Art. 41. Munca și protecția socială a muncii [616992]

1

2
Art. 41. Munca și protecția socială a muncii
(1) Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Alegerea profesiei, a meseriei sau a
ocupației, precum și a locului de muncă este liberă.
(2) Salariații au dreptul la măsuri de protecție socială. Acestea privesc securitatea și
sănătatea salariaților, regimul de muncă al femeilor și al tinerilor, instituirea unui salariu
minim brut pe țară, repausul săptămânal, concediul de odihnă plătit, presta rea muncii în
condiții deosebite sau speciale, formarea profesională, precum și alte situații specifice,
stabilite prin lege.
(3) Durata normală a zilei de lucru este, în medie, de cel mult 8 ore.
(4) La muncă egală, femeile au salariu egal cu bărbații.
(5) Dreptul la negocieri colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al
convențiilor colective sunt garantate.

Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României – comentat ă și adnotată, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”,
București, 1992, p. 94 -98; Parlamentul României – Senat, Adunarea Constituantă. 11 iulie 1990 –
1 noiembrie 1991, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; A.
Popescu , Comentariul ar t. 41, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.) , Constituția României.
Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, București, 2008, p. 374 -398; I. Deleanu , Instituții și
proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, București,
2007, p. 518 -522; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția
României revizuită. Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 85 -90; I.T.
Ștefănescu , Tratat teoretic și practic de drept al muncii , Ed. Universul Juridic, București, 2014,
p. 13 -15 și 77 -85; A. Țiclea , Tratat de dreptul muncii, ed. a V -a revizuită, Ed. Universul Juridic,
București, 2014, p. 55 -60; A. Țiclea , Codul muncii comentat, Ed. Universul Juridic, București,
2014 p. 19 -23; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și jurisprudență,
Ed. Hamangiu, București, 2014, p. 175 -184; I. Ciochină -Barbu , Dreptul munci i. Curs
universitar, Ed. Hamangiu, București, 2012, p. 3.

Studii de specialitate : O. Ținca , Observații privind contractul individual de muncă, în
Revista română de dreptul muncii nr. 5/2009; L. Orban , Negocierea Capitolului 4 – Libera
circulație a capital urilor. Semnificații și consecințe pentru România, în Revista de Drept Public
nr. 1/2003; C. Mănăstireanu, I. Tripon , Considerații referitoare la dreptul salariaților la
încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite și speciale, în Dreptul nr. 10/2016; V.
Vedinaș, M. Duță, I.L. Vedinaș , Sporul de salariu pentru titlul științific de doctor. Aspecte
controversate. P ropuneri de lege ferenda , în Dreptul nr. 1/2015.

Corelații legislative: Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată (M.Of. nr. 345 din
18 mai 2011); Legea securității și sănătății în muncă nr. 319/2006 (M.Of. nr. 646 din 26 iulie

3
2006); Legea dialo gului social nr. 62/2011, republicată (M.Of. nr. 625 din 31 august 2012);
Legea nr. 202/2002 privind egalitatea de șanse și de tratament între femei și bărbați, republicată
(M.Of. nr. 326 din 5 iunie 2013); art. 15, art. 23, art. 27 -34 CEDO; art. 36 CDFUE

Comentariu
Sumar
§1. Dreptul la muncă. Delimitări conceptuale
§2. Conținutul și garanțiile constituționale ale dreptului la muncă și protecției sociale

§1. Dreptul la muncă. Delimitări conceptuale
Munca reprezintă o activitate umană specifică, exercit ată manual sau intelectual, prin care
oamenii își utilizează forța de muncă (ca aptitudini fizice și intelectuale) în scopul producerii
bunurilor necesare satisfacerii trebuințelor lor1.
Având în vedere importanța și valoarea muncii în societatea modernă, puterea statală a fost
și este preocupată să adopte dispoziții legale adecvate pentru reglementarea acesteia, astfel încât
ea să capete maximă eficiență, să fie armonizate în mod optim interesele capitalului cu cele ale
forței de muncă, să se asigure prote cția necesară celor care o prestează2.
Conținutul normei constituționale prevăzut inițial la art. 39 ulterior art. 41 din Constituția
revizuită și republicată nu a fost schimbat, acesta consacră un drept fundamental cetățenesc, iar
„potrivit acestor dispoz iții, se poate constatata că nu este garantat dreptul la muncă, ci libertatea
de a munci. Obligația constituțională a statului nu este de a asigura loc de muncă pentru orice
persoană, ci de a împiedica orice act sau fapt prin care s -ar leza libertatea de a munci în cadrul
căreia cetățeanul își exercită dreptul de a munci3. Fără oferirea posibilității exercitării acestui
drept, nu se poate vorbi de o garantare a dreptului la muncă4. De aceea nu putem vorbi de
garantarea dreptului la muncă, ci de principiul g arantării libertății muncii”.

1 Ș. Beligrădeanu, I.T. Ștefănescu , Dicționar de drept al muncii, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 106. În
același sens, a se vedea: A. Țiclea , Tratat de dreptul muncii, Ed. Rosetti, București, 2006, p. 5 -6; A. Țiclea , Tratat
de dreptul muncii, ed. a IV -a, Ed. Universul Juridic, București, 2010, p. 7 și urm.; A. Țiclea , Tratat de dreptul
muncii. Legislație. Doctrină. Jurisprudență, ed. a VIII -a, revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București,
2014, p. 7 și urm .; A. Țiclea , Tratat de dreptul muncii. Legislație. Doctrină. Jurisprudență, ed. a IX -a, actualizată,
Ed. Universul Juridic, București, 2015, p. 7 și urm.; I.T. Ștefănescu , Tratat teoretic și practic de drept al muncii,
Ed. Universul Juridic, București, 20 10, p. 12 și urm.; I.T. Ștefănescu , Tratat teoretic și practic de drept al muncii,
ed. a III -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2014, p. 13 și urm; I. Ciochină -Barbu , Dreptul
muncii, ediție revizuită și adăugită, Ed. Junimea Iași, 2 007, p. 5 și urm; I. Ciochină -Barbu , Dreptul muncii. Curs
universitar, Ed. Hamangiu, București, 2012, p. 3.
2 S. Ghimpu, A. Țiclea , Dreptul muncii, ed. 2, Ed. All Beck, București, 2001, p. 4.
3 În doctrină, unii autori fac deosebire între drept și libertat e. A se vedea V. Dabu , Drept constituțional și instituții
politice, Ed. S.N.S.P.A., București, 2001, p. 173 -174.
4 A. Țiclea, C. Tufan , Dreptul muncii, Ed. Global Lex, București, 2001, p. 43.

4
Potrivit art. 2 din vechiul Cod al muncii, aprobat prin Legea nr. 10/1972: „Tuturor cetățenilor
României, fără nici o îngrădire sau deosebire de sex, naționalitate, rasă sau religie, convingeri
politice și origine socială, le este garantat dreptul la muncă, având posibilitatea de a desfășura
o activitate în domeniul economic, tehnico -științific, administrativ, social sau cultural, potrivit
aptitudinilor, pregătirii profesionale și aspirațiilor fiecăruia, în funcție de nevoile î ntregii
societăți”5.
„În prezent, în condițiile economiei de piață, statul nu se mai poate obliga ca în trecut să
asigure pentru toți cetățenii locuri de muncă; el intervine ca moderator între partenerii sociali
și creează doar condiții pentru exercitarea dreptului la muncă prin: desfășurarea unui învățământ
general și profesional eficient; asigurarea sau favorizarea unei orientări și readaptări
profesionale adaptate la cerințele pieței muncii; oferirea de servicii specializate gratuite la
angajare; asigur area unui salariu minim garantat; reglementarea negocierii condițiilor de
muncă, a drepturilor și obligațiilor partenerilor sociali, a cazurilor și condițiilor de modificare
și încetare a contractelor individuale de muncă; consacrarea dreptului de asociere în sindicate
și la grevă etc.
Atunci când aceste măsuri sunt ineficiente, în ceea ce privește exercitarea dreptului la muncă,
statul intervine cu măsuri de protecție socială și sprijin material al persoanelor care nu au loc
de muncă, lipsite de venituri, acordând ajutor de șomaj sau de integrare profesională, alocație
de sprijin și ajutor social etc.”6
În art. 23 pct. 1 din Declarația Universală a Drepturilor Omului se proclamă că orice persoană
are dreptul la muncă, la libera alegere a profesiei și a felu lui muncii, în condiții echitabile și
satisfăcătoare de prestare a muncii.
Modul de reglementare a muncii prevăzut de art. 41 din Constituție pune „într -o corelație
juridică necesară exigențele libertății cetățeanului cu economia de piață și cu caracterul social
al statului”7. Libertatea muncii nu este decât una dintre formele în care se manifestă libertatea
individuală. Libertatea muncii trebuie văzută și în corelație cu libertatea economică
reglementată de art. 45 din Constituție în care se dispune: „Accesul liber al persoan ei la o
activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora în condițiile legii sunt garantate”.
Această interpretare este confirmată de prevederile alin. (2) unde se menționează că orice
persoană este liberă în alegerea locului de muncă și a p rofesiei, meseriei sau activității pe care
urmează să o presteze. Prin sintagma „activității” legiuitorul excede sfera dreptului muncii,
folosind noțiunea de muncă în sens general. O activitate poate fi reprezentată și de fapte de
comerț, care cu siguranță nu fac obiectul dreptului muncii, dar, pe de altă parte, un individ este
liber să le desfășoare. Concluzionând, deși principiul libertății muncii este prevăzut în Codul
muncii, sfera sa de aplicare este mai largă.

5 Vechiul Cod al muncii a fost abrogat prin Legea nr. 53/2003.
6 S. Ghimpu, A. Țiclea , Dreptul muncii, op. cit., p. 16.
7 A. Atanasiu , Muncitorul și legea. Dreptul muncii, vol. I, Ed. Oscar Print. București, 1999, p. 21.

5
„Nimeni nu poate fi obligat să muncească sau să nu muncească într -un anumit loc de muncă
ori într -o anumită profesie, oricare ar fi acestea”8.
„Ca principiu al dreptului muncii, libertatea muncii are mai multe componente. Astfel,
libertatea muncii implică libertatea persoanei de a -și exercita sau nu dreptul la muncă, de a
hotărî unde, pentru cine și în ce condiții va munci, libertatea alegerii profesiei, libertatea de a
decide încetarea raporturilor de muncă prin demisie, dreptul de a participa, cu ocazia
negocierilor colective și individuale, la fixarea condițiilor de muncă.
Libertatea muncii se exprimă sub forma unei opțiuni juridice între libertatea de a munci și
libertatea de a nu munci. La rândul ei, libertatea de a munci implică dreptul de liberă alegere a
locului de muncă și a profesiei, me seriei sau activității. De cealaltă parte, libertatea de a nu
munci are în vedere interzicerea muncii forțate.
Unii autori9 apreciază că folosirea exprimării de drept la muncă este totuși mai semnificativă
în privința conținutului acestui drept, pentru că evocă ideea existenței anumitor obligații
corelative libertății persoanei, acest concept reiese și din analiza art. 6 din Pactul internațional
relativ la drepturile economice, sociale și culturale unde este folosit la art. 6 termenul de drept
la muncă.
Având astfel un conținut complex, dreptul la muncă include: libertatea alegerii profesiei,
libertatea alegerii locului de muncă, protecția socială a muncii, retribuția muncii depuse, dreptul
la negocieri colective s.a. toate acestea fiind consacrate în Const ituție.

§2. Conținutul și garanțiile constituționale ale dreptului la munca și protecției sociale

Legiuitor constituant a avut în vedere și dreptul la protecție socială ce are în conținutul său
componente ca: securitatea și igiena muncii, regimul de mu ncă al femeilor și al tinerilor, salariul
minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în
condiții grele. La toate acestea, revizuirea constituțională a adăugat și formarea profesională.
În art. 41 alin. (2) din Con stituție se dispune că: „salariații au dreptul la măsuri protecție
socială. Acestea privesc securitatea și sănătatea salariaților, regimul de muncă al femeilor și al
tinerilor, instituirea unui salariu minim brut pe țară, repausul săptămânal, concediu de o dihnă
plătit, prestarea muncii în condiții deosebite sau speciale, formarea profesională, precum și alte
situații specifice, stabilite prin lege”.
În concordanță cu norma constituțională, dispozițiile art. 175 C.muncii, republicat, prevăd că
„angajatorul a re obligația să asigure securitatea și sănătatea salariaților în toate aspectele legate
de muncă”, deci nu numai cu privire la prestarea propriu -zisă a activității profesionale, dar și a

8 Art. 3 alin. (3) din Legea nr. 53/2003, republicată.
9 M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan , I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida , Constituția României comentată
și adnotată, Ed. Regia „Autonoma Monitorul Oficial”, București, 1992, p. 94 -98.

6
celor conexe, auxiliare, de pregătire a proceselor tehnologice, de ap rovizionare cu materii
prime, materiale, de participare la alte acțiuni organizate de angajator etc.
Din analiza textului constituțional a dreptului la protecție socială se poate constata că
legiuitorul constituant face doar o enumerare exemplificativă, în trucât la alin. (2) prin adăugarea
sintagmei „precum și alte situații specifice” lasă deschisă interpretarea pentru alte soluții
legislative care să asigure în mod eficient toate aspectele ce țin de protecția socială. Acest lucru
s-a și întâmplat prin adop tarea Legii securității și sănătății în muncă nr. 319/2006.
Legat de munca desfășurată în mod direct, legiuitorul constituant trebuia să stabilească și
timpul de muncă. Dispozițiile legale care reglementează timpul de muncă și timpul de odihnă
au caracter imperativ, orice derogare de la norme este inadmisibilă.
Art. 41 alin. (3) din Constituție stabilește că durata normală a timpului de muncă este de cel
mult 8 ore pe zi. Astfel, ziua de muncă de 8 ore este regula, ea asigură desfășurarea, în condiții
obișnuite, a procesului de producție, răspunzând cerințelor de ordin biologic, material, spiritual
și social ale salariaților10.
Textul constituțional de la alin. (4) care are în vedere egalitatea salarizării femeilor și
bărbaților pentru muncă egală, astfel e galitatea în muncă este ridicată la rang de principiu, fiind
ulterior reglementată și în Codul muncii.
Conform art. 41 alin. (4) din Constituție, unde se precizează egalitatea salarizării pentru o
muncă egală dintre bărbați și femei text menționat și în Co dul muncii11, republicat, se prevede
în mod imperativ că la stabilirea și la acordarea salariului este interzisă orice discriminare pe
criterii de sex, orientare sexuală, caracteristici genetice, vârstă, apartenență națională, rasă,
culoare, etnie, religie, opțiune politică, origine socială, handicap, situație sau responsabilitate
familială, apartenență ori activitate sindicală12. În cazul încălcării acestei norme constituționale
se va atrage nulitatea sau, după caz, anularea oricăror acte privind salarizarea .
Principiul egalității de tratament este proclamat în numeroase documente internaționale:
Declarația Universală a Drepturilor Omului, Pactul internațional cu privire la drepturile
economice, sociale și culturale etc.13
La finalul textului constituțional al art. 41, respectiv la alin. (5) se garantează dreptul la
negocieri colective în domeniul muncii și protecției sociale a muncii ce se află în strânsă
legătură cu libertatea sindicală și dreptul la grevă, având în vedere și caracterul obligatoriu al
convenț iilor colective de muncă14.

10 A. Țiclea, A. Popescu, M. Țichindelean, C. Tufan, O. Ținca , op. cit., p. 585 -602; A. Țiclea , op. cit., 2014 , p.
143.
11 Art. 159 alin. (3) C.muncii, republicat.
12 O. Ținca , Observații privind contractul individual de muncă, în Revista română de dreptul muncii nr. 5/2009.
13 În același sens este și Directiva 75/117/CEE privind organizarea legislației statelor memb re referitoare la
aplicarea principiului salarizării egale între bărbați și femei.
14 A se vedea, infra , comentariul art. 43.

7
Existența și, implicit, încheierea convențiilor colective de muncă atrage utilizarea criteriului
reprezentativității ca principiu al negocierii colective, ce dă un spor de substanță juridică pentru
conținutul contractelor colect ive de muncă, întrucât numai partenerii sociali validați de un
număr important de salariați și cu o pondere însemnată pe piața muncii pot oferi un suport serios
actului lor juridic.

8
Art. 42. Interzicerea muncii forțate
(6) Munca forțată este interzis ă.
(7) Nu constituie muncă forțată:
a) activitățile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare, precum și cele desfășurate,
potrivit legii, în locul acestora, din motive religioase sau de conștiință;
b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiții normale, în perioada de
detenție sau de libertate condiționată;
c) prestațiile impuse în situația creată de calamități ori de alt pericol, precum și cele
care fac parte din obligațiile civile normale stabilite de lege.

Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României – comentată și adnotată, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”,
București, 1992, p. 94 -98; A. Popescu , Comentariul art. 41, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu
(coord.) , Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, București, 2008, p.
398-404; Parlamentul României – Senat, Adunarea Constituantă. 11 iulie 1990 -1 noiembrie
1991, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; M. Constantin escu,
A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu (coord.) , Constituția României revizuită. Comentarii
și explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 85 -90; I.T. Ștefănescu , Tratat teoretic și practic
de drept al muncii , Ed. Universul Juridic, București, 2014, p. 13 -15 și 77 -85; A. Țiclea , Tratat
de dreptul muncii, ed. a V -a revizuită, Ed. Universul Juridic, București, 2014, p. 55 -60; A.
Țiclea, Codul muncii comentat, Ed. Universul Juridic, București, 2014 p. 19 -23; T. Toader, M.
Safta , Constituția României cu legislație conexă și jurisprudență, Ed. Hamangiu, București,
2014, p. 175 -184; I. Ciochină -Barbu , Dreptul muncii. Curs universitar, E d. Hamangiu,
București, 2012, p. 3.

Corelații legislative: Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată (M.Of. nr. 345 din
18 mai 2011); art. 212 C.pen.; Legea nr. 678/2001 privind prevenirea și combaterea traficului
de persoane (M.Of. nr. 783 din 11 decembrie 2001); art. 4 CEDO; art. 5 CDFUE

Comentariu
Sumar:
§1. Analiza noțiunii de muncă forțată
§2. Excepții ale normei constituționale cu privire la munca forțată

§1. Analiza noțiunii de muncă forțată

9
„Libertatea muncii este garantată prin Constituție. Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”15.
Libertatea muncii se exprimă sub forma unei opțiuni juridice între libertatea de a munci și
libertatea de a nu munci. La rândul ei, libertatea de a munci implică dreptul de liberă alegere a
locului de muncă și a profesiei, meseriei sau activității. De ceal altă parte, libertatea de a nu
munci are în vedere interzicerea muncii forțate.
„Acceptând existența dreptului la muncă, nu poate fi acceptată existența obligației de a
munci. O astfel de obligație a devenit caducă în România, o dată cu abrogarea Legii nr . 25/1976
și a Decretului nr. 153/1970, după decembrie 1989. Anterior, în țara noastră, dreptul la muncă
avea mai degrabă fizionomia juridică a unei obligații, întrucât unul din atributele specifice
acestui drept – libertatea de a munci în cele două iposta ze ale sale, opțiunea de a lucra sau nu și
de a alege locul de muncă – era negată aproape în totalitate”16. Drept consecință, libertatea
muncii exclude munca forțată sau obligatorie.
Art. 42 (fost art. 39) din Constituție prevede că „Munca forțată este int erzisă” acesta
dispozițiile fiind în consonanță cu dispozițiile Pactului internațional la drepturile economice,
sociale și culturale.
Termenul muncă forțată desemnează orice muncă sau serviciu impus unei persoane sub
amenințare ori pentru care persoana nu și-a exprimat consimțământul în mod liber. Codul penal
incriminează ca infracțiune munca forțată sau obligatorie, adică fapta de a supune o persoană,
în alte cazuri decât cele prevăzute de dispozițiile legale, la prestarea unei munci contra voinței
sale o ri la o muncă obligatorie (art. 191).
Convenția Organizației Internaționale a Muncii nr. 105/1957 (art. 1) prevede că fiecare
membru al organizației care o ratifică se angajează să abolească munca forțată sau obligatorie
și să nu recurgă la ea sub nici o f ormă ca: măsură de constrângere sau de educație politică ori
ca sancțiune la adresa persoanelor care exprimă anumite opinii politice; metode de mobilizare
și de utilizare a mâinii de lucru în scopul dezvoltării economice; măsură de disciplină a muncii;
pedeapsă pentru participare la greve; măsură de discriminare rasială, socială, națională sau
religioasă.
Pentru prevenirea unor asemenea situații și protejarea cetățenilor români, prevederile
constituționale de la art. 42 alin. (1) din Constituția României s unt completate de legislația
penală internă ca urmare a ratificării de către țara noastră a Convenției nr. 39 din 1930 privind
munca forțată sau obligatorie astfel încât fapta de a supune o persoană, în alte cazuri decât cele
prevăzute de dispozițiile lega le, la prestarea unei munci contra voinței sale sau la o muncă
obligatorie este incriminată în art. 212 C.pen.
De aceea, orice persoană, datorită drepturilor și libertăților recunoscute, are posibilitatea de
a-și alege în mod liber munca pe care dorește s ă o desfășoare, în raport cu aptitudinile și
pregătirea dobândite. Orice act contrar de obligare a unei persoane la o muncă forțată reprezintă

15 Art. 3 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, republicată.
16 A. Athanasiu, C. -A. Moarcăș -Costea , op. cit., p. 21.

10
o încălcare gravă a libertății umane ce atrage încălcarea dispozițiilor constituționale dar și
încălcarea legisla ției penale17.

§2. Excepții ale normei constituționale cu privire la munca forțată
Textul constituțional este redactat în concordanță cu prevederile Convenției Organizației
Internaționale a Muncii nr. 105 din anul 195718 și este conform și cu art. 5 alin. (2) din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene care statornicește că „Nimeni nu poate fi
constrâns să efectueze o muncă forțată, obligatorie”.
În plus, cu respectarea dispozițiilor Pactului internațional la drepturile economice, sociale și
culturale, Constituția României a interzis munca forțată, dar, totodată, a stabilit ce nu constituie
muncă forțată, respectiv:
a) activitățile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare, precum și cele desfășurate, potrivit
legii, în locul acestora, din motiv e religioase sau de conștiință;
b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiții normale, în perioada de detenție sau
de libertate condiționată;
c) prestațiile impuse în situația creată de calamități ori de alt pericol, precum și cele care
fac parte din obligațiile civile normale stabilite de lege.
Codului muncii, însă, creează patru situații nuanțate diferit, însă respectând limitele impuse
de norma constituțională, precizând la art. 4 că nu constituie muncă forțată munca sau
activitatea impusă de autoritățile publice:
„a) în temeiul legii privind serviciul militar obligatoriu;
b) pentru îndeplinirea obligațiilor civice stabilite prin lege;
c) în baza unei hotărâri judecătorești de condamnare, rămasă definitivă, în condițiile
legii;
d) în caz de forță majoră, respectiv în caz de război, catastrofe sau pericol de catastrofe
precum: incendii, inundații, cutremure, epidemii sau epizootii violente, invazii de animale sau
insecte și, în general, în toate circumstanțele care pun în pericol viața sau condițiile normale de
existență ale ansamblului populației ori ale unei părți a acesteia”19.
Textul constituțional creează trei situații incluzând cele patru indicate de dispozițiile Codului
muncii, care nu pot fi încadrate în conceptul de muncă forțat ă, remarcând -se cu ușurință că
fiecare dintre ele reprezintă o situație juridică distinctă.
În privința interpretării art. 42 alin. (2) lit. a) din Constituție precizam că îndatoririle militare
sau activitățile desfășurate în locul acestora de către persoa nele, care potrivit legii nu prestează
din motive religioase sau de conștiința creează o excepție justificată de convingerile religioase

17 Art. 212 C.pen.: Supunerea la muncă forțată sau obligatorie . Fapta de a supune o persoană, în alte cazuri
decât cele prevăzute de dispozițiile legale, la prestarea unei munci împotriva voinței sale sau la o muncă obligatorie
se pedepsește cu închisoarea de la unu la 3 ani. (fost art. 191).
18 Ratificată de România prin Legea nr. 140/1998 (M.Of. nr. 249 di 6 iulie 1998).
19 Art. 4 alin. (1) -(3) și art. 5 alin. (1) -(4) C.muncii, republicat.

11
care interzic îndeplinirea unor obligații cu caracter militar, respectându -li-se libertatea de
conștiința și alegerii r eligiei, fiind astfel scutiți de asemenea obligații.
Potrivit art. 42 alin. (2) lit. b) suntem în cazul persoanelor condamnate, mai exact, se referă
la munca unei persoane condamnate, prestată în condiții normale, în perioada de detenție sau
de libertate condiționată, aflându -ne în fața unei modalități de executare a unor pedepse
privative de libertate sau chiar în libertate, când cel condamnat este obligat să se conformeze
normelor privind executarea pedepselor.
Potrivit art. 42 alin. (2) lit. c) nu poate fi considerată muncă forțată: prestațiile impuse în
situația creată de calamități ori de alt pericol, precum și cele care fac parte din obligațiile civile
normale stabilite de lege, la cazurile când autoritățile sunt cele care impun acesta conduită
cetățe nilor cu scopul de a reduce gradul de pericol sau pentru a contribui la îndepărtarea lor, iar
în privința „obligațiilor civile normale stabilite de lege” este clar că acestea nu pot fi comparate
ca făcând parte din categoria muncii forțate20.

20 Ca exemplu, o astfel de obligație o constituie activitatea de pază comunală organizată în localitățile rurale,
indiferente de modalitățile concrete în care se efectuează, cu consultarea prealabilă a locuitorilor, în temeiul art.
18 din Legii nr. 333/2003 privind paza și protecția obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecția persoanelor.

12

Art. 43. D reptul la grevă
(1) Salariații au dreptul la grevă pentru apărarea intereselor profesionale, economice
și sociale.
(2) Legea stabilește condițiile și limitele exercitării acestui drept, precum și garanțiile
necesare asigurării serviciilor esențiale pentru societate

Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României comentată și adnotată, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”,
București, 1992, p. 100 -101; A. Popescu , Comentariul art. 41, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu
(coord.) , Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, București, 2008, p.
404-421; Parlamentul României – Senat, Adunarea Constituantă. 11 iulie 1990 -1 noiembrie
1991, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureșt i, 1998, p. 55 și 210; M. Constantinescu,
A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu (coord.) , Constituția României revizuită. Comentarii
și explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 90 -91; V. Vedinaș , Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcționarilor pu blici cu modificările ulterioare, republicată. Comentată, ed. a III -a
revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84; C. Tufan, V. Florescu , Conflictul
colectiv de muncă și greva, Ed. All Beck, București, 1998, p. 47; I.T. Ștefănescu , Tratat teoretic
și practic de drept al muncii , Ed. Universul Juridic, București, 2010, p. 46 și 47; A. Țiclea , Tratat
de dreptul muncii, ed. a V-a revizuită, Ed. Universul Juridic, București, 2014, p. 130 -142; A.
Țiclea , Codul muncii comentat, Ed. Universul Juridic, București, 2014 p. 226 -227; T . Toader,
M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și jurisprudență, Ed. Hamangiu, Bucureșt i,
2014, p. 388 -389; R. Dimitriu , Conflictele de muncă și soluționarea lor, Ed. Tribuna
Economică, București, 2006.
Studii de specialitate : N. Miulescu , Statutul funcționarului public, în Revista de Științe
Juridice nr. 17/2000; Ș. Beligrădeanu , Legea nr. 15/1991 pentru soluționarea conflictelor de
muncă, în Dreptul nr. 2 – 3/1991; A. Bălașa , Conflictele de muncă – obiect de cercetare
sociologică, în Muncă și progres social, nr. 1 – 2/1990; A. Țiclea , Soluționarea conflictelor de
muncă – o nouă reglementare , în Revista de drept comercial nr. 1/2000; Ș. Beligrădeanu , Legea
nr. 15/1991 pentru soluționarea conflictelor de muncă, în Dreptul nr. 2 – 3/1991; A.-G. Uluitu ,
Considerații referitoare la regimul juridic al grevei, în Dreptul nr. 10/2004; I.T. Ștefănesc u, Ș.
Beligrădeanu, Al. Țiclea, R. Dimitriu, O. Ținca, M. Volonciu, A.G. Uluitu , Propuneri pentru
modificarea Constituției, în Revista de dreptul muncii nr. 4/2013;

Corelații legislative: Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată (M.Of. nr. 345
din 18 mai 2011); Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată (M.Of. nr. 625 din 31 august
2012); art. 28 CDFUE.

Comentariu

13
Sumar
§1. Noțiunea de grevă. Delimitări conceptuale
§2. Constituționalizarea dreptului la grevă și conținutul dreptului la grevă
§3. Condițiile și limitele exercitării dreptului la grevă
§4. Garanțiile necesare asigurării serviciilor esențiale pentru societate

§1. Noțiunea de grevă. Delimitări conceptuale
Greva a fost caracterizată în vechea literatură juridică română conci s și sugestiv: „Lucrătorii
pretind că patronul câștigă prea mult și deci cer sporirea salariilor. Patronii, din contră, pretind
că pierd în întreprindere și cer scăderea salariilor, ori sporirea orelor de muncă. Lucrătorii luptă
pentru viață, patronii lupt ă pentru câștig. Iată conflictul”21.
Dar, pentru a ajunge la o definiție exactă a grevei vom sublinia anumite aspecte care s -au
conturat de -a lungul timpului în legătură cu această situație, pentru că fenomenul de grevă este
cunoscut de foarte mult timp.
O primă părere, foarte răspândită, este aceea că termenul de „grevă” a fost consacrat în
secolul al XVIII -lea, derivând din denumirea vestitei Place du Greve din fața primăriei
Parisului, unde funcționa un fel de bursă a forței de muncă. Însă, cercetări rec ente vor să
demonstreze inexistența vreunei legături între acest cuvânt și piața pariziană; el a fost utilizat
mai înainte pentru a califica în general atitudinea celor fără de muncă22.
În ceea ce privește noțiunea de grevă, aceasta poate fi analizată atât dintr -un sens juridic, dar
și dintr -un sens sociologic.
În sens juridic , noțiunea de grevă este folosită pentru încetarea, totală sau parțială, a muncii
de către salariați, în scopul obținerii unor revendicări economice și sociale legate de condițiile
de m uncă și de plată a muncii, de securitatea socială23.
Greva reprezintă, în același sens, încetarea lucrului, deliberat organizată și hotărâtă de către
personalul salariat în scopul realizării unor revendicări profesionale determinate în mod concret,
cărora r efuză să le dea urmare cel ce angajează (unitatea economică)24.
Greva este un fenomen complex întrucât, reprezentând instrumentul de luptă esențial pentru
salariați, antrenează perturbarea funcționării unor întreprinderi sau servicii producând prejudicii
atât angajatorului, salariaților greviști, dar și clienților întreprinderilor sau beneficiarilor de
servicii25.

21 Gh. Tașcă , Politica socială a României (Legislația muncitorească), Biblioteca monetară, economică și
financiară a României, București, 1940, p. 149 -156.
22 A se vedea și opinia că sensul actual al expresiei „a face grevă” este mai recent: Ph. Bois , Etudes de droit
social, vol. 3, Schulthess Polygraphicher Vergal, Zurich, 1991, p. 22 -23.
23 Gh. Brehoi, A. Popescu , Conflictul colectiv de muncă și greva, Ed. Forum, București, 1991, p. 12.
24 Ș. Beligrădeanu , Legea nr. 15/1991 pentru soluționarea conflictelor de muncă, în Dreptul nr. 2-3/1991, p. 8.
25 G. Lyon -Caen, J. Pellissier , A. Supiot , Droit du travail, Dalloz, Paris, 1998, p. 791.

14
În sens sociologic , greva reprezintă orice mișcare revendicativă prin care un grup profesional
determinat încearcă prin încetarea lucrului să impun ă anumite soluții sau să înceteze anumite
decizii pe care grupul le contestă.
Noțiunea sociologică de grevă este mult mai largă decât cea juridică, care se referă strict la
persoanele aflate sub incidența legislației muncii. În mod curent, se spune că numa i
„subordonații” fac grevă, exercitarea dreptului la grevă fiind recunoscută numai persoanelor
care, în mod obișnuit, sunt obligate prin contractul de muncă încheiat să presteze o anumită
activitate26.
Agricultorii, comercianții, meșteșugarii, membrii profe siunilor liberale, studenții nu -și
exercită decât dreptul de a manifesta și nu fac grevă în sens juridic, pentru că nimeni nu -i
constrânge să presteze o anumită muncă.
Greva nu trebuie confundată nici cu conflictul de muncă, ea reprezentând doar o modalita te
de presiune utilizată în cursul unui conflict.
Doctrina contemporană apreciază că exercitarea dreptului la grevă nu reprezintă un scop în
sine, ci ea intervine numai după ce a fost epuizată cel puțin o procedură prealabilă obligatorie
ce își are rațiune a atât în necesitatea soluționării pe cale pașnică a oricărui conflict colectiv de
muncă, cât și în necesitatea protejării întreprinzătorului (patronului) care nu trebuie să fie luat
prin surprindere, legiuitorul creându -i astfel posibilitatea de a lua ace le măsuri care să conducă
la diminuarea, pe cât posibil, a pierderilor de producție pe durata grevei, a diminuării
prejudiciilor pe care le -ar putea produce clienților cu care întreprinderea conlucrează.
La întrebarea „Ce este o grevă?” au fost formulate r ăspunsuri extrem de diferite, constatându –
se unele formulări ce plasează grevele în contextul relațiilor profesionale, altele în contextul
unei strategii de luptă a sindicatelor și al relațiilor „de clasă”; unele vizează un fenomen social
local, altele niv elul societății globale și agenții schimbării acesteia. De aceea, în literatura de
specialitate s -a susținut că abordarea problematicii grevelor trebuie realizată în contextul
raporturilor de muncă și al implicațiilor lor la nivelul segmentelor delimitate ale societății
(unități economice, instituții, etc.) fără ca aceasta să reprezinte o dezinteresare de semnificațiile
sociale mai largi ale conflictelor de muncă, atunci când acestea au astfel de reverberații27.
În Franța, doctrina a fost în sensul că, greva constă în încetarea colectivă și concertată a
muncii în scopul de a exercita o presiune asupra șefului de întreprindere sau puterii publice
pentru acceptarea unor revendicări. Greva este expresia unui conflict colectiv de muncă, dar nu
se confundă cu acea sta, ci este doar o modalitate a sa.

26 Nu trebuie confundate manifestațiile cu grevele, între aceste două noțiuni existând diferențe juridice esențiale,
în acest sens, a se vedea Gh. Brehoi, A. Popescu , Conflictul colectiv de muncă și greva – regim juridic, Ed. Forum,
București, 1991, p. 13.
27 A. Bălașa , Conflictele de muncă – obiect de cercetare sociologică, în Muncă și progres social nr. 1-2/1990, p.
23.

15
În Belgia, doctrina definește greva ca fiind abținerea colectivă și concertată a unui grup de
salariați de a presta munca cu scopul imediat al opririi activității uneia sau mai multor
întreprinderi, făcând astfel presiu ni fie asupra patronului, fie asupra unor terți28.
Definițiile date grevei nu lipsesc nici din doctrina românească. În perioada interbelică, greva
a fost definită ca un mijloc de constrângere întrebuințat de lucrătorii constituiți în sindicate,
asupra patro nilor pentru a -i sili să modifice conținutul contractului.
Inițial, Legea nr. 168/1999 definea greva ca fiind „încetarea colectivă și voluntară a lucrului
într-o unitate ce poate fi declarată pe durata desfășurării conflictelor de interese, cu excepțiile
prevăzute de prezenta lege” (art. 40)29.
În prezent, conform dispozițiilor art. 181 -182 din Legea dialogului social nr. 62/2011, prin
grevă înțelegem „orice formă de încetare colectivă și voluntară a lucrului într -o unitate” și
„poate fi declarată numai dacă , în prealabil, au fost epuizate posibilitățile de soluționare a
conflictului colectiv de muncă prin procedurile obligatorii prevăzute de prezenta lege, numai
după desfășurarea grevei de avertisment și dacă momentul declanșării acesteia a fost adus la
cuno ștința angajatorilor de către organizatori cu cel puțin două zile lucrătoare înainte”.

§2. Constituționalizarea dreptului la greva și conținutul dreptului la grevă
Deși, inițial, în Tezele Proiectului Constituției dreptul la grevă era prevăzut la art. 39 , ulterior,
după ce membrii Adunării Constituante pe baza observațiilor și propunerilor rezultate din
dezbateri, au analizat și acest drept social, acesta a devenit art. 40 în varianta adoptată inițial a
Constituției, iar, în prezent, după revizuirea Const ituției este prevăzut la art. 43 conținutul
acestuia însă, nemodificat de la aceea vreme.
Prin constituțiile statelor lumii au fost puse bazele garantării și respectării drepturilor
fundamentale ale oamenilor, fiind astfel inevitabil să se omită un drept e sențial – dreptul la
muncă și, implicit, celelalte drepturi care decurg din raporturile de muncă, respectiv dreptul la
grevă.
Constituția României30 consacră dreptul la grevă, care, de altfel, este un principiu
fundamental al dreptului muncii, iar după 1990, greva a fost recunoscută ca un mijloc legal la

28 A se vedea V. Vannes , Questions approfondies de droit collectif du travail, vol. II, Présses Universitaires de
Bruxelles, 1993 -1994, p. 11 6-117.
29 Legea nr. 15/1991 (abrogată prin Legea nr. 168/1999) definea greva ca fiind o încetare colectivă și voluntară
a lucrului, determinată de refuzul conducerii unității de a satisface revendicările justificate ale salariaților – art. 20
alin. (1). A s e vedea și Ș. Beligrădeanu, I.T. Ștefănescu , Dicționar de drept al muncii, Ed. Lumina Lex, București,
1997, p. 85.
30 Textul constituțional se referă la dreptul la grevă, unul dintre drepturile fundamentale ale salariaților din orice
domeniu, consacrat de l ege pentru ca ei să -și poată asigura respectarea drepturilor și intereselor lor legitime. Pentru
detalii, a se vedea: V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu , Constituția României comentată și adnotată, Ed.
Lumina Lex, București, 1997, p. 141.

16
care salariații au dreptul să recurgă ori de câte ori interesele lor profesionale, economice și
sociale le sunt încălcate.
Greva este un drept constituțional intangibil, nu este o manifestare de forță a salariaților
tolerată de lege, astfel că în baza prevederilor constituționale, prin contractul colectiv sau
individual de muncă nu se poate renunța la dreptul la grevă, o astfel de clauză fiind nulă31.
Greva este un drept individual și colectiv. El este recunoscut și aparține fiecărui salariat, dar
se exercită în mod colectiv.
În baza art. 43 alin. (2) din Constituție există posibilitatea limitării legale a grevelor pentru a
se asigura bunul mers al activităților economico -sociale și garantarea intereselor de ordin uman.
Grevele nu pot fi declarate în mod abuziv de către conducerea unui sindicat sau de către unii
salariați (organizatori) fără consultarea ș i adeziunea majorității salariaților. În același timp,
dreptul la grevă nu poate să ducă în niciun caz la paralizarea activității vitale pentru bunul mers
al societății, cum ar fi, de exemplu, asigurarea asistenței medicale, paza contra incendiilor,
servic iile poștale, transporturile, în toate aceste cazuri existând reglementări restrictive.
Greva nu va putea fi însă declarată decât dacă, în prealabil, a fost epuizată procedura de
soluționare a conflictelor de muncă și dacă momentul declanșării a fost adus la cunoștința
conducerii unității, de către organizatori, cu 48 de ore (se includ și zilele de sărbătoare) înainte
de declanșare.
Greva trebuie să se desfășoare cu respectarea prevederilor legale referitoare la protejarea
bunurilor ce aparțin angajatorului , a instalațiilor și utilajelor a căror oprire ar prezenta pericol
de deteriorare sau pentru viața și sănătatea oamenilor, precum și protejarea intereselor
salariaților care neparticipând la grevă, doresc să continue lucrul.
În ceea ce privește dreptul la grevă și greva, acestea nu constituie numai obiectul
reglementărilor constituționale, ci și al unor reglementări cu caracter specific, care completează
major reglementările constituționale, pentru că prevederea dreptului la grevă în Constituție își
are con siderentul în convingerea legiuitorului că acest drept trebuie să fie prevăzut la nivel de
lege fundamentală, pentru a se reliefa importanța deosebită pe care o denotă.
În acest context, amintim noul Cod al muncii astfel cum a fost reglementat în 2011, pre cum
și Legea dialogului social nr. 62/2011. Astfel, potrivit art. 233 C.muncii: „Salariații au dreptul
la grevă pentru apărarea intereselor profesionale, economice și sociale”.
În noua reglementare, legiuitorul a ținut seama de experiența acumulată în proc esul de
aplicare atât a Legii nr. 15/1991 și a Legii nr. 168/1999, cât și de reglementările în aceeași
materie existente în statele cu o economie de piață matură. Prin noua reglementare a conflictelor
de muncă s -a acoperit, în linii generale, suprafața leg islației muncii. Totodată, prin adoptarea
Legii nr. 62/2011 se respectă convențiile în materie ale Organizației Internaționale a Muncii
(OIM)32.

31 I.T. Ștefănescu , Dreptul colectiv al muncii, Ed. Lumina Lex, București, 1998, p. 130.
32 În legătură cu Organizația Internațională a Muncii, este de amintit în acest context că aceasta avertizează în

17

§3. Condițiile și limitele exercitării dreptului la grevă
Unii autori33 apreciază că dreptul la grevă este, p rin natura sa, atât un drept social -economic,
cât și un drept social -politic, încadrarea sa riguroasă în una din categoriile de drepturi nefiind
posibilă, ceea ce face ca acest drept să fie în realitate un mijloc de obținere a unor drepturi de
către salari ați, acesta aparținând numai salariaților.
Din definiție rezultă caracteristicile esențiale ale grevei, astfel:
a) greva este o încetare colectivă și voluntară a lucrului . Această trăsătură trebuie înțeleasă34,
în primul rând, prin faptul că declararea grev ei trebuie să îndeplinească adeziunea numărului
necesar de salariați pentru a hotărî încetarea colectivă a lucrului și întreruperea efectivă a
acestuia, iar, în al doilea rând, greva să ia sfârșit de îndată ce această condiție nu mai este
întrunită, ca urm are a renunțării la grevă a unor salariați. De asemenea, greva trebuie să înceteze,
definitiv sau temporar, ori de câte ori sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru încetarea
sau suspendarea acesteia.
b) greva se poate declanșa numai la nivel de unitate . Prin lege se prevede în mod expres că
greva se poate declanșa „într -o unitate”, ceea ce înseamnă atât o persoană juridică, cât și un
angajator, persoană fizică (a se vedea art. 181 din Legea nr. 62/2011). Așadar, legea
reglementează declanșarea gr evei numai la nivel de unitate, iar nu și la nivele superioare (grup
de unități, ramură sau la nivel național).
c) greva poate fi declarată pe durata desfășurării conflictelor de interese . Sfera conflictelor
de interese este deosebit de restrânsă fiind leg ată de negocierea, încheierea sau semnarea
contractului colectiv de muncă și în cazul în care unitatea nu acceptă revendicările formulate
de salariați. Rezultă că în afara acestor conflicte nu este posibilă declanșarea grevei; dacă totuși
e declarată, acea sta va avea caracter ilegal.
d) la declararea grevei trebuie avute în vedere și excepțiile prevăzute de lege . Aceste excepții
se pot referi la anumite interdicții sau restrângeri ale dreptului la grevă pentru anumite categorii
sociale sau la acele norme ca re urmăresc garantarea libertății muncii, funcționarea în siguranță

raportul „World of Work Report 2012: Better Jobs for a Better Economy” că ne confruntăm în continuare cu o
criză majoră a locurilor de muncă la nivel mondial, în ciuda semnelor de creștere economică înregistrate în anumite
regiuni. În prezent, există un deficit de aproximativ 50 de milioane de locuri de muncă în com parație cu situația
de dinainte de criză. În plus, OIM precizează că în perioada următoare se va trece la o nouă fază mult mai
problematică a crizei locurilor de muncă.
33 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția României revi zuită comentarii și
explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 91.
34 A se vedea A. Țiclea , Soluționarea conflictelor de muncă – o nouă reglementare, în Revista de drept comercial
nr. 1/2000, p. 65; A. Țiclea , Tratat de dreptul muncii, ed. a V -a, Ed. Uni versul Juridic, București, 2014; C. Tufan,
V. Florescu , Conflictul colectiv de muncă și greva, Ed. All Beck, București, 1998, p. 47.

18
a instalațiilor și utilajelor, precum și la continuarea dialogului pentru soluționarea conflictelor
de interese.
O altă condiție este creată de situația în care concilierea și, eventual, m edierea nu au dus la
niciun rezultat, iar părțile nu au înțeles să supună conflictul lor spre soluționare unor comisii de
arbitraj, se poate apela la ultima soluție – greva.
Ca atare, potrivit dispozițiilor art. 182 din Legea nr. 62/2011, greva poate fi de clarată numai
dacă, în prealabil, au fost epuizate posibilitățile de soluționare a conflictului colectiv de muncă
prin procedurile obligatorii prevăzute de lege35, numai după desfășurarea grevei de avertisment
și dacă momentul declanșării acesteia a fost ad us la cunoștința angajatorilor de către
organizatori cu cel puțin două zile lucrătoare înainte.
După cum se poate observa din analiza cadrului legal instituit prin Legea nr. 62/2011, din
punct de vedere legal, singura etapă a cărei parcurgere este obligato rie este concilierea.
În cazul în care, de comun acord, părțile au decis să apeleze și la mediere, greva se poate
declanșa numai după parcurgerea acestei etape (devenită obligatorie dar nu ex lege , ci prin
voința lor).
Dacă părțile au înțeles să recurgă și la arbitraj, declanșarea grevei nu este posibilă deoarece
hotărârea comisiei de arbitraj este irevocabilă și face parte din contractul colectiv de muncă36.
În privința interdicțiilor, aceeași lege, Legea nr. 62/2011 a reglementat și anumite interdicții
referitoare la declararea grevei în cazul unor categorii speciale de personal37. Interdicțiile sunt
reglementate în art. 202 din Legea dialogului social, acest articol fiind corelat cu alte
reglementări în vigoare și conform cu realitățile prezente38. Astfel, c onform dispozițiilor citate,
nu pot declara grevă procurorii, judecătorii39, personalul militar și personalul cu statut special

35 Cu titlu de exemplu, amintim că în Germania modalitatea obișnuită de soluționare a conflictelor colective de
muncă o cons tituie arbitrajul. Această procedură are drept scop să reconcilieze interesele în conflict și să împiedice
izbucnirea unor acțiuni industriale (încetarea colectivă a lucrului de pildă). Chiar și atunci când a izbucnit o acțiune
industrială se mai pot face încercări prin arbitraj de a se ajunge la un acord și în felul acesta să se pună capăt acestei
acțiuni. În orice caz, arbitrajul are întotdeauna scopul de a contribui la încheierea unui acord colectiv și, în acest
mod, să se mențină pacea socială. Pentru m ai multe detalii privind soluționarea conflictelor de muncă în Germania,
a se vedea: N. Almășan , Conflictul colectiv de muncă, Ed. Clusium, 2001, p. 162 -163.
36 Rezultă, din cele subliniate că greva se poate declanșa: în toate cazurile, după parcurgerea, ce l puțin, a fazei
de conciliere; după parcurgerea fazelor de conciliere și de mediere.
37 A se vedea, pe larg, și Gh. Moroianu , Statutul profesiilor liberale, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p.
23-50.
38 A se vedea și A. Țiclea , op. cit., 2008, p. 422 .
39 Curtea Constituțională și literatura de specialitate s -au pronunța în sensul că magistrații (procurori, judecători)
constituie o categorie profesională cu un specific aparte, dar au fost exprimate și opinii conform cărora magistratul
este „funcționar p ublic învestit cu autoritate jurisdicțională” (V. Hanga , Mic dicționar juridic, ed. a II -a, Ed.
Lumina Lex, București, 2005, p. 129) sau „o categorie de funcționari publici” (Ș. Beligrădeanu, I.T. Ștefănescu ,
Dicționar de drept al muncii, Ed. Lumina Lex, B ucurești, 1997, p. 53). Trebuie însă remarcat, așa cum se arată în
literatura de specialitate, că „în raportul de serviciu al magistratului nu identificăm noțiunea de angajator, în
înțelesul dat de Codul muncii. Magistratul nu este un angajat în semnificaț ia dată de Codul muncii” – Gh.

19
din cadrul Ministerului Apărării Naționale40, al Ministerului Administrației și Internelor, al
Ministerului Justiției și din insti tuțiile și structurile din subordinea sau coordonarea acestora,
inclusiv al Administrației Naționale a Penitenciarelor, al Serviciului Român de Informații, al
Serviciului de Informații Externe, al Serviciului de Telecomunicații Speciale, personalul
angajat de forțele armate străine staționate pe teritoriul României, precum și alte categorii de
personal cărora li se interzice exercitarea acestui drept prin lege.
O completare a textului constituțional în privința limitării privind declararea și participarea
la grevă sunt și dispozițiile art. 203 din Legea nr. 62/2011 care dispune că „personalul din
transporturile aeriene, navale, terestre de orice fel nu poate declara grevă din momentul plecării
în misiune și până la terminarea acesteia”, cât și dispozițiile art. 204 din Legea nr. 62/2011 care
prevede că personalul îmbarcat pe navele marinei comerciale sub pavilion românesc poate
declara grevă numai cu respectarea normelor stabilite prin convențiile internaționale ratificate
de statul român, în condițiile art . 203 (citat la paragraful anterior).
La rândul său, prin art. 205 legiuitorul român arată că în unitățile sanitare și de asistență
socială, de telecomunicații, ale radioului și televiziunii publice, în transporturile pe căile ferate,
în unitățile care as igură transportul în comun și salubritatea localităților, precum și
aprovizionarea populației cu gaze, energie electrică, căldură și apă, greva este permisă cu
condiția ca organizatorii grevei să asigure serviciile, dar nu mai puțin de o treime din activit atea
normală. Și pentru angajații din unitățile sistemului energetic național, din unitățile operative
de la sectoarele nucleare, și din unitățile cu foc continuu există anumite limitări. Astfel, potrivit
art. 206 din Legea nr. 62/2011 aceștia pot declara grevă doar cu condiția asigurării a cel puțin
unei treimi din activitate, astfel încât să nu pună în pericol viața și sănătatea oamenilor și să
asigure funcționarea instalațiilor în deplină siguranță.
În ceea ce -i privește pe funcționarii publici, aceștia pot declanșa un conflict colectiv de muncă
numai conform procedurilor reglementate de lege. Funcționarii publici beneficiază de o
reglementare specială în materie și anume Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor
publici, republicată41. Acest act normativ reglementează regimul general al raporturilor juridice
dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative

Moroianu , Statutul profesiilor liberale, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 39 -40.
40 Chiar dacă au un statut special, în literatura de specialitate se apreciază că militarii fac parte, în sens larg, din
categoria funcționarilor publici, funcțiile militare pe care le ocupă fiind investite cu prerogative de putere publică
sau atribuții de s atisfacere a interesului general. În acest sens, se impune menționată și prevederea art. 188 alin.
(4), potrivit căreia: „Organizarea de activități militare sau paramilitare în afara unei autorități statale este
interzisă” . În acest sens, Gh. Moroianu , Statutul profesiilor liberale, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 33.

41 Legea nr. 188/1999 a fost republicată ca urmare a modificărilor intervenite în materie în M.Of. nr. 365 din
data de 29 mai 2007.

20
autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centra le și locale,
denumite raporturi de serviciu42.
Scopul legii îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu
public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și
al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală. Conceptul de
statut43 este definit ca „ansamblul de reguli referitoare la situația funcționarilor” care formează
„dreptul comun al funcției publice”44. Pornind de la aceste considerente „se poate susține că în
fiecare din cele 27 de țări membre ale Uniunii Europene există un statut, chiar dacă formal nu
găsim peste tot un act normativ unic, denumit „Statutul general al funcției publice”.
Art. 43 din Constituție enumeră printre drepturile fundamentale ale cetățenilor și dreptul la
grevă, care, în formularea textului constituțional, este recunoscut numai salariaților. Așa cum
s-a subliniat în doctrina juridică45, termenul de „salariați” folosit de legiuitor trebuie înțeles într –
o accepțiune largă. Într -o asemenea perspectivă, trebuie a dmis că s -au avut în vedere și
funcționarii publici, nu numai salariații. S -a subliniat, în acest sens, că este vorba despre o
lacună a legiuitorului constituant, care în niciun caz nu poate determina concluzia că îi
asimilează pe funcționarii publici sala riaților, după cum nici nu poate să însemne că a fost voința
legiuitorului să îi excludă pe funcționarii publici de la exercitarea acestui drept fundamental,
care, de altfel, a fost multă vreme interzis funcționarilor publici46.

§4. Garanțiile necesare as igurării serviciilor esențiale pentru societate
O analiză interesantă a doctrinei, oferă o perspectivă diferită sub aspectul teoretic al
interpretării grevei și serviciilor publice, întrucât reglementările juridice naționale și
internaționale din acest do meniu au cunoscut mari variații în timp47 în diferite sisteme
constituționale.
Serviciile publice, cum ar fi: unitățile sanitare și de asistență socială, de telecomunicații, ale
radioului și televiziunii publice, în transporturile pe căile ferate, în unităț ile care asigură
transportul în comun și salubritatea localităților, precum și aprovizionarea populației cu gaze,

42 I. Alexandru , Administrația publică, ed. a IV -a, Ed. Lumina Lex, București, 2007, p. 305 și urm.; D. Apostol
Tofan , Drept administrativ, vol. I, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 332 și urm.; E. Bălan , Drept
administrativ, ed. 3, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 112 și urm.
43 V. Prisăcaru , Funcționarii publici , Ed. All Beck, București, 2005, p. 59.
44 F. Cardona , Dimensiunea funcției publice în țările europene. Tendințe și progrese, Seminar IEAP, Maastricht,
13-14 noiembrie 2000.
45 V. Vedinaș , Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările ulterioare, republicată.
Comentată, ed. a III -a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84.
46 De exemplu, prin Legea din 1909 și chiar prin Statutul din anul 1923 greva era prohibită, fiind calificată drept
o dezer tare de la datorie – N. Miulescu , Statutul funcționarului public, în Revista de Științe Juridice nr. 17/2000,
p. 247.
47 M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida , Constituția României comentată
și adnotată, Ed. Regia Autonoma „Monitorul Oficial„, București, 1992, p. 100 -101.

21
energie electrică, căldură și apă, poșta, ordinea publică ce sunt esențiale pentru societate trebuie
să funcționeze continuu în orice condiții din perspectiva respectării principiului continuității
serviciilor publice. În situația încetării acestor servicii s -ar crea neajunsuri și, de aceea,
legiuitorul a creat un regim juridic aparte în cazul declanșării grevei în aceste sectoare de
activitate, aspect avut în vedere și de textul constituțional, care prevede la alin. (2) al art. 43,
obligația puterii legiuitoare de a stabili garanțiile necesare asigurării serviciilor esențiale pentru
societate, identificând și nominalizând aceste servicii care tr ebuie să funcționeze în mod
continuu și în orice condiții.
Concluzionând, textul constituțional permite legiuitorului să stabilească anumite condiții și
limite în exercitarea dreptului la grevă, având drept scop evitarea exercitării abuzive a dreptului
la grevă, tocmai pentru asigurarea și garantarea unor interese de ordin umanitar.

22

Art. 116. Structura
(1) Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului.
(2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a
ministerelor sau ca autorități administrative autonome.

Lucrări de referință : M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. „Regia Autonomă Monitorul
Oficial”, București, 1992, p. 262 -263; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional contemporan,
ed. 2, C.H. Beck, București, 200, p..; V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu , Cons tituția
României. Comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 141 -145; Parlamentul
României. Senat, Adunarea Constituantă 11 iulie 1990 – 1 noiembrie 1991, Ed. „Regia
Autonomă Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; M. Constantine scu, A. Iorgovan,
I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția României revizuită. Comentarii și explicații, Ed. All
Beck, București, 2004, p. 90 -91; A. Iorgovan , Tratat de Drept administrativ, vol. I, Ed. All
Beck, București, 2001, p. 22; I. Alexandru, M. Cără ușan, S. Bucur , Drept administrativ, Ed.
Lumina Lex, București, 2005, p. 449; D. Brezoianu , Drept administrativ român, Ed. All Beck,
București, 2004, p. 19; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexa și
jurisprudența, Ed. Hamangiu, Bucu rești, 2014, p. 325.
Studii de specialitate:

Corelații legislative: Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului
României și a ministerelor.

Comentariu

Sumar
§1. Evoluția istorică a organizării ministerelor în sistemul de drept românesc
§2. Noțiuni generale privind organizarea sistemului administrației publice centrale de
specialitate
§3. Regimul organizării ministerelor si altor organe de specialitate

§1. Evoluția istorică a organizării ministerelor în sistemul de drept românesc
O administrație centrală departamentală, condusă de miniștrii, a existat în Țările Române
cu mult înainte de organizarea Guvernului ca organ de stat.

23
Izvoarele juridice ale minist erelor le găsim pentru prima dată în Regulamentele O rganice,
care au transformat unele ranguri boierești în funcții de miniștri. Condu cătorii
departamentelor astfel formate țineau legătura cu Domnul prin mijlocirea secretarului
statului. Noțiunea de ministru este formulată abia în Convenția pentru organizarea
definitivă a Principatelor Române, semnată la Paris în 1858 și apoi în Statutul Dezvoltator
al Convenției de la Paris.
Unirea Principatelor a adus elemente noi în organizarea administ rației departa mentelor, au
fost organizate 8 ministere, și anume: Interne, Finanțe, Justiție, Culte și Instrucțiune Publică,
Afaceri Străine, Lucrări Publice, Război și Control. Până la Marea Unire din 1918 au mai
intervenit modificări în organizarea admi nistrației centrale, în anul 1864 fiind înființată
Curtea de Conturi, în locul Ministerului Controlului.
Astfel, deși ministerele, în sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele
Organice, prima lege -cadru de organizare și funcționare a a dminis trației ministeriale a fost
adoptată abia în anul 1929, ea conținând și dispoziții referitoare la organizarea internă sau
funcționarea Guvernului.
Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 stabilea un număr de zece ministere:
Interne, Externe, Finanțe, Justiție, Instrucție Publică și Culte, Armată, Agricultură și Domenii,
Industrie și Comerț, Lucrări Publice și Comunicații, Muncă, Sănătate și Ocrotiri Sociale.
Prin Constituția din 1938 care va instaura dictatura regală, puterea executivă a regel ui se
va exercita prin miniștri care răspundea politic numai față de rege, pentru ca în perioada 1940 –
1944, căpătând puteri depline pentru a conduce statul, miniștrii să fie numiți de acesta.
În perioada postbelică, pe planul administrației centrale sunt de remarcat dispozițiile
Constituției din anul 1948, potrivit cărora numărul, atribuțiile, denu mirea ministerelor și
desființarea, contopirea sau noua denumire a celor existente se stabileau de către organul
suprem a l puterii de stat. Este consacrată și instituția răspunderii penale a miniștrilor „pentru
faptele penale săvârșite în exercitarea funcției”.
Constituția din 1952 va nominaliza un număr de 28 de ministere, fără a mai reține însă
instituția răspunderii penal e a miniștrilor, iar Constituția din 1965 va da în competența
organului suprem al puterii de stat stabilirea numărului de ministere, denumirea, contopirea
și desființarea de ministere.
În doctrina contemporană, administrația centrală este privită ca fiind amenajată, de regulă,
în subordinea serviciilor șefului statului sau ale președintelui Consiliului de Miniștri48.
Structura generală este aproape aceeași peste tot, în vârf se află ministrul dispunând de
un triplu rol: de a fi în fruntea serviciilor grupate în departamentul său, de a le conduce și de
a răspunde de activitatea acestora, de actele lor. Alături de ministru se află cabinetul său,
format din oameni de încredere, colaboratori imedia ții al căror destin este legat de acela al

48 I. Alexandru , Structuri, mecanisme și instituții administrative, vol. I. Ed.
Sylvi, București, 1996, p. 189.

24
ministrului, a căror funcție durează cât aceea a ministrului, cabinetul reprezentând „punctul
de joncțiune între administrație și politică”49.
Din perspectiva dreptului comparat , în doctrina administrativă se reți ne că, în general,
constituțiile occidentale actuale nu conțin reglementări ample cu privire la organizarea și
funcționarea administrației ministeriale, fiind o materie supusă cel mai adesea schimbărilor.
Legiuitorii constituanți se rezumă doar la unele di spoziții de principiu în ce privește
organizarea și funcționarea ministerelor, strâns legate de clarificarea statutului constituțional
al miniștrilor.
În România, ministerele formează al doilea eșalon al sistemului administrației publice,
fiind organele ce ntrale de specialitate care conduc și coordonează administrația publică în
diferite domenii și ramuri de activitate.
Numărul lor este determinat de volumul sarcinilor administrației publice într -un domeniu
sau altul de activitate, dar și de concepțiile și interesele politice ce se manifestă la cei aflați
la guvernare. Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere și organizare pe baza și în
condițiile legii.
Constituția României din 1991, revizuită și republicată în 2003, conține o secțiune
distinctă cu privire la administrația publică centrală de specialitate, în capitolul consacrat
administrației publice din titlul III (Autoritățile publice).
Inițial, art. 115 devine art. 116 din Constituția republicată fără a avea vreo modificare de
conținut, în sensul că ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, iar alte
organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca
autorități administrative autonome, Ministerele sunt privite ca organe de ramură, fiecare
minister îndeplinește o serie de atribuțiuni proprii corespunzătoare grupei din care fac parte, dar
și atribuțiuni complementare din celelalte domenii, realizându -se astfel o interactivitate între
ministere. În funcție de natura atribuți ilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate
compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Astfel, de exemplu,
Ministerul de Externe are în subordinea sa ambasadele și oficiile consulare ale României în
străinătate.
Ministerele și celelalte autorități ale administrației publice centrale au personalitate juridică,
fiind, deci, subiecte independente de drept. Ele au o competență materială specializată (limitată
la anumite domenii de activitate), însă își exercită această competență pe întreg teritoriul țării.

§2. Noțiuni generale privind organizarea sistemului administrației publice centrale de
specialitate
Termenul „a organiza” înseamnă a realiza metodic măsurile necesare pentru a asigura
înfăptuirea rațională și eficientă a unei acțiuni. În toate acțiunile rațional organizate se urmărește

49 I. Alexandru , op. cit., 1999, p. 190.

25
ca eforturile să fie în concordanță cu rezultatele. O asemenea activitate de a doza efortul în
funcție de rezultatul urmărit constituie o organizare rațională. În raport cu o org anizare
nerațională, fără randament, printr -o organizare rațională se obțin rezultate eficiente cu aceleași
resurse umane, materiale și financiare50. Organizarea constituie o cale rațională, o poziție de
echilibru, așezarea ordinii în gândire mai înainte de a începe o activitate.
Organele administrației publice sunt acele organe de stat care exercită puterea executivă și
care îndeplinesc o activitate fundamentală a statului, o formă de realizare a puterii de stat, și
anume administrația publică sau administr ația de stat51.
Într-o accepție mai recentă se definește organul administrației publice ca fiind acea structură
organizațională care, potrivit Constituției și legii sale de organizare, are personalitate de drept
public și acționează din oficiu pentru execut area legii sau prestarea serviciilor publice, în
limitele legii, sub controlul direct sau indirect, al Parlamentului52. Ele sunt colective organizate
de oameni care desfășoară o activitate determinată realizând puterea de stat și având o
competență proprie, stabilită prin acte normative.
În cadrul administrației statului, îndeplinirea sarcinilor de interes general este repartizată între
administrația publică centrală și cea locală din unitățile administrative teritoriale, cărora le
revine sarcina de a admini stra interesele locale. Astfel, pe de o parte, există potrivit normei
constituționale administrația statului înfăptuită de administrația publică centrală de specialitate
sub autoritatea Guvernului ale cărui organe se ramifică pe ansamblul teritoriului stat al, iar, pe
de altă parte, administrația publică locală, sub autoritatea și gestiunea unor entități locale, având
diverse denumiri: județe, municipii, orașe, comune și altele. Toate aceste entități teritoriale,
indiferent cum se numesc într -un stat ori alt ul, acționează în numele respectivelor persoane
juridice politico -teritoriale.
După cum se precizează în literatura juridică de drept administrativ, orice structură și
activitate a administrației este determinată de mediul uman, de sarcinile asumate de
administrație și de mijloacele de care dispune53.

§3. Regimul organizării ministerelor si altor organe de specialitate
Guvernul și ministerele au funcționat și au fost organizate în temeiul Legii nr. 37/1990 pentru
organizarea și funcționarea Guvernului, care deși a funcționat înaintea adoptării Constituției din 1991 a
fost în vigoare până în anul 2001 când a fost abrogată prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea și
funcționarea Guvernului și ministerelor.
Această lege, în capitolul II, enunță normele cu pri vire la funcționarea și organizarea ministerelor,
dintre care ar trebui reținute:

50 I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur , Drept a dministrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2005, p. 449.
51 D. Brezoianu , Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004, p. 19.
52 A. Iorgovan , Tratat de Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, București, 2001, p. 22.
53 D. Apostol Tofan , Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, București, 2003, p. 327.

26
– ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica
guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora; ministerele sau alte organe de specialitate
organizate în subordinea Guvernului sunt conduse de miniștri în urma acordării votului de încredere de
către Parlament;
– ministerele și miniștri se pot aproba de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra
Prog ramului de Guvernare și a întregii liste a Guvernului la învestitură;
– ministerele au personalitate juridică și au sediul în municipiul București; rolul, funcțiile, atribuțiile,
structura organizatorică și numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanța,
volumul, complexitatea și specificul activității desfășurate ori se aprobă prin hotărâre a Guvernului;
ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate care funcționează în unitățile
administrativ -teritoriale . Urmează apoi normele cu privire la conducerea ministerelor:
– ministerele sunt conduse de miniștri ajutați de secretari de stat;
– ministerele au câte un secretar general, care este funcționar public de carieră ce înfăptuiește
stabilitatea conducerii și asigură legăturile funcționale între structurile ministerului.
După natura misiunilor ce le revin spre îndeplinire ministerele pot fi grupate astfel:
– ministere cu activitate economică (Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Economiei și
Comerțului);
– ministere cu activitate socio -culturală, medicală și științifică (Ministerul Muncii, Familiei și
Protecției Sociale; Ministerul Sănătății Publice; Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și
Sportului);
– ministere cu activitate de apărare a țării, a ordinii publice și a ordinii de drept (Ministerul Apărării
Naționale, Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Justiției).
Se constată că de la norma generală conform căreia, organizarea și funcționarea ministerelor se
stabilește prin hotărâri de Guvern, legea exceptează ministerele care se ocupă de apărarea națională și
de ordinea publică, stabilind că acestea sunt reglementate prin legi speciale. După cum am observat,
Legiuitorul constituant prevede în mod expres și categoria organelor central e de specialitate, organizate
sub forma autorităților administrative autonome, cunoscute și sub denumirea de autoritățile
administrației publice centrale de specialitate.
Un aspect important de reținut este că, în timp ce ministerele se pot organiza prin hotărâri de Guvern,
autoritățile administrației publice centrale autonome pot lua naștere numai prin lege organică, așa cum
este prevăzut la art. 117 alin. (3) din Constituție. Dintre autoritățile administrației publice centrale
autonome putem aminti: Cons iliul Suprem de Apărare al Țării (art. 119), Serviciul Român de Informații
[art. 62 lit. g)], Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul Poporului (art. 58 -60), Serviciile publice de Radio
și Televiziune [art. 31 alin. (5)], Consiliul Legislativ (art. 79). Aut orități centrale autonome care sunt
înființate prin legi organice sunt: Consiliul Național al Cinematografiei, Consiliul Național al
Audiovizualului, Banca Națională a României, ș.a.
Cu privire la administrația publică centrală de specialitate, la art. 118 din Constituție sunt prevăzute
principiile de organizare și misiunea forțelor armate, făcându -se precizarea că: „armata este subordonată
exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și unității statului, a
integrității terit oriale a țării și a democrației constituționale”. Organizarea și coordonarea unitară a
tuturor activităților care se referă la apărarea țării și a siguranței naționale se asigură de către Consiliul
Suprem de Apărare al Țării.

27
Astfel, se poate observa ca L egiuitorul constituant nu a precizat un număr de ministere,
întrucât a considerat că nu este necesar, deoarece, în funcție de anumite cerințe economice și
sociale se poate justifica fie contopirea unor ministere, fie separarea lor în cadrul unor ministere
distincte sau a unor secretariate de stat cu atribuții proprii și, de aceea, pentru rezolvarea
eficientă a problemelor din diferite ramuri este consacrat principiul din alin. (1), potrivit căruia
este de neconceput ca ministerele să nu fie sub subordinea G uvernului, iar alin. (2) prevede că
restul organelor de specialitate sub aspectul denumirii pot fi de trei tipuri, respectiv:
– în subordinea Guvernului la fel ca ministerele;
– în subordinea unui minister;
– autonome atât față de oricare minister, cât și față de Guvern.
Autoritățile centrale de specialitate, altele decât ministerele, sunt organizate și funcționează
în subordinea Guvernului sau a unui minister. Înființarea lor a fost determinată fie de necesitatea
desfășurării unei activități coordonate și unitare în rezolvarea unor probleme de specialitate, fie
de volumul mai restrâns de activitate care nu reclama organizarea unui minister. Este vorba de
Oficiul pentru Protecția Consumatorului, Comisia Națională de Statistică, Oficiul Român
pentru Drepturi le de Autor etc.
Autoritățile centrale autonome sunt organizate și funcționează ca și celelalte organe ale
administrației publice de specialitate, cu deosebirea că, fiind autonome, nu au organe ierarhice
superioare. Asupra lor se exercită, totuși, un cont rol din partea unei alte puteri în stat, puterea
legiuitoare, care numește conducerea acestora și în fața căreia trebuie prezentat un raport anual.
Exemple de astfel de autorități: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de
Informații, Curtea de Conturi, Avocatul poporului, Consiliul Național al Audiovizualului
Aceste organe de specialitate chiar dacă beneficiază de o autonomie față de alte autorități
administrative nu sunt excluse de la un controlul judecătoresc asupra actelor administrative
emise, iar pentru unele chiar și un control parlamentar specific.

28
Art. 117. Înființarea
(1) Ministerele se înființează, se organizează și funcționează potrivit legii.
(2) Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de
specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență.
(3) Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică.

Legislație conexă: Legea nr. 90/2001 privind organizarea si funcționarea Guvernului
României și a ministerelor (M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001)

Doctrină
Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial,
București, 1992, p. 262 -263; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional contemporan, ed. 2, C.H.
Beck, București, 2008; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția
României revizuită. Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 200 4, p. 90 -91; A.
Iorgovan , Tratat de drept administrativ, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 368 ; I.
Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur , Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2005, p.
449; D. Brezoianu , Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004, p. 19; T. Toader,
M. Safta , Constituția României cu legislație conexa și jurisprudență, Ed. Hamangiu, București,
2014, p. 326; C. Grewe, H. Ruiz Fabri , Droit constitutionnels europeens, Presses Un iversitaires
de France, Paris, 1995, p. 570; D. Apostol Tofan , Instituții administrative europene, Ed. C.H.
Beck, București, 2006, p. 95; J. Ziller , Administration compares. Les systemes politico –
administratifs, Monchrestien, Paris, 1993, p. 132.

2. Studi i de specialitate:

Sumar:
§1. Înființarea, organizarea și funcționarea ministerelor
§2. Autorități administrative autonome si autorități ale administrației publice subordonate

Comentariu

§1. Î nființarea, organizarea și funcționarea ministerelor

29
Ministerele, în sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele Organice, dar
prima lege – cadrul de organizare și funcționare a administrației ministeriale a fost adoptată
după aproape un secol – Legea din 2 august 1929, care s -a referit și la aspecte legate de
organizarea internă sau funcționarea Guvernului. Vechile denumiri au fost complet înlocuite
prin convenția de la Paris, care a reținut numai denumirea de miniștri.
Constituția din 1991 stabilește, în Secțiunea I, Capitolul V din Titlu l III, principiile de
organizare și funcționare ale administrației publice centrale de specialitate.
În art. 116 din Constituția României se stipulează cu privire la structura administrației publice
centrale de specialitate că ministerele se organizează nu mai în subordinea Guvernului. Alte
organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca
autorități administrative autonome, dispozițiile acestui articol coroborându -se cu dispozițiile
art. 117 din Constituție.
Ministere le sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc
administrația statului într -un anumit domeniu de activitate. Celelalte organe centrale ale
administrației îndeplinesc, în general, o activitate și mai specializată decât mini sterele.
Specialitatea diferă în funcție de diversitatea sarcinilor administrației și obiectivele urmărire.
Prin specializare se realizează o mai rațională și mai eficientă adoptare a administrației la
sarcinile sporite ce -i revin.
Ministerele se înființea ză, se organizează și funcționează potrivit legii, în prezent, acestea
sunt reglementate prin Legea nr. 90/2011 de organizare și funcționare a Guvernului României
și a ministerelor, fiind considerate organe de specialitate ale administrației publice centra le care
realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate, acestea se organizează și
funcționează numai în subordinea Guvernului.
Ministerelor pot fi înființate prin hotărâre de Guvern, după aprobarea lor de către Parlament,
prin acordarea votu lui de încredere asupra Programului de guvernare și întregii liste a
Guvernului la învestitură, excepții făcând ministerelor privind apărarea națională și ordinea
publică sunt reglementate prin legi speciale. Primul -ministru poate cere Parlamentului
modifi carea structurii Guvernului prin înființarea, desființarea sau, după caz, divizarea ori
comasarea unor ministere54 în funcție de nevoile economice si sociale.
Ministerele constituie o categorie distinctă de autorități administrative care au rolul de
organiz are a executării legii în anumite domenii de activitate, autorități statale ale administrației
care prestează servicii publice de interes național, cu folosirea autorității de stat55.
În plus, ca organe de specialitate a administrației centrale, ele îndepli nesc și anumite funcții
de strategie, prin care se asigură stabilirea obiectivelor de punere în aplicare a Programului de
guvernare, de reglementare, având ca scop elaborarea și supunerea spre aprobare a cadrului

54 În astfel de situații prevederile art. 36 din lege se aplică în mod corespunzător, adică se cere aprobarea
Parlamentului.
55 M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu , I. Vida, op. cit., p. 295.

30
normativ și instituțional necesar realizări i obiectivelor strategice din domeniul respectiv, de
reprezentare pe plan intern și extern a statului român și a Guvernului în domeniul de resort; de
autoritate de stat prin care se asigură urmărirea modului de aplicare a reglementărilor din
domeniu, de ad ministrare a patrimoniului său și a proprietății publice din domeniul respectiv,
precum și de îndrumare, sprijin și control.
Repartizarea sarcinilor între ministere poate fi verticală sau orizontală. În sistemul numit
vertical, fiecare minister este compet ent să soluționeze problemele privind un compartiment
sau un grup de compartimente ale administrației statului. Acest gen de structură este cel mai
răspândit. El permite o specializare tehnică, indispensabilă epocii contemporane, dar prezintă
dificultăți p rivind coordonarea.
În cazul structurii orizontale fiecare minister este competent să rezolve una sau mai multe
probleme comune tuturor compartimentelor de activitate statală, de exemplu, problema
finanțelor. Sistemul structurii orizontale facilitează coor donarea problemelor, dar el nu poate fi
generalizat, ponderea fiind deținută de structura verticală.
De regulă, autorii de drept administrativ consideră ministerele ca fiind organe de ramură și
le clasifică după natura activității pe care o realizează în t rei mari categorii:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Industriilor, Ministerul Agriculturii,
Pădurilor, Apelor și Mediului ș.a.);
b) ministere cu activitate social -culturală și științifică (ex: Ministerul Educației și Cercetării
și Tiner etului, Ministerul Sănătății și Familiei, Ministerul Muncii și Solidarității Sociale,
Ministerul Culturii și Cultelor, etc.);
c) ministere cu activitate politico -administrativă (ex: Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Internelor și Reformei Administr ative, Ministerul Apărării Naționale, etc.).
Numărul ministerelor nu este fixat de Constituție sau lege, deoarece fiecărui minister îi revine
îndeplinirea unui volum mare și variat de sarcini.
În epoca contemporană apar sarcini noi și este necesar, atunci când ele sunt suficient de
numeroase încât justifică crearea unui minister sau organ central al administrației, ca acesta să
fie înființat.
Numărul ministerelor și al celorlalte organe centrale ale administrației urmează să fie în
concordanță cu volumul ș i diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest mod se menține un
echilibru între cerințele societății și satisfacerea lor de către administrație statului56.
Coordonarea activităților administrative impune la anumit moment fie diminuarea, fie
sporirea min isterelor. Principala cauză este, de regulă, sursa financiară, mai corect bugetul
acordat.
Ministerele au personalitate juridică și sediul în municipiul București.
Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcționează î n
unități administrativ -teritorial.

56 A. Iorgovan , Tratat de drept administrativ, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 368.

31
Rolul, funcțiile, atribuțiile, structura organizatorică și numărul de posturi ale ministerelor se
stabilesc în raport cu importanța, volumul, complexitatea și specificul activității desfășurate și
se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Potrivit normei constituționale, ministerele pot înființa în
subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curții de Conturi și pot avea în subordinea lor
servicii publice, care funcționează în unitățile administrativ teritoriale.
Înfiin țarea sau desființarea serviciilor publice „descentralizate”57 ale ministerelor și ale
celorlalte organe centrale din unitățile administrativ -teritoriale, obiectul de activitate, structura
organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de co nstituire a compartimentelor
și funcțiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al
conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe își
desfășoară activitatea.
Principiile de drept și tradițiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe
variabile, care nu permit stabilirea unor clasificări generale. De regulă, constituțiile statelor
europene conferă un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, es ențiale pentru
administrație, sub aspectul stabilității organizaționale, dar și sub aspectul capacității de
adaptare.
În toate regimurile parlamentare, structura guvernamentală este ierarhizată de o manieră mai
mult sau mai puțin evidentă, mai mult sau ma i puțin complexă, mai mult sau mai puțin
simbolică, după țară, cel puțin între miniștri și șeful guvernului, uneori și între membrii
guvernului58. În aceste regimuri administrația centrală a statului este organizată în servicii
ministeriale, care reflectă, în mod obișnuit, componența Guvernului.
În Spania și Italia, ministerele sunt, în principiu, înființate prin lege. Adesea, barierele
juridice ce pot apărea cu ocazia înființării de ministere sunt estompate de bariere materiale.
Eventuala instabilitate guv ernamentală nu are decât consecințe limitate asupra structurilor
administrative; ea are, cel mai adesea, drept efect deplasarea „atașamentului” funcționarilor de
la
un ministru la altul59.
În principiu, în constituțiile occidentale se precizează că miniștr ii conduc departamentele de
care răspund, existând și reglementări constituționale care conferă dreptul miniștrilor de a
executa „politica definită pentru ministerul lor”, aspect care presupune și adoptarea de acte. În
toate statele Uniunii Europene, minis trul este cel responsabil de organizarea și gestiunea internă
a departamentului său ministerial, cu condiția aplicării reglementărilor generale în domeniul
funcției publice și al contabilității publice60.

57 Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, în fapt, descentralizate, ci doar desconcentrate,
deoarece ele funcționează în strictă dependență de minister.
58 C. Grewe, H.R. Fabri , Droit constitutionnels europeens, Presses Universitaires de France, Paris, 1995, p. 570.
59 D. Apostol Tofan , Instituții administrative europene, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p. 95.
60 J. Ziller , Administration compares. Les systemes politico -administratifs de l’Europe des Douze, Ed.
Monchrestien, Paris, 1993, p. 132.

32
Ca atare, în sistemul de drept românesc, în fiecare minister se va organiza cabinetul
ministrului, cu personal, căruia nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcționarilor
publici. Primul ministru poate cere Parlamentului – conform art. 37 din Legea nr. 90/2001, cu
completările și modificările u lterioare – modificarea structurii Guvernului prin înființarea,
desființarea sau după caz dizolvarea ori comasarea unor ministere, de asemenea, poate solicita
Parlamentului ca unii dintre miniștri să aibă și calitatea de ministru de stat pentru coordonarea
activității unor ministere.

&.2. Autorități administrative autonome și autorități ale administraț iei publice
subordonate

În afară de ministere, la nivel central sunt organizate și alte autorități ale administrației
publice de specialitate, care poartă denumiri diferite: agenții, instituții, comisii, oficii,
secretariate, birouri, departamente, comitete, administrații sau autorități.
Înființarea acestor autorități centrale de specialitate ale administrației publice a fost
determinată, în principal, de sf era largă de cuprindere și complexitatea activității administrației
publice, care a impus organizarea și desfășurarea activității și în alte forme organizatorice decât
ministerele.
Aceste organe ale administrației publice centrale de specialitate sunt orga nizate și
funcționează în subordinea Guvernului, a ministerelor sau sunt constituite ca autorități
administrative autonome.
Organelor centrale de specialitate, organizate ca autorități administrative autonome sunt
reglementate și indicate în mod expres de legiuitorul constituant român, prin Constituția din
1991.
Aceste organe ale autorităților administrative autonome se înființează numai prin lege
organică, având structuri proprii de conducere stabilite prin actul de înființare, care coordonează
formațiuni le organizatorice proprii de specialitate, motiv pentru care ele se deosebesc de
celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale.
Autorități administrative autonome: Consiliul Național al Audiovizualului, Serviciul Român
de Informații , Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Consiliul legislativ. Curtea de Conturi a
României; Avocatul Poporului; Comisia Națională a Valorilor Mobiliare; Banca Națională a
României; Consiliul Economic și Social.
Autoritățile de specialitate ale administrați ei publice centrale pot fi înființate de către Guvern
și ministere, cu avizul Curții de Conturi, în funcție de subordonarea autorităților publice
înființate. Potrivit art. 116 alin. (2) din Constituție, această competență trebuie recunoscută
Guvernului și ministerelor prin lege, în acest sens, art. 11 și 43 din Legea nr. 90/2001 prevăd
că Guvernul și ministerele pot înființa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curții
de Conturi. Potrivit art. 116 alin. (3) din Constituție, autoritățile admin istrative autonome pot fi

33
înființate numai prin lege organică. Nimic nu împiedică însă Parlamentul să înființeze anumite
autorități de specialitate ale administrației publice centrale, în subordinea ministerelor, prin lege
ordinară.
Autoritățile centrale autonome sunt organizate și funcționează ca și celelalte organe ale
administrației publice de specialitate, cu deosebirea că, fiind autonome, nu au organe ierarhice
superioare. Asupra lor se exercită, totuși, un control din partea unei alte puteri în stat , puterea
legiuitoare, care numește conducerea acestora și în fața căreia trebuie prezentat un raport anual.
Exemple de astfel de autorități: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de
Informații, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consili ul Național al Audiovizualului.

34
Art. 120. Principii de baza
(1) Administrația publică din unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe
principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.
(2) În unitățile admin istrativ -teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități
naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale
respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu
serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică.

Legislație conexă: Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată (M.Of. nr.
123 din 20 februarie 2007), Legea -cadru a descentralizării nr. 195/2006 (M.Of. nr. 453 din 25
mai 2006)

Doctrină
Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. „Regia Autonomă Monitorul
Oficial”, București, 1992, p. 100 -101; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional contemporan,
ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008; V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu , Constituția
României. Comentata și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 141 -145; Parlamentul
României. Senat, Adunarea Constituantă 11 iulie 1990 – 1 noiembrie 1991, Ed. „Regia
Autonomă Monitorul Oficial”, București, 19 98, p. 55 și 210; M. Constantinescu, A. Iorgovan,
I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția României revizuită comentarii și explicații, Ed. All
Beck, București, 2004, p. 249 -257; P. Negulescu , Tratat de drept administrativ, București, 1934,
vol. I, p. 621, E.D. Tarangul , Tratat de drept administrativ roman, Cernăuți, 1944; A.
Teodorescu , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II -a, București, 1929, p. 148; A. Iorgovan ,
Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Editura All Beck, București, 2005, p. 468; V. Vedinaș ,
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările ulterioare,
republicată. Comentată, ed. 3, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84; V. Duculescu, C.
Călinoiu, G. Duculescu , Constituția României. Comentată și adnot ată, Ed. Lumina Lex,
București, 1997, p. 141; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și
jurisprudență, Ed. Hamangiu, București, 2014, p. 388 -389; D. Dacian , Elemente de drept
administrativ, Ed. Universității Babeș -Bolyai, Cluj -Napoc a, 2014, p. 59; I. Păun , Drept
administrativ, Ed. Universității din Craiova, Craiova, 2014, p. 34 și urm.; V. Vedinaș , Drept
administrativ, ed. 7, Ed. Universul Juridic București, 2012, p. 45; D. Dragoș , Sistemul
administrativ românesc – inspirație franceză ți adaptare autohtonă, Ed. Economică, București,
2014; I. Iovanaș , Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactică și
Pedagogică, București, 1977, p. 112.
2. Studii de specialitate:

35
Sumar
§1. Dinamica legislativă și cadrul instituțional privind principiul descentralizării
§2. Principiul autonomiei locale în lumina Constituției României și a Cartei Europene
a autonomiei locale
§3. Semnificația modificărilor din 2003 p rin revizuirea Constituției și introducerea
principiul deconcentrării serviciilor publice
§4. Analiza semnificației „pondere semnificativa” în contextul folosirii limbii materne
a cetățenilor aparținând minorității

§1. Dinamica legislativă și cadrul instituțional privind principiul descentralizării
Unul din elementele care dau identitate unui stat este modul de organizare administrativă61,
iar, în acest sens, atât legiuitorul constituant, cât și cel ordinar au manif estat o permanentă
preocupare pentru a adapta normele constituționale și cele infraconstituționale la evoluția
inerentă a societății. În cuprinsul Legii fundamentale se regăsesc principiile care guvernează
administrația publică din unitățile administrativ -teritoriale, respectiv: principiul
descentralizării, principiul autonomiei locale și principiul deconcentrării serviciilor publice62.
Așadar, astfel cum s -a reținut și pe cale jurisprudențială, o rganizarea administrativă a
teritoriului înseamnă delimitarea acestuia potrivit unor criterii economice, sociale, culturale, de
mediu, populație, în unități administrativ -teritoriale, în scopul organizării și funcționării
administrației publice locale în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale și
deconcentrării serviciilor publice63, însă nu cu o independență totală și competență exclusivă a
acestora, ci cu respectarea prevederilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării64.
Astfel, pentru a da eficiență normelor constituționale, legiuitorul o rdinar, prin diferite moduri
prevăzute de Constituție pentru legiferare, a adoptat anumite acte normative care să pună în
practică cele statuate de Legea fundamentală.
Până la modificările din 2003, Constituția României consacra la art. 119 doar două princ ipii
de bază ale administrației publice locale: autonomia locală și descentralizarea serviciilor
publice. După modificările și completările la care ne -am referit, art. 119 devine art. 120, și este
reformulat astfel: „ Administrația publică locală din unităț ile administrativ -teritoriale, se

61 Referitor la administrația publică, astfel cum este prevăzută în Constituția României, a se vedea I. Muraru,
E.-S. Tănăsescu (coord.), Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 1105 –
1175.
62 Art. 120 alin. (1) din Constituția României.
63 Decizia nr. 1177 din 12 decembrie 2007 (M.Of. nr. 871 din 20 decembrie 2007).
64 Decizia nr. 1162 din 28 septe mbrie 2010 (M.Of. nr. 747 din 9 noiembrie 2010).

36
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor
publice ”.
Pornind de la grija pentru satisfacerea nevoilor generale ale colectivităților locale, legiuitorul
constituant a ridicat la rang de principiu satisfacerea acestor nevoi, statuând că activitățile de
interes local trebuie descentralizate și date în competența autorităților administrației publice
locale să organizeze în subordinea lor serviciile publice necesare pentru realiza rea acestor
activități.
Așadar, descentralizarea înseamnă transmiterea de la nivel central către nivelele locale
a exercitării unor atribuții și realizării unor activități, de care depinde satisfacerea unor
nevoi și interese în beneficiul membrilor comunit ăților locale .
Spre deosebire de deconcentrare, care presupune păstrarea atribuțiilor pentru a fi exercitate
de către stat prin servicii publice organizate la nivel județean sau local, aflate sub autoritatea
organelor centrale, descentralizarea presupune transmiterea atribuțiilor pentru a fi exercitate de
autoritățile administrației publice locale, prin servicii publice organizate de ele și aflate în
subordinea lor.
Principiul descentralizării își găsește consacrarea în art. 3, din Legea -cadru a descentral izării,
nr. 195/2006, potrivit căreia: „ Exercitarea competențelor și a atribuțiilor stabilite prin lege
revine autorităților administrației publice locale, care se găsesc cel mai aproape de
cetățean ”. De asemenea, potrivit art. 6 din Legea -cadru a descentr alizării: „Transferul de
competențe se face cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea
competențelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare ”. Din textul de
lege mai sus citat, rezultă că există un proces de descentralizare de la nivel central către nivelele
locale a unor responsabilități și că acest proces trebuie susținut de stat prin asigurarea
mijloacelor financiare necesare.
Astfel, se recunoaște faptul că descentralizarea administrativă și financiară, re spectiv
transferul competențelor exercitate de către instituțiile și autoritățile administrației publice
centrale către autoritățile publice locale este un proces în desfășurare ce necesită anumite
adaptări din punct de vedere legislativ.
Așadar, societat ea a evoluat și continuarea procesului de descentralizare, cu respectarea principiului
subsidiarității, se poate realiza numai în măsura în care se adoptă o serie de măsuri care să sporească legitimitatea
autorităților publice care să aibă posibilitatea să își adopte și să realizeze propriile obiective care să conducă la o
modernizare a societății65 . În acest context, Guvernul și -a asumat răspunderea pe proiectul de lege
privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competențe exercitate de
unele ministere și organe de specialitate ale administrației publice centrale, având
în vedere că „transferul competențelor exercitate de către instituțiile și autoritățile
administrației publice centrale către autoritățile administrației publice locale reprezi ntă

65 Astfel cum reiese din expunerea de motive a proiectului de lege asupra căruia Guvernul și -a asumat
răspunderea.

37
fundamentul unei reforme reale a sistemului administrativ, deziderat asumat de România încă
din anul 1990 ”66. S-a apreciat, astfel, că reglementarea este de „de importanță națională, întrucât
va produce efecte pe tot teritoriul țării și va îmbunătăți mo dul de furnizare a serviciilor publice
pentru toți locuitorii din România”67.

§2. Principiul autonomiei locale în lumina Constituției României și a Cartei Europene
a autonomiei locale
Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrația
publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în dreptul unităților administrativ –
teritoriale de a -și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale regăsindu -l
formulat atât de dispozițiile art. 120 din Constituție, cât și de cele ale art. 2 din Legea nr.
215/2001, republicată, și ocupă un loc prioritar pe care se bazează administrația publică în
unitățile administrativ -teritoriale.
Conținutul acestui principiu și valențele sale complexe rezu ltă din ansamblul reglementărilor
cuprinse în dispozițiile legii și reprezintă chintesența întregii activități din administrația publică
din unitățile administrativ -teritoriale. Înțelegerea lor corectă prezintă importanță deosebită pe
planul acțiunilor pra ctice și evită accentuarea și absolutizarea sa până la a -l face sinonim cu
independența autorităților administrației publice locale în toate acțiunile lor, ori cu așa -numita
auto-guvernare și alte concepte similare68.
Așa cum stabilește art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată, prin autonomie locală
se înțelege „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a
soluționa și de a gestiona în numele și în interesul colectivităț ilor locale pe care le reprezintă
treburile publice, în condițiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale și primari,
precum și de consiliile județene ”.
De asemenea, prin art. 4 din Legea nr. 215/2001, republicată, se stabilește că: „ Autonomi a
locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată în baza și în limitele prevăzute
de lege… Ea privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașulu i sau județului după caz ”.
Din analiza dispozițiilor legale mai sus citate se poate vedea că legiuitorul a avut grijă să fie
cât mai explicit în sensul că a precizat clar că autonomia locală este administrativă și nu
teritorială, că privește numai organiza rea și funcționarea administrației publice locale, ceea ce
nu înseamnă dreptul unei colectivități de a se guverna singură în orișice problemă fără a ține

66 Idem .
67 Desigur, la baza adoptării acestei legi referitoare la descentralizarea administrat ivă și financiară se află un
angajament major al Guvernului, astfel cum este prevăzut în Programul de guvernare, capitolul Dezvoltare și
administrație , respectiv continuarea reformei în administrația publică, cu accent pe creșterea autonomiei
colectivități lor locale prin declanșarea reală a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului
subsidiarității.
68 M. Preda , op. cit., p. 446.

38
seama de raporturile cu colectivitățile similare sau situate la nivelurile superioare ori la centru.
Colectivitățile locale sunt integrate material (teritorial) și juridic statului suveran care le asigură
autonomia necesară gestionării treburilor specifice, dar numai în măsura în care aceasta se
integrează în ordinea juridică a statului.
Că așa stau lucru rile, ne -o confirmă dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 215/2001,
republicată, care stabilește clar că: „Aplicarea principiilor enunțate – primul fiind cel al
autonomiei locale – nu poate aduce atingere caracterului de stat național unitar și indi vizibil
al României” .
Izvorul reglementării de către Legea administrației publice locale a principiului autonomiei
locale îl constituie Carta Europeană a Autonomiei Locale, care în art. 3 alin. (1) definește
conceptul de autonomie locală, prin care se înțe lege: „ dreptul și capacitatea efectivă ale
autorităților administrației publice locale, de a soluționa o parte importantă a treburilor
publice ”, iar în alin. (2) prevede că „acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse
din membrii aleși prin vo t liber, secret egal, direct și universal, care pot dispune de organe
executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere în nici
un fel posibilității de a recurge la adunări, referendum sau orice altă formă de particip are
directă a cetățenilor acolo unde este ea permisă de lege” .
În opinia unui autor, autonomia locală constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul
central, pe de o parte și agenții locali, pe de altă parte (primari, consilii locale) care sunt î ntr-o
anumită măsură independenți de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără
a fi cenzurați sau fără a cere aprobarea guvernului central69.
Independența autorităților administrației publice autonome are în vedere numai soluționarea
problemelor specifice comunităților locale, dată în competența lor prin lege. Chiar și în acest
context, autoritatea centrală și -a rezervat dreptul de control prin intermediul reprezentantului
său în teritoriu, prefectul70. Acest gen de control este denumit de doctrina administrativă
„control de tutelă” și se exercită atât asupra autorităților locale, cât și asupra actelor acestora.
Pentru a ne forma o imagine cât mai completă asupra valențelor practice ale principiului
autonomiei locale trebuie să reținem ș i dispozițiile art. 4 din Carta Europeană a Autonomiei
Locale, care se referă la întinderea autonomiei locale, stabilind următoarele reguli:
– competențele de bază ale autorității administrației publice locale trebuie să fie
prevăzute de Constituție sau de l ege, fără ca aceste dispoziții să împiedice atribuirea unor
competențe autorităților publice locale, în scopuri specifice și în conformitate cu legea;
– autorităților administrației publice locale le este recunoscută capacitatea deplină de
a-și exercita iniț iativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competențelor lor sau
care nu sunt atribuite unei alte autorități;

69 C. Ionescu , Drept constituțional și instituții politice , Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 70.
70 Art. 123 alin . (4) din Constituție: „Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al
Consiliului Județean, al Consiliului Local sau al Primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”.

39
– exercițiul responsabilităților publice trebuie să revină acelor autorități care sunt cele
mai apropiate de cetățeni;
– competențele atr ibuite autorităților administrației publice locale trebuie să fie
depline și exclusive, neputând fi limitate de o altă autoritate centrală sau regională, decât în
cazurile prevăzute de lege;
– în cazul delegării competențelor de către o autoritate centrală s au regională,
autoritățile administrației publice locale trebuie să beneficieze de libertatea de a adopta acțiunea
lor la condițiile locale;
– autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate în cursul procesului
de planificare și de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc direct.
Întrucât nu ne -am propus să facem o analiză dezvoltată a principiului autonomiei locale, nu
ne vom referi și la alte forme și mijloace prin care el se manifestă în activitatea autoritățilo r
administrației publice locale, însă trebuie totuși să facem precizarea că autonomia locală nu este
chemată să răspundă numai unor chestiuni de eficiență administrativă, deși acestea își au rolul
lor. Menirea extrem de importantă a autonomiei locale se re levă prin dimensiunea ei politică și
valoarea ei democratică71.
Dimensiunea politică a autonomiei locale este dată în principal de modul de constituire al
autorităților autonome ale administrației publice locale, prin alegeri generale, în care factorul
politic joacă un rol deosebit de important, iar valoarea democratică a autonomiei locale este
dată de noile relații ce se statornicesc la nivelul comunităților și al autorităților locale, între
acestea și autoritățile centrale, de formele de participare ale ce tățenilor la luarea deciziilor
importante din viața comunităților în care trăiesc și alte elemente ce țin concret de dezvoltarea
democrației locale.
Trebuie subliniat că principiul autonomiei locale trebuie corect înțeles, atât din punct de
vedere al valen țelor sale democratice, politice și juridice, cât și al acțiunilor practice. Unele
dintre aceste valențe vor fi puse mai bine în valoare când vom prezenta și celelalte principii ale
administrației publice locale, deoarece autonomia locală poate fi consider ată principiul care le
înglobează pe toate celelalte, motiv pentru care ne -am oprit și mai mult asupra acestuia.
Pe baza celor prezentate până aici cu privire la principiul autonomiei locale, putem trage
următoarele concluzii:
– autonomia locală reprezintă atât un drept, cât și o obligație (răspundere) pentru
autoritățile reprezentative ale colectivităților locale de a rezolva și administra (gestiona)
problemele acestor colectivități; acest drept și această obligație se exercită în nume propriu, dar
numai pe bază împuternicirilor date de colectivitățile pe care le reprezintă (ca urmare a
rezultatului actului de desemnare prin scrutin);
– exercitarea dreptului și responsabilităților conferite se face numai în interesul
colectivităților pe care le reprezintă;

71 C.-L. Popescu , Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999, p. 104.

40
– autoritățile administrației publice locale răspund politic (în fața celor pe care îi
reprezintă) și juridic (în fața statului) de modul în care și -au exercitat drepturile și obligațiile;
– rezolvarea și gestionarea, date în competența autorităților administrați ei publice
locale, nu privesc toate problemele din unitatea administrativ -teritorială respectivă, ci numai o
parte, și anume partea „importantă” a treburilor publice (expres acestor autorități), cealaltă
parte a treburilor publice din colectivitățile local e respective fiind de competența altor autorități
statale (din sfera puterii executive sau judecătorești) sau altor structuri organizatorice (instituții
publice, regii autonome, asociații, fundații etc.).

§3. Semnificația modificărilor din 2003 prin revi zuirea Constituției și introducerea
principiul deconcentrării serviciilor publice
Prin modificările și completările aduse Constituției în urma Referendumului din 2003 s -a
adăugat la cele două principii prevăzute în textul inițial al art. 119 din Constituț ia de la 1991 și
principiul deconcentrării serviciilor publice. Această completare era necesară după opinia
specialiștilor72 pentru că administrația publică locală, de vreme ce se realizează la nivel
județean și la nivelul localităților, presupune la rându l său, o așezare în teritoriu a organismelor
specializate, deci o deconcentrare spre localități a serviciilor.
Prin definiție, o putere centralizată presupune concentrarea acestuia într -un centru unic
de putere (instituțiile de guvernare) în special de că tre puterea executivă. Dar cum concentrarea
puterii și exercitarea ei în mod centralizat nu este posibilă, se recurge la deconcentrarea puterii.
Deconcentrarea constă în diminuarea puterii centrale prin acordarea unor autorități
publice locale, a căror ti tulari sunt numiți de puterea centrală, a dreptului de a lua decizii pe
plan local. Prin deconcentrare, puterea centrală renunță astfel la o parte din prerogativele sale,
pe care le distribuie acestor autorități publice locale. Este vorba de repartizarea p uterii de decizie
a Guvernului în favoarea agenților locali (prefecți) numiți de Guvern în unitățile administrativ
teritoriale. Prefecții sunt însărcinați să transmită și să ia toate măsurile pentru a asigura
respectarea hotărârilor Guvernului și, în anumi te limite, să decidă ei înșiși în calitate de
împuterniciți ai Guvernului Central. Prin deconcentrare sunt scoase din competența puterii
centrale, anumite probleme de interes local, ce urmează a fi soluționate de autoritățile locale
înființate în acest sco p.
Deconcentrarea nu anulează autoritatea puterii centrale, deoarece agenții locali care
reprezintă puterea centrală în unitățile administrative sunt numiți de Guvern și sunt plasați sub
controlul ierarhic al acestuia.
Pentru a înțelege mai bine conținutu l și semnificația acestui principiu este necesar să
clarificăm pentru început noțiunea de serviciu public . Profesorul Paul Negulescu definea

72 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția României revizuită. Comentarii și
explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 253.

41
serviciul public ca: „un organism administrativ creat de stat, județ sau comună, cu o
competență și puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administrației publice centrale, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și
continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea să -i dea decât
satisfacție incompletă și intermitentă ”73.
Profesorul E.D. Tarangul definea serviciul public ca fiind „ orice activitate a autorităților
publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de importantă încât
trebuie să funcțione ze în mod regulat și continuu ”74.
Antonie Iorgovan consideră că serviciul public este „ forma acțiunii administrative prin care
o persoană publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general ”75.
Necesitatea organizării unui serviciu public apare atun ci când realitatea socială evidențiază o
nevoie generală, comună unei anumite colectivități; cu alte cuvinte, numai atunci când se poate
constata existența unei cerințe sociale de amploare. De aceea, nu sunt suficiente numai
interesele unei persoane sau al unui grup restrâns de persoane pentru a se organiza un serviciu
public, ci a unei colectivități determinate. El se realizează, însă, în drept, numai dacă voința
autorităților abilitate de lege o confirmă prin normă juridică76.
Așadar, serviciul public, ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general și de
voința autorităților publice care decid când și cum se va satisface acest interes.
Pornind de la grija pentru satisfacerea nevoilor generale ale colectivităților locale, legiuitorul
const ituant a ridicat la rang de principiu satisfacerea acestor nevoi, statuând că serviciile publice
trebuie să fie organizate cât mai aproape de beneficiarii lor și nu la nivele îndepărtate,
proclamând astfel necesitatea descentralizării acestor servicii.
Procedând astfel, legiuitorul constituant a dat curs tendințelor generale existente în Europa
cu privire la organizarea serviciilor reieșite și din Carta Europeană a Autonomiei Locale, dar în
același timp a pus capăt centralismului excesiv existent chiar și î n acest domeniu până în
decembrie 1989.
Dacă textele constituționale nu fac decât să consacre acest principiu ca normă de bază pentru
organizarea administrației publice locale, Legea administrației publice locale și alte acte
juridice stabilesc competențel e autorităților administrației publice locale de a organiza servicii
publice și modul în care acestea se organizează și funcționează.
Fiind vorba însă de deconcentrarea serviciilor publice nu ne putem rezuma numai la
competența autorităților administrației publice locale de a organiza sau înființa astfel de servicii
și a le asigura buna funcționare, ci trebuie să avem în vedere și o descentralizare reală a unor

73 P. Negulescu , Tratat de drept administrativ r omân , vol. I, ed. 2, București, 1925, p. 217 -218.
74 E. Popa , op. cit. , p. 115.
75 A. Iorgovan , Drept administrativ. Tratat elementar , vol. III, p. 65.
76 M. Preda, o p. cit. , p. 451.

42
servicii publice organizate la nivel central, sau chiar la nivel local în subordinea unei autorități
centrale, către autoritățile administrației publice locale.
Un exemplu în acest sens îl constituie transferul responsabilităților și serviciilor de protecție
a copi lului aflat în dificultate și a celui cu handicap, de sub autoritatea Ministerului
Învățământului, Ministerului Sănătății și a Secretariatului de Stat pentru Persoane cu Handicap
sub autoritatea consiliilor județene și crearea la nivelul județelor a servic iilor publice
specializate în asistență socială și protecția copilului77.
De asemenea, trebuie avute în vedere și recentele măsuri de descentralizare întreprinse de
Guvern prin transferul unităților de învățământ preuniversitar, inclusiv plata salariilor ca drelor
didactice de la Ministerul Educației și Cercetării la consiliile locale, transferul finanțării
instituțiilor de învățământ special de stat la consiliile județene.
Autoritățile centrale exercită un control ierarhic asupra agenților locali deconcentr ați,
având dreptul de a le aproba, modifica, anula sau suspenda actele emise. De asemenea, ele pot
să emită ordine și instrucțiuni obligatorii pentru autoritățile ierarhic inferioare. Controlul se
exercită deopotrivă pentru motive de legalitate și oportuni tate, chiar dacă nu este expres
prevăzut de lege, el fiind o consecință firească a centralizării.
Practica deconcentrării nu prezintă nici un inconvenient pentru exercitarea actului de
conducere statală, organismele centrale păstrându -și toate responsabil itățile prevăzute de
constituție și de lege.
Avantajul deconcentrării constă între altele, în faptul că agenții locali desemnați de
Guvern, cunosc mai bine realitățile politice economice și sociale de la nivel local, au resurse
proprii, putând să ia astfe l decizii operative și eficiente. Oricum ei se află sub autoritatea
Guvernului (adică a puterii centrale) și sub controlul ierarhic al acestuia.
Dacă ar fi să interpretăm opiniile manifestate în cercurile de specialiști în administrație
publică și, îndeos ebi, în organismele asociative ale autorităților administrației publice locale,
federația orașelor și municipiilor, Uniunea Națională a consiliilor județene, asociația primarilor,
asociația secretarilor generali de județe, vom constata că situația actual ă a serviciilor
deconcentrate este necorespunzătoare, că multe din activitățile aflate în zona de competență a
serviciilor deconcentrate sunt prea numeroase, că modul de constituire și activitatea acestora
încalcă în unele secvențe, autonomia locală, că su nt prea multe domeniile pe care autoritățile
centrale vor să le păstreze în subordinea lor. Că descentralizarea este un imperativ al unei
administrații publice moderne, compatibilă cu administrațiile publice din țările Uniunii
Europene, la care România a s emnat tratatul de aderare, rezultă din programele de guvernare
din ultimii ani, în care formațiunile politice care s -au succedat la putere și -au precizat obiective
foarte precise, dar care, din păcate, majoritatea au rămas în faza de programe.

77 A se vedea: Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului (M.Of. nr. 557 din 23
iunie 2004.

43
§4. Analiz a semnificației „pondere semnificativă” în contextul folosirii limbii materne a
cetățenilor aparținând minorității

În urma revizuirii din 2003, textul art. 120 din Constituției se completează și cu alin. (2)
consacrat folosirii limbii materne în relațiile cu autoritățile administrației publice locale,
ridicându -se la rang de normă constituțională un principiu statuat la art. 39 alin. (7) din Legea
nr. 215/2001, republicată. Acest lucru a fost cu putință ca urmare a semnării și ratificării de
către țara noa stră a convențiilor internaționale referitoare la minoritățile naționale astfel încât
sistemul juridic al minorităților din România să corespundă cerințelor prevăzute în normele
internaționale.
Pe lângă norma constituțională, cele mai importante prevederi legale referitoare la folosirea
limbii materne a cetățenilor aparținând minorităților naționale și, în special, la relația lor oficială
cu autoritățile publice sunt: Cartea Europeană a limbilor regionale sau minoritare, Legea nr.
215/2001 privind administ rația publică locală, Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcționarilor publici, respectiv Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului.
Cea mai semnificativă prevedere legală care completează norma constituțională cu privire
la drepturile lingvisti ce ale minorităților din România este Legea nr. 215/2001 care
reglementează folosirea limbii materne (oral și în scris) în relațiile cu autoritățile publice. Legea
diferențiază trei situații de bază ale folosirii limbii materne: a) situația în care într -o localitate
procentul unei minorități atinge 20%, însă la nivelul unității administrative (comună, oraș,
municipiu) nu atinge acest nivel; b) procentul unei minorități atinge 20% la nivelul unității
administrative; c) procentul unei minorități atinge 20% la nivelul județului care astfel vine cu
detalii în legătură cu semnificația „pondere semnificativă” cât și cu privire la aspectele de ordin
procesuală, efecte și sancțiuni .
Deși acest aliniat este interpretat din perspectiva respectării drepturilor minorit ăților
naționale totuși trebuie avut în vedere limitele și înfrângerea interpretării greșite sau abuzive ca
efect al exercitării acestor drepturi având în vedere și aplicabilitatea principiului constituțional
referitor la limba oficială a statului român.

Art. 121. Consiliul Județean
(3) Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în
comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
(4) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități
administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
(5) Autoritățile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui și în subdiviziunile
administrativ -teritoriale ale municipiilor.

44
Legislație conexă: Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată (M.Of. nr.
123 din 20 februarie 2007); Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri,
prevenirea și sancționarea corupției (M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003); Legea nr. 188/1 999
privind Statutul funcționarilor publici (M.Of. nr. 365 din 29 mai 2007); Legea nr. 115/2015
privind alegerea autorităților administrației publice locale (M.Of. nr. 349 din 20 mai 2015);
Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali (M.Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004), Legea
nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor si demnităților publice (M.Of. nr. 621
din 2 septembrie 2010).

Doctrină
1. Lucrări de referință : M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida , Constituția României comentată și adnotată, Ed. „Regia Autonoma
Monitorul Oficial”, București, 1992, p. 100 -101; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional
contemporan, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008; V . Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculesc u,
Constituția României comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 141 -145;
Parlamentul României Senat, Adunarea Constituantă 11 iulie 1990 – 1 noiembrie 1991, Ed.
„Regia Autonomă Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; M. Consta ntinescu, A.
Iorgovan, I. Muraru, E. – S. Tănăsescu , Constituția României revizuită. Comentarii și explicații,
Ed. All Beck, București, 2004, p. 90 -91; P. Negulescu , Tratat de drept administrativ, București,
1934, vol. I, p. 621; E.D. Tarangul , Tratat de dr ept administrativ român, Cernăuți, 1944, p. 82
și urm.; A. Teodorescu , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II -a, București, 1929, p. 148;
A. Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 468;
V. Vedinaș , Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările
ulterioare, republicată, ed. 7, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84; V. Duculescu, C.
Călinoiu, G. Duculescu , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex,
Bucure ști, 1997, p. 141; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și
jurisprudență, Ed. Hamangiu, București, 2014, p. 388 -389; D. Dacian , Elemente de drept
administrativ, Ed. Universității Babeș -Bolyai, Cluj Napoca, 2014, p. 59; I. Păun , Drept
administrativ, Ed. Universității din Craiova, Craiova, 2014, p. 34 și urm.; V. Vedinaș , Drept
administrativ, ed. 7, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 45; D. Dragoș , Sistemul
administrativ românesc inspirație franceză și adaptare autohtonă, Ed. Economică, București,
2014; I. Iovanaș , Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactică și
Pedagogică, București, 1977, p. 112.
2. Studii de specialitate: A.E. Ranta, A.I. Cherecheș, Instituția prefectului. Unele aspecte
privi nd necesitatea ameliorării cadrului legislativ, în Revista Transilvană de Științe
Administrative, p. 13

Sumar:

45
§1. Natura juridică, componența și constituirea consiliilor locale
§2. Atribuțiile și funcționarea consiliului local
§3. Statutul și rolul primarului
§4. Competența, atribuțiile și actele Primarului
§5. Modalități de încetare a mandatului de primar

Comentariu:

§1. Natura juridică și componența consiliilor locale
Autoritățile reprezentative ale administrației publice din comune și orașe sunt consiliile
locale, precum și primarii, care rezolvă treburile publice din respectivele unități administrativ –
teritoriale. Consiliile locale și primarii sunt autorități eligibile și autonome. Consiliile locale au
caracter deliberativ, iar primarii cara cter executiv.
În fiecare unitate administrativ -teritorială funcționează câte un consiliu local, în cazul
comunelor și orașelor, și județean, în cazul județelor.
Cât privește consiliile locale , acestea sunt constituite în comune și orașe (municipii), ca
autorități pluripersonale ale administrației publice ce semnifică expresia realizării practice a
principiului autonomiei locale.
Se remarcă faptul că, prin caracterul pluripersonal al compunerii lor, consiliile locale poartă
amprenta caracteristică a unei ad unări administrative abilitată cu deliberarea tuturor
problemelor de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor
autorități publice78.
Această autoritate se bucură de un statut autonom potrivit căruia deliberează asupra
intereselor specifice colectivităților locale și hotărăște asupra modului lor de realizare, fără
amestecul altei/altor autorități publice sau ale administrației publice, ori chiar al primarului.
Consiliile locale sunt autorități administrative , răspunderea lo r politică fiind numai de ordin
electoral. Aceste autorități sunt înzestrate cu competență specifică administrației publice locale
pentru a hotărî asupra modului de rezolvare a problemelor administrative, ele neavând, deci,
vocație politică.
Autonomia aces tor autorități colegiale rezidă și în auto -organizarea lor, activitatea
deliberativă și dezbaterile consiliilor desfășurând -se într -un cadru precizat de propriile
regulamente de funcționare, în limita competențelor conferite de lege.
Unele date și informații referitoare la nevoile și cerințele colectivităților locale, precum și
propunerile de rezolvare a acestora, pot proveni și de la primari, în conformitate cu prevederile
legale. Dar această atribuție nu îl poate transforma pe primar , în calitatea sa de autoritate

78 Art. 38 alin. (1) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru
modificarea Legii adminis trației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

46
executivă, în conducătorul consiliului local, întrucât legiuitorul [în art. 37 alin. (1)] a stabilit că
acesta este condus „pentru o perioadă de cel mult trei luni”, de către „un președinte de ședință”,
ales79.
Legea nr. 215/ 2001, republicată80, reunește în mod unitar atât organizarea și funcționarea
autorităților administrației publice locale, cât și regimul general al autonomiei locale, legiuitorul
recurgând la două reglementări distincte în materie.
Consiliile locale sunt au torități reprezentative ale administrației publice locale cu caracter
eligibil, colegial și deliberativ, exercitând o competență generală în baza autonomiei locale de
care dispun, hotărând, în condițiile legii, în treburile publice vizând interesele colect ivităților
pe care le reprezintă.
Consiliile locale sunt autorități ale administrației publice, conform definirii lor legale, cât și
pentru faptul că realizează activitatea executivă, exercitând astfel o putere sau o formă ori o
funcție fundamentală de act ivitate publică realizată, în principal, de către întreg sistemul
administrativ de stat, dar aici, în cazul nostru, această înfăptuire are loc la un nivel teritorial mai
redus. De altfel natura juridică administrativă a acestor autorități rezultă, pe depli n, și din
specificul atribuțiilor conferite, precum și din modul lor de organizare și funcționare.
Consiliile locale sunt, în mod evident, autorități locale, întrucât, pe de o parte, își desfășoară
activitatea numai în limitele unităților administrativ -teritoriale în care au fost alese, iar, pe de
altă parte, exercită atribuții de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivității
umane potrivit principiului autonomiei locale.
Conform criteriului competenței teritoriale ele reprezintă o g rupare distinctă în cadrul
sistemului executiv, diferită de organele centrale, inclusă în administrația publică locală,
respectiv autorității comunale sau orășenești, ce exercită puterea publică locală, în numele și
interesul colectivității teritoriale pe care o reprezintă.
Desigur, rezultă că, simplul fapt al acționării în limitele unei unități administrativ -teritoriale
nu poate constitui, prin el însuși, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind
de natură locală – ci doar, cel mult, teritorială – deoarece între aceste limite mai acționează și
organe în teritoriu ale unor autorități executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele
ale diverselor ministere, ale Băncii Naționale a României, Serviciului Român de Informații et c.
În acest sens, modul de constituire, funcționare și cel de exercitare a atribuțiilor, indică
definitoriu, caracterul local sau nu al unei categorii de organe ale statului.
Consiliile locale sunt organe de competență generală în unitățile în care funcționează,
gestionând, sub propria responsabilitate, interesele colectivităților pe care le reprezintă. În acest
sens, ele hotărăsc în tot ceea ce privește administrarea intereselor publice locale, precum și

79 V . I. Prisăcaru , Tratat de drept administrativ. Partea generală , Ed. Lumina Lex, București, 1993, p. 115.
80 Legea admini strației publice locale nr. 215/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 204 din 23 aprilie 2001 și apoi republicată, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 18 iulie 2006.

47
rezolvarea treburilor publice, în condițiile legii. Referitor la competențele și atribuțiile
consiliilor locale, facem câteva precizări:
Competențele și atribuțiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline și
exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege; încredințarea de comp etențe și de atribuții
stabilite prin lege, trebuie să revină spre exercitare autorităților locale care se găsesc cel mai de
cetățean.
Autoritățile administrației publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii,
structurile asociative ale autorităților publice locale, în toate problemele care le privesc în mod
direct, potrivit legii.
Consiliile locale sunt organe alese, în mod direct, pe baza reprezentării proporționale în
cadrul scrutinului de listă.
Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alcătuite din mai multe persoane alese,
funcționând în prezența majorității celor care le compun.
Consiliile sunt organe deliberative, hotărând în probleme de interes local, cu majoritatea
cerută de lege și prin acte juridice obligat orii în raza lor de acțiune teritorială.
Rezultă din cele prezentate că respectivele consilii sunt autorități reprezentative ale
colectivităților locale, expresie a puterii locale pe care o exercită în numele și în interesul
societății de pe un anumit teri toriu.

Alegerea consiliilor locale. Conform legislației în vigoare81, consiliile sunt constituite din
persoane alese prin vot universal, direct, secret și liber. Numărul membrilor este distinct în
fiecare caz și se stabilește de către prefect, în funcție d e numărul locuitorilor comunei, orașului
sau municipiului, raportat de Institutul Național de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în
curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precedă alegerile.
Consiliile se constituie în 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, iar convocarea se face
de către prefect. Ședința este legal constituită numai dacă participă două treimi din numărul
celor aleși. În lipsa majorității, ședința se va reconvoca în trei zile sau în alte trei zile dacă nici
în acest caz nu se îndeplinesc condițiile legale necesare. Dacă nici la a treia ședință nu se respect
regulile de întrunire, locurile consilierilor care au lipsit nemotivat (spitalizare, evenimente de
forță majoră sau deplasare în interes de serviciu în străină tate ) de la oricare dintre cele trei
întruniri, sunt declarate vacante, iar dacă nu pot fi ocupate de supleanți, vor fi organizate alegeri
pentru completare, în termen de 30 de zile. Decizia prefectului privind declararea locurilor
vacante, poate fi ataca tă la instanța competentă, în termen de cinci zile, iar hotărârea acesteia
este irevocabilă.
Lucrările ședinței de constituire sunt conduse de consilierul cel mai în vârstă, ajutat de doi
aleși mai tineri. Pentru validarea mandatelor, se alege o comisie de validare de trei până la cinci
membrii, prin vot deschis, formată din consilieri. Comisia poate decide anularea mandatului în

81 Legea nr. 215/2001 a administrației pub lice locale modificată prin Legea nr. 115/2015.

48
caz de fraudă electorală sau în situația încălcării condițiilor de eligibilitate. Procesul se
desfășoară în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorității consilierilor prezenți, fără votul
persoanei în cauză. Decizia poate fi atacată în cinci zile de la adoptare sau de la comunicare, în
cazul celor absenți.
Consilierii locali validați trebuie să depună jurământul în limba român ă82. Aleșii care refuză
să îl depună, sunt considerați demisionați de drept. Mai mult, în cazul în care consilierul renunță
la mandat înaintea validării sau prin refuzarea rostirii jurământului, se supune validării
mandatul primului supleant de pe lista for mațiunii politice respective. Dacă locurile nu sunt
ocupate și numărul consilierilor scade sub jumătate plus unu, se organizează alegeri parțiale
pentru completare, în maximum 90 de zile.
Consiliul local este legal constituit numai în momentul în care majo ritatea membrilor a depus
jurământul, iar constituirea se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorității consilierilor
validați. După constituirea sa legală, consiliul local alege prin votul deschis al majorității
membrilor un președinte de ședință, care își va desfășura prerogativele pe o perioadă de
maximum trei luni. Acesta este ales din rândul consilierilor. De asemenea, președintele poate fi
schimbat din funcție la inițiativa a cel puțin unei treimi din numărul total al consilierilor în
funcție.
Conform art. 24 din Legea nr. 393/200483 , consilierii se pot constitui în grupuri, în funcție
de formațiunile politice pe ale căror liste au fost aleși, dacă sunt în număr de cel puțin trei.
Consilierii cărora nu li se aplică prevederile menționate anteri or, se pot constitui în grup prin
asociere. Grupurile au un lider, ales prin vot deschis.
Grupurile nu pot fi formate în numele unor formațiuni politice care nu au participat la alegeri
sau nu au întrunit numărul de voturi necesare pentru a avea cel puțin un membru în Consiliu.

Constituirea consiliilor locale. Consiliile sunt compuse din consilieri aleși. Validarea
alegerii consiliilor se face de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ –
teritorială, de către un judecător desemnat de președintele instanței.
Cererea de validare a consiliilor locale se depune în termen de 3 zile de la data constatării
rezultatului alegerilor. Cererea introdusă se judecă în ședință publică, fără citarea părților.
Această cerere se judecă de urgență și cu precădere în termen de 10 zile de la data depunerii.
Hotărârea este executorie. Hotărârea judecătoriei este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul
procedurii contencioase. Instanța trebuie să se pronunțe în termen de 10 zile de la data
introducerii cere rii de apel sau de recurs, după caz.

82 „Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună -credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea
mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, municipiului, județului)… Așa să -mi ajute Dumnezeu! (poate fi
depus și fără formula religioasă)”.
83 Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, modificată prin Legea nr. 115/2015

49
Invalidarea mandatelor se poate pronunța în cazul în care se constată încălcarea condițiilor
de eligibilitate sau dacă alegerea consiliului s -a făcut prin fraudă electorală constatată conform
Legii privind alegerile locale (de către Biroul Electoral Central).
Validarea mandatelor consilierilor declarați supleanți (în caz de numire) este supusă aceleiași
proceduri prevăzută pentru validarea consilierilor. Pot fi validați numai candidații declarați
supleanți care, la da ta validării, fac dovada faptului că sunt înscriși în partidul politic, alianța
politică sau alianța electorală pe a cărei listă au candidat în alegeri.
Constituirea consiliului nou ales se face în termen de 25 de zile de la data desfășurării
alegerilor, i ar convocarea în prima ședință de constituire se face de către prefect în maximum 5
zile de la pronunțarea hotărârii de validare.
La aceeași ședință pot participa prefectul sau reprezentantul său legal, precum și primarul
sau, după caz, candidatul declaran t câștigător la alegerile pentru funcția de primar, în cazul
consiliului local, chiar dacă procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.
Ședința este legal constituită dacă participă cel puțin majoritatea consilierilor aleși și validați .
Lucrările primei ședințe de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat de
doi consilieri dintre cei mai tineri, cu asistența de specialitate a secretarului unității
administrativ -teritoriale care întocmește și procesul -verbal al șed inței.
După validare, în ședința de constituire a consiliului local, consilierii locali depun jurământul.
Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorității consilierilor
locali validați.
Consilierii, în asigurarea libe rului exercițiu al mandatului lor, exercită o funcție de autoritate
publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o
funcție ce implică exercițiul autorității de stat și care dispun de o protecție juridică deose bită.
După acest moment consiliul va alege, dintre membrii săi, prin votul deschis al majorității
celor în funcție, un președinte de ședință care va conduce dezbaterile pe o perioadă de cel mult
trei luni, semnând hotărârile adoptate.
Acest președinte poat e fi schimbat din funcție la inițiativa a cel puțin unei treimi din totalul
membrilor.

Mandatul consiliului local. Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate
prelungi, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă și își exercit ă mandatul de la data
constituirii lor până la data declarării ca legal constituit, consiliul nou -ales. Ele funcționează
numai în plenul ședinței la care participă membrii care le compun, fiind legal întrunite, dacă
este prezentă majoritatea consilierilor aflați în funcție. Prezența consilierilor la ședință este
obligatorie, iar cazurile de absențe motivate se stabilesc prin regulamentul de organizare și
funcționare a consiliului. În situația in care un consilier absentează, fără motive temeinice, de
două o ri consecutiv, el poate fi sancționat în condițiile respectivului regulament. Consiliul local
se întrunește, în ședință ordinară, lunar, la convocarea primarului. Consiliul local se poate

50
întruni și în ședințe extraordinare ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, ori a cel
puțin o treime din numărul membrilor săi.
În asemenea ședințe pot fi adoptate acte normative excepționale, de regulă, cu caracter
temporar, inclusiv în materie contravențională și sancționatoare, vizând subiectele de drept di n
zona calamitată sau supusă tulburărilor sociale.
Convocarea consiliului se face în scris de către secretarul localității, cu cel puțin 5 zile
înaintea ședințelor ordinare sau la cel puțin la 3 zile, ori cel mult 3 zile înaintea ședințelor
extraordinare.
În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor,
convocarea consiliului local se poate face de îndată.
Ordinea de zi a ședințelor consiliului se aprobă de acesta la propunerea celui care le -a
convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente si cu votul majorității
celor prezenți. Invitația la ședință va preciza data, ora , locul desfășurării și ordinea de zi.
Ordinea de zi se aduce și la cunoștința locuitorilor prin mass -media sau prin orice alt mijloc
de publicitate. În toate cazurile convocarea se consemnează în procesul -verbal al ședinței.
Ședințele consiliului sunt conduse de un președinte de ședință ales pe o perioadă de trei luni,
iar în lipsa sa de un vicepreședinte desemnat de el, în cazu l absenței sale motivate, ori ales de
consiliu, dacă președintele a fost suspendat din funcție, ori de un consilier (dacă nici
vicepreședintele nu poate conduce lucrările), ales cu votul majorității membrilor prezenți.
Ședințele consiliului sunt publice, c u excepția cazurilor în care consilierii decid, cu
majoritatea voturilor, ca acestea sa fie nepublice (cu ușile închise).
Deși consiliile funcționează pe durata unui mandat de patru ani, legea organică reglementează
situațiile care pot conduce la prelungir ea sau scurtarea acestuia.
În primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau de catastrofă, în baza unei legi
organice, care va reglementa și situația tuturor autorităților publice centrale reprezentative și
eligibile ale căror mandate se prelunges c potrivit Constituției.
În cel de -al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem în vedere dizolvarea consiliului de
drept sau prin act juridic.
O primă ipoteză, cea a dizolvării de drept sau prin referendum operează, în cazul în care
consiliul nu se întru nește timp de două luni consecutive ori dacă nu adoptă în trei ședințe
ordinare consecutive nicio hotărâre, precum și în situația în care numărul consilierilor se reduce
sub jumătate plus unul și nu se poate completa cu supleanți.
Această situație se comun ică instanței de judecată de către primar, viceprimar sau secretar,
sau orice persoana interesată.
Prefectul prin ordin ia act de situația de dizolvare, propunând Guvernului organizarea de noi
alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii int eresați la instanța de contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoștință.
Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile, fără
a mai fi necesară, de către reclamant, a procedurii administrative prealabile judecății, acțiunea

51
judiciară suspendând de drept măsura de dizolvare. Hotărârea instanței este definitivă și
irevocabilă.
Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de către Guvern, la propunerea
prefec tului, în termen de 90 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii
judecătorești prin care s -a constatat dizolvarea consiliului local sau, după caz, de la validarea
rezultatului referendumului.
Dizolvarea se face de Guvern prin hotărâre, la propunerea prefectului, bazată pe hotărârile
judecătorești în cauză.
Consiliile locale alese anticipat, ca urmare a dizolvării celor precedente, încheie mandatele
celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese în cadrul alegerilor locale cu
caracter general.

§2. Atribuțiile și funcționarea consiliilor locale
2.1. Atribuțiile consiliilor locale. În realizarea atribuțiilor sale, consiliul local are inițiativă
și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor aflate prin
lege în competența altor autorități publice locale sau centrale. Consiliile locale sunt autorități
autonome ale administrației publice locale. Sarcinile consiliilor locale se pot clasifica după mai
multe criterii:
1. După importanț a lor, în funcție de actul normativ care le conține, în atribuții principale,
cuprinse în propria lege organică (Legea nr. 215/2001) și atribuții secundare, cuprinse în diverse
reglementări, ce dezvoltă sau completează competența acelorași organe în cele m ai diferite
domenii (în materie funciară, locativă etc.).
2. După sfera de generalitate în care se includ, distingem atribuții comune tuturor acestor
autorități, indiferent de nivelul la care funcționează, și atribuții specifice, caracteristice uneia
sau mai multor categorii de organe de același gen.
3. După locul în care exercitarea acestora produce efecte, în atribuții interne, cu consecințe
în interiorul unității administrativ -teritoriale, și atribuții exterioare, cu consecințe în afara
acesteia sau chiar în afara țării (expresie a cooperării dintre consilii sau a celei transfrontaliere).
4. După natura conținutului lor, distingem atribuții economico -financiare, social -culturale
și educative, edilitar -gospodărești, de amenajare a teritoriului, protecția mediului înconjurător,
precum și atribuții politico -administrative.
Exercitarea atribuțiilor de către consiliile locale, pe de o parte, și cele județene, pe de altă
parte, se face în condițiile lipsei oricărei subordonări între ele, cât și față de primari, prefecți ,
autorități centrale, inclusiv guvern.
Atribuții economico -financiare
a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze și programe de dezvoltare economico –
socială a localității, dispune, aprobă și urmărește în cooperare cu autoritățile locale interesate
măsurile necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora. Aceste studii sunt întreprinse
de comisiile de specialitate ale consiliului sau de instituții, pe baze contractuale, iar în temeiul

52
lor se elaborează prognoze și programe dezbătute și aproba te de consiliu, devenind hotărâri ale
acestuia.
b) Aprobă bugetul local, contractarea de credite și modul de utilizare a rezervelor bugetare,
aprobă contul de încheiere a exercițiului bugetar, stabilește impozite și taxe locale, precum și
taxe speciale, în co ndițiile legii.
c) Administrarea domeniului public și privat al comunei sau orașului. Domeniul public de
interes local, precum și domeniul privat constituie patrimoniul unității administrativ -teritoriale,
singura care are personalitate juridică. Administrarea sau gospodărirea acestui patrimoniu
revine consiliului, în timp ce exercitarea concretă a drepturilor și realizarea obligațiilor revin
primarului, ca organ executiv.
d) Hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică sau privată a comunei, orașului, precum și a serviciilor publice de interes local, inclusiv
vânzarea bunurilor proprietate privată, în condițiile legii.
e) Înființează instituții publice și servicii publice de interes local, precum și societăți
comerciale de interes local, urmărind și controlând activitatea acestora, numind și eliberând din
funcție, inclusiv sancționând, în condițiile legii, pe conducătorii acestora, consiliile exercitând
față de ele toate drepturile inerente decurgând din faptul că li s -a transmis spre folosință o parte
a patrimoniului unității administrativ -teritoriale, în scopul realizării unor activități sau servicii
publice utile colectivității locale.
f) Participarea cu capital sau bunuri în numele și interesul colectivităților locale
reprezentate, la constituirea de societăți comerciale sau la înființarea unor servicii de interes
public local, în condițiile legii.
g) Înființează și reorganizează regii autonome de interes local, exercită, în numele unității
administrativ -teritoriale, toate d repturile acționarului la societățile comerciale pe care le -a
înființat, hotărând asupra privatizării lor, numesc și eliberează din funcție, conform legii,
membrii consiliilor de administrație ai regiilor autonome, de sub autoritatea lor.
h) Asigură libertate a comerțului și încurajează libera inițiativă, în condițiile legii.
i) Înființează și organizează, în localități, târguri, piețe și oboare, asigurând buna
funcționare a acestora.
j) Aprobă, conform competenței, documentațiile tehnico -economice pentru lucrări de
investiții de interes local, asigurând condițiile necesare realizării acestora.

Atribuții edilitar -gospodărești, de amenajare a teritoriului și protecția mediului
înconjurător:
a) avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze și programe de organizare și amenajare
a teritoriului și urbanism la nivelul localității;
b) consiliile locale analizează și aprobă, în condițiile legii, documentațiile de amenajare a
teritoriului și urbanism, stabilind mijloacele materiale și financiare necesare realizării acestora;

53
c) stabilesc măsuri sau aprobă construirea, întreținerea și modernizarea drumurilor,
podurilor, precum și a întregii infrastructuri aparținând cailor de comunicație de interes local;
d) acționează pentru protecția și refacerea mediului înconjurător, în scopul creșt erii calității
vieții și contribuie la protecția, conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor
istorice și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale ale localității;
e) asigură, potrivit competenței legale, condițiile materiale ș i financiare necesare bunei
funcționări a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum și a altor activități.

Atribuții social -culturale, sanitare și educative:
a) asigură, potrivit competențelor legale, condițiile materiale și financiare n ecesare pentru
buna funcționare a instituțiilor și serviciilor publice de educație, sănătate, cultură, tineret și
sport, ocrotire și asistență socială, urmărind și controlând activitatea acestora;
b) aprobă criteriile pentru repartizarea locuințelor sociale;
c) contribuie la protecția, conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor
istorice și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale;
d) hotărăște, în localitățile cu personal didactic ori cu medici sau personal sanitar
insuficient, acord area de stimulente în natură și bani, precum și alte facilități, potrivit legii, în
scopul asigurării serviciilor medicale pentru populație;
e) sprijină, în condițiile legii, activitatea cultelor religioase.
f) contribuie la sprijinirea acțiunilor științifice, c ultural -educative sau a celor desfășurate
de cultele religioase, artistice, sportive și de agrement, înființează locuri și parcuri de distracție,
baze sportive și asigură buna funcționare a acestora.

Atribuții politico -administrative
a) alegerea, din rândul consilierilor, a viceprimarilor, după caz, în situația localităților,
respectiv a președintelui și vicepreședinților;
b) aprobă următoarele categorii de acte:
– regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local;
– regulamentul de organizare și funcționare al aparatului propriu de specialitate al
primarului;
– organigrama, statul de funcții și numărul de personal al aceluiași aparat, inclusiv ale
instituțiilor publice și serviciilor publice, precum și a regiilor autonome de interes local, la
propun erea primarului, și în condițiile legii.
c) atribuie sau schimbă, în condițiile legii, denumiri de străzi, de piețe și de obiective de
interes local.

Atribuții proprii și distincte ale consiliilor:
a) consiliul local aprobă statutul comunei sau orașului;

54
b) consil iul asigură condițiile materiale și financiare necesare unei bune funcționări a
instituțiilor și serviciilor publice de apărare a ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor și
protecția civilă, aflate sub autoritatea sa, potrivit competențelor lor leg ale;
c) consiliul local hotărăște cu privire la asigurarea ordinii publice, , analizează activitatea
pompierilor și a formațiunilor de protecție civilă, în condițiile legii, și propune măsuri de
îmbunătățire a activității acestora;
d) consiliul local conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul
de cetățean de onoare al comunei sau orașului;
e) toate consiliile locale mai îndeplinesc și alte atribuții stabilite prin lege.

Atribuții de asociere internă și externă
Legea organică reglem entează posibilitatea asocierii, cooperării, aderării și participării
consiliilor locale, pe plan intern și pe plan extern, cu alte comunități locale sau asociații
neguvernamentale, fie pe considerente economice, comerciale, fie administrative, profesional e,
etc.
Consiliile locale pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele și în
interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăți comerciale sau
la înființarea unor servicii de interes public local, în condițiile legii.
Participarea are în vedere rațiuni comerciale de factură economică, aducătoare de beneficiu
prin constituirea de societăți comerciale, potrivit legislației în vigoare, prin aportul de capital
sau bunuri, din domeniul public sau privat al unității administrativ -teritoriale, ceea ce determină
asocierea sau cooperarea, în condițiile legii, cu alte persoane juridice române sau străine.
O asemenea participare poate opera, în condițiile legii, atât cu persoane juridice române sau
străine, dar ș i cu alți parteneri sociali, cu organizații neguvernamentale, în vederea finanțării și
realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local, ceea ce
nu reprezintă o activitate comercială propriu -zisă, chiar dacă aduce și beneficii, deoarece se
urmărește realizarea unor activități de utilitate publică locală (de factură culturală, științifică,
sanitară, edilitară etc., constând, de exemplu, în organizarea unui festival de artă, a unei
cercetări științifice pe o temă admi nistrativă, restaurarea unui imobil de importanță istorică
etc.).
Autoritățile administrației publice locale pot încheia acorduri și pot participa, inclusiv prin
alocare de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în
condițiile legii. Asemenea programe pot viza cooperarea mai multor unități administrativ –
teritoriale.
Autoritățile administrației publice locale au dreptul ca, în limitele competențelor ce le revin,
să coopereze și să se asocieze cu alte autorități ale admin istrației publice locale din țară sau din
străinătate, pentru realizarea unor obiective de interes comun ,scop în care pot înființa împreună
ce acestea, instituții publice, societăți comerciale și servicii publice, ca de exemplu, în privința
acumulării de rezerve și a aducțiunilor de apă potabilă sau pentru irigații.

55
Pentru protecția și promovarea intereselor lor comune autoritățile administrației publice
locale au dreptul să adere la asociații naționale și internaționale, în condițiile legii, pentru
promov area unor interese comune. Asemenea situații vizează, de exemplu, aderarea la asociații,
federații sau ligi ale primarilor de municipii.
Consiliile locale din unitățile administrative limitrofe zonelor de frontieră pot încheia
acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, în condițiile
legii, creând așa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.). Aceste acorduri se vor încheia
numai în domeniile ce sunt de competența consiliilor locale, potrivit legii org anice, cu
respectarea legislației interne și a angajamentelor internaționale asumate de statul român.
Inițiativa autorităților locale de a coopera și de a se asocia cu autorități ale administrației
publice locale din străinătate și de a adera la o asociați e internațională a autorităților
administrative publice locale, va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe și Ministerului
Internelor și Reformei Administrative.
Autoritățile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare, proiecte le de
acorduri sau convenții de cooperare pe care acestea intenționează să le încheie cu autorități ale
administrației publice locale din alte țări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către
consiliile locale.
Avizele trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, în caz contrar se va
considera că nu sunt obiecții și proiectul respectiv poate fi supus spre adoptare consiliului.
Acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile locale nu angajează decât
responsabilitatea consiliul ui local, parte la acestea și sunt supuse controlului de legalitate, iar
actele emise în temeiul lor au în dreptul intern aceeași valoare juridică și aceleași efecte ca și
actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001, re publicată,
cu modificările și completările ulterioare.
România a devenit, în anul 1993, membru cu drepturi depline al Consiliului Europei, iar în
anul 1996 a semnat Convenția Cadru asupra Cooperării Transfrontaliere, iar din anul 2007 a
devenit membră a Un iunii Europene.

2.2 Funcționarea consiliilor locale. Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care
se poate prelungi, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă. Consiliile își exercită
mandatul de la data constituirii lor până la data decla rării la legal constituit a consiliului nou
ales.
Consiliile funcționează numai în plenul ședinței la care participă membrii care le compun,
fiind legal întrunite dacă este prezentă majoritatea consilierilor aflați în funcție.
Prezența consilierilor la șed ință este obligatorie, iar cazurile de absențe motivate se stabilesc
prin regulamentul de organizare și funcționare a consiliului. În situația în care un consilier
absentează, fără motive temeinice, de două ori consecutiv, el poate fi sancționat în condiți ile
respectivului regulament, de regulă prin diminuarea sau suprimarea indemnizației de ședință,
inclusiv pentru absențe nemotivate de la lucrările comisiei de specialitate din care face parte.

56
Consiliul local se întrunește, în ședință ordinară, lunar, la convocarea primarului, respectiv a
vicepreședintelui când titularul funcției este absent sau suspendat din postul său. Consiliul local
se poate întruni și în ședințe extraordinare, ori de câte ori este necesar, la cererea primarului ori
a cel puțin o treim e din membrii săi.
Convocarea consiliului se face în scris de către secretarul localității cu cel puțin 5 zile înaintea
ședințelor ordinare sau cel puțin la trei zile, înaintea ședințelor extraordinare.
În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru re zolvarea intereselor locuitorilor,
convocarea consiliului local se poate face de îndată. Ordinea de zi a ședințelor consiliului se
aprobă de acesta, la propunerea celui care le -a convocat, iar modificarea ei se poate face numai
pentru probleme urgente și c u votul majorității celor prezenți. Invitația la ședință va preciza
data, ora, locul desfășurării și ordinea de zi. Ordinea de zi se aduce și la cunoștința locuitorilor
prin mass -media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
În localitățile în care cetăț enii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor, ordinea de zi se va aduce la cunoștința publică și în limba maternă a
acestora. În toate cazurile, convocarea se consemnează în procesul -verbal al ședinței.
Ședin țele consiliului sunt publice, cu excepția cazurilor în care consilierii decid, cu
majoritatea voturilor, ca acestea să fie nepublice. Acestea sunt conduse de un președinte de
ședință ales pe o perioadă de trei luni, ori de un consilier (dacă nici un vicep reședinte nu poate
conduce lucrările), ales cu votul majorității membrilor prezenți.
Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public și privat al localității,
participarea la programe locală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea și dez voltarea
urbanistică a localității și amenajarea teritoriului, precum și cele privind asocierea sau
cooperarea cu alte autorități publice, organizații neguvernamentale, persoane juridice române
sau străine, se vor discuta întotdeauna în ședință publică.
În legătură cu aceste probleme, primarul poate propune consultarea cetățenilor, în condițiile
legii, prin referendum.
Consilierul local, președintele sau cel care conduce ședința consiliului local, împreună cu
secretarul localității își asumă prin semnătură, responsabilitatea veridicității celor consemnate.
Înaintea fiecărei ședințe, secretarul pune la dispoziția consilierilor, în timp util, procesul –
verbal al ședinței anterioare, pe care ulterior îl supune spre aprobare consiliului.
Consilierii au dreptul să conteste conținutul înscrisului cerând menționarea exactă a opiniilor
exprimate în ședința precedentă sau, a oricărei alte operațiuni inexact consemnate (de exemplu:
schimbări în ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret etc. ).
Problemele înscrise pe ordinea de zi a ședinței nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoțite de
raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de specialitate al primarului, care se
elaborează în termen de 30 de zile de la solicitarea inițiatorului, însoțit de avizul comisiei de
specialitate, cu excepția ședințelor extraordinare sau a celor convocate în caz de forță majoră
ori de maximă urgență.

57
La lucrările consiliului local participă, fără drept de vot, primarul, poate asista și lua cuvântul
președintele consiliului județean, sau reprezentantul acestuia, iar în cazul tuturor consiliilor,
prefectul sau reprezentantul său, deputații sau senatorii, miniștrii și ceilalți membrii ai
Guvernului, secretari și subsecretari de stat, șefii serviciilor publice deconcentate ale
ministerelor și a altor organe centrale din unitatea administrativ -teritorială, în probleme ce
privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum și persoane interesate invitate
de primar.
La ședințele consiliului local participă în mod obl igatoriu și delegatul sătesc, pentru satele
care nu au consilier ales, ori de câte ori se discută problemele vizând aceste localități, cu drept
de vot consultativ.
Lucrările ședințelor se desfășoară în limba română ca limbă oficială. În cazul consiliilor a i
căror membrii aparțin unei minorități naționale și reprezintă cel puțin o treime din numărul total
al consilierilor, se poate utiliza și limba maternă a acestora, asigurându -se traducerea în limba
română. Documentele ședințelor se întocmesc în limba româ nă.
Dezbaterile din ședințe, inclusiv rezultatul votului, precum și modul cum și -a exercitat votul
fiecare consilier, se consemnează într -un proces -verbal, semnat de cel ce conduce lucrările și
de secretarul localității.
Procesul -verbal și documentele dezbătute, se depun într -un dosar special al ședinței
respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a condus ședința și de secretar, după
ce, în prealabil, a fost aprobat procesul -verbal al ședinței.
Deși consiliile funcționează pe durata u nui mandat de patru ani, legea organică reglementează
situațiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.
În primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau catastrofă, în baza unei legi
organice, care va reglementa și situația tuturor autorităților publice centrale reprezentative și
eligibile, ale căror mandate se prelungesc potrivit Constituției.
În cel de -al doilea caz de scurtare a mandatului, avem în vedere dizolvarea consiliului de
drept sau prin act juridic.
O primă ipoteză, cea a dizolvării de drept sau prin referendum operează, în cazul în care
consiliul nu se întrunește, timp de două luni consecutive ori nu adoptă în trei ședințe ordinare
consecutive nicio hotărâre, precum și în situația în care numărul consilierilor se reduce s ub
jumătate plus unu și nu se poate completa cu supleanți.
Această situație se comunică instanței de judecată de către primar, viceprimar sau secretar.
Dizolvarea se face de guvern prin hotărâre, la propunerea prefectului, bazată pe hotărârile
judecătoreșt i în cauză.
Consiliile locale alese anticipat, ca urmare a dizolvării celor precedente, încheie mandatele
celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese în cadrul alegerilor locale cu
caracter general.

58
În exercitarea atribuțiilor consilii le locale adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor
prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare și funcționare al
acestora cere o altă majoritate.
Majoritatea necesară votării și adoptării unei hotărâri este de jumătat e plus unu din totalul
celor prezenți.
Sunt adoptate cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, hotărârile
privind:
– contractarea de împrumuturi, în condițiile legii;
– administrarea domeniului public și privat al localității;
Se adoptă cu votul majorității consilierilor în funcție:
– hotărârile privind impozitele și taxele locale, precum și cele vizând bugetul local;
– participarea la programe de dezvoltare locală sau de cooperare transfrontalieră
– organizarea și dezvoltarea urbanistică a localității și amenajarea teritoriului;
– asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române sau străine;
Dacă bugetul nu poate fi adoptat în termen de 45 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial
a Legii bugetului de stat, activitatea se va desfășura numai pe baza veniturilor proprii, până la
adoptarea noului buget.
Neadoptarea în trei ședințe ordinare consecutive a nici unei hotărâri atrage dizolvarea de
drept a consiliului.
Hotărârile ilegale ale consiliilor pot fi atacate în justiție de că tre prefect, iar cele ce vatămă
drepturi legal recunoscute de către persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii
contenciosului administrativ.
Hotărârea se adoptă prin vot deschis, deși legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate
stabili ca u nele hotărâri să fie luate prin vot secret. De regulă și ședințele de votare sunt publice.
Hotărârile individuale privind persoanele vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepțiile
prevăzute de lege.
Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consili eri sau de primar.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul secretarului și al
serviciilor de specialitate din cadrul aparatului de specialitate al consiliului, însoțite de referatul
de specialitate al aparatului propriu, în lipsa căruia proiectul nu poate fi dezbătut.
Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor, consilierul care, fie personal, fie
prin soț, soție, sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor, existând un conflict de interese. Hotărârea adoptată cu încălcarea
acestor interdicții este nulă de drept. Acțiunea judiciară poate fi introdusă de orice persoană
interesată, iar nulitatea se constată de către instanța de contencios administr ativ.
Hotărârile consiliilor locale se semnează de consilierul care conduce ședința și se
contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar.
În cazul în care cei care au condus lucrările lipsesc sau refuză să semneze, hotărârea va fi
semnată de 3 -5 cons ilieri (prezenți la ședința în care s -a adoptat hotărârea).

59
Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau
că depășește competența consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivată, care se
consemnează în procesul verbal al ședinței.
Hotărârile consiliului se comunică de îndată de către secretar, prefectului și primarului, dar
nu mei târziu de 10 zile de la data adoptării lor.
Comunicarea însoțită de eventualele obiecții privind legalitatea actelor, se f ace în scris și se
înregistrează într -un registru special.
Hotărârile pot fi normative și individuale. Cele normative devin obligatorii și produc efecte
de la data aducerii la cunoștință publică, iar cele individuale de la data comunicării.
Aducerea la cun oștință publică sau publicarea actelor normative se face în termen de 5 zile
de la data comunicării oficiale către prefect, dacă nu a operat, între timp, intervenția acestuia
pentru revocarea sau modificarea actului în cauză, pe motive de ilegalitate, urma tă de
reanalizarea actului cu schimbările corespunzătoare ori, în caz de refuz a autorității sesizate
astfel de prefect, acesta îl va ataca în contenciosul administrativ, în cel mult 30 de zile de la
comunicare, ceea ce atrage suspendarea de drept a actulu i contestat în justiție, astfel ca, practic
se blochează aplicarea lui temporară.
Rezultă că, aducerea la cunoștință publică a hotărârilor normative se face în termen de 5 zile
de la data oficială a comunicării lor către prefect, dacă acesta nu și -a comuni cat, în termen de 5
zile de la primirea comunicării, poziția față de eventuala ilegalitate a actului sau după rămânerea
definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești prin care acțiunea prefectului împotriva actului
local, a fost respinsă.

§3. Statu tul și rolul primarul
În conformitate cu art. 120 din Constituția României: „Autoritățile administrației publice prin
care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii
aleși, în condițiile legii”. „Consilii le locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca
autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe”.84
Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, dedică capitolul III primarului
și vice -primar ului. Primul articol al acestui capitol prevede, în legătură cu funcția de primar,
următoarele: „Comunele și orașele au câte un primar și un vice -primar, iar municipiile reședință
de județ, câte un primar și 2 vice -primari aleși în condițiile legii… ”85.
Primarul este autoritatea executivă a administrației publice locale prin care se realizează
autonomia locală în comune și orașe (art. 23 din Legea nr. 215/2001, republicată).

84 Constituția României, art. 120, alin. (1), (2)
85 Art. 61 alin (1) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea au torităților administrației publice locale, pentru
modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

60
Legea administrației publice locale, așa după cum se poate observa, prin dispoziț iile sale
dezvoltă normele constituționale ale art. 120 alin. (2), care fundamentează funcționarea
primarilor ca autorități administrative, clarifică conceptul de autoritate administrativă
autonomă, rolul și raportul dintre autoritatea deliberativă și cea executivă, precum și
competențele care le sunt conferite de lege. De asemenea, se precizează interdependența lor ca
autorități administrative autonome care trebuie să rezolve împreună treburile publice din
comune și orașe [art. 23 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].
Calitatea primarului de autoritate executivă derivă, în primul rând, din faptul că el este
cel care răspunde de ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local astfel că, potrivit art.
68, lit. b, prima teză din legea administrației publi ce locale, se stabilește că acesta „asigură
aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local”.
De asemenea, primarul îndeplinește și rolul de reprezentant al statului în unitatea
administrativ -teritorială în care a fost ales, fapt ce rezultă din dis pozițiile art. 63 alin. (1)lit.a
coroborate cu dispozitiile art.64 din legea organică, potrivit cărora, în exercitarea atribuțiilor de
ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară, precum și a sarcinilor ce -i revin din actele
normative privitoare la r ecensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, aducerea la
cunoștința cetățenilor a legilor, precum și a altor asemenea atribuții stabilite prin lege”, primarul
acționează exclusiv în această calitate.
Ca atare, primarul, ca autoritate administrati vă autonomă executivă, unipersonală, prin
competențele stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivității, de reprezentant al
persoanei juridice, (comuna și orașul), dar și de reprezentant al statului, se bucură de un statut
specific, aparent p reeminent între autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunei
sau orașului.
Cu toate acestea, în privința raporturilor dintre consiliul local și primar, ținând seama, mai
ales de faptul că legiuitorul a adoptat, conform Legii nr. 70/1991 a alegerilor locale, soluția
alegerii prin vot direct a celor două autorități, putem aprecia că ambele autorități sunt exponente
ale administrației publice comunale sau orășenești, având aceeași legitimitate astfel că între cele
două autorități sunt statu ate, relațiile de colaborare, devenind prin prisma realizării scopului lor
comun, interdependente.
Funcția de primar este cea mai importantă funcție publică la nivelul comunei sau orașului,
primarul având rolul de a asigura rezolvarea tuturor problemelor c are interesează colectivitatea
locală respectivă.
Activitatea pe care o desfășoară, atribuțiile care trebuie exercitate fac apel la o deplină
seriozitate, capacitate și energie. Drept pentru care toată durata exercitării mandatului de primar,
respectiv de vice-primar, contractul de muncă al acestora la instituțiile publice, regii autonome,
companii naționale, societăți naționale, societăți comerciale cu capital majoritar de stat sau la
societățile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau județen e se suspendă de drept.
Astfel că s -a considerat că „persoana aleasă în funcția de primar, nu mai poate practic, să -și
îndeplinească și sarcinile pe care le are, eventual, într -un alt loc de muncă, iar pentru a -și păstra,

61
totuși, acest loc de muncă și după încetarea mandatului de primar s -a prevăzut că, pe durata
mandatului, contractul de muncă pe care îl avea se suspendă, el urmând a fi reluat după încetarea
mandatului. Această prevedere reprezintă, în esență, o garanție juridică pentru stabilitatea în
funcție a persoanelor care candidează și sunt alese în funcția de primar (și de vice -primar)”86.
Există, însă, anumite funcții, calități, situații sau împrejurări pe care legiuitorul a înțeles să le
considere incompatibile cu funcția de primar.
Așa cum rezultă din Legea administrației publice locale în vigoare, incompatibilitățile
funcției de primar sunt: funcția de prefect și subprefect; funcția de manager sau membru al
consiliului de administrație al regiilor autonome ori de conducător al societăților comerci ale
înființate de consiliile locale sau de consiliile județene; calitatea de senator, deputat, ministru
secretar de stai subsecretar de stat și cele asimilate acestora; calitatea de funcționar public în
aparatul propriu de specialitate al autorităților adm inistrației publice centrale și locale, inclusiv
al consiliului județean, al prefectului, ai serviciilor publice de interes local sau județean și al
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor, precum și calitatea de angajat în cadrul
autoritățilo r administrației.
Incompatibilitățile amintite le regăsim enumerate în L egea 161/2003 art. 87 fiind redate în
mod clar aceste situații în care un oficial public ocupă mai multe funcții în același timp, deși
acest cumul este interzis de lege, completate cu dispozitiile Legii nr. 215/2001 republicata, art.
46 care preia în plus de la consilierii locali și interdictia de a lua parte la deliberarea și adoptarea
hotărârilor în care au un interes patrimonial față de problema supusă dezbaterii. Interesul poate
fi personal sau prin soție/soț, afini sau rude de până la gradul al patrulea inclusiv..
Calitatea de primar respectiv vice -primar, este incompatibilă (incompatibilități specifice
funcției de primar sau vice -primar)potrivit art. 87 din Legea nr. 161/2003, cu: orice funcție de
conducere din cadrul societăților comerciale la care statul sau o unitate administrativ -teritorială
este acționar majoritar ori din cadrul societăților naționale, companiilor naționale sau regiilor
autonome; orice alte activități sau f uncții publice, cu excepția funcțiilor didactice și a funcțiilor
din cadrul unor fundații ori organizații neguvernamentale87
Aceste incompatibilități sunt instituite pentru a fi pregătite interesele generale ale
colectivității locale, pentru a fi creat un c adru juridic corespunzător pentru exercitarea
atribuțiilor care sunt în sarcina primarului, cu o cât mai mare obiectivitate și corectitudine și
pentru a fi eliminate situațiile care i -ar putea crea unele privilegii sau avantaje.
În ce privește rolul primar ului, acesta (primarul) îndeplinește o funcție de autoritate publică
și este șeful administrației publice locale și al aparatului propriu de specialitate al autorităților
administrației publice locale, pe care îl conduce și îl controlează. Primarul răspund e de buna
funcționare a administrației publice locale, în condițiile legii.

86 M. Preda , Drept administrativ, op. cit., p. 229.
87 I. Alexandru, I. Popescu -Slăniceanu, M. Cărăușan, C.I. Enescu, D. Dincă , op. cit., p. 152.

62
Un important rol ce revine primarului este acela de a reprezenta comuna sau orașul în relațiile
cu alte autorități publice, ca persoanele fizice și juridice române sau străine, pre cum și în justiție.
„Semnalul distinctiv al primarului este o eșarfa în culorile drapelului național al României.
Eșarfa va fi purtată, în mod obligatoriu, la solemnități, recepții, ceremonii publice și la
celebrarea căsătoriilor. Modelul eșarfei se stabil ește prin hotărâre a Guvernului”. Eșarfa este
confecționată din mătase, are o lungime de 1,90 m și o lățime de 15 cm și se termină la unul din
capete cu un ciucure în culorile drapelului național88.
Este important de amintit faptul că pe toată durata mandatului, în exercitarea funcției,
primarul este ocrotit de lege împotriva insultei, calomniei, ori a amenințării săvârșite nemijlocit
sau prin mijloace de comunicare, precum și împotriva oricăror acte de violență sau vătămări
corporale săvârșite împotri va sa.
Primarul face parte din autoritățile administrației publice locale prin care se realizează
autonomia locală în comune și orașe, alături de consiliile locale (autorități deliberative), fiind
autoritatea executivă. Deși este o autoritate executivă, pr imarul participă la ședințele consiliului
local și are dreptul să -și exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii
și poate convoca Consiliul local conform art. 39 si Regulamentului de funcționare al Consiliului
Local.
Primarul est e autoritatea executivă a colectivității locale care îndeplinește, în același timp și
rolul de reprezentant al statului în unitatea administrativ -teritorială în care este ales.
„În sfârșit, o ultimă chestiune este aceea dacă primarul este sau nu funcționa r public. Deși în
Legea nr. 215/2001 nu există un text care să -l consacre pe primar ca fiind funcționar public, așa
cum o face alin. (1)” al art. 116 pentru funcția de secretar al unităților administrativ -teritoriale,
din procedura de alegere, învestire ș i din atribuțiile pe care le exercită primarul, după cum vom
vedea, pe durata mandatului său, rezultă că acesta ocupă o funcție de demnitate publică.

§4. Competența, atribuțiile și actele primarului
Pentru a -și putea îndeplini rolul pentru care a fost cr eată instituția, autoritatea primarului,
acesta are la dispoziție niște atribuții, abilități sau îndrituiri cu care legea învestește autoritatea.
Drept pentru care drepturile autorității respective apar în același timp și ca obligații, iar titularul
lor le deține, nu în nume propriu ci în numele celui (celor) care le -a desemnat în funcție.
Primarul deține și exercită drepturile și obligațiile, atribuțiile, în numele colectivității care l –
a ales și al statului care l -a abilitat și i -a recunoscut aceste drept uri și obligații ca fiind de interes
public. Așadar, primarii nu exercită aceste atribuții în nume propriu.

88 Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice,
a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției publicată în Monitorul Oficial nr.
nr. 279 din 21 aprilie 2003 și actualizată la data de 1 ianuarie 2016; H.G. nr. 62/1992 privind stabilirea modelului
eșarfei de primar ( M.Of. nr. 27 din 25 februarie 1992 ).

63
Unele din atribuțiile primarului interesează numai colectivitatea comunei sau orașului, altele
interesează atât colectivitatea respectivă cât și sta tul, iar altele interesează, dacă nu în
exclusivitate statul, cel puțin îl interesează în primul rând și în mod preponderent și numai
implicit interesează și locuitorii comunei, orașului, municipiului.89
Așadar primarul nu reprezintă numai interesele comune i sau orașului fapt care rezultă în mod
expres și din unele reglementări ale Legii nr. 215/2001, astfel că se prevede că în exercitarea
atribuțiilor de ofițer de stare civilă și de autoritatea tutelară și a sarcinilor ce -i revin din actele
normative privit oare la recensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, la luarea
măsurilor de protecție civilă, precum și a altor atribuții stabilite prin lege, primarul acționează
și ca reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales.
Primarul are, așa cum rezultă din cele de mai sus, o dublă calitate: aceea de reprezentant al
colectivității locale (care l -a ales) și aceea de reprezentant al statului (în limitele legii), în această
din urmă calitate primarul solicita, inclusiv prin intermediul p refectului, concursul altor servicii
publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile
administrativ -teritoriale, dacă sarcinile care îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de
specialitate. Fiind autoritat e executivă prin natura sa juridică, primarul exercită doar atribuții90
ce-i sunt recunoscute, stabilite prin lege și ce -i sunt stabilite prin hotărârile consiliului local.
Aceasta nu înseamnă că el nu poate emite acte (dispoziții), dar dispozițiile sale au
caracteristicile actelor de executare, de aplicare.
În condiții impuse de lege, primarul poate delega o parte din atribuții ce -i revin sau, desigur,
le poate exercita chiar el, persoanele cărora le -au fost delegate unele atribuții ale primarului nu
le exe rcită în considerarea funcțiilor pe care le ocupă, ci le exercită în numele primarului.
Competențele (atribuțiile) primarului se exercită în mod legal și produc efecte obligatorii
numai în limitele teritoriului comunei (orașului), respectiv, nefiind de con ceput depășirea
acestora, competența teritorială ca și cea materială fiind „de ordine publică” și, ca atare,
obligatorie91.
Sunt atribuții privind organizarea aparatului propriu de specialitate și a unităților din
subordinea ori autoritatea consiliului loca l următoarele: propunerea consiliului local spre
aprobare, în condițiile legii, a organigramei, statului de funcții, numărul de personal și
regulamentului de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate; numirea și
eliberarea din funcție, în condițiile legii, a personalului din aparatul propriu de specialitate al
autorităților administrației publice locale, cu excepția secretarului, propune consiliului local

89 M. Preda , op. cit., p. 225.
90 Sfera atribuțiilor principale ale primarului este reglementată de art. 68 din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea
autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001,
precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali .
91 M. Preda , op. cit., p. 227.

64
numirea și eliberarea din funcție, în condițiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a
instituțiilor și serviciilor publice de interes local92.
În cadrul atribuțiilor privind luarea măsurilor de organizare a executării și de executare în
concret a actelor normative se pot include:93
– asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a
prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui
României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului; dispune măsuri necesare și acordă sprijin
pentru aplicarea ordinelor și instr ucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor și ale celorlalți
conducători a autorităților administrației publice centrale, precum și a hotărârilor consiliului
județean [art. 61 alin.(2)];
– asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local; în situația în care
apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect [;
– poate propune consiliului local consultarea populației prin referendum, cu privire ia
problemele locale de interes deosebit. Pe baza ho tărârii consiliului local ia măsuri pentru
organizarea acestei consultări, în condițiile legii ;
– prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări privind
starea economică și socială a comunei sau a orașului, în concordanță cu a tribuțiile ce revin
autorităților administrației publice locale, precum și informări asupra modului de aducere la
îndeplinire a hotărârilor consiliului local
– emite avizele, acordurile și autoritățile date în competența sa prin lege
În cadrul atribuțiilor privind administrarea domeniului public și privat și a finanțelor publice
locale intră atribuții ale primarului, cum sunt:94
 întocmește proiectul bugetului local și contul de închidere al exercițiului bugetar și le
supune spre aprobare consiliului local;
 exercită funcția de ordonator principal de credite verifică din oficiu sau la cerere
încasare și cheltuirea sumelor din
bugetul local și comunică de îndată consiliului local cele constatate
 răspunde de inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin d omeniului public
și domeniului privat al comunei sau al orașului organizează evidența lucrărilor de construcții
din localitate și pune la dispoziție autorităților administrației publice centrale rezultatele acestor
evidențe

92 Art. 68 alin. I), lit. t) și u) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale,
pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea
Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
93 Art. 70 alin. (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru
modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și com pletarea Legii
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
94 I. Alexandru, I. Popescu -Slăniceanu, M. Cărăușan, C.I. Enescu, D. Dincă , op. cit., p. 156 -157.

65
 ia măsuri pentru controlul depo zitării deșeurilor menajere, industriale sau de orice fel,
pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau orașului, precum
și pentru decolmatarea văilor locale și a podețelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari
Primarul mai are următoarele atribuții:95
 ia măsuri pentru prevenirea și limitarea urmărilor, calamităților, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor împreună cu organele specializate ale statului. în acest
scop poate mobiliza populația, agenții economici și instituțiile publice di n comună sau din oraș,
acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecție și intervenție
elaborate pe tipuri de dezastre
 asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor prin intermediul poliție, jandarmeriei,
gardienilor publi ci, pompierilor și unităților de protecție civilă care au obligația să răspundă
solicitărilor sale, în condițiile legii
 îndrumă și supraveghează activitatea gardienilor publici conform angajamentelor
contractuale
 ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice;
 ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentațiilor sau altor
manifestări publice care contravin drepturilor de drept ori atentează la bunele moravuri, la
ordinea și liniștea publică
 ia măsuri pentru prevenirea și combaterea pericolelor provocate de animale, în
condițiile legii (lit. n).
Într-o ultimă categorie s -ar include alte atribuții precum conducerea serviciilor publice locale,
asigurarea funcționării serviciilor de stare civilă și de auto ritate tutelară, supravegherea
realizării măsurilor de asistență și ajutor social precum și îndeplinirea funcției de ofițer de stare
civilă.
La art. 63 alin. (1) lit. e) din Legea administrației publice locale prevede faptul că „primarul
îndeplinește și a lte atribuții prevăzute de lege ”.

Actele primarului. În realizarea atribuțiilor sale, primarul trebuie să urmărească satisfacerea
intereselor generale ale colectivității locale, dar și pe cele individuale ducând la bun sfârșit
executarea prevederilor le gale și a prevederilor aflate în hotărârile i consiliului local. Astfel că
primarul emite acte în vederea realizării competențelor sale, drept atribuit prin lege.
Actele administrative de autoritate emise de primar se numesc dispoziții. În legătură cu ace st
lucru legea prevede că „în exercitarea atribuțiilor sale primarul emite dispoziții cu caracter
normativ sau individual”.

95 Ibidem.

66
Dispozițiile primarului trebuie emise numai în sfera de competență a autorității executive și
în domeniile sale de activitate cum ar fi: cel edilitar gospodăresc, social, administrativ, cultural,
apărarea ordinii și liniștii publice și a rezolvării intereselor cetățenilor etc.
Actele primarului trebuie să îndeplinească, ca toate celelalte acte, condițiile de formă și de
fond dictate pr in lege. Așadar, acestea trebuie să fie emise în cadrul competenței materiale și
teritoriale a primarului și în baza și în condițiile legii, corespunzător scopurilor acestei
competențe; totodată, ele trebuie să aibă conținut clar, neechivoc, simplu.
Dispoz ițiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrânsă de lege, printre acestea
amintim: cele care privesc prevenirea incendiilor sau cele emise în împrejurări excepționale
cum ar fi inundațiile, cutremurele, sau alte catastrofe naturale, epidemii le, epizootiile, ridicarea
zăpezii și alte asemenea, prevăzute de lege.
Dispozițiile cu caracter normativ au, în general, efecte juridice limitate la intervale de timp,
în care au loc evenimentele sau efectele acestora (pe timpul inundațiilor cutremurelor etc.).
Dispozițiile cu caracter individual, ale primarului au o serie mai largă, ele rezolvă unul sau
mai multe cazuri concrete, fie de interes personal, fie de interes general, pentru care se creează,
se modifică, respectiv se sting unele drepturi și obli gații sau se dispune ori se interzice o
activitate din domeniile care intră în competența sa, potrivit legii.
Trebuie reținut că dispozițiile primarului sunt acte administrative, iar controlul legalității lor
se realizează tot de către prefect96.

§5. Moda lități de încetare a mandatului primarului
Încetarea mandatului primarului este reglementată în art. 69 alin. (1) din Legea nr. 215/2001
potrivit căruia mandatul primarului este de patru ani și se exercită până la depunerea
jurământului de către primarul nou ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav97
Potrivit prevederilor alin. (2) al aceluiași articol, mandatul primarului încetează de drept în
condițiile legii statutului aleșilor locali precum și în următoarele situații:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care
nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv;

Potrivit alin. 3 al aceluiași articol, în cazurile prevăzute la alin. (2) prefectul, prin ordin, ia
act de încetarea mandatului primarului.
Încetarea înainte de termen a mandatului de primar poate interveni și prin voința electoratului,
ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condițiile legii. în acest sens, în

96 I. Alexandru, I. Popescu -Slăniceanu, M. Cărăușan, C.I. Enescu, D. Dincă , op. cit., p. 154.
97 Art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.

67
afară de prevederile legii speciale privind organizarea și des fășurarea referendumului, inclusiv
a referendumului local, legea administrației publice locale cuprinde reguli speciale referitoare
la încetarea mandatului primarului cu respectarea procedurilor prevăzute la art. 55 alin.(3) -(7).
În art. – 70 din Legea nr. 215/2001 se precizează că referendumul pentru încetarea
mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de
locuitorii comunei sau orașului, ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale
ale c olectivități locale sau neexercitării atribuțiilor ce -i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe
care le exercită ca reprezentant al statului.
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele și prenumele, data și locul
nașterii, seria și numărul buletinului sau ale cărții de identitate și semnătura olografa ale
cetățenilor care au solicitat referendumul.
Pentru a se putea organiza referendumul el trebuie să fie solicitat de un procent de cel puțin
25% din numărul locuitorilor, cu drept d e vot, înscris; procent ce trebuie realizat în fiecare dintre
localitățile componente ale unității administrativ -teritoriale.
După primirea cererii, prefectul va proceda la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a
îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege, precum și la verificarea veridicității și autenticității
semnăturilor, în termen de 30 de zile.
După verificare, prefectul va transmite Guvernului prin Ministerul Administrației Publice, o
propunere motivată de organizare a referendumului.
Pe baza p ropunerii motivate a prefectului, avizată de Ministerul Administrației Publice,
Guvernul se va pronunța, prin hotărâre, în termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului.
Hotărârea Guvernului va stabili data organizării referendumului și va fi adusă la cunoștința
locuitorilor comunei sau ai orașului prin grija prefectului.
Bugetul local este cel care va suporta cheltuielile necesare în vederea desfășurării
referendumului.
În condițiile legii referendumul local se organizează prin grija prefectului, cu s prijinul
secretarului comunei (orașului) și al aparatului propriu de specialitate al consiliului local
respectiv. Procedurile prevăzute de lege privind compania pentru referendum, în acest caz, nu
se mai aplică.
Referendumul va fi considerat valabil dacă l a urne s -au prevăzut cel puțin jumătate plus unu
din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului încetează numai dacă, în
acest sens, s -au pronunțat cel puțin jumătate plus unu din numărul total al cetățenilor cu drept
de vot.
Data o rganizării alegerilor pentru noul primar va fi și în această situație stabilită de Guvern,
la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile, sau după expirarea termenului de 10 zile de
la comunicarea hotărârii instanței de judecată, pronunțată în cazul a tacării ordinului prefectului
prin care acesta ia act de încetarea mandatului.

68
În ceea ce privește suspendarea mandatului primarului, aceasta constă în întreruperea
temporară a exercitării mandatului în anumite situații reglementate de lege. Această întrer upere
temporară poate fi etapă prealabilă încetării mandatului, fie a continuării lui ulterioare.
Legea administrației publice locale reglementează această instituție juridică în art. 71 astfel:
„Mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv.
Măsura arestării se comunică de îndată de către instanța de judecată, prefectului care, prin
ordin, în termen de maximum 48 de ore de la comunicare constată suspendarea mandatului”.
Primarului i se va comunica de înda tă ordinul de suspendare, iar suspendarea va dura până la
încetarea situației care a determinat -o.
În cazul în care primarul, asupra căruia s -a luat deja măsura suspendării, a fost găsit
nevinovat, el va avea dreptul de despăgubiri, bineînțeles, în condiți ile legii.
Dacă funcția de primar este vacantă, sau dacă primarul a fost suspendat din funcție, atribuțiile
sale vor fi preluate de viceprimar sau, după caz, de unul din viceprimari, desemnat de consiliul
local cu votul secret al majorității.
Consiliul loc al poate delega, în această situație, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un
consilier care va îndeplini temporar atribuțiile viceprimarului.
Legea nr. 215/2001 art. 72 alin. (3) anticipează și situația în care sunt suspendați din funcție,
concomitent , primarul și viceprimarul în acest caz consiliul local va delega un consilier care va
îndeplini atât atribuțiile primarului, cât și pe cele ale viceprimarului, până la încetarea
suspendării.
O altă situație care se poate ivi, este aceea în care devin vacante, în același timp, cele două
funcții amintite. În acest caz intră în sarcina consiliului local alegerea unui nou viceprimar, care
va exercita atribuțiile primarului și delegarea, prin hotărâre a unui consilier, ce va îndeplini,
temporar, până la ale gerea primarului, atribuțiile viceprimarului.

69

Articolul 122. Consiliul Județean
(1) Consiliul județean este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității
consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.
(2) Consiliul județean este ales și funcționează în condițiile legii .

Legislație conexă: Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată (M.Of. nr.
123 din 20 februarie 2007); Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri,
prevenirea și sancționarea corupției (M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003); Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici , republicată (M.Of. nr. 365 din 29 mai 2007); Legea nr.
115/2015 privind alegerea autorităților administrației publice locale (M.Of. nr. 349 din 20 mai
2015), Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali (M.Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004),
Legea n r. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor si demnităților publice pentru
modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea
Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și comp letarea altor acte
normative (M.Of. nr. 621 din 2 septembrie 2010).

Doctrină
2. Lucrări de referință : M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida , Constituția României comentată și adnotată, Ed. „Regia Autonoma
Monitorul Oficial”, București, 1992, p. 100 -101; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional
contemporan, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008; V . Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu ,
Cons tituția României comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p. 141 -145;
Parlamentul României Senat, Adunarea Constituantă 11 iulie 1990 – 1 noiembrie 1991, Ed.
„Regia Autonomă Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; M. Constantinesc u, A.
Iorgovan, I. Muraru, E. – S. Tănăsescu , Constituția României revizuită. Comentarii și explicații,
Ed. All Beck, București, 2004, p. 90 -91; P. Negulescu , Tratat de drept administrativ, București,
1934, vol. I, p. 621; E.D. Tarangul , Tratat de drept adm inistrativ român, Cernăuți, 1944, p. 82
și urm.; A. Teodorescu , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II -a, București, 1929, p. 148;
A. Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 468;
V. Vedinaș , Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările
ulterioare, republicată, ed. 7, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84; V. Duculescu, C.
Călinoiu, G. Duculescu , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex,
București, 19 97, p. 141; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și
jurisprudență, Ed. Hamangiu, București, 2014, p. 388 -389; D. Dacian , Elemente de drept
administrativ, Ed. Universității Babeș -Bolyai, Cluj Napoca, 2014, p. 59; I. Păun , Drept

70
administrativ, Ed. Universității din Craiova, Craiova, 2014, p. 34 și urm.; V. Vedinaș , Drept
administrativ, ed. 7, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 45; D. Dragoș , Sistemul
administrativ românesc inspirație franceză și adaptare autohtonă, Ed. Econom ică, București,
2014; I. Iovanaș , Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactică și
Pedagogică, București, 1977, p. 112.
2. Studii de specialitate: A.E. Ranta, A.I. Cherecheș, Instituția prefectului. Unele aspecte
privind nece sitatea ameliorării cadrului legislativ, în Revista Transilvană de Științe
Administrative, p. 13.

Sumar:
§1. Scurt istoric privind consiliul județean din perspectiva legislativă
§2. Constituirea și componența consiliului județean
§3. Organizarea și atribuțiile consiliului județean
§4. Funcționarea și dizolvarea consiliului județean

Comentariu:
§1. Scurt istoric privind consiliul județean din perspectiva legislativă
Privind retrospectiv evoluția României din punct de vedere constituțional de la Uni rea din 24
ianuarie 1859 până la Revoluția din 1989 se pot contura patru perioade distincte: prima perioadă
este de la 24 ianuarie 1859 până la 1 iulie 1866 când a fost elaborată Constituția. Este o perioadă
cristalizare și de fundamentare a tuturor instit uțiilor constituționale. O a doua perioadă, care
începe cu Constituția din 1866 și se încheie cu lovitura de stat a lui Carol al II -lea de la 20
februarie 1938, este perioada deplinei continuități constituționale a României ce coincide din
punct de vedere istoric cu marile realizări politice (independența națională la 10 mai 1877 și
întregirea neamului în 1918), dar și cu atingerea maximei dezvoltări economice, sociale și
culturale. A treia perioadă, cea mai frământată din punct de vedere politic, s -ar pute a numi
„perioada loviturilor de stat”. Ea debutează cu lovitura lui Carol al II -lea și se încheie cu lovitura
de stat din 30 decembrie 1947. Ultima perioadă începe în 1947 și se încheie cu evenimentele
din decembrie 1989. Desigur, de la 22 decembrie 1989 a început o nouă perioadă a istoriei
constituționale a României moderne ale cărei trăsături au deocamdată un caracter tranzitoriu,
acțiunile puterii instalate putând fi apreciate prin prisma concordanței lor cu regulile statului de
drept98.
Pornind analiza e voluției istorice a Consiliilor județene, împreună cu instituția prefectului, se
constată că acestea au fost înființate în 1864. Județul era o subdiviziune administrativă a
statului, care avea personalitate juridică și era învestită cu un anumit tip de put ere publică și

98 I.M. Nedelcu , Drept administrativ , Ed. Themis, Craiova, 2000, p. 115.

71
avea drepturi patrimoniale. Județul avea conducerea exercitată de către un consiliu care era ales
prin sufragiu județean, câte doi membrii din fiecare plasă. Acest consiliu era condus de un
prezident care era ales de către membrii consiliulu i județean. Pentru Consiliul Județean puteau
candida toți cetățenii cu vârsta de peste 30 ani, care beneficiau de drepturile civile și politice.
De asemenea, ei trebuiau să domicilieze în județul în care candidau de cel puțin 6 luni. În
schimb, Legea nu pe rmitea prefectului, judecătorilor tribunalului, subprefecților, inginerilor și
arhitecților din serviciul județului, comisarilor de poliție, militarilor activi și călugărilor să
candideze. Nu puteau face parte din același consiliu județean rudele de gradul I și al II -lea.
Conform art. 1 din Legea din 2 aprilie 1864, în fiecare județ se alegea un consiliu care se
întrunea periodic și reprezenta interesele locale colective și economice ale județului. Durata
mandatului Consiliului județean era de 4 ani.
Consi liile județene, conform legii din 1864 se întruneau în sesiune ordinară o singură dată pe
an, pe 15 octombrie. O sesiunea dura 3 săptămâni. La această sesiune se votă bugetul și se
adoptau regulamente.
Consiliul județean alegea un Comitet permanent dintre membrii săi, care funcționa timp de
4 ani și era compus din 3 membri și 3 supleanți. Aceștia aveau o activitate permanentă și se
înnoiau o dată la 2 ani. Un rol important în cadrul consiliilor, îl avea prefectul, reprezentantul
guvernului în acestea, care pregătea lucrările pe care le supunea aprobării consiliului, rezolva
problemele curente, apăra interesele județului în justiție și soluționa problemele care nu puteau
să sufere amânare până la sesiunea ordinară, exceptând bugetul și numirea funcționarilor .
Conform art. 1 din Legea din 1864, în fiecare județ din țară se alegea un consiliu. Acesta se
întrunea periodic și reprezenta interesele locale colective și economice ale județului. Durata
mandatului unui Consiliului județean era de 4 ani.
La 6 septembr ie 1950, puterea comunistă a desființat județele și a înființat, după modelul
sovietic, raioanele și regiunile. Raionul era o unitate teritorială care era alcătuită din orașe de
subordonare raională și comune, subordonată direct regiunii. Astfel, Constituț ia din 1952
prevedea la „Art. 51. Organele puterii de stat în regiuni, raioane, orașe și comune sunt Sfaturile
Populare ale oamenilor muncii de la orașe și sate”, iar potrivit art. 56 „Organele executive și de
dispoziție ale Sfaturilor Populare regionale, raionale, orășenești și comunale sunt Comitetele
Executive alese de deputații Sfaturilor Populare și sunt alcătuite din Președinte, Vice -președinți,
Secretar și membri”.
În 1968 s -a revenit la împărțirea administrativă pe județe. Legea nr. 3/1968 privind a sigurarea
conducerii locale de stat în unitățile administrativ -teritoriale până la alegerea consiliilor
populare prevedea: „Art. 1. Activitatea sfaturilor populare regionale și raionale, precum și
activitatea comitetelor lor executive, încetează pe data in trării în vigoare a prezenței legi. Până
la alegerea consiliilor populare județene, actualii deputați ai sfaturilor populare regionale și
raionale, aleși în circumscripțiile electorale cuprinse în limitele fiecărui județ, vor alcătui
consiliile populare ju dețene provizorii”.

72
De aceea, se afirmă că în România practic nu a existat o veritabilă autonomie locală și că
pentru prima dată în istoria modernă a țării noastre principiul autonomiei locale a fost consacrat
de Constituția din 1991 când s -a prefigurat s i actuala organizare a consiliilor județene.
Potrivit dispozițiilor constituționale, Consiliul județean este autoritatea administrației publice
locale, constituită la nivel județean, pentru coordonarea activităților consiliilor comunale și
orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Acesta este compus din
consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de
Legea privind alegerile locale. Consiliul județean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate
fi prelungit, prin lege organică, în caz de război său de catastrofă. Potrivit Legii nr. 215/2001,
consiliul județean, ca autoritate deliberativă a administrației publice locale constituită la nivel
județean, îndeplinește anumi te atribuții,

§2. Constituirea și componența Consiliului Județean
2.1. Constituirea și validarea mandatelor Consiliului Județean
Conform Legii administrației publice locale din 215/2001, art. 87 alin. (2) „Consiliul județean
este compus din consilieri județeni, aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat,
în condițiile legii”. În 2015, legea a fost modificată astfel, art. 1 alin. (3) „Consiliile locale și
consiliile județene se aleg pe circumscripții electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit
principiului reprezentării proporționale”.
În 2015, Legea nr. 115/2015 privind alegerea autorităților administrației publice locale,
pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru
modificarea și com pletarea Legii nr. 393/2004 – Statutul aleșilor locali, prevede în art. 11 că
„(2) Pentru alegerea consiliilor județene și a Consiliului General al Municipiului București,
fiecare județ, respectiv municipiul București, constituie o circumscripție electoral ă.
Numerotarea circumscripțiilor electorale județene și a municipiului București se face prin
hotărâre a Guvernului”99.
Aceeași lege impune condițiile pentru ca o persoană să poată candida pentru funcția de
consilier județean. Astfel, o persoană pentru a fi aleasă trebuie să aibă cel puțin 23 de ani, să nu
îi fie interzisă asocierea la partidele politice, să aibă domiciliul în raza administrativă a județului
unde candidează, să nu aibă interzis prin lege dreptul de a fi ales. De asemenea, o persoană nu
poate candida decât într -un singur județ100.
Începând cu 2004, și relegiferat prin Legea nr. 115/2015, Președintele consiliului județean
este ales în mod direct, prin vot de către cetățenii, locuitori ai respectivului județ. Până în 2008,
președintele era ales de către consilierii județeni dintre membrii consiliului județean la 20 de
zile după validarea noilor aleși. Acesta, precum și vicepreședintele își păstrau calitatea de
consilier județean.

99 Idem.
100 Idem.

73
Legea nr. 115/2015 reglementează prin art. 7 că partidele politice și alianțele politice care s –
au constituit în baza Legii partidelor politice nr. 14/2003, alcătuiesc listele de candidați pentru
Consiliul județean și stabilesc candidatul pentru președintele consiliului județean. De asemenea,
pot depune liste de candidați o rganizațiile cetățenilor care aparțin minorităților naționale, dar și
persoane independente. Legea din 2015 specifică, în art. 7 faptul că trebuie să se asigure
reprezentarea ambelor sexe.
În cazul persoanelor care candidează pentru organizație a minoritar ilor, candidaturile se
depun la birourile electorale însoțite de o listă de semnături ale membrilor organizației care,
conform art. 8 din Legea nr. 115/2015: „Dacă numărul membrilor necesari (…) este mai mare
de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puțin 25.000 de persoane
domiciliate în cel puțin 15 din județele țării și în municipiul București, dar nu mai puțin de 300
de persoane pentru fiecare dintre aceste județe și pentru municipiul București”.101
Pentru candidatul la funcția de pr eședinte al consiliului județean sau pentru o listă de
candidați este necesar a se prezenta o listă de susținători care, conform legii, trebuie să cuprindă
cel puțin 1% din numărul de alegători care au fost înscriși în Registrul electoral. În cazul
candida ților independenți, pentru lista de susținători este necesar același procent de 1%.
Specific pentru candidații independenți este că nu pot exista liste cu candidați independenți
pentru funcția de consilier județean, ei sunt trecuți pe listele partidelor po litice sau pe cea a
organizațiilor minorităților.
După ce au fost primite de către biroul electoral de circumscripție județeană, a dosarelor care
conțin procesele verbale ale rezultatelor voturilor și soluționarea tuturor eventualelor
contestații, urmează atribuirea mandatelor.
În Legea nr. 115/2015, la art. 100 se prevede că biroul electoral de circumscripție stabilește,
pentru repartizarea mandatelor de consilier, pragul electoral al circumscripției care reprezintă
5% din totalul voturilor exprimate în r espective circumscripție. Pentru alianțele politice sau
electorale acest prag de majorează cu 2%. Numărul pragului electoral este nerotunjit și nu
conține zecimale. Același act normativ specifică că: „Repartizarea mandatelor se face avându –
se în vedere num ai partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților
naționale, alianțele politice și alianțele electorale care au întrunit pragul electoral prevăzut la
alin. (1) și candidații independenți care au întrunit coeficientul electoral.”102
Validarea mandatelor consilierilor județeni începe cu validarea președintelui consiliului
județean. Conform Legii nr. 215/2001, „ validarea alegerii președintelui consiliului județean se
face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în came ra de consiliu a
tribunalului, de către președintele tribunalului sau înlocuitorul acestuia”. Această validare
urmează a se aduce la cunoștința publicului. Există și posibilitatea invalidării președintelui de
consiliu județean și această invalidare va fi î ncunoștințată publicului. Hotărârea de validare sau

101 Idem.
102 Idem.

74
de neinvalidarea poate fi, conform legii, atacată în instanță la Curtea de Apel în termen de două
zile de la comunicarea publică. Tot în două zile Curtea trebuie să se pronunțe. Hotărârea Curții
de Apel e ste definitivă și irevocabilă.
În termen de două zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii Curții de Apel
urmează prima întrunire a consiliului județean. La această primă întrunire, președintele județean
trebuie să depună în fața președint elui tribunalului localității reședință de județ, a prefectului și
a consilierilor județeni, în limba română, următorul jurământ: „Jur să respect Constituția și
legile țării și să fac, cu bună -credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele
locuitorilor județului…. Așa să -mi ajute Dumnezeu!”103 Majoritatea președinților de consilii
județene depun acest jurământ cu mâna pe Biblie. Se admite acest jurământ și fără referiri
religioase. În cazul în care președintele de consiliu județean re fuză acest jurământ este
considerat demis.
Conform art. 89 din Legea nr. 225/2001, în termen de trei zile după ce președintele consiliului
județean a depus jurământul are loc constituirea consiliului județean. Cel care convoacă
prezența consilierilor este președintele iar la această ședință poate participa prefectul. Pentru ca
să fie legal constituită ședința trebuie să aibă loc în prezența a cel puțin două treimi din numărul
total al consilierilor declarați admiși. Dacă nu este întrunit cvorumul legal se c onvoacă, tot de
președintele de consiliu, în termen de două zile o a doua ședință. Dacă se întâmplă și a doua
oară același lucru, se trece la o a treia convocare. Dacă nici la aceasta nu sunt prezenți două
treimi dintre consilieri declarați admiși, președi ntele consiliului județean declară vacante
locurile acelor consilieri care au absentat nemotivat. Aceștia pot să atace în contencios
administrative hotărârea de vacantare. În situația în care nu este posibil a se completa locurile
rămase cu supleanții de p e listele de candidatură, în termen de 30 de zile, se va proceda la
organizarea unui nou tur de alegeri locale pentru funcția de consilier județean. În cazul în care
consilieri al căror posturi au fost declarate vacante au atacat hotărârea în contencios
administrativ, instanța trebuie să se pronunțe în 5 zile, iar hotărârea ei este definitivă și
irevocabilă. Sunt considerate absențe motivate, situațiile în care absența s -a datorat unei boli
pentru care a fost necesară spitalizarea, a deplasărilor în străină tate în interes de serviciu sau a
evenimentelor de forță majoră.
Legea nr. 215/2001, prevede în art. 89 că „lucrările ședinței de constituire sunt conduse de
președintele consiliului județean”104. În cadrul ședinței de validare, consilierii județeni aleg
dintre membrii lor, prin vot deschis, 3 -5 membri care să formeze comisia de validare. Aceasta
trebuie să examineze legalitatea prin care a fost ales fiecare consilier județean. În urma acestei
examinări propune consiliului ca mandatele să fie sau nu validate.
Cauzele pentru care comisia poate invalida mandate sunt următoarele: „în cazul în care se
constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului județean s -a făcut

103 Idem.
104 Idem.

75
prin fraudă electorală, constatată în condițiile Legii pentru ale gerea autorităților administrației
publice locale”105. Această validare sau invalidare a mandatelor se face în ordine alfabetică,
prin votul deschis și majoritar al acelor consilieri care au fost prezenți la ședință. Validarea sau
invalidarea poate să fie at acată în contencios administrativ în termen de 5 zile de la ședința de
validare a consilierilor județeni. Instanța are un termen de 15 zile pentru a se pronunța. Și în
acest caz hotărârea este definitivă și irevocabilă.

2.2. Componența Consiliului Județea n
Consiliul județean este format din președintele consiliului județean și doi vicepreședinți ai
consiliului județean și comisii de specialitate formate din consilierii validați. Președintele și
vicepreședinții consiliului județean este ales, în ședință com ună prin votul secret al majorității
consilierilor. În cadrul consiliului județean se aleg comisiile de specialitate iar î n unele județe,
consilierii sunt împărțiți pe comisii, în altele un consilier poate face parte din mai multe comisii.
Mandatul Consil iului Județean este de 4 ani și este reglementată de dispozițiile art. 93 din
Legea administrației locale nr. 215/2001 și a modificărilor ulterioare:
„(1) Consiliul județean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege
organică, î n caz de război sau de catastrofă.
(2) Consiliul județean își exercită mandatul de la data constituirii până la data declarării ca
legal constituit a consiliului nou -ales”106.

&3. Organizarea și atribuțiile consiliului județean
Consiliul Județean reprezintă unul dintre factorii principali organizaționali ai administrației
publice locale, întrucât, odată cu trecerea timpului s -a demonstrat că acesta contribuie la crearea
unor legături între diversele organizații și ceilalți membri ai societății care îi înconjoară,
facilitând realizarea unor interese publice pentru buna funcționare a administrației publice
locale. Într -o prezentare sumară, organizarea Consiliului Județean se realizează de către
Președintele Consiliului Județean, Com isiile de specialitate, departamente de specialitate și alte
servicii publice din subordine, ce vor fi analizate distinct pentru a evidenția rolul fiecăruia
Atribuțiile Consiliului Județean
Prima dintre atribuțiile consiliului județean este să aleagă din rândul consilierilor doi
vicepreședinți și să aprobe, la propunerea președintelui regulamentul de organizare și
funcționare a acestuia, precum și a aparatului propriu de specialitate. Alte atribuții sunt
următoarele: adoptă strategii, prognoze și progr ame de dezvoltare economico -socială a
județului; coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor și orașelor în vederea
realizării serviciilor publice de interes județean; aprobă bugetul propriu al județului;
administrează domeniul public și domen iul privat al județului; hotărăște înființarea de instituții

105 Idem.

76
publice și de servicii publice de interes județean, în condițiile legii; aprobă constituirea,
întreținerea și modernizarea drumurilor, podurilor, precum și a întregii infrastructuri aparținând
căilor de comunicații de interes județean; asigură sprijin financiar pentru acțiuni culturale;
înființează instituții sociale și culturale, precum și pentru protecția drepturilor copilului și
asigură buna lor funcționare, prin alocarea fondurilor necesare.
De altfel, art. 91 din Legea nr. 215/2001, republicată, grupează atribuțiile Consiliului
Județean în 6 mari categorii astfel;
a) atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al consiliului județean,
ale instituțiilor și servicii lor publice de interes județean și ale societăților comerciale și regiilor
autonome de interes județean;
b) atribuții privind dezvoltarea economico -socială a județului;
c) atribuții privind gestionarea patrimoniului județului;
d) atribuții privind gesti onarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuții privind cooperarea interinstituțională;
f) alte atribuții prevăzute de lege.

&4. Funcționarea și dizolvarea Consiliului Județean
Consiliul județean este definit ca autoritate a administrației publice care „coordonează
activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”, legea
organică consacrând, în mod implicit, regula conform căreia județul este o colectivitate locală
intermediară între orașe sau comune, pe de o parte, și stat, pe de altă parte. Această colectivitate
locală are propria sa administrație aleasă potrivit legii107.
Consiliul județean reprezintă astfel, o autoritate administra tivă creată prin normă
constituțională și care funcționează pe baza princ ipiilor autonomiei locale și descentralizării
serviciilor publice.
În același timp, consiliul județean este o autoritate pluripersonală , fiind compusă din
totalitatea consilierilor aleși, numărul lor fiind în funcție de populația județului, prezentând
trăsăturile caracteristice ale unei adunări (autorități) deliberative, întrucât activitatea sa se
desfășoară prin dezbateri în ședințe în plen ale consilierilor județeni.
Ședințele consiliului județean au un cadru de desfășurare stabilit prin regulamentul prop riu
de funcționare, iar dezbaterile acestora sunt concretizate prin hotărâri adoptate în condițiile legii
și numai pentru soluționarea problemelor administrative ale județului, nu și pentru probleme cu
caracter politic.
Consiliul județean joacă un rol bine determinat în viața colectivității județene, întrucât el
înfăptuiește coordonarea consiliilor locale comunale și orășenești, deci a colectivităților locale
ce o formează, în vederea realizării pentru acestea a serviciilor publice de interes județean.

107 Art. 22, 101 și 104 din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru
modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii
nr. 393/2004 privind Statutul al eșilor locali; a se vedea și I. Vida , op. cit., p. 219.

77
Dele gația permanentă108. Pentru buna funcționare a consiliului județean, legiuitorul a stabilit,
prin art. 153 al legii organice, ca acesta să aleagă „pe durata mandatului”, pe „președinte și doi
vicepreședinți ai consiliului, 4 sau 6 consilieri, care, împreună, constituie delegația
permanentă”.
Delegația permanentă a consiliului județean, potrivit dispozi țiilor legale, realizează
conducerea operativă a treburilor administrației publice județene, aduce la îndeplinire hotărârile
consiliului județean și exercită o rice alte atribuții stabilite prin lege sau prin regulamentul de
funcționare a consiliului județean. Cu alte cuvinte, delegația permanentă este o formă de lucru,
un organ prin care consilierii realizează conducerea operativă, dar și asigură executarea
hotărârilor lor, constituind astfel un organism executiv.

4.2. Desfășurarea ședințelor
Consiliul județean se poate întruni și în ședințe extraordinare ori de câte ori este necesar, iar
convocarea consiliului județean se face scris, cu cel puțin 5 zile înaintea ședințelor ordinare sau
cu cel mult 3 zile înaintea celor extraordinare.
În situația în care președintele consiliului județean se află în imposibilitatea de a convoca
consiliul în ședință ordinară, aceasta se va face de către vicepreședinte.
În ju dețele în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor ordinea de zi se aduce la cunoștința publică și în limba maternă a
cetățenilor aparținând minorității respective.
Ședințele consiliului județea n sunt conduse de președinte sau, în lipsa acestuia, de
vicepreședinte. În cazul în care, din anumite motive, lipsește și vicepreședintele, ședința va fi
condusă de celălalt vicepreședinte sau de un consilier ales cu votul majorității consilierilor
prezenț i.

4.2. Elaborarea proiectelor de hotărâri cu caracter normative
Hotărârile care au caracter normative elaborate de către consiliul județean se supun Legii
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Această lege stabilește în art. 1 : „(1) Reglementarea relațiilor sociale prin lege și prin celelalte
categorii de acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare
proprii sistemului dreptului românesc.
(2) Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu
prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu
principiile ordinii de drept.

108 I. Santai , Natura juridică și atribuțiile delegației permanente a consiliului județean, în Studii de drept
românesc nr. 3/1993, p. 235 -240; A Trailescu , Natura juridică a delegației permanente, în Dreptul nr. 3/1994, p.
101-103.

78
(3) Activitatea de legiferare reprezintă principala modalitate de implementare a politicilor
publice, asigurând instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluțiilor de dezvoltare
economică și socială, precum și pentru exercitarea autorității publice”109.
Conform aceluiași normativ, hotărârile care au caracter no rmative elaborate de către consiliul
județean trebuie elaborate după ce mai întâi s -a efectuat o activitate temeinică de documentare
și de analiză științifică în ceea ce privește realitățile economico -sociale ale județului a
domeniilor la care se referă no rmativul care urmează a fi elaborate. De asemenea, trebuie
studiate toate informațiile suplimentare referitoare la subiect, adică a unor reglementări similare
din alte județe sau chiar din străinătate. Această documentare trebuie sistematizată cu referiri la
sursele de informare și atașată hotărârii de consiliu județean.
Oportunitatea este o condiție de validitate și nu de legalitate a actelor administrative.
Prin noțiunea de oportunitate se înțelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen
optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale dar cu eficiență cât mai mare,
precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.110
Criteriile de apreciere a oportunității sau inoportunității actelor administrativ e sunt
următoarele:
 Ori de cât ori legea stabilește facultatea organului administrativ de a alege
momentul emiterii actului juridic, acesta își va exercita competența la momentul potrivit. În
funcție de momentul ales, actul juridic poate fi calificat ca o portun, prematur sau tardiv, deci
inoportun.
 Locul și condițiile concrete în care urmează a se aplica actul administrativ
reprezintă un factor important de stabilire a oportunității. Ignorarea condițiilor specifice poate
genera condiții negative greu de î nlăturat în ceea ce privește eficiența activității organelor
administrației publice.
 Un alt criteriu important este acela al mijloacelor materiale și spirituale utilizate,
precum și durata de timp necesară pentru aplicarea măsurii administrative. O măsură
administrativă va fi inoportună atunci când cheltuielile și efortul necesar pentru realizarea ei au
depășit anumite limite considerate rezonabile. Totodată, dacă o anumită măsură poate fi
realizată mai operativ decât o altă măsură care tinde către aceeași finalitate, prima este mai
oportună decât cea din urmă.
 Criteriul conformității actelor administrative cu nivelul condițiilor generale de
viață și cultură presupune o corelare a scopului urmărit prin emiterea actului cu posibilitățile
de realizare efectivă și condițiile generale de viață și cultură existente.
 Conformitatea cu scopul legii se realizează prin respectarea conținutului acesteia.

109
http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_24_2000_normele_tehnica_legislativa_elaborarea_actelor_normative
_republicata_2010.php
110 I. Iovanaș , Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactic ă și Pedagogică,
București, 1977, p. 112.

79
 Numai acele organe cărora legea le atribuie competența pot să emită acte
administrative. Aptitudinea de a pr oceda în acest mod constituie condiția esențială de
legalitate a actelor administrative.
Hotărârile de consiliu județean trebuie însoțite de o expunere de motive. Cei care inițiază
hotărâri ale consiliului județean este aparatul propriu al consiliului jud ețean sau cetățenii prin
inițiativă. Este necesar ca proiectul de hotărâre să conține semnăturile a 5% dintre cetățenii cu
drept de vot ai județului și aceste semnături trebuie să fie însoțite de nume, prenume, număr și
serie act de identitate, cod numeric personal și adresa de domiciliu. De asemenea cetățenii care
au semnat trebuie să domicilieze în cel puțin 20 de localități a le județului.
Procedura de vot. În ceea ce privește procedura de vot, trebuie precizat faptul că votul
consilierilor poate fi des chis sau secret și că este personal. Înainte de orice procedură secretarul
județului trebuie să verifice cvorumul și dacă acesta este întrunit va declara ședința de consiliu
legal constituită. Dacă legea nu reglementează un anume tip de vot, la propunerea președintelui,
consiliul hotărăște ce modalitate de vot se va folosi. În cazul votului deschis se poate vota prin
ridicarea mâinii. Președintele de ședință anunță votul pentru „pro”, iar mâinile ridicate sunt
numărate de către secretarul județului. La fel se procedează pentru „contra” și pentru „abțineri”.
Un alt sistem de vot deschis este acela în care secretarul județului pronunță numele și prenumele
fiecărui consilier județean care va răspunde cu „pro”, „contra” sau „abținere”. În cazul
abținerilor, aces tea sunt considerate voturi nule.
La votul secret consilierilor le sunt înmânate buletine de vot, care interior au trecute indicații
privind votul și două căsuțe cu „NU” sau „DA”. Consilierii votează marcând cu X căsuța dorită.
Pe verso buletinele sunt șta mpilate cu ștampila consiliului județean. Consilierii introduc
buletinele în urnă. Aceste buletine sunt numărate și validate de către o comisie care a fost votată
la începutul ședinței. Cea mai uzual vot secret este acela al alegerii celor doi vicepreședin ți ai
consiliului județean.
Întrebări, interpelări, informarea consilierilor județeni
Pe ordinea de zi, după hotărârile de consiliu sunt trecute întrebările și interpelările. Consilierii
județeni pot adresa întrebări și interpelări președintelui, vicepreședinților și secretarului
județului, dar și șefilor compartimentelor din aparatul de sp ecialitate al consiliului județean.
Întrebarea înseamnă solicitarea de informații cu privire la o situație care ține de aparatul de
specialitate a consiliului județean. Întrebarea se adresează despre un fapt necunoscut.
Când este vorba de un fapt cunoscut, consilierii pot interpela, adică să formuleze o cerere în
care să ceară lămuriri experților din domeniu din cadrul consiliului județean despre o anume
problemă. Cel întrebat sau interpelat poate răspunde imediat sau o poate face la următoarea
ședință, ora l sau în scris.
În ceea ce privește informările, consilierii pot să solicite informațiile care le sunt necesare în
exercitarea mandatului lor, Serviciul sau compartimentul, unitatea căruia le sunt adresate
cererile de informare au obligația să furnizeze in formații în maxim 5 zile lucrătoare.

80
4.3 Dizolvarea Consiliului Județean
Legea nr. 215/2001, cu modificările ulterioare, prevede în art. 99 că în situația consiliul nu
se întrunește două luni consecutiv sau, timp de trei ședințe consecutive nu a adoptat niciun fel
de hotărâre sau, din orice motiv, numărul de consilieri județeni este redus la mai de jumătate
plus unu și nu pe lista de supleanți nu mai există alte persoane care să completeze numărul de
consilieri. Consiliul județean mai poate fi dizolvat, de drept, în urma referendumului județean,
sesizează instanța de contencios administrativ competentă care analizează și se pronunță în
cauză. Hotărârea instanței de contencios administrativ este definitivă și urmează a fi comunicată
prefectului.
Referendumul pentru dizolvarea consiliului județean poate fi organizat ca urmare a cererii a
20% din totalul numărului de cetățeni cu drept de vot ai județului. Comisia care organizează
referendumul este formată din prefect, un reprezentant al consiliului care este desemnat prin
hotărâre de consiliu județean și un judecător de la tribunal. Prefectura sigură secretariatul
comisiei. Pentru a fi valabil este necesar ca la referendum să se prezinte jumătate plus unu din
numărul total de cetățeni cu drept de vot ai județului.
Data pentru organizarea unor noi alegeri este stabilită de către Guvern, în urma propunerii
prefectului, dar în maxim 90 de zile de la data la care rămâne definitivă a hotărârii de contencios
administrativ, sau a validării referendumului.
Toate problemele curente, care implică administrația județului, vor fi rezolvate de către
secretarul județului până la investirea unui nou consiliu județean. Pentru aceasta este necesară
o împuternicire speciale care acordată de către Guvern, prin Ministeru l Administrației și
Internelor

81

Articolul 123. Prefectul
(1) Guvernul numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale
din unitățile administrativ -teritoriale.
(3) Atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consi liile județene
și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al
consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consi deră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept.

Legislație conexă: Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată
(M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008); Legea administrației publice locale nr. 215/2001,
republicată (M.Of . nr. 123 din 20 februarie 2007); Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri
pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în
mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției (M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003);
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (M.Of. nr. 365 din 29 mai 2007);
Legea nr. 554/2004 privind contenc iosul administrativ ( M.Of. nr. 1154 din 7.12.2004 ).
Doctrină
Lucrări de referință: M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida , Constituția României. Comentată și adnotată, Ed. Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, București, 1992, p. 100 -101; C. Ionescu , Tratat de drept constituțional contemporan,
ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008; V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu , Cons tituția
României. Comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex, București, 1997, p.141 -145; Parlamentul
României – Senat, Adunarea Constituantă 11 iulie 1990 – 1 noiembrie 1991, Ed. Regia
Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1998, p. 55 și 210; M. Constantine scu, A. Iorgovan,
I. Muraru, E. -S. Tănăsescu , Constituția României revizuită. Comentarii și explicații, Ed. All
Beck, București, 2004, p. 90 -91; P. Negulescu , Tratat de drept administrativ, București, 1934,
vol. I, p. 62; E.D. Tarangul , Tratat de drept adm inistrativ roman, Cernăuți, 1944, p. 82 și urm.;
A. Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 468;
V. Vedinaș , Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici cu modificările
ulterioare, republicat ă. Comentată, ed. 3, Ed. Lumina Lex, București, 2004, p. 84; V. Duculescu,
C. Călinoiu, G. Duculescu , Constituția României comentată și adnotată, Ed. Lumina Lex,
București, 1997, p. 141; T. Toader, M. Safta , Constituția României cu legislație conexă și
jurisprudență, Ed. Hamangiu, București, 2014, p. 388 -389; D.C. Dacian , Elemente de drept
administrativ suport de curs, Ed. Universității Babeș -Bolyai, Cluj Napoca, 2014, p. 59; I. Păun ,

82
Drept administrativ, Ed. Universității din Craiova, Craiova, 2014, p. 34 și urm.; V. Vedinaș ,
Drept administrativ, ed. 7, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 45.

Studii de specialitate: C. Pop, D. Sicobean , Tutela administrativă în România. Aspec te de
drept comparat în Revista Transilvăneană de Științe administrative vol. 7, nr. 2/2014, p. 62;
A.E. Ranta, A.I. Cherecheș , Instituția prefectului. Unele aspecte privind necesitatea ameliorării
cadrului legislativ, în Revista Transilvană de Științe Ad ministrative, p. 13.

Sumar:
§1. Scurt istoric privind prefectul și instituția prefectului și fundamentarea instituțională
§2. Analiza statutului si rolului prefectului în sistemul administrației publice
§3. Organizarea și atribuțiile prefectului și instit uției prefectului
§4. Regimul de tutelă administrativă si analiza comparativă privind tutela administrativă cu
a altor sisteme de drept european

Comentariu:
§1. Scurt istoric privind prefectul și instituția prefectului și fundamentarea instituțională
Prefectul și instituția prefectului sunt parte a administrației publice centrale cu activitate pe
plan local, noțiunea de prefect mai cuprinde și serviciile deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice centrale din unită țile administrativ -teritoriale.
Potrivit dispozițiilor constituționale, se stabilește la alin. (2) al art. 123 faptul că „prefectul
coordonează serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și alte organe ale administrației
publice centrale din unități le administrativ -teritoriale”111.
Prefectul și instituția prefectului sunt reglementate prin Legea nr. 340/2004 privind prefectul
și instituția prefectului, republicată, în urma modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 179/2005
pentru modificarea și completarea L egii nr. 340/2004, iar potrivit dispozițiilor Legii nr.
340/2004 „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local (…). Numit de Guvern la
propunerea ministrului afacerilor interne (…) garant al respectării legii și ordinii publice la nivel
local (…) miniștrii pot delega atribuții prefectului de conducere și control privind activitatea
serviciilor publice deconcentrate din subordine”112.
În opinia unora dintre specialiștii în dreptul administrativ, originea termenului „prefect”/
„instituția prefec tului”, se regăsește în Roma antică, unde noțiunea de prefect desemna atât
funcții oficial civile, militare sau economice, cât și unități administrative. Alții consideră însă,
că acest termen își are izvorul în epoca napoleoniană.

111 ANFP, Propunere pe politică publică privind statutul prefectului și subprefectului, martie 2013,p.3
112 Legea nr. 340/2004 privind prefectul și Instituția Prefectului, republicată în urma modificărilor aduse prin
O.U.G. nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004.

83
În lucrarea Instituția Pr efectului în sistemul administrației publice , autorul susținea că
„prefectul este o creație napoleoniană și a fost creată în anul al VIII -lea de la Marea Revoluție
Franceză. Până la modificarea Constituției franceze din 1958, Prefectul era reprezentantul
Guvernului și șeful administrației departamentului în care funcționa. „După 1958, prefectul este
reprezentantul statului, al intereselor naționale, reprezentantul Guvernului; organ de
administrație generală”.113
O analiză importantă privind evoluția istorică a termenului și competențelor prefectului a fost
realizată în cadrul proiectului Consolidarea performanței Prefecților și Subprefecților din
România în contextul integrării în Uniunea Europeană și al descentralizării administrative și
financiare, finanțat prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, derulat
de Agenția Națională a Funcționarilor Publici din România.
Unul dintre obiectivele proiectului a constat în realizarea unui document de politici publice
care vizează definirea statu tului prefectului în administrația publică din România. Proiectul a
reprezentat un pilon de bază în vederea fundamentării documentului de politică publică,
abordând problematica evoluției istorice a termenului și competențelor atribuite prefectului,
precum și formele de exercitare a funcției în timp, începând cu Roma antică până în prezent.
Într-o scurtă recapitulare istorică se poate remarca faptul că destinul și regimul juridic al
prefectului este strict legat de evoluția istorică, socială și politică a României. Instituția
prefectului a cunoscut o evoluție ce a culminat cu desființarea ei în regimul comunist și
reînființarea sa după evenimentele din decembrie 1989.
În România, despre instituția Prefectului, putem vorbi încă înainte de Unirea Principatelo r
din 1859, această instituție veche și tradițională în administrația publică a României, întâlnindu –
se în Moldova și Muntenia. După realizarea Unirii Principatelor au survenit modificări de esență
în administrația țărilor române, impuse de consolidarea un ității statale și modernizării structurii
administrative.
Prima apariție a instituției prefectului în administrația societății românești datează din a doua
jumătate a secolului XIX, fiind însemnată prin Legea pentru înființarea consiliilor județene ,
din 2 aprilie 1864, și Legea comunală din 1 aprilie 1864, inspirate după modelul francez al
timpului.
Instituția Prefectului, prin Legea din 1 martie 1883, care modifică prevederile legii din 1864
și a celei din martie 1872, suferă o diminuare a atribuțiilor c are-i reveneau prefectului, el
nemaifiind decât „agent executor al deciziunilor consiliului și comitetului, pe care le
încredințează prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuie să -i dea acestuia concursul
necesar”.
Prin Legea din 1 noiembrie 18 92 privind organizarea autorităților administrative exterioare,
dependente de Ministerul de Interne și fixarea circumscripțiilor administrative, instituția
prefectului era abilitată cu atribuții care conturau deplin această funcție. Se precizează în lege

113 R.P. Postelnicu , Instituția prefectului în sistemul administrației publice, Ed. Lumen, Iași, 2010, p. 9.

84
că „în capul fiecărui județ este câte un prefect, numit prin decret regal, la recomandarea
Ministrului de Interne” și „reprezintă puterea executivă în toată circumscripțiunea supusă
administrațiunii sale”.
În Legea de unificare administrativă din 1925 instituția prefectului era tratată ca
reprezentând autoritatea centrală, având atribuții de control. Legea pentru organizarea
administrației din 1929 este prima care delimitează autoritățile colectivităților alese de cele
numite.
Prefectul nu mai este șeful administrației județene, fiind „reprezentant al guvernului”. El
exercită „controlul și supravegherea tuturor administrațiilor locale”. În calitate de delegat al
autorității centrale el reprezenta guvernul și puterea executivă.
Legea administrati vă din 27/1936 conferă prefectului un rol deosebit de important ca șef al
administrației județene, care supraveghea toate așezămintele culturale și serviciile publice. Era
de asemenea șeful poliției și jandarmeriei.
Prin Legea administrativă din 1938 se d esființează administrația autonomă a județului,
înființându -se ținutul, județul rămânând numai o circumscripție în care funcționează serviciile
exterioare ale ministerelor. Prefectul devine funcționar de carieră, numit prin decret regal și are
dreptul de a numi primarii din comunele rurale și urbane nereședință și de a desemna membrii
de drept în consiliul comunal.
În perioada 1940 – 1944, în baza Decretului -lege din 21/1940, se revine la instituția
prefectului ca funcționar public și la comună și județ ca unități administrativ teritoriale cu
personalitate juridică, patrimoniul și buget propriu.
Prefectul își menține rolul și atribuțiile de reprezentant al guvernului. După anul 1944
legiuirile ce au urmat au desființat instituția prefectului, aceasta fiind r epusă în locul și rolul ce
i se cuvin după decembrie 1989.
Funcția de prefect a fost abandonată odată cu instaurarea Republicii Populare la 30
decembrie 1948. Odată cu instaurarea regimului comunist au fost desființate brutal prefecturile,
după mai bine d e 100 de ani de funcționare în cadrul administrației publice românești, locul
acestora și al prefecților fiind luate de Comitetele populare județene și de prim secretari.
După Revoluția din decembrie 1989, conducerea activității administrative la nivel de județ
a fost exercitată de Primărie.
Evoluția prefectului și a prefecturilor este strâns legată de dezvoltarea, organizarea și
racordarea administrației publice românești la principiile administrației moderne, europene.
Descentralizarea, ca element al au tonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puțin în statele
unitare, fără existența unui control din partea statului, denumit, tradițional, control de tutelă,
exercitat în unele țări precum Italia, Franța, de funcționari sau autorități ale administrației de
stat, iar în altele (Marea Britanie) de către judecători. De aici legătura organică care trebuie să
existe între autonomia locală și lege, dintre interesele locale (comunale, orășenești, municipale,
județene) și interesele naționale exprimate prin lege.

85
Prin Legea nr. 5/1990, la 9 iulie 1990, reapare în administrație Prefectura, organism județean
numit, care să coordoneze activitatea din teritoriu până la promulgarea noii Constituții. În
conformitate cu această lege, în județe Instituția Prefecturii era formată din prefect, doi
subprefecți, un secretar și membri.
Prima lege de organizare și funcționare a administrației publice locale nr. 69/1991, cu
modificările care i s -au adus prin Legea nr. 24/1996, precum și prin Legea administrației publice
locale n r. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare, a consacrat prefectul într -o
autoritate a administrației publice în mod discutabil plasată între autoritățile administrației
publice locale, iar, începând cu anul 2004, prefectul se bucură de o regle mentare de sine
stătătoare, prin adoptarea Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului,
republicată, cu modificările și completările ulterioare114. Potrivit dispozițiilor art. 1 din legea
mai sus menționată: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, iar art. 4 prevede
că: „Prefectul coordonează serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte
organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul
unităților administrati v-teritoriale”.
Autonomia locală într -un stat unitar poate fi concepută numai în anumite limite. „Aceste
limite sunt inerte, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de
considerente politice”115. Autonomia locală nu se poate re aliza decât în baza principiilor statului
de drept, iar principiul autonomiei locale este unul dintre acestea. Așa se justifica legătura
organică ce trebuie să existe între autonomia locală și lege, intre interesele locale și interesele
naționale exprimate prin lege.
În toate țările democratice, la nivelul unităților administrativ -teritoriale, „există un
reprezentant al statului cu rol de a veghea asupra aplicării legii de către autoritățile publice
locale, inclusiv ale autorităților autonome. După sistemu l francez, acest rol îi revine
prefectului”.116
În anul 2004, este adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului (M.Of. nr. 658
din 21 iulie 2004), în acord cu noile realități juridice generate de revizuirea în cursul anului
2003 a Constituției României precum și de necesitatea modernizării spațiului public din țara
noastră sub presiunea parcursului de aderare la Uniunea Europeană.
Prefectul este numit de către Guvernul României, la propunerea Ministerului
Administrațiilor și Internelor și este subordonat politic Guvernului care l -a desemnat. „El este
însărcinat cu punerea în aplicare a orientării politice ale Guvernului în funcție, având o misiune
generală de informare a puterii centrale asupra stării județului sau un asemenea mod de
organizare este o rezultantă a fenomenului general de interpenetrare a politicului și

114 ANFP, Analiza cadrului legislativ actual ce reglementează Instituția prefe ctului în România, prin prisma
atribuțiilor, instrumentelor pe care le deține, incompatibilităților, ianuarie 2013, p. 10.
115 I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur , Drept administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, nr. 223.
116 M. Constantinescu, I. Iorgova n, I. Muraru, E.S. Tănăsescu , Constituția României revizuită comentarii si
explicații, Ed. All Beck, București, 2004, p. 260.

86
administrativului în societate”117. Potrivit O.U.G. nr. 79/2005, pentru modificarea și
completarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, prefectul este garantul respectă rii
legii și ordinii publice la nivel local.
Pentru îndeplinirea atribuțiilor și prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat
de 1 subprefect, iar activitatea acestuia se întemeiază pe principiul legalității, imparțialității și
obiect ivității; principiul transparentei și liberului acces la informațiile de interes public;
principiul eficienței; principiul responsabilității; principiul profesionalizării; principiul
orientării către cetățean.
În consens cu Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în
exercitarea demnității publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și
sancționarea corupției se prevede că: „În funcțiile de Prefect și Subprefect pot fi numite
persoane care îndeplinesc cond ițiile prevăzute de Titlul III din Cartea a –II-a cu denumirea
Reglementări privind funcția publica și funcționarii publici pentru numirea ca înalt funcționar
public, începând cu anul 2006, în mod eșalonat, în baza hotărârii Guvernului”118.
Condiții ce trebu ie îndeplinite pentru ocuparea funcției de prefect respectiv subprefect, sunt
următoarele:
• vârsta de cel puțin 30 de ani;
• studii superioare de lungă durată, absolvite cu diploma de licență sau echivalentă;
• vechime în specialitatea absolvită de 5 ani ;
• absolvirea unor programe de formare și perfecționare în administrația publică, organizate
de Institutul Național de Administrație sau alte instituții specializate (ori titlul științific de
doctor în științe juridice/sau administrative/sau exercitarea c el puțin a unui mandat complet de
parlamentar).
Prefectul conduce instituția și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la
nivelul județului, exerc itându -și autoritatea și competența prevăzute de lege.
La numirea în funcție, atât prefectul cât și subprefectul depun în fața Guvernului, respectiv a
primului -ministru, un jurământ în limba română, refuzul depunerii jurământului atrage
revocarea actului a dministrativ de numire în funcție119.
Esențial este de menționat si faptul că, între prefect, pe de o parte, consiliile locale și primari
precum și consiliul județean și președintele acestuia, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.

117 D. Apostol Tofan , Drept administrativ , vol. I, Ed. All Beck, București, 2003, p. 267.
118 Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice,
a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, actualizată.
119 ANFP, Analiza privind evoluția istorică a terme nului PREFECT și numeroase forme de exercitare a funcției
în timp , ianuarie 2013, p. 54 -55.

87
În calitat e de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește atribuțiile principale
prevăzute de art. 19 din Legea nr. 340/2004, republicată, privind prefectul și instituția
prefectului, coordonează și conduce Auditul intern, Corpul de control al prefectului, C ancelaria
Prefectului, Compartiment IT, Serviciul verificarea legalității actelor, a aplicării actelor
normative și contenciosul administrativ, Serviciul financiar contabilitate, resurse umane și
administrativ, precum și Serviciul public comunitar regim pe rmise de conducere și
înmatriculare a vehiculelor.
În plus, în îndeplinirea atribuțiilor care îi revin potrivit legii și Constituției, sub conducerea
prefectului, este organizată și funcționează Instituția prefectului. Aceasta este împărțită în
diferite co mpartimente precum: cancelaria prefectului, compartimentul Audit intern, serviciul
financiar -contabil, resurse umane, relații publice, serviciul dezvoltare economică etc. Toate
aceste compartimente contribuie la îndeplinirea rolului Instituției Prefectului fiecărui județ al
țării, între acestea existând diferite relații de autoritate, colaborare și cooperare. De remarcat
este faptul că, nu toate instituțiile Prefectului din România au aceeași structură, în unele dintre
acestea, compartimentul Cancelaria pre fectului, lipsind, în funcție de Regulamentul de
Organizare și funcționare al fiecărui județ.

§2. Analiza statutului și a rolului prefectului în sistemul administrației publice
Statutul Instituției Prefectului
Instituția prefectului este o instituție publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu propriu
și buget propriu. Structura organizatorică și atribuțiile instituției prefectului au fost stabilite prin
HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și
instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare. În prezent, funcția Prefectului
este reglementată în Constituția României republicată, în Capitolul V, Secțiunea a 2 -a, dedicată
Administrației publice locale, art. 123, intitulat Prefectul. Prefectul și instituția prefectului sunt
parte a administrației publice centrale cu activitate pe plan local, noțiune care mai cuprinde și
serviciile deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice
centrale din unitățile administrativ -teritoriale.
Constituția stabilește la alin. 2 al art. 123 faptul că „prefectul coordonează serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor și alte organe ale administrației publice centrale din unitățile
administrativ -teritoriale”. Prefec tul și instituția prefectului sunt reglementate prin Legea nr.
340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată în urma modificărilor aduse prin
O.U.G. nr. 179/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004. Conform Legii nr.
340/2004, „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local (…) numit de Guvern la
propunerea ministrului afacerilor interne (…) garant al respectării legii și ordinii publice la nivel

88
local… miniștrii pot delega atribuții prefectului de conducer e și control privind activitatea
serviciilor publice deconcentrate din subordine”.120
Statutul prefectului este definit de dispozițiile constituționale și de prevederile Legii privind
instituția prefectului referitoare la condițiile de acces în această funcț ie, numirea și, respectiv,
eliberarea din această funcție, incompatibilitățile acestei funcții, atribuțiile prefectului, actele
prefectului și răspunderea acestuia.
Conform prevederilor aflate în vigoare, prefectul este numit de către Guvern, la propunere a
Ministerului Administrației și Internelor, iar subprefectul este numit de către Primul -ministru,
la propunerea prefectului și cu avizul ministerului menționat. Făcând parte din categoria
înalților funcționari publici, prefectul și subprefectul sunt funcț ionari publici.
Așadar, statutul Prefectului este acela de reprezentant al Guvernului pe plan local (conform
Art. 1, alin. (1) al Legii nr. 340/2004), statut preluat din Constituție cu precizie (art. 123, alin.
(2)). Din perspectiva ocupării funcțiilor sup use analizei, conform Legii nr. 188/1999 și HG nr.
341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și
mobilitatea înalților funcționari, ocuparea unei funcții vizând categoria înalților funcționari
publici se fac e, ca regulă generală, prin concurs național organizat în condițiile legii, pe o
funcție publică vacantă de inspector guvernamental.
Cu titlu de excepție, legiuitorul a permis ocuparea funcțiilor prin recrutare și selecție pe post,
însă din analiza datelor prezentate anual de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în
rapoartele de management, a rezultat că în primul an de aplicare a legislației s -au realizat fie
confirmări pe post, fie ocupări cu caracter temporar ale unei funcții de înalt funcți onar public
din categoria prefecților și subprefecților. Ulterior, aplicându -se principiul mobilității121, o parte
a înalților funcționari (referindu -ne la prefecți și subprefecți) a fost trecută în corpul
inspectorilor guvernamentali.
Mai mult, în 2012, ma nagementul carierei și Documentul de propunere de politică publică
privind mobilitatea înalților funcționari publici, legiuitorul a decis utilizarea posibilității de
recrutare pe post cu titlu de regulă, introducând obligația transmiterii de către autorită țile și
instituțiile publice către Agenția Națională a Funcționarilor Publici a “funcțiilor publice
corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici vacante pentru care solicită organizarea
concursului în anul respectiv”122.
Statutul de înalt funcțio nar public al prefecților și subprefecților se aplică din punct de vedere
legal, dar efectele acestuia, preconizate la momentul modificării statutului din funcție politică

120 ANFP, Propunere de politică publică privind statutul prefectului și subprefectului Clasificarea statutului,
rolului și atribuțiilor prefectului în sensul creșter ii eficienței reprezentării Guvernului la nivel local, martie 2013,
p. 5.
121 Reglementat detaliat prin H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici,
managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici
122 Prin H .G. nr. 260/2012 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria
înalților funcționari publici.

89
în funcție publică, pot fi limitate prin utilizarea excepțiilor, excepții ce ar pute a conduce la o
creștere semnificativă a riscului de politizare și deprofesionalizare a funcției.
Instituțiile prefectului au rolul de a îndeplini atribuțiile și prerogativele conferite prefectului
prin Constituția României, Legea administrației publice loc ale nr. 215/2001 și Legea nr.
340/2004 privind instituția prefectului123. Conform prevederilor Legii nr. 340/2004, prefectul
este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor și ale celorlalte organe al e administrației publice centrale din unitățile
administrativ -teritoriale.124
Până la data de 1 ianuarie 2006, prefecții erau oameni politici cu carnet de membru de partid.
Odată cu intensificarea procesului de integrare în Uniunea Europeană se impunea depo litizarea
acestei instituții după modelul francez.
De la 1 ianuarie 2006, prefecții și -au pierdut statutul de demnitari și au devenit înalți
funcționari publici.125 De asemenea, prefecții au fost obligați să demisioneze din partidele
politice din care făceau parte. Prefecții și subprefecții sunt numiți în funcție de Guvern, fiind
aleși dintre membrii corpului înalților funcționari publici. Funcția publică de secretar general al
prefecturii s -a transformat în funcția publică de subprefect. Prefectul va fi astf el ajutat în munca
sa de doi subprefecți, iar în București de trei subprefecți126.
Activitatea prefectului, ca autoritate a administrației de stat în teritoriu, se axează pe două
componente esențiale: „asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și
ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrației teritoriale și
supraveghează respectarea legii de către autoritățile administrație publice locale”127.
Un alt aspect important al statutului prefectului v izează raporturile ierarhice prevăzute în
legislație. Astfel, conform Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului
României și a Ministerelor, prin art. 30 se precizează faptul că Guvernul numește prefectul, iar
prin art. 29 se indică f aptul că Guvernul își exercită funcția de „conducere generală a
administrației publice prin controlul ierarhic asupra prefecților”.
Legea nr. 340/2004 privind Prefectul și instituția prefectului clarifică aspectul numirii
prefectului prin articolul 1 alin . (2) „Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în
municipiul București, la propunerea ministrului internelor și reformei administrative”.
Dispoziții similare se regăsesc și în Legea nr. 188/1999, unde se indică expres competențele în
materie d e numire, modificare, suspendare și încetare a raporturilor de serviciu, precum și

123 Scurt istoric al termenilor , Prefectura Cluj, accesat la 14 aprilie 2016.
124 Instituția prefectului între politician și Înalt funcționar public: studiu de caz ,11 ian.2009, napocanews.ro ,
accesat la 14 aprilie 2016.
125 Prefecții s -au fâstâcit la depunerea jurământului , 5 ianuarie 2006, curierulnațional.ro, accesat la14 aprilie
2016
126 Prefecții nu vor mai fi membri de partid , 14 d ecembrie 2005, Hotnews.ro, accesat la 14 aprilie 2016.
127 D. Apostol Tofan , Unele considerații cu privire la controlul de legalitate exercitat de prefect, în Caietul
Științific, nr.8 -2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 322.

90
sancționarea disciplinară a prefecților și subprefecților, în calitatea acestora de înalți funcționari
publici.
La fel de important este și aspectul referitor la statutul se cretarului general din cadrul
instituției prefectului. Prin Legea nr. 251/2006 se renunță la statutul de înalt funcționar pentru
secretarul general al prefecturii, iar funcția aceasta este transformată în funcție de subprefect.
Observația este că s -au pier dut funcții de înalți funcționari publici, considerați motoare ale
reformei, în contradicție cu Strategia actualizată a Guvernului privind accelerarea reformei în
administrația publică 2004 -2006, care promitea să formeze un număr de 1.000 de înalți
funcțio nari publici. Însă, după dispariția secretarilor generali, numărul înalților funcționari a
ajuns la sub 200. În paralel, s -a pierdut continuitatea tehnică la nivelul instituției prefectului ca
urmare a schimbărilor dese ale prefecților și subprefecților.
Propuneri de lege pentru profesionalizarea și diminuarea efectelor utilizării excesive a
excepțiilor la regulile generale128:
– modificarea Legii nr. 340/2004 prin enumerarea funcțiilor Guvernului
– numirea în posturi de prefecți și subprefecți a înalților fu ncționari publici din corpul
inspectorilor guvernamentali sau foștilor demnitari și evitarea utilizării excepțiilor privind
numirea cu caracter temporar a acestora;
– reînființarea funcției de secretar general al instituției prefectului chiar și făcând par te din
categoria funcțiilor de conducere;
– prefecții sau cel puțin subprefecții ar trebui să dețină cel puțin diplomă de absolvire a
studiilor universitare cu licență în științe juridice, în condițiile în care principalele atribuții
presupun astfel de cun oștințe de specialitate.

2.1 Rolul prefectului
Prefectul asigura un rol esențial de comunicare între autoritățile statului și cetățeni. El
explica, prin această comunicare, politica Guvernului, măsurile și reglementările deosebite
apărute și informează Guvernul asupra situației economic -sociale, administrative și culturale a
județului care trebuie să prezinte rezultatele obținute de județul în fruntea căruia se afla.
Rezultatele acestui raport au menirea să reflecte gradul de profesionalism al prefectulu i și
promptitudinea cu care a dat curs rezolvării tuturor problemelor care s -au ivit în viața județului.
Totodată, prefectul acționează și pentru asigurarea unui climat de pace socială, acordând
atenție constantă prevenirii tensiunilor sociale și la nevoie intervenind pentru dezamorsarea
conflictelor, ajutându -se în acest scop de Comisia de dialog social pe care o coordonează în
paralel cu președintele consiliului județean, organism constituit din reprezentanți ai
sindicatelor, patronatelor și ai autorități lor locale.

128 Analiza cadrului legislativ actual ce reglementează Instituția Prefectului în România din prisma atribuțiilor,
instrumentelor administrative pe care le deține, incompatibilităților , ianuarie 2013, p. 19.

91
Locul și rolul Instituției Prefectului în sistemul de drept românesc este definit de următoarele
caracteristici:
• activitatea sa este subordonată întotdeauna Guvernului, care îi stabilește obiectivele de
îndeplinit și îi furnizează mijloacele materiale și tehnice pentru a funcționa la capacitate optimă;
• este ierarhizată și ordonată – pentru a avea o coeziune și a asigura disciplina;
• este egalitară – furnizează servicii tuturor celor interesați, fără discriminare;
• este remunerată – funcți ile publice prin care se realizează sarcinile trasate sunt remunerate;
• este civilă și nu militară;
• este permanentă, necesitând tehnicitate;
• este formalistă, scrisă, birocratică – se desfășoară după anumite proceduri scrise;
• este compartimentată ier arhic și orizontal;

§3. Organizarea și atribuțiile prefectului și instituției prefectului
Instituția prefectului este, conform Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția
prefectului, instituție publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu ș i buget propriu.
Informații cu privire la instituția prefectului sunt cuprinse în Hotărârea nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004.
Pentru o optimă funcționare, Instituția Prefectului este organizată pe servicii precum cele
pentru aplicarea legilor cu caracter reparatoriu, apostila, serviciul economic, serviciul pentru
eliberarea și evidentă pașapoartelor, serviciul pentru controlul actelor sau cel pentru eliberarea
permiselor auto, toate acestea având la bază o legislație temei nică privind desfășurarea
activităților specifice fiecărui serviciu. Personalul din cadrul instituției prefectului este format
din funcționari publici, funcționari publici cu statut special și personal contractual. Articolul 5
prevede că numărul maxim de p osturi și structura acestora sunt aprobate anual prin ordin al
ministrul afacerilor interne, urmând ca prefectul să organizeze personalul la nivel intern așa
cum consideră că este mai eficient din punct de vedere managerial, dar conform Anexei 1 din
HG nr. 460/2006 privind structura -cadru de organizare a instituției prefectului. Structurile de
specialitate ale instituției prefectului se pot organiza, în condițiile legii, prin ordin al prefectului,
la nivel de direcții, servicii și birouri, după caz, în func ție de specificul fiecărei activități.
Prin apariția Legii administrației publice locale nr. 215/2001 se consolidează instituția
Prefectului. Astfel, în art. 130 se menționează că:
„1) Guvernul numește câte un prefect, că reprezentantul său, în fiecare ju deț și în municipiul
București.
2) Prefectul este ajutat de un subprefect. În municipiul București prefectul este ajutat de 2
subprefecți.
3) Numirea și eliberarea din funcție a prefecților se fac prin hotărâre a Guvernului. Pentru a
fi numit în funcție, prefectul trebuie să aibă studii superioare de lungă durată.

92
4) Numirea și eliberarea din funcție a subprefecților se fac prin decizia primului -ministru, la
propunerea prefectului și a Ministerului Administrației Publice. Pentru a fi numit în funcție
subp refectul trebuie să aibă studii superioare.
5) Pe toată durata îndeplinirii funcției de prefect sau de subprefect, contractul de muncă al
acestuia la instituțiile publice, regiile autonome, companiile naționale, societățile naționale și
societățile comerc iale cu capital de stat sau majoritar de stat se suspendă”.129
Instituția Prefectului este organizată și funcționează sub conducerea prefectului, în temeiul
Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată și a H.G. nr. 460/2006
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004, modificată și completată cu H.G. nr.
585/2009.
Instituția Prefectului este o instituție publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu și buget
propriu. Activitatea instituției prefectului este finanț ată de la bugetul de stat, prin bugetul
Ministerului Afacerilor Interne și din alte surse legal constituite. Instituția prefectului poate
beneficia de programe cu finanțare internațională.
Structura de organizare a Instituției Prefectului este stabilită pr in ordin al Prefectului la nivel
de servicii și compartimente independente, după caz. Capacitatea juridică de drept public a
instituției prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect. Exercitarea drepturilor și
asumarea obligațiilor civile ale instituției prefectului se realizează de către prefect sau de către
o persoană anume desemnată prin ordin al acestuia.
Structura de desfășurare a activităților în cadrul instituțiilor prefectului, potrivit H.G. nr.
460/2006, se realizează după cum urmează : afacerile europene, relațiile internaționale,
strategiile și programele guvernamentale, dezvoltarea economică, controlul legalității,
contenciosul administrativ, aplicarea actelor cu caracter reparatoriu, aplicarea apostilei,
procesul electoral, relația cu autoritățile locale, serviciile publice deconcentrate, serviciile
comunitare de utilități publice, situațiile de urgență, ordinea publică, operațiunile financiar
contabile, achizițiile publice, operațiunile administrative, resursele umane.
Numirea, respectiv încadrarea și eliberarea din funcție a personalului din aparatul de
specialitate, se efectuează prin ordin al prefectului, în condițiile legii.
Statul de funcții și repartizarea funcțiilor pe compartimente se stabilesc de către prefect prin
ordin , în condițiile legii. Îndrumarea și verificarea activității desfășurate de structura de
specialitate a Instituției Prefectului Județului se realizează de către Ministerul Afacerilor Interne
și de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Structura organizatorică, regulamentul de organizare și funcționare și încadrarea personalului
se aprobă prin ordin al prefectului. Statele de funcții și numărul de posturi se aprobă prin ordin
al ministrului Ministerului Afacerilor Interne în limita numărului maxi m de posturi și a
fondurilor aprobate prin bugetul de stat.

129 ANFP, Analiza privind evoluția istorică a termenului PREFECT și numeroase forme de exercitare a funcției
în timp, ianuarie 2013, p. 52.

93
Principalele tipuri de relații și modul de stabilire a acestora în cadrul Instituției Prefectului
se prezintă astfel:
A. Relații de autoritate ierarhice:
1) subordonarea prefectului față de Guvern;
2) subordonarea subprefectului față de prefect;
3) subordonarea șefilor de servicii și a altor funcționari publici fată de înalții funcționari
publici;
4) subordonarea personalului de execuție fată de șeful de serviciu/birou;
B. Relații de cooperar e:
1) Se stabilesc între compartimentele din structura organizatorică a instituției prefectului;
2) Se stabilesc între compartimentele din structura organizatorică a instituției prefectului și
compartimentele similare din celelalte structuri ale administra ției centrale sau locale, O.N.G. –
uri etc. din țară sau din străinătate. Aceste relații de cooperare exterioară se stabilesc numai în
limitele atribuțiilor compartimentului respectiv, a mandatului acordat de conducerea instituției
sau reglementate prin act e normative;
C. Relații de reprezentare:
În limitele stabilite prin acte normative în vigoare și a mandatului acordat de prefect (prin
ordin), subprefectul sau personalul compartimentelor din structura organizatorică reprezintă
instituția prefectului în r elațiile cu celelalte structuri ale administrației centrale sau locale,
organisme, O.N.G. – uri etc., din țară sau străinătate.
Salariații care reprezintă instituția publică în cadrul unor organizații internaționale, instituții
de învățământ, conferințe, se minarii și alte activități cu caracter internațional au obligația să
promoveze o imagine favorabilă țării și instituției prefectului. Salariații care reprezintă
prefectul, instituția prefectului și comisiile județene se vor prezenta pe bază de delegație sa u în
baza unui ordin de deplasare.
D. Relații de inspecție și control:
Se stabilesc între compartimentele specializate în inspecție și control din cadrul instituției
prefectului (Corpul de Control și Audit Intern) și/sau personalul mandatat prin ordin al
prefectului pentru instituțiile deconcentrate, conform competențelor stabilite prin acte
normative în vigoare. Între prefect, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliul
județean și președintele acestuia, pe de altă parte, nu există rap orturi de subordonare.

3.2. Categorii de atribuții ale Instituției Prefectului
Potrivit dispozițiilor art. 6 din secțiunea I a HG nr. 460/2006, activitățile structurilor de
specialitate ale instituției prefectului prezentate sunt grupate, în principal, p e 6 mari categorii
de atribuții, astfel:
– cu privire la aplicarea și respectarea Constituției, a legilor și a celorlalte acte normative;
– cu privire la verificarea legalității actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile
administrației publi ce locale și contenciosul administrativ;

94
– cu privire la realizarea politicilor naționale, a celor de integrare europeană și a planului de
măsuri pentru integrare europeană și intensificare a relațiilor externe;
– cu privire la bună organizare și desfășura re a activității pentru situații de urgență, precum și
la pregătirea și ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar;
– cu privire la activitatea de eliberare și de evidență a pașapoartelor simple;
– cu privire la regimul permi selor de conducere, al certificatelor de înmatriculare a
autovehiculelor și al plăcilor cu numere de înmatriculare.
Prefectul are ca principale atribuții:
– asigurarea realizării intereselor naționale, respectarea legilor și a ordinii publice;
– exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităților
publice locale;
– avizarea numirii sau eliberării din funcție a conducătorilor serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centr ale din unitățile administrativ –
teritoriale;
– dispunerea luării de măsuri corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea
drepturilor cetățenilor;
– răspunderea de pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care au un
caract er militar;
– elaborarea și transmiterea unui raport anual ce are ca scop prezentarea stării generale
economice, sociale, administrative și culturale a județului;
Atribuțiile prefectului sunt generoase:
– în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectu l veghează ca activitatea consiliilor locale
și a primarilor, a consiliilor județene și a președinților consiliilor județene să se desfășoare în
conformitate cu prevederile legii;
– între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și con siliile județene și
președinții consiliilor județene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare;
– prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale
celorlalte autorități ale administrației publice central e de specialitate, organizate la nivelul
unităților administrativ -teritoriale;
– numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor se fac cu avizul consultativ al prefectului, în condițiile legii. În s ituații bine
motivate prefectul își poate retrage avizul acordat, propunând, în condițiile legii, eliberarea din
funcție a conducătorilor acestora;
– prefectul asigură realizarea intereselor naționale, aplicarea și respectarea Constituției, a
legilor, a ho tărârilor și ordonanțelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii
publice;
– exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de
autoritățile administrației publice locale și județene, precum și al e președintelui consiliului
județean, cu excepția actelor de gestiune curentă;

95
– dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor
cetățenilor, prin organele legal abilitate;
– asigură, împreună cu autoritățile și or ganele abilitate, pregătirea și aducerea la îndeplinire,
în condițiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum și a
celor de protecție civilă;
– autoritățile militare și organele locale ale Ministerului de Interne au obligația să informeze
și să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interes național sau județean, în
condițiile legii;
– prezintă anual Guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce îi revin potrivit
programului de guv ernare, precum și în legătură cu controlul exercitat asupra legalității actelor
autorităților administrației publice locale;
În îndeplinirea atribuțiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, în
condițiile legii, iar pentru exer citarea atribuțiilor sale are la dispoziție un aparat propriu de
specialitate.
Conform legislației actuale, prefectul îndeplinește două sarcini esențiale în calitate de
reprezentant al Guvernului în teritoriu:130
1. Pe de o parte, potrivit art. 123 alin. (2) din Constituția revizuită, republicată, prefectul
conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale
administrației publice centrale din unitățile administrativ -teritoriale.
2. Pe de altă parte, potrivit ac eluiași art. 123 alin. (5) din Constituția revizuită, prefectul poate
ataca în fața instanței de contencios -administrativ, actele consiliului județean, al celui local sau
al primarului, dacă le consideră ilegale.
Conform art. 123 din Constituția revizuită , atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege
organică. Legea în această materie este Legea nr. 340/2004, privind prefectul și instituția
prefectului republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, potrivit dispozițiilor
art. 123 din Co nstituția revizuită și ale art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 340/2004, privind
prefectul și instituția prefectului republicată, cu modificările și completările ulterioare,
„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numește câte u n prefect în
fiecare județ și în municipiul București, la propunerea ministrului administrației și internelor”.
Conform Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici republicată, funcțiile
publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadru l instituției prefectului (deci și cele de prefect
și subprefect) sunt clasificate ca făcând parte din categoria funcțiilor publice teritoriale, și nu
funcții publice locale. Activitatea prefectului este guvernată de mai multe principii, în
concordanță cu valorile instituite la nivel european , pe care le regăsim reglementate în art. 5
din Legea nr. 340/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare mai sus
menționate,iar pentru îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter

130 ANFP, Analiza privind evoluția istorică a termenului PREFECT și numeroase forme de exercitare a funcției
în timp, ianuarie 2013, p. 38.

96
normativ sau individual.131 Actele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului
Afacerilor Interne, minister care poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect
în condițiile în care le consideră ilegale.
Ordinele cu caract er normativ emise de prefect se publică, potrivit legii. Este important de
reținut că ordinul prefectului, care conține dispoziții normative, devine executoriu numai după
ce a fost adus la cunoștința publică, iar ordinal prefectului care conține dispoziții cu caracter
individual, devine executoriu doar de la data comunicării persoanei interesate. În schimb,
ordinele emise de prefect în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de
urgență produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoștință și sunt executorii.
Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după
consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte
organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul
unităților administrativ -teritoriale. Deși actul normativ nu prevede vreo sancțiune pentru
neconsultarea organelor sau serviciilor de specialitate și contrasemnarea ordinelor, se poate
considera ner espectare a condițiilor legii la emiterea ordinelor și poate atrage, implicit, nulitatea
acestora.
Prefecții sunt obligați să comunice ordinele cu caracter tehnic sau de specialitate
conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconce ntrat. Ministerele și
celelalte organe ale administrației publice centrale pot propune Guvernului măsuri de anulare a
ordinelor emise de prefect, dacă le considera nelegale. Prefectul poate propune ministerelor și
celorlalte organe ale administrației publi ce centrale măsuri pentru îmbunătățirea activității
serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităților administrativ -teritoriale.
Pentru eficientizarea și corelarea activităților, ministerele și celelalte organe ale
administrației publice centrale au obligația de a comunica prefecților actele cu caracter normativ
emise în domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate.

§4. Regimul de tutelă administrativă si analiza comparativă privind tutela administrativă
cu a altor sisteme de drept

Rolul de tutelă administrativă
Analiza tutelei administrative în sistemul de drept românesc poate fi abordata atât sub
aspectul competentelor prefectului în ceea ce privește respectarea legii de către autoritățile
publice locale în contextul auto nomiei locale, cât și sub aspectul cadrului normativ
constituțional și legal roman al tutelei administrative exercitate nu numai de către prefect ci și
de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici.132

131 Conform art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, republicată,. prefectului .
132 C. Pop, D. Sicobean , Tutela administrativă în România. Aspecte de drept comparat, în Revista,
Transilvăneana de Științe administrative vol. 7, nr. 2/2014, p. 62.

97
Perfectul este reprezentantul Guvernului pe plan l ocal și conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din
unitățile administrativ -teritoriale, conform art. 123 alin. (2) din Legea fundamentală a României
[Potrivit, art. 123 alin. ( 2) din Constituția României, republicată: „Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice central din unitățile administrativ -teritoria le”].
Instituția Prefectului dispune de capacitate juridică administrativa proprie deplină, emițând
prin prefect acte de putere cu efecte proprii, deși se afla în subordinea Guvernului, care nu
numai că îl numește și îl eliberează din funcție, dar îi contr olează activitatea și actele, pe care
le poate suspenda, modifica sau desființa.133
Sfera atribuțiilor care revin prefectului se regăsește consacrata de Legea nr. 340/2004, cu
modificările și completările ulterioare, după cum urmează:
 asigură, la nivelul ju dețului și al Municipiului București, aplicarea și respectarea
Constituției, a legilor, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului și a celorlalte acte normative,
precum și a ordinii publice; acționează pentru realizarea obiectivelor cuprinse în programul de
guvernare;
 verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local
sau ale primarului;
 asigura realizarea planului de măsuri pentru integrarea europeană;
 asigura, folosirea în condițiile legii, a limbii materne în rapo rturile cu cetățenii
aparținând minorităților naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ –
teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20%.134
Subiectul activ al tutelei asupra activității autorităților administrative locale este reprezentat
de prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici.135 Un rol esențial îl are prefectul și în
constituirea și dizolvarea consiliului local și județean. Astfel, în art.123, alin 5 din Constituție,
este menționat faptul că „prefectul po ate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un
act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept.”136
Conform Legii administrației publice locale nr. 215 /2001, republicată, cu modificările și
completările ulterioare, prefectul are un rol important în validarea alegerilor, acesta fiind cel ce
convoacă ședința de constituire a consiliilor locale. La articolul 20, legea precizează că acesta
poate participa la ședința de constituire a consiliului local. De asemenea, la ședința de

133 E.-L. Cătană , Drept administrativ, Partea I, Târgu -Mureș, Editura „Dimitrie Cantemir”, 2010, p. 150 -151.
134 V. Vedinaș , Drept administrativ, ed. 7, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 459.
135 G. Niță , Considerații privind tutela administrativ a în sistemul de drept roman”, în Curentul
Juridic, nr. 3.4 din 2007, p. 33.
136 E.L. Cătană , Drept administrativ. Parte Generala, Editura Risoprint, Cluj -Napoca, 2009, p. 181.

98
constituire pot participa prefectul sau reprezentantul său, precum și primarul, chiar dacă
procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.
Prefectul, prin ordin, conf orm art. 30, pe motivul absenței nemotivate a consilierilor de la
ședința de constituire, poate declara vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat de la
primele 3 convocări. Ordinul său poate fi atacat în instanță. Se consideră ședința legal
constituită dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși. În cazul în care
nu se poate asigura această majoritate, ședința se va organiza, în aceleași condiții, peste 3 zile,
la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua convocare r euniunea nu este legal constituită, se
va proceda la o nouă convocare de către prefect, peste alte 3 zile, în aceleași condiții, conform
art. 30 alin. (2).
Conform art. 55 alin. (2), prefectul poate să sesizeze instanța de contencios administrativ cu
privire la cazurile de dizolvare de drept a consiliului local (acesta nu se întrunește timp de două
luni consecutiv, deși a fost convocat conform prevederilor legale; nu a adoptat în 3 ședințe
ordinare consecutive nicio hotărâre; numărul consilierilor locali s e reduce sub jumătate plus
unu), iar instanța analizează situația de fapt și se pronunță cu privire la dizolvarea consiliului
local, comunicând hotărârea prefectului.
Aspecte de drept comparat privind tutela administrativă din sisteme de drept a altor
țări din Uniunea Europeană
În toate cele 28 de țări ale Uniunii Europene exista servicii exterioare sau deconcentrate, pe
care doctrina occidentală le califica drept servicii (birouri, direcții, subdirecții), integrate în
ierarhia administrației naționale și repartizate pe întregul teritoriu, dar cu funcțiuni particulare
asupra unei părți a populației, determinata pe un teritoriu, mai mare sau mai mic, în funcție de
densitatea acesteia.137
Tutela administrativă în cazul statelor federale. Cazul Germaniei.
În țările federale, cum ar fi Germania, ca regulă, administrația ministerial federală nu are
servicii exterioare, pe când administrațiile ministeriale ale landurilor sunt de neconceput fără
servicii exterioare. Potrivit statisticilor oficiale, cei mai mulți f uncționari de stat sunt cuprinși
în serviciile exterioare ale statului, în Anglia, de exemplu 2/3 din funcționari sunt formați din
funcționari de teren.
În cea mai mare parte a țărilor Uniunii Europene, la un eșalon local exista un reprezentant al
statului care exercita funcții de poliție administrativă, de administrație generală și de control al
actelor autorităților locale (funcția de tutela administrativă). Este cazul guvernatorului de
provincie în Belgia, al consilierului de land în Germania, al prefect ului în Grecia, Italia și Franța
etc. În majoritatea acestor tari reprezentantul statului are și rolul de a coordona serviciile
exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului

137 A. Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, București, Ed. All Beck, 2005 p. 468.

99
de Interne de (exemplu, Danem arca), în altele unui reprezentant al Guvernului (de exemplu,
Grecia), iar în altele unui reprezentant al Primului ministru.138
Tutela administrativă în cazul sistemului de drept francez
Cât privește circumscripțiile administrative ale statului, se poate spune că în toate țările
Uniunii europene exista tendința de stabilire a acestora după limitele geografice ale
colectivităților locale de bază (mai peste tot comună rurală și urbana) și intermediare.
În sistemul francez actual de organizare a administrație i locale, sunt menționate, cinci
elemente fundamentale:
A) suprapresiunile tutelei fac ca din sfera controlului administrativ al centrului să se treacă
în sfera controlului exclusiv al tribunalelor.
B) Interdicția unei ierarhii între colectivitățile terito riale duce și la opoziția acestora de a
coopera vertical.
C) Globalizarea dotărilor de către stat a colectivităților teritoriale, care a început la sfârșitul
anilor 70, a avut ca efect utilizarea de către administrația de stat a mijloacelor de subvenționar e
pentru a controla problemele locale.
D) Autonomia financiară a colectivităților locale este mai puțin reușită decât celelalte țări ale
Comunității în ceea ce privește posibilitatea de a recurge la împrumuturi, precum și marja de
manevră pentru stabilirea de impozite și taxe locale. E) Sistemul repartizării competentelor pe
blocuri funcționează cu dificultate, punând autorii fiecărui sistem administrativ într -o situație
de competiție sau de ignorare reciprocă, în locul uneia de cooperare.139
Ținând seama de întreaga arie de competență pe care o are Guvernul, de a conduce întreaga
activitate a administrației publice la nivel național, putem exprima dreptul de control de
legalitate ca expresie a relațiilor de autoritate existente între organul central al admini strației
publice și autoritățile locale. În același timp, acest mecanism permite respectarea strictă a
principiului autonomiei locale și evitarea oricăror ingerințe ale administrației guvernamentale
în exercitarea atribuțiilor lor de către autoritățile loc ale.
Legalitatea actelor administrative, care presupune, în general, corespunderea acestora
cerințelor prevăzute de lege și alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor
administrative, înțelegând prin ultima capacitatea actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte
juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative este determinată de două condiții
principale: legalitatea și oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunând condiții distincte.
Principalele condiții de le galitate ce necesită a fi respectate în procesul de elaborare și de
adoptare/emitere a actelor administrative sunt: competența emiterii, condițiile de forma și
procedura și conformitatea actelor cu conținutul legii.
Cu un destin și un regim juridic strict legat de evoluția istorică, socială și politică a României,
prefectul și Instituția Prefectului ocupa în zilele noastre un rol important în bunul mers al țării,

138 Ibidem.
139 Ibidem.

100
prefectul fiind reprezentantul Guvernului la nivel local, asigurând atât conducerea serviciilor
publice din unitățile administrativ teritoriale cât și supravegherea respectării legii de către
autoritățile administrației publice.