem și categoria LA în care sunt incluși interpreții șitraducătorii. Funcționarii aparținând aceleași categorii sunt supuși condițiilor identice de recrutare și de executare a sarcinilor de serviciu. Fiecare categorie este subclasificată în grade, iar gradele în eșaloane. In momentul emiterii actului de numire, autoritatea investită cu prerogative de investire în funcție trebuie să precizeze categoria, gradul și eșalonul avute în vedere.
Funcționarii din categoria A sunt organizați în 8 grade, grupate în funcții sau cariere. La rândul lor, funcțiile sau carierele sunt subdivizate în 2 gradații sau eșaloane, astfel încăt categoria A include 16 subcategorii de funcționari. Pentru ocuparea acestor funcții normele dreptului comunitar impun măcar cunoștințe de nivel universitar, orice diplomă superioară fiind un atu al candidatului la funcția respectivă.
Funcționarii din categoria A ocupă funcții de direcție, de concepție și de studiu. Astfel, directorii generali sunt desemnați cu indicativul A1, directorii executivi cu indicativul A2 iar șefii de divizie cu indicativul A3.
Categoria B cuprinde cinci grade, grupate în cariere sau funcții, fiecare dintre ele fiind desfășurate pe două gradații. Funcționarii din categoria B corespund funcțiilor de aplicare și încadrare, care necesită cunoștiințe de nivel de învățământ secundar (studii medii).
Categoria B cuprinde pe cei care primesc și analizează informațiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea și a face respectată legislația, cuprinzând aproximativ 2892 agenți..
În categoria C sunt cuprinse tot 5 grade, desfășurate fiecare pe câte doua gradații. În această categorie se regăsesc funcționarii absolvenți ai învățământului mediu sau cu o experiență profesională echivalentă care îndeplinesc sarcini de sercretariat, arhivă sau alte activități administrative cu caracter permanent. Numărul funcționarilor din categoria C este dublul numărului de funcționari din categoria B.
Categoria D grupează doar 4 grade și reunește funcționarii care desfășoară activități care presupun munca fizică. Nivelul de pregătire profesională minimă pentru personalul din această categorie este de studii primare, eventual completate cu o serie de cunoștințe tehnice, impuse de particularitățile activității vizate de postul respectiv. În această categorie se regăsesc de obicei, funcționarii pentru activități de pază, curierat, personalul de serviciu etc.
Pe lângă personalul care lucrează pentru organisme sau instituții comunitare având calitatea de funcționari publici, mai lucrează și persoane cu contract de muncă sau cu contract de colaborare, desemnați cu titulatura de agenți contractuali.
Calitatea de agent contractual este diferită de cea de funcționar deoarece agentul nu beneficiază de dreptul la carieră, nu este stabil în postul ocupat și nici nu dobândește mare parte din drepturile cuprinse în STATUT. Agenții contractuali pot beneficia de prevederile statutului numai dacă îi vizează expres, altfel situația lor este guvernată de regulile aplicabile contractului prin care au devenit agenți contractuali comunitari. Acești angajați pe bază de contract de drept privat nu participă direct la prestarea serviciului public și nu sunt investiți cu autoritatea publică în desfășurarea activității lor, prin urmare nu beneficiază de aceeași ocrotire a drepturilor ca și funcționarii comunitari.
În rândul agenților comunitari care lucrează pe bază de contract se disting două categorii: agenții contractuali care deservesc diferite instituții sau organisme comunitare situate la nivelul Uniunii Europene și agenții contractuali de drept privat local. Se includ în această categorie angajații pe bază de contract pentru a deservi un reprezentant al Comunității într-un stat membru sau nemembru al Uniunii, sau personalul angajat pentru a duce la îndeplinire anumite sarcini ale Uniunii pe plan local.
Aceste persoane beneficiază doar de remunerație din surse comunitare, dar întreaga lor activitate se desfășoară funcție de regulile de drept ale statului în care își desfășoară activitatea. Mai mult, dacă pentru litigiile apărute cu privire la activitatea agenților contractuali comunitari sunt competente să se pronunțe instanțele comunitare (Curtea Europeană de Justiție sau Tribunalul de Primă Instanță, după caz), pentru soluționarea proceselor în care sunt implicați agenți contractuali de drept local sunt competente instanțele locale.
Pentru distincția contractualilor de drept comunitar de funcționarii europeni, în sensul restrâns al noțiunii, trebuie avut în considerare faptul că întotdeauna activitatea concretă a agentului contractual trebuie să se circumscrie uneia dintre următoarele situații:
– să desfășoare o activitate cu caracter temporar, ocupând în mod vremelnic un post care are un caracter temporar dar pentru care titularul este, pentru o perioadă de timp determină, indisponibil.
– să desfășoare o activitate auxiliară față de activitatea curentă a serviciului în care activează, îndeplinid sarcini precare prin natura lor.
– să aibă calitatea de consilieri de specialitate, adică personalități angajate în instituțiile comunitare datorită notorietății într-un anumit domeniu; dacă pentru interesele comunității este necesară priceperea și competența lor intr-un anumit moment, atunci vor avea calitatea de agenți contractuali de drept comunitar, în baza unui contract de consiliere (consultanță de specialitate).
În ceea ce privește toate țările Uniunii Europene, anumite tipuri de funcții sunt exercitate în cadrul unor reglementări statutare particulare. În aceasată privință au fost adoptate două soluții: fie aceste funcții au fost excluse din Statutul general al funcțioanrilor publici și au fost dotate cu statute speciale, ținând cont de particularitățile lor, fie aceste funcții au fost incluse în Statutul general al funcționarilor publici, prevăzându-se pentru ele intrevenția unor statute pariculare stabilite prin Hotărâri ale Guvernului, ce stabilesc derogările și adaptările necesare.
Este vorba în primul rând despre militari, care care trebuie să se caracterizeze prin disciplină, fiind dificil să li se acorde drepturi sindicale și, cu atât mai mult, dreptul la grevă. Este motivul pentru care statutul funcționarilor se referă, în principiu, doar la funcționarii civili, dar nu mai puțin adevărat este că cele două statute se apropie din ce în ce mai mult, deoarece armata nu poate rămâne în afara evoluțiilor recente.
2.2. Evoluția prevederilor în materia functiei publice la nivel național în diferite regimuri constituționale
În țara noastră există de asemenea o tradiție în privința reglementării tuturor aspectelor referitoare le regimul funcției din administrația de stat printr-un statut. Problema funcționarilor publici, a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru sistemele legislative și de guvernare cunoscute de istorie, situație de la care n-au făcut excepție legiuirile care au existat pe teritoriul patriei noastre.
2.2.1. Sinteză a reglementarilor funcției publice de la regulamentele organice până la instaurarea regimului totalitar
Referindu-ne la legislația modernă putem spune că o prima reglementare, cât de cât unitară, cu privire la funcționarii administrativi se află în Regulamentele Organice.
Reformele legislative înfăptuite de Al.I. Cuza, între care adoptarea legii instrucțiunii, precum și a legii cu privire la Consiliul de Stat, firește în baza principiilor statornicite prin Statutul dezvoltător al convenției de la Paris, au cuprins unele referiri fie și implicite, la funcționarii din administrația de stat. De altfel cum se arată în literatura de drept administrativ mai veche, Constituția lui Cuza menționa principiul numirii „indivizilor” care sunt chemați să constituie organul executiv și să voiască în numele lui. În realitate conform art.7 din Statutul lui Cuza (1864), șeful statului numea pe membrii corpului ponderator. Unele dispoziții cu privire la funcțiile publice sunt cuprinse și în Legea electorală din 1864, care face parte din Constituția lui Cuza. De pildă în art. 26 se arată că mandatul de deputat este „incompatibil cu funcțiile de miniștri, de membrii ai Curții de Casație, de procuror pe lângă curți și tribunale, de prefect și de subprefect, șefi și de comisari de poliție și de militari în serviciul activ”. În ipoteza în care un deputat a primit „o funcțiune publică salariată”, el se socotește demisionat, ne mai putând să-și exercite mandatu său”.
Constituția din 1866, în art. 88, consacra principiul după care Regele revocă, numește sau confirmă pe miniștrii săi „în funcțiile publice potrivit legii”.
Se poate spune că legea din 1923 reprezintă dreptul comun pentru funcționarii publici întrucât la dispozițiile sale se recurgea ori de câte ori nu existau dispoziții speciale în diferite acte normative. Per a contrario prevederile acesteia nu se aplicau în cazul funcților publice administrative pentru care existau reglementări speciale, așa cum era Legea contabilității publice sau legile speciale cu privire la corpul ofițerilor.
Constituția din 1923 preciza de asemena că „nu se admite în stat nici o deosebire de naștere sau clase sociale. Toți românii fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de religie sunt egali înainte legii și datori a contribui fără osebire la dările și sarcinile poitice. Numai ei sunt admisibili în funcțiile și demnitățile publice, civile și militare”.
Același text de lege prevedea în continuare că „legile speciale vor determina statutul funcționarilor publici. Străinii nu sunt admiși în funcțiuniile publice decât în cazuri excepționale și anume statornicite de legi.” Este de menționat că această lege se referea la funcțiile publice în general, nu numai la funcțiile publice administrative.
La 3 niembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul legii statutului funcționarilor publici care stabilește, în detaliu, regimul juridic al funcționarului public din administrația de stat (funcția, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc).
Legea statutului funcționarilor publici din 1923 a rămas în vigoare până în 1940 când s-a promulgat codul funcționarilor publici care, în cele două părți ale sale, cuprindea dispoziții „pentru toți funcționarii publici din toate serviciile” (Partea I) și dispoziții care se refereau „numai la funcționarii administrativi și la funcționarii de specialitate ” cu excepția celor care aveau legi speciale.
Acest cod a suferit numeroase modificări până la 23 august 1944 când a fost abrogat în mod expres, adoptându-se, în materie, o reglementare nouă, corespunzătoare noilor principii constituționale consacrate prin acte juridice ce repuneau în vigoare, cu unele modificări Constituția din anul 1923.
Astfel, din cele enunțate mai sus, se poate desprinde concluzia că din 1923 și până în 1949, funcționarii publici au avut un statut legal unitar, situație ce se regăsea și în alte țări europene.
Sinteză a reglementării funcției publice între 1950-1989
Realitătile poltice prin care a trecut România după cel de-al doilea război mondial ca de altfel toate țările care au intrat în sfera de dominație a imperiului sovietic, urmare a înțelegerilor de la Yalta, nu au putut rămâne fără efect în ceea ce privește reglementarea funcției publice. Se conturase teza după care funcționarii, printr-un atare statut, au apărut ca o castă privilegiată, care a fost un instrument în mâna burghezo-moșierimii pentru exploatarea muncitorilor și țăranilor. Cum puterea fusese luată de comuniști care au și impus o primă Constituție socialistă a țării și trebuia instaurată dictatura proletariatului, este ușor de înțeles că o atare ideologie nu se mai putea concilia cu un drept la carieră al funcționarului public cu principiul profesionalismului și garantării stabilității în funcție prin contenciosul administrativ și altele asemenea, impuse cu eforturi în perioada interbelică.
Funcția publică în mod clar, trebuia politizată, iar în funcții publice trebuiau să ajungă reprezentanți ai fostelor clase oprimate, devenite clase coducătoare în noul regim, neavând relevanță dacă se pricepeau sau nu.
Regimul totalitar instaurat în România s-a dovedit a avea consecințe devastatoare, printre altele, și asupra întregului aparat funcționăresc al statului. Așa se explică faptul că nici una din cele trei constituții socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcția publică, această noțiune, ca și multe altele (putere publică, domeniu public etc.) s-a considerat că au devenit desuete, funcționarul public dobândind statut de om al muncii, supus acelorași principii juridice consacrate de Codul Muncii.
Filozofia acelui sistem era în sensul ștergerii deosbirilor dintre funcționari și muncitori, funcționarii fiind angajați în lupta de lichidare a exploatării omului de către om și de construire a socialismului.
În acest sens coniderăm a fi edificator menționarea unei prvederi din Codul Muncii adoptat în 1950, prevedere ce specifica foarte clar : „Codul muncii se aplică, pe de o parte, oganelor și instituțiilor de stat, întreprinderilor și organizațiilor economice ale statului, precum și pesoanelor fizice și juridice din sectorul particular care folosesc munca salariată”.
În Codul Muncii din 1972, în vigoare până în 2003, evident cu modificările sale ulterioare și implicit determinate în primul rând de adoptarea Constituției din 1991, s-a venit cu o soluție mai nuanțată, punând problema unui Statut general al personalului din administrația de stat.
În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un statut general al funcționarilor din administrația publică nu s-a adoptat până la revoluția din Decembrie 1989, fiind în schimb adoptate, prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii.
Regimul funcției publice a fost deci în toată această perioadă topit în regimul contracrului de muncă, aplicându-se Codul muncii și celelalte reglementări cu caracter general, pentru ca pentru anumite sectoare să fie acceptate și reglementări speciale, fără a ieși însă din regimul contractual.
2.3. Reglementarea funcției publice în perioada postdecembristă și în contextul integrării României în Uniunea Europeană
Legiuitorul constituant din 1991, în ceea ce privește funcția publică, soluție tehnică de principiu, a reiterat soluția Constituției din 1923. Astfel în art.16 alin. final Constituției nerevizuite se consacră principiul după care funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetățenia română și domiciliul în țară. Era deci exclus ca o funcție publică cât de mică, fie și funcționar în aparatul unui consiliu local, să fie ocupată de o persoană care, pe lângă cetățenia română, mai avea și o altă cetățenie.
Această necesitate a fost acoperită prin Legea nr.188 din 1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999. Potrivit Statutului funcționarilor publici, funcția publică “reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale” (Statut, cap. 1, art. 2, alin. 3.), iar funcționarul public “este persoana numită într-o funcție publică de către conducătorul autorității sau instituției publice”.
Legea arată că „se aplică tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura încare acestea nu dispun altfel”, cu excepția persoanelor care efectuează activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreținere-reparații și de deservire, care nu au calitatea de funcționar public și cărora li se aplică legislația muncii.
Prin revizuirea Constituției din 2003 art. 16. alin.(3) a cunoscut o modificare esențială, în sensul de a se permite accesul la funcțiile și demnitățile publice a cetățenilor români care au și o altă cetățenie. Se poate deduce astfel, că o funcție publică în România nu poate fi ocupată de o persoană care are numai cetățenie străină sau este fără cetățenie, fiind un principiu prezent și în alte constituții. Mai mult decât atât statutul funcționarilor publici este nominalizat expres de art 73 alin (3) lit.j) din Constituția republicată ca fiind o materie pentru care trebuie adoptată o lege organică.
Din modul de redactare a art. 73 rezultă în mod indubitabil consacrarea regimului statutar pentru funcționari publici, respectiv a regimului contractual pentru „restul salariaților.
În contextul noilor realități, se impune numai un singur act normativ pentru toate categoriile de funcționari publici, chiar legiuitorul constituant cerând expres legi pentru toate categoriile de fincționari publici. Trebuie înțeles că este necesară o lege organică care să stabilească principile de drept public ale regimului funcției publice ce urmează să stea la baza celorlalte reglementări. Nimic nu oprește ca în baza principiilor generale din Statut, care s-ar rezuma doar la o lege cadru, să se adopte un Statut al funcționarior publici din aparatul de stat, respectiv un Statut al funcționarilor publici din aparatul consiliilor locale și județene.
În contextul integrării României în Uniunea Europeană trebuie menționat de la bun început că sistemele juridice și administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de adaptare constantă pentru a putea răspunde exigențelor transparenței și aplicării dreptului comunitar.
Deschiderea serviciilor publice față de funcționarii publici și angajații serviciului public ai altor state membre antrenează efecte în lanț, și anume:
• obligația de a clasifica locurile de muncă și profesiile pentru a stabili dacă acestea trebuie să fie sau nu accesibile cetățenilor străini;
• luarea măsurilor pentru asigurarea recunoașterii reciproce a calificărilor și experiențelor profesionale în serviciile publice, cu consecințe asupra sistemelor existente de formare și mobilitate;
• asigurarea posibilităților de mobilitate internațională a funcționarilor publici pe cuprinsul Uniunii Europene, cu impact asupra organizării sistemelor de detașări, de securitate socială și de pensionări.
Deși au structuri administrative marcate de tradiții, administrațiile publice din statele membre ale Uniunii Europene, s-au adaptat continuu la condițiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeană.
Necesitatea de a dezvolta și pune în aplicare aquis-ul comunitar la niveluri de fiabilitate echivalente în toată Uniunea Europeană, valorile și principiile fundamentale comune administrației publice sunt factori care reliefează o tendință spre convergență între administrațiile naționale, ducând astfel la apariția unui „spațiu administrativ european”.
Unii autori apreciază că „noțiunea de spațiu administrativ european poate fi gândită după modelul spațiului economic și social european, fiind în legătură cu vastul sistem al cooperării juridice”.
România, în procesul aderării sale la Uniunea Europeană, a făcut eforturi de compatibilizare a legislației naționale, inclusiv cea privitoare la funcția publică și funcționarul public, la normele juridice, principiile și valorile proprii Uniunii Europene.
CAPITOLUL III
SISTEMELE DE RECRUTARE ȘI ÎNCADRARE A FUNCȚIONARILOR PUBLICI ÎN CADRUL CONSTITUȚIONAL EUROPEAN
3.1. Sistemele de recrutare și selecție a funcționarilor publici la nivelul Uniunii Europene. Istoric si drept comparat
Prin recrutarea functionarilor publici se întelege identificarea si atragerea personalului calificat pentru ocuparea posturilor și/sau funcțiilor publice vacante. Tot în acest context considerăm oportun de precizat că, în liteartura de specialitate se înțelege prin selecția funcționarilor publici procesul complex de alegere, conform unor criterii stabilite, a celui mai potrivit candidat pentru ocuparea unui post scos la concurs.
Acest fapt a reprezentat dintotdeauna o preocupare de prim ordin pentru „clasa politică”, repectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau chiar în opoziție. Criteriile și metodele de selecție reflectă însă pentru fiecare țară și chiar pentru fiecare epocă caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ respectiv.
Aprecierile în cauză sunt cu siguranță valabile pentru perioada contemporană, dar ele pot fi susținute și pentru viitor, deoarece atâta timp cât va exista statul, implicit administrația publică, va fi nevoie și de funcționari publici.
Lucrările occidentale de știința administrației analizează, de regulă, două metode de selectare a funcționarior publici: metodele nedemocartice, incluzând în această sferă metodele folosite îndeosebi în antichitate și Evul mediu (hazardul, norocul, ereditatea nepotismul) și respectiv metodele democratice, folosite, (sau cel puțin proclamate) de administrțiile moderne, precum selecția politică, selecția intelectuală sau selecția profesională.
Alegerea uneia dintre aceste metode depinde de specificul administrației publice, de tradițiile dintr-un sistem național sau altul, de stadiul de evoluție al societății, de raporturile dintre politic și administrația publică, de sarcinile ce sunt stabilite administrației publice într-o anumită etapă a dezvoltării societății dar și a unei conjuncturi regionale, continentale sau internaționale.
Administrația și politica ocupă un loc special în lumea contemporană. Adesea aceste două noțiuni sunt considerate contradictorii, cu toate că există un raport între ele și forme de întrepătrundere reciprocă
Administrația trebuie să execute decizile puterii politice. Multă vreme această apreciere a părut atât de importantă încât se considera că agenții publici trebuie aleși în funcție de criterii politice. Astfel în Franța, până spre 1844, funcționarii s-au aflat în întregime la discreția miniștirlor,cu timpul dezvoltându-se alte considerații.
Pe de altă parte dezvoltarea ideilor democratice și a principiului liberului acces la funcția publică a dus la recrutarea funcționarilor mai ales după criteriul capacității și în mult mai mică măsură după criterii politice.
Atenuarea subordonării ierarhice, care rămâne un element fundamental al funcției publice, a fost accentuată pentru a se evita o politizare excesivă a funcției publice, prin faptul că agenții au devenit din ce în ce mai numeroși ocupând adesea funcții tehnice, dar și prin participarea din ce în ce mai seminificativă a sindicatelor și a reprezentanților personalului administrativ la deciziile privind cariera.
În unele țări o mai mare importanță se acordă recrutării după merit, fapt ce își are originea în principiul mai degrabă politic decât juridic, al sistemului de acordare a funcției după merit (merit system) generalizat în Regatul Unit în sec. al XIX-lea. Se poate afirma totodată, că, în timp ce merit system își află fundamentul în interesul serviciului care trebuie desfășurat, principiul liberului acces la funcția publică se axează în primul rând pe protecția drepturilor individuale.
Astfel în ceea ce privește Regatul Unit, în întreg secolul al XIII-lea, funcțiile publice erau rezervate marilor familii aristocratice, iar apoi, odată cu dezvoltarea guvernării de partid, au început să se folosească funcțiile publice pentru favoruri sau pentru a recompensa serviciile făcute partidului.
Pentru funcțiile publice din țări precum Germania ori Franța, legăturile dintre lumea politicului și cea a administrației sunt mai numeroase și mai ușor de trecut. Astfel, în Germania, la nivelul Statului și Landurilor, numirea și promovarea rămâne o prerogativă a fiecărui ministru, potrivit autonomiei ministeriale. În realitate însă, decizia este adesea rezultatul unui acord între partidele de guvernământ, astfel încât numirile pe care le va face depind de acordul acestui partid.
O particularitate în acest caz este reprezentată de Danemarca, unde recrutarea funcționarilor nu depinde de obținerea unor diplome speciale sau de formarea în școli consacrate pregătirii pentru administrație publică. De altfel nici nu există forme de specializare universitară în domeniul administrației publice, fiind vorba de regulă, de absolvenți ai unor facultăți de drept dar și de economișiti sau de specialiști în științe sociale. Pentru înalții funcționari de stat „ Școala superioară de administarție” oferă o pregătire comună, fiind un organism interministerial.
Dacă grija de a garanta egalitatea la accesul la funcțiile publice a constituit fundamentul principal al reglementărilor și jurisprudenței prin care s-au stabilit regulile concursului, nu trebuie uitat că reglementările au apărut chiar de la administrație, în țări precum Franța, Italia, Luxemburg, dar și de la leguitor, în țări precum Grecia. Aceasta explică coexistența în anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin concurs și a sistemelor politice de guvernare autoritară.
Considerăm de asemenea necesar de reținut în acest context distincția din doctrina europeană, între cele două sisteme ale funcției publice, „sistemul carierei”și „sistemul angajării”. Sistemul carierei, dominant în Uniunea Europeană (cu excepția Olandei) poate fi definit prin combinarea mai multor elemente specifice: recrutarea pe viață în vederea realizării unei cariere în administrația publică, un progres ierarhic ale cărui etape succesive și condiții de derulare sunt determinate prin legi și regulamente ce stabilesc necesitatea ocupării mai multor funcții succesive.
În ceea ce privește sistemul german de selectare, acesta a menținut în practică monopolul juriștilor la funcțiile publice de conducere, prevăzând în Statut și posibilitatea recrutării altor candidați pentru funcții determinate, dar nu pentru a face carieră.
Modelul britanic se caracterizează prin recrutarea printr-o comisie independentă. Potrivit acestuia, recrutarea funcționarilor trebuie încredințată unui mic grup de personalități independente, care nu sunt supuși presiunilor electorilor prin intermediul deputaților pe care îi reprezintă. Este vorba de o comisie formată din trei comisari numiți de guvern, care au drept sarcină selecționarea și recrutarea funcționarilor de care ministerele au nevoie.
Cel mai cunoscut în țara noastră, modelul francez, se caracterizează prin organizarea de concursuri și prin existența unor școli de formare profesională ce răspund preocupării de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanților unei școli specializate, în care se pregătesc viitori funcționari, numiți într-un anumit corp la finalizarea pregătirii și dispunând de posibilitatea de a-și alege locurile din activitate în funcție de rezultatele obtinute la sfârșitul școlarizării.
Particularizând la nivelul formelor de recrutare, în ceea ce privește concursul, reținem că această noțiune presupune un număr de locuri precis determinat, un juriu independent față de candidați, de puterea politică și de șefii serviciilor care dispun de posturi vacante, un clasament al candidaților declarați admiși, în ordinea rezultatelor obținute, precum și obligația pentru autoriate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare al functionarilor prin concurs se regăsește în majoritatea statelor Uniunii Europene, precum: Belgia, Spania, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Prtugalia, Marea Britanie etc.
Cu toate riscurile și dezavantajele sale, se arată în doctrină, metoda concursului tinde să se generalizeze în majoritatea statelor contemporane. Dacă este aplicată cu corectitudine și obiectivitate ea tinde să devină cea mai indicată metodă de selecție a personalului administrației publice, întru-cât poate asigura acesteia, un personal, calificat, competent, capabil să obțină resultate superioare în activitate.
Puține sunt țările în care se practică și alte sisteme de recrutare. De exmplu în Grecia selecționarea funcționarilor s-a făcut o perioadă pe baza sistemului recrutării automatizate. Aceasta s-a întâmplat după căderea “regimului coloneilor” în anul 1977, când s-a intenționat adoptarea unei legislații care să pună capăt favoritismului în angajarea funcționarilor publici. Astfel, în 1983 a fost votată o lege vizând eliminarea practicilor clienteliste și consacrarea unor criterii obiective și ireproșabile, bazate atât pe aspecte sociale ale profilului candidaților, cât și pe meritele acestora.
Mai recent în Uniunea Europeană au fost puse în aplicare programe de formare speciale în sfera de probleme ale Uniunii Europene, la nivel interministerial sau în cadrul fiecărui minister.
3.2. Principiul egalității și meritului în legislația țărilor Uniunii Europene. Particularizări la nivelul legislației românești
Autorii de drept public, ca și cei de știința administrației, sunt unanimi în a considera că, la ora actuală, democrația nu mai poate fi separată de accesul la funcțiile publice, acesta trebuind să fie accesibil pentru orice cetățean, în virtutea principiului egalității în drepturi. De aici principiul contemporan al egalității accesului la funcțiile publice. Pe de altă parte în literatura de specialitate s-a evidențiat faptul că, în funcții administrative, în funcții publice în general, nu pot rezista decât persoane cu o pregătire de specialitate, cu o anumită instrucție, adică acele persoane care dispun de o competență adecvată.
Astfel putem conchide că s-a manifestat necesitatea ocupării funcției publice pe baza meritului, principiu impus, formal-juridic, ca principiu oficial încă din secolul trecut.
În literatura de specialitate s-a subliniat faptul că, accesul la funcția publică respectă peste tot două principii complementare, a căror importanță vizează pentru fiecare țară, în funcție de evoluția istorică și de cultura juridică proprie fiecărei țări: principiul meritului și principiul egalității.
Principul accesului egal la funcția publică își are originea în Europa, în respingrea privilegiilor, ca urmare a Revoluției franceze. Acest principiu se regăsește în toate constituțiile scrise ale statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepția Danemarcei și a Irlandei în care acest principiu este consacrat prin lege.
Analizând acest aspect coroborat cu faptul că toate legislațiile naționale din Uniunea Europeană, fie fundamentale fie ordinare, consacră și principiul recrutării prin concurs, precum și o serie de condiții prealabile înscrierii, devine vizibil faptul că ideea egalității are mai mult o semnificație politico-morală, decât tehnico-juridică
Aplicarea principiilor egalității și meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau mai puțin stricte, destinate să garanteze candidații și administrația contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale șefului de serviciu. Astfel egalitatea accesului sub aspect juridic, trebuie înțeleasă ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului și a autorităților, ca o egalitate a șanselor, deci a condițiilor, dar în competiție nu pot intra decât cei care îndeplinesc acele condiții, urmând ca dintre aceștia, pe baza unui merit system, să fie aleși și apoi încadrați anumiți candidați la funcția publică. Iată de ce devine evident că principiul egalității accesului s-a fundamentat, din punct de vedere istoric, pe necesitatea desfințării priorităților pe criteriul rangului de noblețe.
Dacă ar fi să ne oprim la o Constituție care conține una dintre cele mai reușite reglementări în materia care preocupă aici, aceasta ar fi Constituția Spaniei. Pe de o parte, legiuitorul constituant spaniol din 1978, simbolizând spiritul european actual, a înțeles să consacre dreptul fundamental al cetățenilor „de acces în condiții de egalitate la funcțiile și însărcinările publice ” [art.23 alin.(2)], iar pe de altă parte, în titlul consacrat Guvernului și administrației a consacrat principiul „accesului la funcții publice pe bază de merit și de capacitate” [art. 103 alin (3)].
La nivelul legislației din țara noastră, abordarea problematicii în cauză trebuie să plece de la art. 16 din Constituția revizuită, care consacră principiul egalității în drepturi:
„(1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autoritățiilor publice, fără privilegii și fără discriminări.
(2) Nimeni nu este mai presus de lege.
(3) Funcțiile și demnitățiile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenie română și domiciliul în țară. Statul român garantează egalitatea între femeiși bărbați pentru ocuparea acestor funcții și demnități.
(4) În condițiile aderării României la Uniunea Europeană, cetățenii Uniunii care îndeplinesc cerințele legii organice au dreptul de a alege și de a fi aleși în autoritățile administrației publice locale”.
Este de la sine înteles că la baza recrutării pentru aceste funcții publice stau criterii politice (în primul rând apartenența la partidul de guvernământ sau la partidele din coaliția de guvernare), dar nu este mai puțin adevărat că recrutarea nu se poate, în fapt, realiza făcându-se abstracție de legătura care trebuie să existe între formația universitară și specificul sectorului (domeniului) de activitate.
Cât privește funcțiile statutare, din prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, rezultă că intrarea în corpul funcționarilor publici se face prin concurs organizat în condițiile legii de către comisia de concurs constitiuită pentru recrutarea înalților funcționari publici, de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, de către autorități și instituții publice din administrația publică centrală și locală, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere de șef de serviciu și șef de birou, repectiv funcțiile publice vacante, de către Institutul Național de Administrație.
3.3. Prevederi statutare generale privind accesul la funcția publică europeană
Condițiile de acces la funcția publică, de regulă, sunt înțelese ca fiind acele elemente specifice funcției publice, prin care legiuitorul urmărește să garanteze valorificarea profesională a viitorilor funcționari și să limiteze arbitrariul în selecție.
Este de la sine înțeles că prin reglementarea unor condiții, în special de către constituții, se urmăresc și alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnic-administrativ, dar și politic. Condiția ca funcția publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetățenia statului, de pildă, are evidente scopuri politice, tocmai de aceea ea este prevăzută, în primul rând, pentru demnitari sau pentru cei care sunt aleși în funcții pe baza unor criterii politice (alegeri parlamentare, alegeri prezidențiale etc).
Dacă prin noțiunea de funcție publică înțelegem o profesie, în virtutea căreia persoana care o ocupă are un drept la carieră, atunci va trebui să vorbim despre condiții generale, necesare ocupării oricărei funcții publice, și condiții specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcții din administrație, din sfera justiției a legislativului etc.
Și în cazul funcției publice europene se întâlnesc două categorii de condiții, și anume: condiții fixe, care sunt aceleași pentru toți candidații și condiții variabile, în această categorie intrând diplome, titluri, nivelele de experiență etc.
În ceea ce privește condițiile obiective, este vorba de condiții a căror natură nu trebuie lăsată la libera apreciere a autorității însărcinate să le veifice în cazul în care canditatul le respectă.
Condițiile obiective se referă fie la candidați, fie la administrație, iar în acest din urmă caz este vorba despre exigența pe care o regăsim peste tot, aceea de a exista posturi bugetare vacante
În ceea ce privește condițiile subiective, este vorba despre condiția a cărei interpretare lasă o largă libertate de aprciere autorităților care sunt însărcinate cu verificarea lor, în funcție de natura funcțiilor ce urmează să fie îndeplinite și de calitățile particulare ale fiecărui candidat.
Orice aspirant la o funcție europeană trebuie să fie cetățean european în accepțiunea conferită acestei noțiuni prin prevederile Tratatului de la Maastrich. Fiecare funcționar european este mai întâi cetățean al unei țări membre a Uniunii Europene iar cetățenii statelor membre ale uniunii sunt în mod automat considerați cetățeni europeni. Art. 27 din STATUT prevede că funcționarii sunt recrutați pe o cât mai mare posibilă bază geografică, dintre cetățenii statelor membre ale Comunității. În același timp, nici o funcție nu trebuie să fie rezervată cetățenilor dintr-un anume stat membru.
Prin prisma îndeplinirii primei condiții generale expuse mai sus (condiția naționalității) este evident că fiecare cetățean european cunoaște ca limbă maternă, deci la perfecție, una dintre limbile oficiale ale Comunității. Așadar îndeplinirea acestei condiții este deplin realizată dacă aspirantul la o funcție europeană cunoaște satisfăcător oricare alta dintre limbile oficiale ale statelor membre.
Remarcăm că prevederea art. 28 lit. f din STATUT se referă la cunoașterea celei de-a doua limbi a comunității în “măsura necesară funcției ce este chemat să o exercite.” Este posibil ca particularitățile funcției ocupate să impună chiar cunoașterea la perfecție și pentru cea de-a doua limbă pe care o utilizează funcționarul respectiv.
De asemenea, în vederea ocupării unui post liber într-o instituție, autoritatea investită cu puterea de numire deschide procedura concursului, după ce, în prealabil a examinat:
-posibilitățile de promovare și de mutare în cadrul instituției;
-posibilitatea de organizare a concursurilor în cadrul instituției;
-cererile de transfer ale funcționarilor din alte instituții ale comunității.
Pentru fiecare concurs este numit un juriu de către autoritatea investită cu puterea de numire iar acest juriu va decide, în urma desfășurării concursului, cine va ocupa postul vacant. Procedura pentru organizarea concursurilor este reglementată expres în Anexa III la STATUT și este diferită funcție de tipul de concurs organizat:
-concurs pe bază de probe
-concurs pe baza titlurilor obținute conform nivelului de instrucție sau funcție de pregătirea științifică.
Condiții speciale (particulare) pentru accesul la o funcție publică sunt evidențiate diferit pentru fiecare funcție vacantă în parte. Aceste condiții pot viza un nivel superior de studii decât cel impus prin categoria din care face parte funcția europeană vacantă, un anumit nivel de experiență, vechime superioară în profesie sau într-o anumită funcție.
Astfel, de pildă, legislația națională cere „calități deosebite” sau „înaltă competență profesională”, aprecierea, care, în concret, la fiecare candidat a calităților profesionale deosebite sau, după caz, a competenței profesionale rămâne exclusiv la latitudinea autorității instituite pentru selecție. Antonie Iorgovan apreciază în acest caz că aici este o chestiune de gradare, de apreciere subiectivă, dacă există un singur post și sunt mai mulți candidați, toți doctori în drept, de exemplu, și autori de lucrări, pentru a vedea cine are cea mai „înaltă competență profesională”, în ipoteza unor funcții in care se cer studii juridice superioare, autoritatea care face selecția va trebui să facă o analiză, pe fond, a contribuției științifice a fiecărui candidiat, a importanței pentru societate a ideilor fiecăruia etc.
În toate cazurile insă, există începând cu condițiile general valabile pentru ansamblul funcției publice, condiții speciale pentru anumite categorii de funcționari. Modalitățile de verificare a îndeplinirii acestor condiții variază mult de la o țară la alta, atât în ceea ce prvește autoritățile cu atribuții în acest domeniu, cât și în ce privește forma și momentul în care se realizează.
CAPITOLUL IV
ASPECTE PRIVIND REGLEMENTĂRILE JURIDICE REFERITOARE LA DREPTURILE, OBLIGAȚIILE ȘI RĂSPUNDEREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI LA NIVEL COMUNITAR
4.1. Abordare generală a drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici în literatura de specialitate
În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcționarilor publici, privită ca ansamblul atribuțiilor, morale și juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcțiilor lor, considerate ca îndatoriri în cadrul societății, în scopul înfăptuirii raționale, eficiente, operative și legale a adminstrației publice și a satisfacerii drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice. Supunerea funcționarilor unui regim de drepturi și obligații specifice, distinge funcționarii, în sens strict, de alte categorii de agenți publici (contractuali și alții).
Funcționarul are obligația de a-și îndeplini în mod corect îndatoririle de serviciu. Această regulă atrage, evident, consecințe diferite, în funcție de serviciul public care este realizat, dar anumite reguli sunt comune tuturor serviciilor. Aceste obligații de a-și exercita corect atribuțiile pot antrena consecințe în afara serviciului. Lipsa de respect față de aceste obligații poate antrena la rânndul ei sancțiuni disciplinare.
În ansamblul lor, drepturile și obligațiile constituie suportul legal al autorității și prestigiului funcționarului public, fiind asigurate și garantate de stat prin mijloace juridice, de natură materială, civilă, administrativă și chiar penală.
În literatura de specialitate s-a relizat o împărțire a drepturilor și obligațiilor în două mari categorii, și anume: drepturi și obligații cu caracter general și drepturi și obligații cu caracter special, care revin doar unor categorii de funcționari publici și o delimitare a drepturilor și obligațiilor care privesc situația personală a funcționarilor publici (remunerare, concediu, protecție socială) pe de-o parte, și drepturile și obligațiile specifice funcției publice deținute indiferent de titular.
Nota dominantă în legislația occidentală europeană este cea a apropierii statutului funcționarilor, din acest punct de vedere, de cel al restului salariaților, deși diferențele sunt sensibile, de la Italia unde se vorbește despre o adevărată revoluție a funcției publice, principiul privatizării, la Olanda sau Germania, unde se mențin tradițiile statutare.
Este cert, însă, că și acolo unde este recunoscut dreptul de asociere în sindicate, dreptul la grevă etc. sunt categorii, în mod clar, exceptate, respectiv, limitări ale exercitării acestui drept pentru alte categorii.
Dacă ne referim la obligații, predomină ideea îndeplinirii cu profesionalism și imparțialitate a prerogativelor funcției, existând o procedură disciplinară pentru sancționarea greșelilor, peste tot fiind reglementată și sancțiunea revocării din funcție, aceasta reprezentând sancțiunea cea ma severă, cu exepția suprimării dreptului la pensie prevăzut în Franța.
4.1.1. Dreptul la carieră al funcționarilor publici și stabilitatea în funcția publică. Elemente de drept comparat
Dacă ne raportăm la dreptul comparat, vom putea constata peste tot o grija evidentă față de dreptul la carieră al funcționarilor publici, care presupune, înainte de toate, dreptul la stabilitate în funcție. Pentru unele funcții din administrație este reglementat, la fel ca și pentru magistrați, principiul inamovibilității (în special în Franța), iar în Germania funcționarii sunt de regulă numiți pe viață.
Noțiunea de carieră, dominantă în diverse state europene, rezumă faptul că funcționarul, aflat în slujba statului sau al unei colectivități locale, se găsește într-o situație statutară, adică legală și impersonală, care îi asigură șanse rezonabile de promovare de-a lungul evoluției sale profesionale și garanții suficiente privind siguranța activității sale. Iată de ce avansările se fac după anumite reguli, iar sancțiunile disciplinare sunt reglementate cu rigoare.Dreptul la carieră evocă garantarea prin lege a vocației funcționarilor publici la avansare și promovare
În doctrina occidentală, noțiunea de carieră a funcționarului public este definită ca reprezentând dezvoltarea în timp a situației profesionale a unui funcționar public, de la recrutare până în momentul în care încetează activitatea profesională a acestuia.
Particularizând la nivelul elementelor de drept comparat, în Belgia, spre exemplu, printre drepturile fundamentale ale funcționarilor publici enumerăm și dreptul la carieră, care se dovedește a fi și o caracteristică fundamentală a serviciului public. Funcționarii publici nu sunt recrutați pentru un post, ci pentru o carieră pe viață. Principiul „security of tenure" a fost abandonat mai ales pentru unii top manageri – angajați pe bază de mandat sau temporar (în acest caz candidații din interior se întorc pe vechile funcții, iar cei din afară sunt eliberați din funcție). În statutul din Grecia, este prevăzut dreptul la permanență, cu excepția funcționarilor publici debutanți.
Ceea ce caraterizează, spre exemplu, Statutul francez este alegerea decisivă a sistemului de carieră pentru pentru ansamblul funcționarilor. El este alcătuit în jurul a trei axe: alegerea concursului, ca modalitate generală de recrutare, la care în prezent se adaugă și transferul, promovarea și redistribuirea; organizarea carierei în categorii de funcționari; distincția gradului de funcție. În toate țările Uniunii, statultul funcțonarilor prevede, spre exemplu, dreptul acestora la încadrarea într-o funcție echivalentă și acordarea unei indemnizații compensatorii pe perioada în care aceștia au fost privați de slujbă, din motive neimputabile.
Stabilitatea în funcție este adesea percepută ca o caracteristică esențială funcției publice. Acordarea stabilității în funcție este privită ca o frână împotriva imixtiunii partidelor politice în administrație, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fără de care legalitatea în activitatea serviciilor publice nu poate fi realizată.
Elementele prin care se garantează stabilitatea sunt: modalitatea de recrutare și perioada pe care urmează a fi încadrat funcționarul public. Garanția angajării „pe viață" condiționată de reușita la examen, a fost menținută în Franța. Accesul în funcția publică este în egală măsură subordonat aceluiași principiu de reușită la examen și în Polonia și Ungaria, țări în care funcția publică a fost reglementată relativ recent (Ungaria 1992, Polonia 1996). Dar statutele funcționarilor publici din aceste două țări nu stipulează o garanție a angajării „pe viață".
De regulă după efectuarea unei perioade de probă sau a unui stagiu, la sfârșitul căreia, dacă nu corespunde cerințelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcție, după îndeplinirea unor formalități (ca, de exemplu, depunerea jurământului), în cazul în care corespunde, își poate obține titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate în dreptul german, își obțin numirea pe viață, în cazul în care se dovedește corespunzător.
Cel mai adesea, numirea pe durată nedeterminată, în mod progresiv, a substituit garanția angajării „pe viață". Recrutarea în acest caz operează pe baza evaluării capacităților și competențelor candidaților pentru ocuparea unui anumit post. Oferta angajării este publică, iar candidații interni pot concura cu cei care provin din exterior. Acest tip de concurs aparține ca trăsături și sectorului privat. Nu comportă nici o specificare cu privire la durată, dar e posibil să înceteze în anumite condiții sau circumstanțe, cum ar fi reducerea bugetului.
Elveția s-a detașat de acest model și în baza contractului de angajare care se aplică începând cu decembrie 2000, fiind posibile încadrări pe o perioadă numită „administrativă" de 4 ani.
În sistemul francez, stagiarii sunt agenți publici care au vocația de a fi titularizați în urma unui examen sau a unui concurs și care parcurg o perioadă de probă și de formare, care se poate finaliza prin integrarea sau, dimpotrivă, prin excluderea lor. Durata stagiului este de regulă de un an.
În cazul țărilor care au aderat în 2004 la Uniunea Europeană, reglementările diferă de la un sistem național la altul, tendințele de armonizare fiind încă în stadiul de aplicabilitate. Astfel, spre exemplu, în Letonia dreptul la stabilitate a fost prevăzut în mod expres la art. 22 pct. 1 din Legea privind statutul functionarilor publici ca prim drept al funcționarilor publici – „dreptul la stabilitatea funcției publice, în cazul în care legea nu dispune altfel".
În acest sens, în ceea ce privește statutul juridic al persoanei selecționate, în statele Uniunii Europene situația cvasiunanimă este că între momentul reușitei la concurs și cel al dobândirii statutului de funcționar definitiv există o întindere variabilă în timp. Perioada diferă de la o țară la alta și chiar în cadrul aceleiași țări există diferențe, în funcție de nivelul funcției publice.
4.1.2. Reglementarea dreptului la grevă la nivelul funcției publice europene și în legislația națională.
Deși nu este prevăzut în mod expres de Statut, dreptul la grevă este recunoscut funcționarilor comunitari în Europa, chiar dacă exercițiul dreptului la grevă al funcționarilor publici determină deosebiri considerabile de la o țară la alta.
Inaintea celui de-al doilea război mondial, principiul consacrat era cel al interzicerii grevei în serviciile publice. După cel de-al doilea război mondial, cele mai multe țări și-au modificat percepția asupra exercițiunlui dreptului la grevă. Din punct de vedere al recunoașterii sau nu a dreptului la grevă pentru funcționarii publici există patru categorii dețări la nivel European:
-țări unde este în continuare interzisă greva funcționarilor (Danemarca, Germania, Portugalia, Belgia);
-țări în care se aplică o interdicție generală a grevei în serviciile publice, cu posibilitatea intervenției, în caz contrar, a unor sancțiuni disciplinare sau chiar penale;
-țări în care, deși dreptul la grevă nu este prevăzut expres, exercițiul lui nu antrenează intervenția unor sancțiuni (Irlanda, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord);
-țari în care este recunoscut liberul exercițiu al dreptului la grevă al funcționarilor publici, cu precizarea existentei unei categorii de funcționari cărora le este interzisă greva, de regulă polițiștii (Spania, Franța, Grecia, Luxemburg, Italia).
În concordanță cu prevederile art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, dreptul al grevă este supus unor restricții ce derivă din principiul continuității serviciului public, nefiind recunoscut pentru anumite categorii de funcționari. De exemplu, în Franța nu au dreptul la grevă poliția națională, administrația penitenciarelor, militarii. Restricții cu privire la dreptul al grevă întânim și în Grecia, Spania, Italia și Luxemburg pe când în țări ca Belgia, Danemarca, Germania și Portugalia dreptul la grevă este interzis tuturor funcționarilor, în sensul strict al termenului.
Dreptul la grevă nu este singurul drept constituțional care în cazul funcționarilor cunoaște o serie de restricții. În aceeași categorie intră și dreptul al liberă exprimare cu privire la exprimarea opiniilor politice și dreptul la libertate economică, cu privire la interdicția de a deveni comerciant..
În Grecia, în Spania, în Franța, în Italia și în Luxemburg, dreptul la grevă este recunoscut funcționarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum militarii) sau funcții sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grevă se întâlnește relativ frecvent.
In ceea ce privește dreptul la grevă în cadrul reglementătilor juridice din România, art. 43 din Constitutie, consacrat acestei materii, arată că legea stabilește condițiile și limitele acestui drept, precum și garanțiile necesare asgurării serviciilor esențiale pentru societate. Aceasta înseamnă că sfera persoanelor care nu au dreptul la grevă este dată de reglementările speciale la care face trimitere textul constituțional, reglementări care nu pot excede principiile generale pentru restrângerea oricăror drepturi, prevăzute de art. 53 din Constituție.
Legea face de asemenea o clasificare a conflictelor de muncă în conflicte de interese, care au ca obiect stabilirea condițiilor de muncă cu ocazia negocierii contractelor colective de muncă, și confilicte de drepturi care au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligații care decurg din legi și alte acte normative, precum și din contractul colectiv de muncă.
Greva poate fi declarată numai pe durata desfășurării conflictelor de interese și numai dacă, în prealabil, au fost epuizate posibilitățile de soluționare prin mediere și arbitraj și dacă momentul declanșării a fost adus la cunoștința conducerii unității de către organizatori cu 48 de ore înainte.
Legea interzice de asemena, în mod expres, să declare greva următoarele categoii de salariați: procurorii, judecătorii, personalul Ministerului Apărării, Ministeruliu de Interne și Reformelor Administrative, al Serviciului de Informații Externe, Serviciului Român de Informații, al Serviciului de Telecomunicații Speciale.
4.1.3. Aspecte teoretice privind îndatorirea de a servi interesul public. Obligația de fidelitate și independența funcționarilor publici europeni
În toate statele democratice se așteaptă de la funcționarii publici, pe lângă o solidă competență profesională, neutralitate, loialitate, imparțialitate și simț al datoriei și grijă față de interesul general.
În ceea ce privește profesionalismul, acesta se manifestă pe mai multe planuri, în relații de serviciu, cu colegii din compartiment și din instituție, față de superiorii și subordonații ierarhici, dar și în exteriorul acesteia, cu persoanele juridice cu care instituția intră în contact.
Cea mai importantă îndatorire, așa cum reiese și din literatura de specialitate, este aceea de a servi interesul public, aspect care presupune o serie întreagă de obligații ce constau în necesitatea de a asigura supunerea funcționarului în raport cu dispozițiile constitutionale (în Germania și în special în Spania), loialitatea sa în raport cu puterea politică, supunerea sa față de superiorii ierarhici.
Problema loialității față de normele constituționale a revenit în actualitate în Germania, mai ales după reunificare, fiind declanșate o serie de anchete cu privire la trecutul anumitor funcționari din fosta R.D.G.
Obligația de fidelitate față de persoana morală din structura căreia face parte este considerată obligația fundamentală a funcționarului public german. Aceasta înseamnă că funcționarul public nu poate să lase să treacă interesele unui partid politic sau ale unui grup determinat înaintea celor ale poporului în ansamblul său, deci înaintea intereselor publice. Totodată, funcționarul public, în exercițiul funcției sale, trebuie să apere ordinea constituțională, liberală și democratică și să pună mai presus de orice altă valoare interesul general.
Statutul funcționarilor publici din România prevede de asemenea obligația îndeplinirii atribuțiilor și de fidelitate față de instituție. Funcționarii publici sunt datori să-și îndeplinească cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu, abținându-se de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice sau prestigiului corpului funcționarilor publici.
Alt ansamblu de regului abordat cu predilecție în literatura de specilitate vizează garantarea independenței funcționarilor, pe de-o parte, în raport cu presiunile partizane, iar, pe de altă parte, în raport cu interesele private: neutralitatea, imparțialitatea, integritatea.
Articolele 11, 12, 13, 14 din Statut abordează în detaliu această îndatorire, care vizează nu doar persoana functionarului, ci și pe familia sa. Dacă soțul sau soția functionarului exercită o activitate cu scopul de a obține profit, atunci funcționarul este obligat să aducă la cunoștința autorității investită cu puterea de numire acest lucru.
Situația astfel declarată va fi analizată, iar dacă se constată că respectiva situație este incompatibilă cu ce a funcționarului, atunci fie va renunța la activitatea analizată într-un interval de timp precizat, fie va demisiona din funcția publică ocupată, fie va fi demis, dacă nu va apela de bună voia la una din soluțiile anterioare.
Se are în vedere faptul că activitățile desfășurate de membrii familiei sale pot avea o oarecare influența asupra obiectivității și corectitudinii funcționarului respectiv.
Funcționarului european îi este interzis să solicite sau să accepte instrucțiuni de la orice alt guvern, organizație sau instituție , alta decât cea pentru care lucrează. Chiar și în ipoteză acordării unor distincții, favoruri sau recunoașteri onorifice a unor merite ale functionarului respectiv, acesta trebuie să solicite permisiunea expresă de a accepta aceste semne de bunăvoința și de recunoaștere a propriei valori din partea autorității investite cu putere de numire.
Funcționarului îi este interzis de a primi orice fel de favouri sau daruri, ori remunerații de orice natură prin care ar putea să-i fie compromise interesele și independența în exercițiul funcțiilor sale. Păstrarea independenței și autorității neatinse a funcționarului presupune abținerea acestuia de la orice activitate care ar putea să-i compromită independența și obligația de a consulta autoritatea invenstită cu puterea de numire, cu privire la orice posibilă situație care ar putea afecta această independență.
La nivelul literaturii de specialitate s-a considerat de asemenea că, în vederea asigurării îndeplinirii îndatoririi de a servi serviciul public, trebuie reglementat și delictul de ingerință, acesta presupunând diferite aspecte. Astfel în Franța potrivit unor dispoziții cuprinse în codul penal, îi este interzis funcționarului public ca timp de cinci ani de la data încetării activității sale în această calitate, să se angajeze într-o întreprindere privată cu a cărei supraveghere sau control fusese însărcinat sau cu care fusese în legătură în timpul exercitării atribuțiilor de funcție publică.
4.2. Problematica exercitării dreptului la opinie al funcționarilor publici europeni în condițiile neutralității politice și a obligației de rezervă.
În doctrina occidentală se susține că exercițiul dreptului la opinie al funcționarilor publici ar trebui circumstanțiat, după cum funcționarul se află în timpul serviciului sau în afara orelor de serviciu.
În orice caz, important este că exercitarea acestui drept să nu influențeze obiectivitatea și imparțialitatea funcționarului public în raport cu publicul și cu modalitatea de rezolvare a lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcției.
Libertatea de opinie este inviolabilă, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitată. Această limită este variabilă în raport cu natura funcțiilor și gradul de răspundere al funcționarilor. Obligația de a se reține în manifestarea opiniilor este mai strictă însă funcționarilor superiori.
În Franța funcționarilor le este recunoscută libertatea de opinie, care este absolută, în sensul că funcționarii nu pot fi recrutați, apreciați sau demiși în funcție de opiniile lor. În dosarul personal nu se poate face mențiune despre opiniile politice, religioase etc. Dar libertatea de opinie nu poate fi confundată cu libertatea de exprimare a opinilor. Această din urmă libertate a opiniilor este limitată, deoarece formele sale de exprimare pot avea conotații politice.
În fapt se face distincția între libertatea de exprimare a opiniilor în timpul serviciului, când ea este interzisă, și libertatea de exprimare a opiniilor în afara serviciului, când ea se corelează cu obligația de rezervă, ce semnifică posibilitatea funcționarului de a-și exprima opiniile, cu prudență și moderație, fără a incita sau provoca.
Cu alte cuvinte, funcționarii dispun de libertatea de conștință și de opinie, în aceleași condiții ca și ceilalți cetățeni, sub rezerva de a nu aduce atingere autorității de stat și superiorilor ierarhici și de a nu face discriminare între utilizatorii de servicii publice.
Potrivit jurisprudenței franceze, datoriile funcționarilor publici trebuie să fie apreciate pe măsura responsabilităților pe care ei le asigură în viața socială, în funcție de rangul lor în ierarhie și de natura funcțiilor lor.
Se pota susține de asemenea că neutralitatea politică a funcționarilor publici este o problemă care are răspunsuri diferite, în funcție de tardițiile și de legislația fiecări țări în parte.
În Germania, funționarii pot participa la activități politice care nu sunt contrare „ordinii fundamentale democratice și liberale” și pot candida la alegeri, fără a demisiona. Dacă urmează să exrcite un mandat electiv, funcționarii își regăsesc vechea funcție administrativă, după expirarea mandatului.
Doctrina occindentală recunoaște că una din îndatoririle funcționarului public pe cea de rezervă și de discreție, prevăzute expres în art. 17 din Statut.Textul vorbește expres desrpre obligația de a da dovadă de cea mai mare discreție. Astfel, funcționarului comunitar îi este recunoscut un drept de opinie și de exprimare, care trebuie însă exercitat cu respectarea obligației de loialitate față de instituția comunitară căreia îi aparține, precum și de obligația de rezervă și discreție.
În legislația din România, au obligația, în ceea ce privește neutarlitatea politică, ca în exercitare atribuțiilor ce le revin să se abțină de la exprimare sau manifstarea publică a convingerilor și preferințelor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și să nu participe la activități cucarcter politic, în timpul programului de lucru. De asemenea, funcționarilor publici le este interzis să facă parte din parte din organele de conducere ale partidelor politice.
Libertatea de expresie este prevăzută și în art. 10 din Convenția Europeană a drepturilor omului, conform căruia “orice persoană are libertatea de expresie. Acest dreptcuprinde libertatea de opinie și libertatea de a primi sau de a comunica informații sau idei fără amestecul autorităților publice și fără considerarea frontiere”
4.3. Sfera funcționarilor din spațiul comunitar care nu se pot asocia în sindicate
Conform statului, funcționarii se bucură de dreptul la asociere în organizații sindicale și profesionale.Cei interesați pot, în mod liber, să înființeze organizații sindicale, să adere la ele și să exercite orice mandat în cadrul acestora. Funcționarii publici se pot asocia în organizații profesionale sau în alte organizații având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale și protejarea statutului lor.
Dreptul de asociere reprezintă un drept fundamental al cetățeanului, recunoscut și garantat funcționarului public și de legislațiile naționale. Acest drept exprimă posibilitatea recunoscută funcționarilor de a se asocia în mod liber, în partide sau formațiuni politice, în sindicate sau în alte forme și tipuri de organizații, ligi și uniuni, cu scopul de a participa la viața politică, științifică, socială și culturală sau de a-și realiza o serie de interese legitime comune.
La ora actuală sunt recunoscute și funcționează șase sindicale, din care două sunt cele mai importante: Federația Funcției Publice (FFPE) care are o orientare profesională și mai puțin desfășoară activități de tip sindicalist, și l’Union Syndicale care are o orientare socialist și care este afiliată Confederației Europene a Sindicatelor
Celelalte patru sindicate sunt: Sindicatul funcționarilor Internaționali Europeni, de fomrație creștin democrată, Sindicatul Funcționarilor Europeni, desprins din cel anterior, Asociația Funcționarilor Internationali, un sindicat indepenedent, și Sindicatul Reînnoire și Democrație cu orientare de stanga.
Relevan teste faptul că doar 30% din personalul Comunității este înscris într-unul din cele șase sindicate.
Dreptul de asociere sindicală, de a crea împreună cu alte sindicate și de a se afilia la ele este prevăzut de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, alături de cel de reuniune pașnică (art. 11 alin 1) și de articolul 5 din Carta Socială Europeană intitulat chiar “dreptul sindical”.
În ceea ce privește legislația națională, restrângerea dreptului de asociere sindicală trebuie să se încadreze în dispozițiile cu valoare de principiu ale art. 53 din Constituție. Articolul 53, cere ca, restrângerea exercitării unui drept să se facă numai prin lege.
Legea stabilește principiul după care persoanele care au calitatea de salariat au dreptul, fără nici o îngrădire sau autorizare prealabilă, să se organizeze în sindicate, iar pentru formarea unui sindicat este nevoie de cel puțin 15 persoane. Nimeni n poate fi constrâns să facă parte sau nu, ori să se retragă sau nu dintr-un sindicat. O persoană poate face parte, în același timp doar dintr-un singur sindicat.
Legea privind statutul funcționarilor publici nu interzice ca, prin legi speciale, care consacră statute profesionale pentru anumite categorii de funcționari, să fie interzisă sau, după caz, restrânsă asocierea în sindicate. Este vorba de reglementările care îi privesc magistrați, pe militari și pe polițiști.
Potrivit art 4 din lege, nu pot constitui organizatii sindicale: persoanele care dețin funcții de conducere, funcții de demnitate publică, conform legii, magistrații, personalul militar din MAP și MIRA, Ministerului Justiției, Serviciului Român de Informații, Serviciului de protecție și Pază, Serviciului de informații Externe și Serviciului de Telecomunicații Speciale, precum și din unitățile aflate în subordinea acestora.
4.4. Regimul răspunderii funcționarilor publici europeni. Aspecte de drept comparat
Literatura de specialitate analizează de regulă, numai fenomenul răspunderii juridice, iar în cursurile de drept administrativ, pe acest fond metodologic, se analizează formele de răspundere juridică a funcționarilor (răspunderea administrativă, răspunderea penală, răspunderea disciplinară, răspunderea materială și răspunderea civilă).
În literatura de specialitate s-a accentuat însă și importanța cercetării fenomenului răspunderii sociale și implicit a celei juridice, în contextul relației dintre responsabilitatea socială și răspunderea socială. Din această perspectivă, considerăm că cercetarea răspunderii juridice, cainstituție complexă a dreptului, a formelor sale, trebuie să depășească tradiționalele cadre ale tehnicității juridice.
Delimitarea dintre fenomenul răspunderii sociale și cel al responsabilității sociale se evidențiază în ceea ce privește dreptul administrativ sub mai multe aspecte.
În primul rând dreptul administrativ analizează responsabilitatea și respectiv răspunderea autorităților administrației publice. În al doilea rând dreptul administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcționarii publici. În al treilea rând, dreptul adminstrativ se preocupă de cercetarea responsabilității cetățenilor față de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor.
Răspunderea juridică „intervine pe tărâmul răului înfăptuit” adică în urma săvârșirii unei abateri. Specific abaterilor săvârșite de funcționarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcției, în legătură cu exercitatrea acesteia sau, pur și simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcția, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcționarului public.
Regimul juridic al funcției publice include și problema răspunderii acestuia, a cărui menire este reprimarea greșelilor comise de agenții publici, aspect care reprezintă doar unul din scopurile răspunderii.
Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv cât și cel sancționator, cărora trebuie să li se adauge conform doctrinei actuale și cel educativ.
La nivel european identificăm aplicarea a patru forme de răspndere a funcționarilor: personală, civilă, financiară dar mai ales disciplinară.
Astfel, peste tot există un sistem de sancțiuni disciplinare aplicabile în czul abaterilor săvârșite de funcționari, cea mai gravă fiind eliberarea din funcție.
Regimul juridic al răspunderii disciplinare a funcționarilor publici se află într-o relație de determinare, cu garantarea principiului stabilității funcționarilor publici și a dreptului la carieră al acestora. O veritabilă garantare a stabilității funcționarului public presupune crearea cadrului legal, prin intermediul căruia funcționarul public să fie apărat, în egală măsură, de excesele puterii politice și de cele exercitate de puterea ierarhică, de șeful ierarhic sau, după caz, de conducătorul autorității sau instituției publice respective.
Sancțiunea disciplinară constituie în principiu o sancțiune administrativă luată de o autoritate administrativă. Astfel în toate statele Uniunii Europene, spre exemplu, sistemul disciplinar presupune respectarea a două principii fundamentale: dreptul la apărare, funcționarul trebuind să fie informat și, dacă dorește să fie asistat de un avocat și posibilitatea unui recurs în fața unui tribunal independent și imparțial.
Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul răspunderii disciplinare a funcționarului public prezintă anumite particularități, care presupun, înprimul rând, implicarea unui organ colegial în derularea procedurii de tragere la răspundere a funcționarului public.
Astfel, cea mai mare parte a statelor europene a adoptat un sistem care combină intervenția autorității ierarhice cu cea a unui organism reprezentativ: prima (ministru, director, șef al instituției etc) dispune, la începutul procedurii, inițiativa cercetării și la final, aplicarea sancțiunii, între cele două etape ea trrebuind să consulte o comisie compusă din reprezentanți ai administrației și din personal, aceștia din urmă fiind aleși de funcționari sau desemnați de sindicate.
Spre exemplu, în Franța, Consiliul de stat a decis încă dina anul 1957 că toate sancțiunile, cu exepția avertismentului și a blamului (echivalentul mustrării din sistemul românesc), vor fi pronunțate numai după emiterea avizului consiliului de disciplină.
Există chiar și prevederi constituționale ce consacră răspunderea funcționarilor publici. Menționăm sub acest aspect, Constituția Germaniei, potrivit dispozițiilor căreia încălcarea obligațiilor rezultate din raportul de funcție, atrage răspunderea statului sau autorităților din care funcționarul face parte. Acțiunea în justiție se intentează pentru o faptă intenționată sau neglijență gravă și nu exclude o acțiune în daune-interese.
În Germania a fost instituită o procedură disciplinară cu caracter jurisdicțional: cu excepția sancțiunilor minore, decise de autoritatea ierarhică, aceasta trebuie să sesizeze o jurisdicție disciplinară care presupune magistrați profesioniști (magistratas professionnels) și reprezentanți ai personalului, ce va stabili o sancțiune ca un adevărat tribunal; în egală măsură ea poate fi sesizată de un procuror disciplinar federal, care joacă rolul unui procuror obișnuit în materie penală.
Statutul francez prevede expres că funcționarul se află față de administrație într-o situație satutară și reglementară și nu contractuală. Statutul juridic al funcționarului este stabilit în mod general și impersonal prin legi și regulamente; situația funcționarului poate fi modificată unilateral, dar funcționarul poate formula recurs pentru exces de putere împotriva deciziilor administrației cae încalcă legile și regulamentele cu privire la situația sa; litigiile referitoare la situația funcționarului atrag competența instanțelor de contencios adminstrativ.
Constatăm astfel că în majoritatea statelor europene procedura disciplinară este regelmentată distinct în cazul funcțiilor publice, implicând de regulă participarea reprezentanților personalului adminstrativ. În general este vorba de un aviz consultativ, pe care șeful de serviciu, cu atribuții în domeniul disciplinar, nu este în mod formal obligat să-l urmeze.
Pe de altă parte, dreptul funcției publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din funcție pentru insuficiență profesională. Asemenea eliberări din funcție pot avea loc în practică, datorită unor deficiențe fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudența din țările în care contenciosul funcției publice este mai dezvoltat.
CAPITOLUL V
STUDIU PRIVIND IMPACTUL REGLEMENTĂRILOR EUROPENE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA
Anterior aderării României la Uniunea Europeană, au fost făcute eforturi considerabile pentru ca ritmul reformelor din diverse domenii să crească și a existat o susținere politică transpartinică pentru îndeplinirea unor criterii care să permită aderarea în 2007. Administrația publică a fost pusă în centrul acestui proces, beneficiind de investiții importante destinate creșterii capacității proprii, eforturile sale fiind distribuite în mod coerent către închiderea capitolelor de negociere.
În acest context, Guvernul a adoptat două strategii succesive privind reforma administrației publice: Strategia privind accelerarea reformei administrației publice 2001 – 2003 și Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea reformei în administrația publică 2004 – 2006, care au stat la baza implementării unor reforme în domenii cheie, respectiv: politicile publice, descentralizarea și funcția publică.
Din anul 2007 nu a mai existat o strategie integratoare aferentă domeniului administrație publică, deși instituții ale administrației publice centrale au avut mai multe inițiative care au abordat aspecte ale reformei administrației publice, însă de o manieră fragmentată și fără a evidenția cauzele profunde care, chiar în prezența unor proceduri și reglementări clare și suficiente, afectează funcționarea eficientă a instituțiilor publice.
Printre principalele rezultate obținute în perioada 2001-2013, menționăm următoarele:
1. Au fost adoptate o serie de acte normative și documente strategice relevante în domeniu: Legea-cadru a descentralizării și normele metodologice de aplicare a acesteia; Legea privind finanțele publice locale; Legea privind prefectul și instituția prefectului; Statutul aleșilor locali; Codul de conduită a funcționarilor publici, Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central; Strategia pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale; Hotărârea Guvernului privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului; Strategia Națională Anticorupție; Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administrației publice centrale 2008-2013 etc. Totodată, au fost revizuite și îmbunătățite statutul funcționarilor publici și legea administrației publice locale și au fost elaborate acte normative care reglementează incompatibilitățile și conflictele de interese pentru sectorul public, dar și transparența decizională.
2. De asemenea, au fost implementate atât programe și proiecte care au permis accesul tinerilor cu competențe superioare mediei celor existente anterior în administrație (Young Proffesional Scheme – Schema tinerilor profesioniști, consilierii pentru afaceri europene, Bursa Specială Guvernul României), cât și programe care au integrat specialiști în management în autoritățile publice locale, în poziții apropiate de nivelul decizional (administratorii publici).
3. Concomitent, au fost înființate unitățile de politici publice în ministere cu scopul de a îmbunătăți procesul decizional și au fost demarate acțiuni pentru susținerea procesului de descentralizare, ca transpunere a principiului subsidiarității.
4. Totodată, au fost inițiate o serie de demersuri privind simplificarea procedurilor administrative pentru cetățeni (introducerea constatului amiabil pentru administrarea accidentelor rutiere, organizarea și funcționarea ghișeului unic pentru eliberarea cărților de identitate, cărților de alegător, certificatelor de înmatriculare, a plăcuțelor de înmatriculare, a permiselor de conducere și a pașaportului simplu) și pentru mediul de afaceri (au fost realizate o serie de progrese pentru simplificare în domeniul taxelor și impozitelor). În anul 2014 a fost finalizată, la nivelul administrației publice centrale, măsurarea costurilor administrative pe care reglementările în vigoare le incumbă mediului de afaceri. În același timp, au fost elaborate recomandări pentru simplificarea acestora pe fiecare domeniu relevant în parte, urmând ca, în perioada următoare să fie implementate planurile de simplificare aferente.
5. Atât în procesul de pregătire a aderării, cât și ulterior, în perioada 2007-2013, administrația din România a cunoscut numeroase reforme instituționale/sectoriale ce au vizat, pe de o parte, adaptarea în vederea unei mai bune asigurări a obligațiilor de țară (de exemplu, înființarea unor instituții precum Autoritățile de management sau Agenția Națională de Integritate), și, pe de altă parte, reorganizarea în scopul raționalizării cheltuielilor publice sau implementării unei viziuni politice diferite.
6. La nivelul unor instituții și autorități publice au fost implementate, de asemenea, mecanisme/sisteme informatice cu rolul de a facilita atât accesul cetățenilor și mediului de afaceri la serviciile prestate de administrație, cât și de a simplifica procesele interne proprii. Totodată, a fost încurajată utilizarea de instrumente de management precum cele vizând calitatea (în principal CAF sau ISO) sau de standarde aplicabile la nivelul administrației (Control managerial intern, standarde introduse pe anumite domenii în vederea eficientizării cheltuielilor etc.), și se au în vedere importante măsuri de eficientizare a cheltuielilor în scopul unei mai bune corelări a resurselor cu rezultatele. Astfel, a fost creat cadrul juridic necesar bugetării pe programe și au fost luate măsuri în vederea creșterii disciplinei bugetare.
7. De asemenea, în scopul sistematizării legislației și simplificării procedurilor aplicabile cetățenilor au fost elaborate/modificate o serie de coduri aferente domeniului judiciar, și se are în vedere pregătirea Codului administrativ, a Codului de procedură administrativă și a Codului finanțelor publice locale.
În contextul crizei economico-financiare din ultimii ani și al reducerii cheltuielilor publice, alocările financiare s-au concentrat preponderent pe desfășurarea funcțiilor de bază ale administrației publice. Guvernul României a apelat la sprijinul Fondului Monetar Internațional, al Băncii Mondiale și al Comisiei Europene, inclusiv în ceea ce privește analizarea și consolidarea capacității administrației publice, în special la nivelul central, în vederea identificărilor principalelor deficiențe precum și a soluțiilor aferente reducerii sau eliminării acestora. În urma analizelor au rezultat planuri de acțiune, asumate de Guvernul României și aflate în diverse stadii de implementare de către instituțiile vizate.
Impactul reformelor descrise mai sus la nivelul administrației publice centrale și locale a fost însă limitat, unele măsuri nefiind implementate complet sau eficient, altele având un impact local. Modul tradițional de luare a deciziilor și de organizare a activității administrației a persistat, în general, iar după 2007 atât susținerea politică a noilor inițiative de reformă, cât și capacitatea de coordonare a acestora de la nivelul administrației centrale nu a cunoscut progrese semnificative.
Programul Operațional pentru Dezvoltarea Capacității Administrative (PODCA) 2007 – 2013 a susținut efortul instituțiilor publice de modernizare și de a face față unor sarcini tot mai complexe pe care administrația românească trebuie să le îndeplinească, finanțând proiecte care au vizat nu numai organizarea de sesiuni de formare pentru angajații administrației dar și elaborarea de metodologii, proceduri, analize relevante și utile prin prisma concluziilor și recomandărilor acestora. Astfel de exemple sunt: Analizele funcționale ale administrației publice centrale realizate de Banca Mondială (2010 – 2011) și proiectele derivate din implementarea recomandărilor din planurile de acțiuni aferente acestora, Rapoartele privind măsurarea costurilor administrative și identificarea sarcinilor administrative aferente legislației din diferite domenii, Studiul privind disfuncționalitățile cadrului legal incident în domeniul administrației publice, Studiul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară din România, Studiul privind implementarea funcției de administrator public la nivel local, Studiul diagnostic privind fenomenul de corupție în administrația publică locală, precum și diverse studii vizând funcția publică sau anumite categorii de funcționari publici, disponibile pe site-ul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici etc.
În același timp, deși eficiența gestionării programului este de remarcat (a doua rată de absorbție între programele operaționale), efectele proiectelor asupra capacității reale a administrației sunt limitate, la acest lucru concurând mai mulți factori. Unul dintre aceștia se referă la fragmentarea finanțării în proiecte relativ mici, răspândite în administrația publică centrală și locală, fără subsumarea acestora în cadrul unor direcții strategice majore.
În momentul de față, responsabilitatea Guvernului de a identifica principalele acțiuni de reformă este, în prezent, preluată de trei instituții: Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (consolidarea capacității administrative la nivel local și întărirea autonomiei locale atât din perspectiva descentralizării de noi competențe, cât și din perspectiva politicilor bugetare și fiscale etc.), Cancelaria Primului Ministru (coordonarea politicilor publice și a procesului decizional de la nivelul administrației publice centrale) și Agenția Națională a Funcționarilor Publici (funcția publică). O bună coordonare între aceste instituții este esențială pentru conturarea unei viziuni integrate care să susțină un efort constant în realizarea unor proiecte capabile să genereze impact la nivel național.
În definirea obiectivelor strategice pentru perioada 2014 – 2020, instituțiile implicate și-au propus să pornească de la analizele recent elaborate, precum și de la lecțiile învățate în exercițiul programatic anterior, încercând să contureze o viziune coerentă a cărei aplicare să genereze o îmbunătățire substanțială a activității administrației. Pentru ca acest lucru să se întâmple trebuie îndeplinite o serie de precondiții:
angajamentul politic transpartinic pentru susținerea acelor măsuri menite să combată cauzele structurale care au contribuit la limitarea efectelor inițiativelor de reformă propuse în trecut;
constituirea unui mecanism de coordonare a implementării măsurilor de reformă susținut de la cel mai înalt nivel, gestionat de către Cancelaria Primului Ministru și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și care să fie însoțit de proceduri transparente de monitorizare și evaluare;
constituirea unui mecanism de colaborare și consultare cu societatea civilă și de responsabilizare a acesteia în vederea sprijinirii procesului de implementare, monitorizare și evaluare a acestor inițiative de reformă.
În plus, documentul are ca obiectiv să stabilească bazele pentru conturarea unor proiecte strategice prioritare care să abordeze trans-sectorial anumite inițiative pentru reforma procesului decizional, a funcției publice și a capacității de gestionare a serviciilor publice astfel încât să fie asigurată implementarea unitară și chiar standardizată, acolo unde este cazul, a măsurilor prevăzute.
5.1. Priorități, politici și cadru juridic existent
Administrația publică, chiar dacă nu este un domeniu direct legat de țintele Strategiei Europa 2020, joacă un rol cheie în coordonarea, reglementarea, promovarea și implementarea politicilor și acțiunilor care creează cadrul pentru atingerea acestora. În acest context, este necesar să existe o administrație publică eficientă, coerentă, stabilă și predictibilă, în măsură să asigure luarea deciziilor (politici publice și reglementări) în mod fundamentat, realist și coordonat (cu accent pe planificarea strategică riguroasă, integrată și coerentă, inclusiv corelarea cu resursele financiare), implementarea măsurilor adoptate (cu accent pe corelarea competențelor alocate cu capacitatea administrativă), sistemul de monitorizare și evaluare (care să vizeze atât design-ul sistemului, cât și capacitatea instituțiilor de a colecta, corela și interpreta datele), astfel încât să se poată identifica rapid abaterile și să se ia măsurile de corecție în timp util.
Datorită faptului că principalele ținte ale Strategiei Europa 2020 implică armonizare și eforturi comune din partea palierelor central și local, în conformitate cu principiul subsidiarității, este necesar ca aspectele vizând capacitatea administrativă să fie abordate de o manieră integrată.
Cu scopul de a asigura condițiile necesare îndeplinirii obiectivelor stabilite în Strategia Europa 2020, dar și pentru a contribui la creșterea impactului utilizării fondurilor europene în administrația publică, Comisia Europeană a impus o serie de condiționalități prin Poziția Serviciilor Comisiei cu privire la dezvoltarea Acordului de Parteneriat și a programelor în România pentru perioada 2014 – 2020, precum și prin Regulamentul UE nr. 1303/2013.
În absența unui document strategic dedicat reformei administrației publice în perioada 2007 – 2013, Programul Național de Reformă a inclus o serie de obiective asumate de principalele instituții responsabile și a monitorizat îndeplinirea acestora pe baza raportărilor periodice furnizate de ministere și alte instituții ale administrației publice centrale. Astfel, Programul Național de Reformă 2011 – 2013 a monitorizat punerea în aplicare a unor obiective precum: creșterea eficienței și transparenței administrației publice, asigurarea unei mai bune reglementări la nivelul administrației publice centrale, consolidarea guvernanței și a calității instituțiilor și a administrației publice, profesionalizarea funcționarilor publici, standardizarea procedurilor administrative sau utilizarea mijloacelor IT&C pentru modernizarea administrației publice.
Reforma administrației publice este, de asemenea, una dintre prioritățile Programului de Guvernare 2013-2016. Principalele obiective în acest context vizează: creșterea autonomiei colectivităților locale prin declanșarea reală a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiarității; armonizarea legislației în vederea eficientizării actului administrativ; introducerea unui sistem de indicatori de evaluare a modului de funcționare a tuturor instituțiilor din administrația publică, atât de la nivel central cât și local, prin utilizarea standardelor de calitate și de cost; operaționalizarea conceptului de „ghișeu unic” și a sistemelor de guvernare electronică pentru reducerea birocrației, a costurilor de funcționare a sistemului administrației publice și extinderea accesului cetățenilor la informațiile publice de interes național și local. Totodată, Programul de Guvernare are în vedere și creșterea și consolidarea profilului și rolului României în cadrul UE, în condițiile create de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.
Alte documente strategice care conțin politici și măsuri în domeniile care vizează îmbunătățirea procesului decizional, managementul resurselor umane din administrația publică și consolidarea autonomiei publice locale sunt:
Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administrației publice centrale 2008 – 2013, document inițiat de Secretariatul General al Guvernului în parteneriat cu Departamentul pentru Afaceri Europene care și-a propus, în principal, îmbunătățirea calității documentelor de politici publice și a reglementărilor. În acest context, au fost abordate teme precum: evaluarea preliminară a impactului, măsurarea și simplificarea costurilor administrative pentru mediul de afaceri, simplificarea legislației sau aplicarea efectivă a dreptului comunitar;
Poziția constantă a Comitetului Regiunilor, manifestată în special prin avize, cu privire la necesitatea utilizării inovării în sectorul public. În acest sens trebuie menționat Avizul Comitetului Regiunilor din mai 2013 (Avizul Comitetului Regiunilor – Eliminarea decalajelor din domeniul inovării – (2013/C 218/03)) referitor la eliminarea decalajelor din domeniul inovării, care atrage atenția asupra necesității consolidării rolului sectorului public și în special al autorităților administrației publice în promovarea inovării și extinde perspectiva inovării și asupra sectorului public în sine, cu accent asupra rolului pe care ar trebui să îl aibă orașele și regiunile în promovarea sa ca modalitate de reducere a decalajelor de dezvoltare și de creștere a accesibilității și calității serviciilor;
Strategia Națională Anticorupție (SNA) 2012-2015, care asigură punerea în aplicare a recomandărilor făcute de către Comisia Europeană și încorporează recomandările specifice formulate în urma evaluării independente a implementării Strategiei Naționale Anticorupție 2005-2007 și a Strategiei Naționale Anticorupție pentru sectoarele vulnerabile și administrația publică locală din România 2008-2010 și alte documente strategice, precum și planuri sectoriale de acțiune;
Memorandumul de aderare la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă și Planul Național de acțiune 2012-2014 aferent, prin care Guvernul se angajează să promoveze transparența, combaterea corupției, creșterea integrității funcționarilor publici, utilizarea mai eficientă a resurselor și a noilor tehnologii pentru a îmbunătăți actul de guvernare și dialogul cu cetățenii și corelativ cu Planul Național de acțiune 2012-2014;
Strategia fiscal bugetară 2014-2016;
Memorandumul cu tema Planul de acțiune pentru elaborarea, aprobarea și implementarea noii metodologii privind elaborarea și execuția programelor bugetare, precum și a ministerelor pilot care vor implementa noua metodologie începând cu bugetul pe anul 2015;
Documentul strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de regionalizare-descentralizare în România 2013-2016, care cuprinde obiective generale și specifice precum și măsurile necesare în vederea creșterii calității serviciilor publice furnizate cetățenilor, ca efect al transferului de competențe de la nivel central la nivel local sau regional. Documentul cuprinde totodată și o analiză a stadiului actual al procesului de descentralizare din anul 2001 până în prezent, bazat pe o serie de studii/rapoarte/documente elaborate de experți români sau internaționali în perioada de referință;
Alte documente care vizează elemente de planificare strategică și care au fost luate în considerare în vederea asigurării unei viziuni integrate, la nivel național asupra reformării administrației publice, menționate în Secțiunea XIV.
Reglementări relevante care conțin politici și măsuri în domeniile care vizează îmbunătățirea procesului decizional, managementul resurselor umane din administrația publică și consolidarea autonomiei publice locale:
Legislația privind organizarea administrativ-teritorială a României și competențele administrației publice locale: Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, republicată, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul,cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități, cu modificările și completările ulterioare;
Legislația vizând procesul de descentralizare și standardele de calitate și cost: Legea – cadru nr. 195/2006 a descentralizării și Hotărârea Guvernului nr. 139/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii-cadru nr. 195/2006 a descentralizării; Hotărârea Guvernului nr. 961/2009 privind aprobarea Ghidului-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate și a standardelor minime de cost pentru serviciile publice de calitate;
Legislația în domeniul financiar-bugetar și fiscal: Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 571/2003 privind codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare; Hotărârea Guvernului nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal și Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală;
Legislația în domeniul evaluării preliminare a impactului – Hotărârea Guvernului nr 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central și Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, reglementări care prevăd cerințele specifice cu privire la evaluarea preliminară a impactului care trebuie îndeplinite de instituțiile administrației publice centrale atunci când prezintă, spre aprobare/adoptare Guvernului, documente de politici publice sau acte normative;
Legislația în domeniul managementului funcției publice și al corpului funcționarilor publici – Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și legislația secundară adoptată în aplicarea acestuia. Acesteia i se adaugă regulile stabilite prin legi speciale cu privire la anumite categorii de funcții publice și funcționari publici, împreună constituind temeiul juridic de naștere și, ulterior, exercitare a așa-numitelor “raporturi de serviciu”;
Legislația în domeniul conduitei funcționarilor publici – Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, împreună cu regulile detaliate de parcurgere a procesului de monitorizare de către ANFP a respectării normelor de conduită de către funcționarii publici, precum și a implementării procedurilor disciplinare în cadrul autorităților și instituțiilor publice. Acesteia i se adaugă regulile stabilite prin legi speciale diferitelor categorii de funcții publice, de funcționari publici sau de activități desfășurate în exercitarea prerogativelor/competențelor instituționale, împreună constituind cadrul general de definire și implementare a normelor de conduită și standardelor comportament în exercitarea prerogativelor de putere publică;
Legislația în domeniul conduitei personalului contractual din autoritățile sau instituțiile publice – Legea nr. 477 din 8 noiembrie 2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice.
Capacitatea administrației publice din România, cu precădere a celei de la nivel central, a fost evaluată în contextul mai multor analize și rapoarte, unele dintre acestea contractate de către administrație și finanțate prin fonduri structurale, altele realizate chiar de către experți ai administrației.
În ceea ce privește capacitatea administrației publice locale, aceasta nu a fost evaluată în mod unitar și integrat, anumite aspecte fiind atinse tangențial în analize mai ample, de regulă sectoriale.
Deși analizele remarcă existența unor evoluții certe în ultimii 10 ani, întrebarea principală este de ce investițiile și reformele desfășurate, care au produs schimbări punctuale și chiar au permis existența unor ”enclave” în cadrul administrației în care se lucrează eficient și atitudinea angajaților este schimbată, eșuează să producă un impact semnificativ care să se reflecte în calitatea politicilor publice elaborate, în implementarea eficientă a acestora, în cheltuirea rațională a banului public sau în calitatea serviciilor publice furnizate? O concluzie cvasi-prezentă în rapoartele care analizează acest domeniu indică faptul că, în esență, procesul decizional rămâne unul personalizat, birocratic, slab fundamentat și insuficient de transparent pe fond. Spre exemplu, managementul proiectelor, reprezentând o importantă sursă de schimbare și inovare a modului de lucru în administrație, este perceput ca o activitate conexă a administrației, însă aflată la distanță de actorii implicați în luarea deciziilor, respectiv de modalitatea în care aceste decizii se iau. Astfel, rezultate ale unor proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile (cum ar fi cele gestionate de PODCA sau POAT, dar nu numai), deși au fost asociate unor obiective de dezvoltare la nivel național, nu au fost însușite de către administrație.
Analiza cauzelor structurale care au dus la existența unei capacități administrative reduse în România și-a propus să aprofundeze acest subiect și să indice care sunt acele probleme de fond care determină un efect limitat al inițiativelor de reformă introduse și care trebuie luate în calcul în momentul dezvoltării orientărilor strategice pentru viitor:
Dezvoltarea, în continuare, a capacității administrației publice presupune abordarea acestor cauze structurale și limitarea efectelor lor. Mai jos, în strânsă corelare cu acestea, sunt descrise o serie de deficiențe/obstacole care împiedică atât instituțiile administrației publice, cât și statul în integralitatea sa, să își îndeplinească în mod eficient atribuțiile, dar și să realizeze obiectivele de dezvoltare pe care și le propun.
5.2. Lipsă de viziune, deficiențe în coordonarea inter și intra-ministerială, fragmentare profundă
În pofida unor eforturi constante, Guvernul României nu a reușit să rezolve de-a lungul anilor anumite probleme profunde cu privire la structura și managementul administrației publice. Aceasta este percepută în continuare ca fiind greoaie, ineficientă și costisitoare, iar reducerile de personal din ultimii ani nu au reprezentat o oportunitate de analizare a structurii și managementului administrației publice și reconfigurarea acestora în funcție de priorități. Printre principalele cauze trebuie menționate:
Modificările instituționale frecvente – Deși, în mod evident, este necesar un anumit grad de flexibilitate pentru ca noile guverne să aibă posibilitatea de a adapta structura administrativă propriei lor viziuni asupra dezvoltării, modificările instituționale frecvente din România au avut ca efecte: politici publice incoerente și discontinue, imposibilitatea de a consolida și menține capacitatea unor instituții sau nefructificarea unor competențe acumulate de funcționari la nivel tehnic.
Mandatul/rolul instituțiilor este de multe ori neclar, se modifică frecvent, fapt care accentuează instabilitatea instituțională. La acestea se adaugă și existența unei duble coordonări sau subordonări, insuficient reglementată, a unor structuri existente în teritoriu, atât față de ministere cât și față de unitățile administrativ-teritoriale care le finanțează.
Insuficienta coordonare/cooperare între instituțiile publice centrale – Ministerele și-au păstrat, în mare parte, modul tradițional de lucru, inițiativele fiind elaborate de către experții instituției anterior unor consultări interinstituționale sau publice – deciziile sunt deja luate și este dificil să mai poată fi influențate în procesul de consultare decizională. Deși au fost instituționalizate/ reglementate numeroase mecanisme de cooperare interministerială, acestea sunt insuficient folosite sau au un rol preponderent formal. Peste 70% din documentele de politici publice și strategiile elaborate în perioada 2012 – 2014 sunt sectoriale, existând necorelări sau suprapuneri frecvente între ele în absența unei coordonări interministeriale reale. De asemenea, instituțiile care reprezintă centrul guvernului (Cancelaria Primului Ministru și Secretariatul General al Guvernului, împreună cu Ministerul Finanțelor Publice) sunt deficitare în a asigura o coordonare a politicilor publice și o prioritizare a intervențiilor guvernamentale.
Fragmentarea corelată cu capacitate insuficientă de corelare între nivelul central și cel local
Pornind de la premisa că arhitectura generală a organizării și funcționării unui stat este deseori cheia pentru dezvoltarea sa, menționăm că organizarea administrativ-teritorială a României, care datează din anul 1968, nu permite valorificarea forței generatoare de dezvoltare teritorială a unor unități administrativ-teritoriale suficient de puternice ca și autonomie și independență financiară, județele fiind prea mici și prea dependente de bugetul de stat pentru a fi capabile să devină cu adevărat ”motoare ale dezvoltării”. În prezent, potrivit prevederilor constituționale, nu există un nivel al administrației publice regionale, cele opt regiuni de dezvoltare create în anul 1998, deși din ce în ce mai semnificative în domeniul dezvoltării regionale, neavând statut de unitate administrativ-teritorială. În contextul descentralizării, regiunile de dezvoltare nu puteau primi competențe, astfel încât s-a pierdut oportunitatea de a le transforma în furnizori de servicii publice pentru autoritățile locale care nu au capacitatea necesară sau pentru domenii ale căror arii ale beneficiarilor se extind la nivel regional (ca de exemplu educația vocațională, dezvoltarea economică regională, sănătate, protecția mediului etc.).
În plus, la nivelul administrației publice locale de bază, fenomenul fragmentării administrative, în numeroase cazuri, generează costuri de funcționare nejustificate în raport cu eficiența îndeplinirii atribuțiilor conferite prin lege și, prin efectele sale legate de precaritatea mijloacelor de autofinanțare, pune în discuție implementarea principiului constituțional al autonomiei locale.
În contextul fragmentării amintite mai sus devine extrem de dificilă corelarea strategiilor și politicilor de la nivel local cu cele de la nivel central.
Totodată, capacitatea administrativă și forța celor patru structuri asociative ale autorităților administrației publice locale sunt adesea insuficiente pentru a constitui un partener de discuție real pentru structurile de la nivel central, pentru a putea acorda consultanță de specialitate unităților administrativ-teritoriale membre, pentru a putea elabora consecvent studii și analize și a identifica și promova bune practici, utile atât pentru membrii asociațiilor, cât și pentru fundamentarea politicilor la nivel central. Mai mult, există tendința, din partea a numeroase instituții publice centrale, de a consulta mai mult formal structurile asociative și de a evita implicarea acestora încă din faza de fundamentare a deciziilor care privesc autoritățile locale.
La acestea se adaugă decalaje de dezvoltare inter și intra-regionale adesea pronunțate și nivel de dezvoltare inferior mediei europene, precum și disparități semnificative în dezvoltarea socio-economică de la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
În ceea ce privește aspectele instituționale, se remarcă existența unor relații defectuoase între ministere și entitățile pe care le coordonează, concretizate în:
suprapunerea de responsabilități intra-sectoriale și dificultăți în gestionarea aspectelor inter-sectoriale la nivel teritorial;
centralizarea excesivă și coordonarea slabă;
utilizarea ineficientă a resurselor, corelată cu fragmentarea administrației ce presupune un număr prea mare de structuri costisitoare în teritoriu;
suprapunere de atribuții, în unele cazuri, ale structurilor deconcentrate ale autorităților publice centrale cu cele ale autorităților publice locale.
.
5.3. Proces decizional ineficient și insuficient de transparent
Începând cu anul 2005 s-au făcut eforturi pentru îmbunătățirea procesului decizional, atât din punctul de vedere al reglementărilor, instrumentelor metodologice (manuale, ghiduri, proiecte pilot etc.), cât și din punctul de vedere al cadrului instituțional (înființarea Unității de Politici Publice în cadrul Secretariatului General al Guvernului și a unităților de politici publice din ministere, formarea personalului din administrație pentru a utiliza abordarea tip politică publică și instrumentele metodologice folosite în analiza impactului, precum și introducerea unor cerințe specifice cu privire la evaluarea ex-ante a impactului reglementărilor).
Propunerea de politică publică a fost un instrument introdus în anul 2005 cu scopul de a organiza activitatea de evaluare preliminară a impactului, anterior elaborării actelor normative cu impact semnificativ, dar după primul an al implementării, în care au fost elaborate 39 de asemenea documente, trendul a fost descrescător, în perioada 2011 – 2013 fiind elaborate 1 – 2 pe an.
Impactul introducerii acestei reforme în sistem nu a fost cel așteptat din următoarele considerente:
Nu există o susținere reală și o cerere din partea celor care iau decizii pe domeniile majore de politici publice pentru analize de impact, fapt care transformă cerințele cu privire la evaluarea preliminară a impactului din elemente necesare fundamentării reglementărilor în birocrație suplimentară;
Administrația publică este orientată preponderent spre aspecte funcționale și organizatorice, folosind actul normativ ca principal instrument de decizie, fiind mai puțin preocupată de introducerea unui mod rațional de gândire și metodologic structurat în activitatea sa, ceea ce o face puțin predictibilă;
Nu există capacitatea, la nivelul instituțiilor administrației publice centrale, de a elabora analize de impact, atât în scopul fundamentării legislației interne, cât și în vederea fundamentării poziției României în cadrul procesului decizional de la nivelul instituțiilor europene și nu există alocări bugetare suficiente pentru ca această activitate să fie externalizată;
Informațiile critice necesare pentru planificarea politicilor și luarea deciziilor sunt deseori indisponibile, iar unele dintre acestea nu sunt utilizate în mod eficient. La nivel strategic, cele mai multe ministere duc lipsă de datele și informațiile necesare pentru evaluarea performanței și înțelegerea posibilelor cauze care stau la baza performanțelor slabe.
În ceea ce privește activitatea de reglementare, deși numărul total de acte normative adoptate de Parlament sau de Guvern se află într-o ușoară descreștere, există, în mod evident, suprareglementare, o insuficientă fundamentare, iar ordonanțele de urgență, un indicator relevant pentru decizii importante, care reduc deseori la minim etapele de consultare interinstituțională și publică, sunt, în continuare, în număr mare.
*Totalul reprezintă un indicator orientativ menit să surprindă amploarea procesului legislativ, fiind dificil de calculat numărul exact de acte normative adoptate de către Parlament și Guvern în condițiile în care ordonanțele simple și ordonanțele de urgență se transformă în proiecte de legi. În același timp, este necesară și relevantă evidențierea numărului ordonanțelor simple și a ordonanțelor de urgență deoarece ele produc efecte juridice până la momentul transformării lor în legi.
Se poate observa că din totalul proiectelor de legi adoptate de Parlament majoritatea reprezintă inițiative ale Guvernului, iar 95% din totalul inițiativelor legislative ale Parlamentului primesc aviz negativ din partea Guvernului, în principal din partea Ministerului Finanțelor Publice, ceea ce indică faptul că Guvernul (puterea executivă) reprezintă de fapt principalul legiferator, în locul Parlamentului, aceasta fiind o tendință generală la nivelul multor state membre ale UE. Chiar dacă această tendință, în mod realist, nu se va schimba semnificativ, o creștere a capacității tehnice a Parlamentului ar prezenta beneficii evidente atât din punct de vedere al existenței unui for care să poată monitoriza și evalua, din punct de vedere al performanței, activitatea Guvernului, cât și în ceea ce privește formularea unor propuneri legislative mai coerente.
Totodată, calitatea reglementărilor este afectată de o serie de factori:
Inflația legislativă care generează instabilitate și lipsă de predictibilitate, corelată cu frecvența sporită a evenimentelor legislative (modificări, completări, republicări).
Existența de paralelisme, contradicții, vid legislativ, norme juridice desuete, precum și precaritatea normelor cu caracter sancționator (norma prohibitivă și sancțiunea aplicabilă) conduc la un caracter interpretabil al normelor juridice, generator inclusiv de practică judiciară neunitară.
Lipsa unui mecanism real de control al calității reglementărilor la centrul guvernului, Cancelaria Primului Ministru având dificultăți în a face față acestei cerințe din lipsă de capacitate administrativă și, în mod specific, din cauza lipsei unor experți specializați pe domenii de politică publică cu autoritatea și susținerea necesară care să permită ”filtrarea” documentelor insuficient fundamentate.
Lipsa unui mecanism de colaborare permanentă între autoritățile publice centrale și locale și Ministerul Afacerilor Externe în vederea consolidării, la nivel tehnic, a punctelor de vedere referitoare la proiectele de acte normative inițiate de instituțiile Uniunii Europene.
Aparatul tehnic de pe lângă comisiile de specialitate ale Parlamentului este mult sub-dimensionat, iar accesul la date, mai ales financiare, nu este întotdeauna facil. Astfel, slaba capacitate de a elabora politici publice regăsită atât la nivelul ministerelor cât și la nivelul Parlamentului, precum și constrângerile impuse de Acordul Stand-by cu FMI, împing Ministerul Finanțelor Publice într-o poziție conservatoare cu privire la gestionarea bugetului pentru a păstra echilibrul macro-fiscal al țării.
Transparență deficitară în procesul decizional și cu privire la rezultatele acestuia
În ceea ce privește transparența în administrația publică, deși legile transparenței decizionale și liberului acces la informațiile de interes public au deja aproape un deceniu de funcționare, iar existența de structuri specializate funcționale responsabile de implementarea lor la nivelul majorității instituțiilor publice și regimul declarării averilor și conflictelor de interese de către funcționarii publici pot fi deja considerate ca exemple de bună practică, există în continuare o serie de „practici negative” și deficiențe:
Eludarea procedurilor și termenelor prevăzute de lege;
Postarea incompletă a informațiilor care potrivit legii sunt oferite din oficiu, postarea de liste incomplete privind legislația proprie sau a datelor de contact;
Transmiterea răspunsurilor la finalul perioadei de 30 zile deși complexitatea acestora nu justifică un interval atât de lung;
Inconsecvența răspunsurilor oferite la solicitări similare sau oferirea de răspunsuri distorsionate, incomplete etc.;
Refuzul de a furniza copii după contracte de achiziții ca urmare a existenței unor clauze de confidențialitate; rezistența la oferirea de informații „sensibile”; refuzul explicit sau tacit de a oferi documente de interes public;
Lipsa răspunsului ca urmare a inexistenței documentelor sau evidențelor relevante în cadrul instituției;
Importanță scăzută acordată consultării cetățenilor și a organizațiilor legal constituite și a unor recomandări primite din partea acestora;
Introducerea pe ordinea de zi a ședințelor consiliilor locale a unor proiecte de hotărâri, cu puțin timp înainte de desfășurarea acestora, sub pretextul urgenței;
Limitarea accesului la date de interes pentru cetățeni, societatea civilă sau chiar instituții și autorități publice, prin nepublicarea acestora în format deschis;
Reticența autorităților publice de a face publice seturi de date asupra cărora nu există o obligație legală expresă de publicare;
Personal insuficient pregătit în domeniu, spațiu restrâns, insuficient echipat din punct de vedere logistic și greu accesibil pentru cetățeni și slaba informatizare a circuitului documentelor în cadrul instituției;
Insuficienta implicare a cetățenilor în dezbateri publice, corelată cu existența unei percepții preponderent negative în rândul cetățenilor cu privire la rolul și impactul dezbaterilor și consultărilor publice.
Implicații:
Modelul actual de luare a deciziilor este ineficient, lipsit de viziune strategică și nu permite evaluarea atingerii unor obiective de performanță clar stabilite, ridicând semne serioase de întrebare cu privire la calitatea deciziilor de cheltuire a banilor publici;
Lipsa posibilității de evaluare a performanței politicilor și implicit a instituțiilor publice atrage după sine și imposibilitatea evaluării obiective a performanțelor funcționarilor publici sau contractuali, ceea ce împiedică realizarea unui management eficient al resurselor umane în cadrul administrației;
Utilizarea în continuare a bugetului pe funcțiuni și capitole economice ridică probleme și din punct de vedere al transparenței guvernării, acest tip de buget fiind mult mai dificil de urmărit și înțeles din punct de vedere al obiectivelor de politici finanțate și a modalității de monitorizare a implementării acestora;
Gradul scăzut de transparență și de consultare și implicare a cetățenilor/societății civile în luarea deciziilor care îi influențează în mod direct, conduce atât la necorelare între nevoile reale ale acestora și prioritățile administrației la un anumit moment, cât și la o imagine negativă a administrației în fața cetățenilor.
5.4. Management deficitar al resurselor umane din administrație
În ceea ce privește resursele umane din administrația publică centrală și locală sunt identificabile trei mari categorii:
Persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică și funcții asimilate acestora, la nivelul administrației publice centrale și locale (inclusiv aleșii locali) – palierul politic, cu rol decizional în ceea ce privește transpunerea agendei publice în obiective și acțiuni de guvernare;
Corpul funcționarilor publici, pe cele 3 sub-categorii componente: înalții funcționari publici, funcționarii publici de conducere și funcționarii publici de execuție – palierul administrativ, în mod tradițional responsabil cu exercitarea de prerogative de putere publică, în interes public, în scopul îndeplinirii obiectivelor de guvernare, și conține în egală măsură persoane numite în funcții publice generale și persoanele numite în funcții publice specifice, inclusiv funcții publice cu statut special;
Persoanele care au raporturi de muncă (sau asimilate acestora) cu autoritățile și instituțiile publice aparținând administrației publice centrale și/sau locale – categorie dedicată îndeplinirii de activități ce, în principiu, nu presupun exercitarea de prerogative de putere publică însă ajută la buna realizare a acestora.
Fiecare dintre aceste categorii face obiectul unor reguli și responsabilități distincte în privința gestionării funcțiilor și raporturilor juridice născute și exercitate în îndeplinirea acestora. Competența definirii și aplicării regulilor, respectiv cea a exercitării responsabilităților, aparține, prin efectul legii, unor instituții diferite. Astfel, deși în teorie distincțiile menționate se justifică obiectiv prin însăși natura și scopul funcțiilor, în practică, în lipsa unui mecanism de coordonare, sistemul apare ca fragmentat și lipsit de coerență în toate etapele sale de gestiune. Mai mult, lipsa de date și informații comparabile sau, după caz, accesul limitat ori dificil la date și informații comparabile, nu permite o fundamentare obiectivă în planificarea și alocarea de resurse umane în funcție de priorități, rezultatul cel mai vizibil fiind reflectat de flexibilitatea redusă în adaptarea structurilor de personal și de incapacitatea instituțiilor de utilizare a categoriilor potrivite pentru activitățile potrivite.
Deși au fost elaborate numeroase studii, analize și rapoarte vizând resursa umană din administrația publică, acestea oferă, de regulă, o imagine globală, de ansamblu, din documente nereieșind în mod clar apartenența funcțiilor inventariate la una sau alta dintre categorii. Din totalul de 1.183.608 funcții ocupate în sectorul public din România, doar aproximativ 10% sunt funcții publice gestionate de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, acesta din urmă fiind în majoritatea cazurilor, grupul țintă vizat de analize și studii. Pe cale de consecință, majoritatea aspectelor analizate și concluziilor generate au ca obiect doar o parte a resurselor umane din administrație, respectiv o parte a corpului funcționarilor publici, aplicabilitatea generală și preluarea recomandărilor spre implementare devenind astfel cel puțin discutabile.
Din perspectiva formulării politicilor de resurse umane și asigurării cadrului instituțional pentru implementare, monitorizare și evaluare, situația este diferențiată pe diferitele categorii de personal. Astfel, în timp ce pentru funcțiile publice cu statut general, inclusiv funcțiile publice specifice, situația este gestionată de o manieră unitară de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar pentru statutele speciale gestiunea este asigurată, la nivel național, de către ministerele de linie competente, pentru personalul contractual nu există o instituție responsabilă, gestiunea fiind lăsată, în majoritatea cazurilor, la nivelul instituțiilor angajatoare.
Probleme de acest gen au fost semnalate în mod succesiv în diferitele rapoarte și analize de sistem, în general sub titulatura de „fragmentare” sau de „inadecvare a mecanismelor instituționale pentru dezvoltarea și coordonarea politicii de resurse umane”, împreună cu o descriere detaliată a efectelor generate de o astfel de abordare și propuneri de soluții, însă până în prezent nu au fost făcute demersuri pentru identificarea variantei optime de soluționare a unei astfel de probleme.
O altă categorie de probleme abordată în mod distinct de diferitele rapoarte și analize de sistem are ca obiect reflectarea principiilor managementului performanței în procesele asociate recrutării, evaluării, promovării, motivării și dezvoltării profesionale a resurselor umane din administrație.
Indiferent de natura și scopul funcțiilor, de statut, respectiv de responsabilitățile ocupanților acestora, procesul de recrutare-selecție-numire ar trebui să urmărească maximizarea compatibilității între cerințele postului și competențele persoanei, iar evaluarea performanței ar trebui să vizeze contribuția activităților individuale la atingerea obiectivelor instituționale. Eforturi în acest sens au fost făcute încă de la momentul stabilirii primelor măsuri de reformă în domeniul administrației publice, iar rezultatele obținute au fost general recunoscute ca având impact pozitiv. În egală măsură însă, ritmul schimbărilor și amploarea impactului par a fi înregistrat în ultimii ani o diminuare semnificativă.
Astfel, în ceea ce privește funcția publică, una dintre criticile aduse sistemului de recrutare și selecție de-a lungul timpului a fost aceea că este un sistem rigid, axat mai degrabă pe verificarea cunoștințelor teoretice dobândite în baza unei bibliografii prestabilite decât pe evaluarea competențelor și abilităților practice specifice exercitării funcției pentru care se face recrutarea și selecția. Începând cu anul 2008 acest sistem a fost modificat, pentru a permite și testarea abilităților practice necesare ocupării funcției, aptitudinile și motivația candidaților. Din păcate, deși din punct de vedere tehnic noua reglementare permite o abordare orientată în proporție considerabilă spre testarea altor aspecte decât capacitatea de memorare, iar măsurile legislative au fost ulterior sprijinite prin diferite inițiative menite să faciliteze aplicarea (instruiri, elaborare de ghiduri și manuale etc.), practica a demonstrat că sunt în continuare preferate abordările orientate spre testarea cunoștințelor teoretice.
O situație similară se întâlnește și în ceea ce privește evaluarea performanțelor. Deși intenția legiuitorului a fost ca performanța funcționarilor să fie evaluată în legătură cu și prin raportare la obiectivele instituționale, această situație nu s-a regăsit și în practica instituțională, în principal ca si consecință a pregătirii persoanelor direct implicate în procesele de resurse umane (atât nivelurile decizionale, cât și nivelurile operaționale), dar și lipsei unor instrumente care să ofere posibilitatea unei corelări standardizate a cerințelor postului cu competențele, abilitățile și aptitudinile potențialilor ocupanți.
Și în ceea ce privește personalul contractual din autorități și instituții publice au fost inițiate, încă din anul 2009, eforturi de ordonare și eficientizare a proceselor de recrutare și selecție, respectiv planificare a activității, organizare a muncii, evaluare a performanțelor, promovare și motivare. Astfel s-a trecut de la uniformizarea criteriilor de selecție și a celor de evaluare a performanțelor profesionale individuale la nivel instituțional, de către ordonatorii de credite, la adoptarea unui regulament-cadru, aprobat prin hotărâre a Guvernului, care preia dispoziții specifice proceselor de resurse umane în funcția publică, însă procesul de recrutare prevăzut de acest act normativ presupune termene lungi, care îngreunează procesul de ocupare a posturilor vacante sau temporar vacante de natură contractuală. Fiind însă o măsură relativ recentă, nu există până în prezent date și informații relevante privind impactul efectiv al acesteia asupra sistemului de management al resurselor umane din administrația publică și nici privind corespondența dintre intenția legiuitorului și rezultatele practicii instituționale.
Diminuările salariale introduse prin Legea nr. 118/2010 și constrângerile bugetare au făcut ca Legea privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010 să fie aplicată doar parțial. Principalele aspecte pentru care nu se aplică prevederile legii salarizării unitare sunt cele referitoare la modalitatea de stabilire a salariilor (utilizarea coeficienților de ierarhizare și a valorii de referință) și de acordare a sporurilor și indemnizațiilor, care reprezintă tocmai principalele elemente de natură să asigure salarizarea unitară.
Totodată, deși legea prevede la art. 23 posibilitatea acordării de premii lunare în limita a 2% din cheltuielile cu salariile aferente personalului prevăzut în statul de funcții, pentru obținerea unor rezultate deosebite, prevederea nu a putut fi aplicată din cauza restricțiilor bugetare. În prezent ministerul de resort are în vedere introducerea unei noi prevederi prin care să se stimuleze performanța profesională prin acordarea unui premiu de excelență de până la 2 salarii de bază/an, care nu va genera costuri suplimentare față de cele convenite cu organismele financiar-bancare internaționale, întrucât se va acorda din economiile la fondul de salarii.
La fel, atingerea parțială a scopului reglementării și neîndeplinirea unui rol corespunzător în cadrul politicilor motivaționale caracterizează și sistemul de formare profesională. Un procent scăzut de instituții și autorități publice comunică anual Agenției Naționale a Funcționarilor Publici planul de perfecționare profesională a funcționarilor publici, precum și fondurile aferente prevăzute, acestea din urmă fiind substanțial reduse datorită restricțiilor bugetare din ultima perioadă. Totodată, nu există un sistem de validare a corelării nevoilor de formare cu atribuțiile din fișa postului pentru funcționarii publici participanți la diferitele forme de instruire, nu există o bază de date națională cu tematici și cursuri de formare profesională, pe domeniile specifice în care lucrează funcționarii publici, și nici mecanisme unitare de management al calității privind programele de formare pentru această categorie, cu tot ceea ce implică o atare abordare în contextul politicilor naționale și europene privind formarea profesională. și valorificarea cunoștințelor dobândite.
În ceea ce privește personalul contractual, formarea acestuia are (sau ar trebui să aibă) la bază regulile și standardele corespunzătoare sistemului de dezvoltare și certificare a competențelor specifice acestei categorii, însă date și informații sunt disponibile doar în format agregat, pentru întreaga piață a muncii, nepermițând evidențierea distinctă a situației din administrația publică.
În ceea ce privește funcțiile politice, deși există un acord general cu privire la necesitatea deținerii/dezvoltării de competențe pentru exercitarea corespunzătoare a funcțiilor manageriale, încă se așteaptă soluționarea aspectelor procedurale legate de posibila constituire a acestor categorii în grupuri-țintă pentru activități de instruire finanțate din fonduri publice.
O a treia categorie de probleme considerate specifice sistemului de management al resurselor umane din administrația românească derivă din imaginea generată și perpetuată în timp cu privire la acest sistem, unul dintre aspectele cel mai des sesizate în rapoartele și analizele specifice fiind “politizarea administrației publice”. Deși politizarea în sine este un proces normal, în sensul că partidele politice au dreptul de a-și numi proprii reprezentanți în funcțiile de decizie cu scopul de a guverna conform programului politic, în momentul în care exercitarea acestui drept interferează cu ocuparea funcțiilor specifice altui palier decât cel politic (de regulă, funcțiile publice), trebuie avute în vedere alte aspecte, precum prioritatea interesului public, egalitatea de șanse la ocuparea unei funcții publice, profesionalismul palierului administrativ, deschiderea și motivarea pentru performanță a personalului autorităților și instituțiilor publice.
Deși problema în sine a fost sesizată mai mult cu titlu de percepție publică decât cu titlu de stare de fapt obiectiv demonstrabilă/măsurabilă (încălcarea prevederilor legale referitoare la ocuparea funcțiilor intrând sub incidența dispozițiilor privind răspunderea administrativă și, în funcție de particularitățile situațiilor concrete, a celor privind răspunderea penală) cifrele cel mai des indicate ca susținând concluziile privind politizarea sunt cele în legătură cu reorganizările instituționale și impactul acestora asupra corpului de rezervă al funcționarilor publici, respectiv cele în legătură cu utilizarea exercitărilor cu caracter temporar a funcțiilor publice de conducere și a celor din categoria înalților funcționari publici, ca alternativă la ocuparea permanentă a posturilor de către persoane selectate prin parcurgerea procedurilor specifice concursurilor de recrutare.
În acest sens, situația pentru perioada 2012 – 2013 poate fi prezentată sintetic astfel:
* Principala cauză a scăderii drastice a acestui număr o reprezintă expirarea perioadei de 2 ani în corpul de rezervă
Interpretarea datelor prezentate se face cel mai adesea în corelare cu evenimente politice relevante, respectiv cu adoptarea și punerea în aplicare a unor măsuri de reorganizare/de raționalizare a structurilor administrative, a structurilor de personal sau prin care s-au introdus politici restrictive de ocupare a posturilor în administrația publică (ca măsuri suplimentare de control a cheltuielilor publice în contextul efectelor crizei economico-financiare manifestate începând cu anul 2009).
Independent de concluziile generate de o analiză detaliată a indicatorilor specifici evoluției funcției publice, un impact mult mai amplu îl are percepția privind gradul de politizare a administrației. Astfel, un sistem perceput ca fiind dependent de alte criterii decât cele profesionale este mult mai susceptibil a produce neîncrederea populației în capacitatea de rezolvare a problemelor societății, neîncrederea funcționarilor în perspectiva dezvoltării unei cariere pe baza meritelor profesionale, neîncrederea decidenților politici în palierul administrativ „moștenit” de la o conducere la alta, nesiguranța funcționarilor în ceea ce privește menținerea locului de muncă de la o conducere la alta, lipsa de interes a persoanelor cu un nivel de expertiză, competențe și experiență profesională relevante de a intra sau a rămâne în sistem, ori de a se implica dincolo de minimul solicitat de desfășurarea activităților curente etc.
La acestea se adaugă și problematica eticii și integrității persoanelor care ocupă funcții publice, parte componentă esențială a bunei guvernări, aflată în strânsă legătură cu calitatea serviciilor pe care administrația publică le furnizează cetățeanului.
Integritatea personalului este construită în jurul a 3 componente principale – conflictul de interese, incompatibilitățile și regulile privind conduita în exercitarea funcțiilor publice. Dacă pentru primele două componente menționate, reguli distincte se regăsesc în Constituție, în sfera de aplicabilitate a normelor de drept penal și a celor de drept administrativ, ultima menționată – conduita – este reglementată exclusiv prin raportare la răspunderea administrativă/disciplinară a subiecților vizați.Instituția consilierului de etică este insuficient cunoscută la nivelul administrației publice, iar promovarea conceptului de „avertizor de integritate” în rândul personalului angajat în cadrul instituțiilor publice este foarte redusă. Acest aspect poate fi considerat ca negativ în condițiile în care avertizarea în interes public acționează ca un puternic instrument de descurajare a practicilor lipsite de integritate și a abuzurilor în interiorul unei instituții publice.
Din perspectiva integrității în exercitarea funcției publice, așa cum rezultă și din documentele specifice de planificare strategică, respectiv din documentele de evaluare de sistem la nivel național, aceasta este încadrată în domeniul mai larg al politicilor anticorupție, capitolele legate îndeosebi de componenta de prevenire – stabilirea unor reguli și limite comportamentale, respectiv cunoașterea și respectarea acestora se prezumă a conduce la reducerea numărului situațiilor în care sunt aplicabile norme punitive.
Astfel, Raportul anticorupție al Uniunii Europene, dat publicității în luna februarie 2014, precum și rapoartele Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare atestă faptul că fenomenul corupției afectează diverse paliere ale societății, iar zonele și domeniile în care se manifestă sunt multiple, motiv pentru care abordarea lor trebuie să fie una multidisciplinară și, mai ales, unitară pentru a putea răspunde transversal unei probleme orizontale (care se regăsește la nivelul tuturor domeniilor/ ariilor administrației publice, deopotrivă la nivel central, cât și local). Evaluările internaționale au relevat totuși faptul că legislația română este în conformitate cu standardele internaționale anticorupție, astfel încât instituțiile publice, atât de la nivel central, cât și local, trebuie să pună accentul în perioada următoare pe implementarea legislației existente și a măsurilor asumate prin diverse documente strategice.
Celor menționate li se adaugă și o serie de elemente obiective, generate de contextul socio-economic și demografic actual, ce au influențat și vor continua să influențeze piața muncii generând riscuri pe termen lung în ceea ce privește echilibrarea cererii cu oferta. Astfel, spre exemplu, în ceea ce privește funcția publică, din datele și informațiile disponibile privind evoluțiile din ultimii ani se disting următoarele provocări majore:
Concentrarea personalului de execuție din administrația publică pe gradele profesionale superior, respectiv principal: 50% funcții publice de grad superior, 25,2% funcții publice de grad principal și doar 24,8% funcții publice de nivel asistent și debutant. Această situație este agravată și de faptul că 53,24% dintre funcționarii publici de execuție au atins gradul profesional maxim, cel superior, cu implicații în ceea ce privește scăderea performanțelor profesionale raportat la motivarea acestora, în timp ce 87,25% dintre funcțiile publice de grad profesional debutant sunt vacante;
Structura pe grupe de vârstă a corpului funcționarilor publici denotă un grad ridicat de îmbătrânire, cu grupa de vârstă de peste 50 de ani reprezentând 35,5% din totalul funcționarilor publici. Concomitent, un motiv de îngrijorare legat de acest aspect îl constituie distribuția pe celelalte grupe de vârstă în corpul funcționarilor publici: 35,2% dintre funcționari au vârste cuprinse în segmentul de vârstă 40 – 50 de ani, în segmentul de vârstă 30 – 40 de ani se încadrează 25,55 %, în timp ce doar 3,75% dintre funcționarii publici au vârste sub 30 de ani. Rezultatul este sesizabil în special la nivel de consecințe semnificative asupra capacității de adaptare și transformare a sistemului administrativ.
În momentul actual, salariile nu sunt stabilite potrivit prevederilor Legii-cadru nr.284/2010 prin utilizarea coeficienților de ierarhizare și a valorii de referință; modul de stabilire a salariilor de bază rămânând cel de dinainte de aplicarea legii, respectiv cel de la decembrie 2009, ceea ce a dus la existența unor discrepanțe salariale. Sintetizând cele de mai sus, se poate concluziona că în ceea ce privește sursele problemelor specifice sistemului de management al resurselor umane din administrație, acestea pot fi împărțite în elemente ce țin de modul de luare a deciziilor în ceea ce privește politicile naționale sectoriale, de „arhitectura” sistemului, respectiv de cunoașterea regulilor și de aplicarea acestora (atât din perspectiva conformării, cât și din cea a eficienței). Pe cale de consecință, rezolvarea deficiențelor identificate ar trebui să abordeze simultan toate cele patru dimensiuni.
5.5. Birocrație excesivă
Creșterea și diversificarea nevoilor cetățenilor a fost însoțită și de creșterea numărului de proceduri și de demersuri pe care aceștia trebuie să le deruleze pentru a putea beneficia de un serviciu. Proceduri clare și un mod eficient de a gestiona activitățile de zi cu zi ale administrației sunt necesare; procedurile devin însă birocrație excesivă atunci când sunt nejustificate și împiedică o funcționare eficientă a instituțiilor, cresc efortul necesar obținerii rezultatelor planificate în domeniile de responsabilitate sau devin prea greoaie și costisitoare pentru mediul de afaceri și cetățeni în calitatate de beneficiari/clienți. Totodată, la nivelul Uniunii Europene, respectiv a statelor membre, s-a manifestat în ultima decadă un interes crescut față de impactul birocrației asupra cetățenilor și a fost sprijinită și încurajată dezvoltarea de mecanisme care să faciliteze reducerea birocrației.
Printre cauzele care favorizează birocrația în raport cu beneficiarii serviciilor, dar și între instituțiile publice se numără:
Suprareglementarea descrisă anterior, concretizată în exces de proceduri, obligații de informare și alte tipuri de raportări, care, pe fondul politizării și al personalizării deciziilor, este completată de disiparea responsabilității către diferitele paliere ale administrației.
Volumul excesiv de documente care trebuie prezentate și arhivate în format hard copy (pe hârtie) și utilizarea precară a unor instrumente și mecanisme IT, atât pentru asumarea documentelor (semnătura electronică) și arhivarea lor.
Investițiile în programele de e-guvernare și alte instrumente IT&C nu au fost realizate în mod coordonat și integrat. În mod concret, unele structuri administrative au ales să își dezvolte propriile baze de date, perpetuând astfel o fragmentare a informațiilor, cu consecințe negative asupra mecanismelor de monitorizare și evaluare și, consecutiv, asupra abordării integrate și coerente a politicilor viitoare.
Accesul cetățenilor, societății civile, mediului de afaceri și chiar și al instituțiilor publice la informațiile produse și gestionate de administrație în format reutilizabil și în mod gratuit este încă limitat.
5.6. Capacitate redusă de a furniza servicii publice
Furnizarea serviciilor publice reprezintă misiunea de bază a administrației publice, pentru transpunerea ei în practică, în condiții optime de calitate și eficiență, fiind necesar un cumul de premise minime:
existența unor standarde de calitate, care să permită un tratament unitar și nediscriminatoriu al beneficiarilor;
existența unor standarde cost, care să asigure prestarea serviciilor în condiții de eficiență;
alocarea corespunzătoare a competențelor și resurselor între palierele administrative, astfel încât prestația să se realizeze la palierul optim, atât pentru beneficiar, cât și pentru administrație;
capacitate administrativă corespunzătoare exercitării competențelor alocate;
existența unor sisteme integrate de monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice, care să permită o abordare inter-sectorială;
implementarea de instrumente ale managementului calității în vederea creșterii gradului de responsabilizare a instituțiilor publice în furnizarea de servicii publice;
mecanism de politici fiscale și bugetare locale corelat cu competențele alocate și o gestiune a execuției bugetare orientate pe calitatea cheltuielilor publice și indicatori de eficacitate și eficiență;
transparență și deschidere a administrației în relația cu clienții.
În prezent se constată atât o standardizare insuficientă a costurilor și calității serviciilor publice (sunt elaborate standarde de cost pentru finanțare doar pentru domeniul educație preuniversitară, servicii sociale, sănătate și obiective de investiții finanțate din fonduri publice), cât și o abordare neunitară la nivel sectorial în definirea, introducerea standardelor de cost și calitate și monitorizarea celor deja elaborate.
În ceea ce privește alocarea competențelor, în ultimii 24 de ani, demersurile în domeniul descentralizării au vizat sistemul și modul de finanțare a autorităților administrației publice locale, fiind stabilite reguli, principii și atribuții noi pentru acestea, cu accent pe prestarea serviciilor publice la palierul optim pentru cetățean. Astfel, au fost transferate de la nivel central la nivel județean și local o serie de competențe privind protecția copilului, asistență socială, sănătate, educație, tineret, poliția locală și agricultură.
În cadrul analizei efectuate la nivelul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice cu privire la alocarea competențelor și atribuțiilor exercitate de autoritățile administrației publice centrale și locale și a modului în care acestea se reflectă în activitatea administrației publice în România și, implicit, în calitatea serviciilor publice furnizate cetățenilor au rezultat următoarele disfuncționalități:
unele prevederi legale au întărit controlul autorităților administrației publice centrale asupra funcțiilor autorităților publice locale, în timp ce altele au acționat în direcția descentralizării;
transferul de autoritate decizională a fost adesea incomplet, autoritățile locale primind responsabilități privind finanțarea unor servicii publice fără a putea influența organizarea și funcționarea acestora;
au fost descentralizate servicii publice fără alocarea unor resurse financiare suficiente;
alocarea responsabilităților către toate nivelurile administrative implicate în exercitarea unor competențe partajate a fost adesea confuză sau incompletă, ceea ce a condus la declinarea responsabilității de către actorii implicați sau chiar la nefurnizarea serviciilor publice respective;
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finanțarea unor servicii publice descentralizate se alocă pe baza costurilor istorice și nu în funcție de numărul și nevoile beneficiarilor sau de condițiile locale specifice;
sistemele de monitorizare a serviciilor publice descentralizate și a funcționării administrației publice locale, în general, sunt necorespunzătoare sau lipsesc, astfel încât nu există informații suficiente privind îndeplinirea de către autoritățile administrației publice locale a obligațiilor ce le revin și calitatea serviciilor furnizate;
autonomia financiară redusă a unităților administrativ-teritoriale – cuantumul veniturilor din impozite și taxe locale, cele mai sustenabile și predictibile resurse ale bugetelor locale, rămâne redus (sub 17,5% în intervalul 2007 – 2012), iar bugetele locale depind, în proporție de peste 50%, de transferuri de la bugetul de stat, sub forma impozitelor partajate (cote defalcate din impozitul pe venit), a alocațiilor (sume de echilibrare sub forma sumelor defalcate din Impozitul pe venit, din TVA), a subvențiilor sau a transferurilor consolidabile la bugetele locale (transferuri pentru investiții), existând un anumit grad de politizare pentru unele transferuri;
cooperarea interministerială și cu structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, deși legiferată și instituționalizată, nu a devenit o activitate permanentă și consecventă;
capacitatea administrativă redusă, în special a unităților administrativ-teritoriale de dimensiuni mici și a celor înființate recent, de a exercita competențele transferate.
Autoritățile administrației publice locale nu au beneficiat în toate cazurile de instruire specializată privind gestiunea financiară și managementul serviciilor publice descentralizate, iar preponderența alocării cu destinație precisă sau transferul incomplet de proprietate asupra bunurilor au reprezentat obstacole în cheltuirea eficientă a banilor, deoarece au limitat coordonarea și integrarea serviciilor locale, respectiv gestionarea efectivă a bunurilor locale.
Cu toate că în perioada de timp sus-menționată a fost adoptat cadrul legal și au fost create cadrul instituțional și structurile tehnice ale procesului de descentralizare, activitățile de transfer al unor noi competențe de la autoritățile administrației publice centrale către autoritățile administrației publice locale au fost reduse. Activitățile derulate de aparatele de lucru ale ministerelor, în elaborarea unor strategii sectoriale pentru transferul unor noi competențe către administrația publică locală sau optimizarea serviciilor publice deja descentralizate, au fost sporadice și incomplete.
În prezent, majoritatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale exercită, pe lângă competențele ce vizează monitorizarea și controlul, și competențe ce privesc implementarea politicilor naționale, respectiv administrarea / gestionarea bunurilor.
Toate aceste aspecte s-au suprapus cu capacitatea administrativă redusă a autorităților administrației publice locale, în special de la nivelul comunelor sau orașelor mici, de a gestiona eficient propriul buget de venituri și cheltuieli, de a corela resursele financiare alocate cu planificarea strategică și de a identifica și exploata surse generatoare de venituri proprii suplimentare. Problemele care vizează predictibilitatea fluxurilor bugetare au determinat, la rândul lor, dificultăți în gestionarea proiectelor de investiții multi-anuale, cu impact asupra calității și accesibilității serviciilor publice.
La acestea se adaugă legislația vastă și în continuă modificare în domeniul fiscal-bugetar, lipsa unor mecanisme de gestiune a execuției bugetare orientate pe calitatea deciziilor privind eficiența cheltuielilor publice și indicatori de eficacitate și eficiență, precum și lipsa unui sistem informatic centralizat care să permită colectarea și monitorizarea în timp real a datelor și indicatorilor de performanță pentru fundamentarea și îmbunătățirea politicilor fiscale și bugetare locale.
În ceea ce privește atitudinea instituțiilor responsabile de furnizarea serviciilor publice se remarcă o preocupare scăzută și mai mult declarativă pentru eficientizarea furnizării acestora, exploatarea sporadică a avantajelor economiilor de scară, interes acordat prioritar asigurării la un nivel minim a unor servicii și măsurilor pe termen scurt, în detrimentul investițiilor majore, cu rezultate și efecte pe termen mediu și lung și tendința de a privi cetățeanul ca pe un contribuabil în raport cu administrația publică și nu ca un client, ale cărui drepturi trebuie promovate și respectate. În acest context, interesul pentru creșterea calității și pentru inovare în serviciul public este scăzut, acestea fiind percepute de către administrația publică, mai degrabă ca un lux, decât ca o metodă de a livra mai eficient și eficace servicii publice. Instrumentele care permit livrarea în comun a unor servicii publice sunt insuficient folosite, iar mecanismele de benchmarking (care ar permite compararea în ceea ce privește performanța în administrația publică) nu pot fi dezvoltate în lipsa unor sisteme de monitorizare coerente.
Efectul resimțit la nivelul cetățenilor poate fi sintetizat în: costuri ridicate pentru prestarea anumitor categorii de servicii publice, acces limitat/dificil la anumite servicii, timpi de așteptare îndelungați, calitate redusă sau diferențiată a prestației, în funcție de momentul sau locul livrării, toate acestea conducând la o nemulțumire generalizată cu privire la prestația administrației publice, chiar dacă pe anumite segmente s-au înregistrat progrese .
La acestea se adaugă percepția cetățenilor cu privire la incidența fenomenelor de corupție. Potrivit Eurobarometrului Special 397 din 2013, 82% dintre respondenții români consideră că mita și utilizarea relațiilor personale sunt adesea cel mai simplu mijloc de a obține anumite servicii publice. Totodată, conform aceleiași analize, 93% dintre respondenții români au fost de acord cu faptul că, în România, corupția este o problemă larg răspândită, iar 42% declară că au fost personal afectați de corupție în viața de zi cu zi. De asemenea, cetățenii nu sunt deplin informați cu privire la dreptul lor de a se plânge de calitatea serviciilor publice deși aproape toți reprezentanții administrației publice locale (95 %) și patru din cinci cetățeni (79,8 %) consideră că este foarte important ca cetățenii să formuleze reclamații atunci când administrația nu funcționează corect în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice de către autoritățile publice locale. Cu toate acestea, trei din zece reprezentanți ai autorităților publice locale (29,1 %) și doi din cinci cetățeni (41,1 %) nu știu dacă există prevederi legale privind semnalarea deficiențelor în furnizarea serviciilor publice.
Practic, actualele disfuncționalități ale modului de alocare a competențelor se răsfrâng implicit asupra modului în care autoritățile administrației publice furnizează serviciile publice. La rândul său, modul de furnizare a serviciilor publice locale este strâns legat de gradul de autonomie a structurilor administrației locale – cu cât puterea de decizie asociată cu venituri proprii este mai mare la nivel local, cu atât puterea de a răspunde necesităților cetățenilor este mai mare. Totodată, aspectele legislative și tehnice trebuie completate cu o schimbare de atitudine cu privire la responsabilitatea instituțiilor care gestionează serviciile publice și schimbarea abordării față de cetățean, care, din contribuabil, trebuie să devină client.
În plus, într-o societate aflată în perpetuă mișcare, sectorul public trebuie să se adapteze la schimbările ce intervin în mediul său intern și extern, astfel încât calitatea serviciilor oferite beneficiarilor să fie cea dorită. În acest context, managementul calității oferă acea coordonare a activităților care permite orientarea și controlul unei organizații, în probleme legate de calitate și eficiență, pornind de la identificarea nevoilor și așteptărilor cetățenilor, mediului de afaceri, precum și ale altor părți interesate (parteneri sociali, ONG-uri).
În România, încă din perioada de preaderare, au fost dezvoltate o serie de măsuri de încurajare a utilizării sistemelor și instrumentelor de management al calității, în special a standardelor ISO și a Cadrului comun de autoevaluare a modului de funcționare a instituțiilor publice (CAF). Implementarea acestora a fost, în general, de tip voluntar, concentrată pe conștientizarea nevoii de calitate de către instituțiile publice care au înteles avantajele managementului calității. Astfel, la nivelul administrației centrale au fost luate măsuri de sprijinire a instituțiilor prefectului pentru pregătirea implementării ISO și de promovare a instrumentului CAF la nivel național, acordându-se și asistență tehnică instituțiilor interesate în utilizare. De asemenea, au existat o serie de inițiative izolate, atât la nivelul unor ministere cât și al unor autorități publice locale, de implementare a sistemelor și instrumentelor de management al calității, în cadrul unor proiecte finanțate în principal prin PODCA.
Având în vedere faptul că managementul calității își arată eficiența în trasarea unui cadru de funcționare în directă corelare cu nevoile și cerințele beneficiarilor serviciilor furnizate de administrația publică, este important ca, la nivel național, să fie impulsionată dezvoltarea acestuia de către instituțiile și autoritățile publice.
Pe lângă utilizarea sistemelor și instrumentelor de management al calității, pentru eficientizarea activității, atât din punct de vedere administrativ cât și financiar, s-au introdus standardele de control intern/managerial care urmăresc să asigure o mai bună folosire a resurselor și corelarea cu obiectivele instituționale, îmbunătățirea fluxului informațional și creșterea transparenței, gestionarea riscurilor și responsabilizarea managementului și personalului de execuție. Deși standardele de control intern/managerial sunt impuse de cadrul normativ în vigoare, aplicarea lor efectivă, cu excepția aspectelor finanicare, este în numeroase cazuri formală. În acest context este necesar ca procesul de implementare a standardelor de management la nivelul administrației publice locale și centrale să se dinamizeze/impulsioneze la nivel național, astfel încât cadrul normativ care reglementează implementarea sistemului de control intern/managerial (SCI/M) / standardele de management să fie aplicat în mod corespunzător, iar implementarea SCI/M să producă efectele scontate.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Este un adevăr deja cunoscut că, pentru construirea și consolidarea democrației, este necesară o reformă administrativă la toate nivelurile și deci, implicit, o reformare și o modernizare a serviciului public. Democrația depinde de respectarea valorilor democratice, dar și de eficiența celor care ocupă funcții publice, indiferent de poziția lor în ierarhia administrativă.
Statutul funcționarilor publici este o reglementare legală de maximă importanță pentru funcționarea democratică a oricărui stat și implicit a unei organizații ce se constituie din acele state, mai ales atunci când ea este cerută în mod expres de prevederile constituționale. Adoptarea Statutului funcționarilor Comunităților Europene a reprezentat un pas important pentru consolidarea funcționalității sistemului administrativ de la nivel european. Deși perfectibil încă sub multe aspecte, statutul a creat un corp al funcționarilor publici și a asigurat funcționarea sistemului administrației publice pe baze constituționale.
În noua viziune asupra funcției publice se prefigurează (pe lângă cerințele privind profesionalismul, eficiența, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanță) și necesitatea respectării stricte a reglementărilor constituționale și legale, o reală aplecare către cerințele și nevoile fiecărui cetățean cu care cei desemnați să îndeplinească funcții în administrație intră în contact.
Modernizarea funcției publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia Europeană în evaluarea performanțelor țarilor care și-au depus candidatura pentru integrarea în structurile europene. Astfel în ceea ce privește România, Comisia Europeană nu numai că a monitorizat legislația elaborată de țara noastră, compatibilitatea acesteia cu normele comunitare, dar a examinat și capacitatea noastră de a pune în aplicare politicile comune și de a respecta dreptul european.
Natura juridică a raportului de funcție publică a constituit dintotdeauna și constituie și în prezent obiect al unei dispute teoretice în doctrină (între specialiștii de drept public, între specialiștii de drept privat, între specialiștii de drept public și cei de drept privat).
BIBLIOGRAFIE
I. LEGISLAȚIE
Constituția României
Codul Muncii (Legea nr. 10/1972, publicată în M.Of. al României nr 187 din 1972)
H.G nr. 1209/2003 privind orientarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în M. Of., nr. 757/2003.
Lege nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, publicata in M. Of. nr. 155 din 20.07.1995
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici publicata in M. Of. nr. 155 din 08.12.1999, Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29/05/2007
Legea 168/1999, publicată în M.Of. al României nr 134 din 1999
Regulamentul CE și EURATOM nr.723 din 22 martie 2004
Statutul funcționarilor Comunităților Europene
II. LUCRĂRI DE SPECIALITATE.
ALEXANDRU, Ioan Administrația publică: teorii, realități, perspective, Ed., Lumina Lex, București, 2002.
ALEXANDRU, Ioan, Drept administrativ comparat, ediția a II-a revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București,2003.
ALEXANDRU, Ioan, CĂRĂUȘAN, Mihaela, BUCUR, Sorin, Drept administrativ, Ed., Lumina Lex, București,2005.
BĂLAN, Emil, Drept administrativ și procedură administrativă, Ed., Universitară, București, 2002.
Bichicean, Gheorghe, Istoria administrației, note de curs pentru uz intern, Universitatea “Alma Mater”, Sibiu, 2006
Idem, Istoria dreptului. Administrația publică în Antichitate și Evul mediu, Ed., “Dimitrie Cantemir”, Tg. Mureș, 2006
Bichicean, Gheorghe, Bichicean, Victor, Drept și politică. Participare și comportament electoral, Ed., Adalex, Sibiu, 2006
Bichicean, Gheorghe, Considerații privind rolul instituțiilor publice în mileniul III (Despre instituții și democrație în mileniul III), în „Administrația publică, încotro ?”, Caietul Științific 2, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Sibiu, 2000, p.46-52
Idem, Administrația electorală și înscrierea alegătorilor – principii și efecte, în „Fundamente și repere ale fenomenului administrativ public și privat pentru secolul XXI”, Caietul Științific 3, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Sibiu, 2001
Idem, Histoire de l’administration: le rôle de capital intellectuel dans la reforme d’administration publique en Roumanie, Conférence annuelle du Groupe Européen d’Administration Publique, Institut International des Sciences Administratives Bruxelles, Lisabona-Oeiras, Portugalia, 3-6 septembrie 2003, Lisabona (extras)
BODIGUEL, Jean-Luc, Funcția public în Europa celor douăzeci, Ed.L.G.D.J., Paris, 1994.
BREZOIANU, Dumitru, Drept administrative român, Ed., All Beck,colecția Curs Universitar, București, 2004.
Idem, Sisteme administrative contemporane, Universitatea din București, 1987
CLAISSE, Alain, MEININGER, Marie-Chistine, “Funcții publice în Europa”, Ed., Montchrestien, Paris, 1994
DELEANU, Ion, Instituții și proceduri constituționale-în dreptul comparat și în dreptul român. Tratat, Ed., Servo Sat, Arad, 2003
DUNSHIRE, Andrew, Administration: The World and the Science, Ed.,Martin Robertson, Londra, 1973,
IONESCU, Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed., All Beck, colecția studii juridice, București, 2004.
IORGOVAN, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005
IOVĂNAȘ Ilie, Drept Administrativ. Activitatea administrației publice. Controlul exercitat asupra administrației publice. Ed., Servo–Sat, Arad, 1997.
KUND, Liviu, Coman, Administrația public la nivel intermediar între dreptul comparat și dreptul românesc, Ed., Didactică și Pedagogică, București, 2005.
LEȘ, Ioan, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed., All Beck, coleția Studii juridice, București, 2005
MANDA, Cezar, Corneliu, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european, Ed., Lumina Lex, București, 2005.
NEGULESCU Paul, Tratat de drept administrativ, vol I Ed., IAE, București, 1934.
OROVEANU, Mihai, Tratat de drept administrativ, Ediția. a II-a, revăzută și adăugită, Ed., Cerma, București, 1998.
PEISER, Gustave, Droit administrative. Fonction publique de l’etat at territorial. Travaux publics, Ed.,Mementos Dalloz Paris, 1995,
PETRESCU, Rodica, Narcisa, Drept administrativ, Ed., Accent, Cluj Napoca, 2004.
POPESCU, Alexandru, VOICULESCU, Niclolae, Dreptul social european, Ed., Fundației România de Mâine,București, 2003.
PREDA, Mircea, Drept administrativ. Partea generală,. Ediția a III-a, Ed., Lumina Lex, București, 2004.
PRISĂCARU, Vasile, Tratat de drept administrativ român Partea generală, ediția a III-a, revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București, 2002.
ȘTEFĂNESCU, Traian , Tratat de dreptul muncii, vol I, Ed., Lumina Lex, București, 2003.
TOFAN, Dana Apostol, Instituții administrative europene, Ed., C.H. Beck, București, 2006
VEDINAȘ, Verginia Drept administrative și instituții politico-adminstrative, manual practic, Ed., Lumin Lex, Bucrești, 2002.
VEDINAȘ, Verginia, Statutul funcționarului public, Ed., Nemira, București, 1998.
ZILLER, Jaques, Administrație comparată. Sistemele politico-administrative în Europa celor douăzeci, Ed., Moontchrestien, Paris, 1993.
III. Articole, studii.
ALEXANDRU, Ioan, Administrația publică și integrarea europeană, în Revista de drept public nr. 1-2/1997.
Idem, Administrația și puterea politică, în Revista de drept public nr. 2/2003
VEDINAȘ, Verginia, Valori europene în Statutul funcționarilor publici, studii de drept românesc nr. 3-4/2002,
VEDINAȘ, Verginia, CRISTEA, Simona. Structura funcției publice de stat din România. Studiu comparativ cu Franța. Revista de drept public nr.1/2003.
TSOUTSOS, Allan, Administration publique, în Revue International des Sciences Administratives, no. 4, 1978.
BIBLIOGRAFIE
I. LEGISLAȚIE
Constituția României
Codul Muncii (Legea nr. 10/1972, publicată în M.Of. al României nr 187 din 1972)
H.G nr. 1209/2003 privind orientarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în M. Of., nr. 757/2003.
Lege nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, publicata in M. Of. nr. 155 din 20.07.1995
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici publicata in M. Of. nr. 155 din 08.12.1999, Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29/05/2007
Legea 168/1999, publicată în M.Of. al României nr 134 din 1999
Regulamentul CE și EURATOM nr.723 din 22 martie 2004
Statutul funcționarilor Comunităților Europene
II. LUCRĂRI DE SPECIALITATE.
ALEXANDRU, Ioan Administrația publică: teorii, realități, perspective, Ed., Lumina Lex, București, 2002.
ALEXANDRU, Ioan, Drept administrativ comparat, ediția a II-a revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București,2003.
ALEXANDRU, Ioan, CĂRĂUȘAN, Mihaela, BUCUR, Sorin, Drept administrativ, Ed., Lumina Lex, București,2005.
BĂLAN, Emil, Drept administrativ și procedură administrativă, Ed., Universitară, București, 2002.
Bichicean, Gheorghe, Istoria administrației, note de curs pentru uz intern, Universitatea “Alma Mater”, Sibiu, 2006
Idem, Istoria dreptului. Administrația publică în Antichitate și Evul mediu, Ed., “Dimitrie Cantemir”, Tg. Mureș, 2006
Bichicean, Gheorghe, Bichicean, Victor, Drept și politică. Participare și comportament electoral, Ed., Adalex, Sibiu, 2006
Bichicean, Gheorghe, Considerații privind rolul instituțiilor publice în mileniul III (Despre instituții și democrație în mileniul III), în „Administrația publică, încotro ?”, Caietul Științific 2, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Sibiu, 2000, p.46-52
Idem, Administrația electorală și înscrierea alegătorilor – principii și efecte, în „Fundamente și repere ale fenomenului administrativ public și privat pentru secolul XXI”, Caietul Științific 3, Institutul de Științe Administrative al României „Paul Negulescu”, Sibiu, 2001
Idem, Histoire de l’administration: le rôle de capital intellectuel dans la reforme d’administration publique en Roumanie, Conférence annuelle du Groupe Européen d’Administration Publique, Institut International des Sciences Administratives Bruxelles, Lisabona-Oeiras, Portugalia, 3-6 septembrie 2003, Lisabona (extras)
BODIGUEL, Jean-Luc, Funcția public în Europa celor douăzeci, Ed.L.G.D.J., Paris, 1994.
BREZOIANU, Dumitru, Drept administrative român, Ed., All Beck,colecția Curs Universitar, București, 2004.
Idem, Sisteme administrative contemporane, Universitatea din București, 1987
CLAISSE, Alain, MEININGER, Marie-Chistine, “Funcții publice în Europa”, Ed., Montchrestien, Paris, 1994
DELEANU, Ion, Instituții și proceduri constituționale-în dreptul comparat și în dreptul român. Tratat, Ed., Servo Sat, Arad, 2003
DUNSHIRE, Andrew, Administration: The World and the Science, Ed.,Martin Robertson, Londra, 1973,
IONESCU, Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed., All Beck, colecția studii juridice, București, 2004.
IORGOVAN, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005
IOVĂNAȘ Ilie, Drept Administrativ. Activitatea administrației publice. Controlul exercitat asupra administrației publice. Ed., Servo–Sat, Arad, 1997.
KUND, Liviu, Coman, Administrația public la nivel intermediar între dreptul comparat și dreptul românesc, Ed., Didactică și Pedagogică, București, 2005.
LEȘ, Ioan, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed., All Beck, coleția Studii juridice, București, 2005
MANDA, Cezar, Corneliu, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spațiul juridic european, Ed., Lumina Lex, București, 2005.
NEGULESCU Paul, Tratat de drept administrativ, vol I Ed., IAE, București, 1934.
OROVEANU, Mihai, Tratat de drept administrativ, Ediția. a II-a, revăzută și adăugită, Ed., Cerma, București, 1998.
PEISER, Gustave, Droit administrative. Fonction publique de l’etat at territorial. Travaux publics, Ed.,Mementos Dalloz Paris, 1995,
PETRESCU, Rodica, Narcisa, Drept administrativ, Ed., Accent, Cluj Napoca, 2004.
POPESCU, Alexandru, VOICULESCU, Niclolae, Dreptul social european, Ed., Fundației România de Mâine,București, 2003.
PREDA, Mircea, Drept administrativ. Partea generală,. Ediția a III-a, Ed., Lumina Lex, București, 2004.
PRISĂCARU, Vasile, Tratat de drept administrativ român Partea generală, ediția a III-a, revăzută și adăugită, Ed., Lumina Lex, București, 2002.
ȘTEFĂNESCU, Traian , Tratat de dreptul muncii, vol I, Ed., Lumina Lex, București, 2003.
TOFAN, Dana Apostol, Instituții administrative europene, Ed., C.H. Beck, București, 2006
VEDINAȘ, Verginia Drept administrative și instituții politico-adminstrative, manual practic, Ed., Lumin Lex, Bucrești, 2002.
VEDINAȘ, Verginia, Statutul funcționarului public, Ed., Nemira, București, 1998.
ZILLER, Jaques, Administrație comparată. Sistemele politico-administrative în Europa celor douăzeci, Ed., Moontchrestien, Paris, 1993.
III. Articole, studii.
ALEXANDRU, Ioan, Administrația publică și integrarea europeană, în Revista de drept public nr. 1-2/1997.
Idem, Administrația și puterea politică, în Revista de drept public nr. 2/2003
VEDINAȘ, Verginia, Valori europene în Statutul funcționarilor publici, studii de drept românesc nr. 3-4/2002,
VEDINAȘ, Verginia, CRISTEA, Simona. Structura funcției publice de stat din România. Studiu comparativ cu Franța. Revista de drept public nr.1/2003.
TSOUTSOS, Allan, Administration publique, în Revue International des Sciences Administratives, no. 4, 1978.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Abordari Teoretice Fundamentale Privind Notiunea DE Functie Publica Si Functionar Public (ID: 126119)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.