Managementul s ervicii lor publice [627621]

Dragoș DINCĂ

Managementul s ervicii lor publice

1
CUPRINS

INTRODUCERE
COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007
I. MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:
EVOLUȚII ȘI PARTICULARITĂȚI CONVERGENTE
1.1. Elemente teoretice privind abordările conceptuale ale serviciului public ………………….
1.1.1. Noțiunea de serviciu ……………………………………………………………………….. ……………. ……………
1.1.2 . Construirea noțiunii de serviciu public ………………………………………………………. …………….
1.1.3. Serviciul public în teoria interbelică …………………………………………….. ……………. …………….
1.1.4. Tendințe actuale în definirea serviciilor publice ……………………………………. …….. …………
1.1.5. Tipologia serviciilor publice ………………………………………………………. ……………. ……….. ……..
1.2. Abordări ale serviciului public ……………………………………………………………………………….. ………. …
1.2.1. Abordarea juridică a serviciului public ……………………………………………. …………… ………….
1.2.2 . Abordarea economică a serviciului public ………………………………………….. ……….. ………….
1.2.3. Abordarea managerială a serviciului public ………………………………………… ……….. …………
1.2.4. Abordări interdisciplinare ale serviciului public …………………………………………… …………
1.2.4.1. Abordarea sociologică a serviciilor publice ……………………………. …………………
1.2.4.2. Abordarea serviciilor publice din perspectiva dezvoltării durabile ………….
1.2.4.3 Finanțele publice și serviciul public

1.3. Accepțiunea serviciului public în Uniunea Europeană ………………………………………. ……… ….
1.4. Evidențieri tipologice ale managementului serviciilor publice ……………………….. ……………
1.4.1. Înființarea serviciilor publice ……………………………………………………. …………………. ……………
1.4.2. Principii de organizare și funcționare a serviciilor publice …………………………… …….. …
1.4.3. Forme de gestiune a serviciilor publice ……………………………………………….. …………. …….. ..
1.4.4. Prestatorii de servicii publice ……………………………………………………… ………… …………………..
1.4.5. Actori implicați în înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice …….
1.4.6. Metode de management al serviciilor publice …………………………………… ……………. …….. .
COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007
II. ADMINISTRAȚIA LOCALĂ ȘI SERVICIILE PUBLICE
2.1. Aspecte generale privind serviciile publi ce locale ………………………………………………….. ……….
2.2. Considerații legislative privind serviciile publice locale în România ………………………. ….
2.3. Administrația publică și cetățeanul …………………… ……………………………………………………. ……….
2.3.1. Roluri în materie de furnizare a serviciilor publice locale ……………………. ………. ……….
2.3.2. Abordarea serviciului public din perspectiva utilizatorul ui………………… ………………….
2.3.3.
Deconcentrarea, descentralizarea și privatizarea serviciilor publice –
forme de apropiere a administrației de cetățean ……………………………………………… ……….
COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007
BIBLIOGRAFIE SELECTIV Ă……………………………………………………………………………………….. ………… …..

2 INTRODUCERE

Noțiunea de serviciu public este foarte discutată de către teoreticieni, practicieni,
prestatori și beneficiari. Întrebări de genul Când a apărut? , Ce cuprinde exact? , La ce se
referă? , Care îi sunt limitele? , au reprezentat pilonii a numeroase dezbateri controversate, în
strânsă legătură cu teme precum „bun comun”, „interes general”, „util itate publică”, „grup
social”, „dezvoltare generală și locală”, teme inerente unei dezbateri asupra organizării
societăților moderne.
Nevoile omului sunt numeroase și variate și se amplifică în funcție de nivelul de
dezvoltare al unei societăți și de grad ul de cultură al fiecăreia1. De aceea, dezvoltarea
serviciilor publice și diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al
societății care a determinat noi trebuințe pentru populație, trebuințe pe care puterea publică a
fost tentată să le satisfacă din motive de interes general. În numele interesului general statul
intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea directă a unor servicii publice
foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula și susține sect orul privat. Din
aceste motive, i nteresul general, interesul public sau binele comun pot avea înțeles diferit de
la un stat la altul sau chiar în cadrul aceluiași stat, de la o etapă la alta de dezvoltare2.
Serviciile publice s -au diversificat și extins în toate domeniile vieții sociale, cu toate că au fost
supuse unor constrângeri majore, îndeosebi prin aplicarea principiului libertății comerțului și
industriei3.
Extinderea sferei serviciilor publice a fost impusă de incapacitatea de funcționare a
mecanis melor de reglare economică și socială, creându -se astfel un mit al statului capabil să
răspundă la toate întrebările. Acest fapt a condus la solicitări de creștere a intervenționismului
și la crearea de noi servicii publice. În acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci și un
gestionar al anumitor activități sociale. Elaborarea unor norme este completată cu prestații din
cele mai diverse care urmăresc să răspundă anumitor nevoi ale societății, nevoi considerate de
puterea politică a fi de interes general.
Intervenția statului prin servicii publice a fost justificată fie pentru a garanta accesul la
acestea (electricitate, educație), fie pentru a înlătura un monopol privat (telegraf), fie pentru a

1 Se consideră că numărul serviciilor publice este în raport direct proporțional cu gradul de civilizație și
într-un raport invers prop orțional cu inițiativa particulară (Văraru M., Tratat de drept administrativ român,
Ed. Socec, București 1928, p. 91 și urm.).
2 Ionescu C., Drept constituțional și instituții politice. Teoria generală a in stituțiilor politice, vol. I, Ed. Lumina
Lex 1997, p. 90 -91.
3 Chevallier J., Le service public. Que sais -je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 57.

3 realiza infrastructuri colective (căi ferate, distri buție de apă și electricitate) sau pentru a
gestiona activități nerentabile precum transportul public și colectarea deșeurilor.
Ideea de serviciu public răspunde faptului că anumite activități sociale trebuie, în
funcție de natura obiectivelor și interese lor urmărite, să iasă de sub regulile pieței și ale
căutării profitului pentru a fi gestionate după criterii specifice. Astfel, se facilitează accesul
tuturor la anumite bunuri și servicii și se aduce o contribuție importantă la echilibrul și
coeziunea eco nomică, socială și culturală a societății.
Serviciul public – în accepțiunea modernă a termenului – a apărut la începutul
secolului XX, sub influența juriștilor, ca bază a fondării dreptului public. Treptat, noțiunea s -a
îmbogățit cu alte semnificații, in trând în sfera de analiză a economiștilor, sociologilor,
ecologiștilor etc.
Serviciul public, așa cum a fost definit de către juriști în urmă cu mai bine de un secol,
cuprinde trei elemente specifice:
1) satisfacerea nevoilor cu caracter public;
2) o act ivitate concretă căreia i se aplică un regim juridic derogatoriu de la dreptul
comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate,
mutabilitate), activitate adesea protejată prin monopol;
3) existența unui organism care îl pune în aplicare4.
Conturarea noțiunii clasice a serviciului public a avut numeroase consecințe: a marcat
distincția dintre public și privat, a transformat imaginea statului care se legitimează mai ales
prin prestațiile pe ca re le asigură definirea sis temului de legitimare a agenților publici și a
sectorului public.
După anii ’70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia și a principiilor de
organizare. Noul context a fost marcat de o critică ideologică (ineficacitatea gestiunii publice)
și de noi constrângeri (precum concurența accentuată), presiuni exterioare care puneau în
discuție regimul serviciului public și generau insatisfacții în rândul utilizatorilor. În aceste
condiții a avut loc un proces de adaptare care urmărea deopotrivă îmbu nătățirea sistemului de
relații (furnizori, parteneri, clienți sau utilizatori5) și creșterea performanțelor serviciilor
publice.
În ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare
importantă pentru guvernanți, parteneri socia li și organisme internaționale. Această reformă
este legată de redefinirea rolului statului în contextul mondializării și liberalizării și constituie

4 Grozelier B., La rente dans les services publics industriels et commerciaux, Association Internationale de
Techniciens, Expe rts et Chercheurs, 1995, p. 2.
5 Asupra tipului de relații client –prestator a se vedea Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, București,
2004, p.172.

4 un răspuns la criticile privind eficacitatea și eficiența serviciilor publice. În toate procesele de
refor mă a serviciilor publice regăsim într -o formă sau alta descentralizarea și privatizarea.
Astfel, a determina administrația să fie mai orientată spre cetățean a devenit aspectul
central al schimbărilor produse și, totodată, calea ce trebuia urmată pentru ca aceasta să fie
pregnant orientată spre performanță. Desigur, o astfel de orientare s -a axat în egală măsură
prin creșterea gradului de receptivitate în sectorul public și stabilirea unor standarde ale
serviciilor publice, cu scopul transfor mării servicii lor din „bunuri recomandate“ în „bunuri
experimentate“ și apoi în „bunuri căutate“6.
Serviciile publice trebuie să ofere o varietate largă de servicii către comunitate. Sunt
necesare îmbunătățiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea și vit eza de
prestare a serviciilor sunt cruciale; politețea și eficiența trebuie să fie simultane7.
Existența fiecărui individ este influențată zilnic de serviciile publice, dezvoltarea
acestora afectând direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de
colectivitate ca fiind de interes general și a căror realizare nu este la îndemâna inițiativei
private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor și libertăților fundamentale.
Din această perspectivă, statul este responsabil de cont urarea cadrului care să asigure
dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivităților locale, cele mai apropiate de
fiecare individ. În construcția administrativă statală, colectivitățile locale sunt cele care pot
asigura cu adevărat libertat ea indivizilor pentru că, așa cum aprecia Alexis de Toqueville, „În
comună rezidă forța popoarelor libere. Instituțiile comunale sunt pentru libertate ceea ce
școlile primare sunt pentru știință; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă
gustu l vieții pașnice și o obișnuiesc să se deservească de ea”.

6 Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, București, 2004, p. 29.
7 Serving the Country Better: A White Paper on Public Service, Dublin, Guvernul din Irlanda, 1985, p. 57 în
[57:66], în Matei L., op.cit., p. 29.

5 Capitolul I.
MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:
EVOLUȚII ȘI PARTICULARITĂȚI CONVERGENTE

1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND
ABORDĂRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULU I PUBLIC

1.1.1. NOȚIUNEA DE SERVICIU
Sectorul serviciilor reprezintă 60 -70% din producție în țările industrializate
importante8, dar este un sector relativ neglijat între indicatorii producției urmăriți în mod
obișnuit. Ponderea forței de muncă în sector ul serviciilor oferă un ghid util al activității în
acest sector9, fiind evidentă diversitatea și dinamismul acestora, ca și influența puternică
asupra celorlalte sectoare economice.
„Serviciile s -au bucurat de o mai mare atenție din partea specialiștilor în a doua
jumătate a secolului trecut, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terțiar”10, în contextul
unei cereri puternice de servicii corelată cu evoluția societății în general și cu ridicarea
nivelului de trai în special.
Etimologic, noțiunea de s erviciu își are originea în cuvântul latin servitum , care are
semnificația de sclav; de aici interpretarea „de a fi în serviciul cuiva”, „de a face un serviciu”,
sau de „a pune în serviciu”, evocând ideea de „utilitate publică” sau „serviciu public”11.
Dicționarul explicativ al limbii române12 reține pentru termenul „serviciu” următoarele
explicații:

8 70% în SUA, 65% în Franța, 56% în Germania, 57% în Japonia. În SUA, aproximativ 75% din populația activă
lucrează în domeniul serviciilor. I nstitutul McKinsey arată că în SUA serviciile reprezintă 40% din economia de
piață și 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% în export.
9 Ghidul indicatorilor economici, traducere The Economist Newspaper Ltd., Ed. Teora, București 2001, p. 59.
10 Jean Fourastie (Le grand espoir du XX -ième siècle, Gallimard, Paris 1963) este considerat întemeietorul
clasificării sectoriale a economiei. Potrivit teoriei sale, economia se împarte în trei sectoare:
Sectorul primar cuprinde activitățile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul,
activitățile forestiere și după unele accepțiuni, industria extractivă), fiind un sector cu progres mediu.
Sectorul secundar înglobează activitățile industriale prelucrătoare, fiind u n sector cu progres tehnic rapid.
Sectorul terțiar include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar și secundar: transporturile și
telecomunicațiile, comerțul, turismul, finanțele, învățământul, administrația de stat și locală, cultura, ocrotirea
sănătăți i, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc. Acest sector este format, în principal, din servicii,
administrație, bănci, comerț, asigurări etc.
Expansiunea, diversificarea și ritmurile diferențiate de evoluție a serviciilor au făcut ca, în ultima vrem e, să se
utilizeze tot mai frecvent noțiunea de cuaternar pentru a desemna zona modernă a activităților economice din
sectorul terțiar: cercetare, învățământ, informatică, sănătate, cultură, educație, ocuparea timpului liber etc.
Cuaternarul este denumit î n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii față de om, fiind un simbol al erei
post-industriale (Ioncică M. ș.a., Economia Serviciilor, Ed. Uranus, București, 1997, p. 41).
11 Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor, Ed. Universității Lucian B laga, Sibiu 1999, p. 13.

6 – acțiunea, faptul de a servi, muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva;
– ocupație pe care o are cineva în calitate de angajat; îndeplinirea acestei î ndatoriri;
– subdiviziune în administrația internă a unei instituții, întreprinderi etc. cuprinzând
mai multe secții;
– grup de obiective care alcătuiesc un tot cu destinație specială;
– mulțime ordonată în timp a regimurilor succesive ale unui sistem t ehnic.
Din cele de mai sus, reținem ideea de serviciu ca acțiune, faptul de a servi, muncă
prestată în folosul sau în interesul cuiva sau, altfel spus, serviciul „reprezintă rezultatul unor
activități desfășurate la interfața prestator -client sau al unor activități interne ale prestatorului,
în scopul satisfacerii unor necesități ale clientului”13, „activități de regulă, nemateriale și care
se consumă o dată cu producerea lor”14.
Serviciul nu se confundă cu „prestarea serviciului”, care reprezintă un ansamb lu de
activități realizate de prestator ce sunt necesare furnizării unui serviciu și nici cu „service -ul”,
văzut ca „un ansamblu de servicii asigurate clienților unor produse, înainte, în timpul sau
după vânzarea acestora”15.
Termenului de „serviciu” îi su nt asociate, în literatura economică de specialitate, patru
accepțiuni, și anume16 :
1. service industry – se referă la întreprinderile a căror activitate nu poate fi stocabilă,
intangibilă, activitate care transformă intrările în rezultate specifice, care nu iau formă
obiectuală, separată de producătorul -prestator de servicii și de consumatorul lor17;
2. service products – se referă la rezultatul obținut de industria serviciilor , dar și de
alte sectoare economice;
3. service occupations – are în vedere ti pul muncii lucrătorilor din domeniul
serviciilor, „funcții”, „acțiuni” sau „munci” prestate în folosul cuiva, sau organisme sau
subdiviziuni făcând parte dintr -un ansamblu administrativ sau economic18;
4. service functions – privește activitățile de la niv elul economiei sau în afara acesteia.

12 Dicționarul Explicativ al limbii române, Editura Academiei RSR, București, Institutul de Lingvistică din
București, 1975, p. 854.
13 Enătescu A.M, Enătescu M.A, Calitate. Terminologie comentată , Ed. Tehnică, București 2000, p. 18 1, Baltă
I., Robu T., Cerințe privind calitatea serviciilor publice, Fundația pentru o Societate Deschisă, București, 1999,
p.17, Ghidul „Ce este managementul calității serviciilor?”, elaborat de Fundația Română pentru Promovarea
Calității, p. 2.
14 Grigore scu M., Ștefan M., Dezvoltarea și specializarea serviciilor, Ed.. Academiei Române, București 1992.
15 Ghidul „Ce este managementul calității serviciilor?”, elaborat de Fundația Română pentru Promovarea
Calității, p. 2.
16 Gershuny J., Miles I., Social Inn ovation and the Dision of Oxford University Labour, citat de Matei L.,
Management public, Ed. Economică, București, 2001, p. 107 -108 .
17 Dobrotă N., Economie politică, Ed. Economică, București, 1997, p. 23.
18 Le Petit Larousse, Paris, 1993, p. 934.

7 Așadar, în sens economic, serviciile reprezintă orice funcții sau sarcini prestate, pentru
care există o cerere și deci un preț determinat pe piața corespunzătoare. Uneori sunt numite și
bunuri intangibile. Una dintre caracteristicile serviciilor este aceea că sunt în general
consumate odată cu producția lor. De obicei, acestea „sunt netransferabile, prevenindu -se
astfel arbitrajul, în sensul că un serviciu nu poate fi cumpărat și apoi revândut la un alt preț”19.
Asocier ea dintre servicii și bunuri o regăsim și în abordarea specifică prelucrării
statistice. Astfel, serviciile se cuprind în bunurile produse, care se împart în mărfuri, pe de o
parte, și servicii pe de altă parte. În calculele macroeconomice, serviciile se d efalchează în
servicii de piață și servicii care nu se realizează prin piață, și anume dacă sunt prestate contra
unei plăți sau gratuite. Serviciile care nu se realizează prin piață „se evaluează la costurile
ocazionale de producere a acestora”20.
Cu toate că definirea serviciilor face adesea apel la bunuri, între cei doi termeni există
câteva deosebiri fundamentale. Astfel, dacă un bun poate fi deplasat în spațiu, transportat și
stocat, serviciul nu poate fi nici transportat și nici mutat. În timp ce în caz ul serviciului
producția și consumul au loc simultan, un bun se poate consuma și în alt loc decât cel de
producție. Un bun poate fi atins, văzut, mirosit, pipăit, proprietăți de care nu se bucură un
serviciu deoarece este imaterial și intangibil.
Aceste c aracteristici fac ca un bun să poată fi analizat înainte de a fi cumpărat și
revândut, în timp ce serviciul este inexistent înainte de cumpărare. La realizarea unui bun
participă doar producătorul, cumpărătorul fiind puțin implicat, iar în cazul serviciulu i clientul
participă la producție.
Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri și servicii, majoritatea
specialiștilor privesc serviciile ca un ansamblu de activități, beneficii sau utilități care sunt
oferite pe piață sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material21, aspect regăsit și în
proiectul de Constituție a Uniunii Europene, cu unele precizări suplimentare. Astfel, în sensul
art. III –30 din proiectul de Constituție a Uniunii Europene, sunt considerate servicii, prestările
furniza te în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate
de dispozițiile referitoare la libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor.
Specialiștii22 apreciază că serviciile cuprind în special:
a) activită ți cu caracter industrial;
b) activități cu caracter comercial;

19 Dicți onar Macmillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, București, 1999, p. 366.
20 Maniu A.I. (coordonator), Dicționar de statistică generală, Ed. Economică, București 2003, p. 285.
21 Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definition s of the American Marketing
Association, 1960.
22 Proiect de tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa, adoptat prin consens de Convenția Europeană la
13 iunie și 10 iulie 2003.

8 c) activități artizanale;
d) activități prestate în cadrul profesiunilor liberale.
Ținând seama de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate
umană, activita te ce presupune o anumita specializare, având rezultate utile, imateriale și
intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
Din definițiile prezentate mai sus, se desprind următoarele concluzii:
– serviciul poate fi văzut ca o activitate, ca un p roces sau ca un act care se răsfrânge
asupra unei persoane, a unui bun sau a unei informații;
– realizarea serviciului presupune o relație directă între furnizor și consumator,
consumatorul participând direct la prestație;
– un serviciu presupune în gene ral o remunerație;
– serviciul vizează satisfacerea unei necesități a clientului (consumatorului);
– prin serviciu se realizează „o transformare a stării inițiale din lumea materială”23.
Din compararea serviciilor și a bunurilor au rezultat următoarele ca racteristici
specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea,
perisabilitatea, standardizarea și absența proprietății.
a. Un serviciu este intangibil (imaterial).
Această caracteristică a serviciilor exprimă f aptul că „acestea nu pot fi văzute,
prestate, simțite, auzite sau mirosite înainte de a fi cumpărate”24.
Așa cum am văzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activități, procese sau acte, astfel că
un clientul nu are o reprezentare mentală a serviciului. El se bazează îndeosebi pe ceea ce
afirmă sau promite prestatorul și pe ideea pe care și -o face despre servicii. Prestatorul nu
poate determina exact cum va percepe și evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o
noțiune cheie, iar prestatorul va trebui s ă conceapă adecvat serviciul (calitatea proceselor) și
să exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului).
După cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, măsurat, testat, verificat înainte
de vânzare. Se spune de asemenea, că serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu
se pot convinge de calitatea acestuia înainte de vânzare, respectiv cumpărare.
b. Un serviciu este eterogen sau variabil.
Această caracteristică este determinată de faptul că performanța unui serviciu diferă d e
la un agent prestator la altul, îndeosebi pentru serviciile ce se bazează în mare parte pe
intervenția omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puține elemente înainte de a cumpăra

23 Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. AllBeck, București 2003, p. 65.
24 Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediția a III -a, Ed. Teora, București, 2003, p. 636,
în Matei L., op. cit. 2004.

9 pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru p restator să furnizeze un
serviciu omogen în timp și spațiu, să asigure continuitatea în furnizare in ceea ce prive ște
persoanele care sunt în contact direct cu clientul și să ofere un serviciu ce corespunde în
totalitate ofertei inițiale. Cu cât serviciul este oferit în locuri sau prin intermediul unor agenți
diferiți, cu atât serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor și cu atât riscul de
non-conformitate este mai mare.
Așadar, variabilitatea serviciilor reprezintă „imposibilitatea repetăr ii acestora în mod
identic, de la o prestație la alta, ele depinzând de factorul uman prestator și de variabilele timp
și spațiu”25.
c. Un serviciu este standardizat.
În literatura de specialitate se apreciază că „standardizarea prestării serviciilor nu
poate fi asigurată întâlnind situația personalizării serviciilor26, aspect ce impune „realizarea
controlului calității serviciului prin selectarea și pregătirea personalului prestator, elaborarea
cartei serviciului, măsurarea gradului de satisfacere a nevoii s ociale”27.
Pentru a elimina divergențele dintre prestatorii de servicii și clienții lor datorate
variabilității, s -au generalizat încercările de normalizare prin introducerea cartelor
contractuale de calitate a serviciilor.
d. Un serviciu este inseparabil.
Mulți autori consideră această caracteristică drept definitorie și o înțeleg ca fiind
determinată de faptul că un serviciu este vândut și consumat simultan. Așadar, nu există
noțiunea de rebut, de returnare, în domeniul serviciilor, iar clientul este în c ontact cu
prestatorul în timpul producției/livrării serviciului.
Primul efect important al acestui aspect este acela că un client poate observa tot ce se
petrece în timpul actului de prestare, astfel că satisfacția clienților este nu numai cea mai bună
operație de măsurare a calității serviciilor, dar și cel mai bun diagnostic pentru furnizor.
Al doilea efect important este acela că un client joacă un rol foarte activ în prestarea
serviciilor.
e. Absența proprietății
Această caracteristică decurge din fap tul că un client al unui serviciu „își satisface o
anumită nevoie, fără însă a se realiza un transfer de proprietate între furnizorul serviciului și
el, spre deosebire de situația ce apare în situația cumpărării unui bun tangibil”28.

25 Olteanu V., Cetina I., Marketingul serviciilor, Ed. Expert, București 1994, p. 31.
26 Surprenant C. F., Solomon M.R., Predictability and Personalization în the Service Encounter,
Journal of Marketing, April 1987, p. 86
27 Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, București 2000, p. 95.
28 Cosmescu I., Ilie L., op. cit. p. 31 -33.

10 TIPOLOGIA SERVICIILOR
În literatura de specialitate, regăsim o serie de modalități de ordonare a serviciilor
publice în funcție de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea
producerii și consumului etc.
Astfel, în funcție de natura relațiilor de piață, distingem două mari categorii:
A. Serviciile comerciale (market). Sunt acele activități care pot face obiectul vânzării –
cumpărării pe piață și care sunt produse de unități ale căror venituri provin în cea mai mare
parte din vânzarea producției pr oprii de servicii, indiferent de denumirea prețurilor practicate
(preț de vânzare, tarif);
B. Serviciile necomerciale sau nedestinate pieței (non -market). Sunt distribuite prin
mecanisme din afara pieței și sunt considerate drept servicii rezistente la co mparare . Cauzele
acestui fapt pot fi identificate în:
• problemele conceptuale (spre exemplu prețul acestora nu poate fi definit );
• organizarea instituțională în legătură cu prestarea acestor servicii.
În categoria serviciilor non -market intră „serviciile colective furnizate populației sau
unor grupe particulare de gospodării cu titlu gratuit sau cvasigratuit de către administrația
publică și instituțiile nonprofit, cum sunt serviciile de sănătate, învățământ, asistență socială și
consumul colectiv guverna mental”29.
O altă taxonomie a serviciilor este în funcție de beneficiarul lor și arată astfel:
– servicii intermediare – sunt în general servicii care susțin producția de bunuri și nu
pot fi excluse din acest proces, de exemplu: stocarea, depozitarea, tran sportul. Aceste servicii
afectează bunuri;
– servicii finale – sunt destinate consumului direct al populației. Aceste servicii
„afectează persoanele”30.
În funcție de localizarea geografică, serviciile pot fi:
– servicii interne – serviciile furnizate pe te ritoriul unui stat;
– servicii externe – serviciile a căror furnizare se prelungește în afara granițelor.
Funcțiile economice îndeplinite pot reprezenta un criteriu de clasificare, în funcție de
care specialiștii31 identifică:
– servicii de distribuție – comunicații, transport, comerț etc.;
– servicii de producție – asigurări, finanțe, contabilitate, cercetare -dezvoltare etc.;
– servicii sociale – apărare, justiție, educație, sănătate etc.;

29 Maniu A. I. (coordonator), op. cit., p. 336, Ioncică M., op. cit, p. 80-81.
30 Hill T.P., On Goods and Services, The Rewiew of Income and Wealth, 1977, p. 27.
31 Singelmann, The sectorial Transformation of the Labour Force în Indust rialized Countries, University of
Texas, Austin, 1994, p. 21.

11 – servicii personale – asistența personală, servicii hoteliere etc.
În anul 1948, a fost elaborată, sub îndrumarea O.N.U., Clasificarea Internațională Tip
Industrii a activităților economice (CITI). Aceasta este de tip piramidal și este structurată pe
patru niveluri simbolizate cu litere și numere, pe categorii, diviziuni, grupe și clase. Potrivit
acestei clasificări, serviciile sunt grupate în următoarele „categorii”32:
G. Comerț cu ridicata și cu amănuntul, reparații de autovehicule, motociclete și
bunuri personale casnice;
H. Hoteluri și restaurante;
I. Transporturi, depozitare și comunicații;
J. Activități de intermediere financiară;
K. Activități imobiliare, de închiriere și de servicii pentru întreprinderi;
L. Administrație publică și apărare; asigurările sociale obligatorii;
M. Învățământ;
N. Sănătate și asistență socială;
O. Alte activități colective, sociale și personale;
P. Gospodării care folosesc personal casnic;
Q. Organizații extrateritoriale.
Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfăcute , se pot identifica:
– servicii publice;
– servicii private.
În cazul serviciilor private se are în vedere satisfacerea unor nevoi particulare,
individuale, specifice fiecărui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii plătesc un preț,
rezultat al mecanismelor pieței de cerere și ofertă. Serviciile publice viz ează satisfacerea unor
interese generale ale membrilor unei colectivități, interese a căror întindere este determinată
de puterea politică. „Accesul la astfel de servicii se realizează – în general – gratuit, finanțarea
acestora provenind din resurse buget are”33.
Distincția dintre serviciile publice și cele private are în vedere și modalitățile de
organizare și funcționare. Astfel, autorizarea înființării unui serviciu public se realizează de
către o autoritate publică. În cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieței,
înființarea lor reprezintă un drept al organizațiilor private.
În ceea ce privește prestarea efectivă, serviciile private sunt furnizate de organisme
private, iar cele publice îndeosebi de autorități, instituții și întreprin deri publice, însă de la

32 Grigorescu C., Mihai Șt., Dezvoltarea și specializarea serviciilor, Ed. Academiei Române, București 1992,
p. 10 -12.
33 Pentru unele servicii publice cum sunt cele de transport în comun, furnizarea de apă, furnizare a energiei
electrice și termice etc. beneficiarii plătesc prestarea serviciului.

12 sfârșitul anilor '40, sectorul privat joacă un rol din ce în ce mai important în furnizarea
serviciilor publice, datorită imposibilității statului și colectivităților locale de a face față
cererii crescânde de astfel de servicii.
În cele ce urmează vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice,
scopul fiind acela de a observa evoluția acestora, principiile și regulile de funcționare. Un
interes deosebit vom acorda serviciilor publice locale din România.

1.1.2. CONS TRUIREA NOȚIUNII DE SERVICIU PUBLIC
Pentru satisfacerea cerințelor membrilor unei colectivități umane (hrană, locuință,
transport, cultură, sănătate etc.), sunt înființate anumite „organisme sociale, care poartă
denumirea de servicii publice”34.
Termenul de serviciu public „este utilizat atât în sens organizatoric, de organism
social, cât și în sens funcțional, de activitate desfășurată de acest organism”35.
Definirea serviciului public obligă la distingerea celor două sensuri ale acestuia:
• primul sens este cel organic, ce desemnează realizatorul activității de interes public,
un organism, o persoană juridică, publică sau privată;
• al doilea sens, este cel material, prin care este desemnată activitatea desfășurată de
realizatorul acesteia36.
În definirea se rviciului public s -au conturat trei mari perioade: sfârșitul secolului XX –
definiția clasică, formulată îndeosebi de teoreticienii francezi, specialiști în drept public, a
căror concepție a fost preluată în majoritatea țărilor europene, perioada interbeli că, în care
regăsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor români și perioada actuală, care, pe lângă
abordarea juridică aduce noi tendințe, înglobând puncte de vedere economice, sociale,
manageriale și ale utilizatorilor în definirea serviciului public. Ac eastă ultimă etapă este
puternic influențată de «criza serviciului public» și de evoluțiile de la nivelul Uniunii
Europene.
În ceea ce privește țările cu sistem de drept anglo -american, „noțiunea de serviciu
public a fost aproape inexistentă”37, îndeosebi „datorită viziunii diferite asupra rolului
statului”38 și asupra modului în care acesta satisface interesul general.

34 Alexandru I. și colectivul, Drept administrativ, Ed. Economică, București 2003, p. 108.
35 În acest sens Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. N emira, București, 1996; Negoiță Al., Drept administrativ,
Ed. Silvy, București, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme și instituții administrative, Ed. Silvy, București,
1996.
36 Matei L., op.cit., p. 31
37 În limba engleză, serviciul public are trei acce pțiuni:

13 În țările cu sistem de drept romano -germanic, „dualismul persoană publică -interes
general a dominat multă vreme”39, la realizarea interesului general nefiind implicate decât
persoane publice40.
În sistemul francez, noțiunea de serviciu public se conturează pe baza unei decizii a
Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima
dată răspunderea statul ui pentru prejudicii cauzate și se stabilește competența sa în astfel de
litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoașterea posibilității
de a pune în discuție responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin dife rite
activități, ca și necesitatea de a delimita regimul acestei responsabilități de cea din dreptul
privat. În plus, această decizie stabilește o definiție pentru serviciul public: este vorba de o
activitate de interes general, realizată de către administ rație sau sub controlul acesteia.
Decizia Blanco41 consacră astfel responsabilitatea statului, punând capăt unei lungi
tradiții de neresponsabilitate, excepție făcând responsabilitatea contractuală stabilită prin
Legea din 28 luna a cinc ia, anul VIII, în do meniul lucrărilor publice. De asemenea, se supune
această responsabilitate unui regim specific, considerându -se că responsabilitatea ce revine
statului, nu poate fi supusă principiilor stabilite în Codul Civil pentru raporturile dintre
particulari.
Deși a trecut neobservată timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment
decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ către serviciul public în
locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de Școala serviciului public, care i -a acordat
un loc central în explicarea științifică a dreptului administrativ. Principalii reprezentanți ai

– funcție publică („… it was the Progressives who based tha public service on the bedrock of merit selection,
tenure and position classification. And it was their faitd în the possibility of good government that attracted
thousands of highly talent ed, public spirited citizens into careers în governement” – Dilulio J. (editor),
Deregulating the Public Service. Can Government Be Improved?, Washington DC., Tha Brookings Institution,
1994;
– ansamblul serviciilor de bază (As the UN points out, some very poor countries have done well în health and
education. The characteristic they share is governments, national and local, that direct their spending to make
sure that the poor – especially women – have acces to public services, The Economist, 19 august 199 5, p.14);
– poate avea o conotație etică (… free institutions, public service and active civic spirit deployed to social ends
are the lifeblood of the properly -ordered commonwealth, the fundamental preconditions for peace, harmony and
material progress, Th e Economist, 14 ianuarie 1995, p. 87);
38 În ceea ce priveste disticția stat intenvenționist sau non -intervenționist, Hegel este cel mai des citat – Garham
N., Universal service, Objectives and Practice în International Comparison, 14 noiembrie 1988, Bonn, p. 14.
39 „În vechiul regim … nu exista nici un oraș, comună, sat sau cătun, spital, fabrică sau colegiu care să fi avut
propria -i voință în ceea ce făceau sau să -și administreze liber propriile bunuri. Atunci, ca și acum, administrația
exercita o puternic ă tutelă” – A. de Toqueville, L'Ancien Regim et la Revolution, p.79 -80, citat de Ch. Millon –
Delson, L'Etat subsidiaire, Paris, P.U.F., 1992, p. 65 -66.
40 „Legitimitatea este întotdeauna de partea administrației …” – Crozier M., Ou va l'administration franç aise?,
Paris, Ed. d'Organisation, 1974, p. 23.
41 Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, în vârstă de 5 ani și jumătate, mergea pe un drum public, în fața
unui depozit de tutun, exploatat în regie de către Stat, fiind lovită de un vagon împins din interi or, fapt ce i -a
provocat răni puternice. Tatăl său, Jean Blanco, a chemat în fața tribunalului civil din Bordeaux muncitorii
Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum și Statul, reprezentat de prefect, considerând
acest accident impu tabil muncitorilor și Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajații săi.

14 acestei școli, Duguit, Jeze, Bonnard și Roland considerau serviciul public ca fiind „activitatea
pe care guvernanții sunt obligați să o reali zeze în interesul celor guvernați42” sau “statul
reprezintă un ansamblu de servicii publice43”, „domeniul public este un serviciu public”, „o
lucrare publică este un serviciu public”44.
Duguit aprecia că „într -un serviciu public sunt înglobate trei elemente: o misiune
considerată ca obligatorie pentru stat, un număr de agenți instituiți pentru a îndeplini această
misiune, bunuri și fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni”45, iar Jeze susținea că
„serviciile publice sunt numai elemente de interes gene ral pe care guvernanții unei anumite
țări, la un moment dat, au decis să le satisfacă prin intermediul unui serviciu public”46.
Astfel, în concepția școlii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de
serviciul public, teză care a dominat d octrina și jurisprudența până în anii ’50, fiind aspru
criticată îndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noțiunii de putere publică47.
Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotărâri ale Consiliului de Stat și ale Tribunalului
de conflicte au constru it principiile serviciului public, caracte ristici sistematizate în teoria lui
L. Rolland48:
– egalitatea de tratament a utilizatorilor;
– continuitatea49 serviciului, recunoscută ca având valoare constituțională prin Decizia
Consiliului Constituțional nr. 7 9-105 DC din 25 iulie 197950;
– mutabilitatea51 sau adaptabilitatea serviciului public.

42 Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.
43 Bonnard în A. de Laubadere, J.C. Venezia și Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale
de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42.
44 Jeze și Capitant în A. de Laubadere, J.C. Venezia și Y. Gaudement, op. cit., p. 43.
45 Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416.
46 Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris , 1991, p. 179.
47 Un astfel de critic a fost M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927.
48 Matei L., op.cit., p. 36.
49 Prin decizia Heyries, Consiliul de Stat a admis că în perioade de criză (de exemplu, în caz de război), puterea
publică dispune de o forță specială pentru a putea asigura continuitatea serviciilor publice. De altfel, art. 16 al
Constituției din 1958 se bazează pe această teorie a circumstanțelor excepționale. Printr -un decret din 10
septembrie 1914, Guvernul a suspendat aplicarea pentru funcționarii civili ai statului, a art. 65 din Legea din 22
aprilie 1905 care solicita comunicarea e lementelor din dosarul personal.
50 Decizia C onsiliului Constituțional nr. 79 -105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispozițiilor
Legii nr. 74 -696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio și televiziune în cazul
încetării activității.
51 Prin decizia Compagnie nouvelle du gaz de Deville -les-Rouen din 1874, Consiliul de Stat a făcut un prim pas
către admiterea mutabilității contractelor administrative.
Comuna Deville -les-Rouen acordase în 1874 către Compagnie nouvelle du gaz de Deville -les-Rouen,
privi legiul exclusiv de iluminat cu gaz. Odată cu dezvoltarea iluminatului electric, comuna a încercat să
convingă compania să asigure acest tip de iluminat, fiind refuzată, astfel că s -a îndreptat către o companie de
electricitate. Compania de gaz însă, a soli citat despăgubiri pentru acordarea noului privilegiu, cu încălcarea
monopolului de care dispunea. Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre compania de gaz și comună,
încheiat într -un moment în care alte comune dispuneau de iluminat electric, ca re cunoscând monopolul
iluminatului, indiferent prin ce mijloace, dar considera că, comuna avea dreptul să asigure acest serviciu prin
intermediul electricității, înțelegând prin aceasta, cedarea către un terț, în cazul în care compania de gaz refuza.

15 O altă decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noțiunii de serviciu public industrial
și comercial52 și astfel, se justifică extensia noțiunii de serviciu public dinco lo de misiunile
regaliene ale statului.
Dacă Tribunalul de conflicte și Consiliul de Stat au avut un rol major în definirea
serviciului public, jurisprudența a fost cea care a conturat „elementele specifice unui serviciu
public”53:
– elementul organic, cond uce la definiția organică a serviciului public – ansamblu de
agenți și mijloace pe care o persoană publică le folosește pentru un scop bine definit;
– elementul material – în sens material sau funcțional, serviciul public reprezintă o
activitate de interes general asigurată de administrația publică;
– elementul juridic – serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu
de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezintă un serviciu
public dacă este supusă regimul ui juridic de serviciu public.
Grupând cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general,
asigurată de către o persoană publică prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.
Așa cum am precizat, în vocabularul anglo -american, „noțiunea de serviciu public era
aproape necunoscută”54, deoarece, mai ales în cazul Statelor Unite, economia se individualiza
prin caracterul său concurențial și prin primordialitatea inițiativei private, astfel că intervenția
instituțiilor publice în real izarea de servicii era limitată.
Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, „utilitățile publice”55, au
fost reglementate, statul îndeplinindu -și „funcția de reglare a pieței”56. Astfel, „Commerce

Consili ul de Stat a admis, de asemenea, modificarea unilaterală a contractului de către administrație, aspect ce
reiese și din decizia Compagnie generale française des tramways (21 martie 1910). Cu acest prilej, s -a admis că
administrația are dreptul să impună co ncesionarului sporirea numărului de tramvaie față de cel prevăzut în
caietul de sarcini, pentru a asigura, în interes public, funcționarea normală a serviciului.
52 Prin decizia Societe commerciale de l’Ouest africain, Tribunalul de conflicte a admis existe nța serviciilor
publice ce funcționează în aceleași condiții ca și întreprinderile private, apărând noțiunea de serviciu public
industrial și comercial.
Societe commerciale de l’Ouest africain era proprietara unei mașini care a fost grav avariată într -un
accident survenit pe bacul Eloka, care asigura serviciul de legătură într -o lagună de pe litoralul Coastei de Fildeș,
bac exploatat direct de colonie. Tribunalul de conflicete a trebuit să se pronunțe asupra problemei privind
considerarea serviciilor asigu rate de către administrație ca funcționând în aceleași condiții ca și o întreprindere
privată. Era deja admis că pentru anumite operațiuni izolate, administrația poate fi privită ca un simplu particular
fără a uza de prerogative de putere publică.
Prin a ceastă decizie, s -au stabilitt și criterii pentru a identifica un serviciu industrial și comercial, cum ar fi
obiectul de activitate, originea resurselor sau modalitățile de funcționare.
53 Asupra acestor elemente a se vedea și Vasile A., Prestarea servicii lor publice prin agenți privați, Ed. AllBeck,
București 2003, p. 13 -14.
54 În lucrările de referință nu era precizată nici o definiție, după cum se menționează în The Oxford Companion
to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980 sau în The Concise Oxford Dictionar y of Law, Oxford, Oxford
University Press, 1983.
55 „Public utility” sunt greu de definit, înțelegând “o societate care, prin natura activităților sale, îndeplinește
condițiile unui monopol natural” – S.H. Gifis, Barron's Law Dictionary, New Zork, 1984. Du pă un alt autor,
„expresia se referă la un grup de întreprinderi supuse unei reglementări minuțioase a tarifelor și serviciilor, la

16 Clause”57 și „public interest” au permis asigu rarea reglementărilor pentru „public utilities”.
Totuși, în doctrină, conceptul de „public interest” nu și -a găsit dezvoltarea, fenomen
accentuat de „tendința de dereglementare și de apariție a curentului doctrinal de analiză
economică a dreptului”58. În f ața unor astfel de fenomene, s -a recurs la noțiunea de serviciu
universal.
Țările din sudul Europei – Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg și Grecia au o
concepție asupra serviciului public care se traduce printr -un cadru juridic în numele
interes ului general, în timp ce alte țări nu conferă serviciului public un statut special. Această
deosebire este legată de diferențierea colectiv -individual. Cu toate acestea, toate statele
cunosc activități de ordin economic asumate de către stat și colectivită țile locale în numele
interesului general și finanțate din surse publice.
Toate aceste aspecte relevă faptul că recunoașterea și definirea serviciului public
reprezintă un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru că îi definește
dome niile de competență.
Începutul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor în rețea – căile ferate,
telefonul, electricitatea, rețele a căror eficacitate era legată de accesul cât mai multor
utilizatori, dar investițiile în aceste domenii nu puteau fi suportate de către întreprinderi
private, astfel că s -a justificat intervenția statului în numele serviciului de interes general.

1.1.3. SERVICIUL PUBLIC ÎN TEORIA INTERBELICĂ
Conținutul definiției clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condițiile
impuse de practica administrației publice, respectiv: delimitarea părților „interes
general“/„interes particular“, subliniindu -se că obiectivul major al serviciului public este
interesul celor administrați, și nu obținerea profitului; mijlo acele puterii publice cu influență
asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care servește interesul general și terți în

nivel local, federal sau etatic” – Ch.F. Philipps, The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities
Reports, 1993, p. 4. Același autor precizează că în Statele Unite, „public utilities” reprezintă 7.5% din venitul
național în 1990, fiind încadrate 5.8 milioane de persoane, adică 5.3% din persoanele active.
56 “Principala funcție a reglementării este de a se subst itui carențelor de funcționare normală a pieței. În cea mai
mare parte este vorba de motive negative (controlul și limitarea exceselor: gaz, electricitate, căi ferate) sau de
absența întreprinderilor private (apă)” – J.P. Simon, L'esprit des regles, reseau x et reglementation aux
Etats -Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991, p. 25.
57 Art. 1, Secțiunea 8, al.3 al Constituției americane, prevede: „Congresul are autoritatea pentru a reglementa
comerțul cu alte națiuni, între statele federale și cu triburile indiene”.
58 Teoria interesului public a fost criticată de reprezentanții acestui curent – R. A.Posner, considera că această
teorie presupune: 1) piețele sunt extrem de fragile și susceptibile de ineficacitate dacă sunt lăsate să funcționeze
singure; 2) reglementarea nu presupune costuri; – în Theories of Economic Regulation, Bell Journal of
Economics and Management science, n. 5, 1974, p. 336.

17 favoarea prestatorului și, ultima condiție, „controlul administrației“ asupra activității de
prestări servicii publice59.
Literatura de specialitate din perioada interbelică fundamenta noțiunea de serviciu
public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul public fiind „mijlocul
prin care administrația își exercita activitatea”60, susținându -se în con tinuare ideea de serviciu
public ca fundament al acțiunilor publice.
Astfel, Anibal Teodorescu susține că „funcția executivă a statului se exercită prin
servicii publice, acestea fiind înființate și organizate de către stat sau subîmpărțirile sale
administ rative pentru îndeplinirea atribuțiilor lor executive.”61
În literatura de specialitate interbelică din România, termenul de serviciu public a fost
definit în mai multe moduri ca „activitate a autorităților publice pentru satisfacerea unor nevoi
de interes general care este atât de importantă, încât trebuie să funcționeze în mod regulat și
continuu”62, sau ca „un organism administrativ, creat de stat județ sau comună, cu o
competență și puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul gene ral al
administrației publice care l -a creat, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod
regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea sa -i dea
decât o satisfacție incompletă și intermitentă”63. Așadar, aceste teorii se înscriu în linia
formulată de școala clasică franceză, subliniind ideea de serviciu ca activitate și organism,
creat de puterea publică în numele interesului general.
În opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie că este al st atului, al județului
sau al comunei, are următoarele trăsături:
– nevoile publice ale statului, județului sau comunei sunt satisfăcute din bugetele
acestor instituții;
– gestiunea financiară a acestor servicii publice e supusă legii contabilității generale a
statului;
– actele juridice îndeplinite de agenții serviciului sunt acte administrative;
– agenții sau funcționarii serviciului sunt supuși ierarhiei administrative, adică au un
singur șef pentru activitatea serviciului;
– când un serviciu public face o lucrare, de pildă o construcție, o șosea, această lucrare
este supusă condițiilor generale de întreprindere și lucrări publice;

59 Matei L., op. cit., p. 33.
60 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ED. Nemira, Bucu rești 1996, p. 61.
61 Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a III -a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu”,
București , 1929, p. 256.
62 Tarangul E.D., Tratat de Drept administrativ român, Cernăuți, Ed. Glasul Bucovinei , 1944, p. 124.
63 Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV -a, Mârvan, București , 1934, p. 123.

18 – serviciul, pentru lucrările pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauză
de utilitate publică;
– un serviciu pu blic trebuie să aibă o funcționare regulată și continuă, atât timp cât el
există;
– specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea
unui anumit sau unor anumite interese de ordin general;
– în general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunzând fiecare unei
ramuri de activitate: operațiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc.
Așadar, se observă ca serviciile publice erau înființate și furnizate doar de către agenți
publici, aspect ca re nu corespundea în totalitate cu dinamica socială și cu creșterea
solicitărilor de servicii, în contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste
cerințe, astfel că au apărut mutații majore în furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestării
acestora de către agenți privați care dispun de prerogative de putere publică, sub controlul
administrației.

1.1.4. TENDINȚE ACTUALE ÎN DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE
Existența simultană a celor trei elemente specifice serviciului public, preciz ate de către
jurisprudența franceză, reprezintă un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt
satisfăcute pentru că o autoritate publică decide acest fapt, dar încredințează acest lucru unei
persoane private. Atunci când anumiți agenți publici gest ionează o activitate industrială și
comercială identică unui serviciu privat, apare o disociere între elementul material și cel
organic. Diferențierea apare frecvent și între primele două elemente și cel de al treilea. În
cazul acestor ipoteze, se apreciaz ă că activitățile serviciului public sunt supuse regulilor
dreptului privat. Această disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc „criza
serviciului public”64.
Acest fenomen a apărut datorită dezvoltării serviciului public supus regulilor din
dreptu l privat, odată cu dezvoltarea de către administrație a unor activități considerate ca
relevante pentru inițiativa privată, în același timp cu încredințarea unor activități organismelor
private.
În fața unor astfel de transformări ale conținutului serviciu lui public, încercarea de a
identifica o definiție actuală devine din ce în ce mai complicată, „este din ce în ce mai dificil
să spunem unde începe și unde se oprește noțiunea de serviciu public, pentru că orice

64 Forges J.M., op. cit., p. 181.

19 activitate de interes general, chiar încredi nțată particularilor, poate fi un serviciu public când
administrația exercită un control”65.
Astăzi, formele prin care se realizează concret voința autorității publice de a asigura
un serviciu public, sunt extrem de variate. Când se afirmă că o activitate reprezintă un serviciu
public, se pot analiza puține elemente de identificare în comparație cu doctrina clasică, și
anume satisfacerea unui interes general și autorizarea serviciului de către o autoritate publică
ce îl pune în aplicare direct sau indirect. Așadar, este vorba de o formă de acțiune
administrativă prin care o entitate publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general.
În acest context, serviciul public poate fi definit de o manieră foarte simplă ca fiind „forma
acțiunii administrati ve, prin care o persoană publică își asumă satisfacerea unei nevoi de
interes general”66.
Totuși, se pot stabili câteva criterii care permit identificarea serviciilor publice
industriale și comerciale prin prisma autorizării lor de către o persoană publică și a interesului
general.
Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy67, a precizat patru
caracteristici ale serviciului public, fără însă a clarifica dacă acestea trebuie îndeplinite
simultan, sau unele pot lipsi:
– un serviciu public îndep linește o misiune de interes general;
– administrația publica deține un drept de supraveghere asupra modalităților de
îndeplinire a acestei misiuni de interes general;
– organismul însărcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de
putere publică;
– administrația dispune de o putere de tutelă care se exercită prin numirea membrilor
în consiliul de conducere.
Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie să fie legat direct sau
printr -o formă de control de o persoană publică, ce își asumă responsabilitatea pentru acesta în
fața opiniei publice. Dacă este vorba de o legătură directă, serviciul este asigurat chiar de către
persoana publică. În acest caz, toate activitățile persoanelor publice sunt susceptibile a fi
consi derate servicii publice. În cazul unei legături indirecte și al activității realizate de către
un agent privat, trebuie identificată o legătură cu o persoană publică, fie la nivelul capitalului,
fie prin intermediul unui contract prin care i -a fost încredi nțată activitatea.

65 Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris , 1982, p. 137.
66 Rivero J., Droit admi nistratif, Dalloz, Paris, 1987, p. 535.
67 C.E., 28 juin 1963, Sieur Narcy, (Rec., p. 401), (Section. – Req. n° 43834. – M. M. Groux, rapp .; Kahn,
c. dug . ; Me Chareyre, av.).

20 Așadar, în contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar să se
urmărească următoarele aspecte:
– dacă a fost creat de o persoană publică;
– dacă activitatea este de interes general;
– în ce măsură conducătorii să i sunt desemnați sau agreați de către autoritatea publică;
– dacă există un control din partea administrației;
– dacă există prerogative de putere publică.
Nu este necesar ca toți acești indicatori să fie favorabili, este suficientă o majoritate
pentru a s tabili dacă o activitate reprezintă un serviciu public.
Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat că asistăm la o reducere a numărului
de elemente care definesc serviciul public, în paralel cu evoluții complexe ale acestora,
influențate de progresu l tehnic, utilizatori, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor
standarde de calitate.
În acest context, sensul noțiunii de serviciu public s -a îmbogățit cu noi valențe,
vorbindu -se de „serviciu de interes general, serviciu de interes economic g eneral sau serviciu
universal”68.
Aceste influențe ca și diluția dintre public și privat „fac din ce în ce mai dificilă
delimitarea strictă a serviciilor publice”69.

1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE
În literatura de specialitate „o primă distincție se r ealizează între” 70:
• serviciu public de legiferare;
• serviciu public judiciar;
• serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare este realizat de către Parlament și constă în adoptarea
normelor juridice obligatorii care reglementează r aporturile sociale, la nivelul întregii țări.

68 Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal offici el des Communautes europeennes
N. 281/3: 1) serviciu de interes general – reprezintă activitățile de serviciu, de piață sau non -piață, considerate
de interes general de către autoritățile publice și supuse, din acest motiv, obligațiilor spe cifice serviciului public;
2) serviciu de interes economic general – reprezintă activitățile de serviciu, de piață, care îndeplinesc misiuni
de interes general, supuse obligațiilor specifice de serviciu public. Este vorba în primul rând de rețelele de
transport, energie și comunicații; 3) serviciu universal – termenul a fost dezvoltat de instituțiile comunitare și
definește un ansamblu de exigențe de interes general față de care trebuie să se supună toate activitățile de
telecomunicații sau poștă. Aceste ob ligații vizează asigurarea accesului tuturor la anumite prestații esențiale, de
calitate și la un preț suportabil.
69 Chevallier J., în lucrarea Le service publique. Que sais -je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987,
p. 35, apreciază că ser viciul public nu mai prezintă același interes, noțiunea fiind greu de înțeles, fiind copleșită
de semnificațiile multiple care se suprapun, se încrucișează sau fac trimitere unele la altele. Asupra diferenței
public -privat a se vedea și Matei L., op. cit., cap. IV.
70 Alexandru I. și colectivul, op. cit., p. 108.

21 Serviciul public judiciar este realizat de către instanțele judecătorești ce au ca scop
soluționarea conflictelor juridice și sancționarea celor care încalcă legea.
Serviciile publice administrative asigură exe cutarea legilor și a hotărârilor
judecătorești, ordinea publică, siguranța națională și asigură desfășurarea activităților pentru
toate domeniile.
După modul de finanțare a serviciilor publice, acestea pot fi:
– servicii publice finanțate de la bugetul pub lic;
– servicii publice finanțate din surse extrabugetare;
– servicii publice finanțate din combinații bugetare și extrabugetare;
– servicii publice finanțate din activitatea proprie.
O distincție se poate realiza între serviciul public și serviciul de u tilitate publică,
distincție care constă în faptul că primul este realizat de o organizație statală, iar cel de al
doilea de o organizație nestatală (asociații, fundații)71.
Alte criterii menționate în literatura de specialitate sunt:
1) După nivelul de rea lizare72/gradul de extensie73:
– servicii publice naționale ce sunt organizate pentru întreaga țară;
– servicii publice locale care sunt create la nivel local în vederea satisfacerii cerințelor
colectivității din respectiva unitate administrativ teritorială;
2) După modul de cooperare la satisfacerea interesului public74:
– servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate alte persoane din rândul
clienților și care au ca scop satisfacerea directă și individuală a particularilor;
– servicii publice l a realizarea cărora participă în mod indirect și alte persoane. Aici
clientul este utilizator și nu beneficiar de exemplu, întreținerea rețelei de drumuri;
– servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din afară, de exemplu,
apărarea naț ională.
3) După forma de proprietate:
– servicii publice monopolizate, oferite doar de instituțiile administrative care dețin și
monopolul asupra activităților respective;
– servicii publice pe care administrația publică le exercită în paralel cu persoa nele
particulare autorizate;

71 Asupra acestei distincții – Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 38.
72 Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 91.
73 Iorgovan A., op. cit., p. 70.
74 Androniceanu A., Management public, Ed. Economi că, București, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de
drept administrativ, Ed. Cerna, București , 1994, p. 299.

22 – servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autorități
a administrației publice.
4) După modul de organizare:
– autorități administrative (ministere, departamente, direcții, oficii, servici ile
din primării și consiliile județene);
– instituții publice (școli, universități);
– regii autonome de interes public;
– asociații și fundații.
5) După importanța socială75:
– servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuție en ergică);
– servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracții, centre de informare).

1.2. ABORDĂRI ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.1. ABORDAREA JURIDICĂ A SERVICIULUI PUBLIC
După cum am văzut, apariția și evoluția noțiunii de serviciu publi c au fost puternic
influențate de științele juridice, îndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public
a fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. În opinia
teoreticienilor dreptului administrativ, așa cum am precizat anterior, serviciul public
reprezintă un serviciu organizat de către puterea pub lică, în interes general, supus, total sau
parțial, unui regim de drept public și care poate fi vândut sau nu.
Juriștii utilizează distincția dintre serviciile public e cu caracter administrativ și
serviciile publice cu caracter industrial și comercial. Această diferențiere are la bază modul de
finanțare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, prețul pentru serviciile
publice cu caracter industri al și comercial), dar este integrată și o altă nuanță, cu caracter
subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public
decât cele cu caracter comercial și industrial.
Așadar, elementul central al abordării ju ridice a serviciului public este reprezentat de
interesul public76, binele public, interesul general, văzut ca „nevoia socială specifică unei
comunități pe care trebuie să o satisfacă administrația publică sau ca orice necesitate socială,

75 Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economică, București, 2001, p. 12.
76 Asupra acestei noțiuni a se vedea și Vasile A., op . cit., p. 44 -46.

23 caracterizată ca a tare de către puterea politică și legiferată, care impune administrației publice
activitatea specifică de organizare, funcționare și realizare a serviciilor publice aferente”77.
Conținutul și sfera de întindere a interesului public sunt determinate de puter ea
politică, existând diferențieri în funcție de perioadele istorice ale societății, formele sociale
etc.
Astfel, activitățile unor întreprinderi care nu concură la realizarea unui interes general,
nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordării juridice. Pe de altă parte, evoluția
tehnologică a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes
general, transportul pe calea ferată, televiziunea etc.
În ceea ce privește colectivitățile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le
conferă dreptul ca, prin intermediul autorităților publice locale direct desemnate, să -și
stabilească sfera și întinderea interesului general, statul păstrându -și doar un drept de control
asupra acestora.
Al doilea element care c ontribuie la definirea serviciului public în doctrina juridică îl
reprezintă autoritatea publică însărcinată cu asigurarea acestuia, existând situația organizării
serviciului de către autoritatea publică, stabilirii regulilor de funcționare de către autori tate și
situația prestării efective de către autoritate.
Puterea publică este văzută ca „ansamblul de prerogative atribuite administrației
publice pentru a promova interesul general ori de câte ori vine în contradicție cu interesul
particular. Puterea publ ică poate fi definită și ca un concept complex prin care se definesc mai
multe caracteristici: voința de a conduce a unui grup și autoritatea cu care acesta este investit,
prin lege, sau alte condiții; competența, adică aptitudinea de a lua decizii juste p entru întreaga
comunitate; existența coeziunii și absența constrângerii”78.
Puterea politică79 este caracterizată ca o putere globală exercitată în cadrul
colectivității, în scopul de a o organiza, de a o menține și apăra. Justificarea unei astfel de
puteri este aceea de a asigura un climat de pace socială și ordine într -o comunitate umană,
fiind necesar ca interesele și voința fiecărui individ să se „topească” într -o „voință generală
unică, exprimată și impusă la nevoie prin forța fiecărui individ de către autorități publice
desemnate în mod legitim”80.

1.2.2. ABORDAREA ECONOMICĂ A SERVICIULUI PUBLIC

77 Parlagi A., Dicționar de administrație publică, Ed. Economică, București 2004, p. 128.
78 Parlagi A., op. cit., p.190, Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, București, 1999, p. 58 .
79 Etioni A., The Active Society, The Free P ress, New York, 1968, 323.
80 Ionescu C., Instituții politice și Drept constituțional, Ed. Economică, București 2002, p. 207.

24 Analiza economică a justificat intervenția puterii publice pentru a furniza bunuri
publice deoarece agenții economici nu găseau nici un interes pentru realizar ea anumitor
bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justifică intervenția
statului pot fi grupate în: existența monopolurilor naturale, insuficiența pieței în asigurarea
investițiilor necesare, insuficiența gestiunii private a serviciilor publice, voința statului de a
coordona și a ghida dezvoltarea economică81.
Abordarea economică a serviciului public este cu atât mai mult justificată cu cât
asistăm la o intensificare a activităților administrative în domeniul economic, astfe l că „se
nasc noi probleme care nu s -au pus activității administrative clasice”82.
Economiștii utilizează noțiunea de „bun public”, în strânsă legătură cu cea de serviciu
public, care ar reprezenta, în teoria economică, „un bun indivizibil și nonexclusiv”83 sau
„bunuri și servicii care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie că este logic imposibil
acest lucru, fie că excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de
costisitoare”84. Economiștii asociază termenul de serviciul public cu „teor ia alegerii
publice”85, cu teoria alegerii sociale sau cu „modelul schimbului voluntar”86.
Bunurile publice reprezintă în sens larg, acele bunuri destinate folosinței tuturor fără a
constitui o privațiune pentru altă persoană. Cu sens strict, aparțin domeniu lui public fie prin
uz (piețe, străzi, ape, etc.) fie Prin destinație, fiind supuse unui regim juridic special guvernat
de trei restricții – inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate”87.

81 Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Ed. Economică, București 2001, p. 8.
82 Asupra administrației publice în domeniul eco nomic – Alexandru I., Structuri, mecanisme și instituții
administrative. Analiză comparativă, vol. I, Ed. Sylvi, București 1996, p. 124 și urm.
83 Asupra indivizibilității și nonexclusivității bunurilor publice – Dobrotă N., Dicționar de economie,
Ed. Economică, București, 1999, p. 77.
84 Matei A., Economie publică, Ed. Economică, București, 2003, p. 148.
85 Alegere sau opțiune publică – curent de gândire economică ce analizează coerența și raționalitatea deciziilor
publice folosindu -se de instrumentele analizei microeconomice. Pentru că cei ce acționează în spațiul public
urmăresc să maximizeze o utilitate care nu este economică – puterea, consumurile colective, bunurile și
avantajele în natură – înseamnă că de fapt , reprezintă studiul eco nomic al deciziilor de natură politică. De aceea
este, adesea, considerată ca fiind identică cu știința politică. Acest curent de gândire a apărut în SUA, reprezintă
Școala din Virginia. (Dicționar de economie, Coordonator Angelescu Coralia, Ed. Economică, București, 2001,
p. 28).
86 Dicționar MacMillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, București, 1999, p. 261.
Modelul schimbului voluntar
Abordare a analizei ofertei de bunuri publice care caută să stabilească condițiile prin care aceste bunuri pot fi
furni zate pe baza unui acord unanim, adică fără coerciție. Acest fapt poate fi considerat în contrast cu opinia
generală în virtutea căreia oferta de bunuri publice este finanțată prin fiscalitatea obligatorie și nu prin acord
voluntar. Abordarea voluntară a fo st inițiată de Knut Wicksell care a susținut că:
– fiecare bun public trebuie finanțat prin impozite separat, identificabil;
– este nevoie de acordul unanim al întregii societăți pentru a decide cantitatea din bun care trebuie
oferită. Din start, indivizii ar fi conștienți de contribuția lor la impozit.
Analiza a fost extinsă de E. Lindahl, care a prezentat un model în care ponderea din impozit, cât și cantitatea din
bun sunt supuse dezbaterii.
87 A. Parlagi, op. cit., p. 44. Bunuri publice – lat. bonus – bun, mare, nobil. Cu sensul actual apare la Titus Livius
expresia „Quod bonum reipublicae sit” (ceea ce e spre binele obștei).

25 Literatura de specialitate utilizează și noțiunea de „b unuri colective”88 – bunuri a căror
folosire este permisă numai unui anumit grup de oameni considerați în ansamblu sau
individual. Aceste bunuri nu pot fi utilizate de unul sau câțiva din membrii grupului prin
excluderea celorlalți; nu pot fi însușite în mo d privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin
aplicarea unor prețuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri
modeste. Un parc, o stradă, clădirea unei administrații, emisiunile de radio și televiziune sunt
bunuri colective. În mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un
număr foarte mare de oameni fără ca vreunul din ei să impieteze pe ceilalți.
Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul:
– unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privată, transformat în bun colectiv;
– caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adică acele bunuri care, atunci
când sunt puse la dispoziția unui singur individ, sunt puse concomitent și la dispoziția
celorlalți membri ai grupulu i.
Exemplul clasic în acest ultim caz îl reprezintă iluminatul public, protecția asigurată
de poliție, emisiunile de radio și televiziune.
Așa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt:
a) non -rivalitatea în consum, ceea ce r eprezintă că pentru orice nou beneficiar costul
extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de către o persoană nu
reduce cantitatea disponibilă din bunul public respectiv pentru a fi consumată de alte persoane
și nici nu afectează be neficiile obținute de acestea din consumul respectiv. Mai multe
persoane pot consuma simultan aceiași cantitate dintr -un bun public, fără ca acest lucru să
afecteze beneficiile (utilitatea) fiecăruia – nu există concurență în consum.
b) non -excluderea de la consum , adică excluderea de la consumul bunurilor publice fie
este imposibilă, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care generează
ineficiență. Non -excluderea de la consum poate avea cauze tehnice89 sau nu este de dorit a
exclude vreo persoana de la consumul unui bun public.
Așadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la
punerea în valoare a unui bun public, bun care este indivizibil și non -exclusiv.

88 Dicționar MacMillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, București, 1999, p. 41.
89 Acest tip de non -excludere este în mod direct l egat de fenomenul „pasagerului clandestin”: preferința pentru
consumul unor astfel de bunuri este dată de faptul că o persoană poate consuma fără să plătească, în speranța că
vor fi alții care să acopere costurile producerii și furnizării acestora.

26 1.2.3. ABORDAREA MANAGERIALĂ A SERVICIULUI P UBLIC
Nevoia de a conduce serviciile publice astfel încât să satisfacă în mod corespunzător
interesul public, a determinat conturarea acestei abordări distincte, abordarea managerială a
serviciilor publice, apărută pe fondul diversificării activităților î n care sunt implicate
autoritățile publice, în special în domeniul economic și implicit a dezvoltării intervențiilor
publice, ca și a incapacității metodelor tradiționale de conducere de a satisface așteptările
clienților.
Managementul are caracterul unei discipline economice de sinteză întrucât preia o
serie de categorii economice și de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu,
precum economie, analiza economică, marketing, finanțe etc. și caracter multidisciplinar90,
determinat de încorpora rea a o serie de categorii și metode sociologice, matematice,
psihologice, statistice, juridice etc., folosindu -le într -o manieră specifică, reflectare a
particularităților relațiilor de management91. Aceste caracteristici ale managementului conduc
la o abo rdare complexă a serviciilor publice prin înglobarea unor puncte de vedere și
experiențe diferite, asigurând analiza de sistem92 a serviciilor.
În accepțiunea sa deschisă, managementul vizează două mari obiective93:
(1) să conducă organizația publică, supor tând turbulențele mediului;
(2) să reducă risipa, provenită din disfuncționalitățile interne sau greșelile calitative ale
funcționării.
Se poate, de asemenea, să se considere că funcția majoră a managementului este de a
evita dezordinea organizației public e, numită „entropie“ (sau degradarea energiei). Se
vorbește, la toate nivelurile organizației publice, de angajarea în demersuri riguroase de
acțiune a funcționării, într -o optică transversală și descentralizată. Managementul, cum
subliniază R. A. Thiertar t, „acest cuvânt magic și încurcat de la sfârșitul anilor ’60 […],
redescoperă o realitate în care componentele sunt mai simple și consecințele mai importante,

90 Multi disciplinar și interdisciplinar – interdisciplinaritatea are două obiective: în primul rând, cercetarea
zonelor de frontieră, a acelor zone în care o știință, singură, este neputincioasă să facă lumină și, în al doilea
rând, trebuie să permită să se dezghe țe „hibernarea” cunoașterii în materie – Alexandru I., Administrația publică.
Teorii. Realități. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III -a, Bucuresti 2002, p. 140
91 Asupra caracteristicilor managementului – Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Econom ică,
București, 1996, p. 18 -19.
92 Abordarea sistemică presupune însușirea teoriei generale a sistemelor utilizarea și chiar dezvoltarea ei
creatoare în domeniul respectiv – Ionașcu Ghe., Dezvoltarea și reabilitarea așezărilor umane din România,
Ed. Tempus, București, 2003, p. 58.
Din perspectiva abordării sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administrației publice
ale căror scopuri sunt definite în raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. – Matei A., Introducere în analiza
sistemelor administrației publice, Ed. Economică, București, 2000, p. 172.
93 Matei L., op. cit., p. 82.

27 decât ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce răspunsuri pertinente provocărilor
ocazionate de mediul turbulent.
Din perspectiva managementului, serviciil e publice se fundamentează pe un sistem,
care reunește următoarele elemente: piața, serviciul public propriu -zis, sistemul de livrare a
serviciului, imaginea organizației, cultura/filos ofia organizației de servicii94.
Managementul abordează serviciul public ca activitate și ca organizație care realizează
această activitate, urmărind creșterea performanțelor generale. Teme precum obiective ale
organizației prestatoare de servicii (misiune, politici și strategii), structura acesteia (relația cu
obiectivele, proiectare, operațiuni, roluri), tehnologia (procesarea informațiilor, echipamente),
cultura (valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici, sociali,
clienți i organizației, relația cu aceștia, activitățile de marketing public), sistemul decizional
(abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional) reprezintă centrul
preocupărilor manageriale asupra serviciului public.
O atenție aparte se aco rdă principalelor resurse angrenate în serviciul public:
potențialul creativ al oamenilor și resursa informațională, considerate a fi baza performanțelor
publice, precum și modalităților de dezvoltare: mai mare atenție acordată proceselor de
recrutare și s elecție a personalului, motivării, dezvoltării carierei, aspectelor de etică și
deontologie a funcției publice, pregătirii/perfecționării, introducerea inovației, descentralizare,
privatizare, educație a utilizatorilor. Nu în ultimul rând, managementul est e preocupat de
observarea, analiza și îmbunătățirea cunoștințelor și capacităților managerilor din sectorul
public, inclusiv a aspectelor etice din activitatea acestora.
În materie de management al serviciilor publice trebuie menționat că există factori
generali care pot afecta eficiența administrației publice, conducând la situații de „eșec”:
a) neclaritate în definirea ariei de intervenție a administrației publice și a obiectivelor
acesteia;
b) incapacitatea de a identifica cea mai bună cale pentru atinge rea acestor obiective;
c) acțiunile administrației publice pot conduce la efecte neașteptate și nedorite.
În țările în tranziție din Europa, principalele funcții ale administrației publice în
materie de furnizare a serviciilor publice sunt:
– organizarea privatizării;
– pregătirea, adoptarea și monitorizarea noului cadru legal;
– informarea cetățenilor;

94 Normann R., Service Management, Strategy and Leadership în Service Management , John Wiley,
Sons, Toronto, 1984, p. 112.

28 – controlul anumitor prețuri;
– furnizarea unui număr de servicii publice;
– furnizarea de subvenții și granturi întreprinderilor publice sau private ce
furnizează servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau în alte scopuri
(protecție socială).
În ceea ce privește administrația publică locală, reforma din țările europene are în prim
plan regândirea rolurilor pe care trebuie să le îndeplinească ac easta, în strânsă relație cu
cetățenii și furnizorul de servicii publice, accentuându -se reducerea implicării administrației
locale în furnizarea directă a unor servicii. Acest fapt presupune transformarea administrației
publice locale în element de fundam entare și aplicare a politicilor publice, de reglementare și
monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice.
O tendință importantă în materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezintă , atât
în țările occidentale, cât și în cele în tran ziție, întărirea mecanismelor de piață. Această
tendință s -a manifestat prin:
– privatizarea furnizării unor servicii publice;
– favorizarea unor mecanisme de piața în sectorul public: stimulente pentru
dezvoltarea competiției, stabilirea unor instituții i ndependente de reglementare, lărgirea
spațiului de manifestare a relațiilor contractuale.
Un proces de reformă globală a serviciilor publice, din perspectivă managerială,
trebuie să vizeze interdependența dintre obiective, mijloace și rezultate (triunghiul
performanței) și se bazează pe voința politică de schimbare la toate nivelurile.
O nouă paradigmă pentru managementul serviciilor publice a apărut cu privire la
dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performanță într -un sector public mai puțin
centr alizat și redimensionat. În orice discuție despre întreprinderea publică se impun întrebări
despre eficiență și management, precum și despre proprietate. Întreprinderile publice încearcă
să fie performante îndeplinindu -și obiectivele. Misiunile lor diferă de la furnizarea și prestarea
serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) până la elaborarea și punerea în
practică a politicilor publice. Mișcările pentru orientarea spre performanță (eficiență,
eficacitate și calitatea serviciilor publi ce) în managementul activităților publice impun
„dezvoltarea între prinderilor care să se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor
publice”95.

95 Adaptare după Matei L., op. cit., p. 119.

29 Fig. 2. Triunghiul performanței .96

De asemenea, este importantă identificarea unui set de indicator i prin care se poate
măsura performanța serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performanță face
posibilă evaluarea consumului de resurse în raport cu rezultatele obținute după încheierea
proceselor de realizare și furnizare a serviciilor și compararea acestora cu nivelurile stabilite
ca obiective.
Rezultatele obținute de managerii organizațiilor de servicii au condus la întărirea
încrederii acestora în noul sistem, pe care l -au apreciat ca având o utilitate practică deosebită,
cel puțin din u rmătoarele considerente97:
• contribuie la cunoașterea situației reale a fiecărui tip de serviciu public;
• permite identificarea disfuncționalităților în procesul de realizare și de furnizare a
serviciilor;
• oferă informații despre reacțiile clienților fa ță de serviciile oferite;
• creează posibilitatea reorientării parțiale a unor servicii sau chiar renunțarea la cele
care nu sunt cerute pe piața serviciilor;
• permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor și executanților implicați
în proce sul de executare și furnizare de servicii;
• sprijină managerii organizațiilor de servicii să descopere care este cel mai eficient
sistem de realizare și furnizare a acestora;

96 Adaptare după Matei L., op. cit, p. 120.
97 Plumb I. (coordonator), Managementul serviciilor publice, ed. a II -a, Ed. Economică, București, 2003. REZULTATE
OBIECTIVE RESURSE

CLIENȚI

eficacitate

eficiență

economicitate

30 • permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obținut și cu nivelu l de
performanță realizat etc.
Rolul primar al instituțiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau
un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de muncă
pentru funcționarii publici, spre exemplu . Logica urmărită de întreprinderile publice în
realizarea serviciilor publice este definită de „punerea în practică a politicii publice, de
furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuție, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de
utilizator atun ci când beneficiază de ele etc.”98.
Există o acceptare generalizată a creșterii puterii consumatorilor în defavoarea luării
deciziilor importante de către prestatorul de servicii fără consultarea acestora.
Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membr u al publicului sau o firmă
particulară, sau intern, un ministru, o altă organizație din sectorul public sau un alt
departament al aceleiași organizații, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal.
Managementul organizațiilor din sectorul priv at și managementul organizațiilor din
sectorul public se desfășoară în medii diferite și adesea au obiective diferite.
Între aceste două categorii de organizații, în cadrul structurii stimulentelor, există
diferențe teoretice și urmare a faptului că întrep rinderile publice funcționează într -un mediu
politic, se spune că managementul acestora este mai puțin direcționat. Probabil, condițiile
serviciilor publice nu sunt favorabile „excelenței“99.

1.2.4. ABORDĂRI INTERDISCIPLINARE ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGICĂ A SERVICIILOR PUBLICE
Sociologii sunt interesați de serviciul public prin prisma accesibilității diferitelor
categorii sociale la acestea, a modului în care sunt organizate, a consecințelor sociale ale
funcționării lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii în raport cu caracteristici
ale populației și ale societății globale. În acest sens, specialiștii apreciază că „gradul de
dezvoltare al acestora este direct proporțional cu nivelul economic de dezvoltare a soc ietății și
cu importanța acordată în politica statului a problemelor de asigurare a condițiilor de viață a
populației și inegalităților sociale”100.
În abordarea sociologică, un element definitoriu pentru serviciul public îl reprezintă
grupul social și categ oriile sociale care au acces la acestea.

98 Matei L., op. cit., p. 170.
99 Matei L., op. cit., p. 143.
100 Dicțio nar de sociologie, Coordonatori Zamfir C., Vlăsceanu L., Ed. Babel, București, 1998, p. 531 -532.

31 Autorii mai sus menționați, citându -i pe W.I. Tomas, R.E. Park și H. Mead, precizează
că grupul social reprezintă ansamblul de persoane caracterizat de o anumită structură și o
cultură specifică, rezultate din relaț iile și procesele psihosociale dezvoltate în cadrul său.

1.2.4.2. ABORDAREA SERVICIILOR PUBLICE
DIN PERSPECTIVA DEZVOLTĂRII DURABILE
Preocupările legate de protecția mediului ocupă un loc din ce în ce mai important în
furnizarea serviciilor publice. Aceste preocupări influențează îndeosebi sectoarele serviciilor
urbane, de transport și energie dar se exercită la niveluri care nu sunt neapărat cele ale
gestiunii serviciilor publice.
Politicile care privesc mediul sunt în general naționale și locale, dar protecția mediului
capătă din ce în ce mai mult un caracter internațional. Dezvoltarea acestor preocupări
constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor în considerare la
niveluri care anterior nu erau avute în v edere.
Acest lucru se transpune in exigențele crescânde în ceea ce privește reglementările și
constrângerile, combinate cu o limitare a libertății de acțiune a operatorilor de servicii.
În prima parte a acestei lucrări, precizam că prin serviciu se realize ază o transformare
a stării inițiale din lumea materială, dar de foarte multe ori, deși cu intenții bune, omul
intervine nefast în circuitul material. Abordarea ecologică a serviciilor publice susține rolul
acestora de element prin care se asigură circuitu l optim al substanței. Acest deziderat este
destul de greu de realizat, mai ales că multe servicii publice intervin în acest circuit material:
circuitul apei prin servicii de alimentare cu apă, calitatea și circulația aerului, solul, vegetația,
deșeurile urbane etc.
Conceptul central utilizat în abordarea ecologică a serviciilor publice este acela de
dezvoltare durabilă101.
Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie „reconcilierea între două aspirații
fundamentale ale omului: dezvoltarea continuă eco nomică și socială și protecția și
îmbunătățirea stării mediului, ca singura cale pentru bunăstare, atât a generațiilor prezente, cât
și a celor viitoare.” 102
Așadar, conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creștere economică ce
satisface ne voile societății în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu și mai ales lung. Ea

101 În anul 1992, în cadrul Conferinței de la Rio, 170 de state, printre care și România au recunoscut în mod
unanim și au căzut de acord asupra nevoii urgente d e a adopta o strategie globală pentru secolul următor,
denumită „AGENDA 21”, a cărei opțiune să fie aplicarea principiilor dezvoltării durabile.
102 Asupra conceptului de dezvoltare durabilă – Preda D., Ocuparea forței de muncă și dezvoltarea durabilă,
Ed. Economică, București, 2002.

32 se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor
prezente fără să le pună în pericol pe cele ale generațiilor viitoare. În termeni practici, acest
lucru înseamnă „crearea condițiilor pentru dezvoltarea economică pe termen lung, în același
timp protejând mediul înconjurător.”103

1.2.4.3 Finanțele publice și serviciul public
În abordarea serviciilor publice, finanțele sunt interesate de modul de finanțare a
acestora104. Astfel, se realizează o distincție între serviciilor publice finanțate de la bugete
centrale și locale, cum sunt serviciile publice generale (deliberative, executive, judecătorești),
de apărare și siguranță națională, de în vățământ etc., servicii publice ce se finanțează din surse
extrabugetare , ca de pildă administrarea piețelor și târgurilor, protecția plantelor,
administrarea instituțiilor publice autonome etc.
Există de asemenea, servicii publice finanțate prin combinaț ii bugetare și
extrabugetare, cum ar fi casele de cultură, teatrele, administrarea fondului locativ, cultele, etc.
și servicii publice care se autofinanțează cum sunt societățile naționale sau societățile
comerciale cu capital majoritar de stat, fiind vorb a de servicii publice de natură economică.

*
* *
Așadar, accepțiunea clasică a serviciului public s -a îmbunătățit cu noi puncte de
vedere – economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. Înglobând aceste
puncte de vedere, putem defini ser viciul public ca fiind activitatea realizată de către o
colectivitate (locală, regională, națională sau europeană ) prin puterea de care aceasta dispune
sau încredințată de aceasta unui terț, prin care contribuie la realizarea sau la punerea în
valoare a un ui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care
nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieței. Această necesitate poate decurge
dintr -un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate și echita te. Activitățile
specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabilă a comunității și presupun
înglobarea noilor tehnologii și a proceselor manageriale pentru creșterea performanțelor.

103 Moga A., Dezvoltarea durabilă – Concept, Principiile enunțate în Raportul Brundtland, Forum -supliment
Arhitext Design -3/2001.
104 Asupra bugetelor serviciilor publice – Nicolae Popescu, Finanțe publice, Ed. Economică, Bucu rești 2002, p.
185-204

33 Finanțarea serviciilor publice se realizează din surse buge tare, extrabugetare, combinații ale
acestora sau se autofinanțează.
În România, serviciile comunitare de utilități publice sunt definite ca totalitatea
activităților de utilitate și interes public general, desfășurate la nivelul comunelor, orașelor,
munici piilor sau județelor sub conducerea, coordonarea și responsabilitatea autorităților
administrației publice locale, în scopul satisfacerii cerințelor comunităților locale, prin care se
asigura următoarele utilități105:
a) alimentarea cu apă;
b) canali zarea și epurarea apelor uzate;
c) colectarea, canalizarea și evacuarea apelor pluviale;
d) producția, transportul, distribuția și furnizarea de energie termic ă în sistem
centralizat;
e) salubrizarea localităților;
f) iluminatul public;
g) administrarea domeniului public și privat al unităților administrativ -teritoriale,
precum și altele asemenea;
h) transportul public local.

1.3. ACCEPȚIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

În materie de servicii publice, în Uniunea Euro peană există o problemă care pune în
discuție rolul fiecărui stat și finalitatea construcției europene: cum să se armonizeze serviciile
publice naționale și locale cu ambițiile de realizare a unui spațiu economic comun?
Această problemă este de actualitat e deoarece există o contradicție aparentă între
interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat și deschiderea față de concurența
europeană.
Construcția comunitară, prin esență economică la originile sale, a avut ca obiectiv
realizarea un ui spațiu economic bazat pe patru libertăți fundamentale: libertatea circulației
mărfurilor, a capitalurilor, a serviciilor și a persoanelor.
Piața comună, definită ca o piață interioară unică, are drept rezultat obligarea statelor
și a actorilor economici de a înlătura obstacolele acestui spațiu economic unificat. Într -o
primă etapă, tratatele nu evocă nici problema rolului intern al statelor și nici cea a serviciilor

105 Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilită ți publice, art. 1, publicată în nr. 254/2006.

34 publice. În absența unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor
comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, două reguli
de drept comunitar aveau în vedere funcționarea clasică a serviciilor publice: interdicția
oricărei discriminări față de naționalitate și deschiderea către spațiu l european al concurenței.
Aceste reguli au trei consecințe directe: prima consecință ar fi că orice operator poate
interveni pe ansamblul teritoriului comunitar și deci, poate concura serviciile publice prin
alegerea de activități rentabile, ceea ce poa te fi ilustrat în domeniul poștei. A doua consecință
ar fi interdicția ajutoarelor de stat și a controlului care afectează concurența, ceea ce poate fi
observat în domeniul transportului. Cea de a treia consecință ar fi că monopolurile publice
trebuie să fie deschise ca în cazul energiei electrice.
Problema serviciilor publice a fost aproape ignorată în tratate și nu a fost adusă în prim
plan decât în momentul în care Comisia a luat în discuție îmbunătățirea pieței interioare
pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit răspunsuri la
inițiativele Comisiei în domenii noi pentru comunitate, precum energia, poșta și
telecomunicațiile.
Tratatul de la Roma înscrie punerea în aplicare a unui spațiu european al concurenței.
Se interz ic ajutoarele de stat106 și se impun limite cantitative de export107; statele sunt obligate
să organizeze monopoluri naționale cu caracter comercial (art.37) și să respecte regulile
concurenței în raporturile cu întreprinderile publice (art.90).
Referiri cla re la noțiunea de serviciu public nu apar decât în art. 77 cu privire la
politica de transporturi, articol care precizează că „sunt compatibile cu prezentul tratat
ajutoarele care răspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund
rambursă rii anumitor servituți inerente noțiunii de serviciu public”.
Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competența
comunitară. Acesta prevede în art. 8 realizarea pieței interioare începând cu 31 decembrie
1992. Fără a face noi referiri la noțiunea de serviciu public, tratatul încredințează Comisiei
Comunităților europene mandatul clar de a pune în aplicare o piața interioară în toate
domeniile și îndeosebi în cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile
electricității, gazului natural sau telecomunicațiilor.
Tratatul asupra Uniunii Europene nu evocă nimic în plus în ceea ce privește noțiunea
de serviciu public, contribuie doar la recunoașterea acestora.
Pe de o parte, un nou titlu este consacrat rețelelor transeuropene pentru care serviciile
publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: „comunitatea contribuie la stabilirea și

106 Art. 92 și următoarele din Tratatul de la Roma.
107 Art. 30.

35 la dezvoltarea rețelelor transeuropene în sectorul infrastructurii de transport, a
telecomunicațiilor și energiei”. Astf el, Comunitatea trebuie să favorizeze punerea în aplicare a
rețelelor europene în domenii care fac obiectul serviciilor publice în cea mai mare parte a
statelor și trebuie să se țină cont de specificul național.
Pe de altă parte, în timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu făcea nici o referire la
rezervele naționale sau la un principiu relațional între state și Comunitate, tratatul de la
Maastricht108 conține considerații noi. Aici se afirmă că Uniunea respectă identitatea națională
a statelor membre (art. F) și, pe baza principiului subsidiarității, formulează o nouă abordare
care să permită anumite specificități naționale.
Dincolo de evoluția textuală a tratatului care rămâne supus interpretării Curții de
Justiție a Comunităților europene, „se poate consta ta un început al recunoașterii juridice de
către Curte și o sensibilă evocare a serviciului public de către instanțele comunitare”109.
Instituțiile europene arată un interes particular față de problema serviciilor publice.
Comitetul Economic și Social a ado ptat în septembrie 1993 un aviz de inițiativă asupra
sectorului public în Europa. Parlamentul European, adoptând raportul lui M. Roberto asupra
serviciilor publice și privatizării din mai 1994 a invitat Comisia să propună o cartă europeană
a serviciilor pu blice axată pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune cărora trebuie să
le răspundă serviciile publice în Europa pentru a satisface exigențele unei cetățenii europene
reale; b) unitatea de tratament pentru toți utilizatorii în diferite servicii distribuite pe o bază
națională dar având o dimensiune supranațională; c) norme care să garanteze pentru orice
serviciu un plan calitativ și unul cantitativ. Comisia Europeană s -a angajat să publice un
document de reflexie asupra orientărilor în materie de serviciu public, analizând situația
pentru fiecare sector, datorită diferențelor existente.
Proiectul francez de Cartă europeană a serviciului public propunea Comisiei și altor
țări europene o concepție novatoare permițând emergența veritabilelor servi cii publice
europene și prezervarea principalelor modalități de organizare și gestiune proprii fiecărei țări.
Această propunere a reprezentat o nouă abordare care permitea existența unei abordări
europene a serviciilor publice.
În septembrie 1996, Comisia Europeană a prezentat un comunicat110 asupra
„Serviciilor de interes general în Europa”, care punea clar în evidență diferența dintre

108 Tratatul asupra Uniunii Europene a fost semnat la 7 fe bruarie 1992, fiind cunoscut sub denumirea de Tratatul
de la Maastricht.
109 Este vorba în primul rând de Ordonanțele Corbeau, 1993 și Comuna d'Almelo, 1994.
110 Despre acest comunicat – Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, București 2001,
p. 22.

36 misiunea și statutul operatorului, lăsând statele membre să aleagă proprietatea capitalului,
recunoscându -se legitimitatea serviciului public111.
Tratatul de la Amsterdam112 a adus modificări importante Tratatului asupra Uniunii
Europene și Tratatului care a instituit Comunitatea Europeană, aducând lămuriri suplimentare
asupra conceptelor de dezvoltare locală și subsidiaritate; a fost consolidată politica de
protecție a mediului; au fost aduse clarificări în materie de protecție a consumatorilor etc.113,
fără a exista însă o abordare expresă a serviciilor publice. Excepția o reprezintă noul articol 16
din Tratatul Uniunii Europene, c are prevede că: „Fără a prejudicia articolele 73, 86 și 88, și
având în vedere locul pe care îl ocupă serviciile de interes economic de ordin general printre
valorile comune ale Uniunii, ca și rolul pe care acestea îl joacă în promovarea coeziunii
sociale și teritoriale a Uniunii, Comunitatea și statele sale membre, fiecare în limitele
competențelor lor și în limitele câmpului de aplicare a prezentului tratat, veghează ca aceste
servicii să funcționeze pe baza principiilor și în condițiile care să le permit ă îndeplinirea
misiunii lor”.
Un alt moment important pentru evoluția serviciilor publice în Uniunea Europeană a
fost reprezentat de comunicatul cu privire la „Serviciile de interes general în Europa”, adoptat
de către Comisia Europeană la 20 septembrie 2 000, la Lisabona.
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamată de Consiliul
European în decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile
de interes economic general: „Uniunea recunoaște și respectă acce sul la serviciile de interes
economic general, așa cum este prevăzut de legislațiile și practicile naționale, în conformitate
cu dispozițiile tratatului care instituie Comunitatea Europeană, până la promovarea coeziunii
sociale și teritoriale a Uniunii”. R eferindu -se doar la „legislațiile naționale”, acest articol nu
deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totuși pentru a construi noua
Europa.
În luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un „Raport cu privire la liniile directoare
ale ajutoarelor de stat în domeniul serviciilor de interes economic general”114 prin care se
preciza că serviciile de interes economic general (SIEG) îndeplinesc o funcție fundamentală

111 „… serviciile de interes general reprezintă repere ale colectivității și există o puternică legătură între ele și
cetățeni. Ele constituie de asemenea, un element de identitate culturală pentru toate țările europene …” – extras
din co municatul asupra serviciilor de interes general din Europa, sursa Eur -Lex.
112 Încheiat la 2 octombrie 1997 de cei 15 miniștri ai afacerilor externe, a adus modificări importante Tratatului
asupra Uniunii Europene.
113 Asupra noutăților aduse de Tratat – Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Prolegomene la un drept
instituțional comunitar, Ed. Economică, București, 2003, p. 192 -195.
114 Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final, RAPPORT DE LA COMMISSION relatif à l'état des
travaux concernant les ligne s directrices relatives aux aides d'état liées aux services d'intérêt économique
général.

37 în toate statele membre care, în absența reglementărilor comunitare dispun de o mare libertate
pentru a le defini și a le pune în aplicare în funcție de alegerea lor politică.
Un moment recent al evoluției serviciilor publice îl reprezintă proiectul Cartei verzi a
serviciilor de interes general115 – proiect inițiat de către Centru l european al întreprinderilor cu
participare publică și de interes economic general (C.E.E.P.), în colaborare cu Confederația
europeană a sindicatelor (C.E.S.) – transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene.
Potrivit art. 16 al proie ctului Cartei ver zi a serviciilor publice de interes general,
acestea sunt activități create, organizate și reglementate de autorități publice (naționale,
regionale sau locale) pentru a garanta că furnizarea serviciilor este asigurată în condițiile
considerate ca necesare pentru satisfacerea necesităților societății. Aceste servicii îndeplinesc
misiuni de interes general și sunt supuse de către autoritățile publice unor obligații specifice.
Proiectul de directivă asupra serviciilor în piața internă, depus în ianuarie 2004 d e
Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputații europeni. Principiul său motor, cel al „țării
de origine”, a fost eliminat, în locul său fiind stabilită o clauză care stipulează „libera
circulație a serviciilor”. Printr -un comunicat din 16 februarie 2 006 se precizează că după doi
ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, în primă lectură, un
raport privind proiectul de directivă referitoare la serviciile de pe piața internă – „o problem ă
majoră pentru Uniunea Europeana (U E)”116.
In 2007 , a fost aprobata de catre Parlamentul European, in varianta Consiliului, cu
unele schimbari minore directiva serviciilor – al carei obiectiv consta in facilitarea serviciilor
trans -frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata
interna.
În țările membre ale Uniunii Europene, există o mare diversitate de servicii publice:
– Servicii comunale ;
– Regii municipale sau intercomunale;
– Întreprinderi publice naționale ;
– Societăți private în proprietate publică, mixtă sau privată;
– Delegarea de servicii sau parteneriate public -privat .
Această diversitate reprezintă rezultatul istoriei, culturii, economiei și alegerilor
politice specifice fiecărei țări. Nu se poate identifica o organizare „tip”, ci doar reguli și

115 Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final, LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL.
116 „Avem de -a face cu cea mai importantă legislație a Uniunii, după Const ituție. În Europa, serviciile trebuie să
circule la fel de liber și deschis ca mărfurile și capitalul”, a declarat raportorul Evelyne GEBHARDT.

38 principii general aplicabile, adaptate contextului național, urmând logica subsidiarității.

1.4. EVIDENȚIERI TIPOLOGICE
ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

Termenul de gestiune , acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale
unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operațiunilor efectuate de un gestionar
privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bănești dintr -o
societate comercială sau instituție, trebuie diferențiat, cel puțin din punctul de veder e al
conținutului activităților, de termenul de management . Termenul de management , în care
regăsim ansamblul activităților de organizare și conducere, în scopul adoptării deciziilor
optime în proiectarea și reglarea proceselor, a sistemului, apreciem că î l include și pe cel de
gestiune, indiferent de definiția dată celui din urmă117.
În România, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilități
publice, publicată în nr. 254/2006 utilizează termenul de gestiune, precizând în art. 23
„gestiu nea serviciilor de utilități publice reprezintă modalitatea de organizare, funcționare și
administrare a serviciilor de utilități publice în scopul furnizării/prestării acestora în condițiile
stabilite de autoritățile administrației publice locale”.
Gesti onarea serviciilor publice, ca noțiune, o întâlnim atât în Legea administrației
publice locale, cât și în Carta Europeană a autonomiei locale48. Reglementările legale au
următorul conținut: „Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrație i
publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe
care le reprezintă“118.

1.4.1. ÎNFIINȚAREA SERVICIILOR PUBLICE
Înființarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului ,
Guvernului, autorităților administrative autonome, autorităților locale și celorlalte autorități
publice care au ca atribuții definirea interesului public.
Recunoașterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia în sistemul
juridic intern, în sensul precizării bazelor acestora.
1. Constituția ca bază privind înființarea serviciilor publice

117 Matei L., op. cit., p. 88.
118 Matei L., op. cit., p. 89.

39 Menționarea serviciilor publice locale în Constituție reprezintă un aspect foarte
important, conducând la obligativitatea asigurării acestuia.
Constituț iile diferitelor țări din Europa datează din perioade diferite, în funcție de care
se pot distinge două situații:
– constituții anterioare celui de al doilea război mondial care au ca obiect în primul
rând reglementarea funcționării instituțiilor politice. Aceste constituții nu abordează decât în
mod excepțional serviciile publice locale, precizând în primul categoriile de autorități publice
locale (cazurile Austriei, Finlandei și Irlandei).
– constituțiile posterioare celui de al doilea război mondial sunt marcate de ideologia
intervenționismului economic și social și recunoașterea drepturilor cetățenilor, altfel spus a
activităților pe care cetățenii sunt în drept să le solicite autorităților publice spre a fi furnizate.
Unele constituții recunosc competen ța de gestiune a serviciilor publice unei puteri
descentralizate, astfel că înființarea sau desființarea unui serviciu se realizează în baza voinței
acestor puteri descentralizate119.
În România, Constituția stabilește la art. 120 că administrația publică d in unitățile
administrativ -teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și
deconcentrării serviciilor publice.
O singură țară din Uniunea Europeană nu este formal dotată cu o constituție: este
vorba de Marea Britanie. Ordine a constituțională internă se bazează pe câteva texte
fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, și pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de
texte cu o vechime considerabilă, serviciile publice nu sunt reglementate.
2. Legislația ca bază privind organiz area serviciilor publice
În cea mai mare parte a țărilor europene, organizarea serviciilor publice se realizează
prin intermediul legislației. Sunt legi care determină înființarea serviciilor publice sau care
determină regimul după care sunt organizate și funcționează sau modalitățile de control.
În România, există acte normative care sugerează chiar prin titlul lor că reglementează
înființarea, organizarea sau funcționarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonanța
Guvernului României nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor
publice comunitare pentru situații de urgen ță120, Ordonanța Guvernului României nr. 84/2001
privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare de evidență a

119 Această situație apare în Germania sau Spania. Astf el, legea fundamentală germană din 23 mai 1949 atribuie
competențe landurilor, competențe pe care acestea le exercită liber, fără ca statul federal să intervină în aceste
domenii.
120 Publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001.

40 persoanelor121, Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciu lui de alimentare cu ap ă și de
canalizare.122

3. Alte surse prin care se pot înființa sau se organizează servicii publice
Organizarea serviciilor publice nu se realizează întotdeauna pe o bază legislativă. În
foarte multe cazuri, ele se bazează pe libertat ea acordată colectivităților locale de a asigura
servicii pentru comunitate. Această libertate este recunoscută în majoritatea țărilor europene.
Aceasta înseamnă că autoritățile publice, confruntându -se cu anumite probleme, pot
decide înființarea și organi zarea anumitor servicii publice ale colectivităților locale, fără ca
acest lucru să fie expres prevăzut de constituție sau lege.
Franța oferă un bun exemplu pentru această situație. Dacă anumite servicii publice
sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitățile locale sunt autorizate să creeze
noi activități publice în condiții precizate de jurisprudența jurisdicțiilor competente: Consiliul
Constituțional pentru legi, Consiliul de Stat și jurisdicțiile administrative pentru
reglementările sta tului și deciziile colectivităților locale, cu condiția ca aceste intervenții să fie
motivate de un interes național sau local și de situații particulare.
Se poate observa în Franța că unul din serviciile publice, distribuția publică de apă
potabilă, s -a dezvoltat ca un serviciu public comunal fără ca vreun text să prevadă acest lucru.

1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE
A SERVICIILOR PUBLICE
Am precizat deja, că printr -o serie de decizii ale Consiliului de Stat și ale T ribunalului
de conflicte, în Franța s -au construit trei principii ale serviciului public, considerate în
literatura de specialitate ca fiind fundamentale.
A. PRINCIPIUL EGALITĂȚII DE TRATAMENT A L UTILIZATORILOR
Deoarece vizează satisfacerea unui interes ge neral, un serviciu public trebuie să
asigure un acces egalitar pentru toți utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor în
fața legii. Totuși, există și excepții de la această regulă, în cazul în care diferențele de
tratament sunt justificate de situații obiective123.
Acest principiu are două consecințe pentru operatorii de servicii:

121 Publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001.
122 Publicată în Monitorul Oficial, partea I nr. 563 din 29 iunie 2006 .
123 De exemplu, datorită unor condiții tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuție a energ iei
termice, de alimentare cu apă, nu pot fi furnizate în mod egal.

41 – obligația de a asigura serviciul pentru toți utilizatorii sau pentru un număr cât mai
mare;
– obligația de a practica un preț de bază uniform și rezonabil pentru a se asigura
accesul tuturor.

B. PRINCIPIUL CONTINUITĂȚII SERVICIULUI PUBLIC
Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie să
funcționeze fără întrerupere. Trebuie asigurat în mod constant și să funcționeze regulat, astfel
că operatorul are obligația de a -și organiza activitatea astfel încât să nu existe întreruperi.
Acest principiu a reprezentat multă vreme justificarea interzicerii sau limitării
dreptului la grevă în serviciul public.
În Marea Britanie nu există nici o re glementare referitoare la nivelul minim în
serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legală
generală a recurgerii la grevă și rechiziția.
Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciază că, spre deosebire de
funcționarii publici care nu au drept la grevă, salariații din serviciile cu impact asupra
publicului, sub contract de muncă de drept privat, pot face grevă „cu condiția să nu lezeze
nejustificat interesele vitale ale populației și să vegheze, pentru ca măsurile de protecție
indispensabile să fie asigurate”.
Constituția Spaniei impune, în caz de grevă, menținerea de „servicii publice esențiale
pentru comunitate”.
În Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea între exercitarea
dreptului la grevă în serviciile publice esențiale și ocrotirea drepturilor persoanelor protejate
prin Constituție. În acest scop, în această lege sunt enunțate regulile ce trebuie respectate în
caz de conflict colectiv pentru „a asigura realitatea conținutul ui esențial al drepturilor
stabilite”.
Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grevă a modificat regimul acesteia
și în particular a instituit măsuri specifice în serviciile care „asigură nevoile sociale absolut
necesare”.
C. PRINCIPIUL MUTABILIT ĂȚII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC
Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie să se
adapteze la evoluția acestei nevoi și, eventual, să dispară odată cu această nevoie. Dacă
definirea interesului general și înf iințarea unui serviciu public reprezintă atributul autorității
publice, în mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de
organizare și funcționare ca și desființarea acestuia, dacă se consideră că nu mai este necesar.

42 Aplicare a acestui principiu conduce la două obligații pentru operatori:
– identificarea așteptărilor utilizatorilor;
– îmbunătățirea continuă a calității serviciului.
Acest principiu presupune și adaptarea serviciului public la evoluția tehnologică. Din
punct de v edere al tehnologiei, sunt două aspecte care ne rețin atenția în mod deosebit: în ce
măsur ă sunt încorporate noile tehnologii în furnizarea serviciului public în vederea creșterii
performanțelor acestora? și în ce măsura noile tehnologii determină apariția unor servicii
publice?
În literatura de specialitate regăsim răspunsul la prima întrebare, răspuns ce își
regăsește reprezentarea exactă în viața reală: viteza de inserție a noilor tehnologii este mai
mica în sectorul public decât în cel privat, dar logic a interesului general permite accesul
egalitar al tuturor la „modernitate”124. Explicația acestui fapt o regăsim în rigiditatea
reglementărilor, capacitate de adaptare redusă, lips ă de flexibilitate sau limitarea resurselor în
sectorul public.
Progresul tehn ic a făcut să apară noi tehnologii și, de asemenea, noi nevoi publice,
astfel că statele și colectivitățile locale au fost adesea obligate să organizeze ca servicii
publice, activități create de progresul tehnic, în scopul întăririi propriilor autorități ș i pentru a
asigura dezvoltarea economică.
Apariția unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni
publice: căile ferate, telefonia, televiziunea etc.
În etapa actuală de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor să se elibereze
de puterea publică pentru anumite tipuri de prestații deoarece anumite servicii, create ca
urmare a progreselor tehnice și dezvoltate ca servicii publice, pot să iasă treptat de sub tutela
publică pentru a fi furnizate într -un univers concure nțial. Apare, astfel, o schemă de felul
următor:
Fig. 3. Schema procesului de ieșire a unor servicii de sub puterea publică .

124 Influența mișcărilor tehnologice asupra sectorului public –Matei L., op. cit., p. 131.

43
Această schemă conduce la următoarea concluzie: anumite bunuri și servicii noi,
apărute ca rezultat al progresului tehnic, furnizate mai întâi de către puterea publică, sub un
regim de servicii publice, trec într -un regim de gestiune concurențială în care caracterul de
serviciu public se diminuează sau chiar dispare complet. Ilustrarea acestei evoluții s e reflectă
cel mai clar în cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicațiilor.
*
* *
În afara acestor principii fundamentale, în literatura de specialitate regăsim și altele,
cum sunt: principiul eficienței și eficacității, al descentralizării , al neutralității sau al
cuantificării.
Principiul eficienței și eficacității
Presupune asigurarea eficienței și eficacității în furnizarea serviciului public. Eficiența
unui serviciu are în vedere obținerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar ef icacitatea
presupune obținerea de rezultate cât mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente
amintite – obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanței.
Principiul descentralizării serviciilor publice
Constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunitățile locale, cu scopul
satisfacerii nevoilor sociale.”125
În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele
însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea
unor autorități proprii și le dotează cu resursele necesare126.

125 Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 99.
126 Debbasch C., Intitutions Administratives, L.G.D.J., P aris, 1972, p. 160. Apariția unei noi tehnologii
(transporturi, telefonie,
televiziune etc.)

Serviciu public
(monopol public)

Univers concurențial –
operatori publici și privați

Concurență/ piață – doar
operatori privați

?

44 Literatura de specialitate apreciază că este vorba de o „descentralizare tehnică”127, prin
care i se conferă serviciului public personalitate juridică.
În unele studii de spec ialitate128, pe lângă descentralizarea politică, administrativă și
bugetară, se vorbește despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piața.
Dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la piață constă în încredințarea
anumitor funcții ale unei persoane publice, unor instituții private sau non -guvernamentale, în
interesul public și cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezintă
subcontractarea serviciilor, dereglementarea sau privatizarea integrală.
Gradul de descentralizare d iferă considerabil de la o zonă la alta, fiind determinat de
evoluții istorice și de evoluția politică din țara respectivă. În America Latină și în numeroase
țări în curs de dezvoltare, centralismul este o tradiție care își găsește rădăcinile în lunga
perioadă de administrație colonială129. În cea mai mare parte a Africii și în alte regiuni
confruntate cu o sub -dezvoltare a sectorului privat, statul și -a asumat importante sarcini de
orientare a economiei și de asigurare de servicii publice, aspect criticat î n anii ’80 de Banca
Mondială și FMI, deoarece se considera că gestiunea deficitară și corupția se datorează
acestui centralism excesiv și concentrarea puterii de către o mică elită urbană.
Originile descentralizării diferă în funcție de regiune și secto rul de activitate.
Dacă avem în vedere sectorul educației, tendința descentralizării deciziilor în materie
de proces educativ, control financiar sau perspectivă organizatorică s -a accentuat progresiv în
întreaga lume în ultimii 25 de ani. Ritmul schimbării a fost însă inegal de la un continent la
altul și aceasta chiar în cadrul unor grupuri de țări cu sisteme economice și de guvernare
similare.
Transformarea a fost percepută îndeosebi în cadrul sistemelor educative puternic
centralizate, din Europa Centr ală și de Est și Asia Centrală.130
Potrivit principiului neutralității, serviciul public trebuie să funcționeze pentru a
satisface interesul general și nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea
de a asigura accesul tuturor la servicii publice și din caracterul egalitar al administrației
publice, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincție de origine, de rasă, de
partide politice, principiu care nu este întotdeauna și pretutindeni aplicabil131.

127 Vida I., Puterea executivă și administrația publică, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 19
128 Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare – The UNDP role în decentralization and local governance,
New York 2000, p. 29.
129 Stein E., Fiscal decentralisation and government în Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95.
130 BIT, La formation permanente au XIX siecle: l,evolution des roles du personnel ensignant”, rapport soumis
aux fins de discussion a la Reunion paritaire sur la formation permanent e au XXI siecle: l,evolution des roles du
personnel enseignant, Geneve, 2000, p. 127.
131 Asupra caracteristicilor administrației – I. Alexandru și colectivul , op. cit., p. 20.

45 Aplicarea principiu lui cuantificării prezintă o dublă semnificație. În primul rând
introduce o evaluare obiectivă a măsurii în care serviciul public satisface necesitățile
beneficiarilor, permițând astfel o evaluare rapidă a activității serviciului, iar în al doilea rând
asigură transparența față de cetățeni și echitatea în furnizare.
În unele lucrări de specialitate, transparența, în sensul dreptului la informare asupra
serviciilor publice, apare ca un principiu distinct132.
Putem, de asemenea, preciza principiul legalității133 sau cel al dezvoltării durabile134.

1.4.3. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
În literatura de specialitate sunt identificate următoarele moduri de gestionare a
serviciilor publice135:
1. Administrarea prin regii autonome sau instituții publice;
2. Contr actul de concesionare;
3. Contractul de închiriere;
4. Locația de gestiune;
5. Contractul civil;
6. Contractul comercial.
Autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public poate alege să îl
gestioneze ea însăși, utilizând propriul personal și propriile bunuri. Este vorba de ceea ce
numim gestiune directă sau gestiune în regie.
Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia directă, regia depersonalizată, regia
autonomă136.

132 A. Profiroiu, op. cit. p. 19.
133 Legalitatea reprezintă un principiu fundamenta l care stă la baza fenomenului administrativ și căruia i se
subordonează acțiunea administrației publice. Aceasta trebuie să se întemeieze pe lege, care reprezintă o bază de
referință în aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea jurid ică și presupune că acțiunea
administrației să țină seama de două elemente: obligația de conformare față de lege și obligația de inițiativă
pentru a asigura aplicarea legii.
134 Acest principiu a fost proclamat în cadrul „Declarației de la Rio” (pct.3), sem nată de majoritatea statelor
lumii, printre care și România, în cadrul Conferinței ONU pentru protecția mediului și dezvoltare din iunie 1992.
Conform principiului 3 al Declarației privind mediul înconjurător și dezvoltarea, „dreptul la dezvoltare trebuie
realizat astfel încât să satisfacă echitabil nevoile privind dezvoltarea și mediul înconjurător ale generațiilor
prezente și viitoare”.
Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie reconcilierea între două aspirații umane: necesitatea
continuării de zvoltării economice și sociale, dar și protecția și îmbunătățirea stării mediului, ca singura cale
pentru bunăstarea atât a generațiilor prezente, cât și a celor viitoare.
Conform prevederilor stabilite în cadrul Conferinței de la Rio, fiecare autoritate l ocală are obligația de a
elabora propria strategie locală de dezvoltare durabilă.
135 Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III, București, 1993, p. 69.
136 Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 102.

46 În multe cazuri, autoritatea publică însărcinată cu crearea unui ser viciu public
încredințează gestiunea unei întreprinderi publice sau private, păstrându -și însă controlul
asupra acesteia. Această situație este cunoscută sub denumirea de gestiune indirectă sau
gestiune delegată. În acest caz, autoritatea publică trebuie să stabilească misiunea generală a
întreprinderii., adică serviciile cu care aceasta este însărcinată, „misiunea de serviciu public”
și să stabilească obligații precise prin care să se asigure acest serviciu – „obligații de serviciu
public”. Această misiun e și obligațiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de
delegare a serviciului public.
Delegarea se poate realiza printr -o procedură unilaterală , prin care misiunea și
obligațiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul întrepri nderilor publice, pentru
care misiunea și obligațiile sunt stabilite prin textul legislativ de înființare.
Delegarea se poate realiza și printr -o procedură contractuală ,. Aceasta presupune
faptul că misiunea și obligațiile trebuie să fie incluse într -o con venție încheiată între
colectivitatea publică și întreprinderea însărcinată cu prestarea serviciului. Este situația
delegării către o întreprindere privată, dar se impune din ce în ce mai mult și procedura
contractuală de delegare a serviciilor publice căt re întreprinderi publice, mai ales pentru
stabilirea „obligațiilor de serviciu public”.
Convențiile de serviciu public, se disting în funcție de natura obligațiilor autorităților
și operatorilor și după modul de remunerare a acestora.
O primă situație es te aceea în care operatorul se comportă ca un veritabil antreprenor,
realizând activitatea cu care este însărcinat pe propriu -i risc. Autoritatea publică îi
încredințează asigurarea unui serviciu, dar nu îl remunerează direct, acest lucru realizându -se
prin exploatare, prin perceperea de redevențe de la utilizatori. Această situație cunoaște două
modalități:
a) operatorul este însărcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci și cu realizarea
cadrului necesar – de exemplu, instalarea conductelor pentru alime ntare cu apă. Pentru aceste
lucrări, autoritatea publică nu este implicată financiar, urmând ca operatorul să -și recupereze
investiția din exploatare. Lucrările nu reprezintă proprietatea operatorului ci a colectivității,
care intră în posesia acestora l a finele contractului. Această tehnică este denumită concesiune,
autoritatea publică fiind concedent iar operatorul – concesionar137.

137 Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor de achiziție
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii,
M. Of. nr. 418/15 , mai, 2006 .

47 b) lucrările necesare funcționării serviciului sunt puse la dispoziție de către autoritatea
publică, iar operatorul plăteșt e o redevență. Acest procedeu poartă de numirea de
„affermage”, dar în legislația românească nu se deosebește de concesiune.
Deosebirea dintre „affermage” și concesiune constă în perioada contractului: pentru
concesiune este o perioadă mai mare, urmărindu -se recuperarea investițiilor. Alte deosebiri
esențiale nu există:; concesionarul și „fermier” – ul au aceleași obligații și aceleași drepturi
stabilite prin contract, condiții care fixează principiile generale și caietul de sarcini unde sunt
stabilite detal iat condițiile de funcționare.
A doua modalitate de delegare contractuală a serviciului are în vedere un operator
remunerat direct de către colectivitatea publică. Acesta nu percepe redevențe sau taxe de la
utilizatori, acest lucru fiind realizat de către colectivitate. Remunerarea operatorului depinde
de rezultatele activității sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri.
Pe lângă gestiunea directă și cea delegată, există și gestiunea semidirectă care
reprezintă un proces de administrar e mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie
directă alături de prestarea unei părți a serviciului public de către o întreprindere exterioară
(din sectorul privat).
În România, potrivit legislației în vigoare138, gestiunea serviciilor de uti lități publice se
organizează și se realizează în următoarele modalități:
a) gestiune directă;
b) gestiune delegată.
Gestiunea directă este modalitatea de gestiune în care autoritățile administrației
publice locale sau asociațiile de dezvoltare com unitară, după caz, își asumă, în calitate de
operator, toate sarcinile și responsabilitățile ce le revin potrivit legii cu privire la
furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice și la administrarea și exploatarea sistemelor
de utilități publice a ferente.
Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune în care autoritățile administrației
publice locale sau asociațiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă unuia sau mai
multor operatori toate sarcinile și responsabilitățile privind furnizare a/prestarea serviciilor de
utilități publice, precum și administrarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente
acestora, pe baza unui contract, denumit în continuare contract de delegare a gestiunii.

138 Legea 51/2006, art. 23 și 30.

48 1.4.4. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE139
INSTITUȚIILE PUBLICE
Termenul de insti tuție provine din latinescul „« institutio» – așezământ, întemeiere,
înființare, dar și obicei, regulă de purtare, deprindere”140. În limbaj curent, cuvântul instituție
reprezintă „organizații care au un statut, reguli de funcționare stabilite prin acte normative,
având rolul de a satisface anumite nevoi”141.
În sens restrâns, sunt instituții publice numai persoanele juridice înființate prin acte de
putere sau de dispoziție ale autorităților administrației publice centrale sau locale în scopul
realizării unor activități fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public
nepatrimonial.
Specialiștii definesc instituția publică și ca „o formă de organizare a servic iilor
publice, alături de autoritățile administrației publice și regiile autonome de interes public”142.
Pentru că scopul înființării lor este acela de a realiza sarcini de natură social culturală, se mai
numesc și instituții social -culturale.
Așadar, se po t identifica mai multe caracteristici ale instituțiilor publice:
a) se înființează, se reorganizează și se desființează prin lege sau potrivit legii de către
Parlament, Guvern, ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice
centra le, precum și de către consiliile județene și locale;
b) sunt înființate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter
social -cultural, ale membrilor societății;
c) coordonarea activității instituțiilor publice în scopul realizări i interesului general
(pentru care, de altfel, au fost create) poate fi făcută prin reprezentanți ai autorității publice în
organul de conducere al instituției (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituția publică,
adică în mod indirect prin bilanțul apro bat anual de către autoritatea publică,
d) mijloacele financiare necesare desfășurării activității lor sunt asigurate, de regulă,
de la bugetul administrației centrale de stat sau de la bugetele locale;
e) își desfășoară activitatea fie gratuit, fie cu pl ată;
f) sunt încadrate cu personal, în specialitatea serviciului public în care activează;
g) desfășoară o activitate continuă și în mod ritmic.
În prezent, se observă tendința autorităților publice de a înființa instituții publice cu
caracter administra tiv, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenții, asociații, camere.

139 Asupra acestui subiect – Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed. Economică, București, 2001,
p. 57 -71.
140 Zamfir C., Vlăsceanu I., Dicționar de sociolo gie, Ed. Babel, București, p. 30.
141 Alexandru I. și colectivul, op. cit., p. 31.
142 Prisăcaru V., Tratat de drept administrativ român, partea generală, București, 1993.

49 Acest fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcționării instituțiilor publice
administrative, capacitatea instituțiilor comerciale de a se organiza mai bine și de a funcționa
mai eficient decât instituțiile administrative și posibilitatea de a se sustrage normelor de drept
administrativ ce încorsetează activitatea economică.
REGIILE AUTONOME
Regiile autonome sunt agenți economici reorganizați în temeiul Legii 15/1990 privind
transformarea întreprinderilor de stat în societăți comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993
s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome în vederea eficientizării
lor, pentru respectarea disciplinei financiare, ges tionarea bunurilor din domeniul public,
precum și pentru reglementarea raporturilor dintre autoritățile administrației publice și regii,
iar prin Legea nr. 135/1994 s -au stabilit numărul și obiectul de activitate al regiilor autonome
de interes local, urmâ nd ca, pentru activități ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale să
organizeze fie societăți comerciale, fie servicii publice. Un moment important în
reorganizarea regiilor autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care
se preciza că vor fi supuse reorganizării, cu prioritate, regiile care prestează servicii de
utilitate publică și înregistrează pierderi.
În ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome în societăți
comerciale deoarece s -a constata t o lipsă de performanță a acestora în asigurarea serviciilor
cu care erau însărcinate, fapt datorat inexistenței unei diferențieri între activitatea de
conducere și cea de execuție, inexistenței mijloacele financiare necesare bunei funcționări și
dezvol tării, absenței concurenței, lipsei inovației, birocrației în executarea sarcinilor și lipsei
de inițiativă specifice oricărui sistem centralizat.
SOCIETĂȚILE COMERCIALE
Societățile comerciale pe acțiuni sau cu răspundere limitată sunt agenți economici pri n
care se pot realiza servicii publice. Înființarea unor astfel de societăți comerciale se realizează
prin acte ale autorităților publice. Prin actul de înființare se precizează forma juridică,
denumirea, sediul, capitalul social subscris și structura ace stuia, modul de constituire, inclusiv
preluarea activului și pasivului fostelor întreprinderi de stat, se aprobă statutul de organizare și
funcționare.
Societățile comerciale prestatoare de servicii publice sunt înființate pentru satisfacerea
unor interese generale de specialitate ale membrilor societății, dar, în comparație cu instituțiile
publice, își desfășoară activitatea cu plată, asigurându -și mijloacele financiare necesare
desfășurării activității lor din activitatea proprie.
În comparație cu regiil e autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul
societăților comerciale prezintă unele avantaje:

50 – mai mare eficiență și eficacitate în paralel cu reducerea costurilor, datorită existenței
într-un mediu concurențial;
– renunțarea la subvenții și degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare;
– asigurarea investițiilor și dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat;
– mai mare flexibilitate și responsabilitate – în cazul neîndeplinirii obligațiilor
contractuale gestiun ea serviciului poate fi încredințată altei societăți comerciale.
AGENȚIILE ECONOMICE SPECIALIZATE
Serviciile publice pot fi asigurate și prin intermediul unor agenții economice
specializate înființate de către autoritățile publice.
Aceste agenții sunt în ființate de către autoritățile publice, în condițiile reglementate de
legislația privind autoritățile publice dar și cea care vizează societățile comerciale. În acest
sens, pot exista societăți pe acțiuni cu un singur acționar (o autoritate publică) sau au toritățile
publice pot deține votul de aur (dreptul de veto indiferent de numărul de acțiuni deținute). De
asemenea, există posibilitatea ca autoritatea publică să -și desemneze reprezentanții în
consiliul de administrație (indiferent dacă dețin acțiuni sau nu). Prin actul de înființare se
stabilesc denumirea, sediul, forma juridică, organul de conducere, procedura de adoptare a
deciziilor, capitalul și diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj și soluționare a litigiilor,
clauze de încetare a activități i.
Agențiile se înființează pentru realizarea unor lucrări de interes public, fiind
specializate într -un anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizări, energie
termică, gaze etc.
Autoritățile publice contribuie cu o parte a capitalului agenți ei. Acest capital nu poate
fi reprezentat de bunuri aparținând domeniului public.

1.4.5. ACTORI IMPLICAȚI ÎN ÎNFIINȚAREA,
ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA SERVICIILOR PUBLICE
Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie să existe o autoritate publică însărcinată
cu organizarea acestuia. Prin organizare sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de
funcționare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condițiilor de exercitare a acestui
drept etc.
Nivelurile de implicare publică și elementele privind organizarea sunt sintetizate în
tabelul de mai jos:
Fig. 4. Autoritățile competente pentru organizarea
unui serviciu public și competențele acestora.

51 AUTORITATE COMPETENTĂ
Parlament Puterea
executivă Autorități
administrative
auto nome Colectivitate
locală Persoane
juridice
de
drept privat
Determinarea
regulilor de
funcționare
Atribuirea
puterii
de exploatare
Controlul
exploatării

Acest tabel arată că există pentru fiecare tip de serviciu public local un mare număr de
configurații posibile în ceea ce privește organizarea și funcționarea și, în unele cazuri,
responsabilitățile pot fi repartizate între mai multe niveluri de autorități administrative.
Am considerat utilă în continuare prezentarea principalelor re sponsabilități, așa cum
acestea par a fi distribuite între părțile implicate : administrația publică centrală, administrația
publică locală, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) și mass -media.
Fig. 5. „Părțile implicate” în organizarea
și funcționarea serviciilor publice și responsabilitățile lor .

Nr.
Crt. PĂRȚILE
IMPLICATE RESPONSABILITĂȚI
1. Administrația
publică
centrală • Stabilește politica națională în domeniu.
• Realizează proiecte de acte normative în domeniu.
• Elabor ează standarde generale de evaluare a performanțelor serviciilor publice.
• Stabilește politica locală în domeniu.
2. Administrația
publică
locală • Organizează servicii publice, formulează strategii și programe de dezvoltare.
• Furniz ează servicii publice la nivel local.
• Elaborează norme locale, regulamente, studii de dezvoltare.
• Asigură finanțarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse
extrabugetare, aprobă tarife pentru unele servicii.
• Monitorizea ză modul în care este asigurat serviciul public în conformitate cu
normele legale, principiilor și regulilor specifice.
3. Prestatori
de servicii • Respectă legislația în vigoare.
• Asigură serviciile la standardele stabilite de administrația pub lică și respectă
obligațiile contractuale.
• Respectă principiile și regulile de bază ale serviciilor publice.
• Dezvoltă serviciile în vederea creșterii performanțelor acestora.
• Gestionează eficient resursele umane, financiare și materi ale avute la dispoziție.
• Răspund la solicitările beneficiarilor.
• Informează beneficiarii cu privire la drepturile și obligațiile acestora în raport cu
serviciul public.
• Consultă beneficiarii cu privire la modalitățile optime de furniz are a serviciului.
4. Beneficiari • Respectă legislația în vigoare.

52 (consumatori) • Se informează cu privire la noile reglementări, cu privire la modalitățile de
organizare și funcționare a serviciilor publice.
• Plătesc la termen servic iile de care beneficiază.
• Se implică în furnizarea serviciilor publice.
5. Mass –Media • Asigură o informare corectă a cetățenilor, a administrației centrale și locale, a
prestatorilor.

Țările cu organizare și tradiție unitară încurajează furni zarea serviciilor publice de
către stat care joacă rolul de organizator și de arbitru atunci când nu este chiar el operatorul.
Țările cu organizare descentralizată încurajează responsabilitatea locală. În cele mai
multe cazuri aceste țări recunosc largi at ribuții structurilor intermediare dintre stat și
colectivitățile de la bază. Este cazul landurilor din Germania, comunităților autonome din
Spania și regiunilor din Belgia și Italia.
Tradițiile politice interne joacă un rol important în distribuirea respon sabilităților între
nivelul central și puterile locale. Anumite servicii se pretează mai bine a fi prestate la nivel
local, altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane și serviciile de distribuție (apă,
gaz, electricitate) sunt mai potrivit e unui sistem de responsabilitate locală. Marile rețele de
transport, asigurările sociale, producția de energie sunt de competență națională. În privința
funcțiilor regaliene, trebuie menționat faptul că ele sunt încredințate, prin natura lor,
responsabi lității etatice.
Vorbind despre serviciul public în viziunea Uniunii Europene, a apărut o întrebare
firească: cum să se armonizeze serviciile publice naționale și locale cu ambițiile de realizare a
unui spațiu economic comun? Astăzi se dorește crearea unei piețe europene unice, prin
punerea în operă a rețelelor transeuropene (telecomunicații, transporturi feroviare,
electricitate, gaz, servicii poștale), pornind de la „reguli de joc” europene impuse tuturor și de
la cadre juridice naționale care transpun și completează dreptul comunitar. Se apreciază că o
regularizare sectorială adecvată este în măsură să asigure, sub controlul Oficiului Concurenței,
o funcționare satisfăcătoare a concurenței pentru producerea unui serviciu eficace, cu
respectarea obligațiil or de serviciu public impuse de lege.

1.4.6. METODE DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE
MANAGEMENTUL PRIN BUGETE
Managementul prin bugete este „un sistem de management ce asigură previzionarea,
controlul și evaluarea activităților organizațiilor prestat oare de servicii publice și ale
principalelor componente ale acestora cu ajutorul bugetelor”143.

143 Adaptată după Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economică, București, 1996, p. 275.

53 Tradițional, furnizorii serviciilor publice utilizează această metodă de management,
dimensionarea serviciului realizându -se în funcție de alocația bugetară. Ni velul și calitatea
serviciului este direct proporțională cu nivelul finanțării.
Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea următorilor pași:
– delimitarea și dimensionarea ariilor de gestiune, adică a activităților, grupelor de
activități și compartime nte ;
– elaborarea și fundamentarea bugetului general al organizației în care sunt incluse
obiectivele, cheltuielile și eventual veniturile ariilor de gestiune ;
– adoptarea bugetului general și implicit a ariilor de gestiune ;
– execuția bugetară;
– evalu area și încheierea exercițiului bugetar.
Această metodă corespunde unei viziuni dominante în sectorul public până în anii ’80,
privind primordialitatea resursei financiare. Totuși, se remarcă faptul că reformele inițiate în
țările din Europa au vizat și c omponenta alocării bugetare în cadrul organizațiilor publice,
urmărindu -se flexibilizarea acesteia. Spre exemplu, în Irlanda una din inițiativele reformelor
lansate în anii ’90 a fost introducerea bugetelor administrative, concepute pentru a slăbi
rigidita tea procesului de alocări bugetare în domeniile selecționate (care fac obiectul
programului). Principalele efecte care apar sunt: delegarea unei mai mari autorități financiare
de la Ministerul de Finanțe la alte ministere și o libertate decizională mai mar e a managerilor
din administrația publică în ceea ce privește repartizarea alocărilor bugetare. În cazul
costurilor administrative, managerii au autoritatea de a transfera fondurile necheltuite în
contul următorului an144.
MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P. O.)
Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialis tului american
P. Drucker care, în 1954, îl definește ca pe o cale de a încuraja angajații să participe la
stabilirea propriilor obiective cât și a celor de la nivelul întregii organizații.
Într-o manieră generală M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se
urmărește determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul de execuție. Sistemul de
recompense – sancțiuni este stabilit în funcție de gradul de atingere a obiectivelor.
Aceasta este o metodă utilizată în managementul serviciilor publice, dar se constată
adesea că formularea obiectivelor este în sarcina unor entități din afara organizației furnizoare
a serviciului public sau sunt formulate prin acte normat ive, fiind însoțite și de voluminoase
manuale de proceduri. De asemenea, s -a constatat că la nivelul organizațiilor publice nu există

144 Isabel Corte -Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administrația în tranziție,
European Institute of Public Administration, 1999, p. 69.

54 capacitatea de a face alegeri strategice și de a face cunoscute obiectivele până la nivelul
executanților.
O astfel de met odă a fost utilizată în reforma administrației publice din Portugalia
unde reforma s -a concentrat pe obiective cheie, pornindu -se de la premiza că abordarea unui
număr limitat de subiecte -cheie, va produce schimbări în alte domenii, rezultând ceea ce s -ar
putea numi un efect „cascadă“. Această reformă a pornit de la conceptul introdus și dezvoltat
de profesorul Yehezkel Dror privind abordarea radical -selectivă.
MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE
Acesta poate fi definit ca „un sistem de management cu o durată de ac țiune limitată,
cel mai adesea câțiva ani, conceput în vederea soluționării unor probleme complexe, dar
definite precis, cu un puternic caracter inovațional și care implică aportul unei game largi de
diverși specialiști, din subdiviziuni organizatorice dif erite, integrați temporar într -o rețea
organizatorică autonomă”145.
Acest tip de management este dificil de aplicat în cadrul organizațiilor prestatoare de
servicii publice deoarece acestea au o structură funcțională, fiind legat deci de constituirea
unei st ructuri flexibile, prin îmbinare cu cea matriceală.
Acest tip de management îl regăsim, spre exemplu, în Franța. Proiectele de servicii
publice au fost concepute pentru a dezvolta o abordare strategică în cadrul administrației și
care cuprinde pregătirea, dezvoltarea, comunicarea și evaluarea etapelor desfășurate cu
funcționarii publici. Serviciile aveau libertatea de a -și defini propriul lor proiect. Grupurile de
lucru, care cuprind funcționarii publici din toate sectoarele, responsabili de supravegherea
diverselor etape ale ciclului proiectului, au conferit proiectelor de servicii publice o
dimensiune participativă146.

145 Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economică, București, 1996, p. 26 7.
146 Isabel Corte -Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administrația în tranziție,
European Institute of Public Administration, 1999, p. 79.

55 Capitolul II
ADMINISTRAȚIA LOCALĂ ȘI SERVICIILE PUBLICE

2.1. ASPECTE GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE

După cum am preci zat, o categorie distinctă de servicii publice o reprezintă serviciile
publice locale. Acestea au apărut ca rezultat al descentralizării și aplicării principiului
subsidiarității, în sensul că nevoile unei colectivități locale trebuie să fie satisfăcute pr in
servicii organizate de către acea colectivitate.
Pentru existența unor astfel de servicii este necesar un cadru legislativ care să
definească:
– autoritățile organizatoare ale serviciului;
– modalitățile posibile de organizare;
– obligațiile de tip serv iciu public care trebuie satisfăcute de operatorii care le au în
sarcină (de exemplu, întreținerea serviciului în anumite condiții);
– modalitățile de finanțare;
– modul de exercitare a actului de reglare și, în special, existența unei autorități
independe nte, cu misiuni clar precizate în ceea ce privește reglarea serviciului (cum se împart
responsabilitățile la anumite niveluri: puteri centrale, autorități locale, autorități regulatoare,
oficii ale concurenței);
– modalitățile de informare ale beneficiaril or și ale autorităților publice.
În ceea ce privește sfera serviciilor publice locale, întinderea acestora în raport cu
nivelul central, prof. Ioan Alexandru, citându -l pe W. Dillinger, identifică trei modele ale
relațiilor funcționale central/local.
A. M ODELUL AUTONOMIEI RELATIVE
Acest model se definește prin următoarele caracteristici:
• Independență a serviciilor publice locale în interiorul statului;
• Libertate de acțiune într -un cadru bine definit;
• Acest cadru este definit prin legislație;
• Contr ol limitat;
• Veniturile autorităților locale provin în cea mai mare parte din taxe locale;
• Libertatea de a urma sau nu programul de guvernare al „centrului“;
• Competență politică și administrativă mare pe plan local;
• Supraveghere limitată a autorităț ilor locale de către instituțiile centrale din teritoriu;

56 • Mare adaptabilitate în luarea deciziilor pentru satisfacerea optimă a nevoilor
cetățenilor;
• Permite inechități în cheltuielile și eficiența furnizării serviciilor.
B. MODELUL DE AGENȚIE
• Autori tățile locale sunt extensii în teritoriu ale celor centrale sau agenții ale
autorității centrale în teritoriu;
• Autoritățile locale și activitatea lor sunt reglementate detaliat în legislație;
• Avem reglementări stricte și un control pe măsură în ceea ce privește activitatea
autorităților locale;
• Taxele ce se strâng pe plan local sunt nesemnificative;
• Finanțare , în mare măsură, de la nivel central;
• Competență politică mică la nivel local;
• Se poate să existe o competență administrativă mai mare;
• Există o supraveghere amănunțită a autorităților locale de către instituțiile centrale
deplasate în teritoriu;
• Adaptabilitate mai mică în luarea deciziilor și satisfacerea unor necesități ale
cetățenilor;
• Costuri mai mari, eficiență mai mare și echitat e în furnizarea de servicii publice;
• Se pot utiliza organizații non -guvernamentale pentru furnizarea de servicii publice,
dar supravegheate de agențiile guvernamentale.
C. MODELUL DE INTERACȚIUNE
• Nu există o delimitare clară între autoritatea centrală și cea locală, ci de la caz la caz,
adică situația este diferită de la serviciu la serviciu (cine furnizează și cine plătește serviciul
public);
• Procesul de luare a deciziilor nu este dominat nici de autoritățile centrale, nici de cele
locale (există o i nteracțiune, un sistem „check and balances“);
• Există competențe politice și administrative și la nivel central, și la nivel local;
• Veniturile autorităților locale provin din taxe și impozite locale, dar și din transferuri
de la nivel central;
• Adunare a taxelor și impozitelor, dar și transferul sunt responsabilități împărțite între
nivelul central și cel local;
• Se înregistrează o oarecare lipsă de adaptabilitate și flexibilitate în rezolvarea
corespunzătoare a problemelor colectivității locale, datori tă timpului necesar ajungerii la o
înțelegere comună din cauză că ori nivelul central, ori cel local va trebui să accepte un
compromis;

57 • Necesită sisteme bine organizate din punct de vedere politic, care asigură o foarte
bună reprezentativitate a interese lor;
• Se utilizează organizații non -guvernamentale sau agenții guvernamentale pentru
furnizarea de servicii.

2.2. CONSIDERAȚII LEGISLATIVE
PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA

În situația în care în viața unui stat au loc schimbări politice structurale și anume, când
se schimbă regimul politic, ori când un stat își reînnoiește fundamental bazele politico –
juridice, economice, sistemul social -politic, este necesară adoptarea unei noi legi
fundamentale. Schimbările menționate au dus la adoptarea în România a unei noi Constituții
în 1991.
Constituția din 1991 cuprindea în Titlul III Autoritățile publice , titlu astfel structurat
încât să reflecte concepția constituantei cu privire la distribuirea competențelor între
principalele categorii de insti tuții care dețin exercițiul puterilor în stat și raporturile dintre ele.
Capitolul V al acelui Titlu, Administrația publică, reglementează administrația publică
centrală de specialitate și administrația publică locală.
Astfel, în art. 119 se precizează c ă administrația publică din unitățile administrativ
teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor
publice, iar în art. 120 ca autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia
local ă în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative
autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe147.
Pe baza principiilor constituționale, a fost adoptată Legea administrației publice locale
nr. 69/1991148, lege care accentuează revenirea la tradiția românească cu privire la modul de
organizare și funcționare al administrației publice locale, preluând principii le legislației
interbelice în materie149.

147 Constituția din 1991 instituie la nivelul administrației publice locale regimul de descentralizare – I. Vida,
Puterea executivă și administrația publică, RA Monitorul Oficial, București 1994, p. 18.
148 Publicată în M. Of. nr. 169 din 16 august 1991.
149 În acest capitol ne vom opri, pe lângă Constituție, asupra câtorva acte normative de o importanță covârșitoare
în dezvoltarea serviciilor publice locale – Legea administrației publice locale nr. 69/1991 și Legea finanțelor
publice locale nr. 189/1998. Pe lângă cele două acte normative amintite, există o întreagă listă de reglementări
care au jucat un rol în promovarea serviciilor publice locale. Dintre acestea amintim: Legea nr. 5/1990 privind
administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, publicată în M.
Of. nr. 92/1990 din 20.08.1990, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în M. Of. nr. 122 din 8

58 Legea stabilește că administrația publică în unitățile administrativ -teritoriale se
întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității
autorităților administrației publ ice locale și consultării cetățenilor în problemele locale de
interes deosebit.
Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune
și orașe sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive.
Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de lege.
În fiecare județ se alege un consiliu județean, care coordonează activitatea consiliilor
locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliul județ ean alege, din
rândul membrilor săi, președintele și delegația permanentă.
Raporturile dintre administrația publică județeană și cea locală au la bază principiile
autonomiei, legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune. În relațiile dintre
administrația publică locală și cea județeană nu există raporturi de subordonare.
Consiliul local are inițiativă și hotărăște, cu respectarea legii, în problemele de interes
local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice.
Legea face referiri și la bunurile unităților administrativ -teritoriale: constituie
patrimoniul unității administrativ -teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin
domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și
obligațiile cu caracter patrimonial.
Potrivit art. 76, consiliile locale și cele județene hotărăsc cu privire la concesionarea,
închirierea, locația de gestiune a bunurilor aparținând domeniului public sau privat. De
asemenea, consiliile loc ale și cele județene pot hotărî înființarea, în condițiile legii, a unor

noiembrie 1990, Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaților în funcție de competență, publicată în M. Of.
nr. 125 din 16 noiembrie 1990, Legea nr. 50/1991 privind autori zarea executării construcțiilor și unele măsuri
pentru realizarea locuințelor, publicată în M. Of. nr. 163 din 7 august 1991, Legea 60/1991 privind organizarea și
desfășurarea adunărilor publice, publicată în M. Of. nr. 152/1991, Legea nr. 27/1994 privind impozitele și taxele
locale, publicată în M. Of. nr. 127 din 24 mai 1994, Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică, publicată în M. Of. nr. 139/1994, Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social, publicată în M. Of. nr. 131
din 29 iunie 1995, Legea finanțelor publice nr. 72/1996, publicată în M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996, Legea
protecției civile nr. 106/1996, publicată în M. Of. nr. 241/1996, Legea locuinței nr. 114/1996, publicată în M. Of.
nr.254 din 21 octombrie 1996, Legea c u privire la actele de stare civilă nr. 119/1996, publicată în M. Of. nr. 282
din 11 noiembrie 1996, Legea apelor nr. 107/1996, publicată în M. Of. nr. 224 din 8 octombrie 1996, Legea
îmbunătățirilor funciare nr. 84/1996, publicată în M. Of. nr.159 din 24 iulie 1996, Legea privind evidența
populației și cartea de identitate nr. 105/1996, publicată în M. Of. nr. 237 din 30 septembrie 1996, Legea privind
dezvoltarea regională în România, nr. 151/1998, publicată în M. Of. din 15 iulie 1998, Decretul – Lege nr . 8 din
ianuarie 1990 privind organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat, O.G. nr. 69/1994
privind unele măsuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicată în M. Of. nr. 20 din 30
ianuarie 1995, aprobat ă prin Legea nr. 135/1994, publicată în M. Of. nr. 366 din 30 decembrie 1994, O.G. nr.
10/1995 privind creșterea competenței autorităților publice locale pentru aprobarea documentațiilor tehnice
economice ale investitorilor locali și județeni, publicată î n M. Of. nr. 22/1995, H.G. nr. 103/1992 pentru
aprobarea Regulamentului -cadru orientativ de funcționare a consiliilor locale, publicată în M. Of. nr. 47 din 23
martie 1992, H.G. nr. 127/1992 pentru aprobarea Statutului -cadru orientativ al comunei și orașul ui, publicată în
M. Of. nr. 54 din 31 martie 1992, H.G. nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism,
publicată în M. Of. nr. 149/1996.

59 societăți comerciale, asociații, agenții și pot organiza alte activități, în scopul executării unor
lucrări de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor și al altor persoane
juridice și fizice (art.82).
Referirile Legii 69/1991 a administrației publice locale cu privire la serviciile publice
locale, se completau cu prevederile Legii privatizării societăților comerciale nr. 58/1991150 și
ale Legii contractului de management nr. 66/1993151.
Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionată de adoptarea legislației în
domeniul finanțelor publice locale.
Astfel, considerându -se că normele care asigură autorităților locale autonomie în
diferite ramuri de ac tivitate (cultură, instituții sociale, sănătate, agricultură etc.) nu pot
produce efectul dorit și devin formale dacă nu sunt susținute și de acte normative adecvate
pentru crearea condițiilor dezvoltării autonomiei și în domeniul financiar. Pornind de la
aceasta constatare a fost adoptata Legea finanțelor publice locale nr. 189/1998152
Legea 189/1998 avea menirea să asigure o autonomie cât mai largă în domeniul
finanțelor publice locale, urmărind să contribuie la soluționarea următoarelor neajunsuri:
• Resu rse financiare insuficiente, în raport cu necesitățile de cheltuieli;
• Lipsa unui sistem care să stimuleze autoritățile administrației publice locale în
descoperirea de noi resurse pentru creșterea veniturilor proprii, pe de o parte și raționalizarea
cheltuielilor, pe de altă parte;
• Disfuncționalități în administrarea bugetelor locale, cauzate îndeosebi, de aprobarea
cu întârziere a bugetului de stat și implicit a transferurilor și a sumelor defalcate din impozitul
pe salarii către bugetele locale;
• Cri terii și mijloace neadecvate pentru desfășurarea unui management de calitate,
eficient și operativ în sectorul serviciilor publice;
• Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul căruia administrația
publică să -și îndeplinească sar cinile.
Legea își propunea să dezvolte rolul autorităților administrației publice locale în
conformitate cu principiile autonomiei locale și cu mecanismele economiei de piață, să
stabilească resursele financiare ale administrației publice locale în concord anță cu obligațiile
de administrare.
În anul 2001, pornind de la observația că Legea 69 a administrației publice locale
adoptată în anul 1991, nu mai corespunde evoluțiilor administrației publice românești, a fost

150 Publicată în M. Of. nr. 169 din 16 august 1991.
151 Publicată în M. Of. nr. 244 din 13 octombrie 1993.
152 Publicată în M. Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998.

60 adoptată o nouă lege care să reglementeze organizarea și funcționarea administrației publice
locale și implicit serviciile publice de la acest nivel153.
Secțiunea a 2 -a a Capitolului IV din Legea administrației publice locale nr. 215/2001,
este intitulată: „Serviciile publice ale comunei, orașului și aparatul propriu de specialitate al
autorităților administrației publice locale”, iar în cuprinsul articolelor din această secțiune,
sunt utilizate sintagmele „servicii publice ale comunei sau orașului”. Precizarea din titlul
secțiunii, ne determină să considerăm că în realitate este vorba despre două categorii de
servicii publice locale:
– servicii publice organizate de autoritățile administrației publice locale;
– servicii publice subordonate autorităților administrației publice locale.
Legea amintită , 215/2001, reprezintă cadrul general de reglementare pentru serviciile
publice locale. Acest cadru general era completat de Legea privind regimul concesiunilor
nr. 219/1998154.
Rezultat al tendințelor de descentralizare a serviciilor publice, începând din anul 2000,
autoritățile locale au primit noi responsabilități în următoarele domenii:
– colectarea impozitelor și taxelor locale;
– susținerea sistemului de protecție a drepturilor copilului;
– susținerea sistemului de protecție a persoanelor cu handicap;
– asistența socială;
– învățământul preuniversitar de stat;
– serviciile de gospodărie comunală;
– serviciile comunitare de urgență;
– serviciile de evidență informatizată a persoanei;
– serviciile de poliție comunitară.
În 2003, prin revizui rea Constituției , au fost aduse unele clarificări, îndeosebi cu
privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizându -se următoarele:

153 Legea administrației publice locale nr. 215/2001 publicată în M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.
154 În categoria actelor normative ce vizează direct serviciile publice locale, amintim:
• Legea 3 26/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală;
• Ordonanța Guvernului României 32/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de alimentare
cu apă și canalizare ;
• Ordonanța Guvernului României 21/2002 privind gospodărirea loca lităților urbane și rurale;
• Ordonanța Guvernului României nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localităților;
• Ordonanța Guvernul ui României nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor
publice comunitare pentru situații de urgen ță;
• Ordonanța Guvern ului României nr. 84/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor
publice comunitare de evidență a persoanelor ;
• Ordonanța Guvernului României nr. 87/2001 privind se rviciile publice de salubrizare a localităților ;
• Ordonanța Guvernului României nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de călători;
• Ordonanța Guvernului României nr. 16/2002 privind contractele de p arteneriat public -privat.

61 ARTICOLUL 120
(1) Administrația publică din unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe
principiile descent ralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice
(2) În unitățile administrativ -teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități
naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale
respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile
publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică.
ARTICOLUL 121
(1) Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în
comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
(2) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități
administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
În anul 2004, pornind de la Strategia de reformă a administrației publice adoptată în
2001 și revizuirea Constituției, a fost elaborată Strategia de accelerare a reformei în
administrația publică , ce, la nivel formal, este încă în vigoare. Din păcate, se const ată că
obiectivele ambițioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizează serviciile publice, au
fost doar parțial atinse155.
Atât autoritățile centrale cât și cele locale au avut și au în vedere aplicarea unei
strategii de modernizare și dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la bază următoarele
obiective fundamentale:
a) descentralizarea serviciilor publice și creșterea responsabilității autorităților locale
cu privire la calitatea serviciilor asigurate populației;
b) extinderea sistemelo r pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare,
salubrizare) și creșterea gradului de acces a populației la aceste servicii;
c) restructurarea mecanismelor de protecție socială a segmentelor defavorizate ale
populației și reconsiderarea raportu lui preț/calitate.
d) promovarea principiilor economiei de piață și reducerea gradului de monopolizare;
e) atragerea capitalului privat în finanțarea investițiilor în domeniul infrastructurii
locale;
f) instituționalizarea creditului local și extinderea co ntribuției acestuia la finanțarea
serviciilor comunale;
g) promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă.

155 Cu privire la gradul de atingere a obiectivelor acestei strategii – „Reforma administrației publice din
perspectiva integrării europene”, studiu de impact re alizat în cadrul proiectului PAIS 3, IER, autori Marius
Profiroiu, Ion Tudorel, Dragoș Dincă, Radu Carp, București, 2005.

62 Anul 2006 reprezintă un moment de cotitură în materie de reformă legislativă a
serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale c ăror prevederi le vom
analiza în continuare.
A. Legea 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice
locale nr. 215/2001 , publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.
Secțiunea a 2 -a a Capitolului IV al Legii a dministrației publice locale nr. 215/2001,
modificata prin Legea 286/2006, este intitulată: „Instituțiile, serviciile publice de interes local
și aparatul de specialitate al primarului.”
Consiliile locale pot înființa și organiza instituții și servicii p ublice de interes local în
principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea
prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispun.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului din cadrul ins tituțiilor și serviciilor
publice de interes local se fac de conducătorii acestora, în condițiile legii.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aparatul de specialitate al
primarului se fac de primar, în condițiile legii.
Potrivit Legii admi nistrației publice locale nr. 215/2001, modificata în 2006, consiliile
locale și județene pot contracta, în condițiile legii, lucrări și servicii de utilitate publică.
De asemenea, autoritățile administrației publice locale pot hotărî și asupra darii în
administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului
sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii,
vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate pr ivată a comunei, orașului sau
municipiului, după caz, în condițiile legii;
Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea și completarea Legii
administrației publice locale nr. 215/200 stabilește că în exercitarea atribuțiilor prevăzute la
alin. (2) lit. d), consiliul local asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:
1. Educația ;
2. Serviciile sociale pentru protecția copilului, a persoanelor c u handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
3. Sănătatea ;
4. Cultura ;
5. Tineretul ;
6. Sportul ;
7. Ordinea publică;
8. Situațiile de urgență;

63 9. Protecția și refacerea mediului înconjurăt or;
10. Conservarea , restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de
arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice și rezervațiilor naturale;
11. Dezvoltarea urbană;
12. Evidența persoanelor;
13. Podurile și drumurile publice;
14. Serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural,
canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public și transport public local, după caz;
15. Serviciile de urgență de tip salvamont, salvamar și de prim ajutor;
16. activitățil e de administrație social -comunitară;
17. Locuințele sociale și celelalte unități locative aflate în proprietatea unității
administrativ -teritoriale sau în administrarea sa;
18. Punerea în valoare, în interesul comunității locale, a resurselor naturale d e pe raza
unității administrativ -teritoriale.
B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice stabilește cadrul
juridic și instituțional unitar, obiectivele, competentele, atribuțiile și instrumentele specifice
necesare înființării, orga nizării, gestionării, finanțării, exploatării, monitorizării și controlului
funcționarii serviciilor comunitare de utilități publice .
Potrivit legii 51/2006, art. 8, 9 autoritățile administrației publice locale au competen ța
exclusiv ă, în condițiile legii , în tot ceea ce privește înființarea, organizarea, coordonarea,
monitorizarea și controlul funcționarii serviciilor de utilități publice, precum și în aspectele
vizând crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea și exploatarea bunurilor proprietate
publică sau privată a unităților administrativ -teritoriale, aferente sistemelor de utilități publice.
În exercitarea competențelor și atribuțiilor ce le revin în sfera serviciilor de utilități
publice, autoritățile administrației publice locale pot adopt a hotărâri în legătură cu:
a) Elaborarea și aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a
programelor de reabilitare, extindere și modernizare a sistemelor de utilități publice existente,
precum și a programelor de înființare a unor noi s isteme, inclusiv cu consultarea operatorilor;
b) Coordonarea proiectării și execuției lucrărilor tehnico -edilitare, în scopul realizării
acestora într -o concepție unitară și corelata cu programele de dezvoltare economico -socială a
localităților, de amenaja re a teritoriului, urbanism și mediu;
c) Asocierea intercomunitar ă în vederea înființării, organizării, gestionării și
exploatării în interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanțarea și realizarea
obiectivelor de investiții specifice sistemelor de utilități publice;

64 d) Delegarea gestiunii serviciilor, precum și darea în administrare sau concesionarea
bunurilor proprietate publică și/sau privată a unităților administrativ -teritoriale, ce constituie
infrastructura tehnico -edilitara aferentă serviciil or;
e) Participarea unităților administrativ -teritoriale la constituirea capitalului social al
unor societăți comerciale având ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice
de interes local, intercomunitar sau județean, după caz;
f) Contractarea sau garantarea împrumuturilor pentru finanțarea programelor de
investiții în vederea dezvoltării, reabilitării și modernizării sistemelor existente;
g) Garantarea , în condițiile legii, a împrumuturilor contractate de operatorii serviciilor
de uti lități publice în vederea înființării sau dezvoltării infrastructurii tehnico -edilitare
aferente serviciilor;
h) Elaborarea și aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelor -cadru
ale serviciilor, elaborate și aprobate de autoritățile de regl ementare competente;
i) Stabilirea , ajustarea, modificarea și aprobarea prețurilor, tarifelor și taxelor speciale,
cu respectarea normelor metodologice elaborate și aprobate de autoritățile de reglementare
competente;
j) Aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor pentru serviciile
de utilități publice, după caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritățile de
reglementare competente;
k) Restrângerea ariilor în care se manifesta condițiile de monopol;
l) Protecția și con servarea mediului natural și construit.
Raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și utilizatori, sunt
raporturi juridice de natura administrativă, supuse normelor juridice de drept public.
Autoritățile administrației publice l ocale au următoarele obligații față de utilizatorii
serviciilor de utilități publice:
a) să asigure gestionarea și administrarea serviciilor de utilități publice pe criterii de
competitivitate și eficiență economică și managerială, având ca obiectiv atinge rea și
respectarea indicatorilor de performanță a serviciului, stabiliți prin contractul de delegare a
gestiunii, respectiv prin hotărârea de dare în administrare, în cazul gestiunii directe;
b) să elaboreze și s ă aprobe strategii proprii în vederea îmbună tățirii și dezvoltării
serviciilor de utilități publice, utilizând principiul planificării strategice multianuale;
c) să promoveze dezvoltarea și/sau reabilitarea infrastructurii tehnico -edilitare aferente
sectorului serviciilor de utilități publice și pro grame de protecție a mediului pentru activitățile
și serviciile poluante;

65 d) să adopte măsuri în vederea asigurării finanțării infrastructurii tehnico -edilitare
aferente serviciilor;
e) să consulte asociațiile utilizatorilor în vederea stabilirii politicil or și strategiilor
locale și a modalităților de organizare și funcționare a serviciilor;
f) să informeze periodic utilizatorii asupra stării serviciilor de utilități publice și asupra
politicilor de dezvoltare a acestora;
g) să medieze și s ă soluționeze co nflictele dintre utilizatori și operatori, la cererea
uneia dintre părți;
h) să monitorizeze și să controleze modul de respectare a obligațiilor și
responsabilităților asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la:
respectarea indicatorilor de performanță și a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodică a
tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la încheierea contractelor de delegare a
gestiunii, respectarea Legii concurentei nr. 21/19 96, republicată, exploatarea eficient ă și în
condiții de siguranță a sistemelor de utilități publice sau a altor bunuri aparținând
patrimoniului public și/sau privat al unităților administrativ -teritoriale, afectate serviciilor,
asigurarea protecției mediu lui și a domeniului public, asigurarea protecției utilizatorilor.
Raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și operatori sunt
supuse normelor juridice de drept public sau privat, după caz, în funcție de forma de gestiune
adopta tă. Autoritățile administrației publice locale au, în relația cu operatorii serviciilor de
utilități publice, următoarele drepturi:
a) să stabilească cerințele și criteriile de participare și selecție a operatorilor la
procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii;
b) să solicite informații cu privire la nivelul și calitatea serviciului furnizat/prestat și cu
privire la modul de întreținere, exploatare și administrare a bunurilor din proprietatea public ă
sau privată a unităților administrativ -teritoriale, încredințate pentru realizarea serviciului;
c) să invite operatorul pentru audieri, în vederea concilierii diferendelor apărute în
relația cu utilizatorii serviciilor;
d) să aprobe stabilirea prețurilor și tarifelor, respectiv ajustarea și modificarea
prețurilor și tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care funcționează în condiții de
monopol, aprobarea prețurilor și tarifelor, după caz, se face pe baza avizului de specialitate
emis de autoritatea de reglem entare competent ă;
e) să monitorizeze și să exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor
de utilități publice și s ă ia măsurile necesare în cazul în care operatorul nu asigur ă indicatorii
de performan ță și continuitatea serviciilor pen tru care s -a obligat;

66 f) să sancționeze operatorul în cazul în care acesta nu operează la nivelul indicatorilor
de performanță și eficiență la care s -a obligat și nu asigură continuitatea serviciilor;
g) să refuze, în condiții justificate, aprobarea stabil irii, ajustării sau modificării
prețurilor și tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcționează în condiții de
monopol, să solicite avizul autorităților de reglementare competente.
Autoritățile administrației publice locale au dreptul sa rezilieze unilateral contractele
de delegare a gestiunii serviciilor și să organizeze o nouă procedură pentru delegarea gestiunii
acestora, dacă constată și dovedesc nerespectarea repetată de către operatori a obligațiilor
contractuale și dacă operatori i nu adoptă programe de măsuri care să respecte condițiile
contractuale și să asigure atingerea, într -un interval de timp prestabilit, a parametrilor de
calitate asumați.
Autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de operatori i
furnizori/prestatori ai serviciilor de utilități publice:
a) să asigure un tratament egal pentru toți operatorii, indiferent de forma de
proprietate, de țara de origine, de organizarea acestora și de modul de gestiune adoptat;
b) să asigure un mediu de a faceri concurențial, transparent și loial;
c) să respecte angajamentele asumate față de operator prin hotărârea de dare în
administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de
delegare a gestiunii serviciului;
d) să asigure resursele necesare finanțării infrastructurii tehnico -edilitare aferente
serviciilor, corespunzător clauzelor contractuale;
e) să păstreze, în condițiile legii, confidențialitatea datelor și informațiilor economico –
financiare privind activitatea o peratorilor, altele decât cele de interes public.
C. Ordonanță de Urgență nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea
contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a
contractelor de concesiune de servicii , publicat ă în M. Of. nr. 418/15 mai. 2006 .
Ordonanța reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziție public ă și
a contractului de concesiune de lucrări publice și de servi cii, precum și modalitățile de
soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri.
D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale , publicată în
M. Of. nr. 627/20 iul. 2006 .
Legea stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale, precum și responsabilitățile
autorităților administ rației publice locale și ale instituțiilor publice implicate în domeniul
finanțelor publice locale

67 E. Legea – cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizării , publicată în
M. Of. nr. 453/25 mai 2006 .
Legea stabilește principiile, regulile și cadrul instituțional care reglementează procesul
de descentralizare administrativă și financiară.

2.3. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI CETĂȚEANUL

2.3.1. ROLURI ÎN MATERIE DE FUR NIZARE
A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE
Rolul primar al instituțiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau
un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmărită de întreprinderile publice în
realizarea serviciilor publice este definită de punerea în practică a politicii publice, de
furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuție, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de
utilizator atunci când beneficiază de ele etc .156.
Serviciile reprezintă o serie de tranzacții î ntre client și prestator ( Fig. 17 ), acoperind
domenii mai mult sau mai puțin palpabile, servicii și produse foarte variate cum ar fi: drumuri
și poduri, acordarea de asistență persoanelor cu handicap, redistribuirea directă a banilor,
prognoza meteo, sigu ranța personală etc.

Fig. 1 7. Tipurile de relații client – prestator .
POZIȚIA
CLIENTULUI TIPURI DE SERVICII –
POZIȚIA CLIENTULUI ȘI A PRESTATORULUI
I. II.
1. Beneficiar Clientul primește un beneficiu în bani de exemplu, ajutorul de șomaj, de care es te
dependent pe o perioadă determinată în timp și care reprezintă un drept legal al acestuia.
Prestatorul deține monopolul.
2. Consumator De exemplu, ajutorul pentru locuință. În acest caz, clientul poate avea posibilitatea de a
alege, într -o oar ecare măsură, între diferite servicii publice sau private, dar este în mare
măsură dependent de acest serviciu, care va fi în general personalizat.
3. Producător
și
consumator De exemplu, cazul voluntariatului părinților în cadrul școlilor, când cli entul poate fi un
consumator care joacă un rol în producerea unui serviciu.
4. Utilizator Este cazul parcurilor publice, în care clientul nu are nici o alternativă în afara serviciului
public, dar nici nu este foarte dependent și nici serviciul nu es te personalizat.

156 Matei L, op. cit, p.169 -175.

68 5. Cumpărător Clientul achiziționează un serviciu (de exemplu, poștă, telecomunicații, transport)
plătind o sumă de bani. Prestatorul adesea deține monopolul, iar dependența de acel
serviciu este probabil mare.
6. Contribuabil În relațiile cu sistemul de taxe și impozite, contribuabilii (clienții) au obligații clare, dar
se așteaptă ca serviciul sau asistența să le dea posibilitatea de a -și îndeplini aceste
obligații.
7. Cetățean
supus unor
reguli Spre exemplu, reguli pri vind siguranța sau mediul. Clientul este supus unor controale,
reguli etc., care au un impact semnificativ asupra acțiunilor acestuia. Clientul are obligații
impuse de lege, dar se așteaptă ca activitatea reprezentanților legii să fie caracterizată de
bunăvoință și promptitudine.
Una din tre modalitățile de realizare a procesului de reformă este schimbarea
modalității de finanțare a serviciilor publice – de la finanțare prin impozite și taxe către
servicii publice tarifabile, finanțate prin tarife de uti lizator. O componentă a acestui proces o
reprezintă și separarea funcțională a diferitelor activități, în special producerea de distribuția
serviciilor publice, ca și introducerea mecanismelor pieței competitive acolo unde este posibil.
În acest context, rolurile concrete pe care trebuie să le joace administrația publică
locală sunt157:
a) Rolul de client în toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun
un contract direct furnizor – consumator individual;
b) Rol de reglementare și moni torizare a furnizării de serviciilor publice în care există
contracte directe furnizor – consumator individual;
c) Rol de decizie în domeniul tarifelor de utilizator.
Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt:
a) să furnizeze serviciile p ublice la care s -a angajat prin contract;
b) să aibă contract cu autoritatea publică;
c) să aibă, dacă este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii);
d) să participe, dacă este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator.
Rolurile concrete ale consumatorului sunt:
a) să beneficieze de serviciile publice furnizate;
b) să plătească impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor
serviciilor publice de care beneficiază;
c) să-și protejeze drepturile de consu mator, atunci când este cazul;
d) să acționeze în același timp și în calitate de cetățean, prin manifestarea dreptului său
de vot, atunci când este cazul.

157 Samuelson P.A., Nordhaus D, Economie Politică, Ed. Teora, București, 2000, p. 142.

69 2.3.2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA
UTILIZATORULUI
Pentru utilizatori , noțiunea de serviciu public este foarte extinsă, îndeosebi în țările
care au o puternică tradiție în acest sens. Foarte mulți îl asimilează cu noțiunea de serviciu
indispensabil vieții individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul
bene ficiului direct, al utilității și al implicării într -o formă sau alta în actul prestator, a
gradului în care propriile nevoi sunt satisfăcute. Serviciul public influențează viața fiecărui
individ și implicit nivelul de trai al fiecăruia. Așteptările utiliz atorilor de servicii publice sunt
în strânsă relație cu gradul de civilizație.
În concepția tradițională, noțiunea de utilizator reprezintă un admi nistrat cu drepturi și
obligații.
Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost „supușii“ acestuia… Această
terminologie a vehiculat competiția unui public „supus“, pasiv, pentru care prestațiile sunt
concepute într -un mod unilateral și centralizat. Publicul suportă opțiunile, activitățile,
disfuncționalitățile întreprinderilor publice. De fapt, în siste mul birocratic tradițional, în
cadrul unui stat de drept, puterea publică deține întreaga știință și legitimitate (a căror garanții
este dată de votul democratic): ei îi revine așadar sarcina de a orienta activitățile publice, în
funcție de nevoile pe care le determină pentru bunăstarea populației.
Astfel, sistemul public se află apriori departe de orice dimensiune a pieței: publicul
este un „captiv“ pentru că nu poate alege… În plus , activitatea prestată pentru el se presupune
că se realizează „spre bin ele lui“, ceea ce el însuși confirmă prin opțiunile sale electorale158.
Utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluția serviciilor publice, revendicând
necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma
mecanismelor de repreze ntare și pretind, mai mult sau mai pu țin explicit, un egalitarism în
ceea ce privește condițiile de furnizare.
Evoluția raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezintă centrul modului
tradițional de furnizare a serviciilor. Multă vreme, aceștia nu jucau nici un rol în definirea și
evoluția serviciilor publice.
În Franța, recunoașterea drepturilor utilizatorilor a fost marcată de o decizie a
Consiliului de Stat din 1906, intitulată Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier
Croix -de-Seguey -Tivoli159, etapă importantă în atacarea excesului de putere. De asemenea,

158 Matei L., op.c it., p.220
159 Compania de tramvaie electrice din Bordeaux, concesionară a rețelei de transport cu tramvaiul din oraș, a
recurs la o reorganizare a traseelor ca urmare a înlocuirii în 1901 a tracțiunii animale cu tracțiune mecanică,
prilej cu care a decis în cetarea activității în cartierul Croix de Seguey -Tivoli. Locuitorii cartierului, grupați într –
un sindicat al proprietarilor și contribuabililor, pe baza Legii din l iulie 1901, au cerut prefectului să solicite

70 drepturilor utilizatorilor au reprezentat un element central al Școlii serviciului public,
îndeosebi pentru Pierre Laroque160.
Rolul utilizatorilor în definirea serviciilor publi ce a devenit din ce în ce mai important,
punându -se accentul pe cetățeanul -client, ale cărui nevoi trebuie satisfăcute. Acest fenomen a
fost accentual și de dimensiunea de piață a unor servicii, apariția concurenței și posibilitatea
alegerii operatorului, elemente ce au condus și la o mai mare grijă pentru calitate. O influență
importantă în acest proces o are Comisia Europeană, în ale cărei documente retorica
consumatorului este adesea prezentă.
O strictă raportare a serviciului la client, presupune luarea în considerare a
următoarelor aspecte161:
• Accesul;
• Alegerea (opțiunea);
• Informarea;
• Corectarea (restabilirea echilibrului);
• Reprezentarea.
Ideea de parteneriat în guvernare între oficialii aleși și cetățeni, bazat pe onestitate,
transparență din p artea aleșilor și oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol important în
procesul guvernării, și chiar în activitatea de zi cu zi162, a condus la receptivitatea
politicienilor în fața noilor solicitări de servicii163.
În multe țări a existat un interes crescut față de satisfacția clienților în prestarea
serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea că, acordând mai multă atenție dorințelor
clienților, serviciile destinate utilizatorilor individuali s -ar putea îmbunătăți semnificativ fără

companiei realizarea serviciului așa cum era p revăzut în caietul de sarcini. Consiliul de stat a admis recursul
pentru exces de putere și a recunoscut explicit că sindicatul avea calitate procesuală. De altfel, încă din 1901,
Consiliul de Stat, prin decizia Casanova (29 martie 1901), a admis că locuit orii unei comune, în calitate de
contribuabili, puteau ataca o decizie care avea repercusiuni asupra finanțelor sau patrimoniului acelei
colectivități.
160 Utilizatorul este cel a cărui satisfacere reprezintă chiar obiectul serviciului public. Beneficiar a l serviciului, el
ar trebui să exercite nu numai un control general asupra serviciului, ci chiar să solicite funcționarea în favoarea
sa: utilizatorul are un drept la serviciu. Pierre Laroque, 1933, Les usagers des services publics industriels
(Transports. Eau. Gaz. Electricité).
161 Matei L., op. cit., p. 173 -175.
162 Participarea cetățenilor la procesul decizional – manual de instruire, RTI, București, 2002, coordonatori Matei
L., Dincă D., p. 16.
163 Pe 5 aprilie 2001, cu ocazia inaugurării sediului primăriei din Calvados, Jacques Chirac aprecia: „Avem
datoria să facem serviciul public mai performant și deschis pentru oricine. Calitatea serviciului trebuie să fie
constant îmbunătățită pentru clienți. Această exigență este centrul contractului care unește france zii și serviciile
lor publice […] Practica importantă a dialogului social, participarea reprezentanților personalului la alegerile
strategice, căutarea consensului și prevenirea conflictelor sunt într -adevăr indispensabile […] Continuitatea
serviciului est e un imperativ care nu poate fi ignorat.”

71 creșterea co sturilor sau cu o creștere redusă a costurilor. Una dintre modalitățile de a acorda
mai multă atenție dorințelor clienților a fost extinderea posibilităților clienților de a opta164.
În țările OCDE există o convenție referitoare la faptul că administrația tr ebuie să fie
receptivă la cererile clienților săi, receptivitate care se transpune în165:
a) Transparență – clienții trebuie să cunoască modul de funcționare al administrației,
care sunt constrângerile asupra acțiunii funcționarilor publici, cine este respon sabil și pentru
ce este responsabil și care sunt remediile dacă lucrurile nu merg bine;
b) Participarea clienților – clienții nu trebuie să fie tratați doar ca beneficiari pasivi
ai serviciilor prestate de administrație. În multe cazuri este necesară impl icarea lor, dacă
administrația dorește să -și îmbunătățească activitatea;
c) Satisfacerea cerințelor clienților – pe cât posibil, clienților trebuie să li se ofere
servicii care să corespundă situațiilor lor specifice. Un serviciu care să se potrivească la toate
cerințele nu mai este adecvat și nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public
permite armonizarea serviciilor cu cerințele;
d) Accesibilitate – clienților trebuie să li se ofere un acces facil la instituțiile publice,
la ore convenab ile precum și informații într -un limbaj adecvat.
Practic, aceste idei presupun existența unei administrații care își cunoaște bine clienții
și dorește să îi implice în activitatea complexă a procesului de guvernare. Pe de altă parte,
sunt necesare un tran sferul continuu de informații de la administrație la cetățeni și modalități
eficiente prin care administrația culege informații de la cetățeni.
Nu în ultimul rând, cetățenii -clienți trebuie să se informeze și, înțelegând problemele
administrației, să își onoreze obligația de a participa ca parteneri egali în activitățile acesteia.
Așadar, încorporarea așteptărilor utilizatorilor de servicii publice presupune un
parteneriat ce are la bază informarea și consultarea acestora.
Toate procesele de reformă a admi nistrației publice din România au încorporat într -un
fel sau altul aceste idei, numai că realizarea practică a acestora se lasă încă așteptată .
Concluziile nu sunt deloc îmbucurătoare. Administrația continuă să privească
utilizatorii serviciilor pe care l e realizează dintr -o poziție de superioritate și dispreț. Cadrul
legislativ este util dar nu suficient pentru că o lege nu -l poate schimba peste noapte pe cel care
o aplică. Pe de altă parte inițiativa și imaginația sunt elemente aproape inexistente în

164 Administrația deschisă – inițiative privind calitatea serviciilor, Publicație realizată cu sprijinul OECD și
NISPAcee, Școala Națională de Studii Politice și Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administr ație
Publică 2000, p. 116.
165 Guvernarea în tranziție – Reformele managementului public în țările OCDE, Publicație realizată cu sprijinul
OECD și NISPAcee, Școala Națională de Studii Politice și Administrative – Centrul de Pregătire pentru
Administrație Pub lică, 2001, coordonator Matei A., p. 67.

72 administrația românească, aceasta limitându -se doar la aplicarea legii, încercările de a face
mai mult, pe baza competențelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate.

2.3.3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA ȘI PRIVATIZAREA
SERVICIILOR PUBLI CE – FORME DE APROPIERE
A ADMINISTRAȚIEI DE CETĂȚEAN
DECON CENTRAREA
Prin deconcentrarea serviciilor publice se înțelege transferul unor atribuții care revin
nivelului central de administrare, unor entități subordonate, ce funcționează în terito riu, fiind
vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferența rezidă în faptul că la nivel
teritorial nu există agenți, ca în cazul centralizării, ci organe (instituții) administrative, numite,
revocabile și răspunzătoare în fața autorități lor administrației centrale de stat, ce au o
competență proprie și putere de decizie.
Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franța, în expunerea de motive a
decretelor din 1964: „ Pentru a face față la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină
în cele mai diverse forme în viața țării […] în fața acestor fenomene și în fața acestei politici,
adaptarea structurilor administrative se impune […] această restructurare va facilita
deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea a dministrației de administrați și
accelerarea deciziilor“.
Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală și verticală. Prima vizează
încredințează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor
deconcentrate ale diferitelor min istere, în timp de cea de a doua așează aceste servicii după o
ierarhie directă în care șeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.
Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului,
reprezentant unic al guve rnului, întărește puterea acestuia și aplică asupra teritoriului un
sistem ce se dorește coerent, elaborat la nivel național. În cazul deconcentrării verticale se
conservă o anumită continuitate administrativă , dar se tinde spre sectorializarea ministerial ă.
Constituția României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare
(Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale admin istrației publice
centrale din unitățile administrativ -teritoriale” ) cât și pe cea de descentralizare
(Art. 120 (1): „Administrația publică din unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe
principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”).
Așadar, în ceea ce privește organizarea serviciilor publice, în România sunt utilizate
atât deconcentrarea cât și descentralizarea, dar inexistența unor detalieri suplimentare, a făcut

73 ca în practică să exis te numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar
îndeosebi în zona deconcentrării.
În România, s -a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce
serviciile publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice,
pentru a identifica, în vederea unor performanțe maxime, pentru care dintre acestea este utilă
deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncționalități pentru că
practic există o dublă subordonare a acestor serv icii – față de prefect și față de minister și
implicit decizii contradictorii.
În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că
prefectul nu se poate implica în conducerea activităților specifice și, dacă se menține ac est
sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului și pentru ce
competențe există o subordonare față de minister.
Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei
administrați, apare nevoi a de a realiza o contrapondere autorității aleșilor locali pentru a
menține autoritatea statului. Tendințele europene, mai ales în Franța sunt de a scoate de sub
autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educația, inspecția
muncii, încasările, cheltuielile publice și controlul conturilor și de a le transfera către
colectivitățile locale.
Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui
interlocutor etatic pentru autoritățile locale, destu l de puternic pentru a lua decizii prin care să
oblige diferite servicii să acționeze sub responsabilitatea sa.
Totuși, cel puțin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administrației
deconcentrate, mulți prefecți dorindu -și să exercite a supra autorităților locale nu doar un
control de legalitate, ci și unul de oportunitate și chiar să dețină puterea de a sancționa direct
autoritățile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într -un sistem
descentralizat, în care autorită țile locale sunt alese de către colectivitate.

DESCENTRALIZAREA ȘI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE
După cum am precizat anterior, principiul descentralizării serviciilor publice constă
în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunitățile locale, cu scopul satisfacerii
nevoilor sociale.”
În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele
însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea
unor autorități proprii și le dot ează cu resursele necesare.

74 Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active – proprietate, gestiune,
resurse, control – din sectorul public către sectorul privat166. În sensul cel mai strict, reprezintă
vânzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivităților locale.
În unele studii de specialitate167, privatizarea este asociată cu o întreagă gamă de
măsuri:
• Cesiune de active – vânzarea în totalitate sau în parte a unei întreprinderi sau a unor
bunuri aparținând statului sau colec tivităților locale;
• Subcontractarea serviciilor – funcționarii joacă rolul de administratori de servicii;
• Stabilirea de taxe de utilizare – acestea permit statului sau colectivităților locale să
perceapă redevențe pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat.
• Parteneriat între sectorul public și privat – pentru finanțarea, gestiunea și partajarea
riscurilor într -un proiect comun;
• Liberalizarea – constă în suprimarea dispozițiilor care împiedică întreprinderile din
sectorul privat să pătr undă pe piețele sectorului public.
Varietatea acestor măsuri arată că privatizarea este definită din ce în ce mai larg, într -un
mod care urmărește să încurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice.
În sens larg, privatizarea nu implică neapărat transferul integral al proprietății și controlului
serviciilor.
Privatizarea reprezintă un curent larg răspândit cu privire la maniera de a fi a statului.
Tendința a fost influențată de o serie de factori precum evoluția tehnologică, econ omică,
politică, de mediu, socială și culturală. Integrarea economică internațională sub forma
mondializării și regionalizării, a fost cea care a influențat cel mai puternic evoluția rolului
statului și al pieței, precum și relația dintre acestea, dar și evoluția structurală și
organizațională a serviciilor publice.
Au existat presiuni economice și sociale cu privire la utilizarea eficace a finanțelor
publice și cu privire la limitarea taxelor și impozitelor, în paralel cu noi cereri de servicii.
Publicu l este din ce în ce mai puțin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu
slaba calitate a prestațiilor, cu rigiditatea și lipsa de reacție. Privatizarea a fost influențată de
evoluția tehnologică, insuficiența investițiilor în serviciile publice, problemele de finanța
publice, presiunile ecologice și mondializarea.

166 Bach S. – Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de
lucru nr. 164, Geneva, 2000.
167 Organizația Internațională a Muncii – Raportul discuțiilor Reuniunii par itare privind impactul descentralizării
și privatizării asupra serviciilor municipale, Geneva, 15 -19 octombrie 2001.

75 Deși există experiențe îndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda
privatizării rămâne o problemă foarte controversată. Abordările diferă în funcție de sectorul
de activitate în care se realizează privatizarea.
Așadar, pentru încurajarea privatizării și apariția concurenței în domeniul serviciilor
publice, se pot institui cel puțin trei tipuri fundamentale de măsuri:
A. OFERTE CONCURENȚIALE
Marea Britanie, de exempl u, este singura țară europeană care a introdus concurența
pentru serviciile de transport în comun. Diferiți furnizori sunt în concurența pe aceeași linie.
Există o piața liberă pentru transportul în comun și toți furnizorii sunt privați.
B. SUBCONTRACTARE
În cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizării a
fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate că acest proces este asimilat mai
ales cu Marea Britanie, SUA și Noua Zeeland ă, puține sunt țările care n u l-au aplicat. Cu toate
acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metodă rămâne modestă, dorindu -se o sporire a
acesteia.
C. PARTENERIATE
Este vorba de parteneriatele public -privat -social pentru a promova investițiile și
furnizarea de servicii.
Descentralizarea și privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei
serviciului public fiind considerate căi de îmbunătățire a eficacității și eficienței serviciilor
publice.
În acest sens, este important ca administrația publică să creeze u n climat favorabil
dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială,
„dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor și
indivizilor să devină productivi și, într -o lume a liberali zării și piețelor integrate,
competitivi”168.
Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie să devină un scop în
sine169. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate și trebuie realizată în
cadrul tuturor sectoarelor economi ce, inclusiv a celor strategice și de asemenea a tuturor
serviciilor publice de producție, desfacere sau prestatoare de servicii, în democrațiile
occidentale lucrurile nu stau chiar așa. Dimpotrivă, în special în cazul unor sectoare care
evident sunt de in teres național și constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul

168 Banca Mondiala – Orașe în tranziție, studiu realizat în 2000, p. 48.
169 Există teorii potrivit cărora „nu există motive să se creadă că alegerea între stat și piață trebuie să fie
constantă și permanentă” – Gordon Tullok – Le marche politique, analyse economique des processus politique,
Ed. Economica, Paris, 1978, p. 20.

76 dintre public și privat este de cele mai multe ori în favoarea spațiului public. Mai mult,
„ramuri întregi funcționează integrat evitându -se atomizarea acestora spre a evita di sfuncțiile
întregului sistem”170.

Dr. Geo C. CĂLUGĂ RU – COAUTOR AL TEZEI – 21 IUNIE – 2007

170 Alexandru I., Criza administrației, Ed. AllBeck, București, 2001, p . 151.