1 Corup ție și politici publice. Studiu de caz – Descentralizare și corup ție în România 2 Cuprins… [631417]

1 Corup ție și politici publice.
Studiu de caz – Descentralizare și corup ție în România

2

Cuprins

Cuprins…………………………………………………………………………………………………………………….2
Introducere……………………………………………………………………………………………………………….4

Cap. 1 Corup ția în cercetarea empiric ă: cauze, efecte și ipoteze…………………………………..6
1.1. M ăsurarea corup ției………………………………………………………………………………………..6
1.2. Corela ții de ordin general………………………………………………………………………………10
1.2.1. Interven ționismul guvernului, descentralizarea…………………………………………11
1.2.2. Calitatea institu țiilor……………………………………………………………………………….13
1.2.3. Libera competi ție……………………………………………………………………………………15
1.2.4. Inegalitatea social ă………………………………………………………………………………….16
1.3. Consecin țele corup ției…………………………………………………………………………………..17
1.3.1. Nivelul investi țiilor…………………………………………………………………………………17
1.3.2. Cre șterea economic ă……………………………………………………………………………….19
1.3.3. Natura cheltuielilor publice……………………………………………………………………..21
1.3.4. Fluxuri de capital și investi ții străine directe (FDI)……………………………………22
1.3.5. Asisten ța extern ă…………………………………………………………………………………….24
1.4. Cauze ale corup ției testabile empiric………………………………………………………………25
1.4.1. Tipul de regim politic……………………………………………………………………………..25
1.4.2. Institu țiile publice…………………………………………………………………………………..27
1.4.3. Determinan ți culturali……………………………………………………………………………..30

Cap.2 Problema de explicat: performan ța slab ă și corup ția mare din România în context
comparativ………………………………………………………………………………………………………………38
2.1. Buna guvernare și performan ță administrativ ă: o privire asupra regiunii…………..38
2.2. Evalu ări comparative ale încrederii și corup ției în regiune……………………………….47

Cap.3 Corup ța în societ ăți incomplet modernizate: tipologie, cauze, explica ții……………51
3.1. Tipuri de corup ție………………………………………………………………………………………….51
3.2. Ce nu este corup ția………………………………………………………………………………………..57
3. 3. Cauze ale corup ției……………………………………………………………………………………….59
3. 3. 1. Câteva explica ții teoretice……………………………………………………………………..59
3.3.2. Un model cu echilibre multiple……………………………………………………………….61
3.3.3. Determinan ți exogeni: societatea particularist ă…………………………………………66
3.3.4. Exogen sau endogen?……………………………………………………………………………..71

3
Cap.4 Institu țiile informale: conflict și schimbare institu țională…………………………………73
4.1. Un exemplu de institu ții informale…………………………………………………………………….73
4.2. Rela ția formal-informal și tranzi ția post-comunist ă…………………………………………78

Cap. 5 Corup ția în tranzi ție: România în context……………………………………………………….82
5.1. Statul slab și rentierii în lumea post-comunist ă……………………………………………….82
5.2. Supravie țuri institu ționale în societ ăți neotradi ționale……………………………………..88

Descentralizare și corup ție în România…………………………………………………………………….95
Studiu de caz…………………………………………………………………………………………………………..95
Duce în general descentralizarea la reducerea corup ției?………………………………………..97

Concluzii………………………………………………………………………………………………………………104

Bibliografie…………………………………………………………………………………………………………..107

4

Introducere

Aceast ă lucrare î și propune s ă analizeze stadiul cercet ărilor actuale asupra
corup ției în societ ățile contemporane și să dezvolte un model teoretic explicativ care s ă
dea seama de varia țiile în frecven ța și natura fenomenului de la o societate la alta. Zona
predilect ă de interes o constituie țările "în tranzi ție", adic ă lumea post-comunist ă din
Europa Central ă și de Est. Analiza este de tip neo-institu ționalist, înglobând deopotriv ă la
elemente din teoriile de tip rational choice și de institu ționalism istoric, încercând s ă
găseasc ă calea de mijloc între determinismul sugerat de ideea de dependen ță de cale și
simplul accident istoric.
Primul capitol trece în revist ă principalele încerc ări și rezultate în cercetarea
empiric ă asupra corup ției din ultima vreme, ceea ce reprezint ă un demers relativ nou în
știința politic ă, încercând s ă surprind ă ce anume se confirm ă și ce nu din ipotezele
modelelor teoretice în lumina experien ței de cercetare existente. Apoi capitolul doi
define ște problema care se încearc ă a fi explicat ă explicat ă în urm ătoarele, demonstrând
cu date c ă exist ă diferen țe de nivel de corup ție între diverse societ ăți în tranzi ție, iar
acestea nu sunt nici de origine recent ă, nici indiferente pentru performan ță actului
guvern ării în respectivele state.
Capitolul trei trece în revist ă și discut ă diverse tipuri de corup ție, așa cum se
desprind ele din cercet ările la zi asupra fenomenului, și propune dou ă explica ții pentru
situația de corup ție generalizat ă: unul bazat pe ra ționalitatea agen ților sociali și pe ideea
de echilibre multiple; cel ălalt bazat pe constrângeri institu ționale de tip exogen. Capitolul
patru expliciteaz ă noțiunea de institu ții, în special pe cea de institu ții informale și
demonstreaz ă în ce fel corup ția în societ ățile în tranzi ție poate fi în țeleasă ca un sistem de
"reguli ale jocului" informale ca atare. O clasificare a rela țiilor formal-informal schi țată
aici ne va ajuta apoi s ă înțelegem în ce fel poate fi interpretat ă tranzi ția ca o schimbare a
acestui tip de rela ție.
Capitolul cinci discut ă ce anume este specific experien ței post-comuniste, ca
moștenire institu țională din perioada anterioar ă, și poate fi relevant în determinarea

5 profilului corup ției în regiune. Sunt accentuate atât tr ăsături institu ționale formale (de
exemplu, supra-înc ărcarea sectorului public), cât și seturi de institu ții informale (modelul
"statului slab" și rela țiile de putere de tip neo-tradi țional). În final se arat ă prin ce
mijloace elitele politice pot manipula strategic pân ă la un punct chiar aceste cadre
institu ționale, fie în direc ția men ținerii, fie în direc ția reducerii nivelului corup ției.
În fine studiu de caz analizeaz ă influen ța pe care o are procesul de descentralizare
politic ă, administrativ ă și financiar ă asupra nivelului corup ției într-o țară. Datele și
analiza statistic ă sunt circumscrise experien ței descentraliz ării întreprinse în România în
ultimii ani, dar rezultatele sunt generalizabile și încearc ă să testeze în practic ă unele din
concluziile teoretice formulate în capitolele anterioare.

6 Cap. 1 Corup ția în cercetarea empiric ă:
cauze, efecte și ipoteze

1.1. Măsurarea corup ției
Evaluarea comparativ ă și obiectiv ă a nivelului corup ției la nivel inter- țări este o
sarcin ă dificil ă, datorit ă opacit ății fenomenului și variet ății formelor pe care acesta le
îmbrac ă. Perioada ultimelor dou ă decenii a dus la o explozie metodologic ă datorat ă
interesului crescut pentru m ăsurarea și combaterea corup ției. Trei categorii de astfel de
metode cantitative s-au conturat, și ele se reg ăsesc pe larg în vasta literatur ă apărută.
Primul, reg ăsit în cercet ările lui Keefer și Knack (1996) sau Mauro (1995), are la baz ă
estim ări făcute de firmele private care dau consultan ță investitorilor în materie de "riscuri
de țară" – adic ă probabilitatea ca ceva s ă mearg ă prost sau guvernarea într-un stat s ă ia
brusc o turnur ă neprev ăzută din motive politice, din cauza conflictelor sociale sau
incapacit ății administrative. Un astfel de indicator al corup ției proiectat special pentru
uzul investitorilor este cel din International Country Risk Guide1, o publica ție cu mare
acoperire în spa țiu și timp, care estimeaz ă probabilitatea ca oficialii dintr-o țară să ceară
mită, separat pe niveluri ale administra ției publice, precum și riscul la care se expun
investitorii dac ă onoreaz ă asemenea cereri.
A doua posibilitate este s ă se foloseasc ă indicatori subiectivi de percep ție, dintre
care cei compila ți de Transparency International sunt probabil cei mai cunoscu ți astăzi
(TI, 2005). Sursele de date utilizate TI difer ă de la an la an, iar în ultima vreme
diversitatea lor a crescut, ajungâd ca indicele compozit s ă aibă la baz ă în jur de 20 de
indicatori diferi ți, din aproape o duzin ă de surse. Condi ția de includere este ca sursa
respectiv ă să ofere o ierarhizare a țărilor pe baz ă de scoruri, iar acestea s ă reflecte
corup ția perceput ă le nivel general, nu pe sectoare de activitate. Diferen ța față de
metodologia cealalt ă const ă în aceea c ă TI vrea s ă ofere o estimare cât mai obiectiv ă a
nivelului corup ției în sine, nu a riscului politic asociat acesteia, sau a riscului la care se

1 www.prsgroup.com/countrydata/countrydata.html

7 expun firmele care îi dau curs. Între cele dou ă lucruri diferen ța este esen țială și depinde, de
exemplu, de gradul variabil de toleran ță față de corup ție în diverse societ ăți. Kaufmann și
Kraay (2005) vin în completarea metodei folosite de TI cu date extrase de asemenea dintr-o
listă bogat ă de surse disparate. Ei lucreaz ă cu o defini ție mai cuprinz ătoare a corup ției și
includ foarte mul ți indicatori interna ționali de analiz ă, ca și o metod ă diferit ă de a-i agrega.
Finalmente indicele lor2 nu dă o ierarhizare mult diferit ă de cea ob ținută de TI, ceea ce arat ă
că metodele sunt destul de robuste.
Toate aceste m ăsurători subiective conduc la indicatori ordinali, nu cardinali ai
nivelului corup ției (de și majoritatea anali știlor care îi folosesc îi trateaz ă de fapt ca indicatori
cardinali). Exist ă însă și o a treia categorie de evalu ări, care produc indicatori cardinali
propriu-zi și, cum ar fi sondajul BERD-Banca Mondial ă numit "Mediul de Afaceri și
Performan ța Întreprinderilor (BEEPS), realizat pe un e șantion global de 10.000 de firme3.
Managerii acestora sunt întreba ți cât din cifra anual ă de afaceri se pl ătește de "firme ca a dv."
în mod neoficial func ționarilor publici sau politicienilor. Aria geografic ă de acoperire este mai
mică în BEEPS decât în celelalte sondaje, îns ă modul de construire al indicelui compus îl face
mai potrivit pentru analizele longitudinale, peste perioade mai lungi de timp.
Tot în categoria a treia, Sondajul Interna țional pe Victimele Criminalit ății (ICVS),
întreprins din 2003 de Na țiunile Unite, are ca grup țintă indivizi, nu companii4. Ca și BEEPS, el
își propune s ă estimeze nivelul corup ției așa cum se vede prin ochii "victimelor" acesteia,
asociind-o cu alte înc ălcări ale normelor comise cu violen ță – iar acesta este și unul din
motivele pentru care ideea este criticat ă, deoarece tehnic vorbind corup ția este totdeauna
voluntar ă, doar în plan metaforic putându-se spune c ă "cineva a fost for țat să plătească mită"5.
Valoarea acestei metodologii rezid ă în aceea c ă solicit ă raportatea unei experien țe concrete
trăite, nu a percep ției unui fenomen social general.
S-a observat c ă scorurile corup ției determinate prin ICVS și BEEPS pe de-o parte, și
cele ob ținute cu indicii pur subiectivi din a doua categorie de evalu ări pe de alta, coreleaz ă,
dar exist ă și diferen țe substan țiale. Numai c ă eșantioanele de țări investigate nu corespund
perfect, deci e greu de spus ce semnifica ție pot avea aceste corela ții. Evalu ările din a treia

2 Control of Corruption Index, la www.worldbank.org/governance
3 www.ebrd.com/pubs/econ/beeps/main.htm
4 www.unicri.it/icvs/data/index.htm
5 Mita fiind deci altceva decât, de exemplu, o tax ă de protec ție extras ă prin amenin țare cu violen ța.

8 categorie este posibil s ă sufere din cauza distorsiunilor de raportare: reponden ții s-ar putea s ă
sub- sau supra-evalueze mita pl ătită, din diverse motive. Iar dac ă aceste distorsiuni nu au loc
la fel în toate societ ățile sondate, semnifica ția final ă a cifrelor este discutabil ă. În plus, ICVS
investigheaz ă doar gospod ării individuale, iar BEEPS doar firme, iar datele din ambele
sondaje sunt greu de pus cap la cap cu celelalte. Invers, indicii de percep ție ai TI sau
Kaufmann și Kraay pondereaz ă foarte mult opinia investitorilor str ăini și a comunit ății
"expat" dintr-o țară (oameni de afaceri, diploma ți, coresponden ți de pres ă interna ționali), care
până la un punct tr ăiesc într-un cerc închis și au tendin ța să-și alimenteze unul altuia p ărerile
și prejudec ățile (Sik, 2002). Toate aceste lucruri trebuie avute în vedere când se lucreaz ă cu
indici comparativi cantitativi ai nivelului corup ției, pentru a p ăstra rezultatele analizelor f ăcute
pe baza lor sub rezerva limitelor metodologice care se impun.
Acest capitol nu î și propune s ă se ocupe în detaliu de metodologia estim ării nivelului
corup ției, ci doar s ă treac ă în revist ă principalele încerc ări și rezultate în cercetarea empiric ă
asupra corup ției din ultima vreme, care reprezint ă un demers relativ nou în știința politic ă,
încercând s ă surprind ă ce anume se verific ă și ce nu din ipotezele modelelor teoretice în
lumina experien ței de cercetare existente. Zona predilect ă de interes este cea a societ ăților în
tranzi ție din Europa de Est, în special acelea pe care perioadele comunist ă și post-comunist ă
le-au surprins înainte de încheierea procesului de modernizare administrativ ă, caracterizat de
existen ța unei birocra ții func ționale și a unei grani țe clare între public și privat.
După cum am spus, în ultima vreme cercet ătorii s-au aplecat cu prec ădere asupra
studiilor statistice comparative pe seturi de țări încercarea de a determina cauzele și
consecin țele corup ției, lucru care nu se întâmpla acum un deceniu sau dou ă. Majoritatea
datelor folosite pentru a evalua nivelul corup ției sunt generate de organiza ții profesionale care
produc scoruri comparative pentru a fi folosite în determinarea riscului de țară, cum am ar ătat
mai sus. Acestea sunt suplimentate de cercet ări tip sondaj, de asemenea realizate pe e șantioane
mari de state. De și marea majoritate sunt date de tip subiectiv – adic ă bazate pe opinii asupra
fenomenului, nu pe m ăsuri directe ale acestuia – aceste percep ții sunt în general considerate
un indice bun al nivelului real al corup ției6, iar cifrele astfel produse permit analize statistice
robuste privind corela ția corup ției cu al ți indicatori macroeconomici, politici sau sociali.

6 Câteva excep ții și rezerve interesante formulate de diver și cercet ători sunt discutate în ultimul capitol al
acestei lucr ări.

9 Există însă și un num ăr de studii care au la baz ă abord ări ingenioase, care nu se
încadreaz ă în niciuna din cele trei categorii de metode men ționate: de exemplu Goel și Nelson
(1998) sau Fisman și Gatti (1999), care încearc ă să scape complet de ideea de sondaj, chiar
unul cu trimitere la experien ța direct ă a subiec ților investiga ți. De exemplu, statele
componente ale SUA sunt comparate din punctul de vedere al num ărului func ționarilor
publici condamna ți pentru abuz în func ție sau conflict de interese, presupunerea fiind c ă acest
număr poate func ționa ca o aproximare pentru nivelul real al corup ției. Goel și Nelson pun
aceast ă variabil ă în rela ție cu totalul cheltuielilor publice per capita în administra ția local ă,
susținând c ă interven ția statului – deci un nivel mai ridicat al cheltuielilor publice – ofer ă
ocazii pentru rent-seeking și, finalmente, corup ție.
În urma analizei autorii raporteaz ă o asociere pozitiv ă semnificativ ă între aceste
variabile. Numai c ă un nivel mai ridicat al corup ției s-ar putea explica și altfel. Pe m ăsură ce
fondurile alocate prin mecanisme publice sporesc, aceasta se reflect ă probabil și în sistemul de
ordine-justi ție care dispune astfel de resurse mai substan țiale pentru a detecta și pedepsi
comportamentele ilegale. Dac ă este a șa, atunci frecven ța cazurilor identificate și rezolvate nu
este un indicator bun pentru nivelul real al corup ției, reflectând mai curând calitatea actului de
justiție. Ca atare, mul ți cercet ători sus țin că în ciuda limitelor lor evidente, tot studiile de
percep ție (sondajele) r ămân singurele care ofer ă o măsură valid ă a fenomenului corup ției în
contexte comparative, deoarece distorsiunile pot fi cel pu țin intuite și parțial corectate.
Aceast ă disput ă metodologic ă în desf ășurare este una fundamental ă și caracteristic ă pentru
stadiul actual al cercet ării empirice în aceast ă direc ție.
Un domeniu de regul ă afectat cu predilec ție de corup ție, în state deopotriv ă
dezvoltate și în curs de dezvoltare, este cel al transferurilor de fonduri inter-guvernamentale7,
fie având ca destina ție diverse investi ții, fie pentru a finan ța servicii sociale. Urm ărind firul
acestor transferuri se pot construi instrumente ingenioase pentru a m ăsura dimensiunea și
efectele corup ției, care s ă nu se mai bazeze deloc pe sondaje de opinie. De exemplu Reinnika
și Svensson (2004) analizeaz ă un program guvernamental de granturi per capita de elev în
Uganda, destinate acoperirii costurilor materiale la nivel local. Cercet ătorii compar ă fondurile
care pleac ă din trezoreria de stat cu cele care ajung finalmente la dispozi ția unui e șantion de
250 de școli, fie în bani, fie în materiale, dup ă ce sunt "filtrate" prin întregul sistem al

7 Adic ă, între nivelurile administra ției: central ă, regional ă, local ă.

10 administra țiilor districtuale și locale. Aceasta le permite s ă estimeze volumul fondurilor
"redirec ționate" informal (în medie, 87%) și să explice cum func ționeaz ă mecanismul
captur ării resurselor în administra ție și politic ă.
Înscriindu-se în acest curent nou de cercetare empiric ă a corup ției, Capitolul 7 al
lucrării propune un studiu similar pe transferurile inter-guvernamentale în România, care s ă
expliciteze mecanismele subtile ale "corup ției mari" și efectele sale în politic ă și
administra ție.
Analiza diferen țialului de pre țuri este o alt ă cale de a aproxima nivelul corup ției. Di
Tella și Schargrodsky (2003) compar ă prețurile pentru un set de inputuri standardizate în
spitalele publice din Argentina, constatând c ă în medie acestea au sc ăzut cu 15% dup ă
campania anti-corup ție întreprins ă de guvern în 1996-97, campanie bazat ă în special pe
revizuirea mecanismelor de achizi ție. Scandalul îndelung mediatizat al programului "petrol
contra hran ă", gestionat de Na țiunile Unite în Irak în anii '90, a oferit o alt ă oportunitate
cercet ătorilor: analizând diferen ța dintre pre țul de vânzare al petrolului și cel real de pia ță pe
parcursul întregului program, s-a ajuns la estim ări ale mitei implicite contra favoruri politice
situate între 2 și 10% din totalul sumelor vehiculate în program (Hsieh and Moretti, 2005).
Cu mai pu țină rigoare terminologic ă și metodologic ă, mass-media sunt și ele angajate
în explorarea diverselor corela ții dintre nivelul perceput al corup ției și dezvoltare – ultima
luată de asemenea în diferite accep țiuni, între care cea preferat ă pare s ă fie cea mai complex ă,
incluzând componente de "dezvoltare uman ă" –, competitivitate economic ă, calitatea justi ției,
riscul de țară sau audien ța presei de informa ție (o bun ă trecere în revist ă a acestor încerc ări în
Galtung, 1997). Totu și, din moment ce multe alte variabile independente lipsesc din analiz ă,
asemenea corela ții pot fi în șelătoare, pentru c ă sugereaz ă relații care în realitate nu exist ă.
Lucrarea de fa ță încearc ă să ia în calcul doar studiile ce au o anume rigoare academic ă din
masa de bibliografie deja existent ă pe subiectul corup ție.

1.2. Corela ții de ordin general
Separarea unei direc ții clare a interac țiunii între varibilele ce num ără printre ele
corup ția este de multe ori greu de stabilit. Cu toate acestea, e limpede în literatura empiric ă
faptul c ă o anume form ă de guvernare, calitatea institu țiilor, inegalitatea sau absen ța
competi ției merg mân ă în mân ă cu corup ția – atât de mult încât par dou ă fețe ale aceleia și

11 monede. Constatarea unei asocieri semnificative statistic ajut ă, dar se impune un pic de
rezerv ă în formularea unei concluzii clare cu privire la cauzalitate, cu atât mai mult atunci
când studiile sunt f ăcute cu scopul de a fundamenta interven ții publice.

1.2.1. Interven ționismul guvernului, descentralizarea
Amestecul guvernului în pia ță este de regul ă văzut ca o surs ă a corup ției. Deci
sugestia opera țională ar fi c ă dacă măsurăm interven ționismul cumva – de exemplu prin
propor ția cheltuielilor publice în PIB – el ar trebui s ă coreleze pozitiv cu nivelul corup ției.
Există autori care au f ăcut acest lucru și raporteaz ă într-adev ăr corela ție pozitiv ă (La
Palombara, 1994), de și cu pre țul unui artificiu: țările scandinave sunt excluse din analiz ă, ca
fiind "o excep ție". Îns ă interven ționismul de stat poate avea forme mai subtile decât aloc ările
bugetare directe, deci s-a încercat construirea unor m ăsuri mai exacte pentru asta, care s ă
surprind ă de exemplu întregul volum al redistribu ției sociale din societate impuse de guvern,
fie că ea are loc prin canale bugetare, fie c ă nu, a subven țiilor implicite (ca scutirile selective
de impozit) precum și efectele cuantificate în moned ă ale interven ției generale de tip regulativ
a agen țiilor publice. La Porta et al. (1999) identific ă într-adev ăr o corela ție pozitiv ă între o
asemenea m ăsură compozit ă și nivelul corup ției, care ar sugera c ă guvernul este într-adev ăr
problema. Numai c ă Rose-Ackerman (1999) respinge în principiu asemenea corela ții
simpliste. F ără să nege c ă poate exista un efect direct dinspre birocra ția extins ă către corup ție,
ea spune c ă în acela și timp pot ap ărea efecte de contrabalansare (precum supravegherea
reciproc ă a institu țiilor publice) sub anumite tipuri de regim politic, deci un determinism clar
al nivelului corup ției de c ătre simpla dimensiune a statului nu exist ă în realitate.
Mai mult, lucrând cu un e șantion de 83 de țări Elliot (1997) sus ține chiar concluzia
contrar ă, anume c ă nivelul corup ției este invers propor țional cu implicarea guvernului
măsurată prin propor ția redistribuirii în PIB, iar acest aparent paradox sar explica prin aceea
că tipurile de activitate în care se angajeaz ă guvernul ( și, evident, calitatea institu țiilor) sunt
mai importante decât volumul acestei activit ăți ca atare. O alt ă critic ă explicit ă a ipotezei
LaPalombara este furnizat ă de Husted (1999). El spune c ă guvernul prime ște func ții extinse
în acele societ ăți în care autoritatea este în general mai u șor acceptat ă de indivizi. Cu alte
cuvinte, c ă ar exista o a treia variabil ă – cea independent ă în mod real – ce ar explica
deopotriv ă corup ția și interven ționismul (mai mult în sec țiunile urm ătoare).

12 Treisman (2000) constat ă un impact pozitiv al "interven ției statului" asupra corup ției,
aceasta din urm ă fiind m ăsurată prin indicele subiectiv raportat de IMD. Îns ă introducerea
altor variabile în analiz ă anuleaz ă acest efect. Acela și autor s-a preocupat și de impactul
descentraliz ării asupra corup ției și s-a implicat în lungi discu ții teoretice pe acest subiect
(Treisman, 1999). Regresiile statistice l-au dus la concluzia c ă statele federale sunt în medie
mai corupte decât cele centralizate; problema este c ă aceast ă corela ție dispare dac ă se include
în analiz ă variabile suplimentare8. Cu alte cuvinte, în vreme ce federalismul coreleaz ă prima
facie cu corup ția, rezultatul nu rezist ă la includerea altor variabile independente în analiz ă.
Încerc ări de a m ăsura mai precis gradul de descentralizare, pentru a-l corela apoi cu
alte variabile, au f ăcut autori precum Huther și Shah (1998), și Fisman și Gatti (1999). Ei
utilizeaz ă în acest scop cheltuiele publice angajate la nivel local ca propor ție din totalul
cheltuielilor publice într-o țară. Pe un e șantion de 80 de state aflate în diverse stadii de
dezvoltare, acest indice simplu al descentraliz ării coreleaz ă pozitiv cu diverse m ăsuri ale
calității guvern ării în primul studiu. Cu alte cuvinte, cu cât mai descentralizat, cu atât mai
bine. Îns ă apare și aici problema men ționată mai sus: Huther și Shah nu testeaz ă robuste țea
rezultatului la introducerea de variabile suplimentare9. În schimb Fisman și Gatti fac acest
lucru, iar concluzia se schimb ă radical în acest caz: corela ția apare semnificativ ă și negativ ă
între descentralizarea fiscal ă și corup ție. Cu alte cuvinte, cu cât mai descentralizat, cu atât mai
corupt. Una din sugestiile plauzibile pe care le ofer ă ei este c ă dacă autoritatea de a cheltui
este descentralizat ă iar colectarea veniturilor bugetare r ămâne centralizat ă, atunci corup ția
devine mai probabil ă. Deci, din nou, ar fi nevoie de m ăsuri mai rafinate ale conceptului de
"descentralizare", la fel cum se întâmpla mai înainte și cu cel de "interven ție a statului"10.
Pe scurt, e greu de formulat concluzii clare, inechivoce bazate pe dovezi empirice,
privind interven ționismul statului sau gradul de descentralizare și nivelul corup ției. În vreme

8 În primul rând, mare parte din efectul negativ al variabilei "stat federal" pare c ă se explic ă pur și simplu
prin m ărimea statului (în termen de num ăr de locuitori), deoarece statele federale sunt în medie mai mari
decât cele centralizate. O alt ă variabil ă "dummy" încercat ă de Treisman este existen ța unor for țe separate de
poliție la nivel federal și local, care ar crea stimulente pentru supra-exploatarea oportunit ăților de mit ă
(overgrazing ). Introducerea acestei variabile este într-adev ăr semnificativ ă, în sensul c ă explic ă mare parte
din restul varia ției. Se poate obiecta îns ă că o poli ție federal ă separat ă de cea local ă face parte chiar din
definirea termenului "federalism", deci aceasta n-ar fi tocmai o variabil ă dummy .
9 De exemplu, nu se poate exclude din start ipoteza c ă țările vestice dezvoltate sunt deopotriv ă mai pu țin
corupte și mai descentralizate, f ără să existe neap ărat o rela ție direct ă între cele dou ă fenomene.
10 Fisman și Gatti (1999) au îns ă probleme cu evaluarea nivelului corup ției, pentru c ă studiul lor se face pe
un eșantion de state componente ale SUA iar indicatorul utilizat este num ărul de cazuri depistate și
sancționate.

13 ce multe studii par s ă convearg ă către ideea c ă descentralizarea ar putea reduce corup ția (de și
doar în anumite condi ții, și cu anumite rezerve formulate), impactul interven ționismului
statului este chiar mai ambiguu. Dar chiar dac ă se accept ă corela ția în ce prive ște
descentralizarea, sugestia de interven ția în acest sens prin policy nu este automat ă pentru c ă,
după cum am ar ătat, nu poate fi exclus ă niciodat ă acțiunea unei variabile de alt ă natur ă
(cultural ă sau institu țională) care s ă determine ambele variabile dependente. Țările cu
societate civil ă mai dezvoltat ă, sau care "potrivesc" mai bine nenum ăratele detalii ale
proiectului de descentralizare, ar putea într-adev ăr să se descentralizeze și prin asta s ă reduc ă
și corup ția.

1.2.2. Calitatea institu țiilor
În ultimii ani s-a purtat o lung ă dezbatere cu privire la rela ția dintre calitatea
institu țiilor și nivelul corup ției: anume, dac ă exist ă o astfel de rela ție și care ar fi sensul
cauzalit ății. Cele dou ă ipoteze care s-au confruntat sunt:
• Cea a "ungerii roti țelor", conform c ăreia corup ția ar permite indivizilor s ă
accelereze sau scurtcircuiteze mecanisme greoaie, deci bun ăstarea social ă general ă
crește; și
• Cea a "pres ărării de nisip în roti țe", prin subminarea drepturilor de proprietate,
alocare proast ă a resurselor, dezechilibru dinamic: dac ă roțile "în țepenite" produc
"unsoare" din partea solicitan ților de servicii publice, atunci func ționarii le vor
înțepeni din ce în ce mai tare pentru a cre ște cantitatea extras ă. Un exemplu în
acest sens îl reprezint ă întârzierea eliber ării permiselor de construc ție la nivelul
autorit ăților locale, care duce la cre șterea costului final al tuturor construc țiilor
tocmai pentru c ă, undeva pe parcurs, trebuie extras ă mita (Klitgaard, MacLean-
Abarora and Parris, 2000).
În vreme ce pozi ția "ungerii roti țelor" a fost sus ținută mai mult teoretic sau cu dovezi
anecdotice, deoarece probabil for ța intuitiv ă a argumentului p ărea suficient ă, pozi ția contrar ă a
avut sus ținători mai pronun țat empiri ști. Astfel Kaufmann și Wei (1999), utilizând baza de
date WB-UB, compar ă răspunsurile subiec ților privind nivelul general al corup ției cu un set
mai precis de estim ări privind timpul investit de managerii de firme în rela ția lor cu birocra ția

14 de stat. Unit ățile de analiz ă nu sunt aici țările, ci firmele investigate. Asocierea este pozitiv ă și
puternic ă între nivelul declarat al corup ției și "intensitatea birocratic ă".
Mai mult decât atât, autorii au identificat o dimensiune interesant ă numit ă
"previzibilitatea corup ției" – deci aparte de faptul c ă fenomenul e mai mult sau mai pu țin
răspândit, aceasta e o estimare a m ăsurii în care ea reprezint ă o surpriz ă, un element
neașteptat într-o anume tranzac ție concret ă cu birocra ția. Introducând în ecua ție și aceast ă
variabil ă Kaufmann și Wei constat ă că există o corela ție pozitiv ă între previzibilitate și timpul
pierdut în interac țiunea cu birocra ția. Cu alte cuvinte, cu cât corup ția e mai previzibil ă cu atât
calitatea institu țiilor publice scade iar lucrul cu ele devine mai dificil. Prin asta ei resping
ideea – de asemenea intuitiv ă – că dacă știi la ce s ă te aștepți și dacă există "cărări neoficiale
bătătorite" interac țiunea cu statul e mai u șoară și mai pu țin costisitoare. O alt ă corela ție
pozitiv ă pe care o identific ă Kaufmann și Wei este între nivelul corup ției și răspunsul pozitiv
la variabila "reglement ările sunt vagi și lax aplicate"11.
Din alt punct de vedere, Johnson, Kaufmann și Zoido-Lobaton (1998) constat ă o
corela ție pozitiv ă între corup ție și dimensiunea economiei subterane într-o țară, ceea ce ar
infirma teoria corup ției ca "unguent" pentru mecanisme publice. Îns ă ei nu pot r ăspunde la
întrebarea dac ă nu cumva cauzalitatea este inversat ă: adică institu țiile publice de slab ă calitate,
sau politicile distorsionate (precum cele discutate mai jos) produc de fapt corup ție.
O corela ție clar ă între corup ție și "distorsiunile de politici publice" în 39 de țări este
prezentat ă în World Development Report (1997, p. 104), din p ăcate în absen ța unei defini ții
precise a no țiunii de "politic ă distorsionat ă". Sugestia a fost preluat ă însă de Ades și Di Tella
(1997), iar conceptul opera ționalizat prin indicatori precum "m ăsura în care procedurile de
achizi ții publice sunt deschise competitorilor str ăini" și "egalitatea de tratament fiscal a
tututor agen ților economici". Acestea sunt apoi analizate în rela ție cu m ăsurătorile subiective
ale corup ției propuse de IMD. Corela țiile care rezult ă între distorsiuni și corup ție sunt pozitive
și robuste, rezistând la introducerea de variabile suplimentate (precum nivelul de dezvoltare,
amplasare geografic ă, tip de regim politic, etc). La fel ca mai sus, autorii recunosc c ă nu pot
preciza în ce direc ția merge cauzalitatea, corup ția și politicile distorsionate putând fi de fapt
fețe ale aceleia și monede. Îns ă chiar și fără un sens precis al cauzalit ății corela ția pozitiv ă

11 Unul din motivele pentru care acest lucru se poate întâmpla este acela c ă statul este "slab" în sensul definit
de Migdal (1988) și discutat în referatul precedent: el nu reu șește să penetreze societatea cu institu ții, să
extrag ă resurse în mod uniform, s ă le foloseasc ă în moduri predeterminate.

15 stabilit ă de studii de acest fel reprezint ă un rezultat important, oferind o direc ție clar ă de
acțiune.

1.2.3. Libera competi ție
Lipsa competi ției libere în economie și societate în general a fost adesea pus ă în
legătură cu nivelul corup ției. În teorie aceasta ar trebui s ă reduc ă renta extras ă din activit ățile
economice, și prin urmare s ă reduc ă presiunea din partea politicienilor și func ționarilor de a
beneficia de o parte din aceast ă rentă. Indicatorii de libertate economic ă – precum cei
calcula ți și publica ți de Institutul Fraser sau Funda ția Heritage – reprezint ă o măsură bună
pentru libera competi ție într-o societate. Ca atare, testarea rela ției lor cu nivelul corup ției este
pasul important ce trebuie f ăcut. Henderson (1999) constat ă că acești doi indicatori sunt
asocia ți negativ cu corup ția, adic ă regăsește rela ția așteptat ă. Rezultatul e confirmat de
Paldam (1999a) într-o regresie multivariat ă care testeaz ă și influen ța unei serii de alte
variabile suplimentare, precum nivelul de dezvoltare (PIB) pe un e șantion de 77 de țări. Și
este de asemenea confirmat de Ades și Di Tella (1997), ca și de Brunetti și Weder (1998b),
care folosind diverse m ăsuri pentru a aproxima nivelul corup ției constat ă cu to ții că libera
competi ție, estimat ă prin gradul de deschidere economic ă al unei țări, pare s ă reduc ă
corup ția.
Însă pe de alt ă parte Treisman (2000), lucrând cu indicele Transparency International,
contest ă un astfel de efect pozitiv. În plus, el demonstreaz ă că propor ția importurilor în PIB
(unul din sub-indicatorii folosi ți pentru deschiderea economic ă) este o m ăsură imperfect ă a
presiunii concuren țiale. În țările mari aceast ă propor ție tinde în mod natural s ă fie mai sc ăzută.
Ceea ce nu înseamn ă neapărat că ele au un mediu mai pu țin concuren țial, deoarece economia
autohton ă e mai bogat ă și mai divers ă.
Ades și Di Tella (1995) verific ă efectul altor doi indicatori ai competitivit ății luați din
bateriile de studii IMD: un scor subiectiv al "domin ării pe pia ță", ca m ăsură în care un num ăr
mic de firme domin ă mediul de afaceri pe un anume domeniu; și un scor al calit ății
reglement ărilor anti-trust. Autorii constat ă că o pia ță neconcuren țială astfel definit ă coreleaz ă
cu un nivel ridicat al corup ției. Îns ă, ca și mai înainte, direc ția cauzalit ății nu e limpede:
corup ția pre-existent ă creaz ă monopolurile, sau monopolurile care apar din cine știe ce motive
ridică nivelul corup ției? În plus, apare un efect paradoxal atunci când analiza este efectuat ă

16 separat pe diverse tipuri de activit ăți economice: pentru industriile "clasice" asocierea între
nivelul corup ției și dominarea pie ței de c ătre un num ăr mic de actori este cea a șteptată; însă
aceast ă asociere dispare dac ă în analiz ă sunt incluse doar "industriile noi" (precum IT, media,
etc). Cu alte cuvinte, în aceste ramuri dominarea pie ței de un num ăr mic de actori nu duce la
presiuni anti-concuren țiale (pentru c ă probabil nu genereaz ă neap ărat rente de monopol
semnificative), și ca atare nici la corup ție. Eșantionul folosit nu pemite o rafinare mai departe
a analizei, dar și atât este suficient pentru a sugera c ă nu doar direc ția cauzalit ății este incert ă
aici, ci poate chiar mecanismele ei de ac țiune.
1.2.4. Inegalitatea social ă
Ideea c ă de pe urma corup ției trag foloase în special cei înst ăriți și bine reprezenta ți
politic a fost întotdeauna o sugestie puternic ă pentru cercetarea empiric ă. Gupta, Davoodi și
Alonso-Terme (1998) tsteaz ă aceast ă ipotez ă pe un set de 37 de țări și constat ă că, într-adev ăr,
corup ția e mai probabil s ă se întâlneasc ă în acele societ ăți unde și inegalitatea în distribuirea
veniturilor, m ăsurată prin coeficientul Gini, e mai mare. Chiar controlând pentru nivelul de
dezvoltare, evaluat prin PIB/capita, corela ția rămâne semnificativ ă. Analiza lor arat ă chiar c ă
o deteriorare a scorului corup ției cu 2.5 puncte (pe o scal ă de la 0 la 10) este asociat ă cu o
sporire a
inegalit ății veniturilor similar ă celei date de o reducere a nivelului general al educa ției
cu 2.5 ani. Iar ăși, direc ția cauzalit ății nu poate fi precis determinat ă în ciuda eforturilor
autorilor, îns ă cel pu țin ei reu șesc să demonstreze c ă mai mult ă corup ție duce la inechitate în
sistemul de educa ție și în distribuirea terenurilor și propriet ății imobiliare.
De asemenea, Gupta, Davoodi și Alonso-Terme arat ă că un nivel crescut al corup ției
este asociat cu o cre ștere lent ă a veniturilor în cvintila cea mai de jos a popula ției. Toate
dovezile indic ă deci o rela ție de cauzalitate, greu de demonstrat direct. Problema este c ă sunt
folosi ți indicatori subiectivi ai percep ției corup ției, ceea ce creaz ă o problem ă special ă într-un
studiu axat pe dinamica acestui fenomen: majoritatea cercet ătorilor sunt de acord c ă percep ția
corup ției se schimb ă probabil mai repede decât fenomenul în sine. În cazul de fa ță asta creaz ă
probleme suplimentare pentru sensul cauzalit ății, pentru c ă este posibil ca chiar realit ățile
sociale discutate s ă influen țeze decisiv aceste fluctua ții de opinie.
În plus, Husted (1999) argumenteaz ă plauzibil c ă inegalitatea, mai ales dac ă este bine
înrădăcinată social și acceptat ă cultural, contribuie la proliferarea corup ției. Ambele variabile

17 ar putea fi deci explicate prin ac țiunea altora, mai profunde, de natura determinan ților
culturali. Acceptarea f ără probleme a autorit ății tradi ționale și mobilitatea social ă scăzută ar
putea provoca deopotriv ă mai mult ă corup ție și inegalitate.

1.3. Consecin țele corup ției
1.3.1. Nivelul investi țiilor
Primul studiu sistematic trans-na țional al efectului corup ției asupra mediului
investi țional este cel lui Mauro (1995). El folose ște unul din cele mai vechi scoruri publicate
– cel calculat de Business International (BI), o firm ă specializat ă în evaluarea diverselor tipuri
de risc de țară. Mauro constat ă că într-un e șantion de 67 de țări corup ția afecteaz ă negativ rata
investi țiilor calculat ă ca procent din PIB. Dac ă Bangladesh, țară-etalon pentru corup ția
birocratic ă, ar putea s ă-și aduc ă institu țiile publice la un nivel de integritate similar celor din
Botswana – stat aflat pe acela și nivel de dezvoltare, dar perceput în general ca fiind
neobi șnuit de pu țin corupt pentru zona în care se afl ă – atunci rata investi țiilor ar urca cu
aproape 5% în PIB.
Studii ulterioare care au folosit al ți indici ai nivelului corup ției au dus la concluzii
asemănătoare. Keefer și Knack (1995) au încorporat chiar corup ția alături de alte variabile
independente într-un indicator general al "calit ății institu ționale" care, rafinat treptat, a ajuns s ă
fie folosit pe scar ă largă în proiecte interna ționale (de exemplu Kaufmann and Kraay, 2003).
Brunetti, Kisunko și Weder (1997) confirm ă rezultatele lui Mauro și susțin și ei că un nivel
ridicat al corup ției descurajeaz ă investi țiile. Mauro însu și revine doi ani mai târziu cu un
eșantion l ărgit la 94 de țări și cu m ăsuri alternative ale gradului de corup ție, înt ărind
concluziile anterioare.
Criticile care s-au adus acestei teorii au fost de natur ă mai curând s ă-I rafineze
concluziile decât s ă le răstoarne. Wedeman (1996) a observat c ă asocierea corup ție-lips ă de
investi ții este puternic ă pentru grupul de țări unde corup ția este sc ăzută, dar dispare în
analizele care se fac doar pe grupul de țări cu nivel mare al corup ției12. Prin urmare, e foarte
posibil ca anumite tipuri/sau forme/ specifice de corup ție să aibă un impact la fel de mare
asupra deciziilor investi ționale ca și nivelul ei absolut ca atare. Acest lucru a mai fost dealtfel

12 În termeni statistici, avem de-a face cu heteroskedasticitate în regresiile lui Mauro: varia ția nivelului
investi țiilor (variabil ă dependent ă) nu e omogen ă în toat ă popula ția, ci depinde de nivelul corup ției
(variabil ă independent ă).

18 menționat și în dou ă ediții succesive ale World Development Report: Brunetti, Kisunko și
Weder (1997); și Campos, Lien și Pradhan (1999). Raportul din 1997 citeaz ă un investitor
care rezum ă foarte bine aceast ă situație: "Sunt dou ă feluri de corup ție. Prima este aceea în care
plătești prețul cerut pe <pia ță> și prime ști <serviciul> respectiv. A doua este aceea în care
plătești ce ți se cere și te duci acas ă să aștepți, și nu dormi nop ți la rând întrebându-te dac ă o
să prime ști vreodat ă ce ai pl ătit, sau dac ă nu cumva la un moment dat o s ă vină cineva s ă te
șantajeze pentru ce ai f ăcut" (raportul din 1997, p. 34).
Ideea aceasta a fost preluat ă în studii empirice prin introducerea unei dimensiuni
suplimentare de explorat pe lâng ă nivelul agregat al coru ției – anume predictabilitatea sa,
măsura în care <serviciul> este livrat la timp și în parametrii conveni ți. World Development
Report din 1997 face aceast ă analiz ă pe eșantionul de 39 de state cu care lucreaz ă și constat ă,
previzibil, c ă la acela și nivel al corup ției țările în care aceasta e mai previzibil ă, "birocratizat ă",
au rate ale investi țiilor mai mari. Abordarea a fost p ăstrată și adâncit ă în raportul din 1999, pe
un eșantion de 59 de state: controlând pentru PIB/capita și cuprinderea școlară în
învățământul mediu, autorii constat ă din nou c ă atât nivelul general al corup ției conteaz ă, cât
și predictabilitatea cu care se manifest ă.
Apare deci în literatur ă un consens în ce prive ște efectele corup ției asupra mediului
investi țional, atât ca natur ă cât și ca sens al cauzalit ății. Nu s-au formulat ipoteze plauzibile
care s ă susțină că rata sc ăzută a investi țiilor, determinat ă de alte motive, ar determina un nivel
mai crescut al corup ției, celelalte variabile r ămânând constante. Dimpotriv ă, este chiar posibil
ca efectele corup ției asupra investi țiilor s ă fie subestimate în studiile men ționate mai sus:
corup ția reduce nu doar rata investi țiilor în PIB ci și, pentru c ă foarte probabil introduce
distorsiuni în alocare și ineficien ță, productivitatea capitalului. Cu alte cuvinte, în condi ții de
corup ție PIB scade întrucâtva la acela și nivel absolut al investi țiilor, pentru c ă resursele
investite sunt folosite mai ineficient pentru societate în general. Deci rata investi țiilor în PIB în
țări mai corupte m ăsoară mai prost poten țialul de cre ștere real ă decât în țări mai pu țin corupte.
Sau altfel spus, acolo unde corup ția e mai mare efectul benefic al investi țiilor e mai slab,
traducându-se mai încet în cre ștere a PIB.

19 1.3.2. Cre șterea economic ă
Însă efecte subtile de acest fel sunt mai greu de m ăsurat. Se constat ă în schimb o
corela ție puternic ă între PIB/capita ca atare și nivelul corup ției măsurat cu diverse seturi de
scoruri. Problema sensului cauzalit ății rămâne îns ă nerezolvat ă aici, pentru c ă, pe de-o parte,
este evident cum corup ția crescut ă ar putea reduce bun ăstarea social ă totală, dar pe de alt ă
parte este la fel de clar c ă țări cu PIB/capita sc ăzut au mai pu ține resurse pentru a finan ța
institu ții be bun ă calitate și pentru a lupta cu corup ția (Husted, 1999; Paldam, 1999a). Simpla
asociere a acestor dou ă variabile nu explic ă originea fenomenului.
O încercare interesant ă de a ocoli aceast ă problem ă o întreprind Hall și Jones (1999),
prin renun țarea la variabila PIB și înlocuirea ei cu productivitatea muncii la nivel individual,
care este apoi analizat ă în rela ție cu o baterie de indicatori ce descriu "infrastructura social ă",
incluzând și corup ția. De asemenea, ei încearc ă să evite și alte probleme de simultaneitate care
apăruseră în studiile de acest fel – ca aceea derivând din m ăsurarea corup ției prin percep ții
subiective. Între țări cu institu ții și niveluri de dezvoltare similare percep ția corup ției s-ar
putea s ă nu fie deformat ă în mod sistematic, deci indicatorul s ă fie valid. Îns ă atunci când
compar ăm țări foarte diferite din punctul de vedere al organiz ării și dezvolt ării, nu e foarte clar
dacă datele subiective ale percep ției corup ției pot fi direct comparate, pentru c ă ele pot fi
influen țate imprevizibil de o sum ă de alți factori.
Concluziile lui Hall și Jones nu sunt foarte limpezi, îns ă – în primul rând pentru c ă
eșantionul mic nu le permite analize foarte robuste, iar în al doilea rând pentru c ă orice
rafinare teoretic ă face ca accesul la date primare comparabile s ă devin ă o problem ă. Se pare
că exist ă un efect direct al corup ției în direc ția reducerii productivit ății muncii individuale,
dar mai slab decât în cazul folosirii variabilei PIB/capita. Dar sugestiile lor metodologice au
fost preluate în programul actualmente în derulare al B ăncii Mondiale privind calitatea
institu țiilor (Kaufmann and Kraay, 1998; 2003) și analize mai complete ale efectelor corup ției
asupra bun ăstării sociale totale, m ăsurată altfel decât prin nivelul PIB/capita, sunt probabil de
așteptat în viitorul apropiat.
Dacă așa stau lucrurile în ce prive ște nivelul absolut al PIB/capita, efectele corup ției
asupra vitezei sale de cre ștere sunt și mai ambigue. Keefer și Knack (1995) descriu o corela ție
negativ ă între aceasta și o variabil ă compozit ă ce măsoară calitatea institu țiilor dintr-o țară (ce
include corup ția ca o component ă). Brunetti, Kisunko și Weder (1997) nu reg ăsesc nici o

20 asociere statistic semnificativ ă. Mauro(1995) raporteaz ă un slab efect negativ, dar acesta
dispare atunci când e introdus ă ca variabil ă rata investi țiilor discutat ă mai sus.
Dimpotriv ă, Leite și Weidmann (1999) reg ăsesc o asociere pozitiv ă a inciden ței
corup ției cu cre șterea economic ă – cu alte cuvinte, mai mult ă corup ție se traduce în cre ștere
mai rapid ă. Însă chiar autorii sugereaz ă că sunt multe lucruri care pot explica acest rezultat
contraintuitiv13.
De exemplu, conteaz ă foarte mult perioada de timp aleas ă pentru analiz ă, pentru c ă
țări corupte pot raporta o vreme rate înalte de cre ștere, dar întrebarea este cât de "normal ă",
sustenabil ă pe termen lung e aceast ă tendin ță14. Ideal ă ar fi alegerea unor perioade foarte lungi
pentru analiz ă, dar inexisten ța datelor face de multe ori impracticabil ă aceast ă opțiune. O alt ă
situație este cea în care ac ționeaz ă în subteran, ca de obicei, o a treia variabil ă care le-ar putea
explica pe celelalte dou ă. În cazul de fa ță e vorba de înzestrarea cu resurse naturale, în special
de forma celor care se preteaz ă la extrac ție direct ă (petrol, gaz, minereuri). Se constat ă că țările
care dispun de asemenea resurse au tendin ța să le exploateze prin mecanisme puternic
controlate politic, de forma monopolurilor sau concesiunilor de stat, și să creeze o serie
întreag ă de politici și institu ții centrate în redistribuirea beneficiilor. Se poate ajunge pân ă
acolo încât s ă se vorbeasc ă, din punctul de vedere al calit ății guvern ării, de un "blestem al
resurselor naturale" (Sala-i-Martin and Subramanian, 2003).
După cum men ționeaz ă chiar Leite și Weidmann, analiza pe un e șantion de 72 de țări
arată că o propor ție mare a exporturilor de combustibili și minereuri în total PIB este un
predictor pentru o rat ă înaltă a corup ției. În general acest mediu e opac, politizat și permeabil
la practici ilicite, dar în acela și timp statele respective tind s ă raporteze cre șteri mari ale PIB,
cel pu țin pe anumite perioade, ceea ce ar explica asocierea pozitiv ă între corup ție și
creșterea economic ă.
O altă linie de argumentare este cea a lui Paldam (1999a) sau Lambsdorf (1999a), care
susțin că nu atât nivelul general al corup ției conteaz ă, ci dinamica sa în timp. Ei analizeaz ă
tendin țele în indicatorii de percep ție subiectiv ă a fenomenului pe un e șantion de 53 de țări și

13 Contraintuitiv doar în literatura recent ă, totu și. În lucr ări clasice din anii '60 Huntington sau Leiff
argumentau c ă, în special în țările din lumea a treia un anume nivel "rezonabil" al corup ției este parte din
rețeta dezvolt ării rapide prin birocra ția de stat – dând astfel prima formulare teoriei "ungerii roti țelor".
14 Ca să nu mai vorbim de calitatea datelor, care în anumite țări unde corup ția se îmbin ă cu regimuri politice
autoritare devine o problem ă în sine.

21 constat ă că reducerea nivelului corup ției în ultimii cinci ani explic ă mai bine cre șterea PIB
decât simpla men ținerea a sa la un nivel sc ăzut.
Tanzi și Davoodi (1997) analizeaz ă impactul pe care îl are corup ția asupra calit ății
investi țiilor. Aceasta din urm ă afecteaz ă decisiv productivitatea capitalului – dup ă cum
arătam și în sec țiunea anterioar ă – și finalmente bun ăstarea social ă. Folosind datele din
cercet ări panel ale PRS în perioada 1980-1995, autorii conchid c ă un nivel ridicat al corup ției
are un efect discernibil în reducerea calit ății investi țiilor publice și private, m ăsurată prin
indicatorii tehnici ai st ării drumurilor, sistemelor de alimentare cu ap ă și energie. Dac ă
lucrurile stau a șa, atunci concluzia este interesant ă pentru c ă lămurește și problema sensului
cauzalit ății: e greu de presupus o determinare de sens contrar, dinspre calitatea infrastructurii
către corup ție. Îns ă încerc ările mai recente de a reproduce aceste rezultate utilizând scorurile
Transparency International n-au mai dat rezultate semnificative statistic, deci problema
rebuste ții concluziilor la schimbarea de metodologie r ămâne nerezolvat ă.
În fine, Lambsdorf (1999a) prezint ă o demonstra ție destul de conving ătoare care
leagă corup ția de productivitatea capitalului. Frac ția PIB supra totalul stocului de capital fix
într-o țară poate fi interpretat ă ca o m ăsură a eficien ței utiliz ării capitalului. Analizând situa ția
din 69 de state și controlând pentru nivelul general de dezvoltare și alte variabile posibile,
Lambsdorf constat ă un impact negativ semnificativ al corup ției asupra acestui raport ce
măsoară eficien ța social ă. Dreapta de regresie trasat ă de acest studiu sugereaz ă că, de
exemplu, îmbun ătățirea cu 5 puncte a scorului integrit ății institu țiilor publice, a șa cum este el
raportat de Transparency International (deci, aducând o țară ca România la nivelul Marii
Britanii) ar m ări PIB în valoare absolut ă cu 20%.

1.3.3. Natura cheltuielilor publice
Când o birocra ție aloc ă resurse publice posibilit ățile de a extrage foloase necuvenite
sunt mai mari în proiecte grandioase de infrastructur ă fizic ă decât în programele labour-
intensive de investi ție în capitalul uman, cum ar fi educa ția, sănătatea, asisten ța social ă
(Hirschman, 1967). De aceea aloc ările publice în societ ăți cu corup ție răspândit ă este de
așteptat s ă favorizeze mai degrab ă prima form ă. Paolo Mauro a testat în câteva studii
succesive aceast ă constatare anecdotic ă (Mauro, 1997; 1998) și a constat într-adev ăr că

22 cheltuielile publice pentru educa ție și sănătate sunt mai sc ăzute procentual în țări unde
corup ția e mai mare, chiar atunci când ele se afl ă pe acela și nivel de dezvoltare.
Tanzi și Davoodi (1997) sus țin chiar c ă nivelul general al investi țiilor publice ca
procent din total este mai mare în societ ăți corupte, pentru c ă asta d ă tuturor func ționarilor
ocazia s ă extrag ă rente, cât ar fi ele de mici, chiar în sectoare mai pu țin "productive" din acest
punct de vedere cum sunt cele sociale. Al ți autori nu ajung la aceea și concluzie în privin ța
investi țiilor publice ca total, dar în general to ți susțin ideea c ă există o distorsionare în alocare
de felul celei descris ă de Mauro, ceea ce explic ă între altele și rata mai sc ăzută a cre șterii
economice pe termen lung: investi ții în capital uman cu raport cost-beneficiu mai bun sunt
evitate, în favoarea sporirii num ărului de proiecte de investi ții de capital propriu-zise
(infrastructur ă mare, proiecte industriale, armament), chiar dac ă acestea din urm ă au o balan ță
cost-beneficiu comparativ mai slab ă.

1.3.4. Fluxuri de capital și investi ții străine directe (FDI)
Corup ția poate submina substan țial capacitatea unei țări de a atrage capital din surse
externe. Fons (1999) arat ă că exist ă o corela ție semnificativ ă între scorurile corup ției
calculate de TI și ratingul acordat sistemului bancar-financiar dintr-o țară de agen ția Moody's,
în încercarea de a oferi poten țialilor investitori pe aceste pie țe o idee despre siguran ța și
transparen ța acestui sistem, separat de ceea ce înseamn ă riscul suveran de țară15. Transparen ța
scăzută și corup ția răspândit ă fac să se înr ăutățească ratingul, deci investitorii sunt descuraja ți
să mai vin ă. Ca atare, corup ția e de a șteptat s ă-și găsească o reflectare în fluxurile de capital.
Într-un studiu comparativ Hines demonstreaz ă că investitorii din SUA au un
comportament u șor diferit fa ță de ceilal ți, pentru c ă se orienteaz ă în m ăsură mai mare c ătre
țări mai pu țin corupte (Hines, 1995). Autorul constat ă aceast ă diferen ță în special dup ă 1977
și o leag ă de adoptarea în SUA a Legii împotriva Practicilor Corupte în Str ăinătate, prin care
americanii sunt penaliza ți la ei acas ă dacă se angajeaz ă în astfel de practici ilegale peste
hotare. Dac ă este a șa, atunci nu e de fapt prea clar care e concluzia general ă ce se desprinde:
investitorii sunt de fapt alunga ți de fenomenul propriu-zis al corup ției, sau de teama de a fi
urmăriți în justi ție la ei acas ă, de c ătre niște autorit ăți publice mult mai eficiente și inflexibile

15 Acesta din urm ă se refer ă la calitatea finan țelor na ționale și riscul ca guvernul s ă intre în incapacitate de
plată; celălalt, discutat aici, la s ănătatea sistemului financiar-bancar privat.

23 decât cele din țările unde au afaceri? Deci nu e limpede dac ă ipoteza corup ției care alung ă
investitorii este validat ă. În plus, Wei (1997a) a încercat s ă reproduc ă rezultatele lui Hines și
să vadă dacă prin compara ție cu americanii japonezii sunt mai tenta ți să investeasc ă în țări
corupte. Cum diferen ța nu rezult ă statistic semnificativ ă, întrebarea r ămâne: sunt investitorii
descuraja ți de corup ția în sine, de riscul de a fi penaliza ți, sau de fapt nu reg ăsim nici un fel de
astfel de efect16.
Probabil c ă un răspuns nu se poate da decât prin rafinarea analizei, a șa cum am v ăzut
și la paragrafele precedente: putem presupune c ă pentru investitorii str ăini conteaz ă formele pe
care le ia corup ția și în special nivelul ei de previzibilitate și stabilitate, cel pu țin la fel de mult
cât nivelul ei absolut. De exemplu Alesina și Weder (1999) au publicat o serie de regresii pe
un eșantion mare de țări în care este testat ă asocierea între volumul FDI și nivelul corup ției,
estimat cu toate m ăsurătorile conven ționale disponibile. Concluzia lor a fost c ă nu exist ă o
corela ție semnificativ ă.
Însă analizele PriceWaterhouseCoopers (2001) bazate pe evalu ări făcute de paneluri
de exper ți și având ca variabil ă independent ă așa-numitul scor al opacit ății – un indicator
care ia în seamn ă și corup ția, dar mai ales elemente ca instabilitatea cadrului institu țional,
calitatea proast ă a reglement ărilor cu care se confrunt ă investitorii și îndeosebi
imprevizibilitatea procesului de decizie public ă – sus țin că exist ă o leg ătură puternic ă între
acesta și un nivel sc ăzut al FDI. Studiul plaseaz ă de exemplu România în clasa țărilor cu
opacitate institu țională mare (71 pe o scar ă de la 0 la 100, fa ță de o medie a țărilor OECD de
30-35) și conchide c ă ea pierde din aceast ă cauză cam 60-70% din FDI pe care l-ar avea dac ă
s-ar plasa pe scala opacit ății la nivelul mediu al țărilor OECD. Dac ă cifrele exacte pot fi
discutate, sugestia de cauzalitate, dinspre opacitate spre fuga investi țiilor, este în tot cazul
puternic ă și greu de respins în evaluarea PriceWaterhouseCoopers.
Ideea este sus ținută de alte studii, precum Lambsdorf (1999b), ce analizeaz ă un
eșantion de 66 de țări nu doar din perspectiva FDI, care reprezint ă de altfel doar o frac ție din
totalul intr ărilor de capital într-o țară, ci a volumului general al acetor fluxuri. Controlând
pentru efectul unor variabile precum nivelul general de dezvoltare, rata intern ă a economisirii
sau exporturile de materii prime (care pot da distorsiuni în situa ții specifice), autorul constat ă

16 Între timp situa ția s-a schimbat în sensul c ă țările membre OECD au adoptat toate, la recomandarea
acestei organiza ții, legisla ție națională similar ă celei americane spre sfâr șitul ultimului deceniu.

24 că o corup ție asociat ă cu risc politic (imprevizibilitate a deciziei, opacitate a institu țiilor)
reduce intr ările generale de capital.

1.3.5. Asisten ța extern ă
Discu ția privind leg ătura dintre volumul asisten ței externe și nivelul corup ției într-o
țară este una lung ă și plină de implica ții normative. Nu doar c ă ar fi interesant de știut dac ă
corup ția descurajeaz ă cumva furnizorii de asisten ță, pentru c ă în aceste țări în care investi ții
private nu vin, dup ă cum s-a v ăzut la punctul 3.4., doar donatorii externi mai pot suplini golul
de resurse. Dar chiar rela ția invers ă ar fi foarte interesant de testat. Dar ar fi și foarte delicat
din punct de vedere politic: întrebarea este de fapt dac ă nu cumva prea mult ă asisten ță străină
disponibil ă poate agrava corup ția într-o țară cu institu ții slabe și opace, prin ridicarea mizei
luptelor pentru alocarea resurselor.
Din p ăcate în practic ă aceste ipoteze incitante sunt greu de testat, din motive evidente.
De exemplu, cum am putea interpreta o corela ție pozitiv ă între corup ție și nivelul asisten ței
străine: este ea ridicat ă pentru c ă donatorii interna ționali aduc resurse suplimentare, sau
aceștia își concentreaz ă asisten ța deliberat în țări sărace și cu probleme, pentru c ă așa este
normal s-o fac ă, iar tocmai aceste țări manifest ă de regul ă un grad mai ridicat al corup ției? Mai
pe scurt, aju ți cu prioritate o țară prost guvernat ă, sau penalizezi prin retragerea asisten ței
guvernele care administreaz ă țara prost? Aceste dispute cu implica ții deopotriv ă etice și de
policy , unde e greu de g ăsit o rezolvare simpl ă, sunt extrem de actuale și se reflect ă din ce în
ce mai mult în proiectarea planurilor de ac țiune ale organismelor interna ționale.
Însă chiar și fără aceste implica ții normative, cercetarea empiric ă a rela ției între
ajutorul extern și nivelul corup ției dintr-o țară rămâne interesant ă în sine. Alesina și Weder
(1999) au studiat problema pe ajutorul alocat de statele membre OECD utilizând diverse
măsuri ale nivelului corup ției. Pe total e șantion autorii nu g ăsesc vreo urm ă de discriminare
față de țările mai corupte, ci dimpotriv ă: deși slab semnificativ ă statistic, se pare c ă asocierea
este mai curând pozitiv ă, în sensul c ă statele OECD tind s ă asiste mai curând țări cu probleme
din acest punct de vedere. Îns ă rezultatele variaz ă în func ție de selec ția statelor donatoare.
Țările scandinave și Australia, de exemplu, demonstreaz ă o puternic ă propensiune de a asista
state în curs de dezvoltare cu corup ție înalt ă. La extrema cealalt ă, SUA evit ă de regul ă să se
implice în astfel de locuri. Îns ă este probabil c ă aceste diferen țe nu reflect ă neapărat o op țiune

25 explicit ă ca atare, ci sunt mai curând efecte neinten ționate ale sistemului de priorit ăți, reguli și
proceduri care guverneaz ă ajutorul pentru dezvoltare în diversele țări OECD.

1.4. Cauze ale corup ției testabile empiric
Deja sec țiunile anterioare au oferit câteva sugestii privind complexitatea
mecanismelor cauzale ale acestui fenomen. Nu doar c ă de multe ori este greu de distins între
efecte și cauze, corup ția fiind de fapt doar o component ă a unui cerc vicios mai amplu (cazul
relației între corup ție și inegalitate social ă, de exemplu). Dar dup ă cum s-a v ăzut factorii
externi joac ă de asemenea un rol, și chiar asisten ța interna țională bine inten ționată, de multe
ori având incluse programe de combatere a corup ției, poate crea f ără să vrea un mediu de
reproducere a acestui comportament atunci când este perceput ă ca o r ăsplată pentru un
comportament deviant, iar rezolvarea problemei duce la retragerea sprijinului financiar.
1.4.1. Tipul de regim politic
Efectele existen ței unui regim politic democratic asupra corup ției pot fi bine testate
de când au devenit disponibile pe scar ă largă scoruri care evalueaz ă prin compara ție nivelul
de democratizare dintr-un stat. Indicele Gastil a fost de exemplu folosit de Paldam (1999a),
care a ajuns în prim ă instan ță la concluzia c ă mai mult ă democra ție înseamn ă mai pu țină
corup ție. Dar corela ția este slab ă – și dispare de tot în regresii multivariate dac ă se introduc
variabile suplimentare precum PIB/cap (în medie democra țiile sunt mai dezvoltate decât non-
democra țiile). Este deci posibil ca aceste variabile s ă explice de fapt varia ția nivelului
corup ției, nu existen ța democra ției ca atare.
La aceea și concluzie ambigu ă ajunge Treisman (2000) folosind de asemenea scorul
Gastil pentru democra ție. Îns ă pe un sub-e șantion de 64 de țări el testeaz ă nu doar existen ța
unui regim politic democratic, ci și continuitatea sa în timp, din 1950 și până azi. De aceast ă
dată asocierea este statistic semnificativ ă, ceea ce arat ă că deși scorul actual al democratiz ării
poate s ă nu fie relevant, men ținerea f ără întrerupere pe o perioad ă lungă de timp a unui regim
democratic duce probabil la reducerea corup ției.
Brunetti și Weder (1998b) exploreaz ă de asemenea impactul unui mediu politic
democratic asupra nivelului corup ției pe un e șantion mare de țări și la diverse intervale de

26 timp17, constatând c ă în țări ca Paraguay, Bolivia sau Coreea de Sud trecerea de la autoritarism
la democra ție a redus corup ția așa cum este ea raportat ă de majoritatea indicatorilor existen ți
pe pia ță. Însă includerea în e șantion a țărilor din Europa Central ă și de Est (ECE) d ă peste cap
analiza, orice corela ție disp ărând. Dac ă se ia de bun ă ideea c ă într-adev ăr în țările foste
comuniste corup ția a proliferat dup ă 1989, a șa cum fac autorii men ționați, atunci concluzia
lor că datele nu sus țin superioritatea democra ției din acest punct de vedere este corect ă.
Există o problem ă însă în interpretarea acestor date în zona ECE, în special a celor
longitudinale, din cauze evidente: sub regimul comunist asemenea evalu ări nu se puteau face
– și chiar dac ă s-ar fi f ăcut rezultatele nu se pot compara u șor peste timp, pentru c ă în
societ ăți complet diferite, a șa cum sunt cele de azi prin compara ție cu cele existente în aceste
țări acum dou ăzeci de ani, r ăspunsul subiec ților la o asemenea întrebare complex ă este afectat
de o mul țime de al ți factori incontrolabili (nivel de trai, satisfac ția personal ă, încrederea în
regimul politic, m ăsura în care discu ția public ă e suficient de liber ă ca în societate s ă se
coaguleze opinii dominante, care la rândul lor influen țează tacit opiniile personale, etc).
În plus, chiar o opera ționalizare mai precis ă așa cum s-a încercat în câteva rânduri – de
exemplu cerând reponden ților ast ăzi să se gândeasc ă strict la frecven ța experien țelor lor
personale concrete în ce prive ște corup ția, ast ăzi față de acum 20 de ani – are limitele sale. În
acest caz trebuie în țeleasă foarte bine natura regimului comunist în func ționarea sa real ă18, ca
sistem al dublului limbaj ce tolera o distan ță foarte mare între normele scrise și realitate,
aplicând propriile reguli în mod interpretativ și selectiv, și în care traficul de influen ță, putere
și bunuri simbolice era foarte intens, f ără să implice totdeauna schimburi evaluate în moned ă.
Într-un asemenea mediu în care regula jocului era s ă te descurci la limita legii, trebuie
procedat cu mare grij ă la opera ționalizarea no țiunii de corup ție, iar cercet ătorul are destul de
puțin control asupra experien țelor personale pe care le au în minte subiec ții atunci când e
vorba de corup ție sub comunism.
Partea de analiz ă comparativ ă a lui Brunetti și Weder este îns ă mult mai rafinat ă și
porne ște de la ipoteza c ă nivelul corup ției trebuie s ă fie cumva legat de gradul de
"deschidere" al unei societ ăți. Deschiderea este un indice compozit în care intr ă rata de
importuri (sau exporturi) în PIB, distorsiunile din politica comercial ă (tarife, alte tipuri de

17 Analiza este bazat ă deopotriv ă pe statistic ă comparativ ă și serii de timp
18 Janos Kornai, 1992. The Socialist System . Princeton Univ. Press.

27 protec ționism, devia țiile de la rata de schimb determinat ă pe pia ță) și un scor al riscului de
expropriere. Autorii sus țin că "deschiderea" astfel definit ă este o m ăsură bună pentru
posibilitatea actorilor sociali de a protesta fa ță de corup ție "ieșirea de pe pia ță" (exit), deci de a
protesta prin fug ă, prin schimbarea unei țări cu alta. Cealalt ă cale de protest este angajarea
activă în ac țiune civic ă sau simpla utilizare a mijloacelor legale pentru a penaliza regimul
(voice ) și ea se reflect ă în drepturile politice, libertate de exprimare și diverse alte mecanisme
de supraveghere a mediului politic și administra ției de c ătre public.
Concluzia la care ajung Brunetti și Weder este c ă al doilea tip de reac ție (voice )
coreleaz ă mult mai puternic cu o corup ție redus ă decât primul ( exit). Cu alte cuvinte, țările mai
deschise c ătre exterior nu sunt neap ărat și mai pu țin corupte, dar cele lipsite de mecanisme
sociale de control de tip voice sunt în medie mai corupte. Aceast ă concluzie sus ține
rezultatele lor din prima parte, cea bazat ă pe analize longitudinale, pentru cazul grupului de
țări latino-americane și est-asiatice, și le contrazice în cazul țărilor foste comuniste.
Rezolvarea dilemei const ă probabil, dup ă cum am ar ătat mai sus, într-o opera ționalizare mai
adecvat ă a noțiunii de corup ție pentru realitatea de dinainte de 1989. Dac ă se procedeaz ă așa
este probabil ca și aceast ă regiune s ă confirme regula general ă că mai mult ă libertate de
exprimare și control democratic ( voice ) reduce corup ția.
Un alt element important ce define ște regimului politic este sistemul de justi ție.
Există deja studii care au produs indicatori ce m ăsoară gradul în care acesta este independent,
eficient și dă soluții previzibile. World Development Report (1997) analizeaz ă pe un e șantion
de 59 de țări influen ța pe care o are asupra corup ției calitatea sistemului și actului de justi ție
astfel evaluat ă. Rezultatele sunt de ast ă dată în mod clar semnificative, în sensul c ă un scor
mai bun la calitatea justi ției duce la un scor mai sc ăzut al corup ției.Având în vedere c ă primul
este derivat doar din elemente institu ționale direct observabile, nefiind bazat pe percep ții, se
poate conchide c ă o justi ție bun ă reduce corup ția, și nu invers. Aceea și relație de cauzalitate
este raportat ă și de Ades și Di Tella (1996).

1.4.2. Institu țiile publice
Sistemele de recrutare și salarizare ale func ționarilor publici pot de asemenea s ă aibă
o influen ță mare asupra gradului de corup ție, dar cum și în ce sens se pare c ă este dificil de
demonstrat. Evans și Rauch (1996) au testat pe un e șantion de 35 de țări în curs de dezvoltare

28 ipoteza c ă un corp de func ționari publici mai profesionist și selectat pe criterii meritocratice
reduce corup ția. Gradul în care acest corp este meritocratic a fost aproximat prin procentul
funcționarilor de rang înalt care sunt angaja ți în urma unui concurs deschis pentru post; și
prin procentul celor care au diplome universitare. Controlând pentru efectul altor variabile,
rezult ă o corela ție în sensul a șteptat, îns ă foarte slab ă.
O altă întrebare care s-a pus este în ce m ăsură nivelul salariz ării din sectorul public
într-o țară, prin compara ție cu cel privat, afecteaz ă permeabilitatea la corup ție a administra ției.
Ca exemplu se d ă de regul ă cazul Suediei, ast ăzi un model de integritate administrativ ă, care
însă în secolele XVII și XVIII era considerat ă una din cele mai corupte țări din Europa, la
paritate cu Imperiul Otoman (Lindbeck, 1975). Reformele administrative din secolul XIX,
care au presupus o ra ționalizare și reducere a administra ției, reflectând o reducere a
interven ției statului în general, plus o cre ștere semnificativ ă a veniturilor și statutului social al
funcționarilor publici (de asemenea redu și ca num ăr) au schimbat complet situa ția. Dar, cum se
întâmpl ă de regul ă, și pentru acest exemplu se pot g ăsi contra-exemple.
Rickeghem și Weder (1997) fac o analiz ă sistematic ă a problemei pornind de la
ipoteza c ă salariile mici îi determin ă pe func ționari s ă-și suplimenteze veniturile în mod ilicit,
în vreme ce salariile mari îi fac s ă se gândeasc ă de dou ă ori înainte de a risca s ă-și piard ă
poziția. Din date rezult ă într-adev ăr un astfel de efect – dublarea salariilor în sectorul public
ridică scorul de țară pe scala Transparency International cu aproximativ 0.5 puncte – îns ă
eșantionul de doar 28 de țări face ca statistica s ă nu fie robust ă. Studii mai recente cu un aparat
metodologic mai rafinat, controlând pentru o mul țime de variabile posibile au dus la rezultate
ambigue, nesemnificative statistic (Swamy et al, 1999; Treisman, 2000).
În plus, a pune în aceea și categorie func ționarii publici dintr-o țară nu este foarte
corect, pentru c ă mici varia ții naționale pot ascunde varia ții mari în interiorul aceleia și țări, de
la un domeniu de activitate la altul. Ar fi interesant de comparat deci modul cum r ăspund la
aceea și mărire de salariu func ționari din sectoarele sociale, din finan țe publice, din agen țiile
care se ocup ă de investi ții în infrastructur ă, șamd, deoarece comportamentul lor e posibil s ă nu
fie acela și. Pentru moment îns ă datele care s ă permit ă asemenea analiz ă lipsesc. Mai mult,
apare din nou problema sensului cauzalit ății: țările mai corupte, care tind s ă fie și mai s ărace,
au mai pu ține resurse publice la dispozi ție pentru a între ține aparatului de stat. La asta se
poate ad ăuga tradi ția accept ării sociale a faptului c ă func ționarii trebuie s ă-și suplimenteze

29 cumva veniturile, ceea ce nu e cazul în țările unde ei sunt mai bine pl ătiți decât media. Deci
corup ția crescut ă poate fi și o cauz ă, nu doar o conscin ță a salariilor mici.
În general, ideea c ă se poate combate corup ția doar prin cre șterea resurselor
disponibile în institu țiile publice – sau prin înfiin țarea unora noi, precum agen țiile sau
comisiile speciale de monitorizare a fenomenului – este tot mai greu de sus ținut în lumina
experien ței acumulate. Astfel de programe speciale anti-corup ție mizeaz ă până la urm ă tot pe
administra ția existent ă – poli ție, inspec ție financiar ă, justi ție – pentru a aplica legi tot mai
multe și mai stricte în aceast ă privin ță. Prezum ția este c ă ele vor m ări responsivitatea și vor
reduce tenta țiile de fraud ă în sectorul public. Numai c ă, în țări sărace sau în curs de
dezvoltare, exact aceste institu ții de control și aplicare a legii sunt tocmai cele mai slabe și
corupte p ărți ale sectorului public. A le pune la dispozi ție mai multe resurse nu este neap ărat
calea de urmat pentru a le ajuta s ă se cure țe. Un exemplu în acest sens citeaz ă Shleifer și
Vishny (1998), ar ătând c ă, în Rusia dup ă 1990, unit ățile de elit ă ale poli ției au fost dotate cu
arme și mijloace tehnice avansate pentry a combate criminalitatea, iar acestea au fost pur și
simplu vândute mafiei la pre țuri ceva mai ridicate decât înainte.
Atunci când strategiile speciale bazate pe suplimentare de resurse au func ționat, ca în
cazurile adesea citate ale Hong Kong și Singapore, ele s-au combinat cu multe alte m ăsuri
luate simultan, a șa încât cauza este greu de izolat (Klitgaard, 1988; UNDP, 1997). Comisiile
Speciale Anti-corup ție au fost înzestrate de exemplu cu un cadru legislativ "de urgen ță" care
pentru cazuri de corup ție suspenda prezum ția de nevinov ăție, inversând sarcina probei, care
revenea astfel ap ărării. În acela și timp, ofensiva anti-corup ție a coincis în ambele ora șe-stat cu
o viguroas ă dereglementare a via ții economice, în special a regimului fiscal și vamal, care a
redus astfel cererea de mit ă. În plus, dup ă cum remarc ă studiile amintite, decisiv ă în cele dou ă
cazuri a fost pur și simplu existen ța voin ței politice ferme de a combate corup ția, care în
general era mai mult asociat ă cu sfera administra ției, nu a sferelor înalte ale guvern ării. În
asemenea circumstan țe speciale greu de reprodus, este greu de generalizat, iar factorul voin ță
politic ă reală este oricum unul eluziv și care poate fi dedus cel mult ex-post, nu programat ca
element constitutiv al unei strategii publice.

30 1.4.3. Determinan ți culturali
Unele societ ăți se caracterizeaz ă printr-un nivel crescut al încrederii interpersonale, îl
altele acesta poate lipsi. Înclina ția agen ților de a coopera, de a respecta regulile scrise și de a
se mobiliza ca form ă de protest atunci când cineva este tratat de autoritate în mod diferen țiat –
fie în bine, fie în r ău – este de asemenea diferit ă de la un loc la altul. Efectele existen ței acestor
forme de "capital social", în variile defini ții care i se dau, au putut fi cercetate mai sistematic
în special de când au devenit disponibile baze de date trans-na ționale precum cele ale World
Value Service. Un e șantion reprezentativ de persoane din 40 de țări au fost inclu și într-un
panel care este chestionat la intervalle de timp cu aceea și baterie de întreb ări.
La Porta (1997) a analizat variabila încredere interpersonal ă din acest sondaj în rela ție
cu nivelul corup ției în fiecare țară, a exclus efectul altor variabile precum dezvoltarea și a
ajuns la concluzia c ă prima are un impact negativ semnificativ asupra celei din urm ă. Deci cu
cât mai mult capital social, cu atât mai sc ăzută e corup ția. Asta confirm ă "ipoteza Putnam"
(capitalul social este benefic pentru societate în general) și pare s ă infirme "ipoteza Olson"
contrar ă (că prea mult capital social poate fi d ăunător, stimulând asocierea agen ților sociali în
scop de rent-seeking pe seama restului comunit ății).
Însă o analiz ă statistic ă pierde multe nuan țe. Se pot g ăsi căi de a reconcilia ipoteza
Olson cu aceste rezultate, de exemplu argumentând c ă anume forme de asociere, cele
"negative", care se fac dup ă anumite tipare sociale pre-existente, tradi ționale, sunt tocmai un
răspuns al indivizilor la lipsa general ă de încredere dincolo de grani ța unor grupuri
"naturale" precum familia.
Studii mai noi nuan țează însă concluziile de acest fel. S-a observat în repetate rânduri
că, în regimuri nedemocratice precum era acela din URSS, intensitatea rela țiilor sociale varia
invers propor țional cu încrederea în institu țiile politice oficiale (Mishler and Rose, 2001).
Indivizii foloseau resursele de capital social pe care le puteau mobiliza pentru a se proteja de
institu țiile unui stat în care nu aveau încredere. Genul de interac țiuni subterane care ap ăreau
între ei – mergând de la sfera pur economic ă, unde se tranzac ționau bunuri și servicii de baz ă
aflate în ve șnică penurie, pân ă la bunuri simbolice și culturale, de asemenea furnizate cu
parcimonie – sau între indivizi și reprezentan ții statului, avea tr ăsături care ast ăzi le-ar încadra
în mod clar în categoria corup ție. Cu toate acestea, capitolul al treilea a acestei teze, dedicat

31 corup ției în țările în tranzi ție, propune o distinc ție esen țială și o înțelegere mai subtil ă a naturii
corup ției în state incomplet modernizate.
Mai mult, exist ă cazuri de societ ăți în care corup ția este predominant politic ă, fiind
astfel vizibil ă în special cet ățenilor cu capital social și cognitiv înalt (Kim, 2005). Ceea ce
creeaz ă efectul neobi șnuit ca tocmai ace știa să manifeste nivelul cel mai sc ăzut de
asociativitate și încredere dintre toate grupurile sociale. Ca atare, în studiile statistice stocul de
capital social coreleaz ă aici invers cu percep ția corup ției și gradul de toleran ță față de
fenomen, deci nu poate fi folosit ca resurs ă pentru revitalizarea particip ării civice și pentru
cooperarea cu institu țiile oficiale.
Rolul religiei a fost de asemenea examinat de La Porta în lucrarea men ționată.
Confesiunile religioase "ierarhice", precum islamul, catolicismul sau ortodoxia coreleaz ă cu
un stoc sc ăzut de capital social și cu implicare civic ă redus ă, constat ă el. Deloc surprinz ător,
regăsește de asemenea o asociere pozitiv ă și semnificativ ă a dominan ței acestor confesiuni
într-o societate cu un nivel ridicat al corup ției, și conchide c ă mecanismul cauzal nu are de-a
face cu dogma ca atare, ci mai curând cu modelul social ierarhic construit independent de
aceasta, centrat în deferen ță față de autoritate19 pe care îl promoveaz ă aceste confesiuni. Într-o
lucrare ulterioar ă (La Porta, 1999) confirm ă aceste concluzii pe un e șantion l ărgit la 114 țări,
însă analiza devine de ast ă dată sensibil ă la includerea variabilei PIB/cap.
Treisman (2000) testeaz ă și el variabila religie pe un e șantion de 64 de țări și obține o
asociere puternic ă și cu semnul minus între nivelul corup ției și procentul popula ției ce apar ține
diverselor biserici protestante. Paldam (1999b) rafineaz ă și mai mult analiza identificând 11
grupuri de confesiuni religioase și verificându-le impactul. Constat ă că în societ ățile cu
dominant ă religioas ă creștin-protestant ă sau "tribal ă" corup ția e mai sc ăzută, iar în cele cu
dominant ă creștină pre-Reform ă, musulman ă sau hinduist ă e mai ridicat ă. Problema pe care
Paldam o semnaleaz ă fără să o poat ă rezolva este, din nou, cea a simultaneit ății: dac ă nu
cumva exist ă o a treia variabil ă ce le-ar putea explica pe amândou ă – de exemplu, mo ștenirea
colonial ă britanic ă. Revin asupra acestui aspect mai jos.

19 De fapt atitudinea indivizilor într-o asemenea societate e mult mai complex ă, deferen ța față de autoritate
fiind probabil mai mult o reac ție de team ă față de cel care de ține for ța, decât una de acceptare a unor reguli
considerate legitime. Un fost primar al Bucure știului rezum ă abrupt și precis acest tip de atitudine cu care s-
a confruntat la concitadinii s ăi, văzută ca o caracteristic ă a societ ății tradi ționale: "Bucure ștenii… p ăstreaz ă
caracterul umil al țăranilor din care se recruteaz ă. Ei sunt anarhici în fa ța unei autorit ăți legale și servili în
fața autorit ății abuzive". (Dem Dobrescu, Viitorul Bucure știlor, 1934).

32 Ideea c ă societ ățile ierarhice sunt în medie mai corupte este sus ținută și de Husted
(1999), cu o metodologie complet diferit ă. El pleac ă de la ideile și bazele de date propuse de
Hofstede (1997), un cercet ător al sociologiei organiza țiilor. Variabila-cheie cu care lucreaz ă
este "toleran ța față de putere" ( power distance , indicând în ce m ăsură indivizii afla ți pe
treapta cea mai de jos în institu ții sau organiza ții într-o anume societate accept ă
distribuirea inegal ă a puterii). Variabila aceasta pare s ă aibă efectul cel mai puternic, în
sens pozitiv, asupra nivelului corup ției dup ă ce se controleaz ă pentru al ți posibili factori
explicativi. Dou ă alte varibile culturale reies a avea un impact semnificativ și pozitiv în
aceast ă direc ție: în primul rând, m ăsura în care preocup ările pentru succes strict material
prevaleaz ă asupra celor de calitate a vie ții în general (ceea ce aproximeaz ă polaritatea
valori materialiste – valori post-materialiste); în al doilea rând, gradul în care membrii
unei societ ăți se simt amenin țați de situa ții incerte sau de necunoscut (tendin ța de a evita
riscurile). Pe scurt, cu cât într-o societate toleran ța față de inegalitatea distribuirii puterii
este mai mare, iar valorile materialiste și tendin ța de a evita riscurile sunt mai accentuate,
cu atât este mai probabil s ă se reg ăseasc ă un nivel crescut al corup ției. Sensul cauzalit ății
nu este îns ă limpede, pentru c ă toate aceste atitudini pot fi puternic influen țate de nivelul
perceput al corup ției.
Multe dintre studiile men ționate mai sus s-au lovit de o variabil ă dummy foarte
interesant ă care, în mod paradoxal, n-a fost înc ă explorat ă în mod conving ător: impactul
fostelor regimuri coloniale. Aceast ă variabil ă apare ici și colo ca una de control, precum
în Treisman (2000) și Swamy et al (1999). Treisman g ăsește că fostele colonii britanice
au în medie un nivel al corup ției mai redus, atât prin compara ție cu state care au fost
colonii ale altor mari puteri, cât și cu state care n-au fost deloc colonii, chiar dup ă ce se
exclude efectul altor factori precum nivelul de dezvoltare sau existen ța unui sistem de
drept tip common law . În sine faptul este surprinz ător, cel pu țin pentru cei care sus țin pe
bază de dovezi anecdotice c ă existen ța vreme îndelungat ă a unei administra ții coloniale ar
fi dus la proliferarea corup ției. Numai c ă studii centrate exact în aceast ă corela ție direct ă
moștenire colonial ă-corup ție, dup ă cum spuneam, lipsesc, deci rezultatele constituie mai
mult deschideri pentru cercet ării viitoare decât concluzii clare.
O linie de cercetare înrudit ă și mai bine dezvoltat ă – cea care exploreaz ă corela ția
între calitatea democra ției și moștenirea colonial ă – a ajuns la acela și tip de rezultat:

33 apartenen ța la fostul Imperiu Britanic este un predictor pentru o democra ție mai stabil ă și
de mai bun ă calitate20. Însă aceste studii sugereaz ă și problemele, înso țite de rafin ări
ulterioare, pe care le presupune o asemenea argumentare. S-a f ăcut de exemplu observa ția
că "moștenirea colonial ă britanic ă" cuprinde dou ă tipuri de experien țe foarte diferite: una a
societ ăților bine închegate, complexe, care au fost înglobate ca atare în Imperiu (cazul Asia
de Sud); și alta a spa țiilor goale care au fost populate cu coloni ști europeni (Australia, SUA).
Dacă se face în analiz ă aceast ă diferen ță, se observ ă că doar al doilea grup de țări explic ă
diferen ța semnificativ ă în calitatea democra ției, în vreme ce pentru primul efectul "mo ștenirii
coloniale" dispare. Este posibil ca și în cazul studiilor privind impactul colonialismului
asupra corup ției să se reproduc ă aceea și situa ție: nu atât simpla apartenen ță la un imperiu
colonial, sau adoptarea unui anume sistem de justi ție, sau a unei limbi sau religii, par s ă
conteze, ci un accident istoric legat de modul și scopul coloniz ării. Caz în care explica ția
cultural ă, chiar dac ă nu se poate exclude ca atare, este cel pu țin pus ă într-o lumin ă nouă.
Swamy at el (1999) și Dollar et al (2000) identific ă și o dimensiune de gen în
proliferarea corup ției. Un procent crescut al participarii femeilor pe pia ța muncii, și un
procent crescut al reprezent ării lor politice în parlament coreleaz ă puternic și negativ cu
nivelul corup ției într-un e șantion de 66 de state. Autorii sus țin că efectul se reg ăsește
indiferent de ac țiunea altor variabile precum nivelul de dezvoltare. Îns ă admit c ă pot exista
altele mai greu de testat precum aderen ța societ ății în cauz ă la valorile post-materiale, sau
îndep ărtarea de modelul ierarhic tradi țional în comunitate. Studiile de caz punctuale discutate
de Swamy sugereaz ă însă că politicile deliberate de cre ștere a rolului femeilor pot duce într-
adevăr la sc ăderea nivelului corup ției.
Majoritatea cercet ătorilor care reg ăsesc o corela ție între corup ție și diver și factori
culturali sunt îns ă de acord c ă aceasta nu trebuie privit ă ca o determinare strict ă, iar factorii de
decizie nu trebuie prin urmare s ă se descurajeze. Variabilele culturale explic ă doar o frac țiune
din varia ția nivelului corup ției iar în jurul unei valori medii de grup r ămâne destul spa țiu
pentru ca o țară sau alta s ă-și îmbun ătățească semnificativ performan ța pe dimensiunea
integritate. În plus, atitudinile și valorile culturale sunt nu doar o cauz ă, dar și o expresie a
structurilor institu ționale care au dus la formarea lor. În vreme ce valorile și atitudinile pot fi

20 Sunt numeroase studii de acest fel. Unul din ele, care men ționeaz ă și o scurt ă bibliografie a subiectului, este
Hadenius (1994).

34 mai greu atinse cu interven ția prin policy , cadrul institu țional este obiect legitim de interes
pentru cei care proiecteaz ă strategii anti-corup ție. Numai c ă aceste proiecte de policy trebuie
să ia în calcul posibilitatea ca m ăsuri care într-un loc au func ționat bine s ă nu mearg ă la fel de
bine în alt ă parte, explica ția fiind chiar factorii culturali, dup ă cum observ ă în concluzie
Husted (1999). De pild ă, planurile de lupt ă anti-corup ție trebuie adaptate local în societ ăți cu
toleran ță mare fa ță de ierarhiile de putere sau cu valori materialiste pronun țate.

1.5. Sinteza argumentelor din studiile empirice: problema grupului de țări ex-comuniste
Valul recent de studii emprice asupra fenomenului corup ției s-a concentrat atât asupra
cauzelor, cât și asupra efectelor acestuia. În general se consider ă demonstrat c ă el se
manifest ă mână în mân ă cu politicile opace, imprevizibile și distorsionate, inegalitatea în
distribuirea veniturilor, lipsa de competi ție și toleran ța social ă crescut ă față de ierarhii. Pe de
altă parte, e hazardat s ă se propun ă mecanisme cauzale precise. Corup ția poate fi în acela și
timp cauz ă și efect într-un cerc vicios mai larg care implic ă institu țiile și cultura, iar adesea o
asociere clar ă între ea și un alt factor poate fi explicat ă și prin ac țiunea unei a treia variabile
mai profunde. În ciuda acestor dificult ăți studiile empirice asupra corup ției au meritul c ă
identific ă cel pu țin zone concentratoare de probleme, avertizeaz ă în privin ța unor solu ții
simpliste, bazate pe dovezi anecdotice ce se pot dovedi irelevante, și sugereaz ă căi de
acțiune mai realiste.
Tabelul de mai jos rezum ă schematic concluziile discutate în sec țiunile precedente.
Studiile au ar ătat că efectele concrete ale unei corup ții răspândite pot fi uneori ambigue, ca în
cazul investi țiilor str ăine directe. Stimulentele de a investi sau nu într-o țară nu țin doar de
nivelul absolut al corup ției, ci mai cu seam ă de formele pe care le îmbrac ă ea: cu cât este mai
imprevizibil ă, cu atât efectul de descurajare e mai mare. De asemenea, un procent mare al
cheltuielilor publice în PIB (un "stat interven ționist") nu este neap ărat asociat cu corup ția, la
fel cum nici un sistem politic mai descentralizat nu este mai pu țin corupt. Asisten ța extern ă
primit ă de o țară în curs de dezvoltare nu pare s ă fie nici încurajat ă, nici descurajat ă de
prezen ța corup ției, de și lucrurile se pot prezenta în mod diferit dac ă se analizeaz ă pe grupuri
de donatori.
Prezen ța la un moment dat a unui regim politic democratic de asemenea nu este un
predictor bun al nivelului corup ției dintr-o țară – dar dac ă se analizeaz ă serii lungi de timp,

35 atunci poate fi. Atunci când se includ și statele foste comuniste în analiz ă, conteaz ă foarte
mult cum este definit ă și opera ționalizat ă situa ția corup ției înainte de 1989. Elemente ale
statului de drept, precum o justi ție de bun ă calitate și mecanisme de tip "voice" sunt mult mai
importante în aceast ă direc ție. Iar abunden ța resurselor naturale care se preteaz ă la o
exploatare direct ă este un predictor pentru corup ție.
Un corp de func ționari publici selecta ți meritocratic și un nivel ridicat de salarizare nu
par să aibă un impact discernibil asupra inciden ței corup ției, îns ă aici metodologia este înc ă
rudimentar ă și trebuie rafinat ă. În fine, determinan ții culturali conteaz ă, dar totul pare s ă se
reduc ă la un set mic de variabile incluzând încrederea interpersonal ă și toleran ța social ă față
de ierarhii și inegalitatea distribuirii puterii în institu ții. Aceste concluzii sunt de asemenea
foarte sensibile la mici schimb ări în metodologia folosit ă.
Analizând influen ța variabilelor prezentate în tabel, se constat ă că nici una nu
surprinde specificul țărilor în tranzi ție din Europa Central ă și de Est. Nici m ărirea statului (ca
% din PIB colectat), nici gradul de descentralizare, nici nivelul general de dezvoltare (PIB/cap)
sau structura cheltuielilor publice nu le individualizeaz ă într-un tablou comparativ, în raport
cu alte țări din Europa, din OECD sau chiar cu alte țări în curs de dezvoltare. Nivelul de
inegalitate social ă sau gradul de democratizare atins pân ă la sfâr șitul deceniului '90 le
plaseaz ă în puncte diferite pe scalele interna ționale respective.De asemenea, variabilele
tradiții culturale, tip de institu ții legale mo ștenite sau înzestrare cu resurse naturale creaz ă tot
atâta diversitate în interiorul grupului cât și în afara sa, deci nici aceastea nu permit detectarea
de trăsături comune.
Unul din cele mai recente studii sistematice și comparative asupra corup ției pe glob
confirm ă în general concluziile anterioare (sintetizate în tabel), inclusiv statutul aparte pe care
trebuie s ă îl aib ă societ ățile foste comuniste în aceste analize pentru a nu r ăsturna toate
concluziile generale (Svensson, 2005). Autorul, ce lucreaz ă și în calitate de consultant pentru
noua strategie anti-corup ție a B ăncii Mondiale lansat ă de pre ședintele Wolfowitz, sus ține
principiul general c ă sărăcia și corup ția sunt asociate și încearc ă să detecteze în ce direc ția
acționeaz ă cauzalitatea. A șa cum constataser ă și alți autori, exist ă o intui ție puternic ă ce
susține ideea c ă o societate corupt ă se dezvolt ă pe termen lung sub poten țialul ei optim.
Numai c ă există contraexemple precum Coreea de Sud timp de decenii, sau China ast ăzi, care
infirm ă punctual aceast ă teză.

36 Regresiile lui Svensson identific ă patru factori asocia ți în mod semnificativ și univoc
cu corup ția: nivelul general de educa ție al popula ției; deschiderea economiei na ționale c ătre
exterior (m ăsurată, cum s-a ar ătat și mai înainte, prin volumul importurilor în totalul PIB);
libertatea presei, ca mijloc eficient de lupt ă împotriva corup ției; și faptul c ă a societate a
trecut de curând prin experien ța unui regim comunist. Dac ă primii trei nu pun probleme
deosebite – și confirm ă linia general ă a concluziilor din celelalte studii comparative – ultimul
seamănă mai curând a variabil ă rezidual ă, definit ă post-factum din analiz ă. Nu se explic ă ce
anume din experien ța regimului comunist influen țează modul cum se comport ă azi societ ățile
respective, care în statistica lui Svensson apar ca un grup aparte.
În concluzie, dac ă este s ă discernem un specific al corup ției în societ ățile în tranzi ție
din regiunea noastr ă, pare pu țin probabil c ă măsurătorile cantitative îl vor putea l ămuri pân ă
la cap ăt. Încerc ările prezentate în acest capitol s-au poticnit de fiecare dat ă în fa ța acestei
probleme, pe care au rezolvat-o introducând variabila dummy "mo ștenire comunist ă".
Capitolele urm ătoare î și propun s ă identifice tocmai asemenea elemente de analiz ă care nu
apar în cercet ările empirice trecute în revist ă aici, și care ar putea explica: (i) ce este specific
fenomenului corup ției în lumea post-comunist ă; și (ii) ce poate explica variabilitatea sa intra-
regional ă, acolo unde aceasta exist ă.
Asoc
iere statistic
semnific. Sens
cauzalitate
determinat* Obs.
1. M ărimea statului (%
PIB)
2. Descentralizare -► Asociere – ar putea exista
în anumite condi ții (D "bine
3. Calitatea institu țiilor
interac țiuni multe cu
birocra ția
distorsiuni de policy
Resurse disponibile,
salarii publice mari + + Asociere slab ă, mai
curând previzibilitatea corup ției
4. Libera competi ție – Probleme de definire și
măsurare LC
5. Inegalitatea social ă – Însă poate exista
simultaneita te cu alte variabile
6. Nivel investi ții – + <- Nivel absolut corup ție
Predictibilitate corup ție

37 7. PIB
nivel absolut
viteza cre șterii – (–) Însă poate exista
simultaneitate cu multe alte
variabile (istoric)
Asocierea exist ă doar pe
perioade lungi de analiz ă
8. Resurse naturale + ->
9. Structura cheltuielilor
publice (proiecte mari) +
10. Investi ții str ăine
directe (FDI) – <- Nivel absolut
Corup ție opac ă,
imprevizibil ă
11. Asisten ță
interna țională
12. Regim politic
democra ție Simultaneitate (nivel
dezvoltare) democra ție > 50 ani;
"voice " – ->
sistem de justi ție bun – ->
13. Determinan ți
culturali
capital social (încredere) –
nivel educa ție (-) (-») Dacă se exclude grupul
important al țărilor foste socialiste
religie – -► Dar explica ția poate fi de
fapt toleran ța la ierarhii, nu
toleran ța la ierarhie
social ă + -►
moștenire colonial ă
(British) – -> Dar dispare dac ă
introducem tipul de colonizare
14. Societate fost ă
comunist ă + (-») Variabil ă rezidua lă
(Svensson, 2005)

38

Cap.2 Problema de explicat: performan ța
slabă și corup ția mare din România în
context comparativ

2.1. Buna guvernare și performan ță administrativ ă: o privire asupra regiunii
România se plaseaz ă ultima dintre toate țările nou membre ale UE pe un indice
compozit al calit ății actului guvern ării calculat de exper ții Băncii Mondiale21: o medie de șase
scoruri ce m ăsoară responsivitatea administra ției, eficien ța guvern ării, calitatea
reglement ărilor, statul de drept, nivelul corup ției și stabilitatea politic ă (Fig. 2.1). În aceast ă
evaluare comparativ ă, una din cele mai recente și complete disponibile, întrepris ă pe 175 de
țări prin combinarea principalilor indicii ai calit ății guvern ării produ și de diverse organiza ții,
România se plaseaz ă chiar în urma unor țări nou-candidate precum Croa ția. Mai mult,
România a realizat cea mai modest ă creștere de scor între 1996 și 2004 dintre toate statele
incluse în grup.
Chiar și aceast ă mică îmbun ătățire s-a realizat mai mult pe seama indicelui de
stablitate politic ă, nu a celor ce m ăsoară mai direct performan ța administrativ ă sau
integritatea actului guvern ării (Fig.2.2). Calitatea reglement ărilor s-a înr ăutățit între 1996 și
2004, iar performan ța în ce prive ște controlul corup ției a urmat aceea și tedin ță. În general,
diagnoza arat ă că în prima decad ă și jumătate de tranzi ție, judecând comparativ, România nu
a reușit să complementeze liberalizarea politic ă printr-o capacitate adecvat ă de politici (în
sensul de policy ) și printr-o cre ștere a intergrit ății administra ției. Evolu ția pe cele dou ă
direcții a fost inegal ă, iar calitatea actului administrativ a r ămas în urm ă (Fig. 2.3)22. Cifrele
prezentate justific ă deci notele proaste primite de România în ultima vreme, inclusiv în

21 D. Kaufmann and A. Kraay, 2005. Aggregate Governance Indicators 1996-2004 ,
www.worldbank.org/wbi/governance
22 Urmând o sugestie a lui Dorel Șandor (1999).

39 rapoartele anuale ale Comisiei UE, care par a nu fi pur subiective și motivate politic, a șa cum
s-a spus uneori.
Aceast ă incapacitate cronic ă a guvernelor de a se apropia de modelul ra țional de luare
a deciziei (prin pa și ca identificarea problemei, evaluarea de solu ții alternative, luarea unei
decizii ferme, urm ărirea implement ării și feedback) trimite cu gândul mai curând la
administra țiile pre-moderne. De fapt, dup ă cum arat ă un raport interna țional, în asemenea
situații decizii importante sunt adesea nu "luate" propriu-zis, ci ele "se întâmpl ă" ca un fel
de rezultant ă necontrolat ă a presiunilor și semnalelor care vin din diverse direc ții,
dinăuntrul și din afara administra ției23 (OECD, 2003). Aceste disfunc ții sunt accentuate
de capacitatea redus ă de analiz ă aflată la dispozi ția șefilor de institu ții publice și de lipsa
de cultur ă a deleg ării sarcinilor de rutin ă către niveluri inferioare, ceea ce supraîncarc ă
astfel nivelul superior și îi afecteaz ă și mai mult capacitatea limitat ă de coordonare
strategic ă.

23 Decisions are not explictly made, but rather happen, by default" (OECD, 2003, p. 5)

40

Decizia la vârf, în caz c ă exist ă una, func ționeaz ă mai mereu în regim de criz ă și
condus ă de evenimente, f ără planificare pe termen lung, ducând astfel la o guvernare de
tip ad-hoc. Când mare parte din timp este petrecut cu detalii sau urgen țe mărunte,

41 opțiunile cruciale fie trec neobservate, fie sunt trecute inten ționat în plan secund (pentru a
evita conflictele între actorii politici, pentru a evita critica public ă, etc). Ceea ce nu face
decât s ă le amâne, ele fiind decise în aval pe circuitul administrativ, de obicei de c ătre
birocra ția ministerelor în legisla ția secundar ă (normele de implementare), afectând serios
logica democratic ă. Mai mult, aceast ă tendin ță către opacitate și voluntarism birocratic
rezidual, for țat de împrejur ări, reprezint ă un teren favorabil pentru încerc ările de a crea
rețele de rent-seeking – sau, pentru "corup ția mare", ca s ă anticip ăm un concept ce va fi
discutat mai pe larg în capitolul 4. Iar la nivelul actorilor sociali, incertitudinea scurteaz ă
orizontul de timp și îi determin ă să se comporte mai ineficient decât ar fi cazul: de
exemplu, în anumite condi ții, firmele prefer ă să nu fac ă profit, sau s ă-l facă în moduri cât mai
puțin vizibile (Johnson et al, 1999), ceea ce afecteaz ă eficien ța social ă general ă.
Pare improbabil ca aceste probleme s ă se rezolve curând. Este adev ărat că urgen țele
tranzi ției au fost multe, îns ă cercul vicios al legilor prost elaborate și trecute prea repede, care
cer apoi alte acte normative, de regul ă ordonan țe, pentru a le corecta pe primele, mai mult
încurc ă lucrurile. Uneori elaborarea de legi ajunge s ă fie chiar substitut pentru ac țiunea real ă,
o cale de a evita confruntarea cu realitatea. Chiar organiza țiile interna ționale de asisten ță au
ajuns s ă înțeleagă că în România este prea mult ă, nu prea pu țină legiferare, și să preseze
pentru dezbateri mai substan țiale care s ă creasc ă calitatea reglement ărilor. Îns ă acest lucru e
greu de f ăcut, de vreme ce nu exist ă un partener bine identificat pe partea român ă care s ă
răspund ă de acest domeniu. Nu a ap ărut nici un sistem de coordonare a formul ării de politici
înainte ca acestea s ă fie transpuse în proiecte de lege, iar func ționarii publici nu știu să-și ajute
șefii cu evalu ări cost-beneficiu sau de impact al m ăsurilor de pe agend ă.
Cabinetul însu și seam ănă în asemenea situa ții cu un forum unde diverse partide (sau
facțiuni ale unui partid) se lupt ă pentru influen ță, premierul având rolul de mediator mai
curând decât de lider cu o agend ă. Pentru ca lucrurile s ă fie și mai complicate, exist ă actori
externi care pot exercita un veto informal asupra deciziilor. Ministerele și agen țiile sectoriale
nu prea comunic ă și nu coopereaz ă, iar ca atare strategiile inter-sectoriale au pu ține șanse de
reușită. Lucrul se face exclusiv pe proiecte de texte legislative, ceea ce favorizeaz ă
concentrarea pe detalii, nu pe documente strategice. Încerc ările din ultimii ani de a stabili o
unitate central ă de coordonare a politicilor nu au dus la rezultate relevante, ministerele și
agențiile puternice continuând s ă-și apere domeniul și resursele.

42 Aceea și fragmentare o manifest ă și corpul func ționarilor publici care, conform
raportului men ționat (OECD, 2003) nici nu constituie un corp unitar ca atare, ci o sum ă de
birocra ții sectoriale opace, conduse conform unor aranjamente specifice fiec ărui domeniu și
care, în ciuda efortului f ăcut în ultima vreme și a înfiin țării unei agen ții speciale, nu au putut fi
uniformizate. Aceast ă agenție este prea slab ă politic pentru a putea impune reguli comune sau
a controla recrut ările în ministere puternice, iar în anumite cazuri nu a reu șit nici m ăcar să
completeze o baz ă de date cu salariile. Modestele elemente de management al performan ței
introduse pentru func ționarii publici au r ămas în mare parte pe hârtie.
De fapt, acest tablou plin de disfunc ții al mecanismului de luare și punere în practic ă a
deciziei nu este ceva cu totul nou. M ăsurile intempestive și prost preg ătite, coordonarea slab ă
între sectoare și o administra ție public ă opacă și defectuoas ă se reg ăsesc ca parte a unui model
explicativ alternativ celui ra țional al ciclului de politici publice, pe care l-am putea numi,
urmând sugestia din nota anterioar ă, "policy by default" . Într-un volum care analizeaz ă decizia
public ă în țările în curs de dezvoltare, Marilee Grindle sus ține că trăsătura cea mai izbitoare
într-un asemenea mediu este c ă participarea public ă, conflictele distributive și rezolvarea lor
au loc cel mai adesea în faza final ă, de implementare a m ăsurilor, sau chiar dup ă aplicarea
acestora în practic ă24 (Grindle, 1980). Asta contrasteaz ă cu situa ția din societ ățile moderne
avansate, unde participarea, eventualele proteste și reconcilierea intereselor se fac în faza de
input . Iar inversarea de etape duce la un grad sporit de opacitate, improviza ție și selectivitate
în aplicare, care nu este f ără legătură cu nivelul mai înalt al corup ției la nivel înalt în aceste
societ ăți.
Autoarea vede dou ă motive pentru care acest lucru se întâmpl ă. În primul rând, în
țările cu guvernare incomplet modernizat ă există puține structuri organiza ționale capabile s ă
coaguleze solicit ările și să reprezinte interesele unei categorii largi de cet ățeni. Când
asemenea structuri exist ă, ele tind s ă fie controlate de sec țiuni ale elitei sau de intermediari25.
În al doilea rând, liderii na ționali care au un cuvânt de spus în alocarea resurselor tind s ă
descurajeze participarea public ă la decizie, ce nelegitim ă, sau cel pu țin ca ineficient ă. Fiind pe
de-o parte sub-reprezenta ți, iar pe de alta descuraja ți să participe, cet ățenii și grupurile sociale

24 Pe care ea o nume ște de output .
25 Pe care al ți cercet ători ai corup ției îi numesc "patroni": acei antreprenori politico-economici care pot
construi și captura conexiunea între politicienii la vârf și votan ți în asemenea tip de societ ăți (Keefer and
Vlaicu, 2005).

43 sunt silite s ă se pronun țe în procesul de policy doar punctual, pe cazuri individuale. Ca atare,
"facțiunile, conexiunile de tip patron-client, leg ăturile etnice și de grup primar" sunt singurele
metode r ămase cet ățenilor pentru a se pronun ța în chestiuni publice (Grindle, 1980, p. 18). De
multe ori, nici m ăcar nu se face atât o negociere a con ținutului unei legi sau reglement ări,
care s ă se aplice apoi în mod uniform; dimpotriv ă negocierea are drept obiect cine și ce
excep ții individuale poate primi de la regimul regulii instituite.
Pe aceea și linie, Scott leag ă direct acest tip de luare și implementare a deciziei
publice de corup ție, pe care o prive ște ca pe "unul dintre numeroasele feluri de influen țare
politic ă" (Scott, 1969, p. 1146). El confirm ă că în societ ăți subdezvoltate, cu ierarhizare
accentuat ă, majoritatea lipsit ă de capital social nu formeaz ă coali ții de interese, sindicate sau
grupuri de presiune pentru a influen ța decizia ex-ante , ci ajunge s ă influen țeze politicile
publice abia în stadiul de punere în practic ă, adesea prin mijloace asimilabile corup ției. O
lungă tradi ție institu țională bazat ă pe informalitate este perpetuat ă apoi nu doar din cauza
lipsei de capacitate administrativ ă, dup ă cum am ar ătat mai sus pe cazul României, dar
inclusiv deliberat, de c ătre actori interesa ți, pentru a crea un mediu opac și permisiv în care se
ia decizia la nivel înalt. Lucrul este cu atât mai probabil cu cât se poate construi în jurul
sistemului o retoric ă a "specificului" (na țional, regional, cultural, etc) ce înt ărește acest tip de
intermediere politic ă prin re țele informale și elite locale26.
Mutatis mutandis, analiza poate fi translatat ă în spa țiul românesc. Comunismul a l ăsat
în urm ă o tradi ție de policy-making care, în mod similar, descurajeaz ă consultarea la vedere,
evaluarea de scenarii alternative și selectarea celui optim ca rezultat al unui compromis
negociat deschis între grupurile sociale, a șa cum ar trebui s ă se întâmple dac ă modelul "de
manual" al politicilor publice, urm ărit măcar ca reper euristic în practic ă, ar fi cel standard.
Dimpotriv ă, ceea ce se întâmpl ă în realitate nu corespunde cu nici unul din modelele
alternative celui "de manual" descrise în literatur ă27 (Miroiu, 2001): aici sunt încurajate activ
negocierile informale în faza de implementare (sau de output ), care formeaz ă de fapt un sistem
de comunicare continu ă ce reflect ă relațiile de putere28. Devieri importante și sistematice de la

26 Adesea asemenea argumente sunt folosite pentru a construi structuri specifice de "democra ție direct ă,
participativ ă", pe baza unor institu ții tradi ționale locale, ca alternativ ă la institu țiile democratice "standard",
considerate (în mod onest sau ipocrit) ca nepotrivite, din cauz ă că ar fi str ăine, occidentale, etc.
27 Nici m ăcar cele accentual ne-ra ționale, precum modelul "co șului de gunoi".
28 Negocierile verticale (în ierarhie) și orizontale (între actori situa ți pe aceea și treapt ă), care, argumenteaz ă
Kornai, constituiau adev ăratul mecanism de coordonare în comunism, planul oficial fiind doar o baz ă de

44 obiectivele declarate ale politicilor sunt tolerate, f ără ca politica s ă fie amendat ă, în func ție de
influen ța social ă pe care o poate exercita informal fiecare actor implicat.
Revenind la evalu ările lui Kaufman și Kraay (2005) prezentate anterior, exist ă deci o
legătură între calitatea administra ției și a procesului de policy-making într-o țară pe de-o parte,
și nivelul corup ției pe de alt ă parte. Înc ă și mai interesant, în anumite situa ții autorii g ăsesc o
relație cauzal ă negativă dinspre cre șterea economic ă spre buna guvernare. Cu alte cuvinte,
buna guvernare duce în general la cre ștere și prosperitate – dar cre șterea economic ă nu duce ea
însăși la o mai bun ă guvernare. Dimpotriv ă, uneori poate agrava situa ția în aceast ă privin ță.
Rezultatele concord ă de asemenea cu observa țiile făcute în rapoarte interna ționale c ă
institu țiile de "responsivitate orizontal ă"29 au fost în ultimii ani mai pu țin eficiente în România
decât în alte state candidate la aderarea în UE, nivelul lor de performan ță fiind mai aproape de
cel din statele balcanice non-candidate (Comisia UE, 2004). Este vorba aici de institu ții
precum Curtea de Conturi, sec țiile speciale ale Parchetului General, sau nou-înfiin țatul
Parchet Na țional Anticorup ție (rebotezat DNA). Toate evalu ările făcute acestor institu ții
semnaleaz ă acelea și probleme: presiunea puternic ă exercitat ă asupra lor de c ătre puterea
politic ă prin mijloace formale (sistemul de numiri, controlul bugetelor) dar mai ales
subterane30. Alte mecanisme moderne create pentru a r ăspunde exigen țelor partenerilor externi,
care reclam ă un efort mai serios de combatere a fenomenului corup ției, sunt create cu
slăbiciuni de construc ție sau complet ignorate (Agen ția Na țională de Integritate,
Ombudsman-ul, etc.).
În ceea ce prive ște nivelul corup ției și problemele cu statul de drept, România se
aseam ănă mai curând cu celelalte țări din regiune care nu candideaz ă la UE, fiind deci o țară
tipic balcanic ă în acest sens. Ca și ceilal ți balcanici, românii au început evident s ă aprecieze
unele institu ții politice moderne. De exemplu, sunt mai pu țin critici cu privire la autorit ățile
locale, v ăzute ca fiind mai responsabile decât Parlamentul sau instan țele judec ătorești (Fig.
2.4). Încrederea și responsivitatea sunt deci legate între ele.

plecare foarte flexibil ă pentru aceste interac țiuni (Kornai, 1992). Comunismul era astfel prin excelen ță un
sistem de guvernare ad-hoc, tr ăsături greu de șters pân ă azi.
29 Horizontal accountability, în sensul lui O'Donnell (1998).
30 De exemplu, când în 2002 Curtea de Conturi a inclus în proiectul s ău de raport annual o referire la
presiunile f ăcute de politicieni asupra inspectorilor s ăi, liderul partidului de guvern ământ a declarat public
că "rapoartele Cur ții de Conturi nu par conving ătoare". Ca atare textul respectiv a fost retras.

45 Mai mult, oamenii remarc ă și performan țele guvern ării, atunci când acestea exist ă. În
Bulgaria o majoritate important ă au apreciat guvernul atunci când acesta a încercat în mod
onest s ă reduc ă nivelul corup ției: Bulgaria a constituit de altfel scena unei campanii
anticorup ție deosebit de energice, care s-a bazat pe cooperarea dintre societatea civil ă (grupat ă
în Coaliția 2000 ) și guvern. În numai câ țiva ani acest demers, foarte de diferit de încerc ările
strict formale din alte p ărți, preferate de regul ă de birocra ția asisten ței interna ționale, a produs
rezultate remarcabile (Bryane, 2003).
Concluziile sunt importante și au implica ții semnificative de policy , în special în țări
în tranzi ție ca România. A l ăsa timpul s ă trecă pentru a rezolva de la sine problemele de
proast ă guvernare, inclusiv corup ția, pe m ăsură ce societatea devine în medie mai înst ărită,
pare s ă nu fie totdeauna o solu ție. Dimpotriv ă, în anumite contexte poate duce chiar la
înrăutățirea lucrurilor, pentru c ă într-o societate mai înst ărită miza tranzac țiilor sociale cre ște,
fără ca natura lor s ă se schimbe neap ărat, ceea ce spore ște presiunea exercitat ă de grupurile
care fac rent-seeking , sau corup ția birocratic ă. "Când institu țiile statului sunt capturate de
grupuri de interese, acestea din urm ă pot trage foloase chiar de pe urma sc ăderii calit ății
actului guvern ării și se pot opune schimb ărilor chiar dac ă veniturile medii în societate cresc"
(Kaufmann et al, 2005).
Aceast ă analiz ă este relevant ă dacă încerc ăm să detect ăm ce anume este specific
României, în cadrul grupului de țări foste comuniste supuse analizei. Atunci când cre șterea
economic ă susținută câțiva ani la rând nu se reflect ă într-un grad mai mare de satisfac ție
general ă și încredere în institu țiile publice, acesta poate fi un simptom c ă economia cre ște pe
fondul unei guvernan țe publice de calitate sc ăzută. Acest lucru reprezint ă un risc chiar pentru
sustenabilitatea pe termen lung a cre șterii. De vreme ce buna guvernare (incluzând reducerea
corup ției) nu este deci un "bun de lux" la care accezi în mod automat o dat ă cu sporirea
nivelului general de bun ăstare, înseamn ă că ea trebuie construit ă prin efort independent, ca un
scop legitim în sine. De unde și interesul sporit pe plan interna țional în ultimul deceniu și ceva
pentru rezolvarea acestor probleme, ca o component ă a creșterii calit ății guvern ării.
Fig. 2.4 arat ă că exist ă percep ția general ă cum c ă anumite grupuri sunt mai presus
de lege, în special politicienii, poli țiștii, oamenii cu rela ții și oamenii boga ți. De
asemenea, oamenii cred c ă aceste grupuri se bucur ă mereu de acelea și privilegii,
indiferent de rotirea regimurilor politice. Ceea ce deosebe ște zona Balcanilor, incluzând

46 și România, de alte societ ăți post-comuniste const ă însă în aceea c ă persoanele mobile
social prefer ă să facă eforturi pentru a deveni parte a unor asemenea grupuri de status
decât s ă încerce s ă schimbe regulile jocului (Mungiu-Pippidi, 2006). Altfel spus, exist ă
un cult al privilegiului care caracterizeaz ă societ ățile ghidate dup ă status. Majoritatea
format ă din persoane care beneficiaz ă de mai pu ține resurse pierde îns ă datorit ă acestei
stări de fapt și își manifest ă dezaprobarea în sondaje de opinie, ceea ce submineaz ă
încrederea public ă în cele mai importante institu ții politice.

Fig. 2.4. Nemul țumirea fa ță de principalele institu ții

Țări Parlament
(%) Au
torități l cale Justiție (%)
Rom ânia 42 52
Bulgaria 49 46
Serbia 61 53
Muntenegru 41 37
Macedonia 54 55
Sursă: sondaj Gallup, 2004.

Aceste considera ții sunt importante pentru a explica stratificarea social ă din
regiunea de care ne ocup ăm, în special în condi țiile în care alte defini ții ale distan ței
dintre individ și grup sau re țea de putere au fost anihilate. Cu cât o persoan ă este mai
apropiat ă de o surs ă de putere, fie ea un lider carismatic sau un grup privilegiat (a șa cum
era nomenclatura în timpul perioadei comuniste), cu atât este mai bine pozi ționată pentru a se
bucura de un status superior. Indivizii ce de țin astfel de privilegii sunt interconecta ți în cadrul
unor grupuri formate pe criterii de pozi ție, asem ănătoare cu ordinele, castele sau re țelele.
Accesul acestor persoane la bunurile publice este dispropor ționat de mare fa ță de non-membri.
Sondajele de opinie public ă în regiune arat ă că numai cei cu rela ții își primesc partea. În
același timp, cei care au resurse, dar nu rela ții, trebuie s ă plătească mită pentru a ob ține partea
care li se cuvine din bunurile publice. Aceste dou ă categorii cuprind îns ă mai pu țin de 25%
din întreaga societate. Majoritatea cet ățenilor în aceste societ ăți nu dispun de resurse decât
pentru a da mit ă ocazional (de exemplu, în probleme grave de s ănătate în familie), în restul

47 timpului trebuind s ă suporte aceast ă discriminare31. De partea cealalt ă, minoritatea favorizat ă
are tot interesul ca situa ția să se perpetueze.

2.2. Evalu ări comparative ale încrederii și corupției în regiune
În conformitate cu rezultatele analizei nivelului corup ției efectuate de Transparency
International și a rezultatelor guvern ării efectuat ă de Freedom House și prezentate în Fig. 2.6,
România este mai corupt ă decât alte state candidate la UE. România a avut în 2005 un punctaj
de 2.6 pe scara de șapte puncte a Transparency International ( șapte reprezentând cel mai
scăzut nivel al corup ției percepute) și a ocupat locul 77 din 102 țări. Dup ă Bulgaria, România
este cea mai corupt ă țară pe scara Freedom House cu un punctaj de 4.3. La o concluzie similar ă
se ajunge dac ă analiz ăm indicatorul de percep ție a corup ției calculat de Transparency
International: nu doar c ă România st ă prost în context regional, dar evolu ția a fost
predominant negativ ă în ultima decad ă (Fig. 2.7).
Estim ările subiective ale corup ției în sectorul public sugereaz ă că majoritatea
românilor percep multe grupuri ca fiind în afara legii, c ă aceea și câțiva oameni beneficiaz ă
indiferent de regim și că fenomenul corup ției este r ăspândit. Românii nu au atât de mult ă
încredere în concet ățenii lor și în partidele politice ca oamenii din alte țări ale regiunii (Fig.
2.8). Un num ăr comparativ mai mare de români particip ă în asocia ții voluntare, dar asta
numai datorit ă num ărului mare de membri de sindicat mo ștenit din timpurile comuniste.
Pasivitatea și neîncrederea structural ă româneasc ă care z ădărnicesc ac țiunile publice sunt
evidente.
Toate țările est europene, indiferent de originea lor catolic ă sau ortodox ă, de tipul de
regim comunist pe care l-au avut, sau de alte variabile institu ționale și culturale, lupt ă cu
fenomenul corup ției. Toate aceste țări au func ționari publici prost pl ătiți și deficite ale
resurselor publice accentuate de supra-reglementare. Numai c ă în România, comparativ mai
mult decât în Europa Central ă, cetățenii par s ă se fi resemnat în a fi trata ți incorect din cauza
obișnuinței, vizibil ă în sondaje, cu o tradi ție administra ției publice pu țin responsabil ă față de
public. Cifrele raportate se înscriu mai curând în media balcanic ă a fenomenului. Chiar dac ă
doar 34% din români consider ă că promovarea unei bune guvern ării este peste puterile lor,

31 Acest argument este prezentat pe larg în Alina Mungiu-Pippidi 2004 “Fatalistic Political Cultures
Revisited” în Zielonka et al (2006).

48 institu țiile oficiale continu ă să sprijine guvernarea slab ă. Cet ățenii dau mit ă deoarece
cump ărarea unui oficial pare s ă fie prin compara ție mai simpl ă decât lupta cu întregul sistem,
chiar dac ă prețul final const ă în erodarea încrederii în noile institu ții democratice oficiale. În
România, circa o p ătrime din responden ți declar ă în sondaje c ă se bucur ă de apartenen ța la
rețeaua potrivit ă sau dispun de rela țiile adecvate pentru a ob ține servicii livrate de
administra ție.

Fig. 2.6. Punctajul interna țional privind corup ția în regiune

Țara Punctaj ul Freedom
House* Punctajul
Transparency
International** Ungaria 2,5 4,9
Polonia 2,3 4,0
Slovenia 2,0 6,0
Bulgaria 4,8 4,0
Republica
Cehă 3,3 3,7
Estonia 3,3 5,6
Letonia 3,5 3,7
Lituania 3,8 4,8
România 4,3 2,6
Slovacia 3,8 3,7
* Scară de la unu la șapte, unu reprezentând cel mai înalt nivel, iar șapte cel mai
jos nivel al corup ției. Cifrele au fost aproximate pân ă la zecimi.
** Scară de la unu la zece, unu reprezentând cel mai jos nivel, iar zece cel mai
înalt nivel al corup ției.
Sursa: Freedom House http://www.freedomhouse.org și www.transparency.org.ro

Fig. 2.7. Evolu ția României în clasamentul corup ției al TI
Anul Scorul corup ției* Locul în ieiarhie
1997 3.44 37
1998 3.00 61
1999 3.30 63

49 2000 2.90 68
2001 2.80 69
2002 2.60 77
*Scară de la unu la zece, unu reprezentând cel mai jos nivel, iar zece cel mai
corupției.

Fig. 2.8. Percep ția guvern ării în Europa de Est

Încrederea
interpersonal ă Încrederea în
partidele politice Participarea
(frecventarea
demonstra țiilo
r Apartenen ța
civică Nivelul
corupției
R. Cehia 27 15 11 30 62
Slovacia 26 22 12 28 61
Polonia 17 13 10 2 69
Ungaria 22 20 9 31 52
Slovenia 15 14 9 31 68
România 18 14 20 31 48
Bulgaria 24 30 11 10 58
Sursa: WorldValues Survey, 1995

Fig. 2.9. Democra ții nesatisf ăcuți în România

Întreb ări % celor de
acord Parlamentul ar trebui s ă fie închis, iar partidele anulate 19
Un guvern monolit cu cele mai bune persoane ar trebui s ă
înlocuiasc ă guvernul prezent 59
Există un conflict între politicieni și cetățenii simpli 51
Problemele tranzi ției pot fi puse pe seama guvernelor
competente 62
Cei care au fost trata ți incorect dup ă 1990 59
Sursa: Eurobarometer și CURS 2001.

Majoritatea românilor au devenit democra ți, însă dau vina pe clasa politic ă pentru
tranzi ția politic ă și economic ă dificil ă. 59% din români spun c ă au fost trata ți incorect de
funcționarii publici la un moment dat dup ă prăbușirea comunismului (Fig. 2.9). Una din
cauzele adesea discutate ale popularit ății scăzute a politicienilor și birocra ților pare a fi

50 mecanismul de selec ție a lor: prin leg ături personale informale. Politizarea r ăspândit ă a
administra ției provine mai pu țin dintr-un interes politic fa ță de aceste posturi de importan ță
minor ă, cât din necesitatea de distribuire a patronajului (protec ției). Toate aceste date pot fi
explicate prin percep ția răspândit ă că sectorul public (politicienii și administra ția) formeaz ă
un grup paralel societ ății, care func ționeaz ă pe lâng ă societate și nu împreun ă cu ea. Cet ățenii
nu au dobândit proprietatea statului, chiar dac ă cerin țele electoratului la alegerile locale și
naționale sunt destul de înalte. Nivelul încrederii, paradoxal, este mai mic în zonele urbane
decât în cele rurale (SAR, 2003).32
Întrebarea care se pune în urma acestei analize este, bineîn țeles, cum se poate explica
nivelul mai ridicat al corup ției m ăsurabile într-o anumit ă parte a lumii foste comuniste
(Europa de Sud-Est, din care face parte și România), fa ță de celelalte regiuni, situa ție care am
văzut că este parte a unui complex de factori ce poate fi numit "proast ă guvernare"? Și, în
subsidiar, este aceasta rezultatul unor evolu ții defavorabile recente, sau o mo ștenire istoric ă în
durata lung ă, transmis ă până azi prin intermediul unor institu ții? Dac ă este vorba de institu ții,
care este natura lor și cât este de probabil ca ele s ă poată fi schimbate? Capitolele urm ătoare
vor schi ța un model teoretic cu ajutorul c ăruia încerc ăm să răspundem la aceste întreb ări.

32 Aceast ă constatare contrazice studiile ale capitalului social, precum Almond și Verba (1963) sau Putnam
(2001), care propun o corela ție puternic ă între încredere și dezvoltarea pe plan local. Explica ția ar putea
ține de interac țiunea sporit ă a popula ției urbane cu administra ția public ă: dacă aceasta duce la experien țe
dezam ăgitoare, încrederea scade.

51

Cap.3 Corup ța în societ ăți incomplet
modernizate: tipologie, cauze, explica ții

3.1. Tipuri de corup ție
S-au propus în timp mai multe clasific ări ale corup ției, definit ă ca exploatarea ilicit ă a
funcției publice în avantaj personal sau de grup. Poate cea mai r ăspândit ă este cea care
distinge într-o manier ă funcțională două sau trei categorii, dup ă raportul de putere care exist ă
între actorii publici și cel priva ți implica ți în tranzac ție. O variant ă de acest fel devenit ă
cunoscut ă și utilizat ă cu prec ădere în ultima vreme este cea propus ă de Schacter și Shah
(2001):
(a) Corupția măruntă (birocratic ă). Este vorba de acte mai multe sau mai pu ține, dar
izolate, implicând birocra ți de rând care abuzeaz ă de func ția lor pentru a ob ține avantaje
personale. Ea este numit ă "măruntă" indiferent de nivelul total al resurselor vehiculate, care
poate fi substan țial.
(b) Marea corup ție, care vehiculeaz ă resurse importante la nivelul elitei politico-
administrative în urma unor ac țiuni coordonate. Uneori lucrurile sunt împinse atât de departe
încât se poate vorbi de o adev ărată capturare a statului (b*), ce presupune colonizarea și
confiscarea de c ătre grupuri private de interese a unor por țiuni substan țiale din sectorul public
(a "statului"), în special pe latura executiv ă, cu concursul elitei politice. Aceste grupuri ajung
astfel s ă influen țeze proiectarea politicilor publice în interes propriu.
Spre deosebire de corup ția măruntă de la (a), la (b*) nu atât func ționarii publici
profită de pozi ția lor pentru a extrage avantaje nelegitime de la actorii priva ți, ci dimpotriv ă,
actori priva ți ajung s ă exploateze în beneficiu propriu resursele și mecanismele publice, în
alianță cu liderii politici. În genere se consider ă că marea corup ție se transform ă în capturarea
statului când ace ști lideri angaja ți în mare corup ție nu sunt actorii reali ce controleaz ă puterea
public ă, ci doar o fa țadă pentru grupurile private de interese.

52 Studii mai recente aplicate asupra Europei de Est reiau și valideaz ă aceste categorii,
observând c ă "în regiune corup ția pare s ă fie foarte bine stratificat ă social, având diferite
forme caracteristice diferitelor niveluri ale comunit ății" (Kornai și Rose-Ackerman, 2004).
Chiar standardele de penalizare și condamnare public ă par să depind ă de pozi ția celor acuza ți,
sau de pozi ția celor care ofer ă mită. Acest tip de clasificare, inventat de teoreticieni și având
inițial un aer u șor speculativ, a fost acceptat și validat în ultima vreme chiar de anali ști,
practicieni sau în mediile guvernamentale oficiale. De exemplu, Raportul Comisiei Europene
din 2004 constat ă că
În România corup ția se manifest ă pe două niveluri. La suprafa ță există corupția
cauzată de supra-reglementare, salarii publice sc ăzute și un sistem de organizare
administrativ ă relativ învechit. Aici se plaseaz ă mita plătită pentru tot felul pe avize și
permise, granturi, subven ții, etc, din partea agen țiilor publice, pentru a sc ăpa de anumite
penalizări sau pentru acces mai bun la asisten ță medicală, pentru mici contracte
guvernamentale, și așa mai departe. Este genul de corup ție comună cel mai vizibil ă, cu care
cetățeanul se confrunt ă nemijlocit, care este perpetuat ă atât de cel care ia mita cât și de cel
care o dă. Este limitat ă în timp și spațiu … și este dăunătoare institu țiilor democratice și
statului de drept din cauza frecven ței foarte înalte, nu din cauza existen ței sale ca atare,
deoarece acest tip de corup ție va exista întotdeauna în orice societate; tot ce se poate face
este să fie redusă și împinsă la margine cât mai mult posibil…
La un nivel mult mai profund se g ăsește corupția înalților oficiali ai administra ției de
stat, politicienilor și elitelor de afaceri și financiare. În aceste cazuri scopul nu este totdeauna
un câștig financiar imediat, ci mai curând influen țarea pe termen lung a procesului de luare
a deciziei publice și crearea unei "baze de putere" oculte printr-o re țea de contacte la nivel
înalt, unind politicieni, persoane din executiv și din sectorul privat, re țea ce poate fi activat ă
atunci când este nevoie. Acest gen de corup ție la nivel înalt atinge chiar inima actului
guvernării și este mult mai periculos pentru structurile democratice ale statului decât
corupția comună menționată mai sus" (Comisia UE, 2004).
În realitate variet ățile se g ăsesc combinate în diverse propor ții, fire ște. Îns ă este
important de știut care dintre ele predomin ă, deoarece cauzele și instrumentele de combatere –
atunci când se pune aceast ă problem ă – difer ă. La (a) fenomenul se poate explica prin ini țiativa
personal ă ale unor func ționari obi șnuiți. La extrema cealalt ă, în cazul (b) este vorba de mult

53 mai mult decât atât. În primul rând, este vorba de sl ăbiciunea general ă a guvern ării publice.
Dacă ar fi s ă facem compara ția cu o competi ție sportiv ă, la (a) exist ă câțiva sportivi care
încearc ă să trișeze atunci când li se pare c ă nu sunt observa ți, iar cu cât supravegherea e mai
laxă, cu atât fraudele se înmul țesc. La (b) cu variantele sale, tot meciul este trucat, cu arbitri
cump ărați și rezultatele aranjate dinainte. Cu cât (b) este mai bine reprezentat ă într-o societate,
cu atât este mai pu țin probabil c ă singur ă represiunea prin mecanismele de ordine și justi ție
va avea succes, pentru c ă ceea ce trebuia s ă fie un instrument de rezolvare a problemei devine
chiar o surs ă a ei – anume, mecanismul public în chestiune.
O alt ă variant ă a acestei clasific ări, punând un accent mai mare pe sursele
institu ționale ale fenomenului, distinge între (i) corup ția birocratic ă, (ii) corup ția mare, care
este aici legat ă mai mult de nivelul central excutiv, și (iii) corup ția legislativ ă, legat ă de
influen țarea comportamentului corpurilor legiuitoare prin cump ărare de voturi (Rose-
Ackerman, 1999; Jain 2001).
O a treia clasificare interesant ă este propus ă într-o analiz ă de tip rational choice a
corup ției (Shleifer and Vishny, 1993). Autorii disting între corup ția: (i) fără furt (de' la stat), și
(ii) cea cu furt. În primul caz oficialul furnizeaz ă serviciul public cerut, încaseaz ă tariful
oficial și îI vireaz ă la buget, dar adaug ă o supra-tax ă (mita) care r ămâne în buzunarul propriu.
În al doilea caz se încaseaz ă o sum ă oarecare, ce poate fi mai mic ă sau mai mare decât costul
marginal al serviciului prestat, care r ămâne integral în buzunarul oficialului. Diferen ța
esențială între cele dou ă situa ții este aceea c ă în prima pre țul final la consumator este
totdeauna mai mare decât tariful oficial, pe când în a doua poate fi în unele situa ții mai mic.
Când acest din urm ă lucru se întâmpl ă, corup ția devine avatajoas ă și pentru consumator, nu
doar pentru oficialul furnizor, deci se produce o aliniere a motiva ției celor doi care face ca
fenomenul s ă fie greu de eradicat.
Efectele deosebit de perverse ale corup ției cu furt costau în aceea c ă, dacă mita
extras ă de la solicitan ți este mai mic ă decât costul marginal al serviciului public, iar ace ști
solicitan ți (de exemplu, firme) ac ționeaz ă pe o pia ță competitiv ă, concuren ții lor one ști nu au
nici o șansă de a rezista: chiar dac ă nu agreaz ă moralmente ideea, actorii sociali poten țial

54 onești trebuie s ă intre în joc dac ă vor s ă rămână pe pia ță33. Practic, cel care d ă mită
beneficiaz ă prin compara ție cu ceilal ți de o subven ție implicit ă care îi reduce costurile de
produc ție și îi m ărește profitul. Asta, chiar f ără a mai lua în calcul eventualele costuri
suplimentare ocazionate de respectarea procedurilor legale. De asemenea, corup ția cu furt
tinde s ă fie selectat ă pe termen lung în defavoarea celei f ără furt, deoarece maximizeaz ă
beneficiile ambelor p ărți (ofertant și primitor de mit ă).
Un alt lucru care face diferen ța între corup ția cu furt și cea f ără furt este posibilitatea
pe care o au (sau nu) oficialii de a se sustrage autorit ății centralizate a statului prin crearea de
"teritorii" independente, în care s ă poată atrage și folosi resurse publice colectate central
pentru a furniza bunuri și servicii publice. Shleifer și Vishny descriu ambele cazuri având
evident în vedere doar corup ția de tip birocratic, în care un oficial izolat încaseaz ă o sum ă
precis ă drept mit ă pentru a oferi un serviciu identificabil și legitim, ale c ărui costuri sunt de
asemenea cunoscute. Aceasta poate fi o limitare serioas ă în analiza lor, pentru c ă cele mai
interesante cazuri reale sunt cele care nu corespund neap ărat acestor criterii. Voi reveni mai
jos asupra acestui aspect.
La nivelul agentului individual analizele economice ale corup ției, ca tip de
comportament ra țional oportunist se concentreaz ă de regul ă în jurul a dou ă modele explicative
de baz ă: "crim ă și pedeaps ă", dezvoltat de G. Becker în articolul s ău clasic (Becker, 1968); și
teoria principal-agent. Prima spune c ă indivizii compar ă utilitatea a șteptat ă a diverselor
cursuri de ac țiune, legal ă și ilegal ă. Ultimul presupune factori ca probabilitatea de a fi
descoperit și mărimea pedepsei. Mai precis, rela ția s-ar putea scrie sub forma
B[a] = n x V[a] – probP x P
unde B[a] este beneficiul a șteptat, V[a] venitul generat de o tranzac ție, n num ărul de
tranzac ții, P m ărimea pedepsei și probP probabilitatea de a fi prins. Pe baza unui calcul cost-
beneficiu, agentul în chestiune decide s ă se angajeze în comportament de tip ilegal dac ă B[a]
> 0 în ecua ția de mai sus. Pentru ca modelul s ă fie realist pedepsa P trebuie s ă includ ă, atunci
când e cazul, elemente precum pierderea salariului public și a drepturilor aferente. Influen ța
acestei din urm ă sub-variabile -m ărimea salariului oficial – este o surs ă de controverse. Unele

33 Să le spunem acestora actori rawlsieni , spre deosebire de ceilal ți care ar fi mai curând hobbesieni . Dar
chiar dac ă aceast ă departajare ar stârni obiec ții, argumentul de aici era tocmai acela c ă până la urm ă nu
conteaz ă, pentru c ă toți ajung s ă se comporte la fel.

55 studii sugereaz ă că mărirea salariilor în administra ția public ă ar reduce într-adev ăr corup ția
(Van Riijckeghem and Weder, 1997).
Dar exist ă alte cercet ări care arat ă că nu exist ă o corela ție semnificativ ă între aceste
variabile, salariile mici în administra ție ducând mai curând la contraselec ția personalului și
scăderea calit ății serviciilor publice decât la corup ție. La fel cum exist ă multe contraexemple
în via ța real ă, adic ă țări unde func ționarii publici sunt foarte bine pl ătiți în compara ție cu
sectorul privat, iar corup ția persist ă pe scar ă largă. V[a] este și ea o variabil ă determinat ă de
factori exteriori precum pozi ția actorului în sistem, m ărimea și func țiile sectorului public,
latitudinea de a decide existent ă la nivelul respectiv, etc. Iar n este o variabil ă care depinde de
extinderea func țională a sectorului public.
Teoria principal-agent este complementar ă modelului de mai sus, privind corup ția ca
pe o problem ă de e șec al pie ței provocat ă de asimetria informa ției între masa de cet ățeni
(principalul) și birocra ți sau politicieni afla ți în func ții executive (agentul)34. Ca în cazul
oricărei alte organiza ții, insider-ii (funcționari și politicieni) sunt mult mai familiariza ți decât
proprietarii (cet ățenii) cu detaliile zilnice ale ma șinăriei guvernamentale, cu posibilit ățile
reale de a livra performan ță sau a extrage foloase colaterale. Aceast ă barier ă informa țională
face ca supravegherea agentului de c ătre principal s ă fie foarte greu de realizat, iar libertatea
de decizie necontrolat ă în pozi ții oficiale s ă fie mare. Conform acestei teorii nivelul corup ției
depinde foarte mult de eficien ța sistemului de monitorizare reciproc ă a institu țiilor publice35,
de gradul lor de transparen ță și de capacitatea societ ății de a se organiza pentru a reduce
costurile inform ării și a monitoriza profesional guvernul (prin diviziunea muncii: institute
independente profesioniste, asocia ții civice active, pres ă analitic ă de bun ă calitate, etc).
Diversele tipuri de corup ție men ționate se distribuie în mod diferit pe diverse paliere
funcționale ale statului (Jain, 2001). Corup ția măruntă apare de regul ă la interfa ța dintre
birocra ția prestatoare de servicii, subordonat ă executivului, și agen ții priva ți. Mita se d ă fie ca
tarif neoficial standard pentru a beneficia de un serviciu la care ai în principiu dreptul, fie
pentru a accelera diverse proceduri, fie pentru a ob ține un serviciu care în principiu n-ar trebui

34 March și Olsen (1982) sintetizeaz ă criticile de acest fel la adresa institu ționalismului clasic și traseaz ă
agenda neo-institu ționalismului; P ăunescu (2002) pentru o trecere în revist ă din punct de vedere neo-
institu țional a teoriei firmei.
35 Horizontal accountability (O'Donnell, 1998).

56 să fie disponibil36. (În ultimul caz, fire ște, ea nu poate fi decât una cu furt). De regul ă analiza
se concentreaz ă pe ofert ă și determinan ții săi, urmând modelul Becker prezentat mai sus,
cererea fiind considerat ă relativ constant ă, determinat ă de factori exogeni37.
Marea corup ție pe ramura executiv ă este în general considerat ă ca fiind cea mai
periculoas ă social, chiar și în țări cu legislativ puternic, pentru c ă aici problema principal-
agent este marcat ă (asimetria de informa ție este maxim ă) iar beneficiile poten țiale definite
conform modelului Becker sunt și ele maxime (complexitate a activit ății, libertate de decizie
opera țională mare, mize considerabile) (Rose-Ackerman, 1999). De asemenea, este foarte
probabil ca aici corup ția să fie cu furt, pentru c ă este greu de imaginat ce tip de servicii contra
cost ar trebui s ă furnizeze executivul la nivel înalt. Periculozitatea corup ției este cu atât mai
mare cu cât executivul este mai puternic în raport cu legislativul, lipsind deci un control
orizontal eficient al institu țiilor statului. În aceste cazuri este foarte posibil ca persoane sau
grupuri cu suficient ă putere s ă creeze "teritorii autonome" în care se s ă exploateze în beneficiu
privat resursele publice, furnizându-se clien ților în principal servicii nelegitime de tip
protec ție față de extragerea de resurse pe care o practic ă statul în general.
De asemenea, dilema principal-agent explic ă de ce corup ția prin capturarea statului pe
latura executiv ă este greu de sesizat. În principiu executivul trebuie s ă aplice politici publice
exclusiv în beneficiul principalului care l-a delegat, adic ă popula ția. Bineîn țeles, chiar o elit ă
politic ă corupt ă trebuie s ă ia în calcul interesele diverselor segmente ale societ ății, ca și
propriul interes de a r ămâne la putere. Dar ea poate s ă modifice natura politicilor publice, sau
să intervin ă în implementare, în propriul avantaj și în defavoarea popula ției în general.
Este greu de estimat m ărimea rentei extrase de un executiv corupt prin politicile
distorsionate pe care le aplic ă, pentru c ă mecanismele corup ției sunt aici cele mai complexe și
nu constau doar într-o simpl ă vehiculare de bani ghea ță. V[a] poate con ține componente
implicite, greu de avaluat în bani, pl ăți amânate, schimburi de favoruri, tranzac ții de avantaje
materiale contra statut social, etc. Este dificil de cuantificat acest tip de corup ție în special
atunci când anumite segmente sociale beneficiaz ă realmente de pe urma unor aloc ări vicioase
ce reduc bun ăstarea social ă totală, când aceste aloc ări sunt justificate prin retorica interesului
public și când societatea nu dispune de instrumente și capacitate de analiz ă independent ă

36 Limba rus ă a ajuns s ă foloseasc ă termeni diferi ți pentru mit ă în fiecare din aceste situa ții (Bardhan, 1997).
37 în realitate cererea și oferta nu sunt complet independente, desigur, dup ă cum voi ar ăta mai departe.

57 pentru a sesiza și cuantifica rela ția între corup ția la nivel înalt și costurile aloc ării vicioase a
resurselor.
Nivelul și genul de corup ție pe ramura legislativ ă depind mult, dup ă cum spuneam, de
puterea real ă pe care o are parlamentul de a influen ța politicile publice sau regulile generale
care le guverneaz ă: cu alte cuvinte, în ce m ăsură legislativul este unul transformativ. În
parlamente relativ slabe în raport cu cabinetul – de exemplu, cele din statele europene cu
regim semi-preziden țial, sau în regimuri preziden țiale ca cele din fosta URSS – parlamentarii
corup ți acționeaz ă cel mai probabil ca agen ți de influen ță sau intermediari între corup ător și
decidentul corupt, plasat de regul ă în executiv. Partidul politic poate fi în acest caz platforma
ideală unde are loc aceast ă interac țiune. Pe de alt ă parte, atunci când parlamentele au
capacitatea de a genera realmente politici, de a gestiona bugete sau de a amenda substan țial
politicile propuse de executiv – un exemplu de acest fel fiind Congresul SUA – deci nu doar
de a le aproba sau respinge, membrii s ăi se pot angaja în ac țiuni directe de "vânzare de
voturi".
3.2. Ce nu este corup ția
Corup ția a fost adesea comparat ă sau asociat ă, din necesit ăți de analiz ă, cu alte
fenomene cu care pare la prima vedere s ă se suprapun ă. Una din cele mai des întâlnite
compara ții este aceea cu impozitarea, sau cu impunerea unui tarif pentru un serviciu de tip
administrativ. Ca și impozitul, mita prelev ă o parte din beneficiul rezultat dintr-o tranzac ție
între agen ți. Însă, dincolo de aspectul evident c ă mita nu aduce nimic la bugetul public, exist ă
și alte diferen țe importante. Corup ția presupune costuri de tranzac ție substan țial mai mari
decât impozitarea, din cauza beneficiilor sale incerte pentru pl ătitor și a discre ției cu care
trebuie s ă se desf ășoare opera țiunea (Shleifer and Vishny, 1993). Foarte adesea, canalele prin
care se dirijeaz ă mita sunt ocolite și presupun opera țiuni laborioase. "Contractul" nu este
garantat de nici o autoritate exterioar ă și nu poate fi ap ărat în justi ție. Foarte rar, și probabil
doar la nivel corup ție mic ă de ghi șeu, el poate fi self-enforcing în sensul prezentat de Olson
pentru comunit ățile tradi ționale mici: de tranzac ție "spot" (Olson, 2000). Un oficial corupt
poate renun ța să mai furnizeze presta ția sau poate cere ulterior pl ăți suplimentare pe parcurs,
iar probleme de genul acesta nu î și pot g ăsi rezolvarea decât în circumstan țe speciale, precum
tranzac țiile repetate sau o pia ță bine stabilit ă a mitei, și chiar și atunci persist ă un grad mare
de incertitudine asupra rezultatelor.

58 În mod similar, mita seam ănă cu activitatea oficial ă de lobby (influen țare a politicilor),
însă numai superficial. De exemplu, dac ă un stat introduce un tarif sau un regim mai restrictiv
de reglementare într-un anume sector, mita c ătre un oficial "cump ără" eventual un regim mai
favorabil doar pentru cel care o pl ătește. Prin contrast, activitatea de lobby în acest caz se
organizeaz ă de obicei pe baze asociative, majoritatea actorilor activi pe pia ță contribuind la
efortul de a modifica tariful sau regulile de licen țiere; dac ă au succes, ei beneficiaz ă cu to ții.
Structura de costuri și beneficii difer ă substan țial în cele dou ă cazuri. În al doilea rând,
efectele unei activit ăți de lobby sunt mai stabile în timp: dac ă efortul de persuasiune al unei
asocia ții de afaceri are succes iar politica guvernului se schimb ă, aceast ă situa ție se poate
permanentiza (de și nu obligatoriu). Invers, un func ționar corupt nu poate promite c ă nu va
cere mit ă a doua oar ă – sau poate, dar e greu s ă fie crezut.
A treia diferen ță esențială, dată de vizibilitatea mai mare a actului de lobby , const ă în
aceea c ă guvernul are de cânt ărit între costurile presupuse de schimbarea regulilor solicitat ă și
beneficiile ob ținute de la lobby-i ști; func ționarul corupt ia în calcul doar costuri și beneficii
individuale. Este foarte probabil ca "sensibilitatea" guvernului la lobby oficial s ă fie deci mai
mică decât cea a unui oficial individual la oferta de mit ă. În fine, o alt ă diferen ță important ă e
dată de costurile de agregare ale ac țiunii de lobby, care este una colectiv ă, spre deosebire de
actul de corup ție, care este de regul ă unul individual.
Defini țiile date corup ției pot fi totdeauna contestate la margine, prin identificarea de
cazuri-limit ă care s ă le pun ă probleme: de exemplu, ar ătând c ă uneori nu e a șa ușor de distins
între corup ție și impozitare, sau corup ție și lobby. Îns ă distinc țiile de mai sus reprezint ă o baz ă
de analiz ă, credem, corect ă, și le vom avea permanent în vedere în tot restul acestei lucr ări. O
altă sursă de discu ții o reprezint ă întrebarea dac ă numim corup ție doar fenomenul care are
legătură cu sectorul public, sau poate exista și corup ție pur privat ă: de exemplu carteliz ările
între companii în defavoarea consumatorului, sau strategia individual ă a angajatului unei
firme de a extrage foloase materiale de la o a treia parte, în detrimentul firmei la care lucreaz ă,
a acționarilor sau clien ților ei (dilema fundamental ă principal-agent ). Pe parcursul acestei
lucrări am decis îns ă să ne ocup ăm de corup ție doar atunci când e vorba de sectorul public,
excluzând din discu ția noastr ă practicile de monopol sau problemele principal-agent din
companii.

59 3. 3. Cauze ale corup ției
3. 3. 1. Câteva explica ții teoretice
Inciden ța foarte diferit ă a corup ției în diverse societ ăți, precum și combinarea în
propor ții variate a tipurilor prezentate mai sus, a fost explicat ă prin apel la diverse teorii.
Economi știi liberali sus țin că etatismul ca form ă de proprietate și ca întindere a puterii
regulative a statului favorizeaz ă corup ția (De Soto, 1989). Din moment ce ea este de fapt o
vânzare de proprietate public ă în beneficiu personal, un nivel întins de cuprindere al "statului"
permite elitei politice și func ționarilor s ă dispun ă de o gam ă largă de "active" bune de scos la
licitație. Cu cât decizia lor este guvernat ă de reguli mai discre ționare și se aplic ă într-o arie
mai întins ă de probleme, cu atât V[a] și n în ecua ția inițială sunt mai mari. Avantajele se pot
extrage în schimbul autoriza țiilor și permiselor pentru diverse investi ții, licen țelor pentru
activit ăți comerciale, evit ării tracas ării cu numeroase controale, ob ținerii de garan ții pentru
credite, șamd. Dac ă e așa, atunci primul pas în combaterea corup ției ar reprezenta-o retragerea
parțială a statului din societate, pentru c ă un nivel ridicat al acesteia semnaleaz ă de fapt
proliferarea birocra ției.
Alți autori clasici precum Leff (1964) sau Huntington (1968) au sus ținut c ă în
anumite situa ții, atunci când țările Lumii a Treia adoptau solu ția dezvolt ării prin birocra ție
națională, corup ția putea duce la cre șterea eficien ței sociale: "atunci când guvernul gre șește
într-o decizie, cursul de ac țiune f ăcut posibil prin corup ție poate s ă fie cel bun" (Leff, 1964).
Corup ția n-ar fi deci totdeauna de blamat, mai ales sub forma celei birocratice. În societ ăți
prost guvernate și birocratizate ea ar fi, al ături de pia ța neagr ă, răspunsul spontan al societ ății
la cerin țele nerezonabile care îi sunt impuse. Cu o expresie consacrat ă, ea ar "unge roti țele
administra ției" (Kaufmann and Wei,2000). Lui (1985) chiar demonstreaz ă capacitatea
corup ției de a m ări eficien ța social ă: într-un model bazat pe penurie, m ărimea mitei oferit ă de
diverși agen ți economici reflect ă costurile lor de oportunitate, deci cei mai eficien ți agen ți vor
fi finalmente cei selecta ți pe pia ță, iar alocarea realizat ă prin corup ție ar fi una Pareto-
optimaI ă.
Problema cu un astfel de r ăspuns este c ă ignor ă aspecte importante ale corup ției: de
exemplu pe cele cu furt, sau forma numit ă mai înainte capturarea statului. Corup ția cu furt
consum ă resurse publice pentru a furniza complet discre ționar servicii și favoruri private, iar
bugetul public nu încasez ă nimic din contravaloarea acestora, deci e greu de sus ținut în acest

60 caz punctul de vedere Leff-Huntington. Chiar mai mult, nici nu exist ă o eviden ță a cantit ății
reale de servicii furnizate, pentru c ă acest semnal este ocultat prin lipsa de transparen ță a
tranzac țiilor, deci nu se poate estima nici m ăcar dac ă furnizarea este eficient ă tehnic sau nu
pentru a optimiza mecanismul în consecin ță.
Nici corup ția birocratic ă fără furt nu este neap ărat benefic ă. Aparatul func ționăresc nu
este o ma șinărie func ționând uniform și impersonal, ci un sistem alc ătuit din oameni care
învață din propria experien ță. Când ei observ ă că oarecare "în țepeneaI ă" genereaz ă o anume
cantitate de "unguent", pot deveni în mod deliberat din ce în ce mai obstructivi pentru a spori
aceast ă cantitate extras ă. Astfel c ă, în timp, problemele se vor rezolva din ce în ce mai greu,
iar nivelul general al mitei ad ăugată ca supra-tax ă tarifului oficial va cre ște, fără ca societatea
pe ansamblu s ă o duc ă semnificativ mai bine.
Dacă este vorba de marea corup ție, lucrurile sunt și mai clare, pentru c ă nici ea nu
poate fi considerat ă o simpl ă form ă de impozitare neoficial ă. Argumentul uzual este c ă ea ar
putea fi tolerat ă o vreme pentru c ă genereaz ă ceva venituri suplimentare pentru elita politico-
administrativ ă (indivizi, partide), altminteri foarte prost remunerat ă oficial în unele cazuri.
Problema este c ă aceast ă taxare neoficial ă este nu este deloc neutr ă: oficialii corup ți vor
încerca permanent s ă dirijeze resursele c ătre activit ățile cele mai netransparente, cu risc redus
de detec ție, în care combina ția de variabile V[a] * n le ofer ă beneficii maxime. De regul ă,
acestea sunt proiecte de investi ții mari, import de tehnologii complexe, (Shleifer and Vishny,
1993) sau proiecte care presupun achizi ții publice substan țiale (Klitgaard, MacLean-Abarora
and Parris, 2000), adic ă în general activit ăți greu de standardizat și monitorizat. În aceste
cazuri nu atât sumele extrase sub form ă de mit ă sunt problema, ci efectul de distorsionare în
alocarea resurselor publice.
Există ceva adev ăr în explica ția liberal ă că un stat extins e mai predispus la corup ție,
dar lucrurile nu sunt a șa simple nici în acest caz. Capitolul 1 al lucr ării arat ă că nu se poate
găsi o corela ție empiric ă între cele dou ă fenomene. S-a constatat c ă multe țări subdezvoltate și
extrem de corupte vehiculeaz ă de fapt un procent destul de sc ăzut de resurse prin mecanisme
publice: se consider ă că un sector public care extrage sub 15-20% din PIB nu poate asigura
serviciile minimale presupuse de un stat modern (Lewis, 1966; Fritz, 2003).
Deși în cazul acestor țări este greu chiar de calculat cu precizie cât anume din PIB se
consum ă în sectorul public (sau care este PIB-ul ca atare), se apreciaz ă că multe țări

61 subdezvoltate și foarte corupte î și finan țează de fapt sectorul public sub aceast prag minim.
Serviciile lor de stat sunt doar o schi ță palid ă a celor din țări mai pu țin corupte. Deci anumite
aranjamente institu ționale pot duce la un nivel ridicat de coruptie chiar dac ă, în termeni de
resurse consumate direct, statul nu este foarte extins. În plus, nici chiar teoria principal-agent
nu poate s ă dea seama de acele cazuri în care faptele de corup ție sunt în mare parte cunoscute
de principal (comunitate), f ără ca asta s ă ducă la acțiuni concrete de combatere a lor.
O altă explica ție, preferat ă în special de sociologi, spune c ă fenomenul corup ției este
determinat de normele sociale, care sunt foarte diferite de la o comunitate la alta. Asta ar
explica gradul diferit de toleran ță cu care este tratat. Ceea ce este considerat corup ție într-o
țară poate fi comportament perfect acceptabil în alta. Vesticii sunt șocați de cultura bac șișului
pentru func ționari publici în Orient, care pare s ă fie stare de fapt acceptat ă de public în acele
părți. Acestea nu sunt lucruri care pot fi complet trecute cu vederea, iar asemenea intui ții pot fi
puncte bune de plecare pentru a dezvolta o explica ție adecvat ă a fenomenului corup ției.
Problema cu acest tip de teorii relativiste cultural este aceea c ă duc repede la tautologii: o
societate e mai corupt ă pentru c ă normele sale culturale sunt mai favorabile corup ției.
În cele ce urmeaz ă analiz ăm dou ă tipuri importante de explica ții. Prima, care mizeaz ă
pe ideea de agen ți sociali ra ționali și maximizatori, prive ște corup ția ca pe un fenomen care, o
dată apărut, se auto-între ține. A doua, care vine în completarea celei dintâi și de care ne vom
folosi mult în capitolele urm ătoare, atunci când discut ăm cazul concret al României ca
societate post-comunist ă și incomplet modernizat ă, este de alt tip: anume, identific ă un
complex de factori exogeni care accentueaz ă și între țin propensiunea c ătre corup ție modelat ă
de prima teorie.

3.3.2. Un model cu echilibre multiple
Ideea de echilibre multiple în explicarea nivelului corup ției are la baz ă conceptul de
echilibru dependent de frecven ța producerii unui fenomen38. Discutând exact despre fenomenul
corup ției, Aidt arat ă că profitul de pe urma comportamentului corupt este direct propor țional cu
procentul din comunitate angajat în astfel de tranzac ții (Aidt, 2003). În aceste cazuri de
corup ție endemic ă, spune autorul, fenomenul se reproduce indefinit în lipsa unei interven ții

38 Frequency-dependent equilibrium.

62 externe viguroase39 care s ă schimbe situa ția. Într-o alt ă formulare, avem în acest caz o
strategie evolu ționistă stabilă: un pattern de comportament de la care abaterile individuale
sunt costisitoare pentru agentul respectiv (Sugden, 1989 – apud Miroiu, 2007)40.
Pentru a vedea cum func ționeaz ă un asemenea echilibru, urm ăm demonstra ția făcută
de Andvig (1991), pornind de la presupozi ția că beneficiul a șteptat (B[a]) în urma unei
tranzac ții implicând corup ție depinde în mod semnificativ de propor ția de indivizi corup ți în
societate pe care o anticipeaz ă agentul respectiv. Varia ția comparativ ă a beneficiilor a șteptate
de pe urma comportamentului corupt / onest este reprezentat ă în Fig. 3.1. Axa orizontal ă
măsoară nivelul corup ției, ca propor ție din totalul actorilor (sau tranzac țiilor) în societate. Cele
două curbe sub țiri reprezint ă nivelul beneficiului marginal pentru dou ă tipuri de actori, corupt
și onest, în func ție de frecven ța corup ției în societate, iar curba îngro șată diferen ța lor, adic ă
beneficiul relativ adus de comportamentul onest.
Alura curbelor e u șor de explicat, dup ă cum arat ă Andvig (1991, p. 7): pentru un actor
care se comport ă onest (I) cre șterea frecven ței corup ției duce la mic șorarea continu ă a
beneficiului. Pentru actorul corupt (II) curba beneficiilor urc ă la început (scade probabilitatea
de a fi prins, scad costurile c ăutării unui partener, etc), dar apoi coboar ă la loc (efectul
concuren ței celorlal ți, reducerea num ărului de posibili parteneri one ști, deci exploatabili, etc)
deși rămâne permanent desupra axei. Linia îngro șată din Fig. 3.1 reprezint ă pur și simplu
beneficiul relativ al comportamentului onest în fiecare punct, adic ă valoare de pe curba I
minus valoarea de pe curba II. Se observ ă că acest beneficiu relativ scade continuu, de și
nu liniar, pe m ăsură ce num ărul corup ților cre ște.

39 Big push.
40 Spre deosibire de Sugden îns ă, care este preocupat s ă arate cum anarhia evolueaz ă spontan c ătre asemenea
echilibre, noi ne concentr ăm aici doar pe statica situa ției. Asupra genezei acestui echilibru revenim în
finalul capitolului.

63

64 Dintre cele trei puncte de echilibru reprezentate, A și C sunt stabile dar B este
instabil. În A to ți sunt cinsti ți și nu merit ă să te angajezi în tranzac ții ce implic ă corup ție
pentru c ă ai numai de pierdut. În C to ți sunt corup ți și nu merit ă să fii cinstit. B este
punctul de indiferen ță în care beneficiul poten țial este acela și pentru un birocrat în cazul
comportamentului onest sau corupt. Dar dac ă un singur partener în plus devine corupt,
atunci și actorul în chestiune se va l ăsa corupt; invers, dac ă un posibil partener corupt
devine onest, atunci și actorul din B se va comporta corect. Modelul nu face decât s ă
ilustreze ideea c ă circumstan țele ini țiale sunt foarte importante pentru calea pe care apuc ă
o societate: dac ă din anumite motive exist ă percep ția unui grad mare de corup ție, tot
ansamblul se mi șcă în mod natural spre punctul de echilibru C. Dac ă inițial corup ția era
scăzută, societatea graviteaz ă în jurul punctului virtuos A. O dat ă pornit ă mișcarea dinspre B
într-o anumit ă direc ție, tendin ța este greu de inversat41. Aceast ă explica ție, oferit ă inițial
pentru comportamentul birocratic (deci corup ția tip a), poate integra f ără probleme și corup ția
mare (la nivel înalt, executiv și legislativ) dac ă definim corespunz ător no țiunile de pedeaps ă
(P în ecua ția inițială) în special ca e șec la urne, iar probabilitatea de a fi “prins” (probP) o
facem dependent ă de gradul de transparen ță al politicilor publice, capacitatea de analiz ă și
mobilizare a societ ății civile, relevan ța campaniilor anti-corup ție, etc.
Ambele tipuri de echilibru (A și C) sunt stabile în timp: dac ă primul tip de
comportament predomin ă, structura de stimulente sociale îl va reproduce în continuare,
eforturile productive ale actorilor sunt recompensate și devin fezabile, iar câ știgul de pe urma
lor este asigurat. Abaterile oportuniste sunt de regul ă penalizate de institu ții publice care
dispun de suficiente mijloace și resurse pentru a o face, și în plus de cooperarea și susținerea
majorit ății în acest demers. Pe de alt ă parte, dac ă predominant este comportamentul de tip C
(oportunistic, contraproductiv), structura de stimulente încurajeaz ă actorii sociali s ă-l
îmbrățișeze, cu atât mai mult cu cât alternativele nu sunt foarte numeroase iar beneficiile
comportamentului onest nu sunt protejate împotriva redistribuirii (Acemoglu and Verdier,
1998; Shleifer and Vishny, 1998b).
De asemenea, modelul prezentat d ă seama bine de multe alte fenomene observabile în
realitate, dar altfel greu de explicat. De exemplu, este știut faptul c ă atunci când corup ția
implic ă și un anumit num ăr de intermediari care fludizeaz ă piața reducând costurile de

41 Efect de path dependence.

65 tranzac ție, ace știa au tendin ța de a între ține un climat de opinie favorabil afacerii în care
activeaz ă, propagând ideea (poate nu totdeauna pe de-a-ntregul adev ărată) că “nimic nu se
poate rezolva f ără mită”. Prin aceasta ei încearc ă să întărească tuturor convingerea c ă, într-
adevăr, propor ția "defectorilor" în societate este foarte mare, chiar 100%, deci orice agent
rațional va alege aceast ă cale de ac țiune. Practic, stimuleaz ă astfel pe de-o parte cererea pentru
serviciile lor, și pe de alta conving oficialii (furnizorii) care s-ar afla eventual în dubiu c ă
societatea nu se afl ă în punctul B, ci în C. În mod similar, furnizorii în șiși pot intra în acest
joc, deoarece percep țiile și influen țarea lor sunt în acest caz foarte importante. Avem aici de-a
face cu un efectul auto-confirmant tipic al unei predic ții sociale. Dup ă cum ar ăta un studiu
clasic al Mafiei italiene, “mafiotul are un interes puternic s ă injecteze periodic neîncredere pe
piață, pentru a spori cererea pentru produsul pe care îl vinde, anume protec ție” (Gambetta,
1988).
Tot acolo poate duce supra-expunerea temei în media și în discu ția public ă prin
campanii neobosite anti-corup ție care întârzie s ă produc ă efecte palpabile, în societ ăți care se
află într-o situa ție de echilibru sub-optimal de tip C. Ele obosesc pân ă la urm ă publicul și îl
obișnuiesc cu ideea c ă lucrurile nu pot func ționa altfel, deci corup ția este blamabil ă, dar
inevitabil ă pe plan local. Asta consolideaz ă de fapt cererea publicului pentru presta ții speciale
corupte pe care politicienii, func ționarii sau intermediarii sunt cel mai bine plasa ți să o
satisfac ă. O campanie anticorup ție nu poate fi purtat ă la nesfâr șit, fără rezultate concrete
notabile, f ără ca publicul s ă se “anestezieze” și să se împace cu situa ția – sau chiar s ă
înregistreze reac ții adverse, Aceasta este doar una din dilemele cu care se confrunt ă în
practic ă cei care vor s ă combat ă corup ția; vom reveni asupra subiectului mai pe larg în
penultimul capitol.
Lucrurile pot merge extrem de departe în aceast ă direc ție. În multe țări în curs de
dezvoltare "exist ă o anume schizofrenie atunci când se exprim ă îngrijorarea fa ță de fenomenul
corup ției: pentru c ă aceea și oameni care sunt cel mai vizibil îngrijora ți în arena public ă de
răspândirea corup ției și fraudei nu ezit ă să abuzeze de resursele publice atunci când au ocazia,
în favoarea rudelor sau mambrilor propriului grup" (Bardhan, 1997). Putnam (2001) costat ă
că indivizii apar ținând re țelelor tradi ționale de influen ță în regiunile cele mai pu țin "civice" ale
Italiei solicit ă de regul ă pedepsele cele mai aspre împotriva corup ției. La fel, cet ățenii chinezi
condamn ă oficial practica larg r ăspândit ă a utiliz ării guangxi (sistemul de rela ții personale) în

66 asigurarea accesului la resurse publice, îns ă în acela și timp admir ă ingeniozitatea și succesul
indivizilor care îI folosesc (Yang, 1989).
Avem aici un exemplu evident de discrepan ță între un set de valori onorate la nivel pur
discursiv, și altul validat prin practic ă, ambele având îns ă continuitatea și rostul lor într-o
comunitate. Antropologii au le-au numit modelul cultural ideal, respectiv modelul cultural
real (Linton, 1968), iar distan ța dintre ele poate fi destul de mare într-o anumit ă comunitate.
În cazul explica ției propuse în Fig. 3.1 este evident c ă modelul cultural care conteaz ă este cel
real, pentru c ă el structureaz ă percep ția agen ților privind r ăspândirea corup ției în societatea lor.
Respingerea declarativ ă a corup ției nu trebuie deci confundat ă cu respingerea ei în practic ă.
De exemplu, în anumite situa ții oamenii accept ă tratament social inechitabil în general, cu
condi ția să existe echitate la statut social egal. O asemenea situa ție o reprezint ă societatea de
tip neo-tradi țional de care va fi vorba mai departe.
3.3.3. Determinan ți exogeni: societatea particularist ă
Modelul prezentat mai sus explic ă faptul c ă exist ă într-adev ăr situa ții de echilibru
sub-optimal din punctul de vedere al bun ăstării sociale pe termen lung, iar acestea se auto-
întrețin prin deciziile ra ționale ale agen ților. Institu țiile create pe baza unor asemenea
echilibre manifest ă caracteristici puternice de dependen ță de cale. Cazul deja celebru al
Nordului și Sudului Italiei (Putnam, 2001), unde frecven ța corup ției difer ă mult în cele dou ă
macro-regiuni, arat ă că este într-adev ăr posibil ca echilibrele multiple s ă fie întâlnite în via ța
reală. Dar comunit ățile reale sunt agregate sociale complexe care nu pot fi reduse la o sum ă
de agen ți raționali maximizatori. Chiar dac ă urmăm pe Sugden și accept ăm presupozi ția
institu ționalismului public choice evolu ționist, anume c ă o asemenea ordine se na ște spontan
din anarhie și că asta ar putea explica tot aranjamentul institu țional observabil ulterior – ceea
ce este îndoielnic, dup ă cum argumenteaz ă Helmke and Levitsky (2004) – instalarea într-un
asemenea echilibru timp îndelungat d ă naștere unor institu ții sociale adiacente, formale, dar
mai ales informale, care cap ătă ulterior o via ță proprie. Iar ceea ce este cel mai important este
că ele pot supravie țui și modela preferin țele și comportamentele, ca factor exogen, chiar dup ă
ce structura ini țială de stimulente care a dus la o situa ție de tip C dispare.
În contextul limitat al lucr ării de fa ță urmărirea genezei istorice concrete a acestui tip
de institu ții, precum și a echilibrului sub-optimal de tip C cu care se afl ă în rela ție, ar fi o
încercare extrem de speculativ ă. Cel mult, prelu ăm câteva sugestii din literatura existent ă care

67 ar putea l ămuri indirect problema. Scopul principal aici îl constituie argumentarea faptului c ă
aceste aranjamente sunt reale și pot fi reg ăsite în societ ățile în tranzi ție de care vorbim, și că
ele au dat dovad ă de suficient ă stabilitate prin raportare la durata scurt ă de timp a tranzi ției
(institutional stickiness ) ca s ă poat ă fi tratate ca un cadru exogen ce modeleaz ă
comportamentul, deci o institu ție de sine st ătătoare în sensul lui North (1990).
Capitalul social constituie un asemenea factor extern care modeleaz ă preferin țele
actorilor (Dasgupta and Serageldin, 2000). El poate fi definit ca o sum ă de "elemente de via ță
social ă – re țele, norme și încredere reciproc ă – ce permite participan ților s ă acționeze
împreun ă mai eficient pentru a atinge obiective comune" (Putnam, 1995, pp. 668). Într-o
lucrare ulterioar ă, Putnam identific ă trei categorii de capital social, pe care le nume ște (i) "de
dependen ță (obliga ție)", (ii) "de punte" și (iii) "de leg ătură" (Putnam, 2000)42. Prima categorie
corespunde grupurilor tradi ționale, bazate pe comunitate etnic ă, religioas ă sau de clas ă.
Acestea sunt leg ături asociate cu valori conservatoare, de supravie țuire, care descurajeaz ă
membrii de la interac țiuni cu persoane str ăine de grup. Putnam remarc ă faptul c ă acest tip de
capital social reduce riscurile la nivel individual, dar cu pre țul izol ării indivizilor de societatea
mai larg ă, reducându-le astfel șansele de a se angaja în tranzac ții poten țial benefice. De
asemenea, m ărește dificultatea coordon ării acțiunii colective în afara grupului primar43.
Prin contrast, capitalul social de tip punte descrie rela țiile sociale mai pu țin dense dar
deschise c ătre exteriorul grupului primar, astfel încât indivizii ajung s ă interac ționeze des cu
parteneri diferi ți ca provenien ță și sistem de valori, de care îi leag ă doar interese punctuale și
temporare. În fine, capitalul social tip legătură crează relații verticale, ierarhice între grupurile
sociale. Ideea central ă a lui Putnam este c ă diversele combina ții între aceste trei categorii
determin ă în societate o orientare predominant c ătre (i) fragmentare, (ii) cooperare sau,
respectiv, (iii) ierarhie (Putnam, 2000, pp. 56-57). De asemenea, sugestia lui implicit ă – și în
concordan ță cu concluziile studiului pe Italia (Putnam, 2001) – este c ă aceste combina ții au
legătură cu evolu ția istoric ă spre modernitate. Societatea tradi țională, din Mezzogiorno , este
una caracterizat ă printr-o combina ție de fragmentare și ierarhie: predomin ă grupurile cu
capital social de tip dependen ță, dar exist ă și o elit ă, care controleaz ă în primul rând via ța

42 Bonding , bridging și linking , respectiv.
43 Prin grup primar antropologii în țeleg o comunitate legat ă prin leg ături de rudenie sau culturale puternice,
"naturale", și în care to ți membrii au contacte frecvente și se cunosc reciproc.

68 politic ă, sprijinindu-se pe re țele patron-client. În schimb în Nord predomin ă capitalul social și
relațiile de tip punte.
Un alt mod de a prezenta acest complex de institu ții care între ține echilibrul sub-
optimal C este prin apel la ceea ce a fost identificat în literatur ă drept statul slab44.
Acesta este un stat care are o capacitate sc ăzută de a îndeplini cele patru func ții
esențiale ale sale: (i) penetrarea uniform ă societ ății cu institu ții formale și proceduri birocratice
oficiale, (ii) reglementarea rela țiilor sociale, (iii) extragerea de resurse, și (iv)
alocarea/utilizarea lor în moduri predeterminate, previzibile și transparente (Migdal, 1988).
Primele dou ă corespund mai mult sau mai pu țin criteriului clasic a lui Weber conform c ăruia
statul trebuie s ă asigure monopolul violen ței. Îns ă ultimele dou ă sunt la fel de importante și,
mai cu seam ă, sunt legate de chestiunea corup ției înțeleasă ca o form ă de capturare a statului.
Relevant este în aceste cazuri nu doar ce procent din PIB reu șește statul s ă extrag ă din
societate, sau ce se întâmpl ă cu resursele astfel colectate, ci în special cât reu șește să extrag ă
prin compara ție cu ce și-a propus și cum arat ă alocarea final ă față de planurile oficiale ini țiale.
Un stat puternic, democratic sau nu, va avea o capacitate mare de penetrare a societ ății cu
institu ții, de extragere de resurse (ca procent din ce și-a planificat) și de control asupra
utilizării lor, deci a aloc ării finale a resurselor. Un stat complet e șuat44 nu va reu și să
îndeplineasc ă bine nici m ăcar func ția primar ă (i). Un stat slab îns ă va avea performan țe
proaste în special la capitolele (iii) și (iv), fiind deci permeabil la corup ție: adesea, corup ție cu
furt și la nivel înalt.
Statul slab constituie un mediu în care enclavele de autonomie par țială sunt posibile.
Însă intrarea pe pia ța mitei nu se face cu costuri zero, deci nu se ajunge la situa ția extrem ă
descris ă de Shleifer și Vishny(1993), iar concuren ța între grupuri sau agen ții nu duce la
fragmentare total ă deoarece exist ă tendin țe naturale care i se opun. În primul rând, exist ă
costuri de organizare pentru ca aceste grupuri și agen ții să se poat ă sustrage cerin ței oficiale
de a vira la buget tarifele oficiale colectate (în cazul corup ției birocratice), sau represiunii
nominale exercitate împotriva corup ției chiar și într-un stat slab. Statul slab p ăstreaz ă o
oarecare capacitate de a penetra societatea cu institu ții, a extrage resurse și a face aloc ări pe
căi oficiale, doar c ă nu poate controla uniformitatea aplic ării regulilor: este în bun ă
măsurălipsit de infrastructural power (Mann, 1984). În al doilea rând, dup ă cum am ar ătat,

44 Weak state (Migdal, 1988).

69 chiar agen ții priva ți ajun și în asemenea pozi ții privilegiate au interesul s ă continue rela ția cu
statul, care asigur ă finan țarea serviciilor pe care ei le livreaz ă în beneficiu privat. Neacceptarea
regulilor formale ale jocului și delimitarea de "teritorii" cu autonomie par țială în care statul nu
mai controleaz ă integral extragerea de resurse și utilizarea lor reprezint ă mai mult decât o
simpl ă devia ție benign ă de la norm ă. Mai curând este o indica ție privind un conflict
fundamental în societate privind sursa ultim ă a regulilor jocului.
Nu e vorba de ce anume legi s ă fie adoptate, sau cum s ă fie interpretat ă
Constituția; în fond, acestea sunt chestiuni ce se decid în interiorul institu țiilor de stat,
legislativului sau tribunalelor … E vorba dac ă statul poate sau nu s ă înlocuiasc ă sau să
ia sub control alte organiza ții: familii, clanuri, firme, grup ări patron-client care fac și
aplică reguli diferite de cele convenite prin mecanisme publice. (Migdal, 1988, p. 31).
În state slabe institu țiile formale și neutre nu reu șesc să "acopere" în mod uniform
societatea (O'Donnell, 1998). Ca atare, costul mare al cultiv ării de noi rela ții îi împinge
pe oameni s ă tranzac ționeze în primul rând cu familia și rudele apropiate, apoi cu familia
extins ă, apoi cu vecinii pe care îi știu din copil ărie sau cu fo știi colegi de clas ă, cu cei
proveni ți din acela și sat, șamd, construind astfel un sistem de cercuri concentrice ale
loialit ății și încrederii. Ideea de baz ă este c ă cei din cercurile interioare trebuie trata ți
diferen țiat fa ță de cei din exterior, chiar atunci când te afli într-o func ție public ă,
indiferent ce spune legea45. Și stă de asemenea la baza a șteptărilor c ă favorurile f ăcute
astăzi unui apropiat vor fi returnate necondi ționat în viitor. Deci într-un stat slab nu este
vorba doar de agen ții incomplet controlate de centru care vând favoruri printr-un sistem
de licita ție practicând discriminarea prin pre ț – aceasta este chiar regula de baz ă a jocului.
Prețul plătit difer ă în func ție de statutul clientului și distan ța lui fa ță de "cercul interior",
nu doar de capacitatea sa de plat ă, deci apare o discriminare de pre ț de natur ă politic ă.
O'Donnell denume ște acest aranjament, pe care îl consider ă unul de natur ă
esențial informal ă, "particularism , sau clientelism, definit în mod foarte larg" (O'Donnell,
1996, p. 34) iar conceptul acoper ă atât ideea de institu ții publice slabe în sensul lui
Migdal, cât și ideea de predominan ță a capitalului social de tip dependen ță discutat de
Putnam. Într-un asemenea mediu regulile generale oficiale sunt adaptate la situa ția local ă

45 Conform zicalei sud-americane “ a los amigos todo, a los enimigos nada, al extrano la ley ”, adic ă pentru prieteni totul,
pentru du șmani nimic, pentru str ăini legea.

70 și la pozi ția actorilor implica ți, sunt preferate tranzac țiile sociale directe, fa ță în fa ță și
puternic personalizate, iar contractele sunt permanent renegociabile în func ție de contexte
schimb ătoare (inclusiv cele ale puterii). Prin contrast, universalismul prezum ă că toți
actorii sociali sunt trata ți uniform, regulile formale sunt respectate, iar contractele scrise
sunt respectate, dac ă nu cumva trebuie renegociate, caz în care procesul se parcurge dup ă
aceea și pași formali. Culturile universaliste pun în centru regulile formale, cele particulariste
pun în centru rela țiile personale (Mutti, 2000).
În studiile mai vechi ale Italiei de sud (Mezzogiorno) acest complex de atitudini apare
sub numele de familism amoral – asocieri formate pe leg ături extinse de rudenie care
formeaz ă cercuri închise de interese și dezvolt ă o etic ă particularist ă centrat ă exclusiv în
perpetuarea grupului (Banfield, 1958) – dar în fond este vorba de acela și fenomen descris mai
de O'Donnell sau Mutti. Scop ultim de bun ăstare a grupului transcende orice valoare sau
normă social ă general ă care s-ar putea aplica membrilor ca participan ți în societatea mai larg ă.
Evident, în comunit ățile tradi ționale de acest fel nu se accept ă competi ția liber ă sau dinamica
pro-cre ștere a modernit ății. Tranzac țiile sunt privite ca un joc cu sum ă nulă, în care orice
câștig al cuiva trebuie s ă se realizeze neap ărat în paguba altcuiva. Maximizarea bun ăstării
tinde s ă fie privit ă nu în termeni absolu ți, ci relativi: o situa ție este dezirabil ă chiar dac ă "noi"
nu câștigăm de fapt nimic, atâta vreme cât "ceilal ți" pierd ceva, deci pozi ția noastr ă și statutul
social aferent se îmbun ătățesc prin compara ție.
De asemenea, dac ă privim lucrurile astfel devine mai clar de ce în astfel de societ ăți,
de multe ori participarea politic ă – cel pu țin cea formal ă, măsurată prin prin prezen ța la vot –
tinde s ă fie mai bun ă în zonele periferice și mai slab dezvoltate ale societ ății, cum ar fi în rural,
adică exact invers decât ar fi prezis teoria parohialismului politic (Almond and Verba, 1963).
Se întâmpl ă asta pentru c ă, atunci când politica utilizeaz ă predominant mecanismele sociale
informale, aparatul partidelor se construie ște în principal pe baza rela țiilor patron-client, iar
elitele locale domin ă și controleaz ă rezultatul alegerilor prin intermediul accesului la resurse
publice; or, exact comunit ățile mai s ărace și marginale politic sunt cele mai expuse acestor
influen țe. Acest lucru este important de re ținut pentru discutarea rela ției dintre corup ție și
descentralizare în ultimul capitol.

71 3.3.4. Exogen sau endogen?
Miza discu ției din sec țiunile anterioare este aceea de a demonstra c ă, atunci când e
vorba de corup ție generalizat ă în societate, cauzele acesteia pot fi multiple. O genez ă pur
endogen ă este posibil ă, în care regulile jocului rezult ă dintr-o evolu ție spontan ă către un
punct de echilibru sub-optimal; dar la fel de plauzibil este ca aceste institu ții să fie cele care
determin ă strategiile actorilor sociali. La limit ă, cele dou ă modele explicative pot fi privite ca
potrivite unor etape dntr-un ciclu istoric lung, iar ordinea în care se succed în realitate poate s ă
rămână subiect de discu ție: cercet ătorii institu ționali ști din școala public choice vor
argumenta probabil în favoarea primatului auto-gener ării și vor aduce ilustr ări care s ă-i
susțină, iar institu ționali știi istorici vor g ăsi argumente pentru demonstra c ă institu țiile sunt
cele care modeleaz ă decisiv preferin țele și strategiile actorilor.
Ne asum ăm aici faptul c ă, pentru termenul scurt și mediu cu care lucr ăm (tranzi ția
post-comunist ă) particularismul func ționeaz ă ca o institu ție social ă care între ține exogen
corup ția (deci echilibrul de tip C), ad ăugându-se astfel tendin ței sale de auto-perpetuare
izvorât ă din ra ționalitatea agen ților sociali acolo unde corup ția era deja r ăspândit ă pe scar ă
mare la începutul tranzi ției. Ambele tipuri de explica ție propuse arat ă de ce e greu de ie șit
spontan dintr-un asemenea echilibru de tip C, o dat ă ce s-a ajuns acolo. Itera ția repetat ă poate
juca doar un rol foarte limitat, dup ă cum arat ă Bianco și Bates (1990), prin contrast cu rolul
mult mai important pe care îl pot avea "liderii" în rezolvarea dilemelor de ac țiune colectiv ă.
În aceast ă direc ție vom explora deci în Capitolul 5, atunci când vom încerca s ă arătăm care
sunt șansele, în cazul României, de a p ărăsi un asemenea echilibru sub-optimal reprezentat de
corup ția generalizat ă.
Nu ne propunem aici nici s ă răspundem la întrebarea dac ă particularismul social poate
fi considerat o conven ție social ă sau nu, a șa cum o define ște Sugden, adic ă o strategie
evolu ționist ă stabil ă adoptat ă în condi țiile în care mai erau și altele disponibile. Aceasta este o
chestiune care trebuie analizat ă de asemenea cu ajutorul unor studii mai aplicate. Ne
mulțumim s ă conchidem, o dat ă cu Aidt, c ă studiile de caz și cele comparative "ajut ă ca să
stabilim mai exact cum corup ția, politicile economice și rezultatele acestora sunt împreun ă
determinate de institu țiile politice și economice care stau în spatele lor, și în plus, posibil, și
de istorie" (Aidt, 2003, p. 650). În fine, vom trata mai departe particularismul social ca pe un
set de institu ții informale, ce urmeaz ă o anume dinamic ă a interac țiunii cu actul guvern ării

72 prin institu țiile formale, aflate în schimbare rapid ă în tranzi ție, iar aceste lucruri fac obiectul
analizei în continuare în Capitolul 4.

73

Cap.4 Institu țiile informale: conflict și
schimbare institu țională

4.1. Un exemplu de institu ții informale
A conduce ma șina în Bucure ști reprezint ă o experien ță special ă, diferit ă de cea pe
care o po ți avea în Helsinki, Washington sau în alte capitale. Lucru la prima vedere
surprinz ător, având în vedere c ă regulile de circula ție nu difer ă esențial în aceste ora șe. Ceea
ce difer ă însă foarte mult este atitudinea oamenilor fa ță de aceste reguli și de modul cum sunt
ele puse în practic ă. Sistemul de a șteptări al participan ților la trafic, esen țial pentru
coordonarea reciproc ă pe str ăzi, variaz ă dintr-un loc într-altul. A șteptări verificate în practic ă
și rutine de comportament bine consolidate exist ă fără îndoial ă peste tot, altfel traficul ar fi
imposibil. Dar pentru un șofer finlandez, de exemplu, venit prima oar ă în Bucure ști, actul de
a conduce ar fi probabil foarte dificil, din cauz ă că un întreg set de astfel de a șteptări și rutine
nu corespund, de și codurile scrise sunt similare. Rutinele trebuie reînv ățate prin observare și
experimentare direct ă, iar a șteptările privind comportamentul celorla ți participan ți la trafic
trebuie ajustate în urma acestei experien țe.
Aceasta este o ilustrare a importan ței institu țiilor sociale informale. Ele cuprind o
gamă întreag ă de norme sociale și morale nescrise care îngr ădesc coportamentul uman și îi
dau predictibilitate, facilitând astfel coordonarea a șteptărilor și regularizând schimburile.
Șoferii finlandezi se a șteaptă probabil ca toat ă lumea s ă se opreasc ă la stop, chiar dac ă nu
vine nimeni pe strada cu prioritate, și ca nimeni s ă nu parcheze într-un loc în care ar jena cât
de pu țin traficul. Ca atare, poli ția rutier ă din Helsinki este pu țin numeroas ă, pentru c ă rarele
încălcări ale regulilor sunt sac ționate cu avertismente sonore de ceilal ți participan ți la trafic,
sau chiar raportate poli ției în mod voluntar. În situa ții când exist ă o cât de mic ă ambiguitate
privind prioritatea într-o intersec ție, șoferii din Washington DC se opresc cu to ții și se invit ă
din priviri unul pe altul s ă treacă. Între ma șini se circul ă cu spa ții largi, fa ță-spate sau în lateral.

74 Aceste legi nescrise sunt internalizate de respectivele persoane chiar înainte de a ajunge la
școala de șoferi.
În Bucure ști (sau în Palermo) se claxoneaz ă mult, indiferent dac ă s-au înc ălcat
regulile sau nu, ceea ce sl ăbește efectul de avertizare semnalului. Cel mai mic spa țiu lăsat
liber între ma șini e ocupat imediat de cineva venit din spate, iar a conduce pu țin agresiv e mai
degrab ă regula decât excep ția. În acela și timp îns ă, șoferii bucure șteni își cunosc bine unii
altora propensiunea pentru șofat iute și manevre riscante. Aceste a șteptări reciproce se
coordoneaz ă bine (cel mai adesea) și împiedic ă apari ția unui haos rutier total, scutind în
același timp poli ția de investi ții costisitoare în bani și efort pentru a asigura respectarea strict ă
a regulilor scrise de fiecare participant la trafic. Îns ă, în acela și timp, fac foarte dificil ă
integrarea în traficul bucure ștean a unui str ăin sau provincial neobi șnuit cu ele. Ace știa simt
că pur și simplu se afl ă în mijlocul unei competi ții ale c ărei reguli nu le st ăpânesc și pe care n-
au nici o șansă s-o câ știge atâta vreme cât se țin doar de norma scris ă (Codul Rutier).
Aceste reguli de circula ție implicite sunt un alt exemplu pentru ideea de strategii
evolu ționiste stabile discutat ă în capitolul precedent (Sugden, 1989). Ele apar în cazul
opțiunilor colective, atunci când oamenii trebuie s ă se bazeze pe experien țe precedente pentru
a-și coordona deciziile. În m ăsura în care, pe baza aceluia și Cod Rutier oficial, ar fi fost
posibil și un alt punct de echilibru stabil al tranzac țiilor – de exemplu cel din Washington,
unde șoferii se abat de la lege în direc ția cealalt ă, a precau ției extreme – putem spune c ă avem
de-a face aici cu o conven ție în sensul lui Sugden. Evident, acestea sunt "reguli care n-au fost
niciodat ă proiectate con știent, dar este în interesul tuturor de a fi p ăstrate" (Sugden, apud
North, 1990, p. 41). Conven țiile sunt importante pentru c ă, o dat ă adoptate, indivizii au de
câștigat prin aderarea la ele, chiar dac ă astfel nu este garantat optimul social. În exemplul de
mai sus, șoferii str ăini risc ă accidente, sau cel pu țin risc ă să rămână veșnic bloca ți în trafic,
dacă nu respect ă zicala "când e ști la Roma, f ă ca romanii". Cu toate acestea, ni ște conven ții
sociale care ar promova un stil de conducere mai prudent, ar reduce probabil frecven ța
general ă a accidentelor și ar face șofatul mai pu țin imprevizibil și obositor.
După Elster (1989), conven țiile favorizeaz ă în general ob ținerea unor rezultate mai
bune (dar nu optime) în urma tranzac țiilor voluntare. Cele mai puternice conven ții sunt acelea
care se aplic ă în cele mai multe situa ții de interac țiune social ă, deci pot fi transferate dintr-un
domeniu în altul prin analogie. Îns ă nu toate conven țiile sporesc neap ărat eficien ța în sens

75 economic, sau sunt de felul celor auto-impuse46 discutate de Sugden. Exemplul pe care îl d ă
Elster este cel al conven ției ce interzice cump ărarea unui loc mai în fa ță într-o coad ă. Teoretic,
astfel de tranzac ții ar maximiza bun ăstarea social ă totală. Cu toate acestea, ele au loc foarte rar
și sunt în general sanc ționate moral de comunitate. În anumite situa ții, o astfel de tranzac ție
este încadrat ă chiar în categoria "corup ție". Se vede în acest caz c ă ceea ce st ă la baza
normelor sociale este nevoia indivizilor de a fi accepta ți în comunitate mai degrab ă decât
urmărirea perfect ra țională a maximiz ării utilit ății personale imediate. Acest lucru le face s ă
fie mecanisme eficiente de evitare a blocajelor de cooperare social ă gen dilema prizonierului.
Însă ambele categorii de conven ții, atât cele de tip Sugden ( self-enforcing ) cât și cele de tip
Elster (impuse prin presiunea colectivit ății – peer pressure ) se disting de normele formale
(lege), asigurate și impuse în general de justi ție, poli ție, mediatori, etc. Conven țiile și norma
formal ă se pot uneori suprapune, dar nu neap ărat.
Asemenea situa ții de echilibru caracterizat de comportament informal, fie c ă este
strict de tip conven ție în sensul definit de Sugden sau nu, a preocupat pe neo-institu ționali ști.
Chiar dac ă nu au o reprezentare formal ă, este evident c ă ele sunt mai mult decât simple
"obișnuințe de comportament", deci includerea lor în categoria institu țiilor este legitim ă
(Lowndes, 1996, p. 193). North accentueaz ă în repetate rânduri rolul cheie pe care îl joac ă, în
special acelea care sunt legate cumva de valorile culturale ale comunit ății. De exemplu,
recurge la ele pentru a explica succesul mi șcării aboli ționiste în Marea Britanie la începutul
secolului XIX (North, 1990, p. 85). Cu alte cuvinte, le include de drept în categoria mai larg ă
a institu țiilor, pe care o define ște ca "reguli ale jocului în societate sau, mai formal,
constrângeri create de om47 care modeleaz ă interac țiunea uman ă" (North, 1990, p. 3).
Existen ța institu țiilor informale este bine stabilit ă în literatura institu ționalist ă, nu doar
în comunit ăți mici, tradi ționale sau în culturi primitive, dar chiar în economiile moderne
(North, 1990, pp. 36-45; Ostrom, 1999; Lowndes, 1996). Cu toate acestea, r ămâne destul ă
incertitudine și divergen ță de opinii în privin ța modului cum acestea se nasc, se modific ă în
timp, precum și în privin ța modului cum interac ționeaz ă cu institu țiile formale (Williamson,
2000; North, 2001). Statutul lor r ămâne problematic, de și în lucrarea men ționată North e

46 Self-enforcing .
47 În primul caz se vorbe ște de piață gri (activit ăți poten țial legale, dar sustrase raport ării); în al doilea de piață neagră
(activit ăți ilegale în sine).

76 de părere c ă majoritatea institu țiilor sociale existente sunt de fapt de tip informal iar
influen ța asupra tranza țiilor sociale e determinant ă (North, 1990).
Probabil c ă din acest motiv, North, Williamson și alții tind s ă trateze institu țiile
informale înr ădăcinate în cultura comunit ății ca relativ permanente și neschimb ătoare, cel
puțin pe termen scurt, consecin ța fiind c ă ele tind s ă fie mai curând o variabil ă exogen ă în
explicarea interac țiunii sociale. Un alt autor spune explicit c ă "se consider ă că institu țiile
sociale, de felul normelor și obiceiurilor, se modific ă relativ încet, iar din aceast ă cauz ă
trebuie luate ca atare (invariabile) în studii asupra schimb ării marginale a regulilor
formale" (Eggertson, 1996, p. 6), deci între cele dou ă categorii de institu ții discrepan ța
poate fi mare. Îns ă adaug ă apoi c ă acest lucru nu mai este neap ărat adev ărat și pe termen
lung, deoarece institu țiile formale și cele informale nu sunt izolate, ci se influen țează
reciproc. Dar amploarea și direc ția influen ței sunt imposibil de prezis în general,
depinzând de circumstan țele particulare ale situa ției. Exist ă numeroase studii aplicate
care ilustreaz ă toate aceste lucruri, inclusiv în țările în tranzi ție, de și ele nu reu șesc să
construiasc ă o teorie integrat ă a interac țiunii formal-informal și a dinamicii acesteia în
timp (Rose, 2000; Gellman, 2004).
Un alt exemplu de institu ții informale în sensul de set de reguli ale jocului larg
împărtășite și modelatoare ale comportamentului îl constituie cele care guverneaz ă
economia neoficial ă (subteran ă, etc). Aceasta se caracterizeaz ă prin devierea
semnificativ ă de la legile oficiale, evaziune fiscal ă, contraband ă, abuzuri, extorc ări de
fonduri, uneori corup ție, și în toate cazurile prin încercarea de a ascunde venituri licite
sau ilicite48 astfel încât autoritatea s ă nu le detecteze. Efortul de escamotare
distorsioneaz ă sistematic informa ția și face dificil ă monitorizarea și evaluarea politicilor
publice, inclusiv cele care schimb ă cadrul institu țional formal. De asemenea, s-a observat
că, o dat ă ce a atins o mas ă critic ă semnificativ ă, economia informal ă manifest ă o
puternic ă "aderen ță" (stickiness ) în timp, chiar dup ă ce institu țiile formale se schimb ă și
înlătură o parte din stimulentele care determinau agen ții sociali s ă tranzac ționeze pe
ascuns (Portes, 1994). În cazul țărilor în tranzi ție, de exemplu, prezentul depinde de
structura formal ă prevalent ă în perioada pre-tranzi ție (Gellman, 2004). Toate aceste
observa ții sunt importante pentru societ ățile în tranzi ție, pentru c ă aici schimbarea rapid ă a
regulilor informale este o caracteristic ă definitorie.

77 Economia subteran ă, privit ă ca set de institu ții informale, difer ă de exemplul de mai
sus cu circula ția rutier ă într-o privin ță important ă: ea poate fi definit ă ca atare numai în rela ție
cu cadrul de institu ții formale, și se poate spune c ă este de fapt o reac ție la existen ța acestora
din urm ă. Prin contrast, regulile alternative, nescrise de circula ție la care ne-am referit au un
caracter mai accentuat de "institu ții informale spontane care apar independent de structurile
institu ționale formale" (Helmke and Levistky, 2004, p. 15). Importan ța acestei distinc ții va
deveni evident ă mai jos, când discut ăm rela ția formal-informal și dinamica ei.
Unii v ăd lucrurile destul de simplu, prezentând institu țiile informale ca depozitare
exclusiv de iner ție social ă și corup ție (Lowndes, 1996, pp. 188-9; Collins, 2002). În Rusia
practica " blat-ului", bine înr ădăcinată în societatea particularist ă – unde predomin ă capitalul
social de tip dependen ță și legătură, creând fragmentare și relații cu prec ădere ierarhice –
poate fi asimilat ă unei institu ții informale ce a traversat cu bine multe regimuri politice
(privite ca seturi de institu ții formale), supravie țuind pân ă azi (Rose, 2000). Blatul permite
indivizilor bine conecta ți social, în anumite condi ții, să se abat ă substan țial de la regulile
oficiale, și reprezint ă o trăsătură institu țională pe baza c ăreia se poate explica frecven ța mare
corup ției, patronajului, clientelismului și a rela ției acestora cu re țelele de putere.
Din aceast ă perspectiv ă, capitalul social însu și apare ca un gen de memorie cultural ă,
ca o sum ă de experien țe de succes și de c ăi de cooperare validate de comunitate. Furnizeaz ă
un model pentru ac țiunile viitoare ale agen ților, dar reprezint ă și o barier ă "soft" în calea unor
acțiuni care se abat de la aceste c ăi, indiferent de ce prescriu regulile formale ale jocului. În
mod similar cu Rose, teoreticieni ai managementului trateaz ă intitu țiile informale mai curând
ca pe o surs ă de disfunc ții, o problem ă care trebuie rezolvat ă prin strategii deliberate
concepute de liderii organiza ției (Lowndes, 1996).
Dar lucrurile pot fi privite și altfel. Analizând rolul mecanismelor de coordonare
informal ă în interiorul unui cadru formal, unii autori tind s ă vadă în primul rând efectele lor
benefice (March and Olsen, 1989). Al ți autori ajung la concluzia c ă acest rol este unul mai
complex, variabil în func ție de situa ție: uneori institu țiile informale pot contribui la
îmbun ătățirea performan ței organiza ției, atunci când ac ționeaz ă în direc ția construirii de
relații între indivizi; alteori reduc performan ța organiza ției, atunci când dau na ștere doar la

78 "activit ăți de influen țare"48 (Zenger et al, 2002). Dar, în general, majoritatea autorilor tind s ă se
aplece cu prec ădere asupra institu țiilor formale ca oportunit ăți sau vectori ai schimb ării.
"Slăbiciunea principal ă a economiei institu țiilor o constituie în țelegerea limitat ă a
amalgamului de reguli formale și informale, precum și a mecanismelor conexe care asigur ă
aplicarea acestora" (Eggertson, 1997, p. 63). Eggertson arat ă că ar trebui construit ă o teorie
mai bun ă a institu țiilor informale, care s ă explice mai mult din realitate decât cazuri punctuale
în condi ții foarte speciale.
Trebuie deci l ămurit mai clar care este efectul func ționării lor, în special a unor reguli
informale precum cele discutate anterior în capitolul 3: corup ția ca mecanism de coordonare
social ă auto-între ținut, explicabil cu ajutorul unui model public choice ; și societatea
particularist ă ca mediu propice pentru corup ția social ă generalizat ă, văzută ca un factor
exogen. În special, trebuie analizat care este natura interac țiunii între aceste institu ții informale
și cadrul de institu ții formale, ca și dinamica în timp a acestei interac țiuni.

4.2. Relația formal-informal și tranziția post-comunist ă
Urmând sugestia lui Helmke și Levistky, distingem în cele ce urmeaz ă institu țiile
formale de cele informale prin aceea c ă primele sunt codificate, în sensul c ă sunt "stabilite și
comunicate prin canale care sunt acceptate pe scar ă largă ca oficiale. Prin contrast, institu țiile
informale sunt reguli împ ărtășite în societate, de obicei nescrise, care sunt create, comunicate
și aplicate în afara canalelor stabilite oficial". (Helmke and Levistky, 2004, pp. 8-9). Deci
gradul mare de codificare, caracterul de regul ă scrisă și faptul c ă sunt garantate de o a treia
parte (cel pu țin în principiu, dac ă nu totdeauna în fapt) este ceea ce deosebe ște institu țiile
formale de celelalte. Aceasta corespunde cu accep țiunea intuitiv ă a distinc ției formal-
informal și cu viziunea pe care o au în aceast ă privin ță principalii autorii men ționați (North,
1990; O'Donnell, 1996a; Putnam, 2001). Ceea ce este important de re ținut este îns ă că atunci
când cele dou ă categorii coexist ă, regulile informale sunt acelea care descriu și prezic cel mai
bine comportamentul real în societate (O'Donnell, 1996b, p. 11-12), lucru evident și pe
exemplul anterior cu circula ția rutier ă.

48 Performance enhancing și performance damaging ; "activit ățile de influen țare" nu sunt descrise foarte clar,
dar par s ă fie similare ac țiunii coali țiilor de redistribuire restrânse în cadrul respectivei organiza ții.

79 Analizând rela ția între institu țiile formale și cele informale, Helmke and Levistky
(2004) propun un cadru de analiz ă de tip matrice 2×2, pornind de la dou ă dimensiuni. Prima o
reprezint ă eficacitatea institu țiilor formale, adic ă măsura în care ele produc rezultatele
așteptate iar abaterile sunt penalizate. În termenii capitolului anterior, institu țiile formale
ineficace corespund cu ceea ce am numit acolo "statul slab", cu capacitate mic ă de penetrare
și enforcement . A doua dimensiune o constituie gradul de compatibilitate dintre cadrul formal
și informal, sau altfel spus dintre scopurile actorilor sociali (adic ă ce doresc ei s ă obțină pe căi
neoficiale) și așteptările pe care le au c ă și-ar putea atinge aceste scopuri prin intermediul
institu țiilor formale.
Combinând cele dou ă dimensiuni, se ob țin cele patru tipuri de rela ție din Fig. 4.1.

INSTITU ȚII OFICIALE
Eficiente INSTITU ȚII OFICIALE
Ineficiente
Scopuri compatibile A. Complementare C. Substitutive
Scopuri
incompatibile B. Acomodante D. Concurente
Fig. 4.1. O tipologie a rela ției formal-informal (după Helmke and Levistky, 2004)
În cazul în care cadrul institu țional formal este unul în general func țional, atunci
institu țiile informale pot fi: (A) pur și simplu mici elemente de rutin ă sau "folclor
organiza țional" care umplu intersti țiile, contribuind la fluidizarea tranzac țiilor, atunci când
ambele tipuri de institu ții urm ăresc acelea și scopuri principale; sau (B) c ăi alternative și
tolerate de ac țiune care respect ă spiritul mai larg și inten ția legii, dar violeaz ă în diverse puncte
de detaliu regula formal ă, atunci când efectele acesteia din urm ă sunt socotite inaplicabile
practic, îns ă din diverse motive nu se poate ajunge u șor la schimbarea regulii49. Dac ă însă
cadrul institu țional formal este unul slab sau contradictoriu, atunci institu țiile informale: (C)
pot juca rolul de substitute, ca în cazul normelor de circula ție "alternative"; sau (D) pot fi în
conflict și la concuren ță cu cele formale, primele subminându-le pe ultimele. Interpretarea pe
care o d ăm procesului de tranzi ție din perspectiva clasific ării de mai sus ar fi deci de felul
următor:
• Sub regimul comunist, în special în țările balcanice sau în fosta URSS, s-a

49 Exemple pentru (B) fiind ignorarea strategic ă de către autorit ăți, în anumite situa ții, a înc ălcărilor minore
ale legilor anti-prostitu ție, anti-droguri, de circula ție, etc,.

80 consolidat un set puternic de reguli ale jocului informale, care se aflau în rela ție
predominant conflictual ă (concuren țială) cu cele oficiale. Existau și elemente de
substitutivitate, dar rela ția de tip D era prelavent ă. Explica ții mai detaliate care s ă
arate c ă într-adev ăr așa stăteau lucrurile, precum și o discu ție privind m ăsura în
care acest tip de rela ție își are r ădăcina în perioada anterioar ă regimului comunist,
sunt prezentate în capitolul urm ător.
• Fiind puternic consolidate în aceastr ă structur ă, setul de reguli informale a
supravie țuit schimb ării de regim din 1989. Îns ă cum institu țiile formale s-au
schimbat radical din acel moment, rela ția a devenit una predominant substitutiv ă:
există în continuare activit ăți considerate criminale și, deci, inacceptabile, îns ă
multe din cele care anterior schimb ării contraveneau din principiu obiectivelor
declarate ale regimului (precum cele urm ărind profitul, sau proprietate
individual ă) s-au "decriminalizat" și au devenit compatibile la nivelul inten țiilor
ultime cu cadrul institu țional formal.
• Atât inainte, cât și după răsturnarea comunismului, cadrul institu țional formal în
societ ățile balcanice și în fosta URSS a r ămas unul slab. Prin compara ție, s-ar
putea argumenta c ă unele țări comuniste unde sistemul administrativ formal era
mai eficient (RGD, Ungaria, Cehoslovacia) realizau mai mult sau mai pu țină
acomodare (B), în func ție de cât de mult erau dispuse s ă tolereze în practic ă
devieri de la norma formal ă (mai mult în Ungaria, mai pu țin în Cehoslovacia).
• Din punctul de vedere al leg ăturii formal-informal, tranzi ția ar reprezenta deci o
trecere de la rela ții predominat conflictuale (D) la unele substitutive (C) în
societ ățile post-comuniste mai marcate de particularism și institu ții slabe; și o
trecere de la o situa ție de acomodare (B) la una, eventual, de completare (A) în
celelalte.
O exemplificare pentru modul cum func ționeaz ă în tranzi ție combina ția institu ții
formale slabe / rutine mo ștenite de comportament informal, și pentru rela ția substitutiv ă care
apare, ofer ă Radaev (2005) atunci când descrie mecanismul de "informalizare a regulilor" în
economia din Rusia contemporan ă. Astfel, el identific ă o serie de pa și prin care se produce
substituirea: întâi, legile sunt formulate incomplet și ambiguu, creând incertitudine și oferind
oficialilor îns ărcinați cu aplicarea lor libertate mare de decizie caz cu caz; confrunta ți cu

81 incertitudinea și consturile mari de implementare, agen ții economici opteaz ă pentru
aranjamente corporatiste, fiscale, sau de alt ă natur ă care "sunt la limita legii, sau dincolo de ea"
pentru a evita sistematic obstacolele formale; în al treilea rând, oficialii aplic ă legile
inconsistent și selectiv, ca mijloc de presiune și încurajare a corup ției; patru, agen ții economici
intră în discu ții informale cu oficialii, pentru a- și crea un regim preferen țial negociat (aici,
dacă se fac doar compromisuri marginale rezonabile în schimbul mitei, care s ă asigure totu și
respectarea spiritului mai larg al legii și obiectivelor majore ale politicii, atunci rela ția este de
tip C; dac ă se ajunge la devieri substan țiale de la politica formal ă, ale c ărei obiective sunt
contrazise flagrant, atunci rela ția este de tip D; autorul argumenteaz ă că primul caz este totu și
cel mai frecvent); în fine, în ultima etap ă ambele p ărți angajate în tranzac ție produc, dac ă sunt
silite, o mul țime de argumente și artificii care s ă legitimeze retoric practica "informaliz ării"
(Radaev, 2005).
Autorul conchide c ă "antreprenorii ru și au fost foarte creativi în a inventa mecanisme
informale prin care s ă rezolve discrepan țe ale cadrului formal sau s ă-și reduc ă costurile prin
neconformare, f ără a intra în conflict deschis cu autoritatea. … Cei mai buni avoca ți și
contabili sunt angaja ți în crearea de astfel de scheme netransparente care submineaz ă legea,
însă într-un fel urm ărind acelea și scopuri sociale generale, anume profitul și inițiativa privat ă,
doar c ă pe alte c ăi" (Radaev, 2005, p. 12). Este evident ă coresponden ța între acest model de
acțiune public ă și modelul " policy by default " sugerat de Grindle, caracterizat prin reguli vagi,
implementare inconsistent ă și negocieri în stadiul de output descris în sec țiunea 2.1.

82

Cap. 5 Corup ția în tranzi ție: România în
context

5.1. Statul slab și rentierii în lumea post-comunist ă
Dezbaterea privind impactul pe care îl are asupra prosperit ății sociale generale
recursul la c ăi informale pentru a evita institu ții formale disfunc ționale, sau considerate de-a
dreptul d ăunătoare, este una lung ă. Autori deja men ționați în aceast ă lucrare consider ă că
efectele în acest caz sunt predominant pozitive (de Soto, 1989; Klitgaard, 1991; Mauro, 1995;
Anderson, 1995; Tanzi 1998). Dac ă restrângem discu ția numai la regimurile comuniste, este
greu de contestat c ă nerespectarea sistematic ă a restric țiilor oficiale și apari ția de mecanisme
alternative de coordonare social ă a avut efecte benefice de necontestat: de la ocolirea
procedurilor de control al pre țurilor și produc ției, pân ă la atenuarea efectelor penuriei de
produse și resorbirea infla ției ascunse (Kornai, 1992) sau re-instalarea unei oarecare
meritocra ții în societate prin dezvoltarea sistemului paralel de educa ție privat ă ("medita țiile").
Numai c ă ceea ce atunci constituia "subminare a unor reguli proaste" (Leitzel, 1997, p. 119) a
dus la apari ția unor efecte pernicioase dup ă căderea regimurilor comuniste.
În cele ce urmeaz ă vom analiza mai în detaliu cum arat ă mai exact aceste "supravie țuri
institu ționale" O'Donnell (1996b) în perioada de tranzi ție și în ce fel influen țează ele
comportamentul agen ților în direc ția men ținerii corup ției răspândite în societate. Acest lucru
ne ajut ă să înțelegem și de ce fenomenul este resim țit mai acut în anumite țări foste
comuniste decât în altele. Ideea general ă este îns ă că o societate mai marcat particularist ă,
plus institu ții formale mai disfunc ționale în timpul regimului comunist (predominan ță a
tipului de rela ție D în Fig. 4.2), au creat o divergen ță mai mare între cadrul formal și
mecanismele informale. Acestea la rândul lor au produs și între țin în rândul agen ților sociali o
percep ție a răspândirii și inevitabilit ății corup ției care o face s ă se auto-între țină, ca strategie
rațională de a aborda tranzac țiile sociale.

83 În ciuda sentimentului general de urgen ță ce se face sim țit în țările foste comuniste
atunci când vine vorba de combaterea corup ției, inten țiile nu se transpun u șor în ac țiune
public ă. Inițiatorii se confrunt ă nu doar cu faptul c ă fenomenul are în special în aceast ă regiune
rădăcini politice și sociale adânci, dar și cu certitudinea c ă orice m ăsură va irita actori locali
puternici. Iar toate astea sunt cu atât mai adev ărate în sud-estul Europei, unde calitatea
infrastructurii publice ce sus ține tranzac țiile rights-intensive este sub media regional ă iar
cetățenii prefer ă de obicei s ă ocoleasc ă procedurile oficiale și să-și rezolve problemele prin
interven ții punctuale. Rezumând particularit ățile regionale, se poate spune c ă:
1. În sensul definit mai devreme, aici avem de-a face cu state "mai slabe" în
țările în tranzi ție decât în Occident, și mai slabe în Balcani sau fosta URSS
decât în restul regiunii. Discrepan ța între ceea ce î și propune și ceea ce
realizeaz ă statul este mai mare în cazul din urm ă, lucru u șor de demonstrat în
special prin compararea ratei colect ării impozitelor: la procente de impozitare
similare, frac ția din PIB colectat ă este cu 5-6% mai mic ă (Fritz, 2003; FMI,
2002). Aceast ă discrepan ță este probabil c ă se reproduce și pe celelalte
atribu ții men ționate, unde evalu ările cantitative sunt mai greu de f ăcut, de
exemplu în aloc ări.
2. Aici, din cauza tradi ției istorice predominant "particulariste" și a mo ștenirii
institu ționale comuniste, transparen ța sectorului public e sc ăzută iar
neîncrederea în oficiali este ridicat ă.
3. Practica general ă a regimurilor comuniste de a se legitima exclusiv prin
atingerea unor scopuri concrete de policy (dezvoltare, bun ăstare, ritm de
4. creștere, etc), nu pe baz ă de respectare a unor proceduri pre-definite, a
favorizat mult ă vreme interven țiile expeditive, bazate pe ideea c ă în perioade
de urgen ță și "avânt na țional" rezultatele sunt mai importante decât mijloacele
angajate pentru atingerea lor, și în general lipsa de respect fa ță de proceduri
formale50. Bull și Newell (2003) argumenteaz ă că o asemenea viziune
voluntarist ă și tehnocratic ă persist ă în administra ția public ă post-comunist ă o

50 Mulți autori au observat c ă o asemenea form ă de legitimare este caracteristic ă regimurilor autoritare în
general, și celor comuniste în special (Linz and Stepan, 1996). Unii chiar explic ă în acest fel actuala
stabilitate (relativ ă) a regimului comunist chinez, care depinde în mod fundamental de rata de cre ștere
înaltă, ajuns ă un fel de "feti ș politic", și prev ăd mari probleme atunci când cre șterea economic ă de tip
extensiv a Chinei va intra într-o etap ă de "normalizare" (Schell, 2003)

84 bună bucat ă de vreme dup ă prăbușirea regimului, dând na ștere unui teren
propice pentru marea corup ție și capturarea statului: obi șnuința de a c ăuta
"soluția tehnic ă unică" pentru o problem ă, nu de a gândi repertorii de solu ții,
fiecare cu costurile și beneficiile ei; alergia fa ță de consultarea cu publicul
nespecialist; opacitatea; etc.
5. Prăbușirea regimurilor comuniste a l ăsat în urm ă un sector public supra-
dimensionat și o popula ție cu un nivel ridicat al a șteptărilor în ce prive ște
implicarea statului: Kornai (1999) chiar nume ște acest aranjament "stat al
bunăstării prematur". Practic, statele foste comuniste se confrunt ă cu cerin ța
imposibil ă de a continua s ă furnizeze servicii sociale precum educa ție și
asisten ță medical ă, de exemplu, în regim de stat dezvoltat (acoperire
universal ă și calitate comparabil ă cu cea de acolo), dispunând de mijloace de
stat în curs de dezvoltare. Asta împiedic ă adoptarea solu ției "Iiberale" pentru
corup ție (reducerea dimensiunii statului), chiar acolo unde poate c ă ar da
rezultate.
Combina ția de sl ăbiciune institu țională, opacitate și supraînc ărcare a sectorului public
constituie teren fertil pentru toate versiunile de corup ție, de la cea birocratic ă până la
capturarea statului. Am ar ătat de asemenea pe exemplul din capitolul precedent c ă tranzi ția nu
a schimbat doar radical e șafodajul de institu ții formale, dar a creat și mult ă incertitudine pe
parcurs. În multe domenii legile noi sunt multe, schimb ătoare și contradictorii, de multe ori
incertitudinea merge pân ă la nivel de aranjamente constitu ționale, iar diviziunea de
responsabilit ăți pe niveluri și sectoare ale birocra ției nu e clar ă. Chiar un agent onest ar
întâmpina dificult ăți în a identifica calea oficial ă de urmat în fiecare situa ție. Impozitarea, de
exemplu, constituie un subiect relativ nou pentru birocra ția post-comunist ă, iar cum aceasta
este o zon ă cu risc de evaziune și corup ție și în țările OECD, problemele sunt cu atât mai mari
în societ ăți cu stat slab.
În plus, pe m ăsură ce sectorul privat cre ște și ajunge s ă plătească salarii mult mai
mari decât cel public, creând astfel alternative profesionale atractive, teama de pierderea
slujbei înceteaz ă să mai fie o frân ă eficient ă în calea corup ției. Acest fapt este important în
special în leg ătură cu corup ția mic ă, la nivelul oficialilor m ărunți, unde pedepsele mai

85 drastice decât concedierea sunt rare. Exemplul des oferit în acest sens este cel al agen ților de
poliție (Leitzel, 1997).
Peste toate acestea, decada trecut ă a suprapus sarcina special ă și extrem de dificil ă a
dezangaj ării statului din multe sectoare – privatizarea economic ă, restituirea propriet ăților,
etc – în paralel cu crearea de mecanisme noi de reglementare specifice pia ței. Aceast ă sarcin ă
presupune mult ă competen ță, onestitate și coeren ță în procesul de decizie, deci un mare efort
institu țional chiar și în state mult mai puternice (Reed, 2002). Cum acestea nu sunt chiar
calitățile cel mai des întâlnite în regiune, statul post-comunist a c ăpătat, cel pu țin în primii ani
după schimbarea regimului, tr ăsături de "stat rentier" : acea situa ție în care resursele
principale care țin de exercitarea puterii sunt ob ținute f ără mare efort din partea
guvern ării politice și a aparatului administrativ (Moore, 2004). Spre deosebire de "statele
fiscale" obi șnuite, în care competi ția și responsabilitatea politic ă sunt construite în jurul
programelor de extragere a resurselor de la cet ățeni și cheltuire a lor în folosul acestora,
statul rentier teoretizat de Moore tr ăiește din resurse independente de corpul cet ățenesc,
fie că acestea sunt ob ținute din concesionarea unor resurse minerale abundente, fie din
ajutor extern.
Deși nici unul din statele Europei Centrale și de Est (cu excep ția Rusiei) nu se afl ă
în situa ția de a avea resurse naturale importante, faptul c ă s-au confruntat un num ăr bun
de ani la rând cu sarcina crucial ă a privatiz ării – adic ă a distribuirii c ătre proprietari
privați a unor active economice semnificative mo ștenite la cost zero – a creat o dinamic ă
politic ă specific ă ce aminte ște pe alocuri de state-rentier din Lumea a Treia. Astfel,
regăsim aici tr ăsături dintre cele identificate de Moore în societ ățile unde miza principal ă
const ă în alocarea rentelor: (1) autonomia fa ță de cet ățeni a aparatului de stat, care nu
depinde în primul rând de ace știa pentru a ob ține resursele pentru putere și patronaj; (2)
lipsa de angajare cet ățeneasc ă în politic ă, privit ă ca inutil ă de ambele p ărți, cu excep ția
cererilor repetate și necoordonate, ce pot duce la izbucniri violente, de redistribuire mai
echitabil ă; (3) lipsa de transparen ță a bugetelor publice, care sufer ă multe corec ții de-a
lungul ciclului anual de execu ție și tolereaz ă multe "fonduri speciale" extra-bugetare; (4)
ineficien ța general ă a corpului func ționarilor publici, de vreme ce nu de competen ța și
performan ța acestuia depinde supravie țuirea politic ă a unui guvern.

86 "Aproprierea de active u șor disponibile creaz ă indivizilor care au acces la ele un
interes ca absen ța statului de drept s ă se prelungeasc ă, pentru ca ei s ă se poat ă bucura de
roadele acestui proces f ără interven ția statului" (Hoff and Stiglitz, 2004, p. 1). Prin
urmare, în momentul în care împ ărțirea resursei extraordinare reprezentat ă de stocul
masiv de proprietate public ă moștenită din comunism se apropie de sfâr șit, apar tendin țe
naturale în direc ția "normaliz ării" jocului politic prin reorientarea sa c ătre cet ățean și
către garantarea drepturilor de proprietate. Dar un deceniu dominat de privatizare a
marcat puternic statele slabe din regiune, ranforsând institu țiile informale pre-existente.
S-au format solide grupuri de interes în jurul acestui aranjament specific al puterii și
beneficiilor în societate, care au mult de pierdut dac ă el se schimb ă. De aceea exist ă
presiuni ca schimbarea institu țională să se opreasc ă la un moment în care primul val de
rent-seekers se bucur ă de un maxim de beneficii (momentul T1 în Fig. 5.1.), pentru c ă
deschiderea mai departe a societ ății către reguli universaliste de competi ție i-ar
dezavantaja.
Acest prim stadiu al reformelor include de regul ă liberaliz ări de pre țuri,
acceptarea propriet ății private și înlăturarea controlului statului asupra unei bune p ărți din
economie, și acesta este momentul când controlul informal asupra resurselor poate fi
convertit în proprietate direct ă. Dar nu include consolidarea propriet ății private în toate
aspectele ei, garantarea accesului liber al tuturor la resurse și construirea mecanismelor
care s ă supravegheze concuren ța loial ă. Mai presus de orice, primul stadiu al tranzi ției
este departe de a fi rezolvat problema construirii unor mecanisme juridice func ționale
care s ă garanteze statul de drept și aplicarea contractelor.

87

Fig. 5.1. Câ știgători și perdan ți în tranzi ție și structura de stimulente pentru
continuarea reformelor (World Bank, 2002)

88 Ce este interesant este c ă în acest punct re țelele informale de putere sunt alia ți
naturali ai perdan ților tranzi ției (masa de angaja ți la stat, pensionarii, etc), argumentând
împreun ă cu vigoare c ă tranzi ția trebuie oprit ă – sau m ăcar încetinit ă – în preajma
punctului T1. Aceast ă alianță de conjunctur ă explic ă bine numite alinieri politice și electorale
observate dup ă 1990, care altminteri pot p ărea neobi șnuite (Kitschelt et al, 2000).
Rețelele paralele de influen ță construite pe tiparul vechi sunt instrumentele care pot fi
mobilizate politic în scopul de a opri tranzi ția la T1. Exist ă o întreag ă literatur ă a tranzi ției
care a documentat acest fenomen (Linz and Stepan, 1996; Murphy and Rapaczynski, 1998;
Tomusk, 2000; Pasti, 1995). În general, ideea sus ținută de autori este c ă insider -ii (birocra ția
veche, nomenclatura de partid și cercurile lor de apropia ți) și-au folosit atribu țiile
reglementatoare și puterea de influen ță pentru a reproduce și sub noul regim vechile privilegii.
Deci, dup ă cum am v ăzut în primul capitol, proasta guvernare ( poor governance) nu este doar
un simptom al existen ței corup ției la nivel înalt, ci în bun ă măsură metoda prin care aceste
practici și rețele se pot perpetua, în avantajul membrilor lor.
În plus, exact când perioada excep țională dominat ă de privatizare se încheia, debuta
cursa pentru integrare în Uniunea European ă a acestor societ ăți, integrare care a presupus
accesul la resurse financiare tot mai importante venite ca transfer nerambursabil, adic ă de tipul
ajutorului extern. Cu toate c ă UE are mecanisme stricte de monitorizare a efectelor și
integrit ății folosirii fondurilor sale, nu se poate nega c ă prin aceste instrumente se creaz ă totuși
o anume responsabilizare a guvernelor mai curând fa ță de Bruxelles decât fa ță de proprii
cetățeni, care de asemenea înt ărește anumite tr ăsături de stat rentier în regiune, la nivel
central și local (Wedel, 1998).

5.2. Supravie țuri institu ționale în societ ăți neotradi ționale
Există deci toate premizele pentru ca tranzi ția să fi determinat o p ăstrare a echilibrului
suboptimal de tip C (Fig. 3.1), mai cu seam ă în țările care au avut un regim comunist de tip
patrimonial. Lista de particularit ăți regionale post-comuniste (a-d) din sec țiunea precedent ă
nu e de fapt specific ă perioadei de tranzi ție, ci mai curând grupeaz ă elemente de continuitate
cu regimul anterior, confirmând c ă există într-adev ăr dependen ță de cale. Mai mult, se poate
argumenta c ă stabilitatea echilibrului suboptimal depinde de gradul de rezisten ță în timp al

89 unor structuri tipice perioadei pre-moderne, la rândul lor conservate mai bine de anumite tipuri
de regim comunist decât de altul.
Pentru a sesiza mai bine elementele de continuitate, trebuie pornit de la ideea c ă
funcționarea real ă a sistemului comunist nu se baza de fapt prea mult pe planificare, ci pe
continue negocieri neoficiale între nivelurile administra ției, institu ții și actori politico-
economici, pe jocuri de putere subterane, constrângeri bugetare slabe51 și o form ă specific ă de
piață gri: economia de penurie52 (Kornai, 1992; 1999). Nu e vorba aici doar de re țelele care
comercializau bunuri de consum și care constituiau un segment important al sectorului
informal, ci chiar de tranzac țiile între întreprinderi socialiste care apelau la sisteme complexe
de aranjamente neoficiale, barter, sau alte procedee para-Iegale pentru a putea func ționa. În
afară de penuria de bunuri de consum, care a disp ărut imediat dup ă 1990, multe din celelalte
trăsături și institu ții rezist ă până azi, alc ătuind specificul atât de colorat al societ ății post-
comuniste liberalizate. Penuria a disp ărut, dar institu țiile informale ap ărute ca efect al
existen ței sale s-au p ăstrat și s-au adaptat unor scopuri noi.
Într-una din cele mai interesante descrieri ale "moderniz ării" de tip comunist în
Europa de sud-est, Mark Mazover observ ă că
Țăranii au fost muta ți din zona rural ă, au început s ă-și trimită copiii în num ăr mai
mare la școală, au dezvoltat concep ții noi privind consumul și timpul liber, și au început s ă
câștige destui bani pentru a- și permite vacan țe la Marea Neagr ă sau Adriatica. Pe de alt ă
parte, aceia și țărani și-au păstrat atașamentul fa ță de satul și pământul lor chiar dup ă
mutarea la ora ș și schimbarea stilului de via ță. … Satele au continuat s ă furnizeze hran ă
proaspătă, purcei și fructe mai ieftin și mai stabil decât o puteau face comer țul socialist sau
sistemul oficial de cartele alimentare. Re țelele sociale s-au transplantat astfel din sat și din
familie în interiorul administra ției publice, armatei sau economiei oficiale. Cu alte cuvinte,
urbanizarea a însemnat adesea mutarea satului la ora ș. Și poate, într-un anume sens, chiar
prealuarea controlului asupra ora șului: interac țiunile personalizate, darurile și favorurile
care lubrifiau tranzac țiile cu autoritatea de stat ar putea fi interpretate de neini țiați ca forme
de "corup ție", când de fapt erau doar un r ăspuns natural în fa ța mecanismelor impersonale
ale guvern ării moderne. (Mazover, 2000).

51 Soft budget constraints.
52 Shortage economy.

90 De fapt, un r ăspuns natural fa ță de mecanisme de guvernare modern ă ineficiente , ar
trebui ad ăugat, pentru c ă tocmai lipsa lor de performan ță, vizibil ă pentru toat ă lumea, f ăcea
necesar apelul la astfel de expeditive. Și cum cele mai la îndemân ă substitute erau tocmai
relațiile informale și personalizate ale societ ății rurale tradi ționale, acestea au fost consolidate
sub regimurile comuniste, în special cele din Balcani, dincolo de fa țada birocra ției moderne, în
loc să fie eliminate, a șa cum sus ținea discursul oficial.
Suprapunerea comunismului peste o societate rural ă tradițională a dus la apari ția unui
tip de regim a șa-numit neo-tradiționa53 și a unei societăți de status guvernate mai mult prin
norme nescrise decât prin birocra ție weberian ă54, fie ea și comunist ă. Max Weber definea
societatea de status ca pe una dominat ă de grupurile de status și guvernat ă mai curând prin
conven ție decât prin reguli explicite:
Controlul ferm asupra tuturor oportunit ăților, în special al oportunit ăților de a
exercita domina ția, tinde totdeauna s ă ducă ca formarea de grupuri de status. Apari ția
acestor grupuri de status duce la rândul s ău la stăpânirea monopolist ă a puterii de
dominație și a surselor de venit… Ca atare o societate de status conduce întotdeauna la
eliminarea liberei op țiuni individuale… și împiedic ă apariția pieței libere." (Weber, 1968).
Proiectul explicit de modernizare propus de regimul comunist a fost din start
subminat de contradic țiile interne ale structurii sale de putere, precum legitimarea prin for ță a
unui "grup de status" conduc ător, anume nomenclatura, care beneficia de monopol politic și
economic; sau impunerea unei ierarhii stricte, care contrazicea de fapt ideologia oficial ă.
Asemenea tip de aranjament social, ca și cel tradi țional propriu-zis, e caracterizat printr-o
distribu ție imprevizibil ă a resurselor și drepturilor din punctul de vedere al observatorului
extern ra țional, dar destul de previzibil ă pentru aceia familiariza ți cu a șezarea real ă al puterii
și autorit ății, din care izvor ăsc regulile nescrise ale jocului.
După cum s-a mai remarcat, societ ățile tradi ționale nu sunt comunit ăți organizate în
jurul schimburilor de pia ță, ci în jurul schimburilor puternic înr ădăcinate social (Aligic ă,
2003). Dac ă piața și tranzac țiile libere nu au fost l ăsate s ă conecteze în mod natural partea
tradițională a societ ății cu cea modern ă, conexiunea s-a f ăcut informal, prin re țele sociale,

53 Neo-traditionalism și status society sunt concepte explicate pe larg în Jowitt (1983 și 1993) și Weber
(1968).
54 Birocra ție diferen țiată, specializat ă și izolat ă de mediul social, înzestrat ă cu mecanisme ieiarhice de luare
și aplicare a deciziilor, condus ă de un etos ra țional și activist, care îi permite s ă aplice reguli universaliste
asupra teritoriului și popula ției statului, ca și asupra sa îns ăși (Weber, 1962).

91 ceea ce a afectat toate nivelele statului. "Sistemul clientelar și de patronaj ca mecanism de
legătură între sectoare poate deveni tr ăsătura definitorie a politicii și administra ției în aceste
societ ăți dualiste – și exist ă percep ția că în cazul țărilor din Balcani chiar a șa s-a întâmplat.
Relațiile speciale (familie, clan, grup, etc) interfereaz ă cu structurile moderne ale institu țiilor
formale. Corup ția este unul din rezultatele acestei interferen țe, dași nu singurul" (Aligic ă,
2003).
În România, factorii care determin ă perpetuarea corup ției pe scar ă largă și pe toate
nivelurile, de la cea m ăruntă și până la captura statului, și între țin aceast echilibru sub-optimal
printr-un cerc vicios institu ții-așteptări-comportamente, se pot grupa, rezumând cele spuse
mai sus, în patru categorii:
• Moștenirea practicilor institu ționale ale regimului comunist, care func ționa pe
bază de negocieri informale între actorii sociali, rela ții de putere dezvoltate pe
canale de tip tradi țional, și reguli aplicate arbitrar.
• Sectorul public supradimensionat dar subfinan țat, plus sistemul de servicii publice
menținute la “pre ț social” (adic ă sub nivelul pie ței, uneori zero) care produce
penurie și, într-un mediu institu țional slab, supra-pl ăți informale etichetate
adesea (discutabil) drept mit ă.
• Contextul nou al tranzi ției, în care primii intra ți pe pia ța privat ă au beneficiat de
avantajele imediate ale noului regim (privatizare, liberalizarea tranzac țiilor), dar
încearc ă să blocheze etapa a doua a reformelor care le-ar putea amenin ța pozi țiile
(instituirea unor reguli uniforme care s ă favorizeze competi ția). În general,
acestea sunt grupurile care “captureaz ă” mecanismele publice și încearc ă să
perpetueze structura de "stat rentier" (Hellman et al, 2000; Moore, 2000).
Societatea predominant particularist ă (neotradi ționalism, atitudini tip familism amoral)
care face incert ă bariera public-privat, personalizeaz ă relațiile și tranzac țiile sociale, și
încurajeaz ă schimbul de favoruri în grupuri închise. Favorurile pot fi materiale sau simbolice,
uneori avantajele speciale fiind cump ărate nu neap ărat cu bani, ci prin simpla recunoa ștere a
statusului social superior.
Ar fi o gre șeală să consider ăm ultima categorie de factori ca pe o misterioas ă trăsătură
cultural ă locală, veșnică, inexplicabil ă și imposibil de eradicat. Dimpotriv ă, modelul prezentat
în sec țiunile precedente schi țează niște cauze pentru apari ția acestor reguli ale jocului social,

92 și explic ă de ce s-au perpetuat pân ă azi în societ ățile în tranzi ție și de ce sunt atât de greu de
schimbat. Greu, dar nu imposibil: dac ă schimbul de reciprocit ăți este realmente parte a
culturii locale acceptate, el trebuie oficializat și practicat transparent. În paralel, efectele sale
sociale reale trebuie evaluate și discutate public, în special atunci când diverse aranjamente
crează costuri sociale ascunse. Definirea a ceea ce este acceptabil și ce nu se poate modifica
foarte repede dac ă oamenii ajung s ă perceap ă corect aceste costuri.
Finalmente, chiar definirea costurilor se poate schimba, astfel încât investi ția
substan țială în infrastructura public ă ce sus ține regulile universal-aplicabile s ă devin ă
rentabil ă, cu efecte pe termen lung asupra motiva ției la nivelul actorilor sociali. Aceasta
echivaleaz ă de fapt cu o înt ărire a sectorului public (“statului”) în sensul precizat anterior. Am
putea spune, parafrazând pe Lord Acton, c ă dacă puterea corupe, probabil c ă și slăbiciunea
corupe la fel de mult.
Cu toate acestea, combina ția de explica ții de tip rational choice și exogen-istoriste
oferite pân ă acum pentru frecven ța și structura diferit ă a corup ției în diferite societ ăți lasă
anumite întreb ări în suspensie. Dac ă echilibrele multiple sunt determinate de factori precum
variația în institu țiile informale (care pot include convingerile, sau le pot influen ța, în func ție
de cât de cuprinz ător e privit conceptul de institu ții informale), orizontul de timp al agen ților
și tipul lor de preferin țe, modul cum ei î și adun ă și proceseaz ă informa țiile despre ceilal ți
actori sociali, atunci modele rational choice sunt incomplete pentru analiza noastr ă, deci
trebuie apelat la variabile exogene ad-hoc. Chiar dac ă raționalitatea este incomplet ă
("bounded" ), se poate pân ă la urm ă explica de ce se ajunge la rezultate atât de diferite de la o
societate la alta? Dup ă cum s-a mai observat în studii de tranzitologie,
"Majoritatea adep ților teoriei jocurilor nu recunosc faptul c ă abordarea lor
presupune în prealabil o antropologie politic ă completă. Ea necesit ă cunoașterea detaliat ă a
valorilor la nivel de individ; a a șteptărilor pe care le are fiecare fa ță de reacțiile celuilalt; și a
felului în care aceste a șteptări sunt modelate de istorie." (Bates and Weingast, 1996)
Nici modelul institu ționalist-istoric nu este scutit de provoc ări similare. El face un pas
mai departe, oferind mecanismele institu ționale ca ghid în punctele cruciale de tip B în Fig.
3.1. pentru a explica op țiunile diferite care conduc la echilibre multiple. Nu doar c ă acestea
influen țează structura de stimulente a actorilor sociali, ci contribuie chiar la formarea
sistemelor de convingeri și valori ale indivizilor (Steinmo and Thelen, 1992). Cet ățenii care

93 trăiesc în state de drept func ționale au internalizat norme și convingeri diferite privind
onestitatea și justi ția prin compara ție cu cei care tr ăiesc în societ ăți unde poli ția și tribunalele
sunt corupte (Bardhan, 1997).
Dar fie c ă includem "cultura" în defini ția institu țiilor informale, cum las ă să se
înțeleagă North (1990), fie c ă o trat ăm separat, pân ă la urm ă se pune întrebarea: cum și de ce
au ap ărut diversele credin țe, convingeri culturale sau valori, în anumite societ ăți, pe când în
altele profilul lor este diferit? Finalmente nu exist ă teorie cu mare valoare predictiv ă aici, iar
tot ce ni se ofer ă este o indica ție metodologic ă, anume s ă se fac ă o cercetare de tip istoric, ce
se va concretiza într-o nara țiune, dup ă cum argumenteaz ă Rothstein (2001). Nu vom avea o
teorie general ă care s ă spun ă dacă aceste institu ții înrădăcinate istoric, care sunt atât de
importante pentru explicarea variabilit ății, au ap ărut în urma unor ac țiuni deliberate, accidente,
compromisuri strategice între actori, sau au crescut în mod organic în cadrul unei anume
culturi – sau toate acestea la un loc.
Bo Rothstein propune s ă facem un pas mai departe prin apelul la conceptul de
"memorii colective", împrumutat din sociologie și istorie (Rothstein 2001; 2005). Acestea
sunt elemente incluse în sfera institu țiilor informale, a șa cum le-am definit mai sus, dar nu
sunt nici un dat istoric imuabil, nici o emana ție de tip func ționalist, impersonal care vine s ă
serveasc ă unei nevoi sociale presante. Ci sunt ni ște crea ții ale elitelor politice care adopt ă
comportamente strategice, utilizând astfel în mod interesat materialul institu țional mo ștenit.
Accentuând aceea și idee, Katherine Thelen ține de asemenea s ă precizeze c ă nici m ăcar
noțiunea de dependen ță de cale nu presupune determinism istoric strict, a șa cum s-ar putea
înțelege în anumite versiuni ale institu ționalismului istoric. În special atunci când e vorba mai
puțin de economie, și mai mult de societate sau politic ă, institu țiile pot parcurge stadii de
schimbare deliberat ă și rapid ă provocat ă de actorii sociali cheie, care în asemenea momente le
renegociaz ă fundamental configura ția și scopurile (Thelen, 2003).
Memoriile colective de care vorbe ște Rothstein nu sunt deci ni ște repere istorice fixate
definitiv, dar nu sunt nici un "construct" post-modernist liber de orice
constrângeri ale realit ății, ci ceva între acestea. Ele definesc identitatea și
apartenen ța la comunitate, a șteptările agen ților privind reac țiile celorlal ți participan ți la
tranzac ții – insideri, outsideri –, standardele de încredere și neîncredere social ă, dar
permit în acela și timp liderilor politici60 să influen țeze în oarecare m ăsură, peste timp,

94 aceste defini ții. Astfel se pot introduce în modelul explicativ ideile de leadership , putere
politic ă și distribu ție social ă a acesteia. Este deci posibil ca și în analiza corup ției în
tranzi ție să prespunem c ă:
• în vreme ce combina ția de explica ții tip rational choice și institu ționalism
istoric, urm ărită până în acest punct, poate da seama de diferen țele de
natură și frecven ță ale corup ției atunci când se compar ă lumea post-
comunist ă cu societ ățile cu democra ție consolidat ă (Europa de Vest),
• este nevoie de o combina ție de explica ții institu ționaliste și de tip
"memorii colective" pentru a în țelege mai bine variabilitatea intra-
regional ă a fenomenului corup ției și șansa de a îl atenua într-o perioad ă
scurtă de timp, în special atunci când e vorba de a proiecta politici speciale
în acest scop.
În plus, trebuie ar ătat în ce fel și în ce m ăsură este România special ă în contextul
regional: am v ăzut în capirolul 2 c ă ea st ă mai prost decât alte țări vecine la capitolul
corup ție, apoi c ă aceasta ia forme pe care le reg ăsim în alte state din regiune, dar nu în
toate. Cazul României trebuie deci privit în context comparativ pentru a g ăsi explica ții
pentru toate aceste diferen țe; pentru a vedea ce rol joac ă în înțelegerea tipului și nivelului
corup ției în tranzi ție mo ștenirile institu ționale din perioadele anterioare, pe de-o parte
(inclusiv componenta de institu ții informale); și pe de alt ă parte cum fac elitele politice s ă
manipuleze strategic aceste institu ții, deopotriv ă în jocul politic ca atare (câ știgarea și
menținerea puterii), cât și în procesul guvern ării (partea de policy ).

95

Descentralizare și corup ție în România.
Studiu de caz

Există în momentul de fa ță o tendin ță global ă în direc ția reexamin ării rolului
diferitelor niveluri de guvernare existente într-o țară, în scopul de a transfera cât mai multe
competen țe și resurse acelor niveluri care se afl ă mai aproape de cet ățean, de a implica mai
consistent sectorul privat și societatea civil ă în procesul de luare a deciziilor publice (Manor,
1999). Aceast ă tendin ță, care s-a sim țit în ultimul deceniu atât în țările dezvoltate cât și în cele
în curs de dezvoltare, se manifest ă ca o combina ție de reforme politice, administrative și
fiscale. Descentralizarea politic ă (devolution ) – singura propriu-zis ă, dup ă cum consider ă
analiștii – presupune transferul atribu țiilor și puterii de decizie aferente la niveluri locale ale
guvern ării și limitarea implicit ă a capacit ății centrale de interven ție. A șa fiind,
descentralizarea constituie o schimbare important ă în planul institu țiilor formale dintr-un stat.
Descentralizarea fiscal ă presupune crearea de mecanisme pentru transferul resurselor
financiare la nivel local. Ea merge de multe ori în paralel cu descentralizarea politic ă, dar nu
întotdeauna. A încerca s ă măsori gradul de descentralizare politic ă doar prin procentul de
resurse publice cheltuite pe plan local este în șelător, pentru c ă de multe ori administra țiile
locale primesc pur și simplu mandate de executat de la centru, adic ă sarcini precise, uneori
însoțite și de resurse cu aceast ă destina ție bine precizat ă, dar asta nu înseamn ă în nici un caz c ă
puterea lor de decizie s-a m ărit.
În fine, exist ă un al treilea aspect, numit deconcentrare : transferul de atribu ții din
institu țiile centrale c ătre organe subordonate acestora plasate fizic în afara capitalei (de
exemplu, direc ții și inspectorate teritoriale ale ministerelor, prefecturi, etc). Strict vorbind
deconcentrarea nu este descentralizare, pentru c ă se refer ă doar la o realocare de func țiuni în
interiorul administra ției centrale de stat, f ără a afecta nivele de guvernare locale care nu sunt
subordonate acesteia. În practic ă însă ea afecteaz ă indirect comunit ățile locale pentru c ă

96 descentralizarea și deconcentrarea merg cel mai adesea mân ă în mân ă, putând avea chiar
un suport legislativ comun.
Justificarea acestei tendin țe globale de a aduce decizia politic ă și furnizarea
serviciilor publice “mai aproape de cet ățean”, în conformitate cu principiul subsidiarit ății,
este aceea c ă astfel politica va traduce mai fidel în ac țiune public ă nevoile reale ale
comunit ăților, iar serviciile vor fi mai eficient furnizate. În plus, de multe ori
descentralizarea este promovat ă de adep ții săi și pe motiv c ă ar reduce corup ția în
administra ție, tocmai datorit ă aducerii actului de decizie mai aproape de comunitatea
direct afectat ă.
Însă ceea mult ă vreme a fost luat drept postulat s-a dovedit a nu fi chiar atât de
clar la punerea în practic ă. Descentralizarea (promovat ă în paralel cu o oarecare doz ă de
deconcentrare administrativ ă a guvernului central) a dovedit c ă poate rezolva uneori
probleme de decizie local ă, a ușurat accesul la informa ția de natur ă local ă, a eficientizat
anumite servicii și i-a f ăcut pe cet ățeni să se simt ă mai bine reprezenta ți politic. Îns ă
alteori s-a dovedit la rândul ei o surs ă de probleme noi: cre șterea decalajelor între
comunit ăți bogate și sărace, coordonare greoaie, indisciplin ă fiscal ă (Manor, 1999; Tanzi,
2001). Dar, mai cu seam ă, de vreme ce prin descentralizare se multiplic ă exponen țial
centrele de decizie politic ă, a stârnit îngrijor ări legate de posibilitatea agrav ării corup ției
prin capturarea institu țiilor publice de c ătre elitele locale.
De fapt, impactul asupra nivelului corup ției55 este unul din cele mai interesante
aspecte ale procesului de descentralizare, înc ă insuficient cercetat. Promotorii
descentraliz ării așează de regul ă limitarea corup ției printre beneficiile de a șteptat, acesta
fiind pentru ei și un argument în favoarea gr ăbirii procesului. De multe ori se crede c ă
simplul transfer de atribu ții și resurse de la centru c ătre celelalte niveluri de guvernare va
rezolva problema. Îns ă realitatea s-a dovedit mai complicat ă – de multe ori
descentralizarea pare a fi înso țită de o înmul țire a cazurilor de corup ție, cel pu țin dup ă
cum o arat ă mărturiile anecdotice, precum și de o sporire a preocup ării publice fa ță de
acest fenomen. Unele studii comparative din ultima vreme chiar au ajuns la concluzia c ă,

55 Definit ă drept abuzul de putere public ă pentru a extrage foloase personale, de regul ă, dar nu exclusiv, de natur ă
material ă.

97 per total, mai mult ă descentralizare înseamn ă de fapt mai mult ă corup ție (Treisman,
1999).
În momentul de fa ță disputa este în plin ă desfășurare și cele dou ă tabere par
echilibrate. Ceea ce trebuie f ăcut este probabil s ă se treac ă dincolo de analizele cantitative
care î și propun s ă probeze definitiv natura rela ției dintre cele dou ă variabile. Este posibil
ca influen ța descentraliz ării asupra corup ției să difere în func ție de anumite condi ții
locale, iar tocmai explorarea în aceast ă direc ție și identificarea factorilor care determin ă
natura acestei influen țe este lucrul interesant de f ăcut. Avantajele descentraliz ării stau pe
un talger, pericolul captur ării institu țiilor de c ătre elitele locale pe cel ălalt, în special în
societ ăți cu puternic ă marc ă particularist ă. Direc ția în care se înclin ă balan ța depinde de
diverse condi ții locale ce trebuie explorate caz cu caz.
Capitolul de fa ță, construit ca un studiu de caz, î și propune s ă contribuie la aceast ă
dezbatere tocmai din aceast ă perspectiv ă. Scopul principal este de a utiliza exemplul
României pentru a investiga mai în detaliu care sunt acele elemente ale descentraliz ării
care pot duce la agravarea corup ției, în caz c ă ele exist ă, și în ce condi ții aceast ă evolu ție
nedorit ă ar putea fi preîntâmpinat ă. Prima sec țiune face o trecere în revist ă a principalelor
poziții în disputa teoretic ă asupra efectelor descentraliz ării și a dovezilor empirice pe care
ele se sprijin ă. Secțiunea a doua prezint ă elementele institu ționale ale descentraliz ării în
România pe baza c ărora vor fi construite variabilele din analiz ă, iar cea de-a treia discut ă
modelul de analiz ă propriu-zis. Capitolul se încheie cu un set de concluzii privind rela ția
dintre descentralizare și corup ție privit ă prin prisma exemplului românesc, ca și cu o
reflec ție asupra modului cum acest exemplu confirm ă sau infirm ă modelele explicative
mai generale ale corup ției în tranzi ție, propuse în capitolele anterioare.

Duce în general descentralizarea la reducerea corup ției?
Există multe studii care argumenteaz ă că promisiunea descentraliz ării de a aduce
mai mult ă responsabilitate și transparen ță în procesul politic e greu de îndeplinit. Dac ă
oficialii locali vin mai des în contact cu cet ățenii, asta nu înseamn ă neap ărat că le vor
reprezenta mai bine interesele, cum se argumenteaz ă de regul ă. Dimpotriv ă: în medii
particulariste, sau acolo unde predomin ă un proces defectuos de luare a deciziei publice
(sindromul policy by default explicat la 2.1), se încurajeaz ă de fapt și mai tare

98 personalizarea interac țiunii și se pot reduce profesionalismul și neutralitatea serviciilor
publice (Tanzi, 1995). Personalizarea acestor rela ții constituie astfel un teren bun pentru
corup ție, deoarece oficialii ajung s ă fie mai aten ți la nevoile individuale ale unor coali ții
teritoriale înguste de redistribu ție decât la interesul public general. Prud’homme (1994)
enumer ă câteva motive pentru care a șa ceva se întâmpl ă:
• crește influen ța grupurilor locale de interese, care în societ ăți particulariste
controleaz ă în mare m ăsură viața public ă local ă; dup ă cum am ar ătat la 3.3.3.
gradul sporit de influen țare a vie ții politice de c ătre elita local ă în comunit ăți
tradiționale, inclusiv a prezen ței la vot și a rezultatelor acestuia, sus țin aceast ă idee;
• se constat ă empiric faptul c ă aleșii locali tind s ă aibă în general mandate mai lungi,
fiind reale și mai frecvent, atunci când gradul de descentralizare este mai mare;
• miza jocului politic local este mai mare atunci când controlul resurselor este
descentralizat;
• scade posibilitatea de control prin dezv ăluiri de pres ă și presiune moral ă din partea
publicului, deoarece actorii politici sunt acum mult mai numero și iar aten ția
publicului este o resurs ă limitat ă;
• scade posibilitatea de supraveghere a agen țiilor independente centrale
Ultimul punct nu e deloc unul trivial: o analiz ă pe un program de granturi pentru
comunit ăți locale destinate construirii de drumuri, alocate de guvernul indonezian
autorit ăților locale, arat ă că auditul institu țiilor centrale – sau chiar numai posibilitatea
anunțată în prealabil a unui audit integral – descurajeaz ă sustragerea de fonduri mai mult decât
o pot face mecanismele de implicare a comunit ății locale în supravegherea utiliz ării fondurilor,
care este un concept central al democra ției participative încurajat ă adesea de institu țiile
interna ționale de asisten ță (Olken, 2005).
Treisman (1999) sus ține concluziile de mai sus: el întreprinde o analiz ă statistic ă pe 85
de state din care rezult ă că statele federale sunt percepute ca fiind mai corupte decât media.
Asta se întâmpl ă pentru c ă în general:
(i) ele sunt mai mari;
(ii) tind s ă aibă autorit ăți de control și aplicare a legii stratificate de asemenea pe mai
multe niveluri, atât la centru cât și local, deci mai u șor de supus unor “presiuni asimetrice”; în

99 plus, jurisdic țiile suprapuse în aplicarea legii creaz ă motiva ție pentru “p ășunat excesiv” în
extragerea de foloase necuvenite93;
(iii)tind s ă aibă o camer ă superioar ă a parlamentului cu putere de veto asupra
deciziilor, care este aleas ă pe baze regionale (ceea ce m ărește probabilitatea c ă politicienii
locali vor dezvolta rela ții speciale cu ace ști reprezentan ți ai lor la centru).
Descentralizarea politic ă pare s ă fie un factor de corup ție în procesul de reform ă
economic ă în Rusia, dar nu și în China (Blanchard and Shleifer, 2000). Autorii analizeaz ă
comparativ roul autorit ăților locale în cele dou ă cazuri și ajung la concluzia c ă în China
acesta a fost unul benefic în procesul de restructurare industrial ă, pe când în Rusia a fost în
general negativ. Supra-impozitarea, plus reglement ările abuzive și necoordonate introduse din
inițiativă local ă ar fi cel pu țin în parte responsabile pentru denaturarea mediului economic și
proliferarea corup ției în cazul al doilea. Diferen ța între cele dou ă situa ții este prin urmare
atribuit ă de autori componentei politice a descentraliz ării, prezent ă în Rusia dar absent ă în
China56.
Există numeroase alte astfel de demonstra ții, îns ă dată fiind complexitatea
fenomenelor li se pot g ăsi ușor puncte slabe. De exemplu, concluziile analizei statistice a lui
Treisman pot fi r ăsturnate de includerea de variabile dummy , așa cum sunt chiar unele din cele
pe care el le raporteaz ă ca factori explicativi: m ărimea statului respectiv (ca popula ție); sau
existen ța unor for țe de poli ție locale separate de cea central ă. Dacă aceste dou ă variabile sunt
scoase din defini ția federalismului, atunci corela ția între acesta și corup ție dispare (Lambsdorff,
1999). De asemenea, analiza pe cazurile Chinei și Rusiei ignor ă rolul fundamental diferit pe
care îl joac ă institu ții cu nume similar în cele dou ă țări, care au regimuri politice greu de
comparat. În China, multe întreprinderi comerciale sunt în proprietatea legal ă a autorit ății
locale, fiind folosite inclusiv ca furnizori de servicii sociale (gr ădinițe, școli, locuin țe). Astfel
încât ele sunt de fapt prelungiri ale administra ției locale. Cu totul alta este rela ția între cei doi
actori în Rusia, unde administra ția local ă și regional ă s-a separat de activit ățile economice,
firmele nu mai îndeplinesc func ții sociale, iar autoritatea public ă are tot interesul s ă
exploateze în orice fel agen ții comerciali.
Contrazicându-l pe Treisman, alte studii statistice comparative identific ă o corela ție
negativ ă între nivelul de descentralizare al unei țări și nivelul perceput al corup ției. Fisman și

56 Overgrazing , similar situa ției care apare pe o p ășune supra-exploatat ă din cauz ă că este bun comun.

100 Gatti (2000) m ăsoară descentralizarea prin procentul de resurse publice cheltuite prin
intermediul bugetelor locale (descentralizare fiscal ă), iar pentru corup ție folosesc trei seturi de
date, toate rezultate ale unor sondaje de percep ție57. Autorii spun c ă rezultatele lor arat ă că
descentralizarea cheltuielilor publice coreleaz ă în mod semnificativ cu un nivel mai sc ăzut al
corup ției percepute, chiar în condi țiile în care se controleaz ă influen ța altor factori precum cei
despre care vorbe ște Treisman58. Huther and Shah (1998) au întreprins de asemenea un studiu
statistic transna țional iar concluziile lor converg cu cele ale lui Fisman and Gatti:
descentralizarea fiscal ă pare s ă fie asociat ă cu o mai bun ă guvernare, în țeleasă ca participare
politic ă a cetățenilor, transparen ță a institu țiilor publice, echitate social ă și nivel mai sc ăzut al
corup ției percepute de public. Alocarea resurselor tinde s ă fie mai bun ă pe termen lung, în
special în țări în curs de dezvoltare în care centralizarea dezavantaja în special finan țarea
sectoarelor sociale precum educa ție și sănătate (unde corup ția, deși exist ă, ia de regul ă forme
mai benigne).
Studii de caz ce merg mai în adâncime par s ă confirme acest lucru: Wade (1997) arat ă
că sectorul iriga țiilor, unul din cele mai centralizate în India, este de asemenea unul cu o
birocra ție foarte corupt ă, iar men ținerea controlului central nu face decât s ă întărească proasta
alocare a resurselor, cinismul beneficiarilor și, finalmente, corup ția59.
Există deci cel pu țin tot atâtea contraexemple la cazurile men ționate în care transferul
deciziei și resurselor la nivel local m ărește realmente transparen ța și face sistemul politic mai
responsabil fa ță de cet ățean. Competi ția politic ă încurajeaz ă inova ția și transferul de bune
practici, iar, cel pu țin în anumite domenii (de și nu în toate), cet ățenii sunt realmente mai bine
informa ți în ce prive ște chestiunile publice de interes local. Ca atare, este posibil ca chiar ceea
ce pare la prima vedere o proliferare a corup ției generat ă de descentralizare s ă fie doar o
creștere a interesului publicului și gradului general de familiarizare cu mecanismul politic.
Crook și Manor (2000) au studiat îndeaproape situa ția din India, Bangladesh și Ghana și au
ajuns la concluzia c ă localizarea deciziei a dus la cre șterea preocup ării pentru chestiunile
publice, ceea ce a m ărit și frecven ța raport ării actelor de corup ție, deci a distorsionat

57 Două pe diverse paneluri de exper ți sau firme multina ționale care au o bun ă viziune comparativ ă asupra
țărilor și regiunilor; unul pe popula ția general ă.
58 Și alții, precum nivelul de dezvoltare. S-a observat de multe ori c ă o țară mai dezvoltat ă poate fi în acela și
timp mai descentralizat ă și mai pu țin corupt ă, fără ca cele dou ă caracteristici s ă fie în mod necesar legate
între ele.
59 Wade, R (1997). “How Infrastructure Agencies Motivate Staff: Canal Irrigation in India and Korea”, citat
in Fisman and Gatti (2000).

101 măsurătorile de percep ție făcute prin sondaje de opinie. De fapt, autorii arat ă că totalul
resurselor controlate pe c ăi obscure de un num ăr mic de persoane cu influen ță în administra ție
a scăzut, numai c ă înainte de descentralizare aceste persoane nu erau foarte vizibile pe plan
local.
Este adev ărat că descentralizarea m ărește num ărul centrelor de decizie și face
supravegherea direct ă mai dificil ă. Însă, pe de alt ă parte, mic șorează beneficiile asociate
actului de corup ție prin reducerea num ărului celor implica ți într-o anume decizie, ceea ce
reduce și num ărul de “praguri” ce trebuie dep ășite prin mijloace neoneste. Analizând to ți
acești factori, Wildasin (1995) conclude c ă oficialii locali care au atribu ții bine precizate e
mai pu țin probabil s ă se angajeze în acte de mare corup ție, spre deosebire de o birocra ție
central ă stufoas ă și netransparent ă. El chiar lanseaz ă ideea c ă descentralizarea în general
reduce nivelul corup ției, spre deosebire de deconcentrare care îl poate spori.
Pe scurt, exist ă o list ă lungă de factori care pot ac ționa asupra rela ției dintre corup ție
și descentralizare, în ambele direc ții (Treisman, 2002). Pe de-o parte descentralizarea poate
duce la reducerea corup ției, pentru c ă:
• aleșii locali știu mai bine decât cei centrali nevoile reale ale comunit ății, deci
este mai pu țin probabil s ă acționeze doar ca mandatari pentru sarcini trasate de
la centru, de a c ăror utilitate se îndoiesc (teren fertil pentru cinism și corup ție)
• invers, în anumite condi ții cetățenii știu mai multe despre procesul de luare a
deciziei și se implic ă mai mult
• apare o competi ție între administra țiile locale: prin calitatea pachetului de taxe
și servicii furnizate (în principiu cet ățenii putând astfel s ă se mute pentru a
opta pentru pachetul care le convine cel mai mult); prin imaginea de
guvernare local ă mai mult sau mai pu țin curat ă, se creaz ă o presiune moral ă
pentru ca cele mai corupte administra ții să acționeze pentru remedierea
situației
• promovat ă în combina ție judicioas ă cu deconcentrarea (dar cel mai adesea, în
dauna acesteia din urm ă), descentralizarea poate duce la limitatea puterii de
acțiune a prelungirilor birocratice în teritoriu ale guvernului central – de
regulă, partea cea mai opac ă și neresponsiv ă a administra ției centrale
Pe de alt ă parte, descentralizarea poate duce la proliferarea corup ției, pentru c ă:

102 • acolo unde costurile inform ării și particip ării civice sunt mari, iar tradi ția în acest
sens slab ă, cetățenii s-ar putea s ă știe mai multe despre ce se întâmpl ă la centru
decât pe plan local; pu ținele competen țe civice care exist ă se concentreaz ă în
acestă direc ție
• înmul țirea centrelor de decizie, corelat ă cu inexisten ța sau sl ăbiciunea
mecanismelor de control orizontal între institu țiile publice ( horizontal
accountability ), poate încuraja comportamentul discre ționar și încălcarea legii de
către elitele politice locale
• acolo unde exist ă mai multe niveluri de guvernare intermediar ă între centru și
comunit ățile locale (regiuni, districte, etc) este greu de realizat un echilibru de
putere adecvat între nivelurile administrative ale statului astfel încât cele
intermediare s ă nu-și exercite abuziv puterile nou-c ăpătate în dauna administra ției
locale de la baz ă (autoritatea local ă prorpiu-zis ă)
• acolo unde o camer ă a parlamentului na țional este aleas ă pe principii explicit
teritoriale (pentru a reprezenta regiuni, districte, etc), iar aceste circumscrip ții
coincid cu niveluri intermediare de guvernare puternice, exist ă șanse mari s ă se
realizeze coali ții de interese obscure între liderii regionali și reprezentan ții centrali
Problema fundamental ă pe care o pune descentralizarea “adev ărată” (devolution ) în
plan politic este prin urmare aceea c ă un nivel al guvern ării prea apropiat de cet ățean poate fi
mai u șor confiscat de influen țe nelegitime. Acum mai bine de dou ă secole, James Madison a
exprimat cu claritate aceast ă idee:
Cu cât o societate e mai restrâns ă, cu atât mai pu ține vor fi probabil fac țiunile și
grupurile de interese distincte ce o alc ătuiesc; cu cât aceste grupuri distincte sunt mai pu ține,
cu atât mai frecvent se va reg ăsi o majoritate din aceea și facțiune; și cu cât va fi mai mic
numărul indivizilor ce compun o majoritate, cu atât mai u șor le va fi s ă se coordoneze pentru
a-și pune în aplicare planurile de opresiune. L ărgiți sfera și includeți o diversitate mai mare
de facțiuni și grupuri de interese; prin asta face ți mai puțin probabil ca o majoritate s ă se
unească în jurul unei cauze comune și să încalce drepturile altor cet ățeni; sau dac ă o
asemenea cauz ă există, va fi mai greu pentru cei ce ader ă la ea să-și descopere propria for ță
și să acționeze la unison. (Federalist Papers, no. 10).

103 În continuarea acestor observa ții ale lui Madison, studii recente arat ă cum, de
exemplu, descentralizarea deciziei c ătre autorit ățile locale în India a înt ărit structura de putere
tradițională a unei societ ăți insuficient modernizate (Bardhan and Mockerjee, 2002). Elitele
locale au c ăpătat astfel un instrument formal prin care șiau institu ționalizat domina ția pân ă
atunci informal ă asupra comunit ății, dobândind în plus și resurse suplimentare pe care le pot
controla pentru a înt ări rețelele de patronaj și control social. Aceste evolu ții nedorite pe plan
local trebuie îns ă puse în balan ță cu tendin ța cealalt ă, la fel de d ăunătoare, a birocra ției
centrale de a crea mecanisme obscure de alocare prin care resurse publice apreciabile sunt
deturnate în folosul câtorva grupuri sau indivizi bine conecta ți. Probabil c ă cel mai r ău lucru
care e poate întâmpla de fapt într-o societate este ca cele dou ă tendin țe să se poten țeze – iar
nu să se anuleze – reciproc. Iar lucrul interesant de știut în acest caz este când și din ce cauz ă
se întâmpl ă asta. Bardhan și Mockerjee sunt preocupa ți tocmai de jocul complex al acestor
tendin țe contradictorii în circumstan țe particulare (diverse state din India). Deloc surprinz ător,
legătura pe care o g ăsesc ei între descentralizare și corup ție e una ambigu ă.
Ideea nu trebuie s ă surprind ă. Pentru ca poten țialele beneficii ale descentraliz ării să se
realizeze în practic ă, este nevoie de un nivel rezonabil de transparen ță și responsabilizare din
partea ale șilor locali, precum și de un nivel rezonabil de interes și competen ță al cet ățenilor.
Implicarea civic ă, chiar la un nivel minimal, presupune plata unor costuri de informare și
coordonare a ac țiunii publice. Conform lui Putnam (1993), anumite aranjamente institu ționale
sunt mai bune decât altele, pentru c ă reduc aceste costuri. Ora șele-stat din nordul Italiei, spre
deosebire de comunit ățile din sud, au dezvoltat în secolele XI și XII mecanisme de promovare
a unei puternice responsabilit ăți civice ce s-au dovedit câ știgătoare pe termen lung, ceea ce
explic ă diferen țele de calitate a guvern ării perpetuate pân ă azi.
În general, e vorba de stabilirea unor rela ții de tip contractual între lideri și cetățeni,
accesul relativ liber și egal la informa ția și decizia public ă și transparen ța utiliz ării resurselor
comune60. În cele ce urmeaz ă vom analiza care este situa ția în România în ce prive ște procesul
de descentralizare și vom încerca s ă vedem care din factorii prezenta ți mai sus are o influen ță
determinant ă în modelarea rela ției descentralizare-corup ție.

60 Desigur, totul trebuie privit în termeni relativi, raportat la standardele vremii.

104

Concluzii

Datele empirice de mai sus confirm ă faptul c ă procesul de descentralizare în România,
constând în transfer de resurse și putere de decizie c ătre autorit ățile locale, duce la apari ția
unor rela ții privilegiate între câteva categorii de actori politici, acestea constituind baza pe care
se clădesc re țelele clientelare și de rent-seeking . Deși analiza de fa ță este una transversal ă,
corespunzând momentului 2001-02, și nu urm ărește dezvoltarea fenomenelor în timp61, cele
discutate aici pun serios sub semnul întreb ării ideea c ă simpla descentralizare de func țiuni și
resurse în sine poate rezolva problemele legate de corup ție în administra ția local ă.
Concret, exist ă un grup de 8-10 administra ții locale de tip intermediar (jude țele) care
se reg ăsesc cu scoruri mari la toate capitolele: favoritism din partea centrului, nivel al
clientelismului local, contracte publice cu costuri peste medie. O analiz ă detaliat ă pe re țele
sociale ar explica m ăcar în parte modul concret cum se constituie și func ționeaz ă astfel de
relații privilegiate. Iar un studii de caz pe fiecare din componentele de alocare bugetar ă
folosite ca variabile în acest ă analiz ă ar putea documenta intensa activitate de lobby
întreprins ă de cei interesa ți pentru ca lucrurile s ă nu se schimbe, datele privind distribuirea
resurselor publice s ă rămână pe cât se poate în circuit închis, de și ele în principiu sunt publice,
iar construirea de indicatori comparativi și sinteze la nivel central s ă fie stopat ă.
Rezultatele de aici confirm ă că promovarea descentraliz ării atâta vreme cât structuri
institu ționale informale precum cele descrise persist ă, într-un cadru de institu ții formale slabe,
nu face probabil decât s ă mărească miza jocului ce const ă în aloc ări netransparente și
discre ționare având drept baz ă relațiile clientelare informale, iar drept miz ă consolidarea și
extinderea lor. Dintre posibilele efecte negative ale descentraliz ării enumerate reg ăsim deci în
cazul românesc:
• comportamentul abuziv și discre ționar acolo unde mecanismele de control
orizontal între institu țiile publice sunt slabe, iar cele ale agen țiilor centrale sunt

61 Asta poate fi subiectul unor materiale ulterioare, de și lipsa de date și/sau acces la ele limiteaz ă serios astfel
de eforturi.

105 blocate prin dezvoltarea de rela ții privilegiate cu centrul
• exercitarea abuziv ă a libert ății de decizie nou-dobândite de c ătre nivelurile
intermediare ale administra ției (jude țe) în dauna celor inferioare, dar nu
subordonate ierarhic (localit ăți)
• insuficienta responsabilizare politic ă a administra țiilor locale de c ătre cet ățeni,
din cauza costurilor mari de informare și agregare a ac țiunii civice, pe un fond
de lips ă a tradi țiilor în acest ă direc ție; asta e valabil în special pentru acele
unități de guvernare cel mai pu țin vizibile sau percepute identitar de c ătre
cetățean
De asemenea, reg ăsim "fuga c ătre investi ții" a fondurilor, care ap ărea ca indicator de
risc în Capitolul 1, precum și probabilitatea sporit ă ca re țelele clientelare și corup ția să se
regăsească în primul rând în aceast ă zonă de policy , unde marja de decizie administrativ ă și
sumele vehiculate sunt mai mari, iar posibilitatea de a pre-defini standarde de cheltuieli și de a
le monitoriza este mai mic ă decât, de exemplu, în sectoarele de servicii sociale.
Probabil c ă există și efecte contrare, pozitive, în planul reducerii corup ției produse de
procesul de descentralizare. Impresia general ă, deși nesus ținută cu date, este c ă cel pu țin în
cazul oficialilor ale și prin sistem uninominal (primarii) leg ătura este mai strâns ă între
performan ța lor real ă și modul cum sunt judeca ți de comunitate. De asemenea, este
neîndoielnic faptul c ă lucrurile s-au ameliorat întrucâtva în ultima vreme: o bun ă parte din
resursele care cu ani în urm ă se vehiculau complet f ără reguli sau criterii, ast ăzi sunt alocate
ceva mai transparent și nediscre ționar.
Cu toate acestea, descentralizarea prin transfer de resurse și puteri de la un nivel la
altul al statului nu face decât s ă întărească tendin țele existente deja în aranjamentul
institu țional general. Acolo unde comportamentele de tip informal erau dominante, ele se
consolideaz ă, ceea ce nu face decât s ă verifice observa țiile din capitolele anterioare, care
demonstreaz ă cât de important ă este divergen ța între institu țiile formale și cele informale într-
o societate pentru rezultatele reformei. Pentru a- și atinge obiective legitime de dezvoltare a
comunit ății, liderii locali confrunta ți cu cadre formale ineficiente – anume, sistemul de soft
budget constraints – găsesc imediat institu țiile informale care s ă le substituie și prin
intermediul c ărora încearc ă să-și maximizeze resursele din transferuri centrale: clientelismul.
Faptul c ă echilibrul general rezultat este unul suboptimal, pentru c ă reduce predictibilitatea și

106 eficien ța folosirii fondurilor (care vin târziu și trebuie cheltuite repede pentru a nu fi returnate),
nu conteaz ă la nivelul fiec ărui agent individual. Aceasta este o strategie pe care nu o poate
abandona f ără riscuri.
De asemenea, acest studiu de caz arat ă cât de important este rolul elitelor care de țin
puterea și care opteaz ă strategic s ă utilizeze setul de institu ții informale mo ștenit, nu pe cele
formale nou-ap ărute, beneficiind de un mediu permisiv, în scopul de a- și maximiza profiturile
și perpetua controlul. Consecin țele pozitive ale descentraliz ării în planul reducerii corup ției
vor prevala numai acolo unde se creaz ă un mediu de institu ții formale „tari” și relativ
transparente c ătre public, iar sarcina de a le reforma în aceast ă direc ție nu se poate delega
birocra ției ministeriale care se ocup ă de descentralizare, pentru c ă sursa de probleme aici este
chiar factorul politic. Pân ă când acesta nu- și schimb ă percep ția privind balan ța cost-beneficii
în favoarea comportamentului onest, corup ția nu se va reduce. Este nevoie deci de câ țiva
"lideri" care s ă adopte comportament "de semnalizare" în aceast ă direc ție și să rupă echilibrul
sub-optimal, iar aceast ă evolu ție nu se poate planifica. Invers, efectele negative vor continua
să predomine în medii cu mecanisme slabe de responsabilizare vertical ă și orizontal ă a
sectorului public. Ca atare „încerc ările de a reduce corup ția nu pot fi independente de reforma
general ă a statului, pentru c ă multe m ăsuri anticorup ție sunt în acela și timp m ăsuri care
schimb ă natura statului” (Tanzi, 1998).

107

Bibliografie

1. Alexandrescu Marian, „ Cartea func ționarului public ”, Ed. Paralela 45,
Pitești-Bra șov, 2000
2. ,,Ghidul OECD pentru rezolvarea conflictului în adminisra ția publică’’,
www.gov.ro/drmpa/publicatii/mapresa/200301.pdf , pg.1.
3. _ Comisia UE (2004). Raport Anual de Monitorizare – România. Misiunea
de peer-review pe Capitolul 24 (JAI).
4. _ Freedom House, 2005. Nations in Transit 2005: Democratization from
Central Europe to Eurasia. Boulder Co.: Rowman and Littlefield.
5. _ IPP (2001), Migrația politică în administra ția locală la un an de la
alegerile locale 2000 . Institutul de Politici Publice. Bucure ști.
6. _ OECD (2003). Romania: Policy-Making and Co-ordination Assessment .
Sigma program report.
7. _ PriceWaterhouseCoopers (2001), The Opacity Index: effects of opacity
on the costs of capital and FDI worldwide .
8. _ SAR (2003). "Corruption and political Process". Policy Warning Report
(PWR), no. 3, Bucharest, October. www.sar.org.ro
9. _ Transparency International (2005). Corruption Perception Index.
www.transparency.org/documents/cpi/index.html
10. _ UNDP (1997), Corruption and Good Governance . Discussion Paper No.
3, Management Development and Governance Division.
11. _ UNDP (2001), Informal Sector in Romania . Bucharest.
12. _ World Bank (2000). Anti-Corruption in Transition. A Contribution to the
Policy Debate, The World Bank, Washington, DC
13. _ World Bank (2002). Transition – The First Ten Years: Analysis and
Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union . Washington DC.
14. _ World Bank (2005). World Development Indicators 2005 .

108 15. _ World Bank (2006). Anticorruption in Transition 3. Who Is Succeeding…
and Why? Washington DC.
16. Acemoglu, D. and Th. Verdier, 1998. “Property rights, corruption and the
allocation of talent: a general equilibrium approach” in The Economic
Journal , 108 (Sept)
17. Ades, A. and R. Di Tella (1995), "Competition and Corruption", Draft
Paper, Keble College, Oxford University.
18. Alexandru Ioan, „Dreptul Administrativ în Uniunea European ă – Drept
Administrativ Comparat. Drept Administrativ al Uniunii Europene” ,
Lumina Lex , 2006
19. Alexandru Ioan , Cărăușan Mihaela, Bucur Sorin, Drept admini strativ ,
Lumina Lex , 2005
20. Aligic ă, D., 2003. Socio-Economic Dualism in South Eastern Europe.
Exploratory Notes on Dualism and Its Repercussions for the States of the
Region . Paper for the Bluebird Project, CEU, Budapest.
21. Almond, G. and S. Verba, 1963. Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy in Five Nations . Princeton Univ. Press.
22. Andvig, J. Ch., 1991. “The Economics of Corruption: A Survey”, Studi
Economici , no. 43.
23. Anechiarico, F. and J. Jacobs, 1996. The Pursuit of Absolute Integrity:
How Corruption Control Makes Governments Ineffective . Chicago:
University of Chicago Press.
24. Arhiva IPJ Constanta
25. Bailey, B., 2000. Anti-Corruption Programming: Questions and Strategies .
CIDA.
26. Balcerowicz, L., 1995. Socialism, Capitalism, Transformation . Central
European University Press, Budapest.
27. Banciu Dan, „Sociologie juridic ă”, Editura Hyperion, XXI, Bucure ști,
1995
28. Banfield, Edward, 1958. The Moral Basis of a Backward Society . NY:
Free Press.

109 29. Bardhan, P. and D. Mockerjee, 2002. Relative Capture of Local and
Central Governments: An
30. Bardhan, P., 1997. “Corruption and Development: A Review of Issues”, in
Journal of Economic Literature , vol. XXXV (Sept).
31. Barrington Moore, 1978. Injustice: The Social Bases of Obedience and
Revolt . NY: M.E. Sharpe.
32. Bates, R. and B. Weingast, 1996. Rationality and Interpretation: the
Politics of Transition. NY: Russel Sage.
33. Beligr ădeanu Șerban – ,, Considera ții – teoretice și practice – în leg ătură
cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul func ționarilor publici’’ ,
Revista”Dreptul”, nr.2/2000, pg.20.
34. Besancon, A., 1992. Anatomia unui spectru. Economia politic ă a
socialismului real. Humanitas.
35. Bianco, W. and R. Bates, 1990. "Cooperation by Design: Leadership,
Structure and Collective Dilemmas". American Political Science Review ,
vol. 84 – apud Rothstein (1992)
36. Birdsall, N. et al (2000). Natural Resources, Human Capital and Growth .
Working paper no. 9, Carnegie Endowment, Washington DC.
37. Bogasiu Gabriela , „Procedura prealabil ă în contenciosul administrativ –
practică judiciară”, Editura Hamangiu , 2006
38. Brunetti, A. and B. Weder (1998a), "A Free Press is Bad News for
Corruption".
39. Brunetti, A. G. Kisunko and B. Weder (1997), "Credibility of Rules and
Economic Growth -Evidence from a World Wide Private Sector Survey",
Background paper for the World Development Report 1997 (Washington:
The World Bank).
40. Bryane, M., 2003. The Rise and Fall of the Anti-Corruption Industry:
Toward Second Generation Anti-Corruption Reforms in Central and
Eastern Europe? LGI working paper, OSI Budapest, www.lgi.osi.hu
41. Bull, M. and N. James, 2003. Corruption in Contemporary Politics ,
MacMillan.

110 42. Campos, J.E., D. Lien and S. Pradhan (1999), "The Impact of Corruption
on Investment: Predictability Matters." World Development, XXVII (6),
1059-67.
43. Cerna Silviu, „Corup ția, Birocra ția, Directocra ția și Economia”, Editura
Sedona, 1996
44. Cochinescu Nicolae , „Introducere în deontologia judiciar ă”, în Revista
Dreptul nr. 4/1995, p.3.
45. Collier P., 2000. How to Reduce Corruption. African Development Bank.
Blackwell Publishers.
46. Comparative Politics , vol. 16, no.2. ( apud Greif, A., 2006. Institutions and
the Path to the Modern Economy . Cambridge Univ. Press)
47. Constantinescu, NN, 1991. Acumularea primitiv ă a capitalului În România.
Editura Academiei.
48. Coulloudon, Virginie, 1997. “The Criminalization of Russian Political
Elite”, East European Constitutional Review , no. 6.
49. Cozmânc ă Octav, Mircea Preda- ,, Legea administra ției publice locale ”,
Bucure ști, ed.Lumina Lex, 1996
50. Cressey Donald R., „Criminal orgabization”, London, Heinemann
Educational Books, 1972
51. Crook, R and J. Manor, 2000. Democratic Decentralization . OED Working
paper no. 11, World Bank, Washington DC.
52. Curtea de Apel Bucuresti , „Culegere de practica judiciara in materia
contenciosului administrativ si fiscal 2005” , Universul Juridic , 2006
53. Dahl, R., 1971. Polyarchy: Participation And Opposition . New Haven:
Yale University Press.
54. Darden, K, 2002. "Graft and Governance: Corruption as an Informal
Mechanism of State Control"
http://www8.georgetown.edu/centers/cdats/Graft%20and%20Governance.p
df
55. Dasgupta, P., and I. Serageldin, 2000 (eds). Social Capital: A Multifaceted
Perspective . Washington DC, The World Bank.

111 56. De Soto, H., 1989. The Other Path: The Invisible Revolution in the Third
World. NY: Harper&Row.
57. Decollectivization", in Nelson et al, Transforming Post-Communist
Political Economies, Washington D. C.: National Academy Press.
58. Deleanu Ion – ,, Drept constitu țional și instituții politice, tratat vol. II ”,
Editura Europa Nova, Bucure ști, 1999
59. Dobrinoiu V.; Pascu I.; Laz ăr V.; Nistoreanu G.; Boroi A.; Molnar I.,
„Drept penal – partea special ă”, Editura Continent, XXI, Bucure ști, 1996
60. Dumba Dumitru – ,, Incompatibilit ățile funcției publice cu alte func ții și
activități cu scop lucrativ, reglementate prin Legea nr. 188/1999 privind
Statutul func ționarilor publici’’ , Revista ,,Dreptul”, nr. 6/2001, pg. 48.
61. Easter, G., 1996. “Personal Networks and Postrevolutionary State Building:
Soviet Russia Reexamined”, World Politics , no. 48.
62. Easterly, W., 2002. "Corruption and Growth", in The Elusive Quest for
Growth . MIT Press.
63. Eggertson, T., 1997. "Rethinking the Theory of Economic Policy: Some
Implications of the New
64. Elliott, K.A. (1997), "Corruption as an International Policy Problem:
Overview and
65. Fisman, R. and R. Gatti, 2002. Decentralization and Corruption: Evidence
Across Countries. Journal of Public Economics , vol. 83.
66. Florescu Dumitru, Mrejiru Th., „Infrac țiuni de corup ție”, Editura All
Back, Bucure ști, 2000
67. Ghidul Transparency International , coordonat de Jeremy Pope; volumul
în limba român ă a fost publicat de Transparency International România, în
2002; traduc ători: Adrian-Baboi Stroe, Raluca Prun ă, Ioana Copil-
Popovici
68. Ghimpu Sanda, Alexandru Țiclea, ,, Dreptul muncii ”, Casa de Editur ă și
Presă ,,Șansa” S.R.L., Bucure ști, 1997
69. Giurgiu Liviu – ,,Drept administrativ ”, Ed. Sylvi, Bucure ști, 2001

112 70. Gorun Adrian, Hora țiu Gorun – ,, Considera ții critice referitoare la
reglementarea conflictului de interese în exercitarea demnit ăților publice
și funcțiilor publice prin Legea nr. 161/2003 ”, Revista ,,Dreptul”, 2004,
nr.4, pg.59.
71. Greif, A., 2006. Institutions and the Path to the Modern Economy .
Cambridge Univ. Press.
72. Haggard, S. and Kaufman, R., 2005. The Political Economy of Democratic
Transitions (Princeton: Princeton University Press)
73. Helmke, G., and St. Levitsky, 2004. "Informal Institutions and
Comparative Politics: A Resrearch Agenda". Perspectives on Politics , vol.
2, no. 4, pp. 725-740.
74. Henderson, D.R. (1999), "Power Corrupts – Editorial Comment", The Wall
Street Journal, April 19.
75. Henk van Graaf, Cine se teme de integritate?, TransForma, 2007
76. Hirschman, A., 1970. Exit, Voice And Loyalty . Harvard University Press,
Cambridge, Ma.
77. Hoff, K. and J. Stieglitz, 2004. The Transition from Communism: A
Diagrammatic Exposition of
78. Hofstede, G., 1997. Cultures and Organizations: Software of the Mind,
New York: McGraw Hill.
79. Hsieh, C., and E. Moretti, 2005. Did Iraq Cheat the United Nations?
Underpricing, Bribes, and the Oil for Food Program . (March). NBER
Working Paper No. 11202.
80. http://www.asiamedia.ucla.edu/article.asp?parentid=5803
81. Huntington, S., 1968. Political Order in Changing Societies. NH: Yale
Univ. Press.
82. Husted, B. (1999), "Wealth, Culture, and Corruption." Journal of
International Business Studies, XXX (2): 339-60.
83. Ionescu Cristian, ,, Instituții publice și drept constitu țional ”, Ed. Funda ției
,,România de Mâine”, Bucure ști, 2001

113 84. Ioniță, S, 1999. Tax Awareness in Romania and the Costs of the Welfare
State . Working papers series, no. 11, SAR, Bucharest, March.
85. Ioniță, S, 2003. “Halway There: the Reform of Intergovernmental Finance
in Romania”. in S.
86. Ioniță, S, 2004. "The failure of public governance in Romania", in Bryane
Michael, Rainer Kattel, Wolfgang Drechsler (eds.) Enhancing the
Capacities to Govern: Challenges Facing the Central and Eastern
European Countries , NISPAcee, Bratislava.
87. Ioniță, S, 2005. "Money for Our People? Fiscal Decentralization and
Corruption in Romania" Public Administration and Development , no. 25,
pg. 1-18, 2005
88. Iorgovan Antonie – ,, Tratat de drept administrativ ”, volumul II, edi ția a II-
a, Ed. All Beck, Bucure ști, 2001
89. Iorgovan Antonie , Tratat de drept administrativ , vol I, edi ția a IV-a ,
Editura CH Beck , 2005
90. Jacobs, J., 2002. "Dilemmas of Corruption Control", în Kotkin, St and A.
Sajo (eds), Political Corruption in Transition: A Skeptic's Handbook . CEU
Press.
91. Jain, A., 2001. “Corruption: A Review”, in Journal of Economic Surveys ,
vol. 15, no. 1.
92. Janos, A., 2000. East Central Europe in the Modern World , Stanford Univ.
Press.
93. Joaquin, E., 2004. "Decentralization and Corruption: the Bumpy Road to
Public Integrity in Developing Countries", Public Integrity , vol. 6., no. 1.
94. Jowitt, K., 1993. Social Change in Romania: 1860-1940. Berkeley: Univ.
of California Press.
95. Keefer, P. and St. Knack, 1996. "Institutions and Economic Performance:
Cross- Country Tests
96. Klitgaard, R., 1991. Controlling Corruption . Univ. of California Press.

114 97. Klitgaard, R., R. M. Abarora, H.L. Parris, 2000. Corrupt Cities: A
Practical Guide to Cure and Prevention . ICS Press and World Bank
Institute, Washington DC.
98. La Porta, R., F. Lopez-De-Silanes, A. Shleifer and R.W. Vishny (1997),
"Trust in Large
99. Manda Corneliu – ,, Administra ția publică din România ”, Ed. Lumina Lex,
Bucure ști, 1999
100. Mircea Preda – ,, Drept administrativ – partea general ă”, Ed. Lumina Lex,
Bucure ști, 2007
101. Mogâldea Ioan I., „Corup ția în România”, Editura Majadahonda,
Bucure ști, 1998
102. Negru ț Vasilica , „Drept administrativ” , Editura Lumina Lex , 2007
103. Pasti, V., 1995. România în tranzi ție: Căderea în viitor . Editura Nemira.
104. Păunescu, M., 2002."Costurile tranzac ționale: inciden țe în economie,
sociologie și științele politice". Sociologie româneasc ă, nr. 3-4, pp 33-43.
105. Pitulescu Ion, „Al treilea r ăzboi mondial. Crima organizat ă”, Editura
Național, 1997
106. Pop, L., 2003. Imagini institu ționale ale tranzi ției, Polirom, Ia și.
107. Popa Constantin D. ,, Drept administrativ și elemente ale științei
administrative ”, Tipografia Universita ții de Vest, Timi șoara, 1995
108. ,,Autoritățile administra ției publice – sistemul constitu țional român –“,
Ed. Lumina Lex, Bucure ști, 1999, pg. 454-455.
109. Preda Mircea – ,,Drept administrativ – partea general ă”, Ed. Lumina Lex,
Bucure ști, 2001,
110. Preda Mircea, Gabriel Stecoza – ,, Unele considera ții și observa ții critice
aupra Statutului func ționarilor publici ”, Revista ,,Dreptul”, nr. 8/2000, pg.
70.
111. Prisăcaru Valentin I. – ,, Tratat de drept administrativ român ”, edi ția a II-a,
parte general ă, Ed. All Beck, Bucure ști, 2001
112. Profiroiu Marius, Anton Parlagi, Eugen Crai, „ Etică și corupție în
administra ția publică”, Ed. Economic ă, Bucure ști, 1999

115 113. Profiroiu Marius; Parlagi Anton; Crai Eugen, „Etic ă și corup ție în
administra ția public ă”, Editura Economic ă, 1999
114. Rădulescu Sorin, „Anomie, devian ță și patologie social ă”, Editura
Hyperion, XXI, Bucure ști, 1991
115. Rose-Ackerman, S., 1978. Corruption: A Study in Political Economy. NY:
Academic Press.
116. Safta Dan, „Infrac țiuni de corup ție. Aspecte teoretice și practice”,
Bucure ști, 2000
117. Slăniceanu Popescu, ,, Teoria func ției publice ”, Ed. Evrika, Br ăila, 1999
118. Stancu-Tipi șca Mariana , „Persoanele juridice de drept public” , Editura
CH Beck , 2006
119. Șandor, D., 1999. “Politics versus Policies: How to Succeed in Blocking
Reforms”, in Rühl and D ăianu, Economic Transition in Romania: Past,
Present and Future . Cerope, Bucharest.
120. Tofan Dana Apostol, “ Instituții administrative europene” , Ch Beck, 2006
121. Treisman, D., 1999. "Decentralization and Corruption: Why are Federal
States Perceived to be
122. Treisman, D., 2002. Decentralization and the Quality of Government.
Department of Political Science, UCLA, CA. www.polsci.ucla.edu
123. Turianu Corneliu, material publicat în ziarul „Adev ărul”, în ianuarie 1999,
sub titlul „Anticorup ție și birocra ție”
124. Vedina ș Verginia -,, Considera ții referitoare la modific ările și
completările aduse Statutului func ționarilor publici prin Legea nr.
161/2003 ’’, Revista “Dreptul”, nr. 10/2003, pg.97.
125. Verginia Vedina ș, „Drept administrativ” – Edi ția a II-a revazut ă și
actualizat ă, Editura: Univers Juridic, 2006
126. Zeletin, Șt, 2002 (1927). "Eterna problem ă a corup ției", în Mungiu-Pippidi
și Ioni ță (eds), Politici Publice: Teorie și Practică. Polirom.
127. Zenger, T. R., S.G. Lazzarini, and L. Poppo. 2002. "Informal and formal
organization in new

116 128. Zielonka, J, H. Klingemann and D. Fuchs, 2006. Democracy and Political
Culture in Eastern Europe , Routledge.