Teza Bancila A (2) [625441]

MINISTERUL AFACERILOR INTERNE
ACADEMIA DE POLIȚIE „ALEXANDRU IOAN CUZA”
ȘCOALA DOCTORALĂ – DREPT
TEZĂ DE DOCTORAT
– REZUMAT –
ELABORAREA ȘI SISTEMATIZAREA ACTELOR
NORMATIVE
CONDUCĂTOR DE DOCTORAT:
PROF.UNIV.DR. BĂDESCU MIHAI
DOCTORAND: [anonimizat]
2014

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
2

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CUVÂNT ÎNAINTE………………………………………………………………………………………………………………………………….. 5
1. Argument, motivarea alegerii temei și importanța acesteia. …………………………………………………………………….. 5
2. Stadiul cunoașterii temei pe plan național și internațional ………………………………………………………………………. 6
3. Stabilirea direcției de cercetare și a obiectivelor ……………………………………………………………………………………. 7
4. Metodele de cercetare folosite …………………………………………………………………………………………………………….. 7
CAPITOLUL I – ORDINEA JURIDICĂ, NUCLEU AL ORDINII SOCIALE …………………………………………………. 9
Secțiunea 1 – Preliminarii ………………………………………………………………………………………………………………………. 9
Secțiunea 2 – Ordinea socială …………………………………………………………………………………………………………………. 9
Secțiunea 3 – Conceptualizare ………………………………………………………………………………………………………………… 9
Secțiunea 4 – Ordinea juridică și societatea democratică ………………………………………………………………………….. 10
Secțiunea 5 – Ordinea juridică și „statul de drept” …………………………………………………………………………………… 12
Secțiunea 6 – Ordinea juridică a Uniunii Europene …………………………………………………………………………………. 13
CAPITOLUL II – ELABORAREA ACTELOR NORMATIVE …………………………………………………………………….. 15
Secțiunea 1 – Actul juridic normativ ………………………………………………………………………………………………………. 15
Secțiunea 2 – Tehnica juridică ………………………………………………………………………………………………………………. 15
Secțiunea 3 – Motivarea și prezentarea proiectelor de acte normative ……………………………………………………….. 19
Secțiunea 4 – Procedee tehnice de entropie și creație în legiferare …………………………………………………………….. 21
CAPITOLUL III – PROCEDURILE NORMATIVE NAțIONALE ……………………………………………………………….. 23
Secțiunea 1 – Funcția normativă a statului ……………………………………………………………………………………………… 23
Secțiunea 2 – Transparența decizională și accesul la informațiile de interes public – garanții ale participării
cetățenilor la legiferare …………………………………………………………………………………………………………………………. 23
Secțiunea 3 – Procedura legislativă la nivelul Parlamentului României ……………………………………………………… 25
Secțiunea 4 – Procedura elaborării actelor la nivelul Guvernului ………………………………………………………………. 28
CAPITOLUL IV – PROCEDURILE NORMATIVE COMUNITARE …………………………………………………………… 31
Secțiunea 1 – Preliminarii …………………………………………………………………………………………………………………….. 31
Secțiunea 2 – Dreptul Uniunii Europene ………………………………………………………………………………………………… 31
Secțiunea 3 – Adoptarea actelor juridice legislative ale Uniunii Europene …………………………………………………. 33
Secțiunea 4 – Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene …………………………………………………………….. 35
Secțiunea 5 – Lobby și advocacy în UE …………………………………………………………………………………………………. 37
CAPITOLUL V – SISTEMATIZAREA ACTELOR NORMATIVE ………………………………………………………………. 39
CONCLUZII șI PROPUNERI DE LEGE FERENDA …………………………………………………………………………………. 41
1. Reflecții………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 41
2. Propuneri de lege ferenda ………………………………………………………………………………………………………………….. 44
BIBLIOGRAFIE……………………………………………………………………………………………………………………………………… 49
3

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
4

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CUVÂNT ÎNAINTE
1. Argument, motivarea alegerii temei și importanța acesteia.
Termenii de globalizare1 și integrare2 domină agenda publică a ultimilor ani și sunt cele două
cuvinte de ordine ale secolului în care am intrat. Ele cuprind în realitate fenomene deosebit de
complexe ale căror mecanisme de funcționare pe lângă faptul că încă nu au fost pe deplin revelate,
se află în continuare pe masa dezbaterilor și oferă un teren fertil pentru discipline pe atât de
complexe pe cât sunt de numeroase.
Firește că tratarea fenomenelor mai sus menționate este o provocare de neignorat. În ce
privește România, în opinia noastră asistăm la confruntarea a două tendințe contrare: pe de-o parte
forța centrifugă a integrării euroatlantice în condițiile apartenenței asumate a țării noastre la
Uniunea Europeană și Organizația Tratatului Atlanticului de Nord și, de cealaltă parte, forța
centripetă a individualității noastre ca țară și națiune. Considerăm că lumea prezentului este
definită, în prezent, de conținutul acestor două concepte care aduce cu sine o multitudine de
implicații ce se constituie în motor de dezvoltare de opinii, curente și poziții. Astfel, globalizarea și
integrarea sunt definitorii pentru societatea secolului XXI datorită dezvoltării extraordinare a
tehnicii, creșterii explozive a numărului de locuitori ai Terrei și luptei pentru resursele naturale tot
mai secătuite. În aceste condiții, menținerea unui echilibru între tendințele contradictorii precizate
depinde și de o bună cunoaștere și aplicare a fenomenului normativ iar când facem trimitere la
acesta din urmă ne referim în special la zona de edictare a dreptului. Atâta vreme cât între stat și
drept există o relație de interdependență iar dreptul va guverna toate aspectele vieții statului și
interacțiunile dintre entitățile politico-statale, nu se va putea concepe globalizare sau integrare fără
o reglementare juridică satisfăcătoare.
În acest sens, prezenta încearcă să expună cât mai larg cu putință poziționarea actului
normativ în realitatea juridică (și nu numai) să detalieze mecanismele de creare și adaptare a
acestuia la realitatea juridică dar și să expună oarecum modalitățile cele mai indicate atunci când se
procedează la intervenția legislativă.
Dreptul este, printre altele, un act de comunicare publică3 și, parafrazând un cunoscut model
al comunicării (Shannon-Weaver), emițătorul, statul, transmite mesajul (norma juridică ce prescrie o
anumită conduită într-o situație specifică) către receptor, cetățenii săi, printr-un canal adecvat,
actul normativ. Receptorii decodează mesajul și îl receptează sau nu. Pe parcursul comunicării
dreptului poate interveni „ zgomotul” (înțelegând prin acest termen, împiedicarea generică a
mesajului de a ajunge la receptor prin orice modalitate). În cursul receptării, cetățenii, publicul
statului transmit la rândul lor acestuia reacția lor la mesajul primit, mesaj care urmează calea
descrisă anterior și care constituie, în esență, feedback-ul dreptului, față de care statul, entitate
creatoare de drept reacționează modelând dreptul conform vieții sociale pe care acesta este chemat
să o regleze. Abordarea comunicațională se centrează în primul rând pe explicitarea proceselor
comunicaționale care traversează fenomenul studiat, apoi utilizează concepte specifice ale
sistemismului și constructivismului4. Facem mențiunea necesară că prezenta nu se constituie în niciun
caz (cu atât mai mult precedentul paragraf) întro teorie a comunicării juridice ori întrun model
teoretic al dreptului conceput ca un act de comunicare publică ci încearcă să aducă o nouă
perspectivă asupra dreptului în general.
Tema de cercetare se mulează pe dezideratele personale pentru studierea domeniului juridic
dar și a comunicării din perspectivă juridico-relații publice, astfel încât alegerea temei este motivată
obiectiv de importanța creării dreptului și de înțelegerea încă insuficientă a conceptelor și a
mecanismelor tehnicii juridice. Ipoteza de la care a pornit inițial prezenta a fost complexitatea care
învăluie orice act normativ și orice relație socială iar demersul științific a fost orientat înspre
1) Globalizarea ar putea fi privită ca procesul complex de ordonare a lumii bazat pe tehnologia occidentală, finanțe
permisive și informație liberă și care permite liberalizarea accesului la modernitate, dar și la bogăție și putere și
exclude salvarea sau impunerea unui proiect cu vocație universală.
2) Asociată în special cu Uniunea Europeană (termenul de integrare europeană a apărut în primul rând prin
intermediul Uniunii Europene și al Consiliului European), integrarea europeană; proces de integrare politică, juridică,
economică (și în unele cazuri socială și culturală) a unor state care se află parțial sau total în Europa.
3) În acest context, precizăm că, în opinia noastră, o contribuție marcantă în materia abordării comunicaționale,
frecvent invocată în literatura științelor sociale, inclusiv juridice, din Occident, o reprezintă teoria lui Habermas
despre comunicare. A se vedea în acest sens, pe larg, J. Habermas, The theory of communicative action , Beacon
Press, 1984.
4) A. Mucchielli, Les sciences de l’information et de la comunication , Paris, Hacchette, 1995, p.75.
5

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
tratarea într-o manieră succintă dar satisfăcătoare a uni mici porțiuni din „ viața dreptului”, adică
exact a acelor momente importante ale dreptului în sens formal.
România secolului XXI este o țară în care mecanismele democrației sunt insuficient
dezvoltate dar în plină evoluție și transformare, o țară în căutarea propriei identități în inima
continentului din care am fost pe nedrept marginalizați. Sistemul legislativ autohton reflectă această
căutare a statului și în consecință, puși în situația de a cerceta aspectele vieții legislative românești,
ne vom găsi în fața unui sistem precum o soluție eterogenă care încă nu s-a omogenizat ca atare.
Datorăm aceasta lungii perioade a statului totalitar care a adus cu sine o frânare a societății și
implicit a dreptului.
În prezent, sistemul legislativ românesc ar putea fi caracterizat ca un veritabil hățiș de
reglementări aflate într-o stare de profundă neorânduială care rezultă tocmai din această lipsă de
identitate iar, ca atare, o incursiune în materia elaborării și sistematizării actelor normative, (care
nu este nici prima și nu va fi nici ultima de acest gen) este de natură să se constituie întrun demers
util ce poate oferi unele puncte de sprijin pentru ordonarea vieții juridice. Din această cauză ne-am
propus aprofundarea domeniului elaborării și sistematizării actelor normative, pentru a încerca să
aducem un plus de cunoaștere și sprijin în vederea ordonării și normalizării vieții legislative, în
scopul readucerii în atenție a instrumentelor cu care se creează dreptul, în esență pentru a explica
principalele trăsături ale funcției juridice a organismului viu care este statul.
Tema de cercetare propusă prin prezenta, deși nu una nouă, poate fi, în opinia noastră,
revalorizată în contextul intern și internațional dominat de apartenența României la Uniunea
Europeană și la Organizația Tratatului Atlanticului de Nord precum și dorința de aderare la Spațiul
Schengen. Aceste noi repere în poziționarea geopolitică românească trebuie să aducă cu sine
schimbări semnificative în modul de a crea și organiza dreptul pe plan național. La acest moment
considerăm oportun apelul la contribuția jurisconsulților romani în ce privește facerea dreptului.
Astfel, chiar dacă nu ne-au lăsat o teorie științifică închegată a elaborării dreptului, complexele
tehnici ale dreptului roman, precizia și claritatea definițiilor, logica și consecvența gândirii juridice,
toate acestea stau mărturie pentru marea artă a jurisconsulților Romei. Acest lucru a făcut ca
asemenea construcții să poată străbate timpul, să poată fi însușite, peste mii de ani, de orice
legiuitor. În consecință, o asemenea abordare a științei creării dreptului este de natură să producă în
ultimă instanțe acte normative care pot supraviețui scurgerii timpului. Considerăm că tema propusă
este una de maximă actualitate iar printr-o tratare inițială succintă a cercetărilor anterioare în
domeniu și o analiză a realităților prezentului se poate ajunge la promovarea unor soluții care să
servească viitoarelor demersuri de îmbunătățire a cadrului deja existent.
2. Stadiul cunoașterii temei pe plan național și internațional
Fără a avea pretenția a fi realizat o cercetare exhaustivă în domeniul elaborării și
sistematizării actelor normative, facem precizarea că mari autori români și străini s-au arătat
preocupați de procesul creării dreptului și al sistematizării acestuia.
Așa cum am arătat, tema prezentei acoperă un domeniu în constantă cercetare și
actualizare. În acest sens, din punctul nostru de vedere, gândirea juridică începe să se preocupe de
latura teoretică a procesului legislativ începând cu secolul XIX. Problema principală care se punea era
aceea de a stabili dacă dreptul este un „ dat” în afara oricărei elaborări umane sau este „ construit”
de om, în contextul interogației cu privire la natura dreptului între posibilitățile de știință, tehnică
ori artă. Preocupări în acest sens le-au avut Fr. Gény – care analizează pentru prima dată adânc și
multilateral, raportul dintre știință și tehnică juridică pornind cele două concepte, „datul” și
„construitul” -, și Rudolf von Ihering care admite ideea unei „tehnici juridice” ca un ansamblu de
metode și artificii specifice, menite a asigura dreptului o realizabilitate formală.
Principiile generale metafizice, adevăruri obiective care se impun rațiunii omenești, care
domină gândirea juridică sunt acum reduse la un număr de precepte, extinzându-se domeniul de
manifestare a tehnicii. Formularea clasică a distincției între „dat” și „construit” – „le donné” și „le
construit” în drept o găsim la François Gény care dă la începutul secolului XX o nouă orientare
științei dreptului. În lucrarea sa Méthode d'interprétation et sources en droit privé positif, Gény
răstoarnă vechea metodă de interpretare ce domina atât doctrina, cât și jurisprudența secolului XIX,
metodă cunoscută sub denumirea de „școala exegetică” sau „metoda exegetică”, constând în
suprasolicitarea virtuților legii, în respectul religios al textelor. Această metodă el o înlocuiește cu
metoda științifică. Gândirea lui Gény a exercitat o enormă influență asupra teoriei dreptului, fiind
îmbrățișată și completată critic de numeroși teoreticieni ai dreptului.
Ilustrul teoretician român Nicolae Titulescu a fost interesat de rolul creator al tehnicii
juridice. Celebrul profesor și diplomat elaborează (în cuprinsul Une theorie generale sur les droits
6

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
eventuels, 1907, p. I-VII) teoria drepturilor eventuale, categorie juridică nouă, care îmbogățea
tradiționala clasificare a actelor juridice. În România, îndreptându-ne atenția înspre lucrări „mai
contemporane” și fără să avem pretenția menționării tuturor autorilor de drept care au tratat ori s-
au arătat preocupați de acest domeniu, dorim să amintim contribuția unor reputați cercetători,
practicieni și profesori precum, Ioan Vida, Ilarie Mrejeru, Victor Dan Zlătescu, Nicolae Popa, Ion
Craiovan, Ioan Ceterchi, și alții.
3. Stabilirea direcției de cercetare și a obiectivelor
Considerăm de datoria noastră, atât din punct de vedere al pregătirii de specialitate cât și al
activității curente să susținem o lucrare de doctorat în această direcție și nădăjduim să aducem o
contribuție demnă de a fi luată în seamă în ce privește cercetarea domeniului atât de important al
facerii dreptului.
Conștientizând complexitatea temei tratate și, în aceste condiții, asumându-ne atât o
responsabilitate morală cât și una științifică, eforturile noastre se vor concentra spre a aduce în
modul cel mai clar, concis și accesibil în atenție cele mai importante noțiuni cu indicarea
posibilităților de aprofundare celor interesați (atât în cuprinsul lucrării cât și prin lucrările de
specialitate precizate în bibliografie). Prezenta nu își propune în niciun moment să epuizeze materia
supusă studiului ci doar să ofere o perspectivă de ansamblu asupra acesteia. Operând sub această
licență, conținutul prezentei va fi structurat în consecință existând posibilitatea ca unele dintre
subiectele tratate pe larg de autori de prestigiu, subiecte care, fără îndoială și-ar putea găsi un loc
binemeritat în cuprinsul unui conținut ca al prezentei, să fie tratate la un nivel marginal ori doar la
nivel referențial.
Obiectivul general al cercetării științifice din prezenta lucrare este acela al îmbunătățirii
nivelului cunoașterii în materia supusă analizei. Acest obiectiv se particularizează prin intermediul
unor obiective specifice, și anume:
a) reliefarea și analiza cadrului juridic ce reglementează relațiile sociale dintre diferiții actori
ai activității de elaborare și sistematizare a actelor normative;
b) reliefarea principalelor aspecte ale legiferării și analiza aprofundată a interacțiunilor
specifice;
c) oferirea unor repere de bună practică în tehnica legislativă;
d) prezentarea succintă a celor mai importante și reprezentative orientări în materie în țară
și în Uniunea Europeană.
Întrucât prezenta se adresează în egală măsură atât celor familiarizați cu subiectul tratat cât
și celor aflați la o primă lectură din această materie vom încerca pe de o parte să captăm atenția
lectorilor, pentru a le stârni interesul acestora pentru o aprofundare a subiectului și pe de altă parte
pentru a dezvolta dorința acestora de a se apleca asupra cercetării în acest domeniu de vârf.
4. Metodele de cercetare folosite
Pentru atingerea obiectivelor arătate mai sus s-a folosit o metodologie a cercetării științifice
adecvată domeniului studiat, compusă din metodele de cercetare științifică pretabile. Astfel, au fost
folosite analiza bibliografică, metoda logică, metoda istorică, metoda sociologică, metoda inductivă,
metoda deductivă, metoda comparativă și metodele cantitative.
Mijloacele avute în vedere au fost diferitele surse bibliografice menționate la sfârșitul
lucrării, încercându-se pe cât posibil ca data publicării acestora să fie una cât mai recentă, cu toate
că în materie juridică au fost utilizate fără rezerve și unele lucrări de referință, cu maximă
stabilitate în materia concepțiilor de filosofie a dreptului.
7

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
8

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CAPITOLUL I – ORDINEA JURIDICĂ, NUCLEU AL ORDINII SOCIALE
Secțiunea 1 – Preliminarii
Preocuparea filosofică pentru înțelegerea ordinii din univers, ca ordine bazată pe o anumită
unitate a tuturor lucrurilor, se situează încă în centrul interesului gândirii teoretice.
Meritul incomparabil al acestei concepții nu este însă acela de a oferi o explicație a unității și
ordinii lucrurilor din natură, ci, în primul rând, de a fi explicat și impus în conștiința filosofică ideea
existenței și obiectivității valorilor. Binele, Adevărul, Frumosul, Dreptatea etc., valori pe care anticii
le numeau de obicei virtuți, apar mai întâi la Platon ca realități obiective, de sine stătătoare,
independente de subiectivitatea oamenilor (adică de părerile lor nesigure privitoare la ce ar fi bine,
frumos, adevărat ori drept la un moment dat). Această distincție, care stă la baza gândirii europene,
reprezintă o replică la adresa tendinței sofiștilor antici – care, prin Protagoras, au afirmat că „ omul
este măsura tuturor lucrurilor ” – de a identifica realitatea cu aparența, adevărul cu opinia, (toate
bazate pe ideea că, în definitiv, nu există valori, toate valorile fundamentându-se pe aprecieri
relative, diferite de la om la om).
Secțiunea 2 – Ordinea socială
Noțiunea de ordine socială, privită ca ansamblu de norme, reguli, obligații, interdicții și
practici sociale care reglementează raporturile sociale dintre indivizii grupului social și organizații,
are două semnificații: a) succesiunea regulată a unor evenimente, fapte dintr-o societate; b)
organizarea politică a regimului politic dintr-o societate5. Este evident că fiecare sens al noțiunii de
ordine socială include și contrariul său, aceea de dezordine socială care poate apărea datorită
existenței unor zone de incompatibilitate a indivizilor.
Diverse curente și orientări teoretice din domeniul sociologiei au încercat să explice atât
fundamentele sociale și normative care conduc la apariția, continuitatea și dispariția succesivă a
ordinii sociale, cât și pe cele care conduc la transgresarea și înlocuirea ei cu o altă ordine care
controlează de cele mai multe ori cu cea veche.
Ordinea socială reprezintă condiția necesară dar nu și suficientă pentru stabilitatea și
funcționalitatea societății. Raportându-se la ea, indivizii nu au garanția că ceea ce ei întreprind va fi
acceptat ori recunoscut de ceilalți. Această temere, că participanții la viața socială nu își vor
îndeplini îndatoririle sau obligațiile, este accentuată și de faptul că de multe ori vor fi găsite
justificări pentru încălcarea, nerespectarea sau neîndeplinirea acestor obligații. Chiar în prezența
unei ordini sociale determinate este dificil să ne închipuim că toți indivizii vor accepta și respecta
necondiționat normele și regulile de conduită impuse de societate în absența unor mecanisme
coercitive și de constrângere mai mult sau mai puțin organizate și instituționalizate. Acesta este
motivul pentru care, în orice societate, ordinea socială este dublată de o ordine juridică sau de
drept, alcătuită dintr-un sistem ierarhizat de norme, reguli și prescripții care reglementează
acțiunile indivizilor pe baze normative și sunt elaborate de autoritatea legală și legitimă.
Secțiunea 3 – Conceptualizare
Ordinea juridică nu reprezintă decât stratul normativ, care legitimizează ordinea de drept, o
legitimizare formală, întrucât normele juridice pe baza cărora acționează, ca bloc unitar, ordinea de
drept sunt produse în conformitate cu o modalitate procedurală prevăzută de către o normă
presupusă a fi fundamentală, dacă ne vom referim din nou la teoria kelseniană6. Dacă avem în vedere
dreptul pozitiv statal/național, observăm că legiuitorul, fie el constituțional sau ordinar, își propune,
constant, să ordoneze creația sa normativă în jurul unei anume înțelegeri mai mult sau mai puțin
particulare a conceptului de ordine juridică, fără însă a folosi în mod consecvent și riguros conceptul
de ordine juridică.
5) Această din urmă semnificație are o conotație biologică deoarece presupune conformarea necondiționată a
indivizilor la cerințele sistemului
6) H. Kelsen, Doctrina pură a dreptului , București, Humanitas, 2000, p. 239.
9

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Secțiunea 4 – Ordinea juridică și societatea democratică
Democrația7 este un sistem de guvernare caracterizat prin participarea cetățenilor8 la
procesul de conducere9. Acest regim politic se definește, în principal10, prin: separația puterilor în
stat11; alegeri libere; pluralism; respectarea drepturilor și libertăților oamenilor12; domnia
majorității13 și protecția minorităților.
Democrația și statul de drept, așa cum se manifestă într-o țară sau alta reprezintă cadrul
social al exprimării și evaluării opiniei publice. În consecință, o societate democratică este
caracterizată de câteva repere care vor fi tratate pe scurt în cele ce urmează:
Conceptul de spațiu a cunoscut în 1962 un aport semnificativ, odată cu teza lui Jurgen
Habermas. Filozoful german analizează procesul în cursul căruia publicul, constituit din indivizi care
își folosesc rațiunea, își apropriază sfera publică aflată sub controlul autorității și o transformă într-o
sferă în care critica se exercită împotriva puterii statului.”
Abordările specialiștilor14 (analiști, sociologi, eseiști) insistă asupra individualizării practicilor
culturale și comunicaționale. Patrice Flichy confirmă că tendința actuală, de a „ trăi împreună dar
separat” sau fiecare în sânul propriei „ bule comunicaționale ”, precum și diminuarea frecventării
spectacolelor colective sunt fenomene marcante și greu de contestat.15 Dar în același timp, fiecare
dintre noi este adus în stadiul de a se gândi pe sine din ce în ce mai mult ca individ social și a-și
însuși activ normele apartenenței sale sociale. Paul Bead remarcă că „ grație în special științelor
umaniste, spațiul public penetrează vechea sferă privată, substituie structurile tradiționale de
socializare cu instrumentele sale de comunicare. ” Difuzarea, vulgarizată sau nu, a producțiilor
istorice, psihologice și chiar sociologice contribuie la întărirea acestei practici sociale ce se impune
tot mai mult în societățile moderne: „ obiectivarea de sine ”.16 Dominația mărfii este, înainte de
toate, dominația unui „ mod de producție”. Dacă efectele sale se observă cu precădere în sfera
consumului sau dacă sunt deosebit de vizibile în sfera culturii, în schimb, regularizarea comercială
tinde să controleze ansamblul practicilor sociale17.
7) „N-ar trebui să se vorbească așa mult despre democrație. Eu, în materie de democrație, nu am nici o părere
personală. Mă bizui pe doi gânditori clasici. Pe Platon și pe Aristotel. Platon susține că sunt trei forme de
guvernământ degenerate: tirania, oligarhia și democrația. Aristotel spune că democrația este sistemul face fiecare
ce vrea. și eu am spus: după cum se vede. (…) Bergson e mai cuviincios ca Aristotel și zice că democrația e singurul
sistem compatibil cu libertatea și demnitatea umană, dar are un viciu incurabil: n-are criterii de selecțiune a
valorilor. Deci democrația e sistemul social în care face fiecare ce vrea și-n care numărul înlocuiește calitatea…
Triumful cantității împotriva calității. Bergson a fost acuzat în micul dicționar filozofic al lui Stalin că e fascist. ” P.
Țuțea, Cugetări memorabile , copist Dana Iliescu, disponibilă la
http://www.research.rutgers.edu/~dnicules/romania/cugetari_memorabile.htm, consultat la 21.04.2014.
8) Conceptul de democrație este indisolubil legat de noțiunea de pluralism. Ea își găsește concretizarea în
multitudinea de partide și organizații politice, sindicale, religioase etc., exprimând diversitatea concepțiilor și
organizațiilor care se interpun între individ și stat. Prin instituirea pluralismului politic drept câmp de manifestare a
democrației, puterea politică nu mai tronează deasupra societății, ci se intersectează cu toate segmentele structurii
sociale într-un mecanism chemat să funcționeze pe baza legitimității, a libertății.
9) Democrația s-a dezvoltat și se dezvoltă numai în măsura în care relația dintre conducători și conduși (guvernanți și
guvernați) se înclină în favoarea celor din urmă, când condușii impun conducătorilor, prin modalități și mijloace
variate, respectarea drepturilor fundamentale ale individului.
10) Printre reperele (principiile) fundamentale ale democrației mai enumerăm și: guvernul alcătuit cu acordul celor
guvernați; domnia majorității; garantarea drepturilor fundamentale ale omului (un raport just între drepturi și
libertăți, între obligații și îndatoriri, între libertate și responsabilitate); existența unui cadru legislativ (în care să fie
prevăzute drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să se prevadă egalitatea în drepturi a tuturor cetățenilor
de a gândi și de a se organiza în mod liber, de a-și manifesta liber pozițiile față de conducători); alegeri libere și
echitabile (existența unui mecanism politic care să asigure condițiile pentru exercitarea liberă de către toți cetățenii,
a dreptului de a alege și de a fi aleși: vot universal direct și secret); respectarea procedurilor legale; limitarea
constituțională a puterii guvernanților; pluralism social, economic și politic; respectarea valorilor de toleranță,
pragmatism, cooperare și compromis; dreptul de organizare profesională și politică libere; existența mijloacelor de
informare în masă care să se manifeste liber; organizarea și conducerea democratică a societății să cuprindă toate
sferele vieții sociale.
11) Pentru o tratare mai detaliată a principiului separației puterilor în stat, a se vedea Capitolul III.
12) Toate democrațiile occidentale au recunoscut drepturile omului, printre care amintim: dreptul la libertate;
dreptul la libertatea de exprimare; dreptul la libertatea de gândire; dreptul la libertatea presei;- dreptul la viață;
dreptul la proprietate; dreptul la securitate; dreptul la întrunire și la asociere; dreptul la apărare egală din partea
legii; dreptul la o judecată promptă și dreaptă; dreptul la libertatea credinței și a conștiinței.
13) Pentru o tratare mai detaliată a principiului separației puterilor în stat, a se vedea Capitolul III.
14) B. Miege, Spațiul public: perpetuat, lărgit și fragmentat , p.175-176 în L'espace public et l'emprise de la
communication, Sous la dir. d'I. Paillart. Grenoble: ELLUG, 1995.
15) P. Flichy, Une histoire de la communication moderne: espace public et vie privee , La Decouverte, Paris, 1991.
16) P. Bead, Medias, mediations et mediateurs dans la societe industrielle , teză de doctorat de stat în științele
informării și ale comunicării, Universite Stendhal, Grenoble, 1986.
17) B. Miege, Op.cit., p.176-178.
10

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Reprezentarea este centrul funcționării regimurilor democratice. Democrația reprezentativă
se definește mai întâi din punct de vedere instituțional. Ea este asociată cu o împărțire teritorială
care stabilește zonele de responsabilitate și delimitează forța mizei electorale. În România, comuna,
orașul, municipiul, județul sunt unități vechi, constituite într-o epocă în care societatea românească
era eminamente rurală. Recent, crearea din nimic a regiunilor de dezvoltare ca urmare a necesității
absorbției fondurilor europene ar fi deschis un nou spațiu al reprezentării, reflectând dezvoltarea
țării dacă ar fi existat o asemenea dezvoltare. și mai recent, inițiativele de reorganizare
administrativă prin desființarea județelor existente și contopirea lor în regiuni trimițând la zone
istoric definite ale țărilor românești au dat naștere la discuții aprige cu privire la pertinența
configurației sau a dimensiunii lor, comparativ cu celelalte țări europene, cu istoria României și cu
cele deja existente18.
Aforismul: „democrația este cea mai proastă formă de organizare a societății umane cu
excepția tuturor celorlalte ” este binecunoscut cititorilor contemporani și nu numai. Conceptul ca
atare a devenit unul dintre cele mai des studiate și utilizate și adeseori apare într-un context populat
și de o serie de alte noțiuni aparținând științei politice. Etimologic, democrația19 este în strânsă
legătură cu noțiuni precum: putere, voință a poporului, partid politic, opinie publică. În acest mediu
este întrebuințat și conceptul de opinie publică concept abordat pe larg în lucrările unor politologi
sau sociologi precum Walter Lippman, Pierre Bourdieu, sau ale profesorilor Daniel Barbu și Septimiu
Chelcea și nu în ultimul rând în scrierile marelui teoretician al dreptului, J ürgen Habermas.
În Germania un reprezentant al celei de-a doua generații a școlii de la Frankfurt, Jürgen
Habermas, autorul lucrării de referință „ Sfera publică și transformarea ei structurală ”, consideră ca
apariția opiniei publice este datorată ascensiunii burgheziei în Europa: „ astfel despre o opinie
publică în sensul precis al cuvântului se poate vorbi de-abia în Anglia sfârșitului de secol al XVII-lea
și în Franța secolului al XVIII-lea ”. „Opinia publică mediază intre principiile abstracte ale legii
naturale și adoptarea suverană a legislației. ” În viziunea lui Habermas, concepția clasica a „ sferei
publice” a fost viciată în mod fatal cu ființa umană: în decursul secolului al XIX-lea, aceasta eliziune
a ieșit la suprafață, întrucât conflictul dintre capital și muncă a erupt în sfera schimbului presupus
liber și egal. De asemenea, putem să considerăm că, în contradicție cu punctul de vedere al lui
Bourdieu, dar întâlnindu-se cu concepția autorului lui „ Homo videns”, el considera că mass-media,
publicitatea, aparatura tehnică modernă, toate acestea reușesc ca în definitiv, să erodeze opinia
publică, ale cărei așteptări democratice vor veni periodic din partea elitelor politice.
Formarea democratică a unei opinii publice se află în centrul spațiului public. Producerea
opiniei publice este, pe de-o parte, legată de modul de legitimare a rolurilor „ mediacrației”, a
institutelor de sondare și a consilierilor în comunicare în ceea ce privește clasa politică. Opinia
publică exercită, pe de altă parte, o funcție de regularizare sau de gestionare a reprezentărilor
colective. Sondajele vizează nu atât să răspundă unei chestiuni științifice cât să aducă de pe o zi pe
alta datele fabricate după logica jocului politic și destinate să se întoarcă în politică. Ele vizează nu
atât să surprindă opiniile persoanelor interogate și să le înțeleagă fundamentul cât să procedeze la
niște mini-referendumuri. În cursul anilor '60, când politologii și-au însușit aceste tehnici de anchetă,
ei au inserat în conceperea și realizarea anchetelor, doxa lor politică. Astfel s-a ajuns ca tehnica
eșantionului reprezentativ să fie considerată un simplu substitut economic al tragerii la sorți din
listele electorale (nemaifiind percepută, așadar, ca o ocazie de a reflecta asupra noțiunii de grup
politic), iar tehnica chestionarului – un simplu substitut comod al buletinului de vot (și nu un mijloc
de problematizare a noțiunii de opinie în politică). La fel ca în politică, cei care realizează sondajele
nu adună opinii propriu-zise, ci numai răspunsuri la niște întrebări legate de opinie. Intervievații nu
sunt întrebați ce gândesc despre un subiect sau altul, ci doar sunt puși să aprobe sau să dezaprobe o
anumită opinie, gata formulată, care le este propusă ca și la alegeri. Cu alte cuvinte, operatorii de
sondaje determină anumite eșantioane reprezentative de cetățeni să voteze, acționând cu toate
mijloacele pentru a limita non-răspunsurile, percepute ca abțineri și, în consecință, condamnabile.
18) A se vedea spre exemplu succinta argumentație disponibilă la http://www.businessmagazin.ro/special/pro-si-
contra-regionalizarii-ce-avem-de-castigat-si-de-pierdut-8353597
19) Democrație s. f. formă de organizare politică a societății care proclamă principiul deținerii puterii de către popor.
◊ ~ sclavagistă = tip de democrație în care puterea era exercitată de stăpânii de sclavi; ~ burgheză = formă specifică
orânduirii capitaliste, prin care se încearcă să se asigure libertatea și egalitatea generală a cetățenilor în fața legilor;
~ populară = formă de democrație apărută într-o serie de țări din Europa și Asia, după cel de-al doilea război mondial,
în care puterea aparține clasei muncitoare în alianță cu țărănimea și alte categorii de oameni ai muncii; ~ internă de
partid = principiu organizatoric al partidului marxist-leninist potrivit căruia toți membrii săi ar avea dreptul de a
participa efectiv la rezolvarea problemelor legate de politica partidului și de viața internă de partid; ~ economică =
democrație care presupune participarea sistematică directă sau prin reprezentanți (inclusiv manageri), liber și expres
aleși ai poporului, la conducerea și realizarea procesului de producție, repartiție și schimb la toate nivelurile
economiei. (< fr. démocratie, gr. Demokratia), conform http://dexonline.ro/definitie/democra%C8%9Bie.
11

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Societatea civilă20 nu este o entitate per se, nu este un organism ca atare ci cuprinde forme
asociative de tip apolitic și care nu sunt părți ale unei instituții fundamentale a statului sau ale
sectorului de afaceri. În acest sens, organizațiile neguvernamentale – asociații sau fundații,
sindicatele, uniunile patronale etc., sunt actori ai societății civile, care intervin pe lângă factorii de
decizie, pe lângă instituțiile statului de drept pentru a le influența, în sensul apărării drepturilor și
intereselor grupurilor de cetățeni pe care îi reprezintă.
Secțiunea 5 – Ordinea juridică și „statul de drept”
Sintagma foarte des întrebuințată în ultima perioadă (mai ales în referire la raportul MCV21 și
„candidatura” României la statutul de membru deplin al spațiului Schengen), noțiunea de „stat de
drept” reflectă interdependența dintre cele două fenomene sociale, fiecare având tendințe opuse:
statul (puterea) care tinde spre dominație și supunere;
dreptul care urmărește ordonarea și frânarea.
Este demn de reținut punctul de vedere al lui L. Duguit care susținea că „ dreptul fără forță e
neputincios dar forța fără drept este o barbarie ” și, raportat la cele de mai sus, atunci când
discutăm despre stat de drept trebuie să luăm în considerare constanta echilibrare a raporturilor
celor două componente. Această perpetuă echilibrare a fost denumită în literatura de specialitate
„domnia legii”, cu alte cuvinte supremația absolută a legii în scopul menținerii nealterat a
conținutului drepturilor și libertăților individuale.
Conceptul statului de drept a fost elaborat în Europa continentală la sfârșitul secolului al XX-
lea de către doctrina juridică germană, însăși expresia „stat de drept – „ Rechtsstaat”- apare mai
întâi în terminologia juridică germană în secolul al XIX-lea, mai apoi în doctrina franceză sub forma
„État et droit”, pentru ca ulterior și treptat să se generalizeze pe bătrânul continent sub diferite
terminologii proprii fiecărei limbi22. Specialiștii apreciază că filosofia lui Immanuel Kant este cea care
a generat teoria juridică a categoriei „ Rechtsstaat”, mai cu seamă ideea gânditorului german cu
privire la societatea civilă în care individului îi sunt garantate drepturile naturale, întrucât pentru
Kant, constrângerea transformă starea precară a libertăților subiective în stat de drept.
Principiile „statului de drept” sunt repere metodologice de construire a lui. În opinia prof.
Tudor Drăganu23 principiile statului de drept sunt următoarele:
Principiul drepturilor și libertăților naturale ființei umane24;
Principiul adoptării democratice a legilor25;
20) Societatea civilă este ansamblul formelor de organizare care asigură „ o solidaritate și o capacitate de reacție
spontană a indivizilor și a grupurilor de indivizi față de deciziile statului și, mai în general, față de tot ce se petrece
în viața de zi cu zi a țării”, N. Manolescu, Societatea Civilă, România literară nr.39 din 2002.
21) Conform portalului oficial al mecanismului de cooperare și verificare, întreținut de Comisia Europeană,
„Mecanismul de Cooperare și Verificare reprezintă un proces de verificare regulată a progreselor pe care România și
Bulgaria le au în ceea ce privește reforma sistemului judiciar, corupția și crima organizată. România a solicitat
aderarea la Mecanismul de Cooperare și Verificare. Pentru a ajuta cele două țări să soluționeze aceste probleme
importante, Uniunea Europeană a decis să instituie un "mecanism de cooperare și verificare" special, destinat să
asigure un proces de aderare armonios și totodată să protejeze politicile și instituțiile europene.
În decembrie 2006, Comisia Europeană a stabilit o serie de criterii („obiective de referință”) pentru evaluarea
progreselor înregistrate în aceste domenii. ” Pentru mai multe detalii a se vedea portalul web al acestui mecanism:
http://ec.europa.eu/cvm/index_ro.htm.
22) „Estado de derecho” în spaniolă, e.g. http://www.un.org/es/ruleoflaw/, „ Stato di dirito” în italiană,
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/articolorivista/lo-stato-di-diritto-nel-xxi-secolo etc.
23) T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , Cluj, 1992.
24) Declarația drepturilor omului (1789) a preluat ideile de filosofie socială ale lui John Locke și a statuat în art. 2 că
„scopul oricărei asociațiuni politice este păstrarea drepturilor naturale și indescriptibile ale omului” , iar în art.16 a
rezumat concepția despre statul de drept: „ orice societate în care granița drepturilor nu este asigurată și nici
separația puterilor determinată, nu are constituție” . Principiul filosofic al drepturilor și libertăților naturale ale
ființei umane înseamnă nu numai că ființa umană, în individualitatea ei, se naște purtându-le, ci și faptul că, de când
există ființa umană, există drepturile și libertățile ei. Drepturile și libertățile inerente naturii umane sunt
imprescriptibile de către stat, pe de o parte, iar pe de alta sunt inalienabile de către cel care este titularul lor.
Aceasta înseamnă că statul este limitat tocmai de ceea ce e natural în drept, de individul uman, subiectul unui sistem
de drept fiind expresia sistemului dreptului, aceasta având și temeiul în condiția umană, pe coordonatele ei „ omni et
soli” aceleași.
25) Dacă „statul de drept” este statul domniei legii, ca să se impună respectului general legea nu poate fi expresia
arbitrară a voinței unei minorități de indivizi, ci ea trebuie să izvorască din principiul natural al drepturilor și
libertăților omului și să fie o sinteză a intereselor și aspirațiilor întregii comunități. Numai dacă legea va fi expresia
fidelă a voinței generale, ea va putea corespunde tuturor și fiecăruia, astfel încât să fie exclusă posibilitatea să
devină opresivă pentru unii și să creeze privilegii pentru alții. Acest principiu și-a găsit consacrarea încă în art.6 al
Declarației din 1789: „ Legea este expresia voinței generale. Toți cetățenii au dreptul de a concura, personal sau prin
reprezentanți, la formarea ei” .
12

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Principiul separației puterilor statului;
Principiul independenței justiției26.
Secțiunea 6 – Ordinea juridică a Uniunii Europene
Nu putem trata conceptul de ordine juridică fără a lua în considerare Ordinea juridică a
Uniunii Europene. Odată cu aderarea României la această construcție unică în lume, pilonii
așezământului european au devenit și punctele de sprijin ale societății noastre. Fără a intra în detalii
la acest moment în ce privește mecanismele Uniunii Europene (aceasta făcând obiectul unei scurte
prezentări în capitolul IV din prezenta), arătăm că ordinea juridică a UE reprezintă, lato sensu,
ansamblul de norme care guvernează raporturile juridice la care participă UE – raporturi juridice
stabilite de către UE cu următoarele categorii de subiecte de drept: statele membre, alte organizații
internaționale, persoane fizice și juridice din statele membre ale UE, întreaga legislație a UE în
vigoare.
Această nouă ordine juridică este guvernată de două principii: 1. Integrarea directă a ordinii
juridice a Uniunii Europene în ordinea juridică internă a statelor membre (teoria monistă), 2.
Aplicabilitatea prioritară a dreptului Uniunii Europene în dreptul intern al statelor membre .
Caracterele ordinii juridice a Uniunii Europene sunt: este o ordine juridică autonomă care se
reflectă în autonomia izvoarelor dreptului comunitar și în autonomia normelor UE, autonomia
reglementării jurisdicționale a diferendelor, este o ordine juridică integrată în dreptul statelor
membre.
26) În cadrul sistemului de frâne și contragreutăți, decurgând din aplicarea principiului separației puterilor în stat,
deosebit de importantă pentru realizarea țelurilor statului de drept este existența unei justiții independente, în
sensul unui sistem de organe chemat să înfăptuiască activitatea jurisdicțională, distinct de puterea legiuitoare și de
cea executivă și capabil să se sustragă influențelor acestora. Justiția este de stat, adică este organ al sistemului
etatic, cu funcția de a soluționa conflictele și litigiile, astfel încât ordinea de drept instituită de el să aibă
continuitatea nealterată, conform cu legile adoptate de organul său legislativ. Principalele garanții speciale prin care
se asigură aplicarea sancțiunilor în baza strictei respectări a legii și în baza unei obiective stabiliri a situației de fapt
sunt: independența instanțelor judecătorești, reglementarea funcționării acestor organe conform principiilor
contradictorialității, al dreptului la apărare și al obligativității motivării hotărârilor. Ca garanție a independenței
justiției în Constituția României din 1991 este prevăzută inamovibilitatea judecătorilor și stabilitatea procurorilor,
prevedere regăsită și în legile de organizare a justiției (statutul magistraților, organizarea justiției, organizarea și
funcționarea CSM). Una dintre premisele statului de drept este și supremația constituțională, reliefată în primul rând
prin controlul constituționalității legilor, pentru că în absența sa constituția nu are decât o importanță simbolică.
13

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
14

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CAPITOLUL II – ELABORAREA ACTELOR NORMATIVE
Secțiunea 1 – Actul juridic normativ
Actul juridic normativ (denumit uneori și „ lege” ca izvor de drept) are în prezent importanța
cea mai mare în sistemul izvoarelor dreptului. Locul fruntaș pe care îl deține actul normativ în
sistemul izvoarelor de drept se explică atât prin cauze istorice cât și prin motive care țin de
trăsăturile de conținut și de formă ale acestui izvor juridic în raport cu celelalte izvoare.
Poziția predominantă a actului normativ, în sistemul izvoarelor dreptului, în sistemele de
drept modern, este determinată de necesitatea de a se asigura securitatea și stabilitatea comerțului
juridic. Societatea resimte nevoia de siguranță, de claritate și ordine în cadrul raporturilor inter-
sociale, raporturi ce se caracterizează printr-un grad sporit de complexitate, printr-o accelerare,
fără precedent, a cursului legăturilor pe linia producției și schimbului de activități. Cutuma și
jurisprudența sunt izvoare de drept mai oscilante, mai puțin precise decât actul normativ. Actul
normativ previne nesiguranța dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în
societatea industrială modernă. Francis Bacon postula, cu privire la lege, că „t rebuie să fie certă,
întrucât, dacă nu este certă nu poate fi nici dreaptă. Pentru nevoia acută de siguranță se impune o
măsură sigură și permanentă. ” Într-o argumentație similară sub aspectul subiectului apărat, F . Bacon
afirma că „legile sunt edictate pentru a apăra drepturile poporului, nu pentru a hrăni avocații.
Legile trebuie să fie citite de toți, cunoscute de toți. [Legile, nota noastră] Trebuie să poarte o
formă, trebuie să fie insuflate cu spirit cu o filozofie, trebuie să fie date în mâna fiecăruia. ”27
Dreptul este un fenomen social care este necesar a fi privit prin prisma celor două dimensiuni
care îi dau expresie: adoptarea sa (edictarea normelor juridice) și realizarea sa, transpunerea în
viață, respectarea sa de către oameni în societate (aplicarea sau realizarea normelor juridice). În
aceste condiții se pune problema accesibilității dreptului întrucât, pentru ca regulile de drept să fie
respectate, ele trebuie să fie înfățișate destinatarilor lor, să fie exprimate într-un mod sau altul.
și în doctrină s-a afirmat, în același sens, că prima dintre condițiile ce asigură aplicabilitatea
dreptului o constituie suficienta sa definire28, care vizează asigurarea rigorii atât în planul
conceptualizării dreptului, a noțiunilor juridice, cât și în planul redactării actelor normative. O altă
exigență a principiului securității juridice, privește interpretarea legii întrucât, dacă elementul de
interpretare a dispozițiilor legale este inevitabil, principiul securității juridice impune și în această
privință anumite limite și rigori.
În activitatea complexă de elaborare a actelor normative este necesar a se avea în vedere o
anumită alcătuire, o structurare pe părți componente a acestora. De principiu, un act normativ are
următoarele elemente constitutive29: expunerea de motive; titlul actului normativ; preambulul;
formula introductivă; partea dispozitivă (dispoziții sau principii generale, dispoziții de fond – propriu
zise, dispoziții tranzitorii și finale); formula de atestare a autenticității actului; anexe.
Secțiunea 2 – Tehnica juridică
„(…) Este incorect să ai dispreț față de tehnică. Eu nu sunt tehnocrat, însă recunosc că în
bătălia pentru adaptare, tehnica este universal utilă. Dar asta nu înseamnă că tehnica poartă în ea
dimensiunea infinitului (…) ”30.
Noțiunea de tehnică31 în drept este relativ recentă; tehnica a existat întotdeauna, dreptul
neputând ființa fără ea. Ca ansamblu de procedee, de reguli în vederea stabilirii formulării și
aplicării dreptului, tehnica juridică a apărut odată cu dreptul și, în special, odată cu dreptul scris.
27) „Laws are made to guard the rights of the people, not to feed the lawyers. The laws should be read by all,
known to all. Put them into shape, inform them with philosophy, reduce them in bulk, give them into every man's
hand”, conform W.H.Dixon, Personal history of Lord Bacon: From unpublished papers , London: John Murray,
Albemable Street, 1861, p.34, disponibilă la books.google.ro.
28) J. Dabin, Theorie Générale du Droit, Dalloz, Paris, 1969, p. 268.
29) În România, părțile constitutive ale actelor normative sunt expres prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele
de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
260 din 21 aprilie 2010, cu modificările și completările ulterioare, art. 40).
30) P. Țuțea, Cugetări memorabile, copist Dana Iliescu, disponibilă la
http://www.research.rutgers.edu/~dnicules/romania/cugetari_memorabile.htm, consultat la 21.04.2014.
31) Tehnica este un ansamblu de procedee și deprinderi folosite într-un anumit domeniu de activitate conf.:
Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”, Dicționarul explicativ al limbii române , ed. a II-a, Ed.
Univers Enciclopedic, 1998.
15

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Conceptul de tehnică juridică este dezvoltat și pus în valoare de François Geny care în
operele sale științifice dă o nouă orientare științei dreptului. În lucrarea monumentală „Science et
technique droit privé positif” , Fr. Geny face distincția între „ dat” și „construit”, distincție foarte
importantă în înțelegerea tehnicii juridice. Geny își pune întrebarea dacă este dreptul un „dat” în
afara oricărei elaborări umane sau dacă este cumva un „construit” de către oameni. Răspunsul pe
care ilustrul profesor francez ni-l oferă este că „dat”-ul dreptului formează principiile generale ale
unei posibile viitoare reglementări, iar „construit”-ul este rezultatul tehnicii.32
În concluzie, conținutul noțiunii de tehnică juridică ne apare ca deosebit de complex, el
implică momentul receptării de către legiuitor a comandamentului social, aprecierea sa selectivă și
elaborarea normei (tehnica elaborării dreptului, tehnica legislativă), dar cuprinde de asemenea, și
momentul realizării (transpunerii în viață) normei de drept construite de legiuitor (tehnica realizării
și interpretării dreptului)33.
Tehnica legislativă este o parte constitutivă a tehnicii juridice fiind compusă dintr-un complex
de metode și procedee menite să asigure o formă corespunzătoare conținutului reglementărilor
juridice34.
Totuși, dreptul nu trebuie redus la o simplă punere în formă (dictată de metode și reguli
tehnice specifice) a „ dat”-ului social. Dreptul presupune, pe lângă măiestria legiuitorului, luarea în
considerare a influenței sistemului de valori, fiind, într-un anume sens, o rezultantă a acestui sistem.
Pentru acest motiv, arta de a formula legi este extrem de dificilă și cere nu numai o serioasă
informație, ci și un sentiment de utilitate socială și un fel de intuiție pe care nu o au decât foarte
puțini oameni. Istoria a conservat asemenea exemple: Solon – legiuitorul Atenei; Lycurg al Spartei;
Pittacus al Mitilenei, Napoleon Bonaparte, Iustinian etc.
Revenind la cele afirmate anterior referitoare la conceptele de „dat” și „construit” care stau
la baza întregii construcții a societății35, pe acest fond al determinării raporturilor dintre drept și
societate, sub aspectul nașterii acestuia, se pot face unele distincții semnificative. Atunci când
vorbim despre tehnica legislativă nu putem omite disciplina legisticii formale (știință a dreptului cu
un statut aparte).
La Congresul al 5-lea al Asociației Internaționale de Metodologie Juridică de la Montreux din
24–27 septembrie 1997, s-a definit legistica formală sau tehnica legislativă ca știința ce analizează
sistemul de comunicare și furnizează principiile menite să amelioreze cunoașterea textelor
legislative.36
Cercetători ai Consiliului Legislativ consideră că tehnica legislativă are ca subiect sistemul de
comunicare și, ca atare, ea are drept scop ameliorarea înțelegerii textelor normative37. Ioan Vida
opinează că „Legistica formală își propune ca obiectiv esențial asigurarea validității, previzibilității
și aplicabilității normei juridice, care are ca o componentă de sine-stătătoare cunoașterea normei,
asigurarea predictibilității sale, fără a se rezuma la aceasta ”.
Prin drept în general înțelegem ceea ce au sistemele de drept în mod constant, logic, necesar
formal și structural, așa cum au obiectele sociologiei, psihologiei sau economiei ori fizicii. Dreptul în
particular reprezintă dreptul european contemporan, dreptul francez al secolului XVIII, dreptul
românesc în perioada interbelică, etc. Așadar, fundamentul dreptului particular stă în dreptul în
general și atunci, ca să „ facem” o știință despre drept trebuie ca afirmațiile noastre să aibă
validitate prin aceste constante.
Legiuitorul nu elaborează legi (acte normative) cum poetul elaborează ( labor, -are = a munci)
un poem, stabilind metafore surprinzătoare și metonimii eclatante. Conduitele umane aflate în
exprimare rațională, semnalează ceea ce este în ordinea normativă și ceea ce nu este în această
ordine, ceea ce este nou în stabilita ordine, dar o tulbură sau o poate tulbura. Necesitatea
cunoașterii realităților sociale implică apropierea de ele, estimarea efectelor sociale posibile,
prevederea eficienței și oportunității edictării unei reglementări determinate. Acestea fiind spuse
totuși nu trebuie să poziționăm legiuitorul pe un piedestal rațional-științific, negându-i orice
libertate creatoare a spiritului. Aceasta nu are nici o înrâurire asupra caracterului conștient al
elaborării legii dar are menirea de a-i releva toate meritele creatorului de lege.
32) J.L. Bergel, Théorie générale du droit , 3e édition, Dalloz, Paris, 1999, p. 85 și urm.
33) N. Popa, Teoria generală a dreptului, Ediția 4, Editura C.H.Beck, București, 2012 , p. 177.
34) Ibidem, p. 221.
35) Raporturi care pun în evidență fundamentele sociale și transformările politice care au loc în societate și care
determină schimbările ce trebuie să aibă loc pe plan juridic, precum și aspecte tehnice care să facă posibilă
reglementarea legislativă a acestora.
36) I. Flămânzeanu, Elaborarea dreptului cu privire specială asupra legisticii formale , în Studii de Drept Românesc,
an 21 (54), nr. 1, p. 25–39, București, ianuarie–martie 2009 .
37) S. Popescu, V. Țăndăreanu , Probleme actuale ale tehnicii legislative , Editura Lumina Lex, București, 2004 , p.85.
16

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Preluând afirmația lui J. J. Rousseau, potrivit căreia „ poporul ajunge să disprețuiască legile
ce se schimbă în fiecare zi” , juristul român P . C. Vlachide subliniază: „ anchiloza legilor despărțite de
viață este o primejdie, dar aceasta nu înseamnă că trebuie să se schimbe, iar o democrație de
instabilitate ar fi și mai dăunătoare decât osificarea, dat fiind că lipsa de fermitate a unui sistem
legislativ este de natură să atace însăși valoarea, prestigiul și încrederea pe care trebuie să le
inspire orice lege, schimbarea grăbită a lor nefăcând decât să dovedească inutilitatea măsurilor
luate prin ele. Legile pot rămâne indefinit în vigoare, cu condiția ca o practică judiciară serioasă să
le ofere drumul către noi orizonturi științifice”38. Stabilă, legea conservă normele ce ocrotesc și
garantează valorile sociale din societate; dinamică, legea reglementează multitudinea conduitelor și
acțiunilor umane.
Noțiunea de sistem de drept implică faptul că normele juridice fixate în acte normative
formează un întreg complex în cadrul căruia se distribuie ierarhic, în interdependențe măsurabile, un
nou act normativ nu se adaugă sistemului existent, ci e integrat lui, datorită compatibilităților de
principii, de finalități, de structură.
Principiul corelării actelor normative este regula generală a cărei respectare orientează
activitatea creatoare de drept pe făgașul noncontradictorialității căci normele juridice alcătuiesc un
sistem care, prin natura sa, nu poate fi contradictoriu. Acest principiu are în vedere ca la
introducerea unui nou element în sistemul dreptului, acesta să fie compatibil cu celelalte elemente
ale sistemului, să se armonizeze cu acestea și presupune eliminarea antinomiilor juridice și
realizarea unei armonii și a unei compatibilități evidente între componentele sistemului de drept.
Același principiu ne obligă, totodată, să asigurăm concordanța normelor dreptului intern cu cele ale
dreptului internațional și cu cele ale dreptului european.
Principiul accesibilității și economiei de mijloace în elaborarea actelor normative dă expresie
exigențelor de tehnică legislativă în procesul de creare a dreptului, conducând la elaborarea unor
construcții juridice suple, clare și predictibile, apte de receptare socială și de o respectare liber
consimțită.
De principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre
acestea numărându-se și previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de
precis și clar pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o suficientă precizie a actului normativ
permite persoanelor interesate să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței,
consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur este dificil să se adopte legi redactate
cu o precizie absolută, dar și cu o anume suplețe, însă caracterul mult prea general și, uneori, chiar
eliptic nu trebuie să afecteze previzibilitatea legii39.
Montesquieu arăta că legea trebuie să fie concisă și simplă iar termenii întrebuințați într-o
lege să aibă același înțeles în mintea tuturor oamenilor. Legile nu trebuie să fie subtile, ele fiind
făcute pentru oamenii de rând. Alți autori40 susțin că legea nu-și va putea îndeplini scopul decât dacă
este precisă, clară, sau, așa cum afirmă Sir James Henry Sumner Maine, dacă îndeplinește trei
condiții: să fie clară, elegantă și precisă41.
Actele normative sunt impersonale, ceea ce înseamnă că se adresează tuturor destinatarilor
săi indiferent de nivelul lor intelectual și, în consecință, de posibilitățile diferite de receptare a
mesajului normativ. Legiuitorul, care, potrivit lui Rudolf Ihering42, trebuie să gândească profund ca un
filosof și să se exprime (clar) ca un țăran, este obligat să folosească în construcția normativă un
limbaj clar, concis, pe înțelesul tuturor, astfel încât să evite pe cât posibil confuziile, controversele,
reacțiile sociale negative, eludarea legii, datorate unui text normativ formulat în disprețul acestei
reguli (a accesibilității).
Cerința economiei de mijloace în elaborarea normativă poate fi înglobată următoarelor două
principale reguli ce trebuie avute în vedere43: evitarea repetițiilor și evitarea contradicțiilor;
38) P. C. Vlachide, Repetiția principiilor de drept civil , București, Editura Europa Nova, 1994, p. 13.
39) A se vedea în acest sens Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 25 noiembrie 1996, pronunțată în
Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru
împotriva României, paragraful 55, sau Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunțată în Cauza Leempoel & S.A. ED.
Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59 citate în Decizia Curții Constituționale nr.196/2013 publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.231 din 22 aprilie 2013.
40) A. Vallimărescu, Tratat de enciclopedia dreptului , Ed. Al. T . Doicescu, București, 1932, p. 323-324.
41) H. Maine, The Ancient Law, Its Connection with the Early History of Society, and Its Relation to Modern Ideas (1
ed.), London: John Murray, la https://archive.org/details/ancientlawitsco18maingoog
42) R. von Jhering (Ihering) , Der Kampf ums Recht, Vienna 1872, http://books.google.ro/books?
id=A_MJAAAAIAAJ&printsec=frontcover&dq=Rudolf+von+Jhering+the+struggle+for&source=bl&ots=Bn5Of7vn9d&sig=8G
b9UmDx3_nflFRXNFU2fNvLYjk&hl=en&ei=yxJqTMaNMoWFnQeGvenCBQ&sa=X&oi=book_result&ct=result&redir_esc=y#v
=onepage&q&f=false, 08.02.2014.
43) V.D. Zlătescu, Introducere în logistica formală, Editura Rompit, București, 1995, p. 135 și urm.
17

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
„Definiția, după mai mulți autori, este apanajul teoreticienilor și de aceea se afirmă că, în
textele de lege, definițiile trebuie evitate. Este aici prezentă o concepție care confundă definiția
teoretică cu definiția legală. ”44 Definirea unor termeni legali este necesară într-un text normativ
deoarece ea impune un sens anume unor termeni, în cadrul unuia sau mai multor acte normative. Ea
este obligatorie într-un text de lege numai în sfera sa de aplicare, dincolo de aceasta fiind
inoperantă pentru că ea este exclusiv un instrument de tehnică legislativă45.
Trimiterea este un alt procedeu tehnic folosit destul de des întrucât datorită lui textul juridic
nu este excesiv de încărcat rămânând exact acele noțiuni de care are nevoie destinatarul său.
Potrivit acestei tehnici, după ce termenul sau expresia a fost folosită prima dată, e suficient să se
facă în articolele următoare o simplă referire la textul în care a fost folosită inițial. Trimiterile pot să
opereze de la un articol al unei legi la altul sau de la o lege la alta.46
Asimilarea, ca procedeu de tehnică legislativă, constă în supunerea unei categorii de subiecte
sau de situații juridice regimului creat pentru o altă categorie47. Ea este destul de des întrebuințată,
aproape în toate ramurile dreptului.
Prezumțiile juridice sunt procedee tehnice de o deosebită importanță pe care legiuitorul le
utilizează în construcțiile juridice „ Ele sunt definite drept operațiuni intelectuale prin care se
admite existența unui fapt prin proba altui fapt. ”48. V.D. Zlătescu afirmă că „prezumțiile – absolute
sau relative – sunt folosite de legiuitor nu pentru a ascunde adevărul, nici pentru a impune un
adevăr convențional. Rațiunea lor este tocmai aceea de a ajuta la aflarea adevărului, prin
generalizarea unei experiențe îndelungate, atunci când a-l afla este dificil.”49
Ficțiunea juridică reprezintă un procedeu de tehnică, în conformitate cu care, un anumit
fapt este considerat ca existent sau ca stabilit, deși el nu a fost stabilit sau nu există în realitate.
Ficțiunea pune în locul unei realități, alta inexistentă50.
Referindu-se la rolul ficțiunii juridice, Mircea Djuvara remarca: „Dreptul lucrează mereu cu
ficțiuni și este de observat în evoluția dreptului că ficțiunea a fost una din pârghiile cele mai
importante de progres ale dreptului. Ficțiunea este o minciună și totuși dreptul o consacră. Cum?
Prin ce minune?51”. Răspunsul și-l dă singur Mircea Djuvara când afirmă că ficțiunea este „numai un
mijloc ajutător al soluției pentru desăvârșirea idealului de justiție”.
În sprijinul principiului economiei de mijloace întâlnim, ca procedeu tehnic – nu ca unul
general – cuantificarea, care este folosită în situații în care legiuitorul dorește să reglementeze cât
mai precis și în conformitate cu principiul mai sus enunțat.
Spre deosebire de definire pe cale de enumerare, ea pornește de la un grad mai înalt de
generalitate pentru a coborî la ipostaze mai aproape de concret, clasificarea, pornește de la premisa
unei generalizări, tinzând spre gruparea unor elemente distincte într-o idee comună. Cerința
esențială a acestui procedeu de tehnică legislativă este ca toate elementele clasificării să fie
subsumabile unei idei generale și să nu fie luate în mod arbitrar.
„Alterarea conceptelor ” constă în substituirea, în locul unei idei greu sau imposibil de
determinat, a unei idei vecine care, în mod evident, nu se poate suprapune celei dintâi, fiind mai
puțin adecvată decât aceasta pentru ilustrarea sensului exact al intenției legiuitorului.
Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și
complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea
temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislației
din acel domeniu, precum și a reglementărilor similare din legislația străină, în special a țărilor
Uniunii Europene. Activitatea de documentare vizează, în egală măsură, procesul de creare a
dreptului, domeniu în care eforturile cercetătorului se îndreaptă, pe de-o parte, spre cunoașterea
generală a obiectivului viitoarei reglementări juridice, spre identificarea legislației în vigoare în
raport cu care urmează a fi luate decizii privitoare la abrogarea acesteia, la preluarea unor
reglementări juridice în noul act normativ sau la rămânerea în vigoare a unora dintre actele
normative existente, în tot sau în parte.52
Cunoașterea generală, bazată pe o cercetare documentară de același gen, își propune să
asimileze totalitatea datelor umane, sociologice, filosofice, politice, economice, sociale, istorice și
44) M. Bădescu, Teoria generală a dreptului , 2013, p.221.
45) Victor Dan Zlătescu, Introducere în legistica formală , București, Ed. Rompit, 1995, p. 136.
46) M. Bădescu, Teoria actului juridic, 2003, p. 28.
47) M. Bădescu, Teoria generală a dreptului , 2013, p.228.
48) Ibidem, p.229.
49) V. D. Zlătescu, Op.cit., p. 135.
50) M. Bădescu, Teoria actului juridic, 2003, p, 31.
51) M. Djuvara, Teoria generală a dreptului (Enciclopedie juridică), vol. III, București, 1930, p. 458.
52) M. Grigore, Tehnica normativă, Editura C. H. Beck, București, 2009, p.121.
18

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
de altă natură asupra problematicii ce urmează a fi supusă cercetării științifice. În schimb,
cercetarea dreptului pozitiv sau a legislației în vigoare urmărește o regrupare a elementelor de drept
existente asupra problemei ce urmează a fi soluționată. Dincolo de obiectul cercetării științifice,
efectuarea acesteia este subordonată față de două demersuri intelectuale: analiza materialului
documentar și sinteza acestuia.
Documentarea, în general, pentru un legiuitor, va consta în extragerea soluțiilor legislative, a
soluțiilor judecătorești, a concluziilor și propunerilor formulate de doctrina juridică, utile pentru
elaborarea proiectelor de lege sau de alt act normativ. În desfășurarea documentării trebuie să se
pornească de la un plan care să cuprindă zonele ce urmează a fi investigate și principalele probleme
care formează obiectul investigației documentare. Materialele sunt trecute în fișe tematice care la
rândul lor se grupează după problemele propuse pentru investigare. Pe baza analizei materialului
documentar se realizează operațiunea de sinteză, care duce la găsirea celor mai importante
principii, concepte, soluții juridice ce vor sta la baza viitoarei reglementări.
Pe măsură ce tehnica evoluează, documentarea clasică este tot mai mult înlocuită cu
informatica documentară, instrumentul postmodernist de stocare a datelor și de utilizare eficientă a
informațiilor necesare juristului și funcționarului public. Esența informaticii documentare o
constituie noile metode de stocare și utilizare a informațiilor, devenite din ce în ce mai complexe și
mai numeroase.
Cercetarea juridică în termeni metodici ca: finalitate, comandă, control, feedback a devenit
din ce în ce mai amplă și aprofundată constituindu-se „ Juscibernetica” termen care indică orice
aplicație a conceptelor și metodelor cibernetice în drept. Pe terenul informaticii juridice,
cercetătorul jurist este plasat într-o lume care se dezvoltă din ce în ce mai accelerat – Cyberspace –
denumire generică dată mediilor de realitate virtuală și mediilor de realizare a magistralelor
informaționale cu ajutorul calculatoarelor. Există o „ Declarație de independență a Cyberspațiului ” în
care se precizează: „ Vom crea o civilizație a minții în Cyberspațiu. Fie ca ea să devină mai umană și
mai cinstită decât lumea pe care guvernele noastre au creat-o până acum ”. În această lume unealta
inevitabilă a juristului este calculatorul care a pătruns deja în lumea juridică în documentare ca un
prețios auxiliar, în procesul de învățământ, în elaborarea actelor normative și darea unor decizii cu
caracter repetitiv, în gestiunea informatică53 ș.a.
Secțiunea 3 – Motivarea și prezentarea proiectelor de acte normative
Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a introdus o
reglementare de sine stătătoare și precisă cu privire la motivarea actelor normative, stipulând în
acest sens că proiectele de acte normative ce se supun spre adoptare trebuie însoțite de următoarele
instrumente de prezentare și motivare [a rt.30 din Legea nr.24/2000] :
a) expuneri de motive – în cazul proiectelor de legi și al propunerilor legislative;
b) note de fundamentare – în cazul ordonanțelor și al hotărârilor Guvernului; ordonanțele
care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum și ordonanțele de
urgență se transmit Parlamentului însoțite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a
acestora;
c) referate de aprobare – pentru celelalte acte normative;
d) studii de impact – în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al
proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și
supuse aprobării Parlamentului.
În ce privește conținutul studiului de impact, art.33 din Legea nr.24/2000 tratează detaliat
materia. Astfel, scopul elaborării studiului de impact este de a estima costurile și beneficiile aduse în
plan economic și social prin adoptarea proiectului de lege, precum și de a evidenția dificultățile care
ar putea apărea în procesul de punere în practică a reglementărilor propuse. Studiul de impact este
întocmit, de regulă, de structurile de specialitate în domeniu ale administrației publice centrale, la
cererea Guvernului. Pentru propunerile legislative inițiate de deputați sau de senatori, studiile de
impact se întocmesc prin grija ministerelor de resort, la solicitarea comisiilor parlamentare.
Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative este considerată a fi
modalitatea de fundamentare pentru soluțiile legislative propuse și trebuie realizată înainte de
adoptarea actelor normative. Fundamentarea noii reglementări trebuie să aibă în vedere atât
evaluarea impactului legislației specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act
normativ, cât și evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le
implementează.
53) V. Hanga, Calculatoarele în serviciul dreptului , Ed. Lumina Lex ,București, 1996, p.5-68.
19

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Legea nr.24/2000 reglementează, la art.31, în mod exhaustiv materia instrumentului de
prezentare și motivare și sub aspectul conținutului acestuia. Instrumentul de prezentare și motivare
include conținutul evaluării impactului actelor normative.
Deși în cadrul instrumentului de motivare sunt prezentate ideile de bază ale reglementării,
acestea nu trebuie să rezume legea, în mod evident un atare conținut fiind incompatibil cu scopul și
rațiunea sa, ci să explice temeiul legii, ratio legis. Motivarea trebuie să facă trimitere la forma
actului normativ pe care îl însoțește; cu alte cuvinte, motivarea este necesar să fie în mod constant
revizuită și readaptată formei și conținutului actual al actului normativ căci, dacă pe parcursul
dezbaterilor cu privire la soluțiile actului normativ, intervin schimbări ale acestor soluții, motivarea
trebuie să prezinte rațiunea acestora.
În conformitate cu prevederile art.9 din legea nr.24/2000, în cazurile prevăzute de lege, în
faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților
interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. După elaborarea lor și
încheierea procedurii de avizare de către autoritățile interesate în aplicarea acestora, proiectele de
legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ
ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ. Acesta din urmă aviz este un
aviz de specialitate și are caracter consultativ . Totuși, observațiile și propunerile Consiliului
Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă trebuie acute în vedere la definitivarea
proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de
prezentare a proiectului sau într-o notă însoțitoare. Avizul Consiliului Legislativ se formulează și se
transmite în scris putând fi favorabil, favorabil cu obiecții sau propuneri ori negativ. Avizele
favorabile care cuprind obiecții sau propuneri, precum și cele negative se motivează și pot fi însoțite
de documentele sau de informațiile pe care se sprijină.
Funcția socială a dreptului este de a regula comportamentul membrilor unei comunități și
funcționarea instituțiilor sociale prin intermediul normelor. Normele juridice trebuie să capete o
expresie socială, să dobândească o formă, un înveliș care să le facă socialmente comunicabile.
Gândirea și voința legislativă sunt exprimate social cu ajutorul limbajului – scris în cazul legilor scrise
– vorbit în cazul cutumei.
Începând cu faza teologică a dreptului și până în prezent, cuvântul a reprezentat
materializarea gândirii, gândirea însăși. În perioada antică, cuvântul capătă o importanță
extraordinară ca element al formalismului juridic devenind obligatoriu, în procesul de aplicare a
dreptului. De altfel, fetișismul cuvântului, al formelor verbale, devenise o componentă a filozofiei
antice. Cuvintele, termenii exprimă și astfel fixează noțiunile, conceptele, ideile care alcătuiesc
scheletul logic al legii. Cu ajutorul cuvintelor înlănțuite în rețeaua construcțiilor morfo-sintactice,
legiuitorul reușește să trezească în mintea membrilor comunității o gândire și o simțire aproape
identică cu cea pe care a ales să o exprime.
Limbajul este un ansamblu care utilizează sistemul complex al limbii, dar care, în interiorul
acestei limbi, a stabilit un cod și și-a organizat un sistem propriu. Fiecare limbaj utilizează într-o
anumită măsură complexitățile sistemelor organizaționale, morfologia, sintaxa, stilistica, organizând
o serie logică de semnificanți pornind de la resursele lexicale în scopul de a exprima noțiunile și de a
conceptualiza sistemele specifice domeniului avut în vedere. În materializarea regulilor de drept și în
punerea lor în accepțiunea largă a cuvântului, un rol foarte important revine limbajului juridic.
Limbajul juridic apare, așadar, ca avatar a tehnicii juridice.
În ceea ce privește folosirea termenilor și expresiilor latinești5455, deși în limbajul curent
prezența lor începe să se facă din ce în ce mai puțin simțită, ea se menține în domeniul dreptului și
în unele domenii precum biologia, medicina, teologia, latina fiind în acest caz un instrument al
comunicării științifice, metaforic spus „amprenta universalității”. Influența Dreptului Roman și
implicit a limbii latine asupra lexicului juridic a fost covârșitoare. Romanii au fost primii în istoria
omenirii care au elaborat o știință și o tehnică juridică. Fondul latin constituie baza terminologiei
dreptului aparținând tradiției romaniste sau civiliste, din care face parte și dreptul românesc. Acești
termeni, locuțiuni și adagii dețin o foarte mare densitate informațională, evitându-se în acest fel
recurgerea la perifraze laborioase : res iudicata pro veritate accipitur – „lucrul judecat e acceptat ca
exprimând adevărul”, onus probandi incubat actori – „sarcina probei revine reclamantului”, testis
unus, testis nullus – „un singur martor echivalează cu lipsa de martori” etc.
Tonul textelor juridice este solemn, mai cu seamă în textele normative, în care statul este cel
care „vorbește”, obiectivul fiind impunerea respectării normei care organizează viața în societate.
54) Prezenta parte reprezintă o preluare a studiului de o relevanță semnificativă pentru demersul nostru, elaborat de
doamna A. Sferle, http://ebooks.unibuc.ro/filologie/discurs/Capitolul%202.htm, 08.03.2014, adaptat la cerințele
prezentei.
55) Conform A. Sferle, Op.cit., p.8-9.
20

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Ca o tendință generală a textului juridic, se remarcă secvențe oratorice foarte extinse. De multe ori,
lipsesc conectorii, dat fiind numărul mare de forme impersonale care apar în aceste texte. Acest fapt
se repercutează direct asupra interpretării textelor, obligând receptorul să se mențină într-o
constantă „alertă” pentru a obține nuanța semantică exactă. Repetiții, construcții greoaie,
artificiale, uneori chiar cu tendință pleonastică s-au impus ca formule de specialitate, cu sensuri și
utilizări precise, consacrate. Abstractizarea, impersonalizarea și predominanța nominală sunt
trăsături generale ale stilului juridic generate de funcțiile lui comunicative specifice.
Secțiunea 4 – Procedee tehnice de entropie și creație în legiferare
Actele normative, ca principale instrumente de reglementare și de reflectare a relațiilor
sociale, sunt supuse, pe parcursul existenței lor, anumitor intervenții, ca urmare a schimbărilor cu
caracter politic, social, economic sau cultural ce apar în domeniul reglementat. După intrarea în
vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente
legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele
asemenea.
Teoria abrogării actelor normative poate fi sintetizată într-un singur principiu: legea nouă
abrogă legea anterioară ( lex posterior derogat priori ). Abrogarea este o instituție absolut necesară
pentru menținerea echilibrului dintre cerințele sociale și reglementarea legală. Ea este instrumentul
prin care sunt scoase din vigoare acele acte normative care nu mai corespund acestor cerințe.56
Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor
articole și alineate ale acestuia și în redarea lor într-o nouă formulare. Între abrogare și modificare
există o zonă comună: aceea că ambele modalități produc o schimbare în textul afectat, care fie că
nu se mai aplică deloc pentru viitor – în cazul abrogării – fie că va avea un cuprins diferit – în cazul
modificării. Se poate afirma că modificarea cuprinde – virtual – două momente: acela al abrogării
textului anterior (evident numai sub aspectele atinse de modificare) și cel al edictării unei norme
diferite de cea anterioară.57
Completarea actului normativ constă în introducerea unor dispoziții noi, cuprinzând soluțiile
legislative și ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale
existente, prin utilizarea unei formule de exprimare cum ar fi: „ după art. … se introduce un nou
articol … , cu următorul cuprins … ”. Completarea poate fi înțeleasă ea însăși ca o modificare
deoarece textul actului normativ devine altul după completare. Mai mult chiar, în unele cazuri,
completarea, deși nu se ține de litera textului inițial, îl afectează, ca în cazul în care prin
completare se stipulează anumite excepții la acest text, care capătă acum caracterul unei
stipulațiuni de principiu.58
Actul normativ modificat sau completat în mod substanțial se republică, având la bază
dispoziția cuprinsă în actul de modificare, respectiv de completare. Sediul legal al acestei materii se
găsește în Legea nr.73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ.59 În
vederea republicării actului normativ, se realizează integrarea prevederilor modificate sau a celor de
completare în ansamblul reglementării, actualizându-se denumirile schimbate între timp, cum ar fi
cele ale unei instituții sau localități, dându-se atunci când s-a dispus expres, o nouă numerotare a
articolelor, capitolelor și celorlalte structuri ale actului.
Derogarea presupune crearea unui câmp de relații sociale cărora nu li se aplică norma
specială din domeniu, ci una diferită. Ideea de derogare implică existența unui act normativ general,
care – în mod firesc, de altfel – se aplică necondiționat tuturor raporturilor și situațiilor juridice. Prin
actul derogator, unul sau mai multe acte sau situații particulare sunt scoase de sub incidența normei
generale, căpătând o reglementare diferită.
În cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ
de același nivel sau de nivel superior. În această situație se vor prevedea, în mod expres, data la care
se produce suspendarea, precum și durata ei determinată. La expirarea duratei de suspendare actul
normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare. Prelungirea suspendării
ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziției suspendate poate face obiectul unui
act normativ sau al unei dispoziții exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.60
În cazul în care, după publicarea actului normativ se descoperă erori materiale în cuprinsul
său, se procedează la publicarea unei note cuprinzând rectificările necesare. Nu este permisă
56) V.D. Zlătescu, Op.cit., p. 135 și urm.
57) Ibidem, p.97;
58) Ibidem, p. 104.
59) Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004.
60) M. Bădescu, Teoria generală a dreptului, 2013, p.256.
21

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
modificarea prevederilor unor acte normative prin recurgerea la operațiunea de rectificare, care
trebuie limitată numai la erorile materiale. Rectificarea se face la cererea organului emitent.
22

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CAPITOLUL III – PROCEDURILE NORMATIVE NAțIONALE
Secțiunea 1 – Funcția normativă a statului
Activitatea de elaborare a actelor normative este una dintre activitățile fundamentale ale
statului și, în același timp, una dintre modalitățile de exercitare a puterilor sau funcțiilor statului (în
special a funcției normative). În consecință, trăsăturile principale și finalitatea activității de
elaborare a actelor normative sunt direct condiționate de sistemul de stat și de drept respective.
O definiție a statului, rămasă celebră până în epoca modernă, a fost formulată de Marcus
Tullius Cicero: „statul este res populi, adică este cauza poporului (o grupare de oameni asociați unii
cu alții prin adeziunea lor la aceleași legi și printr-o comunitate de interese) ”.
Așadar, există o diversitate de concepții asupra Statului datorită, desigur, în mare măsură
ideilor personale ale diferiților autori asupra originii și evoluției Statului, dar, mai ales, asupra
Statului ideal61. În tot cazul, aceste definiții date Statului evidențiază două tendințe fundamentale:
una realistă și alta abstractă. Prima este preocupată să facă din Stat o ființă a lumii juridice, un
subiect activ și pasiv de drepturi, cea de-a doua încearcă să cerceteze realitățile care au format
Statul, care îl mențin și care îl conduc în viitor.
Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separațiunii puterilor în stat, inspirat
atât de anticul Aristotel, cât și de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului
englez, care a cunoscut separațiunea puterilor încă din sec. XIII. Acest principiu al separațiunii
puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. În lucrarea sa „ De l’esprit des lois ”,
Montesquieu realiza un tip de regim politic în care se punea în valoare o guvernare moderată, prin
asigurarea separațiunii puterilor și a libertăților politice. El afirma că libertățile politice nu se pot
exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată: „ Tout homme qui a du pouvoir est porté
à en abuser … Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir ”.
În România, activitatea normativă este desfășurată de anumite autorități publice abilitate
prin Constituție sau alte acte normative; și anume, autoritatea legislativă (Parlamentul) și
autoritățile (organele) puterii executive (autoritățile administrației publice centrale și locale).
Secțiunea 2 – Transparența decizională și accesul la informațiile de interes public – garanții ale
participării cetățenilor la legiferare
În efortul de a defini (construi) propoziția normativă (norma juridică) legiuitorul trebuie să
asigure, pe baza unui studiu aprofundat al realității, corespondența necesară între fapt și drept.
Actul normativ (ce urmează a fi adoptat) nu poate aborda un domeniu social oarecare fără a se fi
cercetat consecințele politice, sociale, economice, financiare, culturale, psihologice ale
reglementării precedente, fără a se fi stabilit disfuncțiile acesteia și fără a se căuta în mod științific
soluțiile pertinente pentru remedierea acestor disfuncții.
Atunci când se vorbește, în legătură cu sectorul public din România, despre acces la
informații și transparență, referirea este, îndeobște, la aplicarea a două legi, cea a accesului la
informațiile de interes public și cea a transparenței decizionale în administrația publică.
Prin acces la informații înțelegem accesul la orice informație care privește sau rezultă din
activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de
modul de exprimare .
Prin transparență înțelegem procedura prin care cetățenii și organizațiile constituite de
aceștia își pot exprima opiniile și interesele în legătură cu elaborarea de acte normative și în
legătură cu luarea unor decizii administrative . Instrumentele pe care le au la îndemână sunt
consultarea lor de către autoritățile publice în legătură cu proiectele de acte normative și
participarea la ședințele publice ale respectivelor autorități.
Pe domeniile accesului la informații și a transparenței, implementarea în România a aquis-ului
comunitar este destul de paradoxală. Legea română a accesului la informațiile de interes public are
61) A se vedea și I. Deleanu, Drept constituțional și instituții politice , București, 1991; I. Muraru, Drept
constituțional și instituții politice , Editura Actami, București, 1993; C. Dissescu, Drept constituțional, București,
1915; P. Negulescu, Curs de drept constituțional român, 1927; G. Vrabie, Drept constituțional și instituții politice
contemporane, Editura „Chemarea”, Iași, 1992; I. Ceterchi, I. Craiovan , Introducere în teoria generală a dreptului ,
Editura ALL, București, 1993; M. Bădescu, Teoria generală a dreptului , Editura Sitech, Craiova, 2013; I. Craiovan,
Teoria generală a dreptului , Editura Militară, București, 1997; I. Craiovan, Tratat elementar de teoria generală a
dreptului, București, Ed. ALL BECK, 2001; N. Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Actami, București, 1996 ; A.
Naschitz, Teorie și practică în procesul de creare a dreptului , București, Ed. Academiei, 1969.
23

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
standarde superioare reglementărilor europene, fapt ce duce la situația destul de rară ca adoptarea
unei directive europene să fie privită ca un pas înapoi față de drepturile deja câștigate de cetățenii
români – ne referim la prevederile privind reutilizarea informației deținute de entitățile publice. În
materia transparenței decizionale, așa cum am definit-o la început, procedurile române de
consultare sunt superioare, ca nivel de reglementare, celor europene.
Legea transparenței nu trebuie confundată cu legea privind accesul la informațiile de interes
public și nici cu democrația directă. Spre deosebire de legea accesului la informațiile de interes
public, care permite accesul cetățeanului la informațiile publice gestionate de diverse entități
publice, legea transparenței oferă posibilitatea cetățenilor de a participa activ la procesul de
elaborare de reglementări prin sugestii adresate autorităților administrației publice. De asemenea,
spre deosebire de democrația directă, legea transparenței nu conferă cetățenilor dreptul de a lua
decizia finală cu privire la reglementările care vor fi adoptate. Acest rol va fi în continuare asumat
de autoritățile administrației publice care vor decide dacă includ sau nu în proiectele de
reglementări informațiile și sugestiile primite din partea cetățenilor, organizațiilor neguvernamentale
și asociațiilor de afaceri.
Informația de interes public este definită ca fiind orice informație care privește sau rezultă
din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau
de modul de exprimare. Toate informațiile gestionate de autoritățile și instituțiile publice sunt
informații publice. Informațiile de interes public sunt atât cele care privesc activitatea unei
autorități sau instituții publice (indiferent de autorul informației), cât și cele care rezultă din
activitățile respectivei instituții. Informația publică nu depinde de suportul, forma sau de modul de
exprimare. Document poate însemna orice mediu de stocare a informațiilor: documente pe suport de
hârtie, medii de stocare ale calculatoarelor (suporturi optice, benzi magnetice, casete, dischete,
hard-discuri), microfilme, dispozitive de procesare portabile (agende electronice, laptop) la care
hard-discul este folosit pentru stocarea informațiilor. Autoritatea sau instituția publică transmite
informațiile de interes public din oficiu sau la cerere.
În timp, Uniunea Europeană a elaborat un set complex de acte normative care să
reglementeze aspecte ale dezvoltării economice, protecției mediului și îmbunătățirii standardelor
sociale, în special ca urmare a realizării pieței interne. Strategia de la Lisabona revizuită este axată
pe creștere economică și ocuparea forței de muncă. În acest context, Comisia Europeană a lansat o
strategie privind o mai bună legiferare, pentru a asigura contribuția cadrului comunitar de
reglementare la realizarea obiectivului de creștere economică și ocupare a forței de muncă, totodată
având în vedere, în continuare, obiectivele sociale și de mediu și avantajele pentru cetățeni și
pentru administrațiile naționale. Obiectivele politicii UE pentru o mai bună legiferare sunt
simplificarea și îmbunătățirea reglementării existente, pentru a elabora mai bine legislația și pentru
a consolida respectarea și eficacitatea normelor – toate acestea, în baza principiului
proporționalității. Simplificarea cadrului legislativ pentru a asigura claritatea, eficacitatea și
calitatea legislației reprezintă o condiție determinantă pentru realizarea obiectivului de „ o mai bună
legiferare”, care, la rândul său, constituie o acțiune prioritară a Uniunii Europene, vizând asigurarea
unor înalte niveluri de dezvoltare și ocupare a forței de muncă. Premisa de bază este că un cadru de
reglementare conceput corect, clar, inteligibil și cât mai simplu posibil este fundamental pentru
protejarea bunăstării cetățenilor, a sănătății publice și a mediului.
Ministerul român al comunicațiilor și tehnologiei informației a aplicat Directiva 2003/98/CE
privind reutilizarea informațiilor din sectorul public62, prin inițierea proiectului de act normativ care
a devenit Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informațiilor din instituțiile publice63.
Termenul de lobby provine din limba engleză și nu are echivalent în limba română64. Cea mai
apropiată traducere a substantivului „ lobby” este cea de influențare, substantiv comun provenit din
infinitivul lung al verbului „a influența”. Întrucât influențarea ca atare este, în legislația
românească, un verb cu conotație negativă, fiind componentă a verbum regens în cazul infracțiunii
de trafic de influență, este lesne de înțeles de ce atunci când termenul de lobby este întrebuințat cu
referire la o acțiune (indiferent de natura acesteia – licită ori ilicită) este ușor să intervină o
reticență mai mult sau mai puțin justificată.
Ne permitem să reluăm concluziile pe care autorii studiului „Lobby în România” le trag după
sondarea opiniilor mai multor respondenți (cu precizarea necesară și rezervele personale cu privire la
eficacitatea și veridicitatea sondajelor de opinie în sine). Printre concluziile acestui studiu se numără
aceea că opinia publică cunoaște diferența dintre activitatea licită de influențare a procesului
decizional al autorităților publice realizată prin lobby și cea de corupere a acelorași autorități
62) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:13:41:32003L0098:RO:PDF .
63) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 300 din 5 mai 2007.
64) Facem abstracție de omonimul „lobby” care în limba română se traduce prin vestibul, hol, antecameră, etc.
24

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
realizată prin intermediul unor fapte penale de corupție (luare de mită, trafic de influență etc.) iar
estomparea graniței dintre aceste atitudini atât de diferite aparține media și opiniei politicienilor.
Din punctul nostru de vedere, concluziile studiului de mai sus ne îndreptățesc să tragem concluzia că
în jurul noțiunii de lobby s-a țesut o veritabilă rețea de jumătăți de adevăr și de prejudecăți
combinate cu o preocupare bolnăvicioasă pentru propria imagine și o goană vorace după profit.
Activitatea de lobby a făcut obiectul a cinci propuneri legislative și a unui proiect de lege
elaborat de Ministerul Justiției (în 2002, la care s-a renunțat în 2005). Ulterior, în România au fost
inițiate două proiecte de lege având ca obiect reglementarea activității de lobby, Plx.581/2010 și
Plx.739/201165. Este demn de menționat că ambele proiecte se fundamentează pe necesitatea de
reglementare adecvată a activității de lobby văzută ca o modalitate indispensabilă de participare a
societății civile la activitatea decizională desfășurată de autorități. Obiecțiunile principalilor actori
pe scena reglementării lobby-ului însă rămân de actualitate și au împiedicat avizarea favorabilă a
proiectelor susmenționate. În ceea ce privește necesitatea și oportunitatea reglementării activității
de lobby în Romania, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția Națională
Anticorupție, Guvernul României, Agenția Națională de Integritate și Consiliul Superior al
Magistraturii au precizat, în mod categoric, faptul că nu susțin reglementarea activității de lobby.
Secțiunea 3 – Procedura legislativă la nivelul Parlamentului României
În rândul atribuțiilor pe care le are Parlamentul cea mai importantă este legiferarea. Această
activitate este supusă unor norme constituționale și regulamentare (prin hotărârile adoptate de
Camere prin care se aprobă Regulamentele ședințelor comune și ale ședințelor fiecărei camere), care
reglementează procedura legislativă sau cu alte cuvinte drumul66 pe care trebuie să-l parcurgă legea
din momentul exercitării dreptului de inițiativă legislativă și până la publicarea legii în Monitorul
Oficial al României, Partea I.
Procedura legislativă ordinară parlamentară cuprinde următoarele etape:
inițiativa legislativă;
examinarea și avizarea proiectelor de lege sau propunerilor legislative în cadrul comisiilor
permanente ale fiecărei Camere;
includerea proiectului de lege / propunerii legislative pe ordinea de zi a Camerei competente
să o dezbată;
votarea proiectului de lege / propunerii legislative în plenul Camerei;
întoarcerea proiectului de lege / propunerii legislative în plenul Camerei;
întoarcerea legii la Camera care are competența decizională în condițiile art.75 alin.(4) și (5)
din Constituția României din 1991, republicată;
semnarea legii de către președinții Camerelor;
promulgarea și publicarea legii.
Declanșarea procedurii legislative se face prin sesizare. Principala modalitate de sesizare
constă în exercitarea dreptului de inițiativă legislativă. Una dintre posibilitățile oferite cetățeanului
de statul democratic este aceea de a participa activ la viața publică inclusiv prin dreptul de a
propune el însuși regulile după care să se cârmuiască societatea sa. În acest sens, Constituțiile
statelor democratice consacră dreptul cetățeanului de a avea inițiativă legislativă, adică de a
propune posibile reglementări juridice ale vieții sociale67.
În conformitate cu prevederile Constituției României din 1991, republicată, proiectul de lege
(propunerea legislativă) trebuie să fie prealabil și obligatoriu avizat de Consiliul Legislativ
65) Disponibile la http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck.cauta?cam=2.
66) Pentru o tratare extensivă a Parlamentului României, a se vedea M. Bădescu, B. Țonea, Drept constituțional și
instituții politice, vol. II, Editura Universul Juridic, București, 2006; M. Bădescu, Drept constituțional și instituții
politice, editura VIS Print, București, 2002; C. Călinoiu, V. Duculescu , Drept constituțional comparat. Tratat., vol. I
și II, Editura Lumina Lex, București, 2007 ; M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I.
Vida, Constituția României, comentată și adnotată , Editura Regia autonomă Monitorul Oficial al României, București,
1992.
67) Art.2 din Constituție prevede în acest sens că „ Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită
prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum. ”
Cu privire la acest text din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr.419 din 26 martie
2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.274 din 28 aprilie 2009, că „ exprimă voința
constituantului român, potrivit căreia, în cadrul democrației reprezentative, suveranitatea națională aparține într-
adevăr poporului român, însă aceasta nu poate fi exercitată într-un mod direct, nemijlocit, la nivel individual, forma
de exercitare fiind cea indirectă, mijlocită, prin procedeul alegerii organelor reprezentative. Modalitatea de
constituire a acestora din urmă reprezintă expresia suveranității naționale, manifestată prin exprimarea voinței
cetățenilor în cadrul alegerilor libere, periodice și corecte, precum și prin referendum ”.
25

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
garantându-se în acest fel coerența și integritatea sistemului legislativ național (ne referim la
dispozițiile legale care guvernează instituția Consiliului Legislativ68).
Proiectele de legi al căror inițiator este Guvernul, și care vin însoțite de toate avizele
necesare, cerute potrivit legii, sunt înregistrate în ordinea primirii lor, potrivit dispozițiilor
Regulamentelor fiecărei Camere, Biroul Permanent al fiecărei Camere analizând dacă este competent
Senatul, sau Camera Deputaților, să dezbată, ca primă Cameră sesizată, proiectul de lege respectiv,
potrivit art.75 alin.(1) din Constituția României din 1991, republicată. Dacă se consideră că este de
competența Camerei respective să dezbată proiectul de lege, atunci acesta este transmis comisiilor
permanente în vederea avizării.
În vederea dezbaterii și adoptării inițiativelor legislative de către plenul fiecărei camere,
proiectele de lege și propunerile legislative sunt analizate în cadrul comisiilor permanente.
Potrivit regulamentelor parlamentare, proiectul ordinii de zi al ședințelor Senatului, respectiv
al Camerei Deputaților, și programul de activitate se întocmesc de către Biroul Permanent, cu
participarea președinților grupurilor parlamentare și ai comisiilor parlamentare, precum și cu
consultarea reprezentantului Guvernului pentru relația cu Parlamentul și se aprobă de plenul fiecărei
Camere. Pentru a se putea întocmi proiectul ordinii de zi și al programului de activitate, materialele
care se supun dezbaterii se transmit Biroului Permanent. În cazul altor propuneri sau documente
decât cele din domeniul legislativ, acestea se transmit Biroului Permanent cu cel puțin două zile
înainte de ședința Biroului Permanent, cu excepția cazurilor în care prin lege, prin regulament sau
printr-o hotărâre a Senatului sau a Camerei Deputaților nu se prevede un termen mai scurt.
Dezbaterea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în plenul Camerei se face
succesiv, potrivit ordinii de zi adoptate, și presupune trei faze distincte: dezbaterea generală,
dezbaterea pe texte și votul final.
Această fază constă, în principal, în prezentarea de către inițiator, ori reprezentantul
acestuia, în fața plenului Camerei, a motivelor care au condus la edictarea și promovarea proiectului
de lege sau a propunerii legislative precum și prezentarea raportului comisiei permanente sesizate în
fond. De regulă, raportul comisiei este adus la cunoștința parlamentarilor prezenți în plenul Camerei
de către președintele comisiei permanente sau un raportor desemnat al acesteia.
După încheierea dezbaterilor generale, în situația în care comisia sesizată în fond a operat
modificări sau completări la textele proiectului de act normativ, schimbări regăsite în cuprinsul
raportului acesteia prezentat în plen în cadrul dezbaterilor generale, președintele de ședință
consultă plenul pentru a vedea dacă sunt observații la acesta, iar dezbaterile pe texte continuă
numai asupra acestor observații. Parlamentarii pot lua cuvântul pentru a exprima poziția personală și
a grupului parlamentar din care fac parte asupra modificărilor. În același timp, atât raportorul
comisiei permanente sesizate în fond ori reprezentanți ai acesteia, cât și inițiatorul ori
reprezentantul său se pot înscrie la cuvânt. Înscrierea la cuvânt în cadrul procedurii dezbaterii pe
texte este asemănătoare cu cea cu același nume din cadrul procedurii dezbaterii generale.
Votul senatorului sau deputatului este personal, aceasta însemnând că el nu poate fi exercitat
prin reprezentant. În ceea ce privește modalitățile de exprimare, votul poate fi deschis sau secret.
Constituția României, așa cum apare astăzi urmare a republicării ca rezultat al revizuirii,
dispune că prima Cameră sesizată este obligată să adopte un proiect de lege într-un termen de 30,
45 sau 60 de zile, după cum respectivul proiect de act normativ se circumscrie ordonanțelor de
urgență, ori sferei domeniilor prevăzute de art.75 alin.(1) din Constituție sau dacă este vorba despre
coduri ori alte legi complexe.
Președinții Camerelor semnează legea după adoptarea de către ambele Camere, semnătura
lor atestând respectarea și încheierea etapei „parlamentare” a procedurii legislative.
Procedura legislativă se încheie prin promulgarea legii. Promulgarea legii reprezintă actul
juridic prin care Președintele României ia la cunoștință de faptul că procesul legislativ s-a sfârșit și se
dispune publicarea legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, făcându-se astfel posibilă intrarea
în vigoare a legiuiși opozabilitatea acesteia.
Dincolo de statistici și de fapte documentabile istoric care atestă că niciun cabinet nu a fost
înlăturat prin moțiune de cenzură, maniera în care instituția delegării legislative a fost imaginată a
contribuit, decisiv, la erodarea poziției constituționale a camerelor. Ceea ce ar fi fost, în
circumstanțe firești, un mecanism de excepție, a fost ridicat la rangul de soluție constituțională
principală: chiar și după revizuirea din 2003, ordonanțele de urgență rămân un factor care amenință,
68) Legea nr.73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ , republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1122/2004. În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) – La data intrării în vigoare
a prezentei legi se înființează Consiliul Legislativ, organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează
proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații și ține evidența
oficială a legislației României.
26

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
dramatic, statutul camerelor de legislator. Orice mecanism de prevenire a abuzurilor s-a dovedit a fi
irelevant, astfel încât, majoritate după majoritate, cabinetele operează cu un sistem care așează
Parlamentul în situația de a ratifica acte normative al căror efect este deja produs. Într-o măsură
mai mare decât în alte democrații, Parlamentul României este minat de o evoluție care are originea
ei profundă, pe de o parte, în întărirea excesivă a ponderii executivului în administrarea treburilor
națiunii, și, pe de altă parte, în presiunea care impune, drept criteriu de evaluare a performanțelor
democratice, numărul și viteza de adoptare a actelor normative. În acest mod, delegarea legislativă
este legitimată ca o soluție care oferă adunărilor iluzia unui control și perspectiva unei legiferări
facile. Efectul secundar al acestei practici este, incontestabil, pervertirea noțiunii de reprezentare și
apariția unui complex al dependenței guvernamentale, la nivelul adunărilor.
Așa cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, respectiv prin Decizia nr. 1.557
din 18 noiembrie 200969, „la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in
extremis, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obișnuită sau în procedura de
urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite
adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgență ". Prin aceeași decizie, Curtea a
mai statuat că „angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să
fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri
urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. […]
Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei
condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a
Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă
numai Parlamentului, și nu Curții Constituționale ca garant al supremației Legii fundamentale ".
Ordonanțele sunt acele acte juridice elaborate de Guvern în baza art. 108 alin. (1), (2), (3) și
art. 115 din Constituția României din 1991, republicată. Au forța juridică echivalentă legii ordinare
sau organice după caz. Ordonanțele70 nu pot avea decât caracter normativ. Conform preceptelor
constituționale, ele se adoptă fie în temeiul unei legi speciale de abilitare în limitele și în condițiile
stabilite de aceasta, caz în care sunt numite ordonanțe simple, fie în situații extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată, caz în care sunt numite ordonanțe de urgență.
Instituția delegării legislative este reglementată în Constituția României, în prezent71, la art.115 și
permite Guvernului ca, prin emiterea unor acte normative specifice, ordonanțele, să legifereze în
locul Parlamentului, în anumite perioade de timp (vacanța parlamentară, situații excepționale) și cu
respectarea anumitor condiții. Guvernarea prin intermediul ordonanțelor de urgență a suscitat (și
continuă să o facă) pe parcursul aplicării prevederilor constituționale incidente o multitudine de
controverse și discuții.
Întrucât aspectele juridice ale delegării legislative sunt mai ușor de controlat, art.115 din
Constituția revizuită a stabilit o procedură nouă de emitere a ordonanțelor de urgență, restrictivă
comparativ cu vechea reglementare: se cer îndeplinite cumulativ trei condiții; numai în situații
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată și obligația motivării urgenței în cuprinsul
acestora. A treia condiție stabilește expres domeniile vieții sociale unde se exclude posibilitatea
adoptării ordonanțelor de urgență, domenii vitale funcționării statului de drept, rezervate exclusiv
puterii legiuitoare, Parlamentului: domeniul legilor constituționale, regimul instituțiilor
69) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010.
70) Pentru o opinie contrară, a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ – tratat elementar, vol. III, București,
Editura Proarcadia, 1993.
71) Instituția delegării legislative a fost inițial reglementată de art.114 din Constituția României din 1991. După
revizuirea legii fundamentale în anul 2003, textul constituțional incident a suferit modificări substanțiale și
regăsindu-se în noua formă a Constituției la art.115. Supunem atenției această precizare pentru că în
jurisprudența Curții Constituționale a României evidențiem în ce privește abordarea delegării legislative –
ordonanța de urgență, două etape raportat la momentul revizuirii Constituției. Astfel, instanța de contencios
constituțional s-a referit până în 2003 la forma mai puțin precisă și constrângătoare a art.114 iar din 2003 (după
ce în unele din deciziile sale a făcut o apologie a propriei jurisprudențe în lumina vechilor reglementări, a se
vedea spre exemplu Decizia nr.255/2005), a construit o punte între vechile decizii și noile temeiuri legale,
menținându-și hotărârile bazate anterior tocmai prin interpretarea „spiritului constituției” și „voinței legiuitorului
constituant”. Anterior revizuirii, art.114 avea următoarea formă: „ (1) Parlamentul poate adopta o lege specială
de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea de
abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. (3) Dacă legea de
abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea
termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței. (4) În cazuri
excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor
spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu. (5)
Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror
efecte au încetat potrivit alineatului (3). ”
27

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute în Constituție, drepturile
electorale și măsurile de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Revenind la aspectele relevate în secțiunea referitoare la separarea puterilor în stat,
arătăm că din analiza jurisprudenței Curții Constituționale în ce privește puterea discreționară a
executivului în a legifera măsuri imediate, primare, urgente și imperios necesare pentru înlăturarea
pericolului care amenință interesul public, desprindem caracterul de excepție a acestei poziționări a
Guvernului. O asemenea constatare este și în spiritul machiavelic al dictonului „scopul scuză
mijloacele” în sensul că pentru interesul societății este permisă ocolirea unora dintre regulile de
bază edictate de aceasta printre care și acela al supremației Parlamentului în activitatea de
legiferare. Așadar, soluțiile normative guvernamentale de nivel primar trebuie privite cu atenție prin
prisma celor mai sus menționate întrucât, pe de o parte nu putem condamna soluții legislative luate
motivat de urgența situației iar pe de altă parte nu pot fi tolerate excese și divagări de la principiile
călăuzitoare ale edictării actelor normative.
Secțiunea 4 – Procedura elaborării actelor la nivelul Guvernului
Proiectele de acte normative la nivelul Guvernului se inițiază, se elaborează, se adoptă și se
aplică în conformitate cu Constituția României din 1991, republicată, dispozițiile Legii nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative , republicată, modificată
și completată, ale Legii nr. 90/2001, modificată și completată, ale Hotărârii Guvernului României nr.
1361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte
normative supuse aprobării Guvernului72, ale Hotărârii Guvernului României nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum
și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării73, precum și cu principiile ordinii de drept.
Este organizată de Secretariatul General al Guvernului și condusă de secretarul general al
Guvernului sau de un reprezentant al acestuia [art. 33 alin. (1) din H.G. nr.561/2009]. Ea are loc
săptămânal [art. 33 alin. (2) din H.G. nr.561/2009] iar agenda ei de lucru este elaborată de
Secretariatul General al Guvernului și aprobată de Secretatul General al Guvernului [art. 36 din H.G.
nr.561/2009].
În vederea elaborării proiectelor de acte normative, la nivelul fiecărei autorități publice se
constituie, prin dispoziție a conducătorilor acestora, grupuri de lucru în componența cărora sunt
desemnați juriști, specialiști în domeniul afacerilor europene, specialiști în domeniul politicilor
publice, precum și specialiști din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de
reglementare. Grupul de lucru va fi coordonat de un secretat de stat, respectiv de secretarul
general.
Inițiatorul elaborează o formă inițială a proiectului de act normativ sau a proiectului de
documente de politici publice, pe care are obligația să o supună concomitent atât consultării
publice, în condițiile Legii nr.52/2003, cât și consultării preliminare interinstituționale. Această
consultare se realizează în urma afișării proiectului de act normativ sau a proiectului de documente
de politici publice, însușit de conducătorul acestuia, pe site-ul inițiatorului, cu respectarea
termenului prevăzut de art. 6 alin. (2) din Legea nr.52/200374, precum și prin transmiterea
concomitentă, în format electronic/PDF , către Secretariatul General al Guvernului.
La finalizarea procedurii de elaborare și consultare, autoritatea publică inițiatoare are
obligația de a transmite Secretariatului General al Guvernului, atât pe suport hârtie, cât și în format
electronic/PDF , în vederea înregistrării, proiectele de documente de politici publice și proiectele de
acte normative însușite, prin semnare, de către conducătorul/conducătorii autorității/autorităților
publice inițiatoare, împreună cu o adresă de înaintare, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 2.
Prin grija autorității publice inițiatoare, în aceeași zi în care au fost înaintate către
Secretariatul General al Guvernului, proiectele de documente de politici publice și proiectele de acte
normative sunt transmise, în original, și instituțiilor ce urmează să avizeze proiectul, însoțite de o
adresă de înaintare. În această etapă, proiectele de documente de politici publice și proiectele de
acte normative care urmează să fie avizate de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Afacerilor
72) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 843 din 12 octombrie 2006, modificată și completată.
73) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009.
74) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, in condițiile alin.
(1), cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiza, avizare și adoptare de către autoritățile publice.
Anunțul va cuprinde o nota de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind
necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul
limita, locul și modalitatea in care cei interesați pot trimite in scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de
recomandare privind proiectul de act normativ.
28

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Europene, sau, după caz, Ministerul Justiției, vor fi transmise acestor instituții, în copie, în vederea
analizei. Aceste din urmă instituții au obligația transmiterii unui punct de vedere inițiatorului numai
în urma sesizării unor probleme de fond din aria proprie de competență.
Proiectele de ordonanță de urgență sunt avizate de către Departamentul pentru Relația cu
Parlamentul din punctul de vedere al oportunității promovării acestora, în sensul motivării situației
extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și a prezentării consecințelor
neadoptării proiectului de act normativ în regim de urgență.
Proiectele de ordonanțe elaborate în temeiul legilor de abilitare a Guvernului, adoptate în
temeiul art. 115 alin. (1) din Constituția României, republicată, vor fi avizate de către
Departamentul pentru Relația cu Parlamentul din punctul de vedere al încadrării în domeniile pentru
care Guvernul este abilitat să emită ordonanțe. Proiectele de ordonanță elaborate în temeiul unei
legi de abilitare a Guvernului nu pot fi incluse pe agenda de lucru a Guvernului fără avizul favorabil
al Departamentului pentru Relația cu Parlamentul.
Proiectul agendei de lucru a ședinței Guvernului este întocmit de Secretariatul General al
Guvernului și prezentat spre aprobare primului-ministru. Prim-ministrul stabilește data, ora și locul
desfășurării ședinței Guvernului pe care o conduce.
29

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
30

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CAPITOLUL IV – PROCEDURILE NORMATIVE COMUNITARE
Secțiunea 1 – Preliminarii
Uniunea Europeană este constituită pe baza unui sistem instituțional unic în lume75. Statele
membre76 au delegat o parte a suveranității naționale, în unele domenii, instituțiilor independente ce
le reprezintă interesele. Astfel că, pe lângă puterile naționale, regionale și locale, există și o putere
europeană, având la bază instituții mandatate să intervină, conform principiului subsidiarității77, în
domeniile78 în care acțiunea comună este considerată mai eficientă decât acțiunea separată a
statelor membre.
Secțiunea 2 – Dreptul Uniunii Europene
Dreptul Uniunii Europene (anterior dreptul comunitar79) reprezintă o ordine juridică nouă
autonomă față de ordinea juridică internațională și totodată integrată in sistemul juridic al statelor
membre.80
În doctrina de specialitate au fost identificate mai multe criterii de clasificare a normelor
juridice ale UE însă criteriul cu cea mai largă susținere este cel al forței juridice. În funcție de acest
criteriu se disting următoarele categorii esențiale de izvoare81: izvoare primare; izvoare derivate sau
75) Uniunea Europeană este un parteneriat economic și politic unic în lume, care reunește 28 de țări. Timp de peste o
jumătate de secol a contribuit la menținerea păcii, stabilității și prosperității, a ridicat standardele de viață, a
lansat o monedă unică și a evoluat constant către crearea unei piețe unice în cadrul căreia persoanele, bunurile,
serviciile și capitalul să poată circula liber, ca și cum s-ar afla pe teritoriul unei singure țări. UE a fost creată în
perioada de după sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial. În prima etapă, s-a pus accent pe consolidarea
cooperării economice: țările implicate în schimburi comerciale devin interdependente din punct de vedere
economic și astfel se evită riscul izbucnirii unui conflict. De atunci, Uniunea a evoluat mult, transformându-se
într-o piață unică imensă, cu o monedă comună, euro. Ceea ce a început ca o uniune strict economică a devenit
treptat o entitate cu activități în nenumărate domenii, de la ajutor pentru dezvoltare, până la politica de mediu.
UE promovează activ drepturile omului și democrația și are cele mai ambițioase obiective de reducere
a emisiilor pentru a combate schimbările climatice. Datorită eliminării controalelor de la frontierele
interne, cetățenii europeni pot călători liber aproape peste tot în UE. De asemenea, europenilor le
este acum mult mai ușor să locuiască și să muncească în altă țară a Uniunii. A se vedea
http://europa.eu/about-eu/basic-information/index_ro.htm.
76) Statele membre ale Uniunii Europene (în ordine alfabetică) sunt următoarele (cifra din interiorul parantezelor
reprezintă anul aderării la U.E.): Austria (1995), Belgia (1952), Bulgaria (2007), Cipru (2004), Republica Cehă
(2004), Croația (2012), Danemarca (1973), Estonia (2004), Finlanda (1995), Franța (1952), Germania (1952),
Grecia (1981), Ungaria (2004), Irlanda (1973), Italia (1952), Letonia (2004), Lituania (2004), Luxemburg (1952),
Malta (2004), țările de Jos (1952), Polonia (2004), Portugalia (1986), România (2007), Slovacia (2004), Slovenia
(2004), Spania (1986), Suedia (1995), Regatul Unit (1973). În prezent, au statutul de stat candidat: Fosta
Republică Iugoslavă a Macedoniei, Islanda, Muntenegru și Turcia.
77) „Principiul subsidiarității a fost creat pentru a garanta faptul că deciziile la nivel european sunt
luate câte mai aproape de cetățeni. Exceptând cazurile în care UE are competențe exclusive, o
acțiune la nivel european nu se justifică decât în cazul care aceasta se dovedește a fi mai eficientă
decât o măsură luată la nivel național, regional sau local. Principiul subsidiarității este apropiat de
principiile proporționalității și necesității, ceea ce înseamnă că intervenția UE nu trebuie să
depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor înscrise în Tratat. Principiul
subsidiarității a fost introdus pentru prima dată în Tratatul privind Uniunea Europeană (articolul 5), din 1992.
Tratatul de la Amsterdam (1997) a extins principiul astfel încât, de exemplu, toate propunerile legislative să
poată fi evaluate în ceea ce privește impactul asupra subsidiarității. Tratatul de la Lisabona întărește acest
principiu, fiind prevăzute o serie de modificări: consultarea, într-o mai mare măsură, a autorităților
locale și regionale în momentul elaborării propunerilor legislative și o mai strânsă comunicare cu
parlamentele naționale pe parcursul derulării procesului legislativ. ” A se vedea
http://ec.europa.eu/regional_policy/glossary/subsidiarity_ro.htm .
78) Piața unică pentru circulația persoanelor, bunurilor, serviciilor, capitalurilor, agricultura, moneda unică, coeziune
economică și socială, protecția mediului, etc.
79) După intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Uniunea Europeană a dobândit personalitate juridică și a
preluat competențele recunoscute anterior Comunităților Europene. Prin urmare, dreptul comunitar a devenit,
începând cu 1 decembrie 2009, Dreptul Uniunii Europene. Nu vom ezita să utilizăm termenul „drept comunitar”
pentru a cita jurisprudența organelor judiciare ale Uniunii Europene anterioară Tratatului de la Lisabona.
80) D.C. Dragoș, Uniunea Europeană. Instituții. Mecanisme , Ediția 2, Editura All Beck, București, 2005.
81) I.P. Filipescu, A. Fuerea , Drept instituțional comunitar european , edițiile I, a II-a, a III-a, a IV-a, a V-a, Editura
Actami, București, 1994, 1996, 1997, 1999, 2000.
31

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
dreptul derivat, secundar; normele de drept care provin din angajamentele externe ale Uniunii;
izvoarele complementare; izvoarele nescrise.
Tratatul de la Lisabona a introdus cu sine și o mult dorită clarificare a repartizării
competențelor între Uniunea Europeană (UE) și statele membre82. În acest context, pentru prima
dată a fost precizată în tratatele fondatoare o clasificare precisă prin care se diferențiază trei
competențe principale: competențele exclusive , competențele partajate și competențele de
sprijinire.
Una dintre modificările cele mai importante ca urmare a Tratatului de la Lisabona privește
desființarea structurii bazate pe trei piloni a UE83. Tratatul de la Lisabona pune capăt acestei
structuri complicate iar în consecință Comunitatea Europeană dispare pentru a fi înlocuită de către
UE, care este înzestrată cu proceduri legislative care îi permit să-și exercite pe deplin competențele
care îi sunt atribuite. Mai mult, UE dobândește totodată personalitate juridică, care până atunci era
rezervată fostei Comunități. Astfel, ea poate de acum înainte să încheie tratate în domeniile care țin
de competența sa.
Tratatul privind funcționarea UE (TFUE) distinge între trei tipuri de competență și, pentru
fiecare, întocmește o listă neexhaustivă a domeniilor vizate:
competențe exclusive (art.3 din TFUE): numai UE poate să legifereze și să adopte acte obligatorii
în aceste domenii. Rolul statelor membre este așadar limitat la aplicarea acestor acte, exceptând
cazurile în care UE le autorizează să adopte ele însele anumite acte;
competențe partajate (art.4 din TFUE): UE și statele membre sunt abilitate să adopte acte
obligatorii în aceste domenii. Cu toate acestea, statele membre pot să-și exercite competența
numai în măsura în care UE nu și-a exercitat-o sau a decis să nu-și exercite competența proprie;
competențe de sprijinire (art.6 din TFUE): UE nu poate să intervină decât pentru a sprijini,
coordona sau completa acțiunea statelor membre. Prin urmare, ea nu dispune de putere
legislativă în aceste domenii și nu poate să se implice în exercitarea competențelor care le revin
statelor membre.
UE are competențe speciale în anumite domenii:
coordonarea politicilor economice și de ocupare a forței de muncă (art.5 din TFUE): UE are
competența de a garanta modalitățile acestei coordonări. Astfel, ea trebuie să definească
orientările și principiile directoare care să fie urmate de statele membre;
PESC (art.24 din Tratatul privind UE): UE are o competență în toate domeniile legate de PESC. Ea
definește și pune în aplicare această politică, printre altele, prin intermediul președintelui
Consiliului European și al Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de
securitate, ale căror roluri și statuturi au fost recunoscute prin Tratatul de la Lisabona. Cu toate
acestea, în niciun caz, UE nu poate adopta acte legislative în acest domeniu. De asemenea,
Curtea de Justiție nu are competența să se pronunțe în acest domeniu;
„clauza de flexibilitate ” (art.352 din TFUE): această clauză îi permite UE să acționeze dincolo de
puterea de acțiune care îi este atribuită prin tratate, dacă obiectivul de atins impune acest lucru.
Totuși, această clauză este încadrată de o procedură strictă și de anumite restricții în ceea ce
privește aplicarea sa.
Exercitarea competențelor Uniunii se află, conform art.5 din TUE, sub incidența a trei
principii fundamentale (principiile atribuirii, proporționalității și subsidiarității) iar delimitarea
competențelor UE facilitează în mare măsură aplicarea adecvată a acestor principii.
Repartizarea efectivă a competențelor între UE și statele membre nu este definitivă. Cu toate
acestea, reducerea sau extinderea competențelor UE este un subiect delicat care impune acordul
tuturor statelor membre și necesită o revizuire a tratatelor.
Principiile generale ale dreptului, ca izvoare juridice, se impun, în mod deosebit, datorită
caracterului de noutate a dreptului UE care se află încă în etapa consolidării sale, spre deosebire de
ordinea internă a fiecărui stat care cunoaște o lungă perioadă în care ea s-a sedimentat.
S-ar putea distinge trei categorii de principii:
– principii juridice obligatorii care sunt o moștenire juridică comună Europei ca formă a
dreptului natural; ele sunt mai greu de definit, dar dacă sunt încorporate în reglementările UE,
caracterul lor obligatoriu este de netăgăduit;
82) A se vedea și http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0020_ro.htm,
consultat la 21.04.2014.
83) Acești trei piloni erau: Comunitatea Europeană; politica externă și de securitate comună (PESC) și cooperarea
polițienească și judiciară în materie penală. În cadrul acestei structuri, se suprapuneau mai multe tipuri de
competențe. Actele adoptate în cadrul primului pilon erau în conformitate cu procedurile legislative ale UE. Spre
deosebire de acesta, ceilalți doi piloni se bazau pe o cooperare interguvernamentală între statele membre.
32

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
– reguli de reglementare comune legislației statelor membre, cu sau fără elemente de
echitate și imparțialitate; ele își au originea în apropierea sistemelor lor juridice, produsă de-a
lungul anilor și în nivelul lor de dezvoltare economică, socială și culturală sensibil egal (este, în fapt,
o condiție a dobândirii calității de membru al Uniunii europene);
– reguli generale inerente ordinii juridice a Uniunii Europene care sunt promovate
independent de ordinea juridică națională; ele sunt o creație a instituțiilor UE (inclusiv a Curții de
justiție) ca urmare a interpretărilor și motivărilor legale și pot lua conturul unor principii generale.
Aplicarea principiilor se poate face prin referire expresă în tratatele constitutive ale Uniunii
Europene și trebuie să fie general acceptate în ordinea juridică națională a statelor membre în scopul
de a constitui principii generale de drept UE. Nu este necesar, însă, ca ele să fie expres enunțate, ci
numai să fie acceptate chiar în diverse forme, precum în cazul încorporării în legea fundamentală
națională, în legi ordinare, în practica jurisdicțională, etc.
Secțiunea 3 – Adoptarea actelor juridice legislative ale Uniunii Europene
Dreptul de inițiativă legislativă în elaborarea actelor normative din cadrul politicilor
europene este deținut de Comisia Europeană, singura instituție europeană care poate iniția proiecte
legislative. Totuși, înainte de a face acest lucru, trebuie să se consulte cu grupurile de interes și cu
experții pentru a se asigura că interesele cetățenilor Uniunii sunt atent promovate.
Dreptul de inițiativă al cetățenilor UE este prevăzut de articolul 11(4) din Tratatul privind
Uniunea Europeană84.
Procedurile și condițiile pe care trebuie să le respecte inițiativa cetățenească fac obiectul
Regulamentului (UE) nr.211/2011 privind inițiativa cetățenească85 iar, odată cu dezvoltarea tehnicilor
de comunicare în mediul electronic, sistemele de colectare online a opiniilor cetățenilor UE (care pot
conduce la declanșarea unei inițiative legislative cetățenești) sunt cuprinse în Regulamentul (UE)
nr.1179/2011 de stabilire a unor specificații tehnice pentru sistemele de colectare online în
conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului privind
inițiativa cetățenească86.
O inițiativă cetățenească europeană este, în esență, o petiție (este demn de remarcat ca
legislația UE definește inițiativa drept „invitație”) adresată Comisiei Europene de a propune
legislație pe probleme în care UE are competența de a legifera. O inițiativă cetățenească trebuie să
fie susținută de cel puțin un milion de cetățeni ai UE, provenind din cel puțin 7 state membre din
cele 28. În fiecare din aceste 7 state membre este nevoie de un număr minim de semnatari87 (în
România numărul minim de semnatari este de 24750). Ca încă o dovadă a deschiderii și transparenței
Uniunea Europeană a editat un Ghid al inițiativei legislative cetățenești88.
Tratatul de la Lisabona a extins procedura legislativă ordinară și votul cu majoritate calificată
la un număr mare de domenii politice. Scopul acestei extinderi a fost acela de a contribui la
construcția europeană, facilitând luarea deciziilor: în procedura legislativă ordinară, statele membre
nu dispun de dreptul de veto și posibilitățile de a găsi un acord sunt mai numeroase.
Clauzele pasarelă permit, în anumite condiții, derogarea de la procedura legislativă
prevăzută inițial în tratate astfel:
„trecerea” de la o procedură legislativă specială la o procedură legislativă ordinară,
pentru adoptarea unui act într-un domeniu dat;
„trecerea” de la un vot în unanimitate la un vot cu majoritate calificată, pentru
adoptarea unui act într-un domeniu dat.
84) Disponibil la http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/legislative-framework?lg=ro, consultat la 21.04.2014,
conform căruia: „Articolul 11 (1) Instituțiile acordă cetățenilor și asociațiilor reprezentative, prin mijloace
corespunzătoare, posibilitatea de a-și face cunoscute opiniile și de a face schimb de opinii în mod public, în
toate domeniile de acțiune ale Uniunii. (2) Instituțiile Uniunii mențin un dialog deschis, transparent și constant
cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă. (3) În vederea asigurării coerenței și a transparenței
acțiunilor Uniunii, Comisia Europeană procedează la ample consultări ale părților interesate. (4) La inițiativa a
cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii, resortisanți ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia
Europeană poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în
care acești cetățeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor.
Procedurile și condițiile necesare pentru prezentarea unei astfel de inițiative sunt stabilite în conformitate cu
articolul 24 primul paragraf din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. ”
85) Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L nr.65 din 11 martie 2011, disponibil la
http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/legislative-framework?lg=ro, consultat la 21.04.2014.
86) Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr.301/3 din 18 noiembrie 2011, disponibil la
http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/legislative-framework?lg=ro, consultat la 21.04.2014.
87) O situație tabelară cu numărul minim de semnatari corespunzător fiecărui stat membru al Uniunii Europene este
disponibilă la http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/signatories, consultat la 21.04.2014.
88) Disponibil la http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/guide, consultat la 21.04.2014.
33

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Clauzele de frânare vizează trei domenii:
măsurile de coordonare a sistemelor de securitate socială ale lucrătorilor migranți
(art.48 TUE);
cooperarea judiciară în materie penală (art.82 din TUE);
stabilirea unor norme comune pentru anumite infracțiuni (art.83 din TUE).
Aceste clauze „accelerează” construcția europeană între anumite state membre, facilitând
punerea în aplicare a unor forme de cooperare consolidată în anumite domenii prin permiterea
derogării de la procedura de declanșare a formelor de cooperare consolidată. Mulțumită acestor
clauze, o cooperare consolidată se consideră stabilită din momentul în care reunește cel puțin nouă
state membre; Consiliul, Parlamentul și Comisia sunt apoi informate cu privire la voința statelor
participante de a institui o cooperare consolidată.
Procedura legislativă ordinară înlocuiește procedura anterioară de codecizie89. Această
procedură conferă un plus de legitimitate democratică întrucât, pe de o parte implică intervenția
Parlamentului European în calitate de colegiuitor alături de Consiliu și pe de altă, a căpătat forță
prin tradiție (în timp, aceasta a devenit procedura legislativă cea mai utilizată). Așadar, Tratatul de
la Lisabona consacră această tendință, schimbându-i denumirea și instituind-o ca procedură de drept
comun. De asemenea, în conformitate cu tratatele anterioare, Tratatul de la Lisabona extinde
procedura legislativă ordinară la noi domenii politice.
După primirea propunerii legislative de la Comisia Europeană (dreptul de inițiativă al
Comisiei), Parlamentul European adoptă propria poziție în raport cu aceasta, poziție pe care o
transmite Consiliului. Acesta din urmă, în cazul în care aprobă poziția Parlamentului European,
adoptă actul „cu formularea care corespunde poziției Parlamentului European ”. În situația în care,
„poziția Parlamentului European nu este aprobată de Consiliu, acesta adoptă poziția sa în primă
lectură și o transmite Parlamentului European. Totodată, Consiliul informează Parlamentul
European cu privire la motivele care au determinat adoptarea poziției sale în primă lectură, iar
Comisia informează Parlamentul European cu privire la poziția sa” .
În cazul în care, în termen de 3 luni de la data transmiterii poziției Consiliului în primă
lectură, Parlamentul European aprobă poziția Consiliului sau nu se pronunță, actul respectiv se
consideră adoptat cu formularea care corespunde poziției Consiliului. În situația în care Parlamentul,
cu majoritatea membrilor, respinge poziția Consiliului, actul propus este considerat ca nefiind
adoptat. Este prevăzută și o a treia posibilitate pe care o are Parlamentul în această etapă a
procedurii legislative, și anume aceea în care co-legislativul propune, cu majoritatea membrilor săi,
modificări la poziția Consiliului. În acest caz, textul, așa cum este modificat, se transmite Consiliului
și Comisiei, care emite un aviz cu privire la aceste modificări.
Comitetul de conciliere, convocat în condițiile celei de-a doua lecturi, este compus din
membrii Consiliului sau reprezentanții acestora și tot atâția membri din partea Parlamentului.
Misiunea comitetului este aceea de a ajunge la un acord asupra unui proiect comun, cu majoritatea
calificată a membrilor. Termenul limită în care comitetul trebuie să ajungă la un acord este de 6
săptămâni de la data convocării. Acordul se realizează pe baza pozițiilor Parlamentului și ale
Consiliului din a doua lectură. În cazul în care în termenul prevăzut nu se ajunge la adoptarea unui
proiect comun, actul propus este considerat neadoptat.
În situația în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European și
Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 săptămâni de la aprobare pentru a adopta actul
respectiv. Majoritatea calificată a voturilor exprimate în cadrul Consiliului, respectiv majoritatea
voturilor exprimate la nivelul Parlamentului, este suficientă pentru adoptarea actului respectiv.
Aceste prevederi se regăsesc în alin.15 al art.294; În situația în care un act legislativ face
obiectul procedurii legislative ordinare, la inițiativa unui grup de state membre sau la recomandarea
Băncii Centrale Europene ori la solicitarea Curții de Justiție, Comisia Europeană își pierde o parte din
atribuții, în sensul în care nu va mai putea să-și modifice propunerea pe tot parcursul procedurilor
care duc la adoptarea unui act al UE atâta vreme cât Consiliul nu a luat o hotărâre, nici să informeze
Parlamentul European cu privire la poziția sa, în cazul primei lecturi și nici nu va mai putea oferi un
aviz negativ în situația celei de-a doua lecturi. În aceste cazuri, Parlamentul European și Consiliul
transmit Comisiei proiectul de act, precum și pozițiile lor din prima și a doua lectură. Avizul Comisiei
poate fi solicitat în orice fază a procedurii, aviz pe care Comisia îl poate emite și din oficiu.
Tratatul de la Lisabona a modificat și modul de calcul a majorității calificate în cadrul
Consiliului, precum și sfera de aplicare a acesteia.
89) Din analiza articolului 294 TFUE, rezultă, în mod clar, faptul că actuala procedură legislativă nu diferă foarte mult
de procedura reglementată anterior anului 2009, în art.252 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană,
procedură cunoscută sub numele de procedura co-deciziei.
34

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Această listă este reprodusă din Raportul A6-0013/2008 privind Tratatul de la Lisabona
2007/2286 (INI).
Procedurile legislative speciale înlocuiesc procedurile anterioare de consultare, de cooperare
și de aviz conform . Obiectivul este simplificarea procesului de luare a deciziilor al UE, sporind
claritatea și eficacitatea acestuia. Așa cum o indică denumirea lor, aceste proceduri sunt derogatorii
de la procedura legislativă ordinară și constituie, așadar, niște excepții.
În conformitate cu articolul 289 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE),
consultarea este o procedură legislativă specială prin care Parlamentului i se solicită avizul cu
privire la legislația propusă, înainte ca aceasta să fie adoptată de Consiliu . Parlamentul European
poate aproba sau respinge o propunere legislativă sau poate propune amendamente la aceasta.
Consiliul nu are obligația legală de a ține seama de avizul Parlamentului, însă, în conformitate cu
jurisprudența Curții de Justiție, nu trebuie să adopte o decizie în lipsa acestuia.
În anumite domenii legislative, Parlamentului European i se solicită să își dea aprobarea, ca
procedură legislativă specială în conformitate cu art.289 alin.(2) din TFUE. Procedura de aprobare
conferă Parlamentului drept de veto. Astfel, Parlamentul are rolul de a aproba sau de a respinge
propunerea legislativă fără alte amendamente, iar Consiliul nu poate ignora avizul Parlamentului.
Aprobarea, ca procedură nelegislativă, este necesară și atunci când Consiliul adoptă anumite
acorduri internaționale.
Pe lângă cele patru proceduri legislative clasice, în cadrul Parlamentului exista și alte
proceduri aplicate în domenii de activitate specifice.
Comisia și Banca Centrală Europeană prezintă Consiliului rapoarte privind progresele
înregistrate în îndeplinirea obligațiilor care le revin pentru realizarea uniunii economice și monetare
de către statele membre care fac obiectul unei derogări.
Printre obiectivele Uniunii se numără și promovarea dialogului între partenerii sociali, în
special în vederea încheierii de acorduri sau de convenții. Orice document elaborat de Comisie sau
orice acord încheiat de partenerii sociali se înaintează comisiei competente a Parlamentului. În cazul
în care partenerii sociali au ajuns la un acord și au solicitat în comun ca acesta să fie pus în aplicare
printr-o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei, în temeiul art.155 alin.(2) din TFUE, comisia
competentă depune o propunere de rezoluție prin care recomandă adoptarea sau respingerea cererii.
Comisia informează Parlamentul cu privire la intenția sa de a recurge la acorduri voluntare ca
alternativă la legiferare90. Comisia parlamentară competentă poate întocmi un raport din proprie
inițiativă, în conformitate cu articolul 48. Comisia informează Parlamentul cu privire la intenția sa de
a încheia un acord voluntar. Comisia parlamentară competentă poate prezenta o propunere de
rezoluție, prin care recomandă adoptarea sau respingerea propunerii și precizează condițiile care
trebuie îndeplinite în vederea adoptării sau respingerii.
Prin codificare oficială91 se înțelege procedura de abrogare a actelor care fac obiectul
codificării și de înlocuire a acestora cu un act unic. Versiunea consolidată a actului include toate
modificările aduse din momentul în care acesta a intrat în vigoare și nu comportă nicio modificare de
substanță a actului respectiv. Codificarea facilitează înțelegerea legislației Uniunii Europene, care
este supusă unor modificări frecvente. Serviciile juridice ale Parlamentului examinează propunerea
de codificare prezentată de Comisie și, dacă nu există modificări de fond, se aplică procedura
simplificată de adoptare a unui raport prevăzută la articolul 46 din Regulament. Propunerea Comisiei
va fi examinată în toate aspectele sale, printr-o procedură simplificată în cadrul Parlamentului
European și al Consiliului.
Comisia poate introduce măsuri de executare în cadrul legislației existente. Aceste măsuri
sunt prezentate unor comitete de experți din statele membre și transmise Parlamentului European
spre informare.
Secțiunea 4 – Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene
Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, în care intervin
numeroși actori. Cel mai important rol îl joacă instituțiile UE. Dar un alt actor, din ce în ce mai
important, îl reprezintă grupurile de interese (în acest context, cercetătorii Mazey și Richardson
90) A se vedea art.48, 53 din Regulamentul Parlamentului European, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=RO&reference=TOC#T2R2.
91) Art.86 din Regulamentul Parlamentului European:
„Articolul 86: Codificarea
(1) În cazul în care Parlamentul este sesizat cu o propunere privind codificarea legislației Uniunii, propunerea se
trimite comisiei competente pentru chestiuni juridice. Aceasta o examinează în conformitate cu modalitățile
stabilite la nivel interinstituțional(1) pentru a se asigura că nu este decât o simplă codificare, și nu implică nicio
modificare de fond.
35

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
vorbesc despre o dezvoltare graduală a unui stil european de a face politici, care pune accentul pe
intermedierea grupurilor de interese)92.
Politicile europene nu pot fi reduse doar la politicile grupurilor de interese, dar nu capătă
îndoială că studierea acestora din urmă ajută în mod semnificativ la înțelegerea procesului politic
european și poate explica apariția anumitor politici publice, procesul de formulare și caracteristicile
acestora, precum și înțelegerea evoluției procesului de integrare. În această privință este demn de
notat că, în ansamblu, UE nu este nici condusă de, dar nici izolată față de interesele publice și
private, deși în anumite cazuri fiecare dintre cele două opțiuni poate fi adevărată.
Activitatea de lobby nu este o activitate unidirecțională a actorilor publici și privați pe lângă
instituțiile europene. și instituțiile UE vor să interacționeze, deoarece au nevoie de un contact
apropiat cu sectorul public și privat pentru a-și putea îndeplini rolul instituțional93. În același fel, și
așa zisa influență nu poate fi concepută ca un simplu proces unidirecțional, nereprezentând
monopolul grupurilor de interese. Acestea din urmă sunt influențate, la rândul lor, de către
caracteristicile și procedurile instituțiilor europene, de către ideile la care sunt expuse și de către
propriile experiențe anterioare.
Atunci când analizăm accesul la informații la nivelul reglementărilor europene, trebuie să
privim două documente principale: Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 referitor la liberul acces la
documentele Parlamentului, Consiliului și Comisiei Europene94 și Directiva 2003/98/CE privind
reutilizarea informațiilor din sectorul public95 ultima modificare fiind cea efectuată prin Directiva
2013/37/UE96 întrucât „După adoptarea primului set de norme privind reutilizarea informațiilor din
sectorul public în 2003, cantitatea de date, inclusiv de date publice, a crescut într-un ritm
exponențial la nivel mondial, fiind generate și colectate noi tipuri de date. În paralel, are loc o
evoluție continuă a tehnologiilor de analiză, exploatare și prelucrare a datelor. Progresul tehnologic
rapid permite crearea de noi servicii și aplicații pe baza utilizării, cumulării sau combinării datelor.
Normele adoptate în 2003 nu mai țin pasul cu aceste schimbări rapide și, prin urmare, există riscul
pierderii oportunităților economice și sociale oferite de reutilizarea datelor publice”97.
La nivel european, cele 2 teme sunt doar parțial reglementate, ținând mai degrabă de sfera
națională de reglementare decât de cerințele de tratare unitară la nivelul tuturor statelor membre.
Singura referință expresă este conținută de Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene98,
art. 42 – Dreptul de acces la documente: „Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau
juridică rezidentă sau având sediul social într-un stat membru are dreptul de acces la documentele
Parlamentului, Consiliului și Comisiei Europene. ”
Regulamentul (CE) 1049/2001 urmărește a conferi cel mai mare efect posibil dreptului de
acces public la documente și de a stabili principiile generale și limitele acestui acces, în
conformitate cu art.15 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE)99. Oricare cetățean
al Uniunii, și orice persoană fizică sau juridică, rezidentă sau cu sediul înregistrat într-un Stat
Membru, are drept de acces la documentele instituțiilor, conform principiilor, condițiilor și limitelor
definite în Regulament. Regulamentul se aplică tuturor documentelor deținute de către o instituție,
adică documentelor elaborate sau primite de aceasta și care sunt proprietatea acesteia, în toate
domeniile de activitate ale Uniunii Europene. Documentele vor fi accesibile publicului fie în urma
unei solicitări scrise, fie direct în formă electronică, fie prin intermediul unui registru.
Directiva 2003/98/CE a fost elaborată ca urmare a conștientizării schimbărilor esențiale pe
care noua societate (denumită din ce în ce mai des „informațională”) le-a adus modului de viață100
92) A se vedea în acest sens S. Mazey, J. Richardson , Lobbying in the European Community , Oxford University Press,
1993.
93) P. Bouwen, Corporate lobbying in the European Union, The logic of acces , in: Journal of European Public Policy
vol. 9(N. 3): p.365-390, 2002.
94) Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 01/vol.3, JOCE L45/43 din 31.5.2001.
95) Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L345/90 din 31.12.2003.
96) Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L175/1 din 27 iunie 2013, disponibilă la http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:175:0001:0008:RO:PDF , 08.03.2014.
97) Pct.5 din Preambulul Directivei nr.2013/37/UE.
98) Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 2007/C 303/01 disponibil la http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0001:0016:en:PDF , 08.03.2014.
99) Disponibil la http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:ro:PDF .
100) „Internetul este în prezent unul din cele mai dinamice sectoare ale vieții umane. Având ramificații în toate
domeniile, de la industrie și tehnologie la micile activități domestice, „rețeaua rețelelor” crește de la an la an
într-un ritm amețitor. Implicațiile utilizării pe scară largă a facilităților internetului nu poate fi pe deplin
evaluată însă impactul „pânzei pânzelor” asupra drepturilor și libertăților persoanei nu poate fi negat. În
România, proaspătă membră a Uniunii Europene, de abia acum începe să fie conștientizată influența e-vieții
asupra vieții private”. A se vedea M. Bocșa, A. Băncilă, Internetul și viața privată în România, scurte considerații
de ordin legal, International Scientific Session. Internal Affairs and Justice in the Process of the European
36

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
al cetățenilor Comunităților Europene de către forurile europene101. Astfel s-a menționat, printre
altele că „evoluția către o societate a informației și cunoștințelor influențează viața fiecărui
cetățean al Comunității, inter alia, prin faptul că le oferă noi posibilități de acces la cunoștințe și
de acumulare a cunoștințelor, iar conținutul digital joacă un rol important în această evoluție”.
Răspunsul la întrebarea privind accesul la instituțiile UE, fundamental pentru a explica relația
dintre acestea și grupurile de interese în cadrul procesului politic european, a fost dat de Pieter
Bouwen prin intermediul unei teorii de cerere și ofertă de bunuri de acces. Acesta sugerează o
abordare similară cercetării unei relații de schimb atunci când se discută despre relația dintre
grupurile de interese și instituțiile europene interdependente102.
Bouwen introduce trei tipuri de informație pe care le solicită instituțiile UE: „ Expert
knowledge” (Cunoștințe de specialitate)103, „Information about the European Encompassing
Interests” (Informații despre Interesul European Agregat)104 și „Information about the Domestic
Encompassing Interest ” (Informații despre Interesul Național Agregat)105 și identifică care dintre
aceste tipuri de informații106 reprezintă bunul critic pentru fiecare instituție107.
Având așadar cunoștință despre cererea instituțiilor UE și știind resursele de care dispun,
grupurile de interese trebuie să cunoască funcționarea, atribuțiile și structura instituțiilor europene
pentru a alege cea mai favorabilă cale de acces. Concluzia inevitabilă la vor ajunge aceste grupuri de
interese este aceea ca UE este un sistem de guvernare cu mai multe niveluri de decizie și în
consecință cu mai multe căi de acces.
Secțiunea 5 – Lobby și advocacy în UE
În 2009108, Comisia Europeană a lansat un Registru online în care organizațiile de lobby se pot
înscrie voluntar. În Bruxelles, unde sunt peste 20.000 de lobbyiști, profesia este extrem de
specializată și concentrată pe instituție sau industria de expertiză. În acest mediu activitatea este
practic autoreglementată printr-un cod de bune practici, care include declarația de interese
reprezentate și taxe.109
Integration and Globalization. 3rd Edition. 13-14 mai 2010. Academia de Poliție „Alexandru Ioan Cuza”.
101) Directiva 2003/98/CE preambul par. 1-25.
102) P. Bouwen, „Exchanging access goods for access: a comparative study of business lobbying in the European
Union institutions.” in: European Journal of Political Research vol. 43(N. 3): p.337-369.
103) Expertiza tehnică se referă la acele informații cu un grad ridicat de tehnicitate și specializare de care UE are
nevoie din partea sectorului privat pentru a înțelege funcționarea unui anumit sector al pieței. Cu alte cuvinte,
funcționarii europeni au nevoie de informații precise pentru a formula o legislație eficientă într-un anumit sector.
104) Informațiile despre Interesul European Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale sectorului privat de
pe piața comună.
105) Informațiile despre Interesul Național Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale unui anumit sector
din cadrul unui stat național.
106) În altă ordine de idei, expertiza tehnică presupune actori privați individuali cum este o firmă, IIEA se referă la o
asociație sau federație, care reprezintă interesele unei anumite categorii la nivel european, pe când IINA privește
asociațiile formate la nivel național.
107) Termenii exacți folosiți de Bouwen sunt „Expert Knowledge”, „Information about the European Encompassing
Interests”, „Information about the Domestic Encompassing Interest”, P. Bouwen, Corporate lobbying in the
European Union, The logic of acces, p.365-390 și P. Bouwen, „Exchanging access goods for access: a comparative
study of business lobbying in the European Union institutions.”, p.337-369.
108) Primele încercări de a face mai transparentă activitatea de lobby datează din 2005, când președintele Comisiei
Europene, Jose Manuel Barroso, a acceptat invitația unui magnat din industria ambarcațiunilor de agrement de a
lua parte la o croazieră, la bordul unui iaht de lux. (http://m.ziuanews.ro/dezvaluiri-investigatii/barroso-a-
pompat-bani-cu-dedica-ie-in-afacerile-magnatului-grec-spiro-latsis-84592, accesat la 31.03.2014).
109) Așa cum am precizat în preambulul prezentei secțiuni, când am făcut o scurtă vorbire despre noțiunea de lobby,
există o opinie conform căreia activitatea de lobby este un mecanism prin care se asigură legătura dintre aleși și
alegători. Acest punct de vedere este îmbrățișat la cel mai înalt nivel european, Comisia Europeană și Parlamentul
European reglementând pe larg activitatea de lobby și facilitând accesul persoanelor interesate la aceste
informații.
În acest sens trimitem la portalul electronic creat de Comisia Europeană, „ Registrul de transparență ”:
http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/homePage.do?locale=ro, accesat la 31.03.2014.
Conform prezentării (http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/about-register/whyTransparencyRegister.do?
locale=ro) „Instituțiile europene trebuie să intre permanent în contact cu asociațiile cetățenilor, cu ONG-urile,
cu organizațiile comerciale și profesionale, cu sindicatele și grupurile de reflecție etc., pentru a menține
calitatea actului democratic și pentru a elabora politici adecvate, care să răspundă nevoilor și realităților
sociale. Cetățenii se așteaptă, pe bună dreptate, ca acest proces să fie transparent, să respecte legea și
principiile etice, evitând presiunile excesive și accesul nelegitim și privilegiat la informații și la factorii de luare
a deciziilor. Din aceste motive există Registrul de transparență. Acesta le oferă cetățenilor acces direct și unic la
informații privind entitățile implicate în activități care își propun influențarea procesului decizional la nivel
european, interesele urmărite și resursele investite în activitățile respective. Oferă un Cod de conduită la care
sunt obligate să adere toate organizațiile și persoanele care acceptă „regulile jocului”, respectând principiile
37

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Complexitatea și dinamismul structurii instituționale a UE îl fac pe Van Schendelen să descrie
acest sistem printr-o metaforă care trimite la labirinte și rampe („ variuos labyrinths constructed on
different trampolines ”110) dar remarcă faptul că toate aceste caracteristici se pot transforma în
oportunități pentru lobby întrucât varietatea și multitudinea alegerilor asociate cu un labirint face să
existe întotdeauna o cale pentru a se ajunge la o anumită destinație.
Van Schendelen clasifică funcționarii Comisiei Europene după criteriul importanței
contribuției fiecăruia la procesul legislativ. Astfel, deși toți actorii din interiorul și din jurul Comisiei
joacă un rol mai mult sau mai puțin important în aproape orice aspect al procesului decizional – și
asta datorită competențelor acestei instituții – se poate realiza o ierarhie a actorilor care contribuie
în mod efectiv, și nu doar formal, la redactarea formei finale a propunerii de act normativ111.
În cadrul Parlamentului European Van Schendelen112 distinge trei categorii importante de
actori care au un rol important în derularea procesului legislativ (numerotați în ordinea importanței):
1. raportorii; 2. președinții comisiilor și coordonatorii grupurilor politice; 3. asistenții, consilierii și
echipele care alcătuiesc cabinetele actorilor mai sus menționați.
Deși sesiunea în Plen este principalul corp decizional al PE și are ultimul cuvânt când e vorba
de legislație, Bouwen demonstrează că „ lobbyul legislativ este mai eficient atunci când se
concentrează pe comisiile specializate ”. Așadar, în ciuda preeminenței formale a Plenului, cea mai
mare parte a muncii legislative a PE are loc în cadrul comisiilor de specialitate întrucât pe de-o parte
absolut toate propunerile legislative și celelalte documente legislative trebuie să fie evaluate în
cadrul comisiilor iar pe de altă parte, cea mai mare parte a procesului legislativ în cazul tuturor
procedurilor are loc în sesiunile acestor comisii. Având acest rolul dominant în cadrul procesului
legislativ, comisiile parlamentare sunt țintele preferate pentru lobby în Parlamentul European.
S-ar crede că Consiliul este principala structură la nivel european care ar trebui abordată de
către grupurile de interese dar, în realitate, acesta reprezintă cea mai puțin accesibilă instituție
europeană în mod direct. Motivele pentru această concluzie se regăsesc în compoziția
interguvernamentală și internațională a acestei instituții113.
Datorită caracterului policentric și fragmentat al UE există și alte persoane care pot influența
procesul decizional. Van Schendelen114 face o prezentare a acestora și constată că, de fapt,
majoritatea oficialilor europeni sunt niște „agenți dubli”, în sensul că pe de o parte ei reprezintă
puncte de acces în sistemul decizional asupra cărora se exercită lobby, dar în același timp și ei doresc
să-și promoveze propriile inițiative, motiv pentru care fac la rândul lor lobby pe lângă alți funcționari
în poziții cheie115.
etice. A fost instituit și un mecanism de înaintare a reclamațiilor și sancționare, care garantează aplicarea
efectivă a regulilor și luarea măsurilor necesare în cazul încălcării Codului. Registrul de transparență a fost
creat de Parlamentul European și de Comisia Europeană și este gestionat de aceste două instituții. Consiliul
Uniunii Europene sprijină această inițiativă. ”
110) R. van Schendelen, Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU, Amsterdam University Press ,
Amsterdam, 2002, p. 102.
111) Ibidem, p. 95.
112) Ibidem, p. 95.
113) A se vedea B. Kohler-Koch, The Transformation of Governance in the European Union, Rainer Eising Psychology
Press, 1999.
114) R. van Schendelen, Op.cit., p.96-97.
115) Ibidem, p.98.
38

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CAPITOLUL V – SISTEMATIZAREA ACTELOR NORMATIVE
Conceptul de sistematizare a legislației, pus în lumină în cadrul preocupărilor de tehnică
juridică, răspunde unor necesități de a se pune ordine în multitudinea de acte normative, de a se
realiza o simplificare, reducere și concentrare a reglementărilor. Sistematizarea actelor normative
are ca finalitate elaborarea unor culegeri de acte normative, colecții sau coduri. Rezultatul
„ordonării” actelor normative, indiferent de criteriul sau criteriile întrebuințate în vederea atingerii
acestui scop, se materializează în stabilirea colecțiilor, culegerilor sau a codurilor.
Un act normativ face parte dintr-un sistem; el nu poate fi conceput ca o entitate izolată de
restul actelor normative; așadar, la intrarea sa în vigoare, el trebuie să se integreze în mod armonios
în ansamblul actelor normative ce constituie legislația unei țări. Întreaga legislație trebuie să
alcătuiască un sistem bine închegat, în care fiecare act normativ, păstrându-și o individualitate
proprie, să fie în stare de armonie cu celelalte acte componente.
Investirea noii reglementări cu forță juridică obligatorie are loc prin adoptarea ei de către
una din autoritățile statale cu atribuții de reglementare într-o formă de exprimare specifică
izvoarelor formale de drept: lege, ordonanță, hotărâre de guvern, ordin, instrucțiune, alte categorii
de acte normativ-juridice adoptate de către autoritățile administrative autonome, centrale și locale.
Structura sistemului izvoarelor formale de drept (sistemul legislativ) este poziționată pe scară
ierarhică, fiind expresia principiului supremației legii, regulă în virtutea căreia legea elaborată cu
litera și spiritul Constituției este superioară juridic tuturor actelor normative existente într-un sistem
constituțional.
Fără a relua considerentele expuse la începutul secțiunii precedente, arătăm că
sistematizarea actelor normative privește o latură internă – sistematizarea structurii interne a
actului și sistematizarea actelor normative în sistemul legislativ . Întrucât sistematizarea, aplicată
pe structura internă a actului normativ, necesită scurte considerații în ce privește noțiunea de
entropie, vom încerca unele mențiuni (în contextul în care entropia este o mărime străină dreptului
ca atare dar adaptabilă universului juridic.
Poziția de interacțiune a actelor normative, în ansamblul legislativ, impune o strictă corelare
a fiecăruia cu restul ansamblului, pentru a evita o eventuală stare de contradictorialitate dintre două
sau mai multe legi. I. Mrejeru afirma că o lege nouă „ își face intrarea” într-un sistem legislativ
unitar, se alătură actelor normative existente pe care nu trebuie să le „ jeneze”, creând discrepanțe
și necorelări care pot să conducă la spargerea unității sistemice a actelor anterioare ei.
Legea nr.24/2000 stipulează în art.16 alin.(1) că „ în procesul de legiferare este interzisă
instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în
două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează
norma de trimitere. ” Dacă totuși există paralelisme „ acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie
prin concentrarea materiei în reglementări unice ” [alin. (2)]; acest proces de concentrare fiind
aplicabil și pentru „ reglementările din aceeași materie dispersate în legislația în vigoare ” [alin. (3)].
Noul act normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislativ pentru realizarea
finalității sale și pentru ca nici sistemul însuși să nu fie afectat în vreun fel de apariția acestuia.
Înfăptuirea acestui demers legislativ este posibilă prin utilizarea următoarelor procedee
tehnice: încorporarea și codificarea;
Încorporarea este o formă de sistematizare ce privește sistemul legislativ ca element de
referință și se exercită asupra actelor normative luate individual fără a privi conținutul lor. Prin
încorporare actele normative ale sistemului legislativ sunt grupate pe colecții sau culegeri, după
criterii de utilitate practică: cronologice, alfabetice, după obiect, după instituții, după ramuri de
drept. Caracteristic acestei forme de sistematizare este așadar faptul că încorporarea nu presupune
efectuarea nici unei modificări de conținut sau formă asupra actelor normative ci doar o reunire a lor
în volume cum sunt: Colecțiile de legi și alte acte normative ale Parlamentului, Colecțiile de hotărâri
și acte ale Guvernului, Repertoriul actelor normative în vigoare etc., în funcție de criterii practice.
Codificarea este o formă superioară de sistematizare a actelor normative și constă în
cuprinderea tuturor sau aproape tuturor actelor normative dintr-o ramură de drept, în prelucrarea și
alcătuirea unui singur act normativ nou, cu un conținut și o formă unitare, cât mai complet și mai
închegat – codul – cu forță juridică, egală cu cea a legii.
Existența codurilor, în aprecierea domnului profesor V.D. Zlătescu, reprezintă una din
trăsăturile caracteristice ale tuturor sistemelor naționale care fac parte din marea familie de drept
romano-germanică, familie ce gravitează în jurul a două mari coduri civile, considerate, pe bună
39

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
dreptate, monumente legislative de mare însemnătate: Codul civil francez din anul 1812 (strâns legat
de numele lui Napoleon) și Codul civil german din anul 1900 (Burgerliche Gesetzbuch – desemnat prin
inițialele B.G.B.)116
În literatura de specialitate franceză, clasificarea uzuală a codificării este aceea a codificării
clasice și a codificării administrative . Codificarea clasică este codificarea care nu implică numai
adunarea unui număr mai mic sau mai mare de texte de lege, ci și o reformă de fond, o activitate
creatoare, care presupune modernizarea și modificarea normelor juridice, o adaptare la cerințele
evoluției sociale și politice sau chiar și o ameliorare a regulilor anterioare. Codificarea administrativă
se distinge de codificarea clasică prin aceea că este destinată să faciliteze prin regruparea normelor
juridice, în scopul cunoașterii numeroaselor norme juridice răspândite în diverse acte normative și
deosebite, chiar prin originea lor legislativă. Inspirată din procesul de consolidare, țările anglo-
saxone, sau de „restatement” din Statele Unite ale Americii, mai limitată decât precedentul judiciar
în valoare, această metodă este caracterizată prin lipsa unor modificări de conținut. Această
metodă, menită să pună ordine în textele juridice dintr-o anumită materie se numește codificare
administrativă. Ea nu permite, în principiu, modificarea textelor de lege incluse decât în cazul unor
proceduri speciale. Pe de altă parte, noile texte din aceeași materie nu sunt integrate totdeauna în
cod.
Fără a relua unele aspecte prezentate mai pe larg în secțiunile anterioare, vom reitera, în
scopul întăririi ideii exprimate, că reglementând pentru o perioadă întinsă de timp, alcătuirea
codului, dezbaterea și adoptarea sa de autoritatea legislativă implică profesionalism, previziune și
răspundere. Codificarea, reprezentând una dintre cele mai pretențioase activități pe linie de
elaborare a actelor normative, impune, cu necesitate, desemnarea unei comisii (colectiv) care să se
ocupe cu pregătirea și elaborarea viitorului cod.
Este evident că sistematizarea actelor normative este o activitate de o importanță
extraordinară pentru viabilitatea oricărui sistem de drept scris, precum cel din a cărui familie face
parte dreptul românesc. Sistematizarea actelor normative trebuie înțeleasă și privită aidoma celei de
ordonare a unei gospodării; fără o asemenea acțiune, în foarte scurt timp, datorită prezenței
inevitabile a entropiei, nu ar mai putea fi posibilă niciun demers legislativ, întrucât noua legislație ar
fi incompatibilă cu cea veche. Din această cauză la nivelul oricărui sistem legislativ sunt constituite
organisme printre ale căror funcții se numără și acela de a veghea asupra ansamblului sistemului
legislativ în permanență în vederea garantării că, în orice moment, organele de legiferare edictează
acte normative cu luarea în considerare a tuturor actelor normative în vigoare; luare în considerare
care se traduce prin corelare, adaptare și integrare.
116) V.D.Zlătescu, Panorama marilor sistemelor contemporane de drept , Ed. Continent XXI, București, 1994.
40

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
CONCLUZII șI PROPUNERI DE LEGE FERENDA
1. Reflecții
În retrospectivă, inițial în redactarea prezentei am considerat oportun ca, după o foarte
concisă inventariere (în măsura permisă de instrumentul utilizat, prezenta lucrare de doctorat) a
celor mai importante repere ale elaborării și sistematizării actelor normative, demersul nostru să se
finalizeze cu o enumerare a punctelor slabe ale construcției tehnicii legislative în țara noastră.
Punctul terminus l-ar constituit catalogarea celor mai importante „portițe”, „scăpări”, „lapsusuri”
ori viduri legislative și formularea de propuneri de amendare a legislației corespunzătoare în
domeniul tehnicii legislative.
Pe parcursul redactării prezentei am constatat că, în ce privește crearea dreptului, granița
dintre știința dreptului ca atare și alte științe consacrate – psihologie, statistică, sociologie, morală,
filosofie, comunicare – se estompează. Construcția dreptului se sprijină pe stat, societate și cetățeni
iar instrumentele aflate la îndemâna legiuitorului provin din toate zonele cunoașterii umane. Nu de
puține ori am remarcat că acela care participă la elaborarea unui act normativ trebuie să aibă o
privire de ansamblu asupra materiei reglementate, viziune care nu poate fi obținută decât după un
imens travaliu intelectual care îl poartă pe cercetător prin variate domenii ale cunoașterii de cele
mai multe ori extrem de îndepărtate de știința dreptului.
Adeseori complexe descoperiri științifice au fost rezultatul deducțiilor unor minți geniale
străfulgerate la un moment dat de un eveniment natural (uneori foarte banal, precum căderea unui
fruct sub imperiul atracției gravitaționale ori rotirea apei într-un vârtej). În acel moment, omul de
știință plecând de la natură a reușit să desprindă concluzii cu un caracter abstract și general valabil
prin simpla aplicare a unor metode (ulterior inventariate, catalogate, descrise și denumite științific)
la aspectul din universul cunoscut. Cu toate acestea nu trebuie să uităm că, așa cum afirmă Thomas
Kuhn în binecunoscuta sa lucrare, Structura revoluțiilor științifice , „Cea mai izbitoare trăsătură… e
cât de puțin își propun oamenii de știință să producă inovații majore, conceptuale sau
experimentale”117 Descrierea acestuia era „ de maniera următoare: știința obișnuită (lucrările
științifice de rutină), cu paradigma specifică și cu scopul de a rezolva anumite enigme; urmată de
unele anomalii serioase produse de cercetare, care conduc la o criză; și în final rezolvarea acelei
crize prin crearea unei noi paradigme. ”118
Revenind la prezenta, în ce ne privește, un astfel de demers științific s-ar putea organiza
după următorul plan: dându-se o anumită stare de fapt, se cere ca, prin aplicarea unor metode
științifice proprii domeniului respectiv de știință și prin întrebuințarea repertoriului de noțiuni
teoretice consacrate, să se ajungă la niște concluzii care, în ultimă instanță, să ajute la definirea
unui fenomen al cărui efect să fie dat de respectiva stare de fapt.
Referitor la știința dreptului, pretextul oferit de schema mai sus redată este destul de des
întâlnit. „Rețeta” este simplă: se ia un text normativ (situația de fapt) și se analizează în raport de
principiile generale ale ramurii de drept căruia îi aparține respectivul text. Rezultatul se
materializează în concluzii relative la actul normativ supus atenției și, eventual, în propuneri de lege
ferenda. Sensul în care este întrebuințat însă termenul latin mai sus menționat s-a depărtat însă de
cel inițial avut în vedere de legiuitorul roman.
Ab initio, de lege ferenda semnifica (și încă semnifică, aceasta fiind de fapt o traducere a
celebrei expresii119) despre legea care urmează să fie elaborată (cu alte cuvinte fie este vorba despre
o situație nereglementată legal și care reclamă, societatea o cere, reguli – cu alte cuvinte intervenția
statului; fie este vorba despre o reglementare a cărei necesitate se află în discuția organului legiuitor
iar cercetătorul o analizează și trage mai multe concluzii pro sau contra). Ori, în prezent, denumirea
de „propuneri de lege ferenda” întâlnită adeseori în lucrările juridice nu se referă la cele două
situații prezentate mai sus ci privește de fapt demersul prin care cercetătorul supune reguli
legislative existente unei verificări de eficiență și eficacitate trăgând concluzii și făcând propuneri
pentru îmbunătățirea acestora. Este demn de menționat că cercetarea la care facem referire este în
general una obiectivă și echidistantă, dar nu de puține ori demersul științific este „contaminat” de
apartenența politică ori de acele „tare” ale vremii. Bineînțeles că nu trebuie să privim cercetătorul
117) Citat preluat din http://www.scientia.ro/stiinta-la-minut/48-scurta-istorie-descoperiri-stiintifice/4186-50-de-
ani-de-revolutii-kuhn-reexaminat.html, consultat la 22.02.2014.
118) Ibidem.
119) http://legeaz.net/dictionar-juridic/de-lege-ferenda, consultat la 22.02.2014.
41

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
științific izolat în propriul său „turn de fildeș” și este absurd să susținem că acesta ar putea să se
dedubleze în mod ireproșabil și, dintr-o postură absolut obiectivă și independentă de orice zbateri
ale vremii, să propună opinii și soluții de o echidistanță incontestabilă; din contră, omul de știință
este el însuși parte a societății, o „rotiță” în angrenajul social care emite judecăți de valoare în
funcție de adevărul propriu. În aceste condiții, nu de puține ori, legiuirile sunt criticate în funcție de
ideologia politică aflată la un moment dat, vremelnic, la „putere” ori „în opoziție” în funcție de
interesele acelui grup politic. Asemenea critici nu sunt lipsite de substanță științifică, din contră,
semnalăm însă absența acelei „răceli” proprii oricărui demers științific, ajungându-se astfel ca
demersuri obiective să fie deturnate de pasiuni înflăcărate (e.g. parlamentul unicameral, tema
participării și legitimității referendumului, revizuirea constituției etc.).
De la bun început ne-am lovit de dificultatea catalogării lacunelor legislative; de la simplele
erori materiale inerente oricărei construcții umane – errare humanum est – la acele erori logice care
duc la prevederea unor soluții normative fundamental inaplicabile ipotezelor supuse reglementării.
Toate aceste erori pot fi privite și ca „goluri” în plasa legislativă care „încorsetează” într-o oarecare
măsură societatea noastră iar acestea sunt speculate cu cinism de actorii politici, economici și
sociali, de simpli participanți la viața socială. Profitarea de scăpările legislației nu este însă, așa cum
s-ar crede, o abordare eminamente socialmente periculoasă; din contră, în anumite situații,
aducerea în atenția publicului a unei lacune legislative este ceva de pe urma căruia întreaga
societate poate beneficia întrucât legiuitorul poate corecta problema semnalată și înlătura riscul
unor viitoare disfuncții. Din acest punct de vedere, toți participanții la viața socială își pot aduce
aportul la activitatea vitală pentru un stat de încetinire a entropiei sistemului juridic; comercianții,
meșteșugarii, profesioniștii dreptului (magistrați, avocați etc.) etc., sunt în măsură să analizeze cu
competență soluțiile legislative existente și să furnizeze cele mai bune modalități de a contracara
scăpările voite sau nu ale construcției normative.
În cuprinsul prezentei am încercat o succintă inventariere a celor mai importante noțiuni
teoretice cu care trebuie să opereze orice creator de acte normative indiferent de nivelul lor. De la
actul juridic în sine, cu specia sa aparte – actul juridic normativ, la tehnica legislativă și la legiferare,
parcurgând noțiunile necesare de proceduri normative, prezenta constituie o tentativă de descriere
concisă a celor mai importante activități care compun elaborarea de acte normative. Am acordat
atenție și evidențierii sistematizării actelor normative, concept cheie într-un univers fizic dominat de
spectrul decesului său, cu alte cuvinte, în esență, entropic.
Revenind la demersul inițial, odată începută catalogarea acestor lacune am constatat că
reducerea acestei activități doar la identificarea problemelor și soluțiilor corespunzătoare nu este
suficientă pe de-o parte din cauza numărului redus de astfel de puncte slabe în legislație și pe de
altă parte datorită complexității temei alese care necesită aprofundarea filozofiei și logicii juridice și
care, în esență, tratează cu mecanismele cele mai intime ale dreptului. Este adevărat că actele
normative elaborate în țara noastră nu sunt perfecte, nici nu ar fi posibilă așa ceva, dar inițial
pusesem la îndoială soliditatea legislației care reglementează facerea legislației. Problema, am
constatat, se datorează în principal inflației legislative. Cu alte cuvinte, cu cât numărul de acte
normative crește, cu atât riscul ca în acestea să se regăsească diverse lacune ori scăpări crește; la
aceasta se adaugă și fascinația românilor în general pentru legea scrisă și ultra legiferare astfel încât
am putea merge până într-acolo încât să expunem un concept oarecum scandalos: fetișismul
cuvântului scris la români. Acest concept tare (întrucât este specific materiei sexualității neavând
nimic în comun cu tehnica legislativă și legiferarea) descrie în opinia noastră acea plăcere profund
discutabilă a românului în general de a pune sub semnul întrebării orice activitate pornind de la
izvorul acesteia – binecunoscuta atitudine interogativă de a pleca la originea imperativului:
întrebarea „unde scrie ?” – atunci când se pune problema a „se face ceva”. Demnă de menționat în
acest sens este observația că, în ce-l privește pe Român, „fiecare vrea să facă o lege prin care să
dirijeze activitatea tuturor”120.
Supralegiferarea în toate domeniile vieții sociale în România este lesne de observat;
cercetările recente întreprinse de Ministerul Justiției cu ocazia creării cadrului legislativ necesar
punerii în aplicare a noilor coduri penale au scos la iveală abundenta legislație pozitivă cu care
operează societatea românească121. Bineînțeles că o implicare puternică a statului în viața socială
120) C.Scarlat, Despre profilul spiritual al poporului român , disponibil la
http://www.philippide.ro/cultura_2010/66SCARLAT%2520Cristina%2520final.pdf+&cd=6&hl=ro&ct=clnk&gl=ro,
consultat la 22.02.2014.
121) A se vedea în acest sens analiza de la http://www.zf.ro/analiza/romania-tara-guvernata-de-95-000-de-acte-
normative-cum-scapam-de-nebunia-legislativa-7944722 consultat la 20.02.2014. Acest studiu trebuie bineînțeles
luat sub beneficiu de inventar având în vedere că în categoria de acte normative autorii studiului include atât
decrete prezidențiale cât și decizii ale Curții Constituționale. Mai pertinent ni se pare studiul realizat de
42

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
prin reglementarea a cât mai multe aspecte ale relațiilor dintre oameni este de dorit însă nu același
lucru este valabil pentru extreme întrucât ele cauzează disfuncții și un anume comportament deviant
al cetățenilor care devin mult prea dependenți de cuvântul scris pentru a formula raționamente
adecvate și din punct de vedere juridic.
Pe de altă parte nu trebuie uitat că legea scrisă este una dintre acele revoluții în drept căreia
îi datorăm sistemul juridic actual și că cerința esențială pentru accesibilitatea și previzibilitatea legii
este acea a scrierii textului normativ. Nu este de mirare că, și în cea mai conservatoare redută a
common-law, Regatul Unit al Marii Britanii (dar și în Statele Unite ale Americii, mai puțin, bineînțeles
Louisiana), dreptul scris capătă tot mai mult teren iar predomină față de dreptul creat de judecători.
În esență, actul normativ stricto sensu, legea, este de dorit a reglementa în modul cel mai
complet și mai flexibil cu putință realitățile vieții sociale. Totuși, de aici și până la încerca să
epuizezi materia supusă reglementării este doar un pas și, din nefericire, este unul dintre acele
demersuri inutile pe care le-am întâlnit cu o frecvență îngrijorătoare în legislația prezentului. La
îndemâna legiuitorului român există instrumente care, deși fără îndoială că pot fi îmbunătățite, sunt
suficiente. Am remarcat însă că legiuitorul român, exponent al poporului din care face parte, tinde
să complice inutil orice lucru, inclusiv actul normativ în sine, și promovează această inflație
legislativă la care omul de rând asistă neputincios. Acesta din urmă se vede nevoit ca, atunci când
trebuie să consulte un act normativ, să treacă printr-o pleiadă de acte normative modificatoare,
completatoare și derogatoare. La aceasta se adăugă limbajul juridic superspecializat (acea
legaleză122 atât de hulită), costul piperat de achiziție al Monitoarelor Oficiale în care se găsesc toate
aceste acte menționate și, într-un final, luând în calcul munca titanică pe care trebuie să o
întreprindă pentru a putea discerne esența reglementării legale, costul onorariilor acelor „specialiști
ai dreptului”: avocați, mediatori, executori, consilieri etc. Ne punem întrebarea, justificată
considerăm, în ce măsură este legea accesibilă și previzibilă pentru omul de rând.
Revenind la demersul inițial și la lacunele ori erorile de legiferare, acestea se datorează și
unei înțelegeri greșite a conceptelor cu care operează dreptul ori a situației de fapt constatate. În
acest sens ni se pare demn să menționăm motivarea Curții Constituționale care, statuând asupra
constituționalității unei legi de aprobare a unui memorandum123, afirmă că: „Așa fiind, denumirea
convenției încheiate între părți drept memorandum de înțelegere creează o evidentă confuzie cu
privire la regimul juridic aplicabil acesteia, demonstrând o lacună în înțelegerea instituțiilor de
drept al tratatelor, respectiv a celor privind contractele încheiate între părți care au ca obiect
existența, modalitățile, întinderea sau exercitarea oricăror drepturi, actuale sau eventuale,
susceptibile de a fi valorificate în justiție. ”
Dintre ideile pe care le-am desprins pe parcursul analizei mecanismelor de elaborare a
actelor normative cu luarea în considerare în special a contextului național-autohton dorim să
subliniem, din motive obiective legate de exigențele prezentei, doar câteva.
Elaborarea actelor normative are loc astăzi în contextul pluralității surselor în condițiile în
care jurisprudența este astăzi pe primul plan (conceptul de „ judecătorul face dreptul ” întâlnit până
nu demult doar în sistemele de drept de inspirație anglo-saxonă câștigă actualmente teren și în
sistemul de drept romano-germanic; câteva exemple: atât jurisprudența CEDO, cât și cea a Curții
Constituționale, sunt obligatorii pentru instanțele din România și pot constitui motivul introducerii și
admiterii unei căi extraordinare de atac – revizuirea).
Pe de altă parte constatăm că actul normativ este străbătut la nivel structural de procese
democratice; în esență, actul normativ este și trebuie să fie rezultatul unui proces democratic; or,
având în vedere caracterul profund personal al percepției, destinatarul actului normativ hotărăște, în
ultimă instanță dacă actul normativ este rezultatul unui astfel de proces. În acest context subliniem
o noțiune aparent paradoxală, un oximoron în cel mai pur și clasic stil caragialesc, „ legea ilegală”.
Este evident că un act normativ care a fost elaborat cu nerespectarea cerințelor formale ori cu
nesocotirea condițiilor de fond, este lipsit de legitimitate astfel încât conceptul de lege ilegală este,
în opinia noastră, sustenabil în acest context.
Ministerul Justiției și concretizat în Memorandumul cu tema „Adoptarea măsurilor necesare asigurării unui cadru
normativ care să răspundă exigențelor referitoare la accesibilitatea și previzibilitatea normei de drept.
Implicațiile adoptării Legii nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a noului Codul penal asupra republicării unor
acte normative” disponibil la
http://www.just.ro/Sectiuni/Comunicate/Comunicateseptembrie2012/4decembrie2012/tabid/2342/Default.aspx.
122) http://en.wikipedia.org/wiki/Legal_writing, accesat la 31.03.2014.
123) Demnă de remarcat este Decizia Curții Constituționale nr.494 din 21 noiembrie 2013 cu privire la obiecția de
neconstituționalitate a Legii privind aprobarea Memorandumului de înțelegere încheiat între statul român și The
Rompetrol Group N.V., semnat la București la 15 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.819 din 21 decembrie 2013.
43

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Nu putem face abstracție de dezvoltarea fără precedent a tehnicii și științei umane, creștere
care în ultimii 20 de ani a cunoscut un ritm exponențial. Rețelele sociale acaparează în prezent o
mare parte din viața publică a societății și se constituie în demne urmașe ale agorei grecești și
forumului roman. Adăugând la aceasta tehnologia informației obținem imaginea societății secolului
XXI care nu poate ignorată ci, din contră, exploatată pentru a aduce statul în mijlocul cetățenilor
într-o veritabilă reinventare a democrației directe.
Din punctul nostru de vedere, semnificative pentru valențele imensului potențial metodologic
pentru drept și noile orizonturi ale informației juridice, în sfera de cuprindere a prezentei, sunt:
–trecerea de la primele aplicații de tip informativ-documentar cu calculatoarele la studiul
inteligenței artificiale;
–trecerea de la informatica sectorială, clasică, la informatica integrată, globală care
conexează legislația, jurisprudența, doctrina;
–legistica beneficiază tot mai mult de acea ramură a informaticii dedicată elaborării legilor, de
trecere de la contribuții „ informatice” privind tehnica juridică de un anume tip – evitarea
repetițiilor, a unor dispoziții contradictorii – la contribuții privind structura normelor și a
tipurilor de dispoziție preferabile.
În acest sens, considerăm că activitatea de elaborare a actelor normative poate beneficia din
plin de facilitățile pe informatica le poate oferi în special prin automatizarea procesului efectiv de
redactare a actelor normative având în vedere faptul că acestea au o structură oarecum rigidă și care
este susceptibilă a fi replicată sub forma unui model (e.g. La redactarea unui act normativ folosindu-
se un editor popular de texte se pot întrebuința „template-uri” în sensul în care, deschizându-se un
nou document care va constitui proiectul de act normativ, scheletul acestuia – în sensul preexistenței
câmpurilor specifice: preambul, titlu, secțiuni, articole, paragrafe etc. – juristul va trebui doar să „le
umple” cu conținut legal relevant). Se poate ajunge bineînțeles la o intervenție mai adâncă a
informaticii juridice în procesul de elaborare a actelor normative în sensul în care creatorul uman de
drept să întrebuințeze serviciile unor programe informative avansate care să filtreze reglementările
propuse și să elimine din cuprinsul acestora expresiile redundante ori contradictorii.
Nu în ultimul rând dorim să subliniem că în România prezentului, puterea executivă,
reprezentată de Guvern, uzurpă în mare măsură puterea legislativă deținută, conform Constituției de
Parlament. „Producția normativă” a Guvernului compusă din ordonanțe de urgență, ordonanțe de
guvern și hotărâri de guvern depășește cu ușurință cantitativ activitatea Parlamentului iar o mare
parte din legile elaborare de puterea legiuitoare nu fac altceva decât să sancționeze ordonanțele
deja emise. Asumarea răspunderii Guvernului și emiterea de ordonanțe de urgență fac parte dintr-un
comportament a cărui esență poate fi rezumată prin citatul „Parlamentul României a devenit anexă a
Guvernului”. Formularea acestui enunț nu l-a împiedicat ulterior pe autor, un cunoscut prim-ministru
al României și în același timp autor de carte juridică și profesor de drept constituțional la o mare
universitate din țară, să se folosească el însuși de această practică înrădăcinată în mentalitatea
românească postdecembristă.
Încheiem cu o constatare relativă la tehnica juridică și anume că, departe de a fi doar
tehnică, aceasta cristalizează în cuprinsul ei și operează cu noțiuni de politologie, criminologie,
filozofie, logică, economie, matematică etc. Așadar, tehnica juridică nu este tehnică pură ci posedă
toate caracteristicile unei veritabile tehnoștiințe în sensul în care, prin intermediul ei omul poate
încerca să cunoască și să stăpânească realitatea124.
2. Propuneri de lege ferenda
2.1. Actele normative, ca principale instrumente de reglementare și de reflectare a relațiilor
sociale, sunt supuse, pe parcursul existenței lor, anumitor intervenții, ca urmare a schimbărilor cu
caracter politic, social, economic sau cultural ce apar în domeniul reglementat. După intrarea în
vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente
legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele
asemenea.
În legislația românească, evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative
ulterioare de același nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar
și prin alte acte normative, ulterioare, care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar
ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative
inadvertente [art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000].
124) Cu privire la conceptul de tehnoștiință a se vedea T. Carlson, „Modernity and the Mystical: Technoscience,
Religion, and Human Self-Creation ” Science, Religion and the Human Experience . Ed. James D. Proctor. Oxford:
Oxford University Press, 2005: p.49-70 .
44

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
Este demn de menționat și ipoteza introdusă de alin.(2) al aceluiași articol care consacră
posibilitatea emitentului unui act administrativ ca, prin excepție de la prevederile alin.(1) să
procedeze doar la modificarea, completarea sau respectiv abrogarea unui act normativ chiar înainte
ca actul respectiv să intre în vigoare dacă se îndeplinesc două condiții în mod cumulativ și anume: să
fie vorba despre un act de o importanță și de o complexitate deosebită (dar nu se precizează absolut
nimic cu privire la nevoia care reclamă respectivul eveniment legislativ) și evenimentele respective
să se aplice de la aceeași dată la care actul normativ asupra căruia s-a acționat intră în vigoare.
Am lăsat la sfârșit această situație de excepție tocmai deoarece ni s-a părut neclară
formularea aleasă de către legiuitor. Recapitulând reglementarea supusă atenției noastre, cea
conținută așadar de alin.(2) a art.58, constatăm că ea consacră o situație de excepție de la principiul
că asupra unui act normativ se poate acționa numai în perioada de existență a acestuia; cu alte
cuvinte legiuitorul nu poate interveni asupra unui act normativ decât după ce acesta a intrat în
vigoare. Așadar, în situația unor acte normative care au fost publicate în Monitorul Oficial al
României, Partea I, dar care vor intra în vigoare la o dată ulterioară, legiuitorul poate interveni,
modificând, completând sau chiar abrogând în anumite condiții.
Observăm că textul legal a consacrat o excepție de la o regulă de intervenție asupra unui act
normativ. Întrucât exceptio est strictissima interpretatione, pentru a putea aplica prevederile alin.(2)
este necesar în primul rând ca actul normativ asupra căruia se acționează să fie unul de o
complexitate și importanță deosebită. Întrucât Legea nr.24/2000 nu explicitează această condiție,
considerăm că aprecierea asupra importanței și complexității unui anumit act normativ revine tot
legiuitorului, cel care a emis inițial reglementarea asupra căreia vrea să intervină. Cealaltă condiție
impusă de art.58 alin.(2) este ca intervențiile respective să intre în vigoare la aceeași dată cu actul
normativ supus evenimentelor despre care este vorba.
Subliniem că o asemenea formulare lasă loc de intervenții mai mult sau mai puțin arbitrare
asupra unor acte normative complexe a căror asimilare în societate este lentă și dificilă. Poate fi
cazul unui nou Cod Civil care afectează întreaga societate. În ipoteza în care un astfel de act ar fi
fost adoptat la finalul unei legislaturi dominate, spre exemplu de o majoritate de stânga, și ar fi
trebuit să intre în vigoare, din nou, spre exemplu, la 1 an de la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nimic nu ar putea împiedica modificarea acestuia de către o nouă majoritate, de
data aceasta de dreapta, în sensul așadar al unei alte ideologii, până la intrarea în vigoare; o
asemenea intervenție putând avea consecințe dintre cele mai nefaste asupra receptării noii
reglementări și aplicării acesteia de către profesioniștii dreptului, magistrați, avocați etc.
Intervenția legiuitorului nu este necesar să fie reclamată de vreo situație întrucât, așa cum
am arătat mai sus, cele două condiții pe care le impune textul legal sunt pur formale. În consecință,
în prezent, în opinia noastră, nu există nicio opreliște legală în contra unei intervenții arbitrare
asupra unui act normativ între momentul publicării acestuia și momentul intrării în vigoare.
Propunem pentru rigoare modificarea alin.(2) într-o formă care să restrângă posibilitatea săvârșirii
unor abuzuri legislative:
„(2) În situații temeinic justificate, prin excepție de la prevederile alin. (1), actele normative
de importanță și complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de
autoritatea emitentă și în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I, și data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiția ca intervențiile propuse să intre
în vigoare la aceeași dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ. Incidența unei situații
temeinic justificată se constată de către un organ al autorității emitente în condițiile regulamentului
propriu de organizare și funcționare printr-un raport supus în mod obligatoriu, după aprobarea
prealabilă, dezbaterii publice.”
2.2. În România, Legea nr. 24/2000 dispune la art. 13 asupra corelării actelor normative și
impune integrarea organică a actului normativ în sistemul legislației. În conformitate cu prevederile
legale sus enunțate, apare cu evidență că un act normativ edictat în țara noastră trebuie să fie
corelat, în mod obligatoriu, întâi cu palierul superior și cu cel propriu, (prevederile Constituției și
cele ale actelor normative de nivel superior cu care se află în conexiune), apoi cu reglementările
europene și cu tratatele internaționale la care România este parte și, în final, cu dispozițiile
Convenției europene a drepturilor omului și ale protocoalelor adiționale la aceasta, ratificate de
România, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Ceea ce nu apare atât de evident, cel puțin nu din studierea art. 13 din Legea nr 24/2000,
este necesitatea corelării actelor normative cu principiile generale ale dreptului. Este discutabil dacă
în cuprinsul acestui articol ar fi trebuit să fie inclusă expres o astfel de directivă cu un asemenea
caracter de generalitate. În opinia noastră, o asemenea normă, care ar fi îmbrăcat o formă precum
45

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
„proiectul de act normativ trebuie corelat cu principiile generale ale dreptului” ar fi fost de la
început sortită atacurilor și criticilor întrucât părerile specialiștilor asupra principiilor generale ale
dreptului sunt împărțite. Mai mult, includerea într-un act normativ a unei norme juridice cu un
asemenea caracter abstract și general ar fi contravenit înseși menirii și finalității acestuia dat fiind
că Legea nr. 24/2000 cuprinde în fapt un îndreptar asupra elaborării și sistematizării legislației iar
într-un astfel de ghid nu este loc pentru ambiguități și generalități. Oricum, neincluderea acestei
corelări între cele necesare a fi efectuate de creatorul de legislație nu este de natură a ne duce la
concluzia că în țara noastră actele normative nu respectă tocmai principiile generale ale dreptului
această corelare decurgând implicit din natura acestor principii.
2.3. Asanarea legislației active este o sarcină a Parlamentului și a Guvernului, aceasta
realizându-se, de regulă, la propunerea Consiliului Legislativ, care, potrivit art.154 alin.(2) din
Constituție, are misiunea de a examina conformitatea legislației cu Constituția și de a face
Parlamentului sau, după caz, Guvernului, propuneri corespunzătoare. Facem precizarea că, în
conformitate cu prevederile legii fundamentale, propunerea de asanare a legislației active trebuia să
vină de la Consiliul Legislativ în termen de 12 luni de înființarea acestuia (lucru care de altfel s-a și
întâmplat, Consiliul Legislativ propunând eliminarea a peste 4000 de acte normative din legislația
activă, în special acte normative anterioare Constituției din 1991). În acest moment există două
interpretări posibile a termenului de 12 luni consacrat de legea fundamentală. Pe de o parte se poate
considera că acest termen a fost unul de decădere, Consiliul Legislativ având obligația
constituțională de a cerceta aprofundat legislația activă la momentul adoptării noii constituții și de a
face propuneri pentru asanarea acesteia Parlamentului și Guvernului, și pe de altă parte acest
termen să fie doar unul intermediar avându-se în vedere că asanarea legislației este un proces
continuu, cu finalitate dar fără final. În primul caz Consiliul Legislativ nu ar mai fi competent să facă
propuneri pentru asanarea legislației active iar în al doilea competența acestei instituții s-ar
menține. Din punctul nostru de vedere, chiar dacă logic s-ar impune ca termenul de 12 luni să fie
unul de decădere, considerentele de tehnică legislativă și noțiunile elementare cu privire la structura
sistemului normativ național impun interpretarea în sensul că termenul de 12 luni a fost mai degrabă
o „normă de producție”, dacă ni se permite, pentru a stimula activitatea noii instituții.
Așadar, asanarea legislației este o sarcină constituțională care obligă autoritățile cu
competență normativă să elimine din fondul legislației active acele reglementări care și-au încetat
aplicabilitatea, fie ca urmare a căderii în desuetudine, fie ca o consecință a ajungerii la termen,
precum și cele care vin în contradicție cu altele ori care conțin elemente redundante.
2.4. Este demn de menționat schimbarea pe care a adus-o, în vara anului 2012, în organizarea
și funcționarea Regiei Autonome „Monitorul Oficial”, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.36/2012
privind unele măsuri de reorganizare și pentru modificarea Legii nr.202/1998 privind organizarea
Monitorului Oficial al României. Din nefericire, schimbarea la care facem referire nu privește
criticabilele prevederi relative la punerea la dispoziția cetățenilor a actelor publicate în Monitorul
Oficial pentru doar 10 zile calendaristice. Așadar, în prezent, în continuare, justițiabilul este
constrâns de termenul de 10 zile calendaristice și, după scurgerea acestei perioade de timp, se vede
lipsit de posibilitatea de a lua cunoștință în permanență de actele normative a cărei respectare i se
solicită de către același sistem de drept pentru care nemo censetur ignorare legem. Prin comparație,
în Uniunea Europeană, orice cetățean are posibilitatea de a consulta în orice moment, permanent și
gratuit, actele normative publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii prin accesarea portalului http://eur-
lex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=ro.
În concluzie, propunem modificarea conținutului art.19 din Legea nr.202/1998 după cum
urmează:
„Articolul 19
Regia Autonomă „Monitorul Oficial“ realizează un produs electronic conținând actele
publicate, care poate fi accesat gratuit pe internet și este disponibil permanent.”
2.5. Inițiativa legislativă a deputaților și senatorilor pe lângă faptul că reprezintă o
modalitate deosebit de importantă de exercitare a mandatului parlamentar este în esență una dintre
posibilitățile (indirecte) de participare a cetățenilor la guvernare.
Conform unui raport emis de Institutul pentru Politici Publice în cursul primului an al
mandatului noii legislaturi (2012-2016) au fost înregistrate peste 1.500 inițiative legislative noi,
dintre care 688 la Camera Deputaților și 893 la Senat. Conform raportului, „ comparând cu perioada
46

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
similară a mandatului trecut se observă o creștere cu 10-15%. Parlamentarii au depus în medie 20 de
inițiative pe săptămână. ”125
Din motive lesne de înțeles, însă, inițiativele legislative ale parlamentarilor nu pot „concura”
– sub aspectul fundamentării, anticipării consecințelor în aplicare și, mai ales, al substanței
reglementării – cu inițiativele Guvernului. Această constatare se fundamentează pe rațiuni obiective
fiind evident că Guvernul dispune de mijloace financiare, umane și instituționale incomparabil mai
mari decât cele ale parlamentarilor. Revenind la raportul IPP susmenționat, demn de interes pentru
prezenta, este constatarea autorilor raportului că „ din inițiativele înainte de către Guvern 62% au
devenit legi, în timp ce doar 3% dintre cele ale parlamentarilor au reușit să treacă, printre cauze
fiind și calitatea slabă a proiectelor (inclusiv a expunerilor de motive care trebuie să pledeze pentru
utilitatea inițiativei) depuse de senatori și deputați. 24,5% din total (cele ale Guvernului și cele ale
parlamentarilor) au fost adoptate. ”126
Plecând așadar de la ideea, menționată mai sus, că funcția legislativă reprezintă una dintre
împuternicirile principale ale Parlamentului, iar dreptul de inițiativă legislativă parlamentară este
una dintre modalitățile de valorizare a rolului reprezentanților națiunii, opinăm că, pentru
îmbunătățirea calității acestui tip de inițiative, ar trebui să se intervină asupra raporturilor concrete
dintre autoritățile publice.
Acestea fiind spuse, propunem o soluție care presupune intervenția legislativă pe două
planuri:
1. Reconfigurarea activității Consiliului Legislativ
Fără a relua prevederile art.79 din Constituția României republicată (menționate în cuprinsul
lucrării de față), Consiliul Legislativ avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării,
unificării și coordonării întregii legislații. Așadar, din acest punct de vedere, activitatea Consiliului
Legislativ are o legătură directă cu cea a Parlamentului. Intervenind astfel asupra activității de
avizare a Consiliului Legislativ, putem influența în mod deosebit exercitarea dreptului de inițiativă
legislativă al parlamentarilor.
Potrivit Legii nr.73/1993 privind organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, republicată,
activitatea de avizare desfășurată de Consiliul Legislativ are în vedere avizarea proiectelor de lege, a
propunerilor legislative, precum și a proiectelor de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului.
Revenind la prevederile constituționale care consacră rolul Consiliului Legislativ, suntem de
părere că avizarea realizată de Consiliul Legislativ este una extinsă dincolo de norma constituțională,
de natură să încarce activitatea acestei instituții și să o deturneze de la misiunea pentru care a fost
creată. Astfel, deși s-ar putea argumenta că includerea proiectelor de hotărâri de guvern în categoria
proiectelor de acte normative este perfect justificată atât din punct de vedere al noțiunii de lege în
sens material cât și din punct de vedere al unei interpretări strict literale a textului constituțional,
considerăm că în speță se impune o interpretare a normei constituționale în spiritul ei. În acest sens,
rolul Consiliului Legislativ este, în opinia noastră, acela de organ consultativ de specialitate al
Parlamentului României iar nu al Guvernului României, fapt care poate fi cu ușurință dedus din simpla
economie și poziționare a normei constituționale citate mai sus.
Limitarea atribuției de avizare a Consiliului Legislativ la proiectele de lege și la propunerile
legislative – prin excluderea hotărârilor de Guvern – este o măsură care ar fi de natură să degreveze
această instituție de un efort care, ulterior, ar putea fi mai mult orientat și concentrat către
activitatea parlamentară – putând contribui la îmbunătățirea calității propunerilor legislative
parlamentare. Acest aspect nu trebuie neglijat având în vedere cele expuse mai sus cu referire la
inițiativele parlamentare.
2. Modificarea legislației referitoare la elaborarea proiectelor de acte normative (Legea
nr.24/2000), inclusiv a acelei subsecvente acesteia (Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și
a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, Regulamentul Camerei Deputaților, Regulamentul
Senatului), în sensul instituirii unor reguli unitare pentru inițiatorii actelor normative cu privire la
procedura de avizare a proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ; practic, potrivit
actualelor reglementări, în timp ce Guvernul dispune de posibilitatea de a reface orice proiect de act
normativ potrivit avizului Consiliului Legislativ, înainte de a-l depune la Parlament, parlamentarii nu
dispun de o asemenea posibilitate întrucât, în cazul lor, solicitarea avizului Consiliului Legislativ se
face numai după depunerea propunerii legislative la Camera competentă; și de aici rezultă mari
125) Raportul de monitorizare IPP: oglinda activității parlamentarilor în anul 2013, p.8, disponibil la
http://ip.ro/pagini/ipp-lanseaz259-raportul-de-monitoriza.php, accesat la 31.03.2014.
126) Ibidem, p.9.
47

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
diferențe între conținutul normativ al unei inițiative guvernamentale și cel al uneia parlamentare127.
În acest sens, credem că se impune și adoptarea unor reglementări similare la nivelul regulamentelor
parlamentare ale celor două Camere în ceea ce privește înregistrarea inițiativelor legislative ale
parlamentarilor și, respectiv, procedura aplicabilă acestora.
127) Conform Hotărârii Guvernului nr.561/2009, avizul Consiliului Legislativ se solicită de către Guvern înaintea
depunerii proiectului de lege la Parlament; în funcție de observațiile cuprinse în aviz, Guvernul are posibilitatea
de a reface proiectul de act normativ. Această posibilitate nu este prevăzută nici de Regulamentul Camerei
Deputaților (art.92 și 113) și nici de Regulamentul Senatului (art.89). Astfel, în conformitate cu aceste
regulamente, în esență, propunerile legislative sunt transmise spre avizare numai după înregistrarea și depunerea
lor la Camera competentă. În acest context, în calitate de inițiatori, deputații și senatorii nu beneficiază de
posibilitatea „refacerii” inițiativei, fără ca acest fapt să nu antreneze și consecințe procedurale sub aspectul
legiferării: în practică parlamentară „refacerea” inițiativei implică, mai întotdeauna, retragerea inițiativei și
depunerea alteia noi, pentru care curg noi termene. Potrivit regulamentelor parlamentare, după primirea avizului
Consiliului Legislativ (de fapt după primirea tuturor avizelor prevăzute de lege, inclusiv a punctului de vedere al
Guvernului) propunerile legislative sunt prezentate Biroului permanent, de la această dată începând să curgă și
termenele prevăzute de art.75 alin.2 din Constituție. Subliniem că între regulamentele celor două Camere există
o diferență substanțială referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul în care prima Cameră
sesizată trebuie să se exprime asupra unei inițiative legislative:
– de la prezentarea în Biroul permanent – indiferent dacă Consiliul Legislativ a transmis sau nu avizul – art.92 alin.
(5) coroborat cu art.113 alin.(1) din Regulamentul Camerei Deputaților;
– numai după primirea avizului Consiliului Legislativ, dar nu mai târziu de 60 de zile – art.89 alin.(1) din
Regulamentul Senatului coroborat cu art.11 lit.b1 din Legea nr.90/2001).
48

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
BIBLIOGRAFIE
Acte normative
1.Constituția României din 1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.367 din 22
octombrie 2003;
2.Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative ,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010;
3.Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în activitatea administrației publice ,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013;
4.Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României , publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.164 din 2 aprilie 2001;
5.Legea nr.73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ ,
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004;
6.Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007;
7.Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public , publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.663 din 23 octombrie 2001;
8.Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea
demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției ,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.279 din 21 aprilie 2003;
9.Legea nr. 47/1992 cu privire la organizarea și funcționarea Curții Constituționale , republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004;
10.Legea nr.189/1999 privind exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni , publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.611 din 14 decembrie 1999;
11.Legea nr.184/2005 pentru ratificarea Tratatului dintre Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul
Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Elenă, Regatul Spaniei,
Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania,
Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungară, Republica Malta, Regatul țărilor de Jos, Republica
Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica Slovenia, Republica Slovacă, Republica
Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii
Europene) și Republica Bulgaria și România privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea
Europeană, semnat de România la Luxemburg la 25 aprilie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.465 din 1 iunie 2005;
12.Legea nr.286/2009 Codul Penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.510 din 24
iulie 2009;
13.Legea nr.287/2009 Codul Civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.505 din 15
iulie 2011;
14.Hotărârea nr.8 din 24 februarie 1994 pentru aprobarea Regulamentului Camerei Deputaților ,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006, modificată și
completată;
15.Hotărârea Senatului nr.28 din 24 octombrie 2005 privind Regulamentul Senatului publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 25 octombrie 2005, modificată și completată;
16.Hotărârea Guvernului nr.1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici
publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării ,
publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.716 din 23 octombrie 2007;
17.Hotărârea de Guvern nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătățirea sistemului
de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale ,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.637 din 24 iulie 2006;
18.Hotărârea de Guvern nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de
elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central , publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.685 din 24 iulie 2005;
19.Hotărârea de Guvern nr.561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici
publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării ,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.319 din 14 mai 2009;
20.Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene, L345/90 din 31.12.2003;
21.Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 referitor la liberul acces la documentele Parlamentului,
Consiliului și Comisiei Europene , publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 01/vol.3, JOCE L45/43
din 31.5.2001;
49

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
22.Directiva 2003/98/CE privind reutilizarea informațiilor din sectorul public , publicat în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene 2007/C 303/01.
Lucrări de autor
1.Anghel, Ion. M., Dreptul tratatelor, vol. II, Editura Lumina Lex, București, 1993;
2.Barbu, Daniel, Republica absentă. Politică și societate în România postcomunistă , Ediția a II-a
(revăzută), Editura Nemira, București, 2004;
3.Bădescu, Mihai, Teoria generală a dreptului , Editura Sitech, Craiova, 2004;
4.Bădescu, Mihai, Teoria generală a dreptului , Editura Sitech, Craiova, 2009;
5.Bădescu, Mihai, Teoria generală a dreptului , Editura Sitech, Craiova, 2013;
6.Bădescu, Mihai, Teoria răspunderii și sancțiunii juridice , în vol. „Concepte fundamentale în
teoria și filosofia dreptului ”, Editura Lumina Lex, București, 2001;
7.Bădescu, Mihai, Sancțiunea juridică, București, Editura ALL, 2001;
8.Bădescu, Mihai, Familii și tipuri de drept , în vol. „Concepte fundamentale în teoria și filosofia
dreptului”, 2, București, Editura Lumina Lex, 2002;
9.Bădescu, Mihai, școli și curente în gândirea juridică , în vol. „Concepte fundamentale în teoria și
filosofia dreptului”, 3, București, Editura Lumina Lex, 2002;
10.Bădescu, Mihai, Concepte fundamentale în teoria dreptului , Editura V.I.S. Print, București, 2003;
11.Bădescu, Mihai, Teoria actului juridic , în vol. „Concepte fundamentale în teoria și filosofia
dreptului”, Editura Lumina Lex, București, 2003;
12.Bădescu, Mihai, Introducere în filosofia dreptului , Editura Lumina Lex, București, 2003;
13.Bădescu, Mihai,, Teoria normei juridice , în vol. „Concepte fundamentale în teoria și filosofia
dreptului”, Editura Lumina Lex, București, 2004;
14.Bădescu, Mihai, Drept constituțional și instituții politice , editura VIS Print, București, 2002;
15.Bădescu, Mihai, Țonea, Bogdan , Drept constituțional și instituții politice, vol. II, Editura
Universul Juridic, București, 2006;
16.Bădescu, Mihai, Andruș, Cătălin, Fundamente ale administrației publice , volumul II, Editura
AFIR, 2008;
17.Bead, Paul, Medias, mediations et mediateurs dans la societe industrielle , teză de doctorat de
stat în științele informării și ale comunicării, Universite Stendhal, Grenoble, 1986;
18.Beleiu, Gheorghe, Drept civil român – Introducere în dreptul civil – Subiectele dreptului civil –
Ediția a VI-a revăzută și adăugită, Editura șansa, București;
19.Bergel, Jean Louis, Théorie générale du droit , 3e édition, Dalloz, Paris, 1999;
20.Bergeron, Robert C. , Règles de rédaction legislative , Kiev, 1999;
21.Boroi, Gabriel, Drept civil. Partea generală. Persoanele . Ediția a III-a, revizuită și adăugită,
Editura Hamangiu, București, 2008;
22.Byvoet, I. Légistique formelle (Technique legislative) , Bruxelles, 1971;
23.Cartou, Louis, L'Union Européenne, Dalloz, Paris, 2006;
24.Carlson, Thomas A., „Modernity and the Mystical: Technoscience, Religion, and Human Self-
Creation” Science, Religion and the Human Experience . Ed. James D. Proctor. Oxford: Oxford University
Press, 2005 .
25.Călinoiu, Constanța, Duculescu, Victor , Drept constituțional comparat. Tratat. , vol. I și II,
Editura Lumina Lex, București, 2007;
26.Ceterchi, Ioan, Craiovan, Ion , Introducere în teoria generală a dreptului , Editura ALL, București,
1993;
27.Chevallier, Jacques , L'Etat de droit, Montchrestien, coll. „Clefs”, 1992;
28.Ciobanu, Dan, Introducere în studiul dreptului , Editura Hyperion, București, 1991;
29.Champagne, Patrick , „Opinia publică” și dezbaterea publică , p.19-36 în L'espace public et
l'emprise de la communication, Sous la dir. d' Isabelle Paillart. Grenoble: ELLUG, 1995;
30.Charlesworth, Andrew, Cullen, Holly , European Community Law , Pitman-Blackstone, London,
1994;
31.Constantinescu, Mihai, Deleanu, Ion, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Vasilescu, Florin, Vida,
Ioan, Constituția României, comentată și adnotată , Editura Regia autonomă Monitorul Oficial al României,
București, 1992;
32.Cornu, Gérard, Linguistique juridique , 3-e édition, Paris, Montchrestien, 2005;
33.Coteanu, Ion, Stilistica funcțională a limbii române , București, Editura Academiei, 1973;
34.Craiovan, Ion, Teoria generală a dreptului , Editura Militară, București, 1997;
35.Craiovan, Ion, Tratat elementar de teoria generală a dreptului , București, Editura ALL BECK,
2001;
36.Craiovan, Ion, Tratat de teoria generală a dreptului , Ediția a II-a revăzută și adăugită, București,
Editura Universul Juridic, 2009;
50

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
37.Curd, Patricia, Anaxagoras of Clazomenae: Fragments and Testimonia: a Text and Translation
with notes and essays by Patricia Curd , University of Toronto Press Incorporated 2007, Toronto Buffalo
London;
38.Dabin, Jean, Theorie Générale du Droit , Dalloz, Paris, 1969;
39.Dahl, Robert A., Democrația și criticii ei , Iași: Institutul European, 2006;
40.Dagtoglou, Prodromos D. , La nature juridique de la Communauté européenne, în vol.
Commission des Communautés Européennes , Trente ans de droit communautaire, Luxembourg, Office des
publications officielles des Communautés européennes, 1982;
41.David, Doina, Sinteze de limbă română literară , II, Timișoara, TUT , 1988;
42.Deleanu, Ion, Drept constituțional și instituții politice , București, 1991;
43.Deleanu, Ion, Drept constituțional și instituții politice , tratat, Ed. Europa Nova, București, 1996;
44.Dehousse, Robert. , The European Court of Justice , MacMillan Press Ltd., Houndmills,
Basingstoke, Hamshire and London, 1998;
45.Dissescu, Constantin , Drept constituțional, București, 1915;
46.Dinu, Mihai, Comunicarea, repere fundamentale , Editura Orizonturi, București, 2007;
47.Djuvara, Mircea, Teoria generală a dreptului (Enciclopedie juridică) , vol. III, București, 1930;
48.Dragoș, Dacian Cosmin , Uniunea Europeană. Instituții. Mecanisme, Ediția 2, Editura All Beck,
București, 2005;
49.Drăganu, Tudor, Introducere în teoria și practica statului de drept , Cluj, 1992;
50.Filipescu, Ion P., Fuerea, Augustin , Drept instituțional comunitar european, edițiile I, a II-a, a
III-a, a IV-a, a V-a, Editura Actami, București, 1994, 1996, 1997, 1999, 2000;
51.Fuerea, Augustin, Manualul uniunii europene. Editia a V-a, revăzută și adăugită după Tratatul de
la Lisabona (2007/2009) , Editura Universul Juridic, București, 2011;
52.Flichy, Patrice, Une Histoire de la communication moderne: espace public et vie privee , La
Decouverte, Paris, 1991;
53.François, Lucien, La problème de la sécurité juridique , La sécurité juridique , Ed. Jeune Barreau
de Liège, Liège, 1993;
54.Gaudement, Jean, L'elaboration de la regle en droit et les donnes sociologiques , vol. Methode
sociologique et droit , Paris;
55.Gheție, Ion, Introducere în studiul limbii române literare , București, Editura științifică și
Enciclopedică, 1982;
56.Greenwood, Justin, Interest representation in the European Union , 3rd edition, Palgrave
MacMillan, 2002;
57.Grigore, Mihai, Tehnica normativă, Editura C. H. Beck, București, 2009;
58.Gornig, Gilbert, Rusu, Ioana Eleonora , Dreptul Uniunii Europene , Editura C. H. Beck, Bucuresti,
2006;
59.Habermas, Jurgen, The theory of communicative action , Beacon Press, 1984;
60.Hanga, Vladimir, Mari legiuitori ai lumii , Ed. Lumina Lex, București, 1994;
61.Hanga, Vladimir, Calculatoarele în serviciul dreptului , Ed. Lumina Lex ,București, 1996;
62.Hart, Herbert Lionel Adolphus , The Concept of Law, Oxford: Oxford University Press: 1961;
63.Hartley, Trevor C., The foundations of European Community law , Oxford University Press, 2007;
64.Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Principiile filosofiei dreptului sau elemente de drept natural și
știința statului, Моscova, 1980;
65.Hepworth Dixon, William , Personal history of Lord Bacon : From unpublished papers, London:
John Murray, Albemable Street, 1861;
66.Ioan, Alexandru, Introducere în teoria administrației publice , Editura Sylvi, București, 1997;
67.Ion, Radu Motica, Mihai, Gheorghe Constantin , Teoria generală a dreptului , Editura Alma Mater,
Timișoara, 1999;
68.Iorgovan, Antonie, Drept administrativ – tratat elementar , vol. III, București, Editura Proarcadia,
1993;
69.Irimieș, Cosmin, Suport de curs Lobbying , Facultatea de științe Politice, Administrative și ale
Comunicării, Cluj-Napoca, 2009;
70.Irinescu, Teodora, Normă și abatere de la normă în terminologia juridică penală și civilă
românească, Iași, Casa Editorială „Demiurg”, 2004;
71.Irinescu, Teodora, Lingvistică juridică, Iași, Casa Editorială ”Demiurg”, 2003;
72.Isaac, Guy, Droit communitaire général , Paris, Masson, 1983;
73.Iliescu, Dragoș, Cuvânt înainte, în Sorin, Popescu, Victoria Țăndăreanu , Probleme actuale ale
tehnicii legislative, Ed. Lumina Lex, București, 2004;
74.Jori, Mario, Pintore, Anna , Manuale di Teoria generale del diritto , secondo edizione, G.
Giappinelli Editure, Torino, 1995;
75.Kelsen, Hans, General Theory of Norms , Oxford, Clarendon Press, 1991;
51

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
76.Kelsen, Hans, Doctrina pură a dreptului , București, Humanitas, 2000;
77.Khilnani, Sunil, La „société civile”- une resurgence , Critique internationale nr.10, 2001;
78.Kohler-Koch Beate, The Transformation of Governance in the European Union , Rainer Eising
Psychology Press, 1999;
79.Lambotte, Christian , Téchnique législative et codification , Story-Scientia, Bruxelles, 1988;
80.Locke, John, Lucrări în 3 volume, Моscova, 1989. Vol. 3;
81.Louis, Jean-Victor, L’ordre juridique communitaire (6-ème edition), Bruxelles, 1993;
82.Marcu, Viorel, Drept instituțional comunitar , Editura Nora, 1994;
83.Mazey, Sonia Richardson, Jeremy, Lobbying in the European Community , Oxford University Press,
1993;
84.Mazilu, Dumitru, Teoria generală a dreptului , București, Editura ALL BECK, 1999;
85.Mazilu, Dumitru, Diplomația. Drept Diplomatic și consular , Editura Lumina Lex, București, 2009;
86.Mazilu, Dumitru, Dreptul internațional public vol.1 și 2 , ediția a V-a, Editura Lumina Lex,
București, 2010;
87.Mellinkoff, David, The Language of the Law , Boston, Little, Brown and Company, 1963;
88.Miege, Bernard, Spațiul public: perpetuat, lărgit și fragmentat în L'espace public et l'emprise de
la communication, sous la dir. d'Isabelle Paillart. Grenoble: ELLUG, 1995;
89.Mihai, Gheorghe, C. , Fundamentele dreptului, vol. I – știința dreptului și ordinea juridică; vol. II
– Teoria normei juridice și a interpretării ei , București, Editura ALL Beck, 2003;
90.Mihai, Gheorghe, C. , Motica, Radu I., Fundamentele dreptului – Teoria și filosofia dreptului , Ed.
ALL, 1994;
91.Mihalcea, Ion, Valențele creatoare ale dreptului , Editura CONPHYS, Râmnicu Vâlcea, 2000;
92.Mouchon, Jean, Spațiul public și discursul politic televizat în L'espace public et l'emprise de la
communication, Sous la dir. d'Isabelle Paillart. Grenoble: ELLUG, 1995;
93.Mrejeru, Ilarie, Tehnica legislativă, Ed. Academiei, București, 1979;
94.Mucchielli, Alex, Les sciences de l’information et de la comunication , Paris, Hacchette, 1995 ;
95.Muraru, Ioan, Drept constituțional și instituții politice , Editura Actami, București, 1993;
96.Muraru, Ioan, Mihai, Constantinescu , Ordonanța guvernamentală. Doctrină și jurisprudență , ed.
a II-a revăzută și completată, Editura Lumina Lex, București, 1996;
97.Muraru, Ioan, Tănăsescu, Elena Simina , Drept constituțional și instituții politice , volumul II,
Ediția 12, Editura C.H Beck, București 2006;
98.Musca, Vasile, Baumgarten, Alexander , Filosofia politică a lui Platon , București, 2006;
99.Musca, Vasile, Introducere în filosofia lui Platon , București, 2002;
100.Naschitz, Anita, Teorie și practică în procesul de creare a dreptului , București, Editura
Academiei, 1969;
101.Năstase, Adrian, Aurescu, Bogdan , Drept internațional contemporan (ed. a II-a rev. și adăug.),
București, Editura ALL Beck, 2000;
102.Oniga, Tudor, Delegarea legislativă , Editura Universul Juridic, București, 2009;
103.Oppetit, Bruno, Philosophie du droit , Dalloz, Paris, 1999;
104.Picard, Edmond, Le droit pur. Les permanennces juridiques. Les constantes juridiques , Ed.
Flamarion, Paris;
105.Pinto, Roger, Grawitz, Madeleine , Methodes des sciences sociales , deuxieme edition, Paris,
Dalloz, 1967;
106.Popa, Nicolae, Teoria generală a dreptului , Ediția 4, Editura C.H.Beck, București, 2012;
107.Popa, Nicolae, Teoria generală a dreptului , Editura Actami, București, 1996;
108.Popescu, Sofia, Teoria generală a dreptului , Editura Lumina Lex, București, 1992;
109.Popescu, Sofia, Teoria generală a dreptului , București, Editura Lumina Lex, București, 2000;
110.Popescu, Sofia, Statul de drept în dezbaterile contemporane , Editura Academiei Române,
București, 1998;
111.Popescu, Sorin, Țăndăreanu, Victoria, Probleme actuale ale tehnicii legislative , Editura Lumina
Lex, București, 2004;
112.Rigaux, Francois, Introduction à la science du droit , Edition Ouvrieres, Bruxelles, 1974;
113.Roubier, Paul, Théorie générale du droit (2-ème èdition), Paris, Sirey, 1951;
114.Rousseau, Jean-Jacques , Contractul social, Institutul European, 2006;
115.Russel, Betrand, Istoria filosofiei occidentale , Editura Humanitas, București, 2005;
116.Schendelen, Rinus van , Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU , Amsterdam
University Press , Amsterdam, 2002;
117.Speranția, Eugeniu, Introducere în filosofia dreptului , Editura Cartea Românească, Sibiu, 1944;
118.Sourioux, Jean Louis, Lerat, Pierre , Le langage du droit, Paris, PUF , 1975;
52

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
119.Stoichițoiu-Ichim, Adriana , Semiotica discursului juridic , București, Editura Universității din
București, 2001;
120.Titulescu, Nicolae, Essai sur une théorie générale des droits eventuelles , Paris, 1907;
121.Tridimas, Takis, The General Principles of EU Law , Oxford EC LawLibrary;
122.Tönnies, Fernando , Gemeinschaft und Gesellschaft. Grundbegriffe der reinen Soziologie ,
Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellchaft. 1988;
123.Touscoz, Jean, Droit international, Paris, Presses Universitaires de France, 1993;
124.Țuțea, Petre, 322 de vorbe memorabile ale lui Petre Țuțea , București, Editura Humanitas, 1997;
125.Văllimărescu, Alexandru , Tratat de enciclopedie a dreptului , Editura Lumina Lex, București,
1999;
126.Vida, Ioan, Legistică formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă , Ediția a V-a
revizuită și completată, curs universitar, Universul Juridic, București, 2012;
127.Virieu, François-Henri de, La mediacratie, Flammarion, Paris, 1990;
128.Vlachide, Paul C., Repetiția principiilor de drept civil , București, Editura Europa Nova, 1994;
129.Voinea, Maria, Banciu, Dan, Sociologie juridică, București, Universitatea Româno-Americană,
1993;
130.Vrabie, Genoveva, Drept constituțional și instituții politice contemporane , Editura „Chemarea”,
Iași, 1992;
131.Wiener, Norbert, Cybernetics; or, Control and communication in the animal and the machine,
Paris, Technology Press;
132.Zamfir, Cătălin, Vlăsceanu, Lazăr , Dicționar de sociologie , București, Editura Babel, 1998;
133.Zlătescu, Victor Dan , Introducere în logistica formală , Editura Rompit, București, 1995;
134.Zlătescu, Victor Dan , Panorama marilor sistemelor contemporane de drept , Ed. Continent XXI,
București, 1994.
Articole, publicații, lucrări de cercetare
1.Batiffol, Henri, Observations sur la spécificité du vocabulaire juridique, în Mélanges dédiés à
Gabriel Marty, Université des Sciences Sociales de Toulouse, 1978;
2.Bercean, Barbu, Dreptul și limba. știința dreptului și lingvistica. Succinte considerații teoretice
și aplicative, în „Studii și cercetări juridice ”, XXVI, 3, 1981;
3.Bocșa, Marcel, Băncilă, Adrian , Internetul și viața privată în România, scurte considerații de
ordin legal, International Scientific Session. Internal Affairs and Justice in the Process of the European
Integration and Globalization. 3rd Edition. 13-14 mai 2010, Academia de Poliție „Alexandru Ioan Cuza”;
4.Bouwen, Pieter, Corporate lobbying in the European Union, The logic of acces , in: Journal of
European Public Policy vol. 9(N. 3); 2002;
5.Ceterchi, Ioan, Actualitatea conceptului statului de drept, „Statul de drept și economia de
piață”, simpozion, Cluj, octombrie 1991.
6.Constantinesco, Leontin-Jean , La Constitution économique de la CEE în RTDE nr. II, 1977;
7.Coteanu, Ion, Structura stilistică a limbii, în „Limba română” , XI, 1962, nr.4;
8.Coteanu, Ion, Reflecții asupra stilisticii funcționale, în „Studii de limbă literară și filologie” , II,
1960;
9.Dennett, Daniel, „Ludwig Wittgenstein: Philosopher ”, Time magazine, Ediția din 29 martie 1999;
10.Flămânzeanu, Ion, Elaborarea dreptului cu privire specială asupra legisticii formale , în Studii De
Drept Românesc, an 21 (54), nr. 1, p. 25–39, București, ianuarie–martie 2009;
11.Chatillon, Stéphane , Droit et langues, în « Revue internationale de droit comparé », no 3, 2000;
12.Gémar, Jean Claude , Les fondements du langage du droit comme langue de spécialité, « Revue
générale de droit », Université d’Ottawa, Faculté de Droit, vol. 21, no 4, 1990;
13.Goldman, Berthold, Lyon-Caen, Antonie , Droit commercial européen , 4ème éd. Dalloz, 1983;
14.Ionașcu, Traian, Barasch, Eugen , Despre relativa independență a unor aspecte ale formei în
drept. Problema constantelor dreptului , în S. C. J. nr. 2/1964;
15.Iordan, Iorgu, Limba literară. Privire generală , în „Limba română”, III, 1954, nr.6;
16.Manolescu, Nicolae, Societatea Civilă, în România literară nr.39 din 2002;
17.Moraru, Adrian (Coordonator studiu), Iorga, Elena, Lefterache, Lavinia , „Accesul (ne)îngrădit la
informații de interes public la 10 ani de la adoptarea legii – o analiză asupra jurisprudenței cauzelor în
materia legii privind liberul acces la informațiile de interes public ”, raport elaborat în București, în anul
2011, de Institutul pentru Politici Publice (IPP) în cadrul proiectului Liberul acces la informații în fața
instanțelor din România, elaborat în parteneriat cu Uniunea Națională a Judecătorilor din România (UNJR),
cu sprijin din partea programului Open Society Institute – Human Rights & Governance Grants Program (OSI
HRGGP);
53

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
18.Moroianu, Emil, Conceptul de ordine juridică în Studii De Drept Românesc , an 20 (53), nr. 1–2, p.
33–42, București, ianuarie–iunie 2008;
19.Moroianu, Emil, Considerații privind ordinea naturală și ordinea socială în vechea filosofie
greacă, în „Revista de filosofie”, nr. 1/1990;
20.Moroianu, Emil, Cornescu, Adrian , Monism și dualism (II), „Drept și societate” , nr. 2/2003
(Universitatea „Constantin Brâncuși”, Facultatea de științe Juridice și Administrative, Târgu-Jiu);
21.Oancea, Dana, Mihăileanu, Liviu, Horja, Aurelian , „Lobby în România” , Forum for International
Communications, 2012;
22.Paulopol, E. A., Rolul și limitele tehnicii legislative și Consiliului Legislativ, Elemente pentru o
teorie a legilor nedrepte , „Revista de drept public”, 1931;
23.Popescu, Sofia, Elaborarea dreptului – fundamentarea științifică – aspect principal , în vol.
Dreptul Românesc în condițiile postaderării la Uniunea Europeană , vol. 5, 2007;
24.Popescu, Sorin, Ciora, Cătălin, Țăndăreanu, Victoria , Probleme curente privind folosirea
limbajului juridic, în Buletin de informare legislativă nr.3/2007, Consiliul Legislativ;
25.Vrabie, Genoveva, Considerații privind funcționarea statului român , în Studii și cercetări juridice
nr. 4/1981.
Diverse
1.Traité instituant la Communauté économique européenne , în vol. Traités instituant les
Communautés Européennes (CECA, CEE, CEEA. Acte unique européenn. Textes relatifs aux Communautés),
Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1987;
2.Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”, Dicționarul explicativ al limbii române,
ed. a II-a, Ed. Univers Enciclopedic, 1998;
Resurse bibliografice accesate pe INTERNET
1.http://ec.europa.eu/smart-regulation/;
2.http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/about-register/reportsAndPublications.do?
locale=ro;
3.www.dexonline.ro;
4.http://www.scribd.com/doc/15266583/Cultura-politica-si-societatea-civila;
5.http://www.sferapoliticii.ro/sfera/pdf/Sfera_101.pdf;
6.http://ec.europa.eu/cvm/index_ro.htm;
7.Guide pratique commun (www.europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/techleg/1.htm);
8.https://archive.org/details/MontesquieustheSpiritOfTheLaws;
9.http://www.romanialibera.ro/actualitate/justitie/dosarul-mita-in-pe-adrian-severin-prima-data-
in-fata-judecatorilor-318919.html;
10.http://m.romanialibera.ro/exclusiv-rl/dezbateri/constitutia-romaniei-reorganizarea-regionala-
285225.html;
11.http://casa-regala.blogspot.ro/2009/01/despre-plebiscite-i-referendumuri-n.html
12.http://www.hotnews.ro/stiri-esential-15590874-traian-basescu-declaratie-presa-ora-18-30.htm;
13.Capcelea, Valeriu, Unele considerații cu privire la esența și specificul normelor de drept , în
Iurisprudentia Babeș-Bolyai Cluj-Napoca, disponibil la http://studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?
articolId=218;
14.Foley, Michael W., Edwards, Bob, „The Paradox of Civil Society ”, în Journal of Democracy , vol. 7,
nr.3, iulie 1996, disponibil la http://www.hcs.harvard.edu/summercamp/wp-
content/uploads/2012/08/The-Paradox-of-Civil-Society.pdf;
15.Kohler-Koch, Beate , Organized Interests in the EC and the European Parliament , European
Integration online Papers (EIoP) Vol. 1 (1997) N° 9; http://eiop.or.at/eiop/texte/1997- 009a.htm;
16.Naglič,Vesna, Papadopoulou, Danai , Sinteza referitoare la principiul subsidiarității și rolul
Parlamentului European disponibilă la http://webcache.googleusercontent.com/search?
q=cache:kCCit7gzyh8J:www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/ro/FTU_1.2.2.pdf+&cd=2&hl=en&ct=clnk&gl=ro,
consultat la 21.04.2014;
17.Vreeland, Hamilton , Hugo Grotius: The Father of the Modern Science of International Law, New
York: Oxford University Press, http://plato.stanford.edu/entries/grotius/;
18.Palade, Constantin, „Caracterul politic al ordonanței de urgență al guvernului în tranziția
actuală din România ”, la revcurentjur.ro/arhiva/attachments_200534/recjurid053_43F .pdf;
19.Predescu, Ion, Safta, Marieta , Principiul securității juridice, Fundament al statului de drept.
Repere Jurisprudențiale , disponibil la 193.226.121.81/publications/buletin/8/predescu.pdf;
54

„Elaborarea și sistematizarea actelor normative”, rezumat Băncilă Adrian
20.Scarlat, Cristina, Despre profilul spiritual al poporului român , disponibil la
http://www.philippide.ro/cultura_2010/66SCARLAT%2520Cristina
%2520final.pdf+&cd=6&hl=ro&ct=clnk&gl=ro, consultat la 22.02.2014;
21.Sferle, Adriana, Limbajul juridic și limba comună , (site-ul Facultății de litere, istorie și teologie
din cadrul Universității „Tibiscus” din Timișoara
http://www.litere.uvt.ro/documente_pdf/aticole/uniterm/uniterm3_2005/asferle.pdf);
22.Țuțea, Petre, Cugetări memorabile , copist Dana Iliescu, disponibilă la
http://www.research.rutgers.edu/~dnicules/romania/cugetari_memorabile.htm;
23.Wittgenstein, Ludwig , Tractatus Logico-Philosophicus with an Introduction by Bertrand Russell ,
disponibil la http://www.gutenberg.org/ebooks/5740;
24.Zafiu, Rodica, Diversitate stilistică în română actuală , București, Editura Universității din
București, 2001, p.136, disponibila la http://ebooks.unibuc.ro/filologie/Zafiu/introducere.htm;
25.http://www.businessmagazin.ro/special/pro-si-contra-regionalizarii-ce-avem-de-castigat-si-de-
pierdut-8353597;
26.Raportul de monitorizare IPP: oglinda activității parlamentarilor în anul 2013, disponibil la
http://ip.ro/pagini/ipp-lanseaz259-raportul-de-monitoriza.php.
55