ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE [614450]

ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ
SPECIALIZAREA ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

LEGALITATE ȘI OPORTUNITATE ÎN
ELABORAREA LEGII

Coordonator științific:
Prof. univ. dr. IOAN VIDA

Absolvent: [anonimizat]
2017

Cuprins

Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. .. 3
Capitolul 1. Premisele elaborării legilor ………………………….. ………………………….. ………………… 6
Secțiunea 1. Considerații introductive ………………………….. ………………………….. ……………….. 6
Secțiunea a 2 -a. Condițiile de valabilitate a legii în dreptul intern ………………………….. ……. 15
2.1. Condiții de fond și formă ………………………….. ………………………….. ……………………… 16
2.2. Condiții de procedură ………………………….. ………………………….. ………………………….. . 18
2.3. Rolul Consiliului Legislativ ………………………….. ………………………….. ………………….. 23
2.4. Rolul Curții Constituționale a României în controlul constituționalității legilor ……. 25
Capitolul 2. Raportul dintre legalitate și oportunitate în elaborarea legii …………………………. 33
Secțiunea 1. Puterea publică și principiul legalității ………………………….. ………………………. 33
1.1. Reflectarea principiului legalității în Constituțiile statelor din Uniunea Europeană . 34
1.2. Trăsăturile principiului legalității în Tratatul de la Lisabona ………………………….. …. 41
1.3. Principiul legalității în dreptul românesc ………………………….. ………………………….. … 45
Secțiunea a 2 -a . Puterea publică și principiul oportunității ………………………….. …………….. 47
2.1. Aspecte de drept comparat cu privire la relația legalitate – oportunitate ………………. 48
2.2. Relația legalitate – oportunitate în doctrina românească ………………………….. ………… 51
2.3. Stabilirea programului legislativ – creație a partidelor politice ………………………….. . 53
Capitolul 3. Studiu de caz ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 57
Capitolul 4. Concluzii ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………… 80
Bibliografie ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………………………. 84

3
Introducere

Churchill este de opinie că democrația este singura formă de guvernare care oferă
suficientă libertate pentru a nu se ajunge la dictatura însă și suficientă ordine pentru a nu se
ajunge la anarhie. Majoritatea statelor care au cunoscut dictatura au ales m ai apoi democrația,
asta după decenii de dictatură comunistă.
Acesta este și cazul statului nostru care, după evenimentele din decembrie 1989, a fost
pus în fața unei guvernări democratice bazate pe doua elemente văzute de unii contradictorii,
de alții ab solute – libertatea și egalitatea (în opinia lui Leslie Lipson, atunci când sunt supuse
unei logici extreme, cele doua elemente tind să treaca de la absolut, la contradictoriu).
România este, așadar, un stat democratic, membru al Uniunii Europene, care par ticipă,
într-un context globalizat, ca subiect activ și pasiv la modificarea relațiilor sociale în funcție
de factori i economici, politici, s ociali, culturali etc.
În acest cadru , s-au evidențiat diverse preocupări ale cercetătorilor în ceea ce privește
rolul statului, precum și referitor la modul în care o societate trebuie guvernată , dar și la
capacitatea guvernelor de a oferi soluții problemelor venite din partea soci etății și la
importanța legilor pentru evoluția societății.
Modificările cu privire la modul în care autoritatea își exercită funcțiile, a făcut ca
absența controlului guvernamental instituit prin conceptul de politică de „laissez faire” să nu
mai fie în concordanță cu nevoile societății, fiind nevoie de o evoluț ie rapidă în gândire si de
o creștere a rolului guvernului în direcționarea economiei, contrar concepțiilor din perioada
antebelică.
Transformarea apărută la nivelul guvernării din România a fost cauzată de procesele de
internaționalizare și de democratiza re, ele oferind un sprijin important în redefinirea identității
statale în perioada de tranziție. Noile provocări au vizat sferele de acțiune și organizare a
administrației publice, depășindu -se limitele organizaționale și fiind necesară interacțiunea lor
atât cu actorii proveniți din spațiul internațional dar și cu societatea civilă.
Schimbările majore au făcut posibilă trecerea de la un sistem centralizat, autoritar, rigid,
în care politicile se făceau într -un mod închis, la un sistem democratic, descentr alizat, bazat
pe participarea universală.

4
Pe fondul acestor transformări s -a renunțat la guvernarea tradițională în favoarea
guvernării democratice, preluată de acele sisteme unde democrația era în fapt și unde era
nevoie de un sistem decizional în care să existe mai mulți actori.
Trecerea de la guvernare la guvernanță implică renunțarea la concepția de organizare
monolitică, cu un proces de decizie pe verticală, de sus în jos, în favoarea unuia pe orizontală,
cu mulți actori implicați, diluându -se astfel r esponsabilitățile. Se pledează așadar pentru
principiul descentralizării , el reprezentând o cale importantă de îmbunătățire a eficienței și
performanței administrației, contribuind la transparentizarea activităților.
Aproape tot ce ne influențează viața so cială este guvernat de legi stabilite în urma unui
proces legislativ, fapt pentru care este foarte important ca fiecare cetățean să participe activ la
luarea deciziilor si să profite de șansa de a avea o influență.
Ch. Leveque consideră că legea este însăș i patria, poruncind fiecăruia din noi, în numele
său, să respecte viața, bunurile, libertatea, conștiința și credința fiecăruia, ca și a obștei în
general. Opinie susținută și de filozoful Montesquieu care afirmă că scopul legii este de a
înfăptui în socie tate, cel puțin în parte, ordinea morală.
Drept urmare, lucrarea își propune să analizeze întregul procesul de elaborare a legilor
prin evidențierea unor aspect e teoretice și practice, precum natura legilor, clasificarea legilor,
condițiile de valabilitate ale acestora, tehnica legislativă și rolul diferitelor instituții publice.
De asemenea, se prezintă trăsăturile principiului legalității atât în cadrul țării noastre, cât
și în cadrul altor state precum Germania și Franța, făcând trimitere la aspecte din dreptul
românesc și dreptul UE.
Lucrarea co nchide cu o analiză a decizie i a Curții Constituționale privind interzicerea
implicării D irecției Naționale Anticorupție în procesul adoptării ordo nanțelor de urgență,
analiză ce are la bază instrumente de cercetare calitative și care oferă bazei teoretice
prezentate o finalitate prin exemple clare de bune practici de la nivelul întregii societăți dar și
prin analiza unei probleme de actualitate din spațiul țării noastre referitoare la decizia
guvernanților privind punerea în aplicare a unei legi controversate.
În cadrul lucrării ne propunem că apelăm la metodele de cercetare știinfică consacrate,
respectiv metoda istorică, metoda comparativă și met oda socială. În cadrul primei meto de
vom face referire la originile noțiunii de lege și la izvoarele de drept, prin prezentarea mai
multor viziuni ale unor filozofi antici, precum Aristotel și Montesquieu, care au definit
asemnător noțiunea de lege , aprec ieri influențate, firește, de evoluția evenimentelor istorice cu
care aceștia au fost contemporani .

5
Metoda comparativă va ilustra elementele asemănătoare și diferențele dintre Români a,
Franța și Germania din punctul de vedere al legalității și al oportunității actelor normative. Ne
propunem să evidențiem că , atât în doctrina franceză, cât și în cea germană, problema
raportului dintre legalitate și oportunitate este privită din prisma practicii judiciare. Ne
propunem să demonstrăm, că deși în cazul R omâniei relația dintre cele două apare ca fiind
guvernată de o putere discreționară, cele două concepte de fapt nu se exclud, acestea asigură
cele mai bune condiții de emitere a unui act normativ.
De asemenea, metoda socială reliefează existența unei societăți ghidată după norme și în
cadrul căreia cetățenii dețin drepturi și obligații cetățenești stabilite prin lege și care sunt
respectate de întreaga societate.
Întrucât relevanța înțelegerii și st udierii legalității și oportunității în procesul elaborării
legilor este strâns legată de teoria democrației, consider că , prin ceea ce lucrarea își propune
să analizeze și să demonstreze , oferă o percepție rațională asupra modului de funcționare al
unei d emocrații, delimitând, conceptualizând și definind o serie de fenomene derivate din
cercetarea și înțelegerea unor cercetări complexe cu privire la apariția, existența și rolul
legilor în cadrul unui stat democratic.

6

Capitolul 1 . Premisele elaborării legilor

Secțiunea 1. Considera ții introductive
De-a lungul timpului, în cadrul societă ții a avut loc diferite schimbări sociale, politice
și economice, ceea ce a determinat apari ția unor norme și reguli de conduită de organizare a
comunită ții. Normarea rela țiilor sociale este esen țială în procesul de gestionare a puterii
publice, deoarece aceasta contribuie la desfă șurarea corectă a tuturor activită ților realizate de
către autorită țile și institu țiile publice ale statului și determi nă comportamentul civic al
cetățenilor. Cu alte cuvinte, dacă rela țiile sociale influen țează din interior conduita indivizilor,
atunci la nivelul organizării statului, normele juridice intervin pentru a regla din exterior
societatea. Cu alte cuvinte, legil e, în sens exhaustiv, sunt actele normative care au în
conținutul lor un set de norme care ghidează atât activită țile și atribu țiile organelor statului în
vederea executării lor corecte, cât și drepturile și obliga țiile cetă țenești.
Doctrina juridică ident ifică patru izvoare de drept1: izvoarele de drept scrise ( actele
normative ), izvoarele de drept nescrise (cutuma, norma socială), izvoarele de drept oficiale și
indiscutabile (legea) și izvoarele de drept neoficiale și discutabile (doctrina, jurispruden ța).Se
eviden țiază ideea că, no țiunea de izvor de drept face referire la faptul că „fiecare popor are în
mod necesar un drept pozitiv,care corespunde voin ței sale preponderente‖2 , fapt pentru care
sunt necesare modalită țile reale de manifestare a unei voin țe sociale.
Legea, ca formă evoluată a cutumelor3 apare la romani, ca un acord între magistrat și
popor (magistratul propune – rogat , poporul acceptă – iubet , propunerea făcută), ulterior
aceasta valorificându -se în toate col țurile lumii. De exemplu, în Fra nța, Codul civil a apărut în
jurul anului 1800, și unifica circa 60 de cutume generale și 300 de cutume locale. Acesta a
„reprezentat unul din cele mai mari progrese ale științei și ale practici dreptului.‖4
Se eviden țiază două sensuri ale no țiunii de leg e; astfel, stricto sensu, legea reprezintă
„actul normativ emis de către Parlament, în conformitate cu normele de procedură stabilite de

1 Barac, L., Elemente de teor ia dreptului , Ediția a III -a, Editura C.H.Beck, București, 2013, p. 215.
2 Voicu, C., Teoria generală a dreptului , Editura Fundația România de mâine , București , 2014, p. 137.
3 Primele forme de drept nescrise sunt așa numitele ,,cutume‖, acestea „reprez intă reguli de conduită, exprimate
într-o formă orală și care se formează ca urmare a aplicării ei repetate, o vreme îndelungată într -o comunitate
umană.‖ În acest sens, Grigore Rădulescu, M. I., Teoria generală a dreptului , Ediția a II -a revăzută și adăug ită,
Editura Universul Juridic, București, 2014, p. 119.
4 Ibidem , p. 169.

7
Constitu ție și de regulamentele parlamentare‖5 și lato sensu , legea ,,evocă ideea de
obligativitate a normelor juridice , indiferent de autoritatea publică emitentă a unui act
normativ‖6. Aceste explica ții apreciem că trebuie în țelese în sensul că trebuie respectate de
către fiecare cetă țean și că nerespectarea lor va fi urmată de consecin țe.
În literatura de specialitate și în practica constitu țională se disting mai multe tipuri de
acte normative, cel mai des întâlnit dintre acestea fiind lege7.
Conform filozofului Aristotel, legea reprezintă „garan ția faptului că cetă țenii vor fi
onești unii cu al ții‖8. În consecin ță, ded ucem că omul, în calitatea sa de cetă țean, este
deținătorul drepturilor și al obliga țiilor cetă țenești, care sunt stabilite prin lege și care sunt
respectate de întreaga societate; prin urmare se eviden țiază rela țiile dintre cetă țeni, precum și
relațiile dintre cetă țeni și autorită țile publice.
Montesquieu apreciază că „în sens larg, legile sunt raporturile necesare, a șa cum ele
rezultă din natura lucrurilor‖. Cu alte cuvinte, apreciem că legile au evoluat pe întregul proces
al dezvoltării societă ții, fii nd influen țate de factorii sociali și economici care au contribuit la
elaborarea și adoptarea acestora.
Conform autoarei Lidia Barac „legea constituie actul normativ elaborat de organele
puterii de stat, care sunt desemnate cu acest scop‖9. De ducem faptul că elabo rarea și
adoptarea legii apar ține unei autorită ți competente ale cărei sarcini sunt atent stabilite.
De aceea și opinie este și Maria Irina Grigore Rădulescu, care sus ține că „legea este
actul normativ adoptat după o procedură specifică, de către or ganul legislativ al statului.‖10
În opinia lui Mircea Djuvana, ,,legea este o normă juridică generală cu caracter
obligatoriu și permanent,prescrisă de o autoritate publică de stat, eventual sub sanc țiunea
forței publice.‖11 Prin urmare, se eviden țiază ideea că legea stabile ște atât principiile de
organizare și func ționare ale unui stat, cât și drepturile, libertă țile și obliga țiile cetă țenilor.
În acela și sens, profesorul Nicolae Popa ilustrează responsabilitatea funcționarilor
publici afirmând faptul că „ac eștia trebuie să fie alături de cetă țeni și să contribuie la
respectarea legii fundamentale, asigurându -i acesteia suprema ția‖. În aceia și opinie, se sus ține

5 Vida, I., Legistică formală , Ediția a V -a revizuită și completată, Editura Universul Juridic, București, 2012, p.
36.
6 Ibidem , p. 36.
7Sunt mai multe tipuri de acte normative (decrete, ordonanțe ale guvernului, regulamente și ordine ale
ministerelor, decizii ale organelor administrative locale).
8 Popa, N., Eremia, M.C., Cristea, S., Teoria generală a dreptului , Editura All Beck, București, 2005, p. 179.
9 Barac, L., op.cit. , p. 217.
10 Grigore Rădulescu, M. I., op,cit. , p. 143.
11 Djuvana, M., Teoria generală a dreptului , Editura ALL Beck, București, 1995,p. 268 .

8
că func ționarii publici care nu respectă legile și care nu doresc existen ța Constitu ției trebuie
,,să fie împiedica ți de a se pricopsi de pe urma slujbelor pe care le ocupă.‖12
Într-o altă opinie, legea este ,,actul juridic, elaborat în conformitate cu Constitu ția,
potrivit unei proceduri prestabilite și care reglementează rela țiile sociale cele mai ge nerale și
cele mai importante.‖13 Cu privire la această defini ție, apreciem că legea nu numai
reglementează raporturile sociale, dar le și reglează, fiind tangen țială acestora; mai mult,
considerăm că atribu țiile legii, care se nasc din exteriorul rela țiilor interumane și care
ființează în interiorul acestora sunt caracteristicile care deosebesc legea de celelalte izvoare
ale dreptului. În sprijinul opiniei noastre, eviden țiem faptul că prin lege este stabilit sistemul
politic al unei societă ți, modul de exe rcitare a puterilor publice, forma și structura statului,
organizarea autorită ților statului,drepturile și libertă țile cetă țenești, infrac țiunile și pedepsele
ș.a. Cu alte cuvinte, legea este crea ția legiuitorului, dar este dedicată cetă țenilor.
În studiil e juridice recente se arată că legea are un loc fundamental în sistemul actelor
normative. Astfel, într -o opinie „legea este actul normativ elaborat de Parlament,organul
puterii legiu itoare, care exprimă voin ța și interesele alegătorilor‖14, alături de de crete,
ordonan țe și hotărâri ale guvernului, regulamente și ordine ale mini ștrilor, decizii ale
organelor administrative,precum și alte acte normative. În ceea ce ne prive ște, achiesăm la
această opinie tehnică întrucât conform Constitu ției României, legile sunt adoptate de către
Parlament. Potrivit art.61 alin. (1) din Legea noastră fundamentală, Parlamentul ,,este organul
reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării‖.
Prin urmare, este firesc ca adopt area legilor să impună ,,o procedură specifică‖, care să
aibă totdeauna caracter normativ15 și o competen ță de reglementare primară și originară.‖16
În concret, raporturile sociale trebuie să se identifice doar în con ținutul normativ al
legilor, și nu în ce l al altor acte normative. Sistemul actelor normative cuprinde17: Constitu ția,
legile și alte acte cu caracter normativ elaborate de Parlament, decretele prezi dențiale cu
caracter normativ, ordonan țele și hotărârile de Guvern și alte acte normative ce apar țin
organelor centrale și locale ale administra ției publice de stat.
Constitu ția este legea fundamentală a statului care ,,fixează regulile esen țiale de
organizare și func ționare a ordini î ntr-un stat‖18 fiind adoptată de către Parlament. Ea există în

12 Popa, N., Teoria generală a dreptului , Editura C.H.Beck, București, 2014, p. 88.
13 Deaconu, Șt., Instituții politi ce, Ediția a II -a, Editura C.H.Beck, 2015, București, p. 188.
14 Voicu, C., op cit. , p. 146.
15 Celelalte acte ale organelor executive pot avea caracter normativ sau caracter individual.
16 Voicu, C., op cit., p. 146.
17 Grigore Rădulescu, M. I., op.cit. , p. 143.
18 Voicu, C., op.cit., p. 146.

9
fiecar e stat indiferent de forma de guvernământ și reprezintă o bază a fundamentării statului
în care sunt prezentate principalele principii ale statului de drept, ce eviden țiază suprema ția și
obligativitatea acesteia.
Aceasta se situează pe primul loc în ier arhia actelor normative deoarece are o for ță
juridică superioară,reprezentând cel mai important izvor de drept19 fiind studiată de diver și
autori pe care îi vom prezenta ulterior.
Filozoful Leon Duguit consideră Constitu ția ca fiind ,,legea deasupra legilor‖,deoarece
se află în vârful tuturor actelor normative , formulează și eviden țiază valorile esen țiale într –
un spa țiu normativ,precum și induce convingerea că există o regulă de drept a puterii
publice superi oară tuturor celorlalte actelor normative.
De aceea și opinie este și Monica Vlad care „consideră că suprema ția legii izvoră ște
din suprema ția Constitu ției‖20, deducem ideea că legea fundamentală prin puterea ei este
superioară celorlalte acte normative fiind prioritară în interiorul statului.
Drept urmare, Constitu ția, ca lege fundamentală are drept obiective: reglementarea
principiilor fundamentale de organizare și func ționare a statului, a drepturilor, libertă țile și
obligațiilor cetă țenești, precum și separarea puterilor statului și a organelor acestuia. De
asemenea, con ținutul celorlalte acte normative trebuie să fie conform cu legea fundamentală,
să respecte procedurile legislative și să se su bordoneze acesteia.
O categorie de legi este reprezentată de legile constitu ționale sunt „situate în vârful
ierarhiei legilor, fiind astfel supraordonate în raport cu legile organice,cu cele ordinarea și cu
alte acte normative‖21 și în cadrul cărora sunt incluse Constitu ția și legile de revizuire al e
acesteia, fiind adop tate cu majoritate calificată de două treimi. Profesorul Ioan Vida observă
că legile constitu ționale ,,sunt supuse unui dublu control de constitu ționalitate și sunt
definitive numai după aprobarea lor prin referendum, nefiind supuse promulgării.‖22
În ceea ce prive ște procedura de revizuire sunt expres prevăzute în art.152 alin. (1) și
(2) domeniile de activitate, de asemenea Constitu ția nu poate fi revizuită pe durata stării de
asediu sau a stării de urgen ță și nici în timp de război, aș a cum este prevăzut la art.15 alin. (3).
Legile de revizuire ale Constitu ției pot avea ca obiect modificarea, completarea sau abrogarea
unor dispozi ții constitu ționale și sunt realizate după proceduri speciale stabilite în cadrul legii
fundamentale.

19 Georgescu, N., Mihăilescu, M., Drept constituțional și instituții politice , Editura Moroșan , București, 2009,
p. 37.
20 Vlad, M., Drept constituțional și instituții politice , Editura ANCO L.T.D, 2007, Comănești, p. 19 3.
21 Vida, I., op.cit., p. 40.
22 Ibidem, p. 40.

10
O altă categori e de legi sunt legile organice , acestea sunt considerate de către ca fiind
„prelungiri ale dispozi țiilor constitu ționale și care, garantând aplicarea dispozi țiilor Legii
fundamentale‖23 și sunt situate între Constitu ție și legile ordinare , fiind adoptate cu o
majoritate absolută. Acestea sunt „delimitate formal de celelalte legi printr -un cvorum sporit
de adoptare‖24, în sensul că acestea sunt specifice unor anumite domenii de activitate și nu pot
interveni decât în materiile limitativ enumerate de Constitu ția României.
Potrivit art.73 alin. (3) din Constitu ție, prin legi organice se reglementează:
a) sistemul electoral; organizarea și func ționarea Autorită ții Electorale Permanente;
b) organizarea, func ționarea și finan țarea partidelor politice;
c) statutul deputa ților și al senatorilor, stabilirea indemniza ției și a celorlalte drepturi ale
acestora;
d) organizarea și desfășurarea referendumului;
e) organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării;
f) regimul stării de mobilizare par țială sau totală a for țelor armate și al stării de război;
g) regimul stării de asediu și al stării de urgen ță;
h) infrac țiunile, pedepsele și regimul executării acestora;
i) acordarea amnistiei sau a gra țierii colective;
j) statutul func ționarilor publici;
k) contenciosul administrativ;
l) organ izarea și func ționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instan țelor
judecătorești, a Ministerului Public și a Cur ții de Conturi;
m) regimul juridic general al proprietă ții și al moștenirii;
n) organizarea generală a învă țământului;
o) organizarea administra ției publice locale, a teritoriului, precum și regimul general
privind autonomia locală;
p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protec ția
socială;
q) statutul minorită ților na ționale din România;
r) regimul general al cultelor;
s) celelalte domenii pentru care în Constitu ție se prevede adoptarea de legi organice.
Astfel, legile organice se situează pe o treaptă inferioară Constitu ției și a legilor
constitu ționale, dar pe o treaptă superioară fa ță de legile ordinare și de alte acte normative.

23 Ibidem , p. 40
24 Voicu, C., op.cit., p. 146.

11
O ultimă categorie de legi este reprezentată de legile ordinare care „intervin în alte
materii decât cele rezervate legilor constitu ționale sau organice‖25, deoarece con ținutul lor
vizează diverse raporturile sociale sau grupurile sociale indif erent de impor tanța sau
generalitatea lor. Sunt adoptate cu o majoritate simplă de voturi și care respectă procedurile
stabilite de legea fundamentală . În categoria acestor legi sunt incluse codurile , fiind
considerate drept legi de sinteză (Codul mun cii, Codul penal, Codul silvic, Coduri de
procedură, etc.) care grupează și sistematizează reglementări specifice unui domeniu de
activitate și legile speciale.
În func ție de sfera de aplicare, legile se clasifică astfel26: legi generale, legi speciale și
legi excep ționale. Legile generale vizează un drept comun într -un anumit domeniu aplicabil
vieții sociale; legile speciale reglementează in mod particular anumite rela ții și se aplică doar
domeniului pe care îl reglementează și legile excep ționale, au caracter excep țional ,adoptate
în situa ții excep ționale (calamită ții naturale, război, revolu ții).
Aceste legi sunt inferioare legilor constitu ționale și legilor organice, iar în cazul în
care o lege ordinară contrazice o lege organică, ea va fi considerat ă ca fiind contrară
Constitu ției. Se ilustrează o deosebire între ultimele categorii de legi, astfel, „între legile
organice și cele ordinare nu există o ierarhie,în sensul că cele ordinare trebuie să se
conformeze celor organice, însă toate legile trebuie elaborate și adoptate conform
Constitu ției.‖27 De asemenea,celelalte acte normative adoptate de către alte organe executive
trebuie să se subordoneze legilor, deoarece sunt elaborate pentru a contribui la executarea
acestora.
Pe lângă aceste trei categorii de legi mai sunt identificate și alte legi,precum : legile de
aderare la Uniunea Europeană și la Tratatul Atlanticului de Nord ( N.A.T.O), dar și alte
conven ții,tratate și acorduri semnate și ratificate conform unor proceduri stabilite. În cazul în
care v a exista un conflict între prevederile unui tratat inclus în dreptul intern și legea emisă
ulterior, va prevala tratatul,deoarece dreptul Uniunii Europene este prioritar în cadrul fiecărui
stat membru al Uniunii Europene. De asemenea, „prevederile legii de aderare la tratatele
constitutive ale Uniunii Europene sunt într -o mare măsură de natură constitu țională,deoarece
ele, de și nu modifică expres Constitu ția României,fac acest lucru în mod tacit.‖28.
În urma realizării numeroaselor tratate, conven ții și acor duri, „legea de revizuire a
Constitu ției a introdus în Legea fundamentală o nouă categorie de legi ordinare, care se

25 Vida, I., op.cit. , p. 43.
26 Grigore Rădulescu, M. I., op.cit. , p. 146.
27 Voicu, C., op.cit., p. 146.
28 Vida, I., op.cit. , p. 44.

12
adoptă în ședință comună a Camerelor, cu o majoritate de două treimi‖29 , și drept efect
diversele oportunită ți ce pot exista în cadrul stru cturilor euro -atlantice.
Constituirea Uniunii Europene a însemnat aderarea mai multor state la aceasta, prin
urmare, la 1 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene. Calitatea de
stat membru implică atât drepturi cât și obliga ții, toa te acestea acestea derivă din tratatele și
legisla ția adoptate de Uniunea Europeană de la înfiin țare până în prezent, la fel ca în cazul
oricărui alt stat membru al Uniunii Europene.‖30
Diversitatea și complexitatea Uniunii Europene a condus la analizarea aprofundată a
acesteia, deoarece ea „constituie, prin caracterul său absolut unic pe scena rela țiilor
interna ționale și prin întrepătrunderea dintre drept și politică, un obiect de studiu deosebit de
interesant nu doar pentru științele juridice,ci și pent ru științele politice. ‖31
Considerăm că aderarea României la Un iunea Europeană a avut avantaje, atât în ceea
ce prive ște domeniul economic prin existen ța mai mul tor resurse financiare, cât și în domeniul
legislativ prin constituirea unor cadrul legislativ stabil,care presupune stabilirea unor metode
și tehnici comune tuturor statelor membre Uniunii Europene și la posibilitatea participării la
procesul decizional din cadrul acesteia. Costurile ridicate în ceea ce prive ște protec ția
mediului înconjurător a reprezentat un dezavantaj al aderării deoarece agen ții economici au
fost nevoi ți să îndeplinească standardele europene prin îmbunătă țirea,modernizarea și
conservarea resurselor naturale.
În ce ea ce prive ște domeniul legislativ, „dreptul european este format din legisla ția
primară și cea secundară.‖32 Apreciem aderarea României la Uniunea Europe ană ca un pas
esențial în politica statului, aceasta fiind obligată să respecte dreptul UE ,deoarece ad eziunea
impune respectarea unor drepturi și obliga ții stabilite în cadrul acesteia și aplicabile tuturor
statelor membre, iar nerespectarea acestora poate avea ca efect plata unor amenzi sau
despăgubiri.
Prin urmare „tratatele (legisla ția primară) reprezin tă normele care stau la baza tuturor
acțiunilor Uniunii, iar legisla ția secundară,include regulamentele, directivele și deciziile,
derivă din principiile și obiectivele stabilite prin tratate.‖33

29 Ibidem , p. 45.
30 În acest sens a se vedea istoricul relațiilor dintre România și UE la pagina web: https://europa.eu/european –
union/law_ro , accesat la data de 07.03.2017, ora 20:23
31 Gorning, G., Rusu, I. E., Drept ul Uniunii Europene , Ediția a II -a, Editura C.H.Beck, 2007, p. 25.
32 În acest sens, a se vedea istoricul relațiilor dintre România și UE la pagina web: https://europa.eu/european –
union/law_ro , accesat la data de 07.03.2017, ora 21:00
33 În acest sens a se vedea istoricul relațiilor dintre România și UE la pagina web: https://europa.eu/european –
union/law_ro ,accesat la data de 07.03.2017 ,ora 21:00

13
Dreptul Uniunii Europene identifică și stabile ște două catego rii : dreptul primar34 și
dreptul secundar, care vizează ordinea în spa țiul public european și sunt aplicabile și
obligatorii pentru toate statele membre.
După cum afirmă mai mul ți autori35 dreptul UE sau dreptul comunitar este calificat
unanim ca fiind o sp ecie sui-generis a dreptului general comparativ cu dreptul european care
„reprezintă totalitatea normelor juridice care au rolul de a reglementa activitatea tuturor
institu țiilor UE, ac țiunile realizate de ace stea și politicile pe care le întreprind,precum și
acțiunile specifice ale statelor membre.‖36
Tratatele și conven țiile interna ționale semnate de către România au aceea și for ță
juridică ca legea, urmare a aderării la UE. Statele membre din cadrul Uniunii Europen e au
inițiat un drept comunitar , acesta are „caracter de ordine juridică ; acestea reprezintă un
ansamblu organizat și structurat de norme juridice având propriile sale izvoare.‖37 Normele
comunitare „nu se confundă, nu se suprapun și nu se identifică cu cele na ționale, iar
judecătorii na ționali sunt obliga ții să le aplice cu prevalen ță față de cele din dreptul intern.‖38
Există un raport de netăgăduit între legile interne și dreptul UE, reglementat de către
Constitu ție. Art.11 alin. (1) prevede următoarele : „Statul român se obligă să îndeplinească
întocmai și cu bună -credin ță obliga țiile ce -i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele
ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.(3) În cazul în care un tratat
la care Româ nia urmează să devină parte cuprinde dispozi ții contrare Constitu ției, ratificarea
lui poate avea loc numai după revizuirea Constitu ției.‖ Prevederile acestui articol eviden țiază
faptul că, tratatele interna ționale sunt parte integrată în sistemul politic al statului, acestea au o
poziție superioară fa ță de legile interne, sunt obligatorii pentru toate statele având acela și titlu
ca și legile. Tratele „trebuie să fie conforme cu Constitu ția pentru a putea fi ratificate,ceea ce
implică faptul că, în cazul în care cuprind dispozi ții contrare Constitu ției,nu pot fi ratificate
decât în urma revizuirii acesteia.‖39
Aderarea la Uniunea Europeană impune anumite condi ții , astfel „statelor membre le
este interzisă orice ac țiune legislativă,prin intermediul căreia se pot relua în dreptul intern

34 Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE),
35 Costache. G., et. al., Introducere în dreptul european , Editura Fundației România de mâine, București, 2010,
p. 53.
36 Ibidem, p. 53.
37 Viziteu, M., Stancu, R., Drept European General , Editura Fundația România Mare, București, 2015, p. 166.
38 Ibidem , p. 165.
39 Dănișor, D.C., Dogaru, I., Dănișor, G., Teoria generală a dreptului , Ediția a II -a, Editura C.H.Beck,
Bucuresti, 2008, p. 203.

14
prevederi ale regulamentelor comunitare,orice asemănare între normele na ționale și
dispozi țiile unui regulament fiind strict interzise.‖40
Conform art.20 din Constitu ția României, „(1) Dispozi țiile constitu ționale privind
drepturile și libertă țile cetă țenilor vor fi interpretate și aplicate în concordan ță cu Declara ția
Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte.
(2) Dacă există neconcordan țe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale
ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările
interna ționale, cu excep ția cazului în care Constitu ția sau legile interne con țin dispozi ții mai
favorabile.‖
Considerăm că tratatele au o putere supraconstitu țională, în sensul că „legea
fundamentală trebuie în țeleasă în sensul tratatelor, și nu tratatele în sensul Constitu ției‖41,
acest lucru este o urmare a aderării la structurile interna ționale care impun un set de reguli și
normelor ce trebuie respectate de către statele membre .
În ceea ce prive ște raportul dintre legile interne și dreptul UE primează aplicarea
dreptului Uniunii Europene, deoarece, conform art. 149 alin. (2) din Constitu ția României
„ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și
celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa ță de dispozi țiile
contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor a ctului de aderare.‖
Conform defini ției autorului Cătălin Andru ș42 dreptul UE reprezintă ansamblul de
norme juridice cuprinse în tratatele Comunită ților europene,ale Uniunii Europene și a
celorlalte institu ții comunitare competente având aplicabilitate direc tă și imediată în or dinea
juridică a statelor. Deducem faptul că, dreptul UE este prioritar dreptului intern, iar elaborarea
legilor interne se realizează în concordan ță cu prevederile tratatelor semnate de către
România.
Acest fapt se datorează obiectulu i și subiec ților dreptului UE, deoarece „obiectul este
format din raporturi juridice încheiate cu statele membre și subiec ții sunt reprezenta ți de: UE,
institu ții europene,state membre și persoane fizice și juridice participante la raporturile
juridice spe cifice dreptului UE.‖43

40 G. Costache, op.cit ., p. 53.
41 Dănișor, D.C., Dogaru, I., Dănișor, G., op.cit. , p. 203.
42 Andruș, C., Dreptul Uniunii Europene , Ediția a II -a, Editura SITECH, Craiova, 2014, p. 17.
43 Ibidem , p. 18.

15
Secțiunea a 2 -a. Condițiile de valabilitate a legii în dreptul intern
De-a lungul timpului, literatura de specialitate a analizat și a definit criteriile de
procedură și de tehnică legislativă pentru crearea legii. Asupra acestor evolu ții, în doctrina
recentă s -au analizat ,,condi țiile de legalitate, atât pe plan na țional cât și interna țional
(european)‖ 44 și s-a constat, o largă varietate de idei, atât cu privire la con ținutul acestora, cât
mai ales la modul lor de abordare.‖45
În procesul de ini țiere al legilor trebuie îndeplinite o serie de condi ții de valabilitate,
acestea asigurând constitu ționalitatea. Astfel, legea trebuie să îndeplinească aceste reguli
pentru a fi legală și conformă cu normele impuse. În acest sens, a fost creat un cadru
legislativ prin adoptarea Legii 24/2000 privind normele de tehnică legislativă46 pentru
elaborarea actelor normative,care define ște modalită țile și condi țiile de valabilitate ale tuturor
actelor normative.
Activitatea de legiferare, conform Legii nr. 24/2000 art.1 alin. (3) „reprezintă
principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurând instrumentele necesare
pentru punerea în aplicare a solu țiilor de dezvoltare economică și socială, precum și pentru
exercitarea autorită ții publice‖
În literatura de specialitate se apreciază că există o diferen ță între tehnica juridică și
tehnica legislativă pentru elaborarea legilor. Pe de o parte, se arată că, ,,tehnica juridică
cuprinde ansamblul de mijloace, procedee și artificii prin c are necesită țile vie ții sociale capătă
formă juridică‖47. Pe de altă parte, ,,tehnica legislativă reprezintă ansamblul metodelor și
procedurilor menite să asigure o formă corespunzătoare con ținutului (substan ței)
reglementărilor juridice.‖48
În opinia noastră, tehnica juridică și tehnica legislativă se suprapun, deoarece tehnica
legislativă reprezintă o parte a tehnicii juridice fiind alcătuită din mijloace , care are rolul de a
asigura o formă corespunză toare con ținutului actului.
Pentru asigurarea le galită ții actelor normative trebuie îndeplinite condi țiile de
procedură și condi țiile de fond și de formă, iar în cazul nerespectării acestora actul normativ
este lovit de nulitate absolută sau relativă.

44 Lazăr, R. A., Legalitatea actului administrativ , Editura All Beck, Bucuresti, 2004, p. 90.
45 Ibidem, p. 90.
46 Legea nr. 24/2000, republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 21 aprilie 2010.
47 Dănișor, D.C., Dogaru, I., Dănișor, G., op.cit , p. 219.
48 Popa, N., op.cit. , p. 221.

16
2.1. Condiții de fond și formă

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 ,,Tehnica legislativă asigură
sistematizarea, unificarea și coordonarea legisla ției, precum și con ținutul și forma juridică
adecvate pentru fiecare act normativ‖ . Conform, alin. (2) ale aceleia și legi ,,normele de
tehnica legislativă definesc păr țile constitutive ale actului normativ, structura, forma și modul
de sistematizare a con ținutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea,
abrogarea, publicarea și republicarea actelor normative, precum și limb ajul și stilul actului
normativ‖49.
Prin urmare, apreciem că se impun condi țiile de fond pentru că acestea sunt necesare
pentru asigurarea legalită ții legii și sunt strict legate de competen țele autorită ților
administrative care adoptă sau emit actul. Comp etența acestora a fost definită ca fiind „dreptul
și totodată obliga ția prevăzută de a duce o anumită activitate, adică de a fi în acest scop
subiect în diferite raporturi juridice‖50. Cu alte cuvinte, se în țelege faptul că, autorită țile au
competen ță deter minată și stabilită prin Constitu ție fiind astfel, subiecte în cadrul diferitelor
raporturi juridice.
De asemenea , doctrina distinge între compe tență și capacitatea organelor
administrative, deoarece capacitatea nu se identifică cu capacitatea.51 În concret , capacitatea
este „proprie numai organelor administrative, în timp ce competen ța o au atât cele
administrative, cât și structurile lor organizatorice și func ționale‖52. O altă deosebire este
legată de modalitatea de ac țiune , prin urmare, capacitatea are ,,posibilitatea de a ac ționa în
nume propriu, pe când competen ța nu are o astfel de independen ță‖53. În ceea ce prive ște
capacitatea, sarcinile nu sunt transmisibile comparativ cu capacitatea, în cadrul căreia
atribu țiile pot fi delegate altor organe sau pe rsoane administrative.
Drept urmare, legea trebuie emisă de către autoritatea competentă, respectiv
Parlamentul, în limitele prevăzute de Constitu ție având un caracter permanent și obligatoriu.
În ceea ce privește domeniul de activitate ce urmează a fi reg lementat, aceasta este adoptată în
conformitate cu acesta asigurând legalitatea.
Pe de altă parte, condi țiile de formă sunt complementare condi țiilor de fond și
contribuie la legalitatea și conformitatea actului. Men ționăm că acestea se referă la strict la

49 Legea nr. 24/20 00, republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 21 aprilie 2010.
50 Lazăr, R. A., op.cit. , p. 105.
51 Alexandru, I., Cărăușan, M. V., Bucur, S., Drept Administrativ , Ediția a III -a, Editura Universul Juridic,
București, 2009, p. 312.
52 Ibidem , p. 312.
53 Ibidem , p. 312.

17
forma actului normativ. În opinia noastră, forma scrisă a actelor este importantă din
perspectiva legalită ții, dar și din alte diferite motive esen țiale, precum : cunoa șterea exactă a
conținutului actului normativ, constituie existen ța unui element probat or în cazul unui litigiu,
dar și asigură cele mai optime condi ții pentru realizarea controlului asupra legalită ții actului
ș.a.
În doctrina administrativă se apreciază că ,,forma scrisă reprezintă o condi ție de
valabilitate a actului, ea fiind impusă ad va liditatem și nu ad probationem ‖54. Un exemplu în
acest sens, reiese din art.13 din Constitu ție, care statuează că „în România, limb a oficială este
limba română‖. Rezultă, astfel, că limba de redactare a actului este limba română. De
asemenea, se precizează atât în Constitu ția României , cât și în Legea nr.215/200155 faptul că,
în unită țile administrativ teritoriale în cadrul cărora cetă țenii apar țin unei minorită ții cu o
pondere mai mare de 20%, actele normative sunt redactate în limba maternă a cetă țenilor ce
aparțin acelei minorită ți.
Conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, motivarea acestora se realizează în func ție de au toritatea emitentă, prin
urmare , în cazul hotărârilor și al ordonan țelor Gu vernului aceasta se face prin note de
fundamentare, iar în cazul celorlalte acte normative prin referate.56
În ceea ce prive ște actele cu ca racter normativ, acestea îmbracă numai forma scrisă,
deoarece se impune publicarea lor în vederea producerii efectelo r juridice, comparativ cu
actele cu caracter individual care pot îmbrăca și forma orală.
Obligativitatea este precizată în Legea nr. 52/2003 privind transparen ța decizională în
administra ția publică, în art. 3, lit . (e) „obliga ția autorită ților administra ției publice de a
informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la
luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice‖57, astfel cetă țenii pot
participa activ la via ța politică prin posibilitate a consultării diferitelor proiecte de acte
normative, acestea fiind publicate atât în Monitorul Oficial, cât și pe site -ul autorită ților
administrative.
Evolu ția tehnologică a avut un impact puternic asupra transmiterii informa ției publice,
dacă ini țial pr edomina folosirea hârtiei, ca mijloc de publicare, acum aceasta a fost înlocuită
cu mijloace electronice, precum (fax, email,internet), care facilitează accesul cetă țenilor la

54 Ibidem , p. 312.
55 Legea nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.
56 Legea nr. 24/2000 , republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 21 aprilie 2010.
57 Legea nr. 52 /2003, republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 749/2013.

18
informa ții publice. Drept urmare, condi țiile de fond și de formă sunt obligatori i de îndeplinit
în redactarea actelor normative asigur ându-le acestora legalitatea.

2.2. Condiții de procedură

Tehnica legislativă impune și condi ții de procedură specifice pentru elaborarea
proiectelor normative. În acest sens, se impune să men ționăm că nu ne referim la condi țiile
procedurale specifice dreptului procedural civil sau penal, ci la o procedură particulară,
respectiv procedura legislativă parlamentară. Astfel, în doctrină se apreciază că ,,procedura
legislativă parlamentară cuprinde totali tatea regulilor pentru pregătirea dezbaterii, dezbaterea
și votarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în Parlament‖58. Procedura
legislativă cuprinde reguli de elaborare, de adoptare și de publicare a actelor contribuind la
legalitatea acestora.
Drept urmare,condi țiile de procedură sunt încadrate ca fiind condi ții de valabiliate ale
actelor normative, acestea sunt importante în vederea func ționării statului și presupun o serie
de etape procedurale necesare implementării actelor normati ve. În cele urmează vom analiza
procedura legislativă ordinară, aceasta a nu se confunda cu procedura legislativă specială.
Etapele procedurii legislative ordinare sunt următoarele:
1. Inițiativa legislativă;
2. Sesizarea Camerelor;
3. Examinarea și avizarea proiectelor de lege și a propunerilor legislative în cadrul
comisiilor permanente;
4. Dezbaterea în plen;
5. Votarea legii;
6. Exercitarea controlului de constitu ționalitate;
7. Promulgarea legii.
Inițiativa legisl ativă este prima etapă a procedurii legislative și apar ține Guvernului,
parlamentarilor și cetă țenilor. Potrivit art.74 alin. (1) din Constitu ție ,,ini țiativa legislativă
aparține, după caz, Guvernului, deputa ților, senatorilor sau unui număr de cel pu țin 100.00 0
de cetă țeni cu drept de vot. Cetă țenii care își manifestă dreptul la ini țiativă legislativă trebuie
să provină din cel pu țin un sfert din jude țele țării, iar în fiecare din aceste jude țe, respectiv în

58 Deaconu, Șt., op.cit., p. 190.

19
municipiul București, trebuie să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul
acestei ini țiative‖.
Inițiativele legislative poartă diferite denumiri în func ție de ini țiatorul lor, astfel
„inițiativele legislative propuse de către Guvern poartă denumirea de proiect de lege, iar
inițiativele care aparțin senatorilor,deputa ților și cetă țenilor poartă denumirea de propuneri
legislative‖59. Inițiativa cetă țenească a fost sus ținută și de existen ța unui cad rul legal prin
adoptarea Legii nr. 189/1999 privind ini țiativa legislativă cetă țenească și a prevederilor
Constitu ției. Inițiativele cetă țenilor sunt condi ționate prin prevederile art. 74 alin.(1) din
Constitu ția Româ niei care precizează faptul că „ inițiativa legislativă apar ține unui număr de
100.000 de cetă țeni cu drept de vot‖.
Cetățenii care au dreptul la ini țiativă legislativă „trebuie să provină din cel pu țin un sfert
din jude țele țării, iar în fiecare din aceste jude țe, respectiv în municipiul București, trebuie să
fie înregistrate cel pu țin 5.000 de semnături în sprijinul acestei ini țiative‖. Se precizează de
asemenea , domeniile în care cetă țenii nu pot ini ția proiecte de legi: „ nu pot face obiectul
inițiativei legislative a cetă țenilor problemele fiscale, cele cu caracter interna țional, amnistia și
grațierea‖.
Guvernul, ca subiect cu dre pt de ini țiativă legislativă , își exercită acest drept conform
Constitu ției, art. 74 alin. (3) „prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă
să îl adopte, ca primă Cameră sesizată‖. Iar deputa ții, senatorii și cetă țenii „pot prezenta
propunerile legislative numai în forma cerută pentru proiectele de lege [art. 74 alin. (3) și (4)
din Constitu ție], acestea se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la înregistrare‖60.
Proiectele de legi sunt ,,elaborate de către aut orități competente să le ini țieze, se
redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice și sunt supuse spre adoptare,însă
însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare‖61.
Există și o situa ție specială, cea a i nițiativei de revizuire a legii fundamentale.
Conform art. 150 alin. (1) din Constitu ția României „revizuirea Constitu ției poate fi ini țiată
de Președintele României la propunerea Guvernului, de cel pu țin o pătrime din numărul
deputa ților sau al senatoril or, precum și de cel pu țin 500.000 de cetă țeni cu drept de vot.‖
Cetățenii „trebuie să provină din cel pu țin jumătate din jude țele țării, iar în fiecare din aceste
județe sau în municipiul București trebuie să fie înregistrate cel pu țin 20.000 de semnături în
sprijinul acestei ini țiative.‖

59 Ibidem , p. 192.
60 Ibidem , p. 192.
61 Rusu, I., Instituții politice , Editura Univeristății din Pitești, Pitești, 2010, p. 65.

20
Sesizarea Camerelor este cea de a doua etapă a procedurii și presupune împăr țirea
celor două camere în: cameră decizională și cameră de reflec ție. Conform art. 75 din
Constitu ția României, „Camera Deputa ților se pronun ță în calitate de primă Cameră sesizată
asupra proiectelor de legi și propunerilor legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor
acorduri interna ționale și a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestora, precum și
asupra anumitor proiecte d e legi organice, enumerate expres și limitativ de Constitu ție.‖
În anumite domenii de activitate, atât Camera Deputa ților, cât și Senatul pot fi pe rând:
cameră decizională și cameră de reflec ție, iar aceste domenii sunt prevăzute în articolele
Constitu ției Românei. Astfel, „p entru proiectele de legi și propunerile legislative de nivelul
legilor ordinare, altele decât cele care privesc tratatele, acordurile interna ționale și măsurile
legislative ce rezultă din aplicarea acestora , precum și pentru proiect ele de legi organice,
altele decât cele prevăzute de art.75 alin. (1) din Constitu ție, Camera Deputa ților se pronun ță
în calitate de Cameră decizională.‖
Se prevede și un termen legal al camerei decizionale ( Camera Deputa ților), acesta este
diferit în fun cție de actul normativ, astfel, în cazul unor proiecte sau propuneri termenul este
45 de zile, în cazul codurilor sau a altor legi mai complexe este de 60 de zile, iar pentru legile
de aprobare a urgen țelor este de 30 de zile. În cazul în care termenul leg al a fost depă șit, se
consideră ca proiectul sau propunerea au fost adoptate, ulterior sunt trimise Senatului care le
dezbate și le adoptă.
Examinarea și avizarea proiectelor de lege și a propunerilor legislative în cadrul
comisiilor permanente este cea de a treia etapă și presupune implicarea unor comisii
permanente ale Parlamentului care examinează propunerile și proiectele în vederea elaborării
unor rapoarte și avize . Prin urmare, „Comisiile permanente pot efectua anchete parlamentare
și pot solicita rapoarte,informa ții și documente de la autorită țile publice a căror activitate intră
în sfera lor de competen ță.‖62
Potrivit Legii nr. 173/ 2003 pentru înfiin țarea, organizarea și func ționarea Consiliului
Legislativ, rezultă fap tul că acesta este un organ c onsultativ al Parlamentului care avizează
proiectele de legi „Consiliul Legislativ, organ consultativ de specialitate al Parlamentului,
care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării
întregii legisla ții și ține eviden ța oficială a legisla ției României‖ . De asemenea, art . 3 alin. (3)
din lege prevede că „proiectele de legi și propunerile legislative se supun dezbaterii
Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ‖ .

62 Ibidem , p. 194.

21
De asemenea, examinarea proiectelor și a propunerilor legislative „se face atât de
camera sesizată,cât și de la cererea unei alte comisii care se consideră competentă‖63. În ceea
ce privesc ședințele comisiilor, acestea sunt î nchise, adică nu sunt publice, cetățenii nu pot
participa la acestea , însă pot participa parlamentari din alte comisii, dar fără drept de vot.
Cu privire modalitatea de realizare a acestei etape trebuie precizat faptul că acesta „se
realizează pe baza textului ini țiativei legislative cu care Camera este sesizată, a avizelor
primite de la celelalte comisii,precum și a amendamentelor propuse de parlamentari‖64.
Modificările aduse trebuie să fie în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din
Legea nr. 73/1993 , iar în cazul în care avizul nu este dat la termenul prev ăzut de art. 31 din
Regulamentul de or ganizare și func ționare a Consiliului Legisl ativ, nu împiedică desfă șurarea
procedurii legislative.
Avizul reprezintă opinia solicitată de către autoritatea competentă să emite sau să
adopte un act normativ al unei alte autorită ți, cu privire la legalitatea și/sau oportunitatea
emiterii/adoptării actului pr opriu -zis, respectiv la con ținutul acestuia. De asemenea,
amendamentele adăugate sunt și acestea avizate, doar de către o singura persoană și anume de
către pre ședintele camerei sesizate doar dacă acesta solic ită o cerere..
Avizarea examinărilor se realizează de către comisia permanentă sesizată, ulterior dacă
este necesar și de către o altă comisie, iar la redactarea raportului comisia va ține cont de
avizele celor lalte comisii.
Raportul „cuprinde propunerile motivate cu privire la adoptarea sau,după
caz,modificare ori respingerea proiectului sau a propunerii examinate‖65 fiind înaintat
Biroului permanent. În situa ții excep ționale „la cererea Guvernului sau a Biroulu i permanent,
a grupurilor parlamentare sau a comisiilor permanente, Parlamentul poate adopta proiectele
sau propunerile legislative în procedură de urgen ță.‖66
Dezbaterea în plen se realize ază imediat și succesiv după examinarea și avizarea
proiectelor de legi sau a propunerilor legislative și presupune două faze : dezbaterea generală
și de dezbaterea pe articole.
În cadrul primei etape sunt incluse motivările politicile ale grupurilor parlamentare cu
privire la proiectul sau propunerea legislativă. Aceasta este „precedată de către de prezentarea
de către ini țiator a motivelor ce au determinat promovarea proiectului de lege și se încheie cu

63 Ibidem , p. 69.
64 Deaconu, Șt. , op.cit. , p. 195.
65 Rusu, I., op.cit. , p. 69.
66 Deaconu, Șt., op.cit. , p. 196.

22
prezentarea punctului de vedere al ini țiatorului proiectului de lege sau a propunerii
legislative.‖67
Dezbaterea generală este prezentată atât de către ini țiator, cât și reprezentantul
acestuia, iar scopul acesteia vizează clarificarea unor aspecte prevăzute în proiect sau
propunere legislativă. Este obligatoriu participarea unui membru al Guv ernului „care poate
lua cuvântul în orice fază a dezbaterii sau ori de câte ori este solicitată.‖68
Dezbaterea pe articole este cea de a doua etapă și se realizează după dezbaterea
generală și în cazul în care con ținutul propunerii sau proiectului este modi ficat sau completat.
În cadrul acesteia senatorii, deputa ți precum și reprezentantul Guvernului î și pot exprima
opinia și pot pune în discu ție amendamentele aduse. Plenul Camerei „se pronun ță prin vot
asupra fiecărui amend ament, în afară de cazul în care , prin adoptarea unui, se exclude
acceptarea celorlalte‖69, astfel textele amendate sunt supuse votului.
Votarea legii este reprezentat de votul parlamentarilor, acesta poate fi deschis sau
secret. Votul deschis se exercită prin patru moduri: prin ridicare de mâini, prin ridicare în
picioare,prin apel nominal sau în mod electronic, iar votul secret se realizează prin trei
metode: prin buletine de vot, prin bile sau în mod electronic.
Pentru a deveni lege, un proiect sau o propunere trebuie să ob țină o majorita te de
voturi. Majoritatea poate fi: majoritate simplă, majoritate absolută și majoritate calificată.
În momentul în care Camera sesizată aprobă un proiect sau o propunere cu votul
majorită ții prevăzute în Constitu ție, acesta se transformă în lege.Votul este sus ținut de un
cvorum legal și care „reprezintă numărul minim de parlamentari prezen ți pentru ca votul să
poată avea loc, dar este și o condi ție a votării de care depinde ca aceasta să aibă semnifica ția
unei decizii.‖70 Ca urmare, proiectele de legi sa u propunerile legislative sunt supuse votului
prin existen ța cvorumului.
Exercitarea controlului de constitu ționalitate este realizată de către Curtea
Constitu țională, a cărei atribu ții sunt prevăzute în art. 146 din Constitu ția României. În cazul
declară rii neconstitu ționalită ții legii, Camera Deputa ților reexamineaz ă legea sau anumite
prevederile , pentru a fi conforme cu decizia Cur ții Constitu ționale, pe baza unui raport al
Comisiei juridice, de disciplină și imunită ți. Acest raport va cuprinde sugestii pentru
modificarea sau eliminarea prevederilor neconstitu ționale.

67 Vida, I., op.cit ., p. 175.
68 Deaconu, Șt., op.cit. , p. 197.
69 Ibidem , p.199.
70 Ibidem , p.200.

23
Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de la primire, și înainte de fi
promulgată, Președintele poate solicita reexaminarea legii. Aceasta se realizează în cel mult
30 de la pr imirea cererii, fiind efectuată ini țial de Camera Deputa ților, dacă aceasta a fost
cameră sesizată. Se întocme ște un raport de către o comisie parlamentară și care este supus
dezbaterii Camerei Deputa ților.
Promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după
reexaminare sau de la primirea deciziei Cur ții Constitu ționale, prin care i s -a confirmat
constitu ționalitatea.
Publicarea legii în Monitorul Oficial se face imediat după promulgare
(semnarea/contrasemnarea actelor) și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o
dată prevăzută în actul respectiv.

2.3. Rolul Consiliul ui Legislativ

Consiliul Legislativ este un organism consultativ al Parlamentului, cu sediul în
interiorul Camerei Deputa ților și care potrivit Co nstitu ției, art. 79, alin. (1) „vizează
proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii
legisla ții.‖
Organizarea și func ționarea organului de specialitate consultativ sunt stabilite prin lege
organică, iar atribu țiile acestuia sunt prevăzute în Legea nr. 73/ 1993 privind înfiin țarea,
organizarea și func ționarea Consiliului Legislativ.
Consiliul Legislativ este compus din Sec ția de drept public, Sec ția de drept privat și
Secția de eviden ță oficială a legisla ției și documentare.71 Conform legii, este condus de
președintele Consiliului, este numit prin votul majorită ții deputa ților și senatorilor și cae
potrivit art. 10 alin. (1) din Legea 73/1993 are următoarele atribu ții:
a) reprezintă Consiliul în fa ța Camerei Deputa ților, a Senatului și a celorlalte autorită ți
publice, precum și în rela țiile cu persoanele fizice sau juridice;
b) semnează actele Consiliului, care se pot emite numai cu acordul său;
c) angajează și, după caz, nume ște, potrivit legii, personalul din aparatul Co nsiliului
Legislativ;
d) exercită orice alte atribu ții care ii revin potrivit legii.

71 Legea nr. 73 /1993, republicată în Monitorului Oficial al României ,Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004.

24
De asemenea, atribu țiile Consiliului Legislativ sunt enumerate în cadrul art. 2 alin. (1)
din Legea nr.73/1993 , iar cea mai importantă sarcină este avizarea proiectelor de l ege sau a
propunerilor legislative.
Celelalte sarcinii ale Consiliului Legislativ sunt următoarele:
a) realizează sau coordonează elaborarea unor proiecte de coduri sau a unor legi
complexe;
b) elaborează studii pentru unificarea,sistematizarea și coordonarea în tregii legisla ții
române ști prin propuneri adresate fie Parlamentului, fie Guvernului;
c) analizează conformitatea legisla ției raportându -se la prevederile Constitu ției și
sesizează birourile permanente ale Camerei Deputa ților,Senatului sau Guvernului
atunci când constată neconstitu ționalitate, ulterior ini țiază propuneri pentru a fi de
acord cu prevederile legii fundamentale;
d) urmăre ște activitatea autorită ților publice în vederea emiterii unor acte normative
dispuse prin lege și le aten ționează pe acestea privind timpul/ î ntârzierea emiterii
actului;
e) deține originalele legi și decretele de promul gare ale acestora;
f) elaborează Repertoriul legisla ției române ști și asigură transparen ța actelor emise prin
publicarea lor on line;
g) ține eviden ța legisla ției și ofer ă informa ții cu privire la procesul legislativ;
h) actualizează baza de date necesară activită ții legislative.
Sarcina cea mai importantă o constituie avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor
legislative , iar solicitarea avizului este obligatorie, însă pot exista și excep ții, de ex emplu, în
cazul amendamentelor acesta este facultativ, rămânând la aprecierea pre ședintelui comisiei
sesizate. Avizul este consultativ și potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr.73/1993 are trei
obiecte:
a) asigură corectitudinea și claritatea exprimării juridice; elimină contradic țiile din textul
actului nor mativ; asigură respectarea normelor de tehnică legislativă și limbajul
normativ;
b) prezintă rezultatele noii reglementării asupra legisla ției, prin stabilirea dispozi țiilor
legal e și prin evitarea reglementării unor aspecte identice în alte acte normative;
c) asigură concordan ța reglementărilor cu prevederile Constitu ției, cu legisla ția Uniunii
Europene, cu legile -cadru , precum și cu alte acte interna ționale la care a România este
parte.

25
Drept urmare, Consiliul Legislativ, ca organ de speci alitate consultativ al
Parlamentului, are un deosebit în ceea ce prive ște examinarea și avizarea proiectelo r lege sau
a propunerilor legis lative, colaborarea cu autorită țile publice și cu institu țiile de specialitate în
vederea îndeplinirii condi țiilor prevăzute de lege , precum și semnalarea și sesizarea către
Parlament sau Guvern a unor probleme existente în cadrul procesului legislativ.
În literatura de specialitate se apreciază că această inst ituție „a urmărit crearea unor
condi ții optime pentru edificarea unei arhitecturi legislative coerente, prin armonizarea
echilibrată a normelor legale, la nivelul impus de modernitatea unei democra ții care
proiectează prin drept o nouă filozofie politico -economică.‖72 Într-o altă opinie, se arată că
institu ția Consiliului Legislativ ,,veghează ca fiecare act normativ să aibă o structură adecvată,
o formă prescriptivă corespunzătoare, un limbaj simplu, clar, precis și concis, dar și
armonizează întreg sistemu l legislativ. ‖73
În opinia noastră, Consiliul Legislativ este necesar în procesul de elaborar e a actelor
normative pentru că acesta avizează proiectele sau propunerile legislative și coordon ează
întreaga legisla ție.

2.4. Rolul Curții Constituționale a României în controlul constituționalității
legilor

În România, institu ția Cur ții Constitu ționale a fost consacrată de Constitu ția din 1991,
deoarece controlul constitu ționalită ții legii a apar ținut conform Constitu ției din 1923 unui
organ judiciar – Înalta Curte de Casa ție și Justi ție.
Titlul V din Constitu ția României și Legea nr. 47/1992 privind organizarea și
funcționarea Cur ții Constitu ționale stabilesc natura și atribu țiile specifice acestei autorită ți.
Astfel, Curtea Constitu țională este „unica autoritate de jurisdic ție constitu țională în
România‖74. Este independentă fa ță de orice altă autoritate publică supunându -se numai legii
fundamentale și legii sale de organizare și func ționare. Potrivit art.1 alin. (1), scopul Cur ții
Constitu ționale este garantarea suprema ției Co nstitu ție.
Curtea Constitu țională are un statut constitu țional și exercită un control de
constitu ționalitate asupra legilor și a altor acte normative, fie interne, fie interna ționale , fiind

72 Iliescu , D., La zece ani de activitate, actualul Consiliu Legislativ între tradiție și modernitat e în Buletin de
informare legislative, nr. 1/2006, p. 7.
73 Popescu, S., Consiliul Legislativ -în sprijinul afirmării drepturilor omului modern în Buletin de informare
legislativă nr.3/2003, p. 4.
74 Legea nr. 47/ 1992 , republicată în Monitorul Oficial nr. 807 din 3.12.2010 .

26
formată din 9 judecători , ale și pe o pe rioadă de 9 ani, această perioadă însă nu poate fi
prelungită sau reînnoită. „Este forul suprem de verificare a constitu ționalită ții întregului
sistem juridic al României, respectiv a procesului de constitu ționalizare a dreptului.‖75
Aceasta, ca autoritate publică juri sdicțională „exercită un control de legalitate,nu unul de
oportunitate‖76, respectiv verifică dacă actele normative sunt conforme cu legea.
O primă categorie de atribu ții specifice Cur ții Constitu ționale vizează exercitar ea
controlului de constitu ționalitate al legilor, ordonan țelor, tratatelor interna ționale, acordurilor
interna țional e, precum și regulamentelor parlamentare .
Controlul constitu ționalită ții legilor, ca institu ție juridică, cuprinde „ansamblul
dispozi țiilor normative prin care se organizează verificare conformită ții cu Constitu ția atât a
fiecărei legi, în ansamblul ei, cât și a fiecărei prevederi dintr -o lege, având drept consecin ță
înlăturarea legii sau a dispozi ției d intr-o lege a cărei neconformit ate cu C onstitu ția a fost
contestată.‖77 Drept urmare, constitu ționalitatea legii nu reprezintă altceva decât o cerin ță de
conformitate , în sensul că legea trebuie să se adopte cu respectarea normelor prevăzute în
legea fundamentală, în spiritul și litera lor.
Sunt două modalită ți de exercitare a controlului constitu ționalită ții legii: control a
priori (înainte de promulgarea legii și a intrarea în vigoare a acesteia) și un control a
posteriori ( asupra unei legi aflate în vigoare).
Controlul constitu ționalită ții legilor înainte de promulgare este unul abstract și se
exercită numai la sesizarea „Președintelui României, a unuia dintre președin ții celor două
Camere, a Guvernului, a Înaltei Cur ți de Casa ție și Justi ție, a Avocatului Poporului, a unui
număr de cel pu țin 50 de deputa ți sau de cel pu țin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra
inițiativelor de revizuire a Constitu ției.‖
Potrivit art. 19 „înainte de sesizarea Parlamentului pentru ini țierea procedurii
legislative de revizuire a Constitu ției, proiectul de lege sau propunerea legislativă, înso țită de
avizul Consiliului Legislativ, se depune la Curtea Constitu țională, care este obligată ca, în
termen de 10 zile, să se pronun țe asupra respectării dispozi țiilor constitu ționale privind
revizuirea.‖78

75 Vlad, M., op.cit. , p. 224
76 Vieriu , E., Vieriu, D., Drept constituțional și instituții politice , Editura Pro Universitaria, București, 2010, p.
508.
77 Vieriu , E., Vieriu, D., op.cit., p. 527.
78 Legea nr. 47/ 1992 , republicată în Monitorul Oficial nr. 807 din 3.12.2010.

27
În cazul admiterii sesizării de neconstitu ționalitate,legea conform art. 147 alin. (2) se
trimite Parlamentului și care „este obligat să reexamineze dispozi țiile respective pentru
punerea lor de acord cu decizia Cur ții Constitu ționale.‖
Există însă și un control po sterior de constitu ționalitate care este unul concret,
prevăzut la art. 146 lit. d) din Constitu ție care precizează hotărârile luate asupra excep țiilor de
neconstitu ționalitate asupra legilor și ordonan țelor ridicate înaintea instan țelor judecătore ști
sau a instan țelor de arbi traj comercial.
Atât controlul abstract cât și controlul concret „este un control facultativ la bază, prin
condi ționarea aplicării lui de existen ța unei sesizări, dar el este obligatoriu după sesizarea
Curții Constitu ționale.‖79
Proced ura de control a posteriori este declan șată prin excep ția de neconstitu ționalitate
prin înaintarea unei cereri în fa ța instan țelor judecătore ști,comparativ cu procedura de control
a legii a priori care se realizează printr -o ac țiune directă, numită obiec ție de
neconstitu ționalitate. Neconstitu ționalitatea „poate fi invocată numai dacă de ea depinde
judecarea cauzei, numai dacă are legătura directă cu cauza respectivă.‖80
Curtea Constitu țională adoptă decizii,hotărâri și emite avize. În cadrul deciziei sunt
identificate trei tipuri: „decizii bazate pe compararea textelor criticate cu cele constitu ționale,
decizii care în interpretarea t extelor constitu ționale cu privire la drepturile omului dau
prioritate reglementărilor interna ționale , atunci când acestea su nt mai favorabile și decizii care
se fundamentează pe determinarea con ținutului conceptelor constitu ționale.‖81 Curtea
Constitu țională , prin decizia ei „nu anulează o lege sau o dispozi ție dintr -o lege, incriminare
pe motiv de neconstitu ționalitate, ci doar constată neconstitu ționalitatea , ea nu va putea anula
legea.‖82
O caracteristică a deciziilor eviden țiază că deciziile „se bucură de o autoritate de lucru
judecat ab solută sau relativă, după cum este vorba de respingerea sau admiterea excep ției de
neconstitu ționalitate.‖83
Deciziile sunt comunicate celor două Camere ale Parlamentului și sunt publicate în
Monitorul Oficial. Acestea sunt definitive, obligatorii și aplicabile numai pentru viitor, iar
efectele ei sunt erga omnes .

79 Vieriu , E., Vieriu, D., op.cit ., p. 514.
80 Vieriu , E., Vieriu, D., op.cit., p. 516.
81 Deaconu, Șt., op.cit., p. 286.
82 Vieriu , E., Vieriu, D., op.cit., p. 515.
83 Deaconu, Șt., op.cit. , p. 286.

28
În opinia noastră rolul C urții Constitu ționale, ca autoritate publică juri sdicțională este
primordial deoarece vizează constitu ționalitatea legii și a celorlalte acte normative și
garant ează suprema ția Constitu ției și a principiilor de organizare și func ționare a statului,dar
și desfă șoară o activitate complexă prin adoptarea unor decizii ce privesc drepturile electorale,
drepturile cetă țenești, aplicabilitatea legii, a clarificat unele concepte, ca de exmplu: conceptul
de lege, de delegare legislativă contribuind la evitarea unor situa ții care să constate
neconstitu ționalitatea legii.
În cele ce urmează vom analiza câteva decizii ale Cur ții Constitu ționale, prin care se
va eviden ția scopul acesteia, dar și se va stabili constitu ționalitatea sau neconstitu ționalitatea
actelor administrative făcând referire la condi țiile de fond și formă, la previzibilitatea și
securitatea legii.
Decizia nr. 136 / 2015 referitoare la excep ția de neconstitu ționalitate a prevederilor art.
5 alin. (7) din Ordonan ța de urgen ță a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și
funcționarea Autorită ții Na ționale de Reglementare în Domeniul Energiei84.
Autorul excepției este CET Govora -S.A din Râmnicu Vâlcea care susține că i -a fost
încălcat dreptul la acces liber în justiție și dreptul la un proces echitabil deoarece îi este
restrâns în mod excesiv termenul în care pot fi atacate actele administrative cu caracter
normativ, fără a fi respectate cerințele prevăzute de art. 53 din Constituție referitoare la
restrângerea exercițiului unui drept sau al un ei libertăți fundamentale. De asemenea, acesta
arată că impunerea termenului de 30 de zile în care pot fi atacate în justiție actele
administrative cu caracter normativ intră în contradicție cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea
contenciosului administra tiv nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter
normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. Pentru aceste motive,
reclamantul solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.
Reprezentantul Autorită ții Na ționale de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
respinge aceste argumente și consideră solicitarea ca fiind neîntemeiat ă. În sprijinul poziției
sale, acesta arată că în situații deosebite legiuitorul poate să stabilească reguli procedurale
speciale fără a se încălca liberul acces la justi ție. Cu privire la speța discutată, reprezentatul
ANRE precizează că legiuitorul a dorit ca actele administrative cu caracter normativ emise de
președintele Autorită ții Na ționale de Reglementare în Domeniul Energiei să fie aduse cât mai
repede în fa ța justi ției, instituind, în acest sens, un termen de decădere de 30 de zile.

84 Publicată în Monitorul Oficial al României nr.337 din 2007.

29
În urma deliberărilor, Curtea Constitu țională a constatat că autorul CET Govora -S.A
face referire atât la actele administrative cu caracter individual, cât și la cele cu caracter
normativ, fapt care obstruc ționează accesul liber la justi ție garantat de art. 21 alin. (1) –(3) din
Constitu ție. Prin urmare, impunerea unui termen de 30 de zile pentru atacarea în ju stiție a
celei din urmă c ategorii de acte administrative nu se încadrează prevederilor art. 11 alin. (4)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevede că „actele administrative cu
caracter normativ care se consideră a fi n elegale pot fi atacate oricând‖.
În consecință, Curtea a observat că actul contestat conține norme cu caracter general
care sunt destinate unei categorii de persoane (și nu unor persoane anume determinate) ce -și
desfășoară activitatea economică într -o anumită ramură; pr in urmare este un act administrativ
cu caracter normativ.
În același context, Curtea Constitu țională constată că legiuitorul constituant a acordat
o aten ție deosebită accesului liber la justi ție în materia actelor administrative ale autorită ților
publice, iar în ce privește modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor
administrative ale autorită ților publice, pe cal ea contenciosului administrativ:
Cu acest prilej, Curtea a re ținut că, în lipsa oricărei distinc ții în cuprinsul art. 126 alin.
(6) teza întâi din Constitu ție, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de
legalitate al actelor administrative ale autorită ților publice exercitat pe cale principală, cât și la
controlul de legalitate al acestora exercitat pe cal ea incidentală a excep ției de nelegalitate.
Curtea constată c ă textul nu face distinc ție între actele administrative cu caracter
individual sau cu caracter normativ, ambele categorii de acte fiind supuse aceluiași termen de
decădere de 30de zile pentru a p utea fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
De asemenea, aceasta constată că, dacă în acest interval de timp nu au fost contestate,
actele administrative cu caracter individual emise de președintele Autorită ții Na ționale de
Reglementare în Dome niul Energiei vor putea fi contestate pe cale incidentală, fără o limitare
în timp, prin intermediul excep ției de nelegalitate, astfel cum prevede legea generală în
mater ia contenciosului administrativ.
În ceea ce privește actele administrative cu caracte r normativ , acestea vor scăpa
controlului judecătoresc, întrucât după expirarea termenului de 30 de zile, împotriva acestora
nu se va mai putea exercita nicio ac țiune directă.
Prin urmare, Curtea constată că prevederile de lege criticate introduc o derogare de la
principiul constitu țional al controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorită ților
publice, prin stabilirea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor administrative cu
caracter normativ, fără ca această excep ție să fie expres prevăzută de art. 126 alin. (6) din

30
Constitu ție, care se referă, sub acest aspect, doar la actele care privesc raporturile cu
Parlamentul și ale celor de comandament cu caracter militar.
În concluzie, Curtea Constitu țională adm is excep ția de neconstitu ționalitate ridicată și
a evidențiat că prevederile prin care se stabilește unui termen pentru atacarea în contencios
administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele Autorită ții
Naționale de Reglementare în Do meniul Energiei în exercitarea atribu țiilor sale, sunt
neconstitu ționale.
O altă decizie a Cur ții Constitu ționale este decizia nr. 694/ 2015 referitoare la excep ția
de neconstitu ționalitate a dispozi țiilor prevederilor art. 124 alin. (1) raportate la cele ale art. 70
din Ordonan ța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală85.
Reclamantul, Societatea „Rolast‖ – S.A. din Pite ști, consideră că prevederilor art. 124
alin. (1) raportate la cele ale art.70 din Ordonan ța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală încalcă dreptul fundamental la repararea pagubei pentru persoanele
vătămate de un act administrativ -fiscal anulat printr -o hotărâre judecătorească i revocabilă.
În opinia susținută, se arată că textul de lege limitează dr eptul constitu țional al
persoanei vătămate la dobânzi doar pentru perioada următoare expirării termenului de 45 de
zile de solu ționare a cererii de restituire a sumelor percepute nelegal. În concret, un
contribuabil care atacă un act administrativ -fiscal p rintr-o acțiune în anulare și care a plătit
obliga țiile fiscale impuse prin respectivul act administrativ -fiscal (sau a fost executat silit) nu
poate cere restituirea sumei sau despăgubiri legate de privarea de această sumă o dată cu
cererea de anulare, în trucât există o procedură specifică de restituire a sumei percepute în mod
nelegal.
De asemenea, reclamantul susține că dreptul persoanei vătămate printr -un act
administrativ fiscal nu poate fi restrâns decât prin lege organică, iar art. 124 alin.(1) din
Ordonan ța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală nu întrune ște această
cerin ță, Codul de procedură fiscală fiind, în fapt, o ordonan ță a Guvernului ce nu poate
interveni în domeniul legilor organice.
Prin urmare, problema de drept constitu țional ridicată este accentuată de existen ța
antinomiei reale existente la nivelul unora din principalele acte normative ale statului român,
fiind încălcate principiile și normele elementare de coeren ță legislativă.
În urma dezbaterilor, Curtea Con stituțională a constatat că obiec țiile la dispozi țiile art.
44 alin.(1) și (3) privind dreptul de proprietate privată sunt întemeiate, observănd că în cazul

85 Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 513 din 2007.

31
în care organele fiscale emit o decizie de impunere cu nerespectarea dispozi țiilor legale,
contrib uabilul are dreptul de a formula contesta ție în fa ța organelor fiscale, care pot
recunoa ște netemeinicia deciziei de impunere și care pot dispune restituirea sumei de bani
plătite.
De asemenea, contribuabilul are dreptul de a se adresa instan ței judecător ești, cu
parcurgerea procedurii legale aplicabile, iar aceasta poate constata temeinicia cererii de
restituire a sumei de bani plătite în baza deciziei de impunere nelegale. În aceste ipoteze,
contribuabilul trebuie să formuleze o cerere privind restituire a sumelor de bani plătite
[conform dispozi țiilor art. 117 alin. (1) din Ordonan ța Guvernului nr.92/2003 privind Codul
de procedură fiscală], cerere care este analizată, de regulă, într -un termen de 45 de zile de la
data depunerii cererii la organul fiscal.
Curtea re ține că legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale,
mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronun ța atât asupra
existen ței unei probleme de interes public care necesită adoptarea unui act normativ, cât și
asupra alegerii modalită ților de aplicare a acestuia., dar și faptul că, legiuitorul este în drept să
stabilească con ținutul și limitele dreptului de proprietate.
Se preci zează că dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus
anumitor limitări, însă limitele dreptului de proprietate, indiferent de natura lor, nu se
confundă cu însă și suprimarea dreptului de proprietate.
Curtea Constitu țională mai re ține faptul că Înalta Curte de Casa ție și Justi ție, prin
Decizia nr. 14 din 22 iunie 2015, pronun țată într -un recurs în interesul legii, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 728 din 29 septembrie 2015, a statuat, analizând
dispozi țiile ar t. 124 alin.(1) și ale art. 70 alin.(1) din Ordonan ța Guvernului nr.92/2003 privind
Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, că
momentul de la care curge dobânda fiscală pentru sumele încasate cu titlu de taxă de primă
înmatriculare, taxă pe poluare și taxă pentru emisii poluante, restituite în temeiul hotărârilor
judecătore ști, este reprezentat de data plă ții acestor taxe.
Curtea Constitu țională constată că Înalta Curte de Casa ție și Justi ție a aplicat
jurisprud ența Cur ții de Justi ție a Uniunii Europene în materie (Cauza C -565/11 Mariana
Irimie). Analizând dispozi țiile legale și criticile formulate, Curtea constată că acoperirea
prejudiciului ar trebui să se facă prin acordarea dobânzii fiscale care, potrivit legii, reprezintă
echivalentul bănesc al prejudiciului cauzat creditorului, asigurând punerea acestuia în situa ția
patrimonială în care s -ar fi aflat dacă obliga ția debitorului ar fi fost executată întocmai. Pentru
a satisface această cerin ță, dobânda acor dată va trebui să acopere atât valoarea pierderii

32
efectiv suferite de către creditor ( damnum emergens ), cât și valoarea câ știgului nerealizat
(lucrum cessans ).
Curtea re ține că dobânda cuvenită contribuabilului îndreptă țit la restituirea unor sume
ce se d ovedesc a fi fost achitate fără a fi datorate este cea prevăzută de art. 124 și de art. 120
alin.(7) din Ordonan ța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.. În cazul în
care dobânda restituită nu acoperă daunele men ționate decât pentru o perioadă limitată
Curtea mai re ține că neconstitu ționalitatea dispozi țiilor legale criticate nu prive ște,
însă, situa ția în care contribuabilul a solicitat și a ob ținut despăgubiri în condi țiile art. 18 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Altfel, s -ar ajunge la o îmbogă țire fără justă cauză a contribuabilului.
Curtea Constitu țională a admis excep ția de neconstituționalitate ridicată de Societatea
„Rolast‖ – S.A. din Pite ști și a constat că dispozi țiile art. 124 alin.(1) raportate la cele ale
art.70 din Ordonan ța Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt
neconstitu ționale.

33
Capitolul 2 . Raportul dintre legalitate și oportunitate în
elaborarea legii

Secțiunea 1. Puterea publică și principiul legalității

Legalitatea și oportunitatea reprezintă premisele elaborării legilor. Dacă legalitatea
presupune conformitatea proiectului actului normativ cu prevederile constituționale și legale,
atunci oportunit atea reprezintă un criteriu pe care îl are la îndemână legiuitorul.
Legătura intrinsecă dintre legalitate și oportunitate a fost analizată de către Școala de
drept de la București și de către Școala de drept de la Cluj. Reprezentanții Școlii de la
Bucureșt i86, consideră oportunitatea ca fiind un element al legalității și nu o condiție a
acesteia. În sens contrar, reprezentanții Școlii de la Cluj87, susțin faptul că legalitatea și
oportunitatea sunt două condiții de valabilitate ale actelor normative. De asemenea,
reprezentanții Școlii de la București apreciază legalitatea ca fiind o însumare a tuturor
condițiilor de valabiliate , iar cei de la Școala din Cluj includ cele două aspecte în categoria
condițiilor de valabilitate.
Rozalia -Ana Lazăr definește pr incipiul legalității ca fiind un „adevărat postulat
constituțional care se regăsește la nivelul tuturor ramurilor juridice în cadrul cărora acționează
prin modalități specifice determinate de particularitățile respectivelor raporturi‖88. De aceeași
părere e ste și autorul Antonie Iorgovan care consideră principiul drept „elementul central al
regimului juridic, indiferent de modul cum este privit.‖89
În aceeași opinie, se arată că oportunitatea „exprimă realizarea sarcinilor și atribuțiilor
legale în termen oprim cu resurse minine, dar cu eficiență cât mai mare‖90. În opinia noastră,
aceasta reprezintă o condiție de valabilitate a actului alături de legalitate. Referitor la relația
legalitate și oportunitate, aceasta a fost interpretată ca fiind guvernată de o putere
discreționară91.
Într-o altă opinie se arată că cele două concepte nu se exclud, ca urmare, interfața
dintre legalitate și oportunitate asigură cele mai bune condiții de emitere a unui act.92 În

86 Lazăr, R. A., Legalitatea actului administrativ , Editura All Beck, Bucuresti, 2004, p.50.
87 Ibidem .
88 Ibidem .
89 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , Volum II, Ediția a IV -a, Editura All Beck, București,2005, p.42.
90 Lazăr, R. A., op.cit., p.50.
91 Iorgovan, A., op.cit., p.42.
92 Lazăr, R. A., op.cit., p. 50.

34
opinia noastră legalitatea și opo rtunitatea se întrepătrund, acționând împreună în procesul
elaborării actelor normative.

1.1. Reflectarea principiului legalității în C onstituțiile statelor din Uniunea
Europeană

În cele ce urmează vom analiza relația legalitate -oportunitate în doctrina și
jurisprudența franceză și germană având ca element de bază Constituția acestora.
Astfel, în doctrina franceză se evidențiază un „drept de apreciere al administației
public pentru a evoca acțiunea acesteia într -un cadru stabilit de lege, iar noțiunea de
oportunitate este pentru a evoca o acțiune de fapt a administrației publice, în situații
excepționale, acțiune necesară dar contrară legii.‖93
De asemenea, atât în doctrina franceză, cât și în cea germană, problema raportului
dintre legalitate și oportunitate este privită d in prisma practicii judiciare, prin urmare în
„practica franceză se menționează faptul că niciodată judecătorul, într -un contencios pentru
exces de putere, nu anulează un act, fără a fi ilegal, pentru că este doar inoportun.‖94
Altfel precizat, din punct de vedere al dreptului nu se poate realiza niciodată
oportunității, iar judecătorul își asumă responsabilitatea execritării controlului anumitor
elemente de oportunitate și legalitate și elaorează reguli de drept care privesc legalliatatea.
Conform afirmaț iei profesorului Jürgen Schwarze , „competența administației publice
de a avea o putere discreționară apare ca o dimensiune a libertății de decizie și de acțiune a
executivului.‖95 De aceeași opinie este și Guy Braibant care afirmă că „puterea discreționară
se definește pentru administrație prin libertatea sa apreciere, acțiune și decizie.‖96
Puterea discreționară, în doctina franceză, nu a fost considerată ca fiind exterioară
conten ciosului administrativ, instanțele acestuia „aducând noi elemente de apreciere a
legalității dreptului de apreciere,efect al fortificării statului de drept și al garanțiilor de
protecție a cetățenilor.‖97
Raportându -ne la art. 34 din Constituția Franței, pr in legi se reglementează:
a) drepturile cetățenești și garanțiile fundamentale acordate cetățenilor pentru exercitarea
libertăților publice; libertatea, pluralismul și independența mijloacelor de informare;

93 Iorgovan, A., op.cit., p. 42.
94 Ibidem .
95 Schwarze, J., Droit administratif européen , Ediția a II -A, Editura Bruylant, Bruxelles, 2009, p. 274.
96 Braibant, G., Le droit administratif français , Editura Presses de la Fondation nationale des sciences politiques,
Paris, 1997, pp. 237 -239.
97 Iorgovan, A., op.cit., p. 42.

35
obligațiile impuse cetățenilor de apărarea națională în ceea ce privește persoana și
bunurile acestora;
b) naționalitatea, statutul și capacitatea persoanelor, regimurile matrimoniale,
succesiunile și liberalitățile;
c) stabilirea infracțiunilor și a pedepselor aplicabile; procedura penală; amnistia;
înființarea de noi instanțe judecătorești și statutul magistraților;
d) baza, tarifele și modalitățile de colectare a impozitelor de orice natură; regimul
emisiunii de monedă.Prin lege se reglementează, de asemenea:
e) regimul electoral al Camerelor Parlamentului, al adunăr ilor locale și al forurilor
reprezentative ale francezilor stabiliți în afara Franței, precum și condițiile de
exercitare a mandatelor electorale și a funcțiilor elective ale membrilor adunărilor
deliberante ale colectivităților teritoriale;
f) crearea de cat egorii de instituții publice;
g) garanțiile fundamentale acordate funcționarilor publici și militari ai statului;
h) naționalizările de întreprinderi și transferurile de proprietate asupra întreprinderilor de
la sectorul public la cel privat.
De asemenea, art. 5 precizează faptul că „legea are dreptul să interzică doar acțiunile
periculoase pentru societate. Tot ceea ce nu este interzis de către lege nu poate fi împiedicat și
nimeni nu poate fi obligat să facă ceea ce legea nu ordonă.‖
În legătură cu acest artic ol este și art. 6 care evidențiază că „ Legea este expresia
voinței generale. Toți cetățenii au dreptul să participe, ei înșiși sau prin reprezentanții lor, la
formarea acesteia. Ea trebuie să fie aceeași pentru toți, atât atunci când ocrotește, cât și atun ci
când pedepsește. Toți cetățenii, fiind egali în fața sa, au drepturi egale de acces la toate
demnitățile, posturile și funcțiile publice, potrivit cu capacitatea lor și fără vreo altă deosebire
decât aceea impusă de virtuțile și talentele lor. ‖
Specificul reglementărilor din Constituția franceză este evident: nu este utilizată
ierarhia clasică a auto rităților publice (legislativ, e xecutiv, putere judecătorească), ci se
reglementează într -o altă ordine, și anume Președintele Republicii, Guvernul, Parlamentul; nu
se înscrie explicit principiul separației și colaborării puterilor; este evidentă poziția dominantă
a Executivului, scop declarat deschis de către autorii Constituției. Trebuie menționată și
existența Consiliului economic, social și de medi u, organ consultativ al Parlamentului și
Guvernului. Președintele Republicii ocupă primul loc, misiunea sa concentrându -se pe trei
mari d irecții: păzitorul Constituției, arbitru neutru, garantul independenței naționale.

36
În ceea ce privește doctrina germană , putere discreționară „evocă o anumită marjă de
libertate a administrației publice ăn deciziile și acțiunile sale, adică posibilitatea de a alege
între mai multe atitudini posibile.‖98
Autorul Antonie Iorgovan afirmă că „ puterea discreționară dă administr ației o
anumită libertate, ea poate lua măsurile pe care le consideră oportune pentru îndeplinirea
sarcinilor în vederea cărora pueterea discreționară i -a fost conferită.‖99
De asemenea, doctrina și jurisprudența germană au dezvoltat ideea după care noțiune a
de putere discrețioanară „evocă o situație normală a administației, o situație obișnuită, o
dimensiune a administrației publice și nu prerogativele în caz de pericol, în circumstanțe
excepționale.‖100
În ceea ce privește dreptul administrativ, acesta are „ o logică caracteristică, ce constă
în combinarea puterii discreționare a administrației publice cu supuner ea acesteia regulilor de
drept. ‖101 Deducem faptul că , principiile constituționale și condițiile sunt verificate de
instanțele de contencios administrativ, precum și depășirea limitelor puterii discreționare sunt
de competența acestora.
Conform art. 25 din Constituția Republici Federale G ermane „ regulile generale de
drept internațional public fac parte integrantă din legea federală și a cestea prevalează asupra
legilor și creează direct drepturi și obligații pentru locuitorii teritoriului federal.‖ Astfel,
Germania participă l a dezvoltarea Uniunii Europene, poate transf era prin lege puterile
suverane, poate să introducă o acțiune la Curtea de J ustiție a Uniunii Europene pentru
contestarea unui act legislativ al acesteia care încalcă principiul subsidiarității; regulile
generale de drept internațional fac parte integrantă din legea federală, ele prevalând asupra
legilor și creând direct drepturi și obligații pentru locuitorii teritoriului federal.
În opinia noastră, raportul dintre legalitate și oportunitate prezentat de cele două
doctrine evidențiază importanța rolului instanțelor de contencios administrativ, precum și
respectarea normelor Uniuni i Europene de către statele membre.
Principiul legalității este familiar tuturor ramurilor de drept. În ceea ce ne privește,
apreciem că în dreptul penal, principiul legalității se manifestă atât pe planul juridic, cât și pe
planul judiciar, fapt care îi c onferă o plajă exhaustivă de consecințe, implicații și controverse.

98 Iorgovan, A., op.cit., p. 42.
99 Ibidem , p. 46.
100 Ibidem , p. 46.
101 Ibidem , p. 47.

37
Art. 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului precizează că „nimeni nu poate
fi condamnat pentru o acțiune sau o omisiune care, în momentul săvârșirii, nu constituia o
infracțiune po trivit dreptului național sau internațional. ‖
La nivelul Uniunii Europene, principiul legalității reprezintă un principiu esențial de
drept în sensul art. 6 alin . (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană „d repturile
fundamentale, astfel cum sunt garanta te prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor
omului și a libertăților fundamentale și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune
statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii‖.
În acest sens, principiul legalității presupune claritatea legii penale, principiul
neretroactivității legii și lex mitior și adoptarea legilor în materie penală de către un parlament
(nulla poena sine lege parlamentaria).
În ceea ce privește principiul cl arității legii penale trebuie menționat că la nivelul
Uniunii Europene, acesta se manifestă prin asigurarea dreptului fiecărui individ de a cunoaște
care sunt elementele ce atrag răspunderea penală. Astfel, este necesar ca normele de
incriminare să descrie într-un mod clar clar și neechivocă comportamentul ce atrage
răspunderea penală. Acest aspect reclamă, în primul rând, un nivel înalt al
comprehensibilității normei .102 De regulă, este necesar ca textul incriminator să fie înțeles „el
însuși independent de alte componente‖. În orice situație trebuie să fie previzibile (1)
premisele obiective și (2) premisele subiective ale răspunderii penale, la fel și (3) consecința
atragerii răspunderii penale.
Chiar dacă efectuarea cu caracter subsidiar a competenței de u niformizare a legislației
penale a fost însoțită inevitabil de libertatea de luare a deciziilor a statelor membre în ceea ce
privește modalitatea de implementare în legislația națională, actul comunitar care are într -o
anume măsură un caracter interpretabi l, imperativul clarității, în calitatea lui de principiu de
drept al dreptului comunitar și de pilon esențial al oricărui sistem de drept penal, se aplică și
pentru actele comunitare .103
Cu cât libertatea de luare a deciziilor a statului membru în ceea ce p rivește modalitatea
de implementare a normelor comunitare va fi mai mică, cu atât mai mult trebuie ca actul
normativ european să urmeze el însuși imperativul clarității normei penale. În condițiile în
care un „act normativ european are drept obiectiv unifi carea (armonizarea totală) a normelor

102 Ibidem , p. 83.
103 Vedinaș, V., Drept administrativ , Ediția a V -a , Editura Universul Juridic, București, 2009, p. 17.

38
penale din statele membre, acesta trebuie, grație statutului său de normă penală, să respecte în
mod direct principiul clarității .‖104
Inclusiv în momentul în care actul normativ, care impune statelor membre să
foloseas că dreptul penal, face referire la alte acte normative comunitare, este nevoie ca așa
numitele cerințe ale clarității să se respecte raportat la toate actele normative implicate. În caz
contrar va fi dificilă constituirea unei norme naționale de implementa re a cărei claritate să se
afle în concordanță cu imperativul acesta .105
Principiul neretroactivității și lex mitior precizează că normele penale nu pot să
retroactiveze în defavoarea persoanei acuzate de săvârșirea unei fapte penale. Această regulă
derivă din principiul legalității și apreciem că este inspirată din caracterul previzibil al
răspunderii penale. Prin urmare, Uniunea Europeană nu poate ca în cadrul procesului de
uniformizare a le gislațiilor naționale să impună statelor membre adoptarea anumitor norme
care să implice punerea în aplicare retroactivă a legii penale .106
O excepție de la regulă este de conceput numai în momentul în care lex mitior
operează în favoarea persoanei inculpate. Legea penală care intră în vigoare după săvârșirea
faptei de căt re inculpat, însă a căror aplicare generează consecințe în beneficiul inculpatului
(deoarece potrivit acestora fapta, de regulă, nu poate să fie deloc ori atât de aspru pedepsită),
poate să fundamenteze sentința fără să se încălcace principiul neretroactiv ității legii penale .107
Principiul legii penale mai favorabile, chiar dacă este existent în cadrul tuturor statelor
membre, prezintă distincții raportat la integrarea acestuia în ierarhia normativă, mai ales în
ceea ce privește statutul ei constituțional. În cadrul jurisprudenței Curții de Justiție Europene
(cauza Berlusconi), la fel și prin art. 49 alin. (1) teza 3 din Carta drepturilor fundamentale, i se
atribuie acestuia, cel puțin la nivelul european, o importanță foarte mare.
Așadar, legiuitorul european are obligația să respecte acest principiu, nefiindu -i în
nicio situație permis ca prin intermediul actelor sale, emise în vederea armonizării legislației
penale, să oblige statele membre să ia în considerare exclusiv legea din momentul săvârșrii
faptei, chiar dacă norma penală a fost modificată în favoarea inculpatului după săvârșirea
faptei și înaintea judecării agentului într -o modalitate definitivă.
Nu în ultimul rând, amintim cerința ca legile în domeniul penal să fie adoptate de către
parlamen tele naționale.

104 Vedinaș, V., op.cit ., p. 18.
105 Ibidem , p. 19.
106 Alexandru, I., Cărăușan, M., Bucur, S., Drept administrativ , Editura Universul Juridic, București, 2009, p.
52.
107 Ididem.

39
Această solicitare expresă rezidă din utilizarea clasică a dreptului penal „cea mai
ascuțită sabie a statului‖, care se impune într -o societate demo cratică și legitimată de către
popor. Cu alte cuvinte, dreptul penal reprezintă responsabil itatea parlamentelor naționale,
deoarece Uniunii Europene îi lipsește competența constituirii unui drept penal supranațional.
Prin urmare, statele membre, prin parlamentele naționale, pe plan formal, au
competențe depline în domeniul dreptului penal.
Astfel, chiar și actele normative comunitare care au ca obiectiv armonizarea
legislațiilor penale naționale au nevoie de o legitimizare democratică îndestulătoare
(satisfăcătoare). În măsura în care libertatea aceasta de decizie a legiuitorului național este
diminuată prin impunerea anumitor standarde de către legiuitorul european, nu mai există
posibilitatea ca norma penală de armonizare să fie suficient și democratic legitimată numai la
nivelul național. Așadar, se impune o legitimitate semnificativă a normei pe plan european
printr -o participare mai puternică a Parlamentului European.
Prevederea în Tratatul de la Lisabona a punerii în aplicare a procedurii codeciziei și în
cadrul procesului de armonizare a legislațiilor penale naționale este, în special sub aspectul
legitimizării democratice, salutară.
Pentru atingerea unui nivel satisfăcător al legitimității actelor comunitare cu implicații
în cadrul dreptului penal și pentru efectuarea unei ample acceptări a acestor acte normative, se
impune ca, în orice situație, instituțiile europene, care participă la procesul de legiferare, (mai
ales după modificarea Tratatului de la Lisabona) să se asigure că parlamentul național va fi
informat la timp și în mod complet referitor la propunerile europene aflate în pro cesul de
legiferare. Statelor membre li se va acorda suficient timp pentru a putea influența modalitatea
finală a actului.
O colaborare echilibrată dintre statele membre și instituțiile europene, însă și între ele,
anterior adoptării unui act normativ, va garanta un minim control democratic. Acesta permite
și din prisma conceptului „good governance‖ o legislație politico -juridică transparentă și
folositoare, care poate să fie îmbogățită printr -o implicare a organizațiilor reprezentative, la
fel și a societă ții civile.
Pe de altă parte, în practica recentă asistăm la anumite situații în care UE obligă la
respectarea anumitor obligații normative , fapt care diminuează în mod automat libertatea de
decizie a legiuitorului național referitor la cuprinsul normei pe nale.108

108 Lazăr, R. A., op.cit., p. 50.

40
În acest sens se prezintă cazul privind propunerea de instituire a unui parchet
european, în care „s arcina exclusivă a Parchetului European va consta în efectuarea de
cercetări și urmări penale, acesta urmând să aibă competența, la ne voie, de a tr imite în
judecată – în instanțele din statele membre – persoanele învinuite de săvârșirea de infracț iuni
care afectează bugetul UE.‖109
Comisarul european pentru lupta antifraudă , Algirdas Šemeta , a declarat că „Parchetul
European va asigura faptul că se acordă prioritatea cuvenită protejării bugetului UE în
întreaga Europă. Acesta va reprezenta puntea de legătură între sistemele penale ale statelor
membre, ale căror competențe se opresc la frontierele naționale , organismele Uniunii
neputând efectua anch ete penale.‖110
Parchetul European va avea o structură descentralizată, integrată în sistemele judiciare
naționale, de asemenea, p rocurorii europeni delegați vor efectua cercetările și urmăririle
penale în statul lo r membru, utilizând personal național și aplicând legislația națională, iar
acțiunile lor vor fi coordonate de către procurorul european, pentru a se asigura o abordare
uniformă pe întreg teritoriul UE, aspect de o importanță vitală, în specia l în cazurile
transfrontaliere.111
Referitor la instanțelor naționale, acestora li se va atribui sarcina de a efectua controlul
judiciar, ceea ce înseamnă că acțiunile Parchetului European vor putea fi contestate în
instanțele naționale. În același timp, propunerea conso lidează în mod considerabil drepturile
procedurale ale persoanelor suspectate care vor face obiectul cercetărilor desfășurate de
Parchetul European.
Prin urmare, Parchetul European are obligația de a se asigura că fiecare caz de
suspiciune de fraudă împot riva bugetului UE este monitorizat și infractorii vor știi că sunt
cercetați .În ceea ce privește rolul Parchetului European, acesta va fi „responsabil de
investigarea, urmărirea penală și aducerea în fața justiției a autorilor infracțiunilor care aduc
atingere intereselor financiare ale Uniunii.‖112
În plus, normele prin care se instituie Parchetul European definesc alte „drepturi care
nu au fost încă armonizate prin legislația UE, pentru a se asigura garanții temeinice privind
drepturile procedurale, iar a cestea includ dreptul de a păstra tăcerea și de a fi prezumat

109 http://europedirect.nord -vest.ro/detaliu.aspx?t=evenimente&eID=741 , accesat la data 22.05.2017, ora 17:24.
110 http://europedirect.nord -vest.ro/detaliu.aspx?t=evenimente&eID=741 , accesat la data 22.05.2017, ora 17:24.
111 http://europa.eu/rapid/press -release_IP -13-709_ro.htm , accesat la data de 22.05.2017, ora 17:25.
112 http://www.consilium.europa.eu/ro/press/press -releases/2017/04/03 -eppo/ , accesat la data 22.05.2017, ora
17:26.

41
nevinovat, dreptul la asistență juridică, dreptul de a prezenta probe și dreptul la audierea
martorilor.‖113
De asemenea, p ropunerea stabilește norme clare privind măsurile pe care Parchetul
Europea n le poate utiliza în cadrul anchetelor sale, precum și dispoziții privind colectarea și
utilizarea probelor.

1.2. Trăsăturile principiului legalității în Tratatul de la Lisabona

Tratatul de la Lisabona reprezintă o modificare a Tratatului privind Uniunea
Europeană și Tratatul de instituire a Comunității Europene fiind semnat la 13 decembrie 2007.
Acest tratat presupune modificarea tratatele în vigoare,fără a se substitui acestora,
fiind conceput „ca o soluție pentru impasul politic și instituțional instal at după eșecul
Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa,propunându -și să desăvârșească
procesul inițial prin Tratatul de la Amsterdam și prin Tratatul de la Nisa, în vederea
consolidării eficacității și legitimității democratice a Uniunii și a îmbunătățirii corenței
acțiunii sale.‖114
Modificările sau inovațiile adăugate în Tratat sunt legate de diferite instituții ale
Uniunii Europene (Parlamentul European, Consiliul European, Comisia Europeană) menite
„să melioreze eficiența,coerența și tra nsparența instituțiilor.‖115
Privitor la Parlamentul European, acesta va dobândi un real statut de putere
legislativă,în aceeași măsură ca și Consiliul, dar va avea competență la nivel bugetar și în ceea
ce vizează relațiile internaționale.116 Prin urmare aria de supraveghere a acestuia se va extinde
și va avea competență și în alte domenii prevăzute de alte tratate.117
În ceea ce privește domeniul bugetar, se precizează faptul că Parlamentul și Consiliul
vor stabili împreună cheltuielile obligatorii (ajutoare ag ricole directe) și cheltuilei
neobligatorii. De asemenea,se produc modificări și în ceea ce privește structura
Parlamentului, în sensul că numărul deputaților nu va depăsi 751 , iar reparizarea se va realiza
conform principiului proporționalității degresiv e. Referitor la domeniul relațiilor

113 http://europedirect.nord -vest.ro/detaliu.aspx?t=evenimente&eID=741 , accesat la data 22.05.2017, ora 17:29.
114 Zlătescu, I. M., Instituții europene și drepturile omului , Editura I.R.D.O., București, 2008, p. 111.
115 Ibidem .
116 Ibidem .
117 Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Nisa care stabilesc diferite atribuții și competențe ale Parlamentului
European.

42
internaționale, Parlamentul trebuie „să dea avizul asupra tuturor acordurilor internaționale
care vizează aspecte legate de procedura legislativă ordinară.‖118
Modificările ce vizează Consiliul Euopean au fost legate de cr eearea unui nou post și
anume, cel de Președinte al Consiliului , acesta având un mandat de doi ani și jumătate și „
rolul lui este de a asigura pregătirea și continuitatea lucrărilor Consiliului și de găsi soluții
care să conducă a obținerea consensului.‖119
În ceea ce privește Comisia Europeană, un ale element important introdus a vizat
legătura directă între rezulatatele alegerilor pentru Parlamentul European și alegerea
candidatului la președenția Comisiei, dar și a stabilit rolul președintelui, acesta pu tând să
demită pe oricare dintre comisari.120
De asemenea au fost introduse modificări precedurale, de exemplul, a fost înființat
postul de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru domeniul afacerilor externe și securitate.
Acestei funcții îi sunt asimilate și atribuții, precum: va reprezenta Uniunea pe scena
internațională în domeniul PESC121, va fi împuternicitul Consiliului Comisiei pentru relații
externe și va fi asistat de un serviciu european pentru acțiune externă, acesta fiind format din
funcționari ai Con siliului,Comisiei și serviciilor diplomatice naționale.122
Privitor la rolul parlamentelor naționale, Tratatul stabilește faptul că, acestea vor putea
participa activ la lucrările Uniunii, însă vor respecta rolul instituțiilor europene și vor avea
„dreptul s ă-și susțină argumentele potrivit cărora o propunere nu este conformă cu principiul
subsidiarității.‖ 123
Se evidențiază, de asemenea, necesitatea și importanța consultărilor și dialogurilor cu
asociațiile,partenerii sciali,societatea civilă,bisericile și or ganzațiile nonconfesionale124, dar și
rolul cetățenilor în diverse acțiuni, prin urmare, „1 milion de cetățeni dintr -un număr
semnificativ de state membre pot solicita Comisiei o propunere într -un anumit domeniu în
care consideră că este necesară o acțiune a Uniunii.‖125
Privitor la legalitatea actelor comunuitare instituția europeană competentă este Curtea
de Justiție a Uniunii Europene, numită și Curtea de Justiț ie a Comunităților Europ ene sau
prescurtat C.J.C.E . Este o instituț ie jurisdicțional ă comunitară, al cărui scop în cadrul
instituționa l al Uniunii Europene este de a verifica legalitatea actelor comunitare și de a

118 Zlătes cu, I. M., op.cit. , p. 111.
119 Ibidem .
120 Zlătescu, I. M., op.cit., p. 112.
121 PESC – Politica externă și de securitate comună.
122 Zlătescu, I. M., op.cit. , p. 111.
123 Ibidem , p. 112.
124 Ibidem .
125 Ibidem .

43
asigura interpretarea ș i aplicarea uniformă a dreptului comunitar. De asemenea, Curtea de
Justiție are ca „obiect fundamental asigurarea re spectării dreptului în interpretarea și aplicarea
tratatelor.‖126
În opinia noastră, Tratatul de la Lisabona îi conferă Uniunii Europene personalitate
juridică proprie, în sensul că aceasta poate semna tratate internaționale în domeniile sale de
competență ș i poate deveni membră a unor organizații inte rnaționale, de asemenea, s tatele
membre pot semna doar acorduri internaționale conforme cu legislația UE.
Noul Tratat de la Lisabona, cunoscut și sub numele de „Tratatul de Reformă‖, oferă
doar o amendare a trat atelor considerate a fi fundamentale (Tratatul privind Uniunea
Europeană și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene)127, așa cum au făcut, la vremea
lor și Tratatele de la Amsterdam și Nisa. Sub aspect instituțional Tratatul păstrează cele 5
instituți i comunitare existente și până atunci: Parlamentul European, Consiliul European,
Comisia, Curtea de Justiție și Curtea de Conturi, totodată realizând reglementăr i structural –
funcționale majore și le adaugă acestora noi atribuții.
Privitor la dreptul Uniuni i Europene, acesta este format din legislația primară și cea
secundară. Legislația primară cuprinde: „tratatele fondatoare : Tratatul privind Uniunea
Europeană, Tratatul privind funcționarea UE și Tratatul de instituire a Comunității Europene a
Energiei Ato mice; protocoalele și anexele la tratate, tratatele de aderare ale statelor membre la
Uniunea Europeană și alte tratate. ‖128
Prin aceste tratate se stabilesc și se distribuie atribuțiile dintre Uniunea Europeana și
statatele membre, se definește procesul decizional și se determină sarcinile instituțiilor
Uniunii.
Ultima revizuire a dreptului primar al UE „a avut loc odată cu adoptarea Tratatului de
la Lisabona , care a intrat în vigoare în decembrie 2009 (tratatele menționate mai sus includ
modificările introd use de Tratatul de la Lisabona).‖129
Legislația secundară include acte unilaterale și acorduri. În principal, actele unilaterale
sunt cele enumerate la articolul 288 din Tratatul privind funcționarea UE : regulamente,
directive, decizii, avize și recomandări. În plus, exist ă acte specifice bazate pe tratatele
menționate anterior: de exemplu, în domeniul penal continuă se aplice „decizii -cadru‖
(acestea au fost adoptate înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, când

126 Ibidem .
127 Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE, Maas tricht, 1992) și Tratatul de instituire a Comunității Europene
(Roma, 1957), care a fost redenumit Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
128 https://e -justice.europa.eu/con tent_eu_law -3-ro.do , accesat la data de 23.05.2017, ora 13:25.
129 https://e -justice.europa.eu/content_eu_law -3-ro.do , accesat la data de 23.05.2017, ora 13:26.

44
cooperarea judiciară și polițienească în m aterie p enală avea un statut specific ). Actele
obligatorii din punct de vedere juridic adoptate prin procedură legislativă (cum ar fi
regulamente, directive și decizii -cadru) se numesc acte legislative sau „legislație‖.
Acordurile includ: acorduri interna ționale sau convenții, semnate de Comunitate sau
de Uniunea Europeană și de o țară sau o organizație terță, acorduri între statele membre și
acorduri interinstituționale încheiate între diferitele instituții ale UE.130
Corelativ acestei clasificări se ridică problema caracterului ierarhic al normelor de
drept ale UE. În diversitatea lor, normele de drept nu prezintă aceeași forță juridică. De
asemenea, toate concură la definirea și împlinirea legalității, însă nu toate dețin același loc și
rol.
Activitatea or ganelor administrative și reprezintă o activitate de organizare a
executării și de executare în concret a normei (art. 108 alin. (2) Constituție). În cadrul
procesului de organizare a îndeplinirii legii organele administrației publice sunt competente să
emită acte cuprinzând reguli generale de conduită, respectiv norme juridice. Principiul
legalității pretinde că în toată activitatea, aceste norme să fie emise pe temeiul și în executarea
legii, legea constituind actul cu forță juridică supremă.131
În activi tatea lor organele administrației publice efectuează atât acte administrative
individuale cât și acte administrative normative. În acest sens se discită de principiul
supremației normei, ceea ce semnifică faptul că orice autoritate, persoană juridică ori f izică
are obligația să se supună legii.
Actele administrative normative efectuate de organele administrației publice se
caracterizează prin ideea că reprezintă acte juridice cuprinzând reguli de conduită generală,
formulate în abstract, care exprimă o man ifestare unilaterală a voinței unei autorități publice,
efectuate în limitele competenței ei, în înfăptuirea puterii executive a statului în vederea
producerii efectelor juridice, a căror constituire este asigurată prin forță de coerciție a
statului.132
Actele administrative normative pot să conțină norme cu cuprins distinct, respectiv
norme onerative (care obligă la o anumită prestație sau acțiune), norme prohibitive (ce
interzic o anume acțiune) și norme permisive (care nici nu prescriu și nici nu inter zic o

130 https://e -justice.europa.eu/content_eu_law -3-ro.do , accesat la data de 23.05.2017, ora 13:26.
131 Fabian, G., Drept instituțional al Uniunii Europene , Editura Hamangiu, București, 2012, p. 84.
132 Ibidem , p. 85.

45
acțiune, ci lasă la latitudinea persoanelor interesate de a efectua ori nu anumite acțiuni). Există
posibilitatea ca același act să conțină norme din toate cele trei categorii indicate.133
Discuția cu referire la caracteristicile actului administrativ normativ nu este una de
noutate. Ea a preocupat și literatura juridică de specialitate interbelică. Așadar, se afirmă că
din definiția regulamentului administrativ (actul administrativ normativ) reies o serie de
elemente care se regăsesc tot timpul la teme iul acestuia, cum ar fi:
a) generalitatea actului regulamentar, care constituie elementul material care oferă
caracterul de lege, de normă generală;
b) autoritatea competentă regulamentară este alta decât cea privită ca fiind putere
legiuitoare, aspect care fa ce ca din punct de vedere formal, regulamentul să apară ca
reprezentând un act de executare, care are menirea să aplice legea;
c) formă scrisă, despre care se poate afirma că ține mai mult de natura regulamentului
administrativ decât de esența acestuia. Form ă scrisă este un element caracteristic
actului administrativ normativ. De asemenea, regulamentul administrativ este definit
ca reprezentând o normă scrisă, generală, impersonală și imperativă, cum este legea,
care este emisă de o autoritate, alta decât ace ea care după Constituție realizează
funcția legiuitoare. Regulamentul administrativ era privit ca fiind un act legislativ prin
generalitatea sa și ca fiind un act administrativ prin organele emanate.134

1.3. Principiul legalității în dreptul românesc

Principiul legalității în elaborarea actelor, ca principiu juridic, exprimă două condiții
ale statului de drept, și anume:
a) obligația subiecților de drept de a respecta normele juridice în vigoare
b) respectarea ierarhiei de norme juridice.
Întâietatea legii î n cadrul constituțiilor țărilor acceptă înțelesul exhaustiv, fără să se
facă distincție între principiul legalității și acela al constituționalității. Abordarea aceasta este
posibilă, chiar dacă principiul constituționalității trebuie să fie exprimat atât din punctul de
vedere al raportării regulilor dreptului la cuprinsul prevederilor constituționale, însă și din
punct de vedere al raportării la procedurile impuse de Constituție pentru emiterea lor.135

133 Uliescu, M., Dreptul românesc în contextul exigențelor Uniunii Europene , Editura Hamangiu, București,
2009, p. 64.
134 Uliescu, M., op.cit ., p. 65.
135 Savu, D. V., Libertăți fundamentale și cetățenești în Uniunea Europeană , Editura ASE, București, 2009, p.
93

46
Folosirea accepțiunii ample a principiului legalității s e consideră a fi posibilă datorită
faptului că, pilonul legalității este reprezentat de Constituția fiecărui stat de drept.136
Legalitatea constituie un principiu esențial care se află la temelia fenomenului
administrativ și căruia îi este subordonată acțiun ea administrației publice.
Administrația publică, supusă regulilor acestui principiu, atât sub latura materială a
acesteia, cât și sub latura formală, trebuie să se fundamenteze pe lege, identificată cu
conceptul de drept, care reprezintă o bază de referin ță în aprecierea acesteia. De asemenea,
legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică și este necesar ca acțiunea administrației să
țină cont de două aspecte: obligația de conformare cu legea și obligația de inițiativă pentru
asigurarea aplicării leg ii.137
Efectuarea obligatorie și cu bună -credință a cerințelor cu care a fost învestită
constituie standardul administrației moderne.
Principalul scop al administrației publice este acela de a garanta îndeplinirea
interesului general, public, exprimat de vo ința suverană a poporului transpusă în lege.
Principiul acesta nu este formulat într -o manieră expresă de prevederile art. 120 din
Constituție. Pus în aplicare de administrația publică locală, principiul acesta îmbracă toate
aspectele organizatorice și fun cționale prin care este înfăptuită administrația publică în cadrul
unităților administrativ -teritoriale: consacrarea cadrelor organizatorice ce au calitatea de
autorități ale administrației publice locale, componența și alcătuirea lor, obligațiile acestora ,
funcționarea și activitatea (actele pe care le adoptă), raporturile lor cu alte autorități publice
ori cu alte cadre organizatorice din țară și străinătate etc .138
Legea nr. 215/2001 prevede, în mod expres, împreună cu celelalte principii, și
principiul le galității, căruia este necesar să i se subordoneze organizarea și funcționarea
tuturor autorităților administrației publice locale, chiar dacă acestea au ori nu un caracter
statal .139
În baza acestui principiu, administrația trebuie să se supună legii, conformându -se
acesteia și neputând să acționeze în afara ei. Conform susținerilor din doctrină, principiul
acesta este compus din două elemente: obligația de a fi în conformitate cu legea și obligația de
inițiativă pentru asigurarea aplicării legii.

136 Ibidem , p. 94.
137 Ibidem , p. 185.
138 Horng, D. C., The ECB under the Lisbon Treaty —The Impact on the ECB’s Constitutional Status and
External Relations‖, Institute of European and American Studies, Academia Sinica, EURAMERICA, Vol. 40,
No. 4/2010.
139 Legea nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

47
Din o bligația de conformitate cu legea reiese că administrația nu poate să ia măsuri
care să nu fie în conformitate cu legea. În activitatea lor, se impune ca autoritățile
administrației să respecte normele juridice, fapt ce constituie o garanție semnificaivă î n primul
rând pentru cetățeni. Este firesc ca în statul de drept acțiunea administrației să fie desfășurată
după reguli de drept prestabilite și nu într -o manieră arbitrară .140
Legalitatea compune un ansamblu de obligații, de facultăți și de interdicții. Ast fel, se
consideră că dreptul legiferează trei situații prin expresiile: trebuie, poate și nu poate. Dacă
trebuie făcut ceva va fi o obligație, dacă se poate face ceva va fi o facultate, iar dacă nu se
poate face ceva constituie o interdicție .141
Conform obli gației de inițiativă pentru asigurarea aplicării legii, este necesar ca
administrația să ia măsuri pentru efectuarea normelor juridice. Cu alte cuvinte, administrația
are obligația să garanteze că legea să nu rămână inaplicabilă, datorită faptului că, dacă
administrația nu va lua măsurile necesare de aplicare, legea va fi literă moartă. De asemnea,
administrația are obligația de inițiativă în vederea executării hotărârilor judecătorești .142

Secțiunea a 2-a . Puterea publică și principiul oportunității

În ceea ce privește oportunitatea, aceasta este o urmare a aprecierii organelor
administrative, astfel că , p rin oportunitate se înțelege ,,realizarea sarcinilor și atribuțiilor
legale în termenul optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale și spirituale,
precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pen tru realizarea scopului legii.‖143 Referitor
la dreptul de apreciere al organelor administrative, acesta semnifică posibilitatea de a decide
asupra oportunității unei atitudini sau acțiuni concre tizată ulterior în emiterea/ adoptarea unui
act administrativ care prin efectele produse va intereveni asupra realității înconjurătoare în
sensul modificării acesteia, modificare ce ar trebui să fie întotdeauna în conformitate cu
interesul general și cu re spectarea drepturilor cetățenilor, deci spre binele societății
Libertatea de apreciere de către autoritățile administrative a oportunității actelor
administrative nu contravine principiului legalității, ,,căci puterea discreționară nu înseamnă o
libertate în afara l egii, ci una permisă de lege.‖144

140 Iorgovan, A., op.cit., p. 181.
141 Vedinaș, V., op.cit ., p. 40.
142 Ibidem , p. 182.
143 Iovănaș, I., Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației , Editura Didactică și Pedagogică,
București, 1977, p. 240.
144 Lazăr, R. A., op.cit. , p. 165.

48
Drept urmare ,,l egalitatea și oportunitatea actului administrativ sunt controlate de
autoritățile administrației publice emitente și cele ierarhic superioare, care au dreptul de
revocare, respectiv de anulare a act elor admi nstrative ilegale și inoportune.‖145 Controlul de
oportunitate poate fi un control extern, ierarhic, atunci când este înfăptuit de către autoritatea
administrativă superioară ierarhic celei care este supusă contr olului, dar și un control intern.146
Principalele aspecte care vor fi avute în vedere de către autoritatea ierarhică ce
efectuează un control de oportunitate sunt următoarele: ,,actualitatea actului administrativ,
prin intermediul factorului temporal (momentul emiterii, durata de aplicabilitat e), mijloacele
antrenate de administrație în atingerea scopului, utilitatea pe care o prezintă în economia
procesului de organizare a executării și e xecutării în concret a legii.‖147
Spre deosebire de aspectele enumerate mai sus, d octrina interbelică a iden tificat drept
criterii de ap reciere a oportunității actelor administrative: momentul în care este adoptat actul
administrativ, locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ,
mijloacele materiale și spirituale pe care le anga jează măsura administrativă, precum și durata
în timp pe care o reclamă aplicarea ei, conformitatea actelor administrative cu nivelul
condițiilor generale de viață și cultură, conformitatea cu scopul legii .‖148
Astfel că, legaliatatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, iar oportunitatea
reprezintă conf ormitatea sa cu spiritul legii.149

2.1. Aspecte de drept comparat cu privire la relația legalitate – oportunitate

Raportul legalitate -oportunitate constituie un subiect actual, de mare interes, în relație
cu variatele moduri de activitate ale adminsitrației. Așa cum am discutat, principiul legalității
reprezintă principiul ce stabilește limitele acțiunii administrației, limitând puterile acesteia,
însă fără a aduce atingere spiritului său de iniția tivă.150
Principiul acesta nu poate să fie perceput ca absolut decât la nivel de principii, de
esență, datorită faptului că, la nivelul aplicării sale se impune în mod obligatoriu o abordare
caracterizată prin flexibilitate, suplețe. Este necesar ca administ rația să asigure legalitatea,

145 Petrescu, R. N., Drept administrativ , Editura Hamangiu, București, 2009, p. 337.
146 Iorgovan, A., Moraru, I., Mustățea, D., Legalitatea actelor administrative , Editura Politică, București, 1985,
p. 99 -101.
147 Manda, C., Man da, C. (2008), Știința administrației , Ediția a III -a, Editura Universul Juridic, București, p.
136- 137.
148 Iovănaș, I., op.cit., p. 240 -242.
149 Vedinaș, V., op.cit ., p. 89.
150 Debbasch, Ch., Institutions et droit administratif , Tome 2, Action et Ie controle de l'administration, 4 edition,
PUF, Paris, 1998, p. 352.

49
însă are nevoie, în același timp, de o anume marjă de libertate, libertate de acțiune. Unui astfel
de comportament îi corespunde puterea discreționară, adică marja de libertate pe care
legalitatea a lăsat -o administratorului î n activitatea acestuia.
Jurgen Schwarze afirmă că ,,o caracteristică semnificativă a statului guvernat de lege
constituie principiul legalității activității administrației, însă ceea ce pare o supunere absolută
a administrației în raport cu dominația legii nu poate să fie realizată. Dacă adaptabilitatea și
flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia precisă a libertății în luarea
deciziilor în favoarea administrației devine o necesitate legislativă .‖151
Concluziile autorului, după efectuare a studiilor sale de drept comparat referitoare la
punerea în aplicare a principiului legalității activității administrației în anumite țări europene,
rezidă în idea că, deși, în ultima perioadă, asistăm la extinderea restricției legale asupra
administrație i, totuși fiecare sistem legal permite executivului un anume spațiu de mișcare
pentru luarea deciziilor, indiferent că poartă denumirea de libertate de apreciere – Franța,
putere discreționară – Germania ori libertate de decizie – Anglia .152
În Franța, Guy Braibant a precizat că „puterea discreționară a administrației este
definită prin libertatea de aprec iere a acțiunii și a deciziei‖ . Consiliul de Stat francez a emis o
limită caracteristică a libertății de decizie a administrației prin ideea de „eroare man ifestă de
apreciere‖ , aspect ce exprimă faptul că, și în cazul în care administrația are dreptul la
apreciere, aceasta nu poate să comită erori manifeste, caracterizate în acest fel prin gravitatea
și evidența lor .153
Astfel, chiar d acă administrația are parte de „ dreptul la eroa re‖, aceasta nu poate
efectua o „alegere absurdă‖ , cum o denumea Guy de Braibant. În același sens, Jean Rivero
precizează și că „ dacă exigențele legalității s -ar extinde asupra tuturor elementelor acțiunii
administrative ar trebui ca scopul ei să se reducă la efectuarea mecanică a actelor care îi sunt
caracteristice și impuse prin norma generală; orice libertate de apreciere, orice inițiativă sunt
interzise.
Cu toate acestea, în realitate, nu se întâmplă astfel: supunerea administr ației dreptului
lasă să subziste în profitul său o arie de libertate: aceasta constituie puterea discreționară .‖154
Doctrina franceză recunoaște că judecătorul francez are posibilitatea de să -și asume
controlul asupra anumitor componente de oportunitate și de putere discreționară, prin puterea
sa de a crea noi reguli de drept care să întregească aria legalității. Eroarea care este

151 Schwarze, J., op.cit. , p. 572.
152 Ibidem , p. 573.
153 Braibant, G., Droit administratif francais , Press F.N.S.P et Dalloz, Paris, 1984, p. 239.
154 Rivero, J., Waline, J., Droit administratif , 16 ed, . Dalloz, Paris, 1996, p. 73.

50
manifestată de apreciere este folosită de judecător în cadrul controlului minim al puterii
discreționare deținută de autoritățile publice, în ideea ca acestea au dreptul să facă ce doresc,
ceea ce nu înseamnă că nu are importanță în ce mod o fac, astfel încât, pe langă controlul cu
privire la eroarea de drept, eroarea de fapt și deturnarea de putere, este recunoscută și eroarea
mani festă de apreciere .155
În perioada postbelică, în Germania, s -a dorit alcătuireaa unui stat constituțional a
cărui conducere să fie cât mai mult supusă legii, ceea ce a indus ideea potrivit căreia puterea
discreționară a administrației este, în special un f el de element străin în structura statului de
drept, însă, în același timp, constituie o instituție absolut necesară pentru asigurarea
flexibilității administrației.
O dată cu dezvoltarea statului constituțional democratic însă, puterea discreționară a
fost limitată, în special datorită jurisprudenței tribunalelor adminsitrative care pedepseau atât
folosirea abuzivă a puterii discreționare, cât și folosirea greșită a acesteia.
Excesul de putere și uzul nepotrivit de putere constituie așadar, motivele pent ru care
jdecătorul administrativ german poate să anuleze actele administrative.
În măsura în care administrația poate să acționeze discreționar, tribunalul poate să
examineze atât actul administrativ, cât și refuzul efectuării unui asemenea act, în cazul î n care
limitele legale ale puterii discreționare sunt depășite ori dacă aceasta este exercitată de o
modalitate care nu corespunde obiectului abilitării sale.
În Grecia, legat de controlul actelor administrative, Consiliul de Stat va acționa tot în
sensul recursului pentru excesul de putere, precum și în doctrina franceză, însă, în ultima
perioadă câștigă teren acceptarea tezei folosirii greșite a libertății de acțiune în raport cu
motivul cu privire la încălcarea prevederilor legale.
În Marea Britanie, u nde este aplicat ă doctrina „ ultra vires ‖, „abuzul de discreționar‖ se
consideră a fi o ilegalitate supusă controlului instanțelor de judecată și se examinează raportat
la jurisprudență, cu legile scrise, unde se aplică principiile proporționalității, rezonabilității și
al controlului, garantându -se în acest fel un echili bru între interesul public și acela
particular .156

155 Lazăr, R. A., op.cit ., p. 55.
156 Craig, P., Administrative Law, 4 ed., Sweet and Maxwell, London, 1991, p. 535.

51
2.2. Relația legalitate – oportunitate în doctrina românească

Litera și spiritul Constituției României, necesitatea penetrării instituțiilor europene
democratice și în practica instanțelor de contencios administrativ din țara noastră ne
îndreptățesc să afirmăm că, indiferent cum vedem oportunitatea raportată cu legalitatea,
judecătorul de contencios administrativ poate să verifice în mod egal dacă administrația
publică nu a acționat abuziv, împotriva interesului public, așa cum reiese aceasta din legea pe
care se fundamentează actul administrativ.
Doctrina românească, special cea interbelică a fost preocupată de evocarea raportului
legalitate -oportunitate, astfel, în cadrul acesteia, principiul legalității este principiul
fundamental al administrației de stat fiind examinat prin raportarea la dreptul de apreciere al
autorităților publice, iar oportunitatea vizează alegerea unei soluții optime.157
Se arată că legalitatea în contextul dreptului soci alist „vizează implicarea organelor
administrative de stat de a studia situația de fapt, de a aprecia în mod just condițiile concrete
în care urmează să se aplice legea, pentru ca soluția adoptată să fie cea mai adecvată și
potrivită nu numai cu litera, da r și cu spiritul legii.‖158
Noțiunea de oportunitate era deseo ri asemănată cu cea de actua litate, adică,
administrația trebuie să răsăundă și să corespundă nevoilor societății care sunt într -o
permanentă schimbare, dar și să vegheze asupra actelor administrative pentru ca acestea să fie
conforme conținutului și scopului legilor.
Treptat, conțin utul noțiunii de oportunitate, a căpătat noi înțelesuri, astfel că, a acționa
oportun „presupune realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale, în termen optim, cu cheltuieli
minime de resurse de muncă,materiale și spirituale, precum și alegerea celor mai p otrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii.‖159
Totodată, în doctrină s -a mai făcut diferența între principiul legalității si principiul
juridicității, distincție dată de accepțiunea duală a noțiunii de lege, în sens restrâns și în sens
larg. Astfel , principiul legalității își restrânge domeniul la respectarea legii propriu -zise, ca
act juridic adoptat de Parlament, iar principiul juridicității pune în lumină datoria
administrației de a acționa în conformitate cu toate actele normative, atât cu legi le
Parlamentului, cât și cu actele normative adoptate/ emise de însăși administrația, dar pe baza

157 Manda, C. C., Elemente de știința administrației , Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 104.
158 Ibide m, pp. 104 -105
159 Iovănaș, I., op.cit., pp. 240 -241.

52
și în executarea legilor adoptate de organul legiuitor (poate fi evidențiat aici un alt principiu
al statului de drept – supremația legii ca act juridic al P arlamentului).
Revenind la ideea că principiul legalității, ca principiu esențial al administrației
publice, semnifică supunerea acesteia ierarhiei normelor juridice, pot fi identificate drept
izvoare ale legalității Constituția, legile și ordonanțele guvernamentale, ca norme care au forța
legilor, precum și actele normative ale organelor administrative pe care un alt organ
administrativ subordonat ierarhic trebuie să le respecte atunci când acționează.
În consecință, legalitatea devine elementul cel mai important în ceea ce privește
activitatea administrației publice, în special al formei principale în care aceasta se
exteriorizează – actul administrativ. Ca parte integrantă a regimului actelor administrative,
legalitatea a fost privită în doctrină ca fiind pr oblema centrală a acestui regim.160
Școală interbelică trata problema „puterii discre ționare‖, adică a actelor administrative
de autoritate discreționare, ca fiind o problemă normal a „puterii executive‖, activitatea de
guvernare și activitatea administrativă. Norma pentru contenciosul administrativ din 23
decembrie 1925 (art. 2) făcea dis tincția între actele de guvernământ și cele administrative de
autoritate discreționare, chiar dacă ambele categorii erau evocate prin expresia „puterii
discreționare a executivului‖ ori a „puter ii de apreciere a executivulu i.‖161
În esență în momentul în car e se analiză puterea discreționară se făcea diferențierea
între: „a) aspectele de oportunitate și b) aspectele de legalitate‖; în situația activității
administrative „Executivul‖ are puterea discreționară de a exprima oportunitatea, însă nu și
legalitatea actelor sale, în timp ce, în situația actelor de guvernământ „puterea executivă‖ avea
căderea de a aprecia nu doar chestiunile de oportunitate, însă și chestiunile de legalitate.162
În cazul în care limitele puterii discreționare au fost respectate, adică nu aduc ati ngere
stării de legalitate, în contextul controlului de oportunitate, autoritatea de control va dispune
anularea actului din motive ce țin de inactualitatea și ineficiența actului. În practica de control
a autorității românești, controlul de oportunitate „constituie apanajul ierarhie administrative
pate fi declanșat ori de câte ori autoritățile superioare apreciează că puterea discreționară a
autorităților su bordonate tinde să fie defesctuos folosită.‖163
În opinia noastră, relația legalitate -oportunitate în doctrina românească a fost analizată
în diverse perioade istorice, iar cea mai importantă cercetare a fost realizată de către

160 Iorgovan, A., Moraru, I., Mustățea, D., op.cit ., p. 44.
161 Vedinaș, V., op.cit ., p. 46.
162 Ibidem, p.47
163 Manda, C. C., op.cit ., p. 110.

53
principalele școli de drept ( București și Cluj), acestea prezentându -și propriile idei, chiar dacă
erau opuse, acestea au conferit noțiunilor de legalitate și oprtunitate diverse caracteristici.

2.3. Stabilirea programului legislativ – creație a partidelor politice

Conceptul de partid politic și recunoașterea sa oficială datează din secolele XVII –
XVIII, asigurându -li-se astfel cetățenilor participarea la sistemul de guvernare prin
reprezentanții aleși chiar de către ei. Partidul politic, considerat un fenomen sociologic, a avut
de-a lungul timpului mai mulți definitori și, în consecință, mai multe definiții.
Sergiu Tămaș, în lucrarea sa ―Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura
civică ‖, spune despre partid că este o ―organizație relativ durabilă, formată din persoan e care
împărtășesc aceeași concepție ideologică, subscriu la un set comun de valori și acționează
pentru cucerirea puterii, în vederea aplicării programului propriu prin politici interne și
externe ‖164.
De asemenea, Benjamin Constant afirmă că „partidele sunt o reuniune de oameni care
profes ează aceeași doctrină politică‖, dar și Hans Kelsen este de aceeași părere că „p artidele
sunt formațiuni care grupează oameni cu aceleași opinii pentru a asigura o influență veritabilă
asupra gestiunii afacerilor poli tice‖
Referitor la funcțiile partidelor politice, autorul Sergiu Tămaș identifică următoarele
funcții esențiale: formulează țeluri și programe politice pe care le propun populației în vederea
aplicării lor, în cazul obținerii suportului electoral necesar, mobilizează masele de cetățeni în
lupta politică, acționând ca un factor de socializare politică și de orientare a voturilor
populației; recrutează membrii elitei pol itice pe plan local și național, își asumă
responsabilitatea guvernării societății în cazu l obținerii victoriei în alegeri; agregă și
articulează interesele populației dându -le o expresie adecvată prin convertirea lor în politici
publice; în cazul în care guvernează, acționează pentru rezolvarea conflictelor politice și
sociale în vederea reali zării unui minim de consens al intereselor naționale.165
În urma alegerilor parlamentare din anul 2016, partidul câștigător propune un program
de guvernare ce are la bază implementarea de politici publice în diferite sectoare de activitate
care să contribu ie la constituirea unei societăți echilibrate. Astfel că, î n plan intern, obiectivul
constă în fundamentarea unei creșteri economice inteligente, sustenabile și incluzive, de
natură a furniza premisele consolidării unui stat puternic, proactiv și a unei so cietăți

164 Tămaș, S., Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică , Ediția a II -a, Casa de Editură și Presă
Șansa, București, 1996, p. 184.
165 Ibidem., p. 185.

54
echilibrate, cu o clasă de mijloc extinsă. Consolidarea stabilității macroeconomice
concomitent cu creșterea investițiilor publice și private vor fi de natură să asigure convergența
nominală și reală cu nivelul mediu de dezvoltare din Uniunea Europ eană.
În plan extern, România se confruntă, pentru prima dată de la aderarea la UE și
integrarea în NATO, cu noi riscuri de securitate determinate de instabilitatea din zonă,
conflictul din Ucraina, acțiunile agresive din arealul estic precum și revigorar ea tendințelor
naționaliste simultan cu apariția curentelor politice populiste, anti europene în interiorul
Uniunii. Totodată, trebuie să observăm că Uniunea Europeană se confruntă în continuare cu
stagnare economică, dezechilibrele rezultate din criza econ omică fiind în continuare prezente.
Drept urmare, programul susține faptul că, a facerile europene vor trebui să susțină
modelul de competitivitate ales pentru România, axat pe industrie ș i servicii cu valoare
adăugată, iar modul de negociere pentru noul cadru financiar va fi esențial pentru politica de
coeziune a Uniunii și implicit convergența României. Tot în contextul negocierilor p rivind
noul cadru financiar, se are în vedere că eliminarea discriminărilor deoarece e galitatea de gen
reprezintă un domen iu priorit ar în modelul social pe care aceștia îl propun.
În domeniul politicilor economice, obiectivul strategic îl constituie implementarea
unui alt model de politică industrială, care să genereze creșterea economică inteligentă a
României. Politica indu strială activă trebuie bazată pe subvenții condiționate de indicatori de
performanță, abordare policentrică și concentrare pe clusterele de competitivitate.
Specializarea producției pe industrii cu intensitate tehnologică ridicată va fi de natură să
genere ze câștiguri de competitivitate și să reducă dependența exporturilor românești de câteva
ramuri industriale.
Astfel, se identifică p ilonii principali ai politicii de reindustrial izare națională, aceștia
sunt: cercetare – dezvoltare – inovare, dezvoltarea spiritului antreprenorial pentru dinamizarea
pieței naționale, accesul la finanțare și la piețele de capital, promovarea investițiilor ca factor
de dezvoltare economică, stimularea accesării fondurilor europen e. De asemenea, s tatul se va
implica activ, în principal prin instituirea pârghiilor necesare de dezvoltare, inclusiv
constituirea de fonduri de investiții și prin demararea de proiecte de investiții publice cu
impact semnificativ în regim greenfield sau brownfield , acordarea de facilități pentru investiții
private, indiferent de natura capitalului social (autohton sau străin).
Cu privire la programul social, misiunea principală a progrmaului este aceea de a
asigura un parcurs constant către îmbunătățirea n ivelului de trai al populației, care va avea ca
rezultat întărirea coeziunii sociale și reducerea decalajelor față de statele dezvoltate ale
Uniunii Europene. Impunerea unui nivel de trai cât mai ridicat pentru toți cetățenii trebuie să

55
fie obiecti vul fund amental al României. Se are în vederea realiza rea unei piețe a muncii
incluzivă prin reducerea inegalităților prin promovarea unor politici publice coerente și
realiste, care să determine o piață a muncii performantă, dinamică și flexibilă, ceea ce va
asigura accesul majorității cetățenilor la locuri de muncă de calitate, în funcție de
competențele și abilitățile lor, la venituri decente și fără discriminare.
Acest obiectiv poate fi atins numai printr -o abordare multisectorială, combinând
măsurile pentru mo dernizarea pieței muncii cu cele din domeniul educației, susținând măsuri
de incluziune socială, îmbunătățind serviciile medicale, promovând investiții în sectorul
productiv și în cercetare -dezvoltare -inovare. Scopul principal este acela de a asigura o
dezvoltare durabilă pentru România, o îmbunătățire semnificativă a nivelului de trai pentru
toți cetățenii țării noastre, inclusiv pentru acele persoane care sunt într -o poziție vulnerabilă.
În ceea ce privește r eforma administraț iei publice se au în vedere u rmătoarele
obiective subsumate țintelor strategice promovate în „Strategia pentru consolidarea
administrației publice 2014 – 2020‖ : eficiență, responsabilitate, credibilitate, transparență și
deschidere către cetățean. Pentru a realiza aceste deziderate se are în vedere crearea unei
administrații suple, cu viteză de reacție rapidă și proactivă, consistență în decizii și cu resurse
umane motivate și profesioniste.
Egalitatea de gen reprezintă un domeniu priorit ar în modelul social pe care programul
îl prop une, iar atingerea acestui obiectiv se va realiza prin parteneriate cu organizațiile
nonguvernamentale specializate. Guvernul se angajează să mobilizeze resursele necesare,
astfel încât, persoanele cu dizabilități să nu fie discriminate, marginalizate, ex cluse sau
abuzate, iar alegerile și aspirațiile lor să fie respectate și sprijinite. Principalele măsuri care
vor avea ca scop îmbunătățirea calității vieții persoanelor cu dizabilități vizează integrarea
acestora în comunitate, în condiții de egalitate și demnitate.
Cu privire la politica de apărare, pe termen scurt, Armata României trebuie să devină
capabilă să mențină un nivel ridicat de reacție pentru apărarea națională, reacție adaptată
provocărilor de tip clasic, hibrid sau asimetric. Pe termen mediu , Armata României trebuie să
devina o structură de forțe modernă, capabilă să facă față amenințărilor, inclusiv celor
impredictibile astăzi, pentru a respinge orice tip de agresiune la adresa României și să
constituie garantul suveranității și independențe i naționale. Armata României va contribui la
menținerea credibilității Alianței, ca parte a sistemului de apărare colectivă a NATO, precum
și la securitatea regională și internațională.

56
În domeniul politicii de securitate națională, Guvernul consideră nece sară actualizarea/
modificarea/ completarea cadrului legislativ existent și inițierea unor noi legi pentru a avea
instrumentele legislative în concordanță cu evoluția riscurilor din sfera securității naționale.
În opinia noastră, programul de gruvernare pr ezentat de partidul câștigător presupune
formularea și implementare de politici publice în anumite domenii, precum: economie,
educație, sănătate, transport, comunicare, apărare națională, cultură, mediu, etc., iar menirea
acestora este aceea de a gestiona o problemă, de a genera efecte pe termen mediu și lung cu
un impact asupra societății, aducând contribuții pozitive și declansând în acest fel judecăți din
partea populației asupra modului în care autoritățile au luat decizii, luând în considerare atât
reușitele cât și eșecurile lor.
Orice politică publică constituie un mijloc pentru atingerea scopurilor si obiectivelor
autorităților guvernamentale, bazate pe nevoile formulate de societate. Astfel, actuala
guvernare dă răspuns unui anumit tip de problemă de interes public, generând un plan de
acțiune, un cadru specific, menit să soluționeze și să satisfacă o nevoie a unei comunități.

57
Capitolul 3. Studiu de caz

Singura autoritate de jurisdiscție constituțională în România este Curtea
Constituțională care exercită un control aspura legilor și a altor acte normative, dar și adoptă
hotărâri și decizii cu privire la constituționalitatea sau neconstituționalitatea a ctelor
legislative, făcând referire la condițiile de fond și formă, la previzibilitatea și securitatea legii.
În cele ce urmează vom analiza o decizie a Curții Constituționale cu privire la
interzirea implicării Direcției Naționale Anticorupție (DNA) în proc esul adoptării
ordonanțelor de urgență. Astfel, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017 referitoare la cererea de
soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția
Națională Anticorupție, implică următoarele părți: pentru Guvernul României, ministrul
justiției, domnul Tudorel Toader, iar pentru Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție – Direcția Naț ională Anticorupție, doamna procuror Iuliana
Nedelcu.
Obiectul deciziei este soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională
dintre Guvernul României și Direcția Națională Anticorpupție, în care părțil e își susțin
punctul de vedere.

I. Argument ele autorului exce pției
Autorul excepției susține că există un conflict juridic de natură constituțională între,
pe de o parte, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție –
Direcția Națională Anticorupție și, pe de altă parte, Guvernul României, în calitate de
autoritate legiuitoare delegată, și, prin extensie, Parlamentul României, în calitate de autoritate
legiuitoare primară, întrucât prin ancheta penală desfășurată cu privire la modul de adoptare a
unui act normativ, act care nu este unul unilateral, ocult și nu aparține unei sin gure persoane,
se afectează buna funcționare a unor autorități constituționale.
Aceasta a rată că nu a sesizat Curtea pentru a efectua o anchetă asupra unei anchete
penale, ci pentru a sancționa o potențială practică ce ar aduce atingere principiului separ ației
și echilibrului puterilor în stat.
De asemenea, acesta susține că unicul remediu al asanării viciilor de
neconstituționalitate din legislația penală îl constituie deciziile Curții Constituționale dând

58
exemplu Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016166, care până la data sesizării Curții nu a fost
transpusă în legislație, legiuitorul nepunând în acord dispozițiile legale declarate
neconstituționale cu actul Curții și, implicit cu Constituția. Prin urmare, atâta timp cât se
desfășoară o anchetă penală cu privir e la modul de adoptare a actului normativ de transpunere
a deciziei, actul jurisdicțional al Curții nu își va găsi consacrarea normativă. Cu alte cuvinte,
decizia Curții Constituționale este lipsită de efecte juridice, întrucât autoritatea legiuitoare
(Guv ern și Parlament) este pusă sub o presiune nefirească sub aspectul exercitării competenței
sale, ceea ce determină apariția unui conflict juridic de natură constituțională.
Reprezentantul autorului sesizării arată că actul are menirea de a induce o falsă
impresie în societate, în opinia publică, în sensul că Direcția Națională Anticorupție ar fi o
structură paralelă, independentă care își declină competența către un alt parchet, în condițiile
în care această direcție nu este altceva decât o structură din c adrul Parchetului de pe lângă
Înalta Curte de Casație și Justiție.
Prin ancheta penală desfășurată de organele de cercetare ale Ministerului Public se
exercită o formă de presiune asupra instituțiilor implicate în procesul legislativ, Ministerul
Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională
Anticorupție arogându -și competențe care aparțin în exclusivitate Parlamentului și
Guvernului. Reprezentantul Președintelui Senatului României arată că, urmând aceeași logică
de abordare, inclusiv Curtea Constituțională ar putea face obiectul unor cercetări ale
parchetului, unele decizii ale instanței constituționale care sancționează codurile penale având
caracterul de norme penale mai favorabile.

II. Argumentele Guvernului
Repreze ntantului Guvernului susține admisibilitatea cererii de soluționare a
conflictului juridic de natură constituțională, arătând că, deși titularul sesizării nu este parte în
conflict, potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, această împrej urare nu
constituie un impediment în analiza pe fond a cererii, atâta vreme cât prevederile art.146 lit.e)
din Constituție conțin, în enumerarea subiectelor de sezină, pe Președintele Senatului.
Pentru acesta, un argument puternic în probarea acestui conflict îl constituie cele două
decizii pronunțate anterior de Curte (Decizia nr.63 din 8 februarie 2017167 și Decizia nr.64 din
9 februarie 2017168), prin care aceasta a statuat expres cu privire la faptul că actul normativ

166 Publicată în Monitorul Oficial nr. 517 din 8 iulie 2016.
167 Publicată în Monitorul Oficial,Partea I, nr.165 din 27 februarie 2017.
168 Publicată în Mo nitorul Oficial nr.145 din 27.02.2017.

59
care a generat conflictul, respect iv Ordonanța de urgență nr.13/2017 pentru modificarea și
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de
procedură penală, a fost adoptat de Guvern în exercitarea unei competențe constituționale
proprii .
În susține rea argumentelor privind existența unui conflict juridic de natură
constituțională, reprezentantul Guve rnului invocă Raportul privind „ Relația dintre
răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor
Guvernului‖, adoptat de Comisia de la Veneția, care recomandă statelor membre separarea
responsabilității politice a miniștrilor de cea juridică, arătând că nu trebuie aplicate sancțiuni
penale pentru greșelile și dezacordurile politice.
Miniștrii trebuie să aibă o marjă de m anevră pentru realizarea politicilor pentru care au
fost învestiți în funcție, cu o largă marjă de eroare, fără ca amenințarea sancțiunilor penale să
planeze asupra lor. Sub acest aspect, analiza circumstanțelor adoptării unui act normativ se
circumscrie a nalizei constituționalității, legalității și oportunității respectivului act, aspecte
care excedează sferei de competențe a Ministerului Public.
Arată că există mecanisme constituționale și legale care să asigure remedii suficiente
în situația în care act ele adoptate de Guvern sunt neconstituționale: Parlamentul care
controlează ordonanțele Guvernului, aprobându -le sau respingându -le prin lege, instanța de
contencios constituțional care verifică aceste acte sub aspectul conformității lor cu Legea
fundament ală, precum și instanțele de contencios administrativ care controlează legalitatea
actelor infralegale emise de Guvern. Ministerul Public nu are niciun rol politic, niciun rol în
procedura de legiferare, nu poate iniția sau cenzura actele normative. Minist erul Public aplică
legea, acționând în limitele ei, și nu controlează, din niciun punct de vedere, procedura de
adoptare a unui act normativ .

III. Reprezentantul Ministerului Public
Ministerul Public , arată că, în prealabil, înțelege să susțină două fine de n eprimire a
cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, cerere formulată de
Președintele Senatului, sub aspectul interesului titularului sesizării.
Susține că nu se contestă lipsa calității de parte în conflict, ci faptul că ac esta nu este o
entitate ale cărei interese să fi fost lezate prin actele care se pretinde a fi generat conflictul,
jurisprudența anterioară a Curții Constituționale neacoperind o atare ipoteză. Nimeni nu
contestă existența raporturilor constituționale dint re Parlament și Guvern, însă acestea se

60
circumscriu sferei politice, iar cauza penală care a declanșat presupusul conflict nu afectează
sub nicio formă interesele Parlamentului.
În cazul în care, totuși, s -ar reține existența unui atare interes în ceea ce -l privește pe
Președintele Senatului, în calitate de reprezentant al Senatului, acesta este în egală măsură
incident și în ceea ce privește Camera Deputaților, astfel că se propune lărgirea cadrului
procesual și în privința acestei Camere a Parlamentului.
Cât privește fondul cauzei, reprezentantul Ministerului Public arată că, deși
jurisprudența Curții Constituționale statuează că un conflict juridic de natură constituțională
reprezintă acea situație conflictuală a cărei naștere rezidă în mod direct dintr -o normă
constituțională, autorul sesizării nu precizează în ce măsură activitatea organelor judiciare au
creat blocaje instituționale și nici textele constituționale pe care se întemeiază conflictul
juridic.
Autorul sesizării se limitează a face alegații cu privire la încadrarea juridică a faptelor
cu care a fost sesizat organul judiciar, la competența acestuia și la demersurile punctuale ale
organului judiciar, susținând că infracțiunile reclamate nu au legătură cu elaborarea și
adoptarea unui act normati v și, implicit, nici cu ancheta penală desfășurată, ceea ce ar
demonstra că însuși autorul sesizării recunoaște că demersul organului judiciar nu vizează
procedura de adoptare a actului normativ.
Așa fiind, apreciază că autorul sesizării manifestă o poziț ie incertă, nu are convingerea
existenței conflictului și, pentru a -și lămuri ambiguitatea, sesizează instanța constituțională.
În speță, a existat un act de sesizare a organului judiciar – denunț, cu privire la trei
infracțiuni conexe, una dintre ele de c ompetența Direcției Naționale Anticorupție. În acest
context, după regularizarea actului de sesizare, observând că nu există niciun impediment de
natură să paralizeze acțiunea penală, organul judiciar s -a aflat în situația legală, fără alte
posibilități, d e a dispune începerea urmăririi penale cu privire la faptele reclamate în
respectivul denunț, încadrarea juridică a faptelor realizându -se prin însuși actul de sesizare.
Toate demersurile organului judiciar își găsesc temeiul în dispozițiile Codului de
procedură penală, care își au corolarul în dispozițiile constituționale referitoare la rolul
Ministerului Public. Nimic din ceea ce a făcut organul judiciar nu excedează dis pozițiilor
legale.
În aceste circumstanțe, dacă s -ar constata existența unui conflict juridic de natură
constituțională înseamnă că dispozițiile legale care au constituit temeiul acțiunilor organului
judiciar au o problemă de neconstituționalitate. Or, o atare neconstituționalitate nu poate fi
constatată în prezenta procedură, ci în cea prevăzută de art.146 lit.a) sau d) din Constituție.

61
Pe de altă parte, admițând că nu a existat o aplicare mecanică a dispozițiilor legale, ci
că organul judiciar o făcut o proprie interpretare a acestora, verificarea acestui aspect revine
instanței de judecată, care este în măsură să controleze actul procurorului dacă este sesizată.
Cu alte cuvinte, dacă s -ar admite existența conflictului între autoritățile menționate,
Curtea s-ar pronunța implicit asupra neconstituționalității dispozițiilor legale, pe de o parte, și
s-ar subroga în competențele instanței judecătorești în verificarea actelor îndeplinite de
organul judiciar, pe de altă parte, ceea ce excedează competențelor instanței constituționale.
Reprezentantul Ministerului Public susține că deciziile Curții Constituționale nu
reprezintă lege penală mai favorabilă, iar organul judiciar, în cadrul anchetei penale, nu a
făcut verificarea transpunerii în legislație a acestor decizii, nu a verificat oportunitatea actului
legislativ, aceste aspecte putând fi deduse exclusiv din cele descrise de autorii denunțului, iar
nu din demersurile organului judiciar.
Poziția pe care organul judiciar a avut -o în această cauză este una per fect legală, care
va fi supusă, în principiu, controlului instanței de judecată. În măsura în care se va ajunge în
această etapă procesuală, reprezentantul Ministerului Public își ridică problema dacă se va
reține calitatea de parte în conflict și a instan ței judecătorești.
Cu privire la mentalitățile sociale care se creează în legătură cu structurile parchetelor
din cadrul Ministerului Public, acestea vizează aspecte care țin de sociologie sau de opinii
politice, care nu pot face obiect al procedurilor des fășurate în fața Curții Constituționale.
Organul judiciar nu a demonstrat decât că, în exercitarea atribuțiilor legale, a realizat
doar acte legale cu privire la o sesizare formulată în condițiile legii. Aceste acte pot fi
verificate pe calea controlului j udecătoresc și nu constituie o subrogare în competențele
Guvernului, ca legiuitor delegat, sau ale Parlamentului, ca legiuitor primar. Marja de eroare pe
care legiuitorul trebuie să o aibă pentru a -și duce la îndeplinire politica propusă a fost
respectată, așa cum a fost respectat și dreptul la petiție al persoanelor care au formulat
denunțul, într -o procedură legală și transparentă.
În aceste condiții, nu există niciun element care să justifice constatarea conflictului
juridic de natură constituțională, c onfigurat prin anchetarea penală a contextului în care a fost
elaborat un act normativ, în fapt, obiect al anchetei constituind presupuse fapte penale cu
privire la procesul adoptării respectivului act și nicidecum însuși procesul legislativ .
În urma cel or prezentate și susținute, Curtea Constituțională constată că: Președintele
Senatului a solicitat Curții Constituționale să se pronunțe asupra existenței unui conflict
juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Ministerul Public – Direc ția
Națională Anticorupție.

62
Președintele Senatului arată că, deși conflictul are loc între Guvern și Ministerul
Public, având în vedere că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea
și completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de
procedură penală a fost adoptată prin delegare legislativă constituțională și ținând seama de
dispozițiile art. 103 alin. (3), art. 107 alin. (1), art. 108 alin.(3), art. 109 alin.(1), art. 110
alin.(2), art. 111, ar t. 112 alin.(1), art.113 și art. 114 alin. (2) din Constituție, care stabilesc
condițiile în care Parlamentul numește Guvernul, controlează activitatea acestuia și poate
demite Guvernul, Președintele Senatului este îndreptățit să se adreseze Curții Constit uționale
cu solicitarea de soluționare a conflictului reclamat, având în vedere raporturile pe care
Parlamentul le are cu Guvernul.
De asemenea, acesta consideră că prezentul conflict juridic de natură constituțională a
fost generat de demersurile procuror ilor din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, constând
în anchetarea circumstanțelor în care a fost elaborat proiectul de ordonanță de urgență a
Guvernului referitor la modificarea și completarea Codului penal, respectiv a Codului de
procedură penală, fapt care a creat blocaje instituționale.
Autorul sesizării își fundamentează critica, susținând că, în opera de legiferare,
legiuitorul ordinar sau delegat este ținut să respecte valorile, principiile, exigențele și
limitele constituționale, pe de o parte , precum și normele de tehnică legislativă, pe de
altă parte. Respectarea acestor exigențe se verifică de către instanța de contencios
constituțional. Legiuitorul apreciază oportunitatea reglementării, necesitatea adoptării
anumitor măsuri în procesul de p unere în aplicare a programului de guvernare.
Respectarea obiectivelor din programul de guvernare se află sub controlul electoratului.
Președintele Senatului arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017
abordează o temă de politică penală a statu lui român, iar măsurile de politică penală se află în
competența exclusivă a Parlamentului și a Guvernului, celelalte autorități publice, inclusiv
autoritatea judecătorească, pot exprima puncte de vedere în această materie, pot și trebuie să
fie consultate , dar nu pot avea putere de interferență, de amestec discreționar, inclusiv de
urmărire penală, nici a structurilor Parlamentului, nici a structurilor Guvernului.
Or, procedând la anchetarea oportunității, a circumstanțelor și a împrejurărilor
elaborării proiectului de act normativ, reprezentanții Ministerului Public au uzurpat unele
dintre competențele Guvernului, prin Ministerul de Justiție, fapt care a condus la apariția
prezentului conflict juridic de natură constituțională.
Comportamentul abuziv al or ganului de urmărire penală, în speță al procurorilor
Direcției Naționale Anticorupție îl determină pe Președintele Senatului să ridice problema

63
cercetărilor penale care excedează infracțiunii denunțate; a inexistenței unor infracțiuni, care
ar putea îndrep tăți organele de urmărire penală să ridice actele care au stat la baza adoptării
unor ordonanțe și proiecte de legi și să audieze persoanele de specialitate din cadrul unui
minister; problema temeiului legal al controlului organelor de urmărire penală asup ra
oportunității promovării actelor normative în cadrul politicii penale a Guvernului; a lipsei
dispozițiilor constituționale și legale, în baza cărora Ministerul Public prin Direcția Națională
Anticorupție întreprinde o imixtiune în puterea executivă care acționează în conformitate cu
prevederile art.115 alin. (4) prin delegare ca putere legislativă.
Sunt invocate prevederile Codului de procedură penală referitoare la sesizarea
organelor de urmărire penală și exercitarea funcției judiciare de urmărire pena lă. Astfel, se
arată că sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora obligativitatea efectuării de
acte procedurale care implică verificarea regularizării sesizării, analiza oportunității începerii
urmăririi penale și administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obținute informațiile
necesare pentru dispunerea unei soluții.
În cadrul funcției judiciare de urmărire penală se realizează desfășurarea investigației
faptei după momentul sesizării și al începerii urmăririi penale, supraveghe rea de către
procuror a urmăririi penale efectuate de organele de cercetare penală, strângerea de probe,
punerea în mișcare a acțiunii penale și trimiterea în judecată în vederea tragerii la răspundere
penală a persoanelor care au comis infracțiuni.
Se su bliniază faptul că principiul aflării adevărului este principiul fundamental al
procesului penal , potrivit căruia organele judiciare au obligația de a asigura, pe bază de
probe, aflarea adevărului cu privire la faptele și împrejurările cauzei.
Ministerul Public arată că, procurorul este independent, în condițiile prevăzute de
lege, legalitatea și temeinicia soluțiilor adoptate putând face obiect al cenzurii de către
procurorul ierarhic superior și de către judecătorul de drepturi și libertăți, potrivit
dispozițiilor prevăzute de Codul de procedură penală și de către instanța de judecată, în cadrul
procedurii de cameră preliminară, începând cu dispozițiile art.342 -348 din Codul de
procedură penală.
Pe de altă parte, în situația în care se emite rechizitoriul și este sesizată instanța de
judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară se realizează examenul întregului
material de urmărire penală sub aspectul legalității, atât din punctul de vedere al actelor
de urmărire penală prin care s -au administrat probele pe care se bazează acuzația, cât și
al actelor de urmărire penală care au creat, din punct de vedere procesual, premisele
administrării acestor probe.

64
Ministerul Public susține că obiectul urmării penale, activitatea de anchetă, nu poat e
face obiect al controlului constituțional, ci acesta poate fi verificat în cadrul funcției de
verificare a legalității trimiterii ori netrimiterii în judecată de către instanța de judecată.
Totodată, aducerea în dezbatere publică și în fața instanței de contencios constituțional a unor
acte de urmărire penală efectuate într -un dosar penal aflat într -o fază procesual nepublică este
în contradicție cu dispozițiile art.285 alin.(2) din Codul de procedură penală.
Având în vedere considerentele expuse, Ministe rul Public consideră că nu există un
conflict juridic de natură constituțională între Guvernul României și Ministerul Public,
reprezentat de Direcția Națională Anticorupție, întrucât efectuarea de cercetări într -o cauză
penală cu privire la posibile fapte de corupție în legătură cu adoptarea unor acte normative se
realizează în baza competențelor proprii, prevăzute în mod expres de lege.
Cât privește autoritatea judecătorească – respectiv instanțele judecătorești, Ministerul
Public, Consiliul Superior al Ma gistraturii, trebuie să se conformeze acestui cadru
constituțional, având reglementată posibilitatea de a declanșa mecanismele de exercitare a
competențelor conferite autorităților mai sus menționate, prin formularea de sesizări
referitoare la neconstituți onalitatea actelor normative, în limitele și cu respectarea atribuțiilor
Curții Constituționale, stabilite de art.146 din Constituție, iar nu și o competență proprie de
control.
Astfel, cât privește Ministerul Public, Guvernul invocă dispozițiile art.131 d in
Constituție, care prevăd că „ reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de
drept, precum și drepturile și lib ertățile cetățenilor‖, însă în „ activitatea judiciară‖. De aceea,
potrivit art .131 alin.(3) din Constituție, „ parchetele fun cționează pe lângă instanțele de
judecată, conduc și supravegh ează activitatea de cercetare penală a poliției judiciare, în
condițiile legii.‖
Ministerul Public nu are niciun rol politic, nu are niciun rol în procedura de
legiferare, nu poate iniția un ac t normativ, nu îl poate cenzura, nu se poate pronunța
asupra legalității ori oportunității lui . Ministerul Public aplică legea și acționează în
limitele legii, iar nu o controlează, din niciun punct de vedere, pentru că dacă ar proceda astfel
ar încălca pr incipiul separației puterilor în stat, care stă la baza întregului edificiu al statului
de drept.
Nu este și nu ar fi de conceput și de acceptat ca decizia politică de adoptare sau nu a
unei măsuri legislative să fie supusă controlului Ministerului Public și nici nu poate fi primită
eventuala susținere potrivit căreia acesta și -ar exercita doar o competență proprie atunci când
primește un denunț legat de circumstanțele adoptării unui act normativ.

65
O astfel de competență a Ministerului Public nu a fost con figurată de legiuitorul
constituțional, nu are suport în nicio normă a Constituției și nici nu ar fi de conceput să existe.
Legiferarea, cu tot ce presupune aceasta, aparține, potrivit Legii fundamentale, Parlamentului,
în calitate de legiuitor primar, și Guvernului, în calitate de legiuitor delegat.
Se solicită, totodată, instanței de contencios constituțional ca, în calitatea sa de garant
al supremației Constituției, să statueze asupra conduitei pentru viitor a părților implicate în
conflict, în sensul că organele de urmărire penală nu au competența de a verifica
circumstanțele, oportunitatea și legalitatea în procedura de adoptare a actelor normative.

IV. Decizia Curții Constituționale
Curtea Constituțională examinând cererea de soluționare a conflictului juridic de
natură constituțională dintre Guvernul României și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă
Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție, cerere form ulată de
Președintele Senatului arată că autorități le publice care ar putea fi implicate într -un conflict
juridic de natură constituțională sunt numai cele cuprinse în Titlul III din Constituție, și
anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaților și Senat, Președintele României, ca
autoritate publică unipersonală, Guvern ul, organele administrației publice centrale și ale
administrației publice locale, precum și organele autorității judecătorești.
În aceste condiții, Curtea constată că atât Guvernul României, cât și Ministerul Public
– Parchetul de pe lângă Înalta Curte d e Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție
sunt autorități publice susceptibile a avea calitatea de părți într -un conflict juridic de natură
constituțională.
Pentru exercitarea competenței prevăzute de Constituție, C urtea este sesizată la cere rea
„Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a primului -ministru
sau a președintelui Consiliului Superior al Magistraturii‖. Cu privire la susținerile
Ministerului Public privind inadmisibilitatea sesizării Curții Constituțion ale, întrucât titularul
cererii de soluționare a conflictului, Președintele Senatului, nu justifică un interes
constit uțional propriu vătămat, Curtea reține că distincția operată de textul constituțional și
accentuată prin jurisprudența sa constantă între cele două categorii de subiecte de drept:
titularii dreptului de a sesiza Curtea Constituțională, enumerați expres de norma
constituțională, respectiv autoritățile publice care pot avea calitatea de parte în conflict,
consacrate pe cale jurisprudențială ca fiind toate autoritățile prevăzute de Titlul III din
Constituție, are ca scop delimitarea calităților procesuale ale acestora în cauza dedusă
judecății Curții.

66
Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curții, acționează în
virtutea dreptului conferit de Constituție, fără a dobândi calitatea procesuală de parte a
conflictului, în vreme ce a doua categorie dobândește calitatea procesuală de parte a
conflictului. Calitatea de titular al dreptului de sesizare a Curții nu este condiționat ă de
justificarea unui interes propriu, care ar urma să fie valorificat sau recunoscut prin
soluționarea conflictului.
Curtea reține că subiectele de drept cărora Constituția le atribuie rolul de a declanșa
procedura prevăzută de art.146 lit.e) sunt cele mai înalte demnități în stat, reprezentante ale
autorităților legislative, executive și judecătorești. Acțiunea pe care acestea o deduc judecății
Curții vizează conținutul ori întinderea atribuțiilor constituționale ale unor autorități
publice sau orice al te situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în
textele Constituției și are ca scop stabilire a stării de constituționalitate , pretins a fi
afectată prin nesocotirea principiului separației puterilor în stat.
Așadar, în această si tuație, interesul titularului sesizării se suprapune cu însuși scopul
cererii formulate, care se circumscrie interesului general al societății și anume respectarea
Legii fundamentale, a principiilor și valorilor pe care aceasta le consacră și le garantează .
Legiuitorul constituant a conferit subiectelor de drept enumerate în conținutul art.146 lit.e)
rolul de garant al statului de drept, deci al unui interes public superior, independent de
existența unui interes propriu al autorității care formulează sesiza rea.
Prin urmare, Curtea urmează a constata t că a fost legal sesizată și este competentă,
potrivit art.146 lit.e) din Constituție, precum și ale art.1, 10, 34 și 35 din Legea nr.47/1992, să
se pronunțe asupra conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritățile publice.
Pentru motivele expuse în prealabil, Curtea apreciază că nici cererea Ministerului
Public de a extinde cadrul procesual cu privire la introducerea în cauză a Camerei Deputaților
nu se justifică. Prin urmare, Curtea urmează a co nstata că a fost legal sesizată și este
competentă, potrivit art.146 lit.e) din Constituție, precum și ale art.1, 10, 34 și 35 din Legea
nr.47/1992, să se pronunțe asupra conflictului juridic de natură constituțională dintre
autoritățile publice.
Potrivit preambulului actului normativ, la adoptarea acestuia, Guvernul a avut în
vedere punerea în acord a textelor noului Cod penal și ale noului Cod de procedură penală cu
o serie de decizii ale Curții Constituționale pentru a asigura o aplicare unitară și coere ntă a
textelor de lege.
Ordonanța de urgență redefinește conținutul normativ al unor infracțiuni,
dezincriminează/incriminează anumite fapte penale și modifică norme de procedură penală.

67
Prin obiectul de reglementare și anume modificarea unor dispoziții al e Codului penal,
respectiv ale Codului de procedură penală, actul are caracter normativ, fiind susceptibil a fi
aplicat unui număr nedeterminat de persoane care cad sub incidența ipotezelor dispozițiilor
sale.
În ceea ce privește noțiunea de conflict jurid ic de natură constituțională dintre
autorități publice, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005169,
acesta presupune „ acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă
puteri, atribuții sau competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități
publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în
refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor ‖.
De asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 febr uarie 2008170, Curtea a reținut: „Conflictul
juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și poate privi
conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că
acestea sunt conflicte de compe tență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje
instituționale.‖
În sfârșit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituție „stabilește
competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit
între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență născute între acestea‖. Prin
urmare, noțiunea de conflict juridic de natură constituțională „vizează orice situații juridice
conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Cons tituției‖ (a se vedea Decizia
Curții Constituționale nr. 901 din 17 iunie 2009171).
Pentru a decide cu privire la existența sau nu a conflictului, Curtea trebuie în prealabil
să determine cadrul și limitele competențelor constituționale și legale ale autorit ăților aflate în
conflict, pe de o parte, și să stabilească starea de fapt, respectiv să deceleze în funcție de
datele concrete ale speței acea conduită (acte, fapte, acțiuni, inacțiuni) care a constituit sau nu
sursa conflictului, pe de altă parte.
Cu al te cuvinte, în soluționarea cererilor privind conflictele juridice de natură
constituțională, un rol decisiv în pronunțarea soluției îl are situația factuală, a cărei judicioasă
determinare constituie premisa analizei efectuate de Curtea Constituțională. Î n exercitarea
acestei atribuții, Curtea nu face un control abstract al constituționalității conduitei
autorităților publice implicate în conflict, ci ea decide asupra unui conflict concret,

169 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005.
170 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008.
171 Publicată în Monitorul Oficial al României, Pa rtea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.

68
generat de un anumit act/fapt/acțiune/inacțiune, conflict pe care are obligația de a -l
soluționa, sancționând abaterea de la normele constituționale .
Cu privire la cadrul și limitele competențelor constituționale și legale ale autorităților
aflate în conflict, în ceea ce privește competența Guvernului de a adopta ordonan țe de
urgență, Curtea observă că art.1 alin.(4) din Constituție a instituit principiul separați ei și
echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte,
că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în ac tivitatea celorlalte puteri, iar pe de altă
parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.
În ceea ce privește promovarea actelor normative, aceasta se poate realiza de către
Guvern prin exercitarea dreptului s ău de inițiativă legislativă, în co ndițiile art.74 din
Constituție, urmată de dezbaterea legii în cadrul procedurii legislative ordinare, sau prin
angajarea răspunderii în fața Parlamentului, în condițiile art. 114 din, urmată de dezbaterea
unei probleme e minamente politice, legate de păstrarea mandatului sau demiterea Guvernului.
Cele două instituții – inițiativa legislativă și angajarea răspunderii – dau expresie unor
competențe constituționale ale Guvernului și nu se exclud una pe cealaltă.
Cu privire la competența Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere
de lege, Curtea s -a pronunțat printr -o jurisprudență vastă, exemplu fiind, recenta Decizie nr.63
din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.165 din 2 7
februarie 2017, în care instanța constituțională a statuat că prevederile art.61 alin.(1) teza a
doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar
în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este si ngura autoritate publică care adoptă
legi.
Conceputul de „lege” se definește prin raportare la două criterii: cel formal sau
organic și cel material . Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act
al autorității legiuito are, ea identificându -se prin organul chemat să o adopte și prin procedura
ce trebuie respectată în acest scop. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării,
definindu -se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor social e
reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare .
Regimul particular al ordonanței de urgență est e prevăzut în art.115 alin.(4) – (6) din
Constituție și se referă la cazurile în care poate fi emisă: situații extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența în cuprinsul
acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere î n procedură de urgență la
Camera inițial sesizată și convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune;
domeniul de reglementare: acesta poate fi și de natura legilor organice, caz în care legea de

69
aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzu tă de art.76 alin.(1) din Constituție; ordonanța de
urgență nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul
instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de
Constituție, dr epturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietatea publică .
În ceea ce privește controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanțe
simple sau de urgență a Guvernului și a conținutului normativ al acesteia , sub aspectul
legalității , așa cum a fost precizat în prealabil, în sistemul constituțional român, regula este
aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relațiilor sociale, ci doar
de a adopta legislația secundară. Cu toate acestea , Constituția instituie prin art.108 alin.(3) și
art.115 alin.(1) -(3), competența Guvernului de a emite ordonanțe, deci o competență
normativă derivată dintr -o lege de abilitare, adoptată de Parlament, iar prin dispozițiile
cuprinse în art.115 alin.(3) -(6), competența Guvernului de a emite ordonanțe de urgență, în
condițiile prevăzute expres în însăși norma constituțională.
Din punct de vedere material, al conținutului de drept substanțial, ordonanțele simple
sau de urgență ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare
primară . Prin definiție, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie
exclusiv voinței legiuitorului, ale cărei conținut și formă sunt determinate de nevoia de
reglementare a unui anumit do meniu de relații sociale și de specificul acestuia. Domeniul de
incidență a reglementării este determinat de legiuitor, ea fiind concepută pentru a fi aplicată
unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normelor
edictate.
În caz contrar, în măsura în care domeniul de incidență a reglementării este determinat
concret, având în vedere rațiuni intuitu personae, legea are caracter individual, fiind aplicabilă
unui singur caz prestabilit fără echivoc, și, implicit, își pierde legitimitatea constituțională,
încălcând principiul egalității în drepturi a cetățenilor și principi ul separației puterilor în stat.
Din punct de vedere formal, al autorității emitente, atât legislația secundară (hotărârile
de Guvern), cât și legisl ația primară (ordonanțele simple și de urgență) reprezintă acte
administrative. Dreptul comun în materia controlului actelor administrative îl constituie Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, car e prevede la art.1 alin.(1) că „ Orice persoană
care se consideră vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr -un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanței de contencios administrativ competente, p entru anularea actului,

70
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i -a fost
cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public‖.
Cu toate acestea, prin derogare de la regula de drept comun, ordonanțele si mple sau
de urgență ale Guvernului nu sunt supuse controlului de legalitate efectuat de instanța
judecătorească de drept comun , ci, în virtutea calității lor de acte de reglementare primară,
deci echivalente legii, sunt supuse controlului de constituțional itate consacrat de art.146 lit.d)
din Constituție. Astfel, în temeiul normei constituționale și a dispozițiilor Legii nr.47/1992,
pot face obiect al controlului de constituționalitate a posteriori, pe care invocării unei excepții
de neconstituționalitate, o ordonanță, în ansamblul său, ori doar anumite dispoziții din aceasta.
Controlul vizează aspecte de constituționalitate extrinsecă, anume procedura de adoptare a
actului, și aspecte de constituționalitate intrinsecă, respectiv conținutul normativ al actul ui.
Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanțelor simple sau de
urgență ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care
consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum și drepturile și
libertățile fundamentale pe care conținutul acestuia trebuie să le respecte. Or, în temeiul
art.142 alin.(1) din Constituție, Curtea Constituțională este garantul supremației Legii
fundamentale, iar, potrivit art.1 alin.(2) din legea nr.47/1992, aceasta este u nica autoritate de
jurisdicție constituțională din România.
Cu alte cuvinte, în conformitate cu dispozițiile constituționale și legale în
vigoare, doar Curtea Constituțională este abilitată să efectueze controlul asupra
ordonanțelor s imple sau de urgență ale Guvernului, nicio altă autoritate publică
neavând competența materială în acest domeniu.
În ceea ce privește controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanțe
simple sau de urgență a Guvernului și a conținutului normat iv al acesteia, sub aspectul
oportunității, Curtea reține că actul de reglementare primară (legea, ordonanța simplă și
cea de urgență a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusivă a voinței
legiuitorului, care decide să legifereze în fun cție de nevoia de reglementare a unui
anumit domeniu de relații sociale și de specificul acestuia.
În continuare, Curtea observă că delegarea legislativă, consacrată expres de Legea
fundamentală, presupune o excepție de la principiul constituțional a l separației puterilor în
stat și o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) di n Constituție, potrivit cărora
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate
legiuitoare a țării‖.

71
Mandatul atribuit Guvernului, în temeiul art. 115, trebuie să fie dublat de un mandat
legal – legea specială de abilitare, adoptată de Parlament – în cazul ordonanțelor simple, sau
izvorăște direct din Constituție – în cazuri extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată – în caz ul ordonanțelor de urgență. Regimul constituțional al celor două tipuri de
ordonanțe este complet diferit, ele neputând fi încadrate în raportul gen proxim/diferență
specifică.
În concluzie, Curtea reține că aprecierea oportunității adoptării unei ordonanț e de
urgență, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului
delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție,
respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din
Constituție.
Așadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului,
adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul
legislativ suprem are competența de a cenzura ordonanța de u rgență a Guvernului, atât
sub aspectul legalității, cât și al oportunității , dispozițiile art. 115 alin. (8) din Constituție,
statuând că, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul,
măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.
Având în vedere prevederile constituționale invocate, Curtea constată că nicio altă
autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul
normativ al Guvernului di n perspectiva oportunității actului de legiferare.
Curtea apreciază relevante pentru soluționarea prezentei cauze, considerentel e reținute
în Raportul privind „ Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce
privește activitatea membri lor Guvernului‖, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație
prin Drept (Comisia de la Veneția) cu ocazia celei de -a 94-a Sesiune Plenară, desfășurată la
Veneția, în 8 -9 martie 2013.
Astfel, l a nivel general, Comisia de la Veneția consideră că standard ul de bază ar
trebui să presupună ca procedurile penale să nu fie folosite pentru a sancționa divergențele
politice. Miniștrii Guvernului trebuie trași la răspundere politică pentru acțiunile lor politice,
iar aceasta reprezintă modalitatea democratică cor ectă de a asigura angajarea răspunderii lor
în cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate doar faptelor penale.
Acțiunile și deciziile miniștrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic
și se pot, ulterior, dovedi neinspirate și contrare intereselor naționale. Dar aceste aspecte
trebuie clarificate de sistemul politic. Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri
penale nu trebuie folosite împotriva adversarilor politici din motive politice, ci trebuie

72
invocate doar în acele câteva și extraordinare cazuri în care un ministru este suspectat de o
încălcare clară a legii .
Comisia de la Veneția consideră că abilitatea unui sistem constituțional național de a
separa și de a face distincția între răspunderea politică și cea penală a miniștrilor (foști și în
funcție) este un indicator al nivelului de bună funcționare și maturitate democratică, precum și
de respectare a statului de drept. Urmărirea penală nu trebuie folosi tă pentru a incrimina
greșelile și divergențele politice. Acțiunile politice ale miniștrilor trebuie să facă obiectul unor
proceduri de angajare a răspunderii politice. Procedurile penale treb uie rezervate faptelor
penale.
În concluzie, Curtea reține că in stanța constituțională este singura abilitată să efectueze
controlul asupra legalității/constituționalității ordonanțelor simple sau de urgență ale
Guvernului (atât sub aspectul procedurii de adoptare, cât și a conținutului normativ), nicio altă
autoritate publică neavând competența materială în acest domeniu. În ceea ce privește
aprecierea oportunității adoptării unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei
legiferării, Curtea constată că aceasta constituie un atribut exclusiv al legiuitorului
delegat , care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respectiv
doar pe calea controlului parlamentar, exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituție.
În fine, Curtea reține că , într -un stat de drept, guvernat de principiul se parației
puterilor, miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace
politice, iar nu prin mijloace de drept penal.
Referitor la competențele constituționale și legale ale Ministerului Public, dispozițiile
art.131 și art. 132 din Constituție stabilesc rolul acestuia. Atribuțiile Ministerului Public sunt
reglementate de dispozițiile art.62 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, care
la alin.(3) și (4 ) prevăd că „ procurorii își exercită funcțiile în conformitate cu legea, respectă
și protejează demnitatea umană și apără drept urile persoanei‖, respectiv că „ Parchetele sunt
independente în relațiile cu instanțele judecătorești, precum și cu celelalte autorități publice.‖
Dispozițiile art.63 din Legea nr. 304/2004 pre văd în mod expres atribuțiile
procurorilor, care vizează, în principal, efectuarea urmăririi penale în cazurile și în condițiile
prevăzute de lege, conducerea și supravegherea activității de cercetare penală a poliției
judiciare, sesizarea instanțelor jude cătorești pentru judecarea cauzelor penale, exercitarea
căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești, în condițiile prevăzute de lege.
Dispozițiile art.64 din același act normativ prevăd că „ în soluțiile dispuse,
procurorul este independent, în cond ițiile prevăzute de lege”, iar „soluțiile adoptate de

73
procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic superior, când sunt
apreciate ca fiind nelegale ‖.
Legalitatea și temeinicia soluțiilor adoptate de către procuror pot face obiect al
cenzur ii de către procurorul ierarhic superior și de către judecătorul de drepturi și
libertăți , potrivit dispozițiilor prevăzute de art.339 -341 din Codul de procedură penală și de
către instanța de judecată, în cadrul procedurii de cameră prelimi nară, în teme iul
prevederilor art. 342-348 din Codul de procedură penală.
Organele de urmărire penală pot fi sesizate fie de o persoană fizică sau juridică, fie de
un organ de constatare, fie se pot sesiza din oficiu. Sesizarea organelor de urmărire penală
impune acestora obligativitatea efectuării de acte procedurale care implică verificarea
regularității sesizării, analiza oportunității începerii urmăririi penale și administrarea
mijloacelor de probă, astfel încât să fie obținute informațiile necesare pentru disp unerea unei
soluții.
În toate cauzele în care organul de urmărire penală a fost sesizat în mod legal, iar din
cuprinsul sesizării nu rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acțiunii
penale prevăzute de art.16 alin.(1) lit.a) -j) din Cod ul de procedură penală (fapta nu există;
fapta nu este prevăzută de legea penală ori nu a fost săvârșită cu vinovăția prevăzută de lege;
nu există probe că o persoană a săvârșit infracțiunea; există o cauză justificativă sau de
neimputabilitate; lipsește p lângerea prealabilă, autorizarea sau sesizarea organului competent
ori o altă condiție prevăzută de lege, necesară pentru punerea în mișcare a acțiunii penale; a
intervenit amnistia sau prescripția, decesul suspectului ori al inculpatului persoană fizică s au
s-a dispus radierea suspectului ori inculpatului persoană juridică; a fost retrasă plângerea
prealabilă, în cazul infracțiunilor pentru care retragerea acesteia înlătură răspunderea penală, a
intervenit împăcarea ori a fost încheiat un acord de mediere în condițiile legii; există o cauză
de nepedepsire prevăzută de lege; există autoritate de lucru judecat; a intervenit un transfer de
proceduri cu un alt stat), potrivit dispozițiilor art.305 din Codul de procedură penală,
procurorul dispune prin ordonanță începerea urmăririi penal e cu privire la faptă (in rem).
Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană
a săvârșit fapta pentru care s -a început urmărirea penală și nu există vreunul dintre cazurile
prevăzute la art .16 alin.(1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se
efectueze în continuare față de aceasta (in personam), care d obândește calitatea de suspect.
Potrivit art.309 alin.(1) din Codul de procedură penală, acțiunea penală se pune în
mișcare de procuror, prin ordonanță, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există

74
probe din care rezultă că o persoană a săvârșit o infracțiune și nu există v reunul dintre cazurile
de împiedicare prevăzute la art.16 alin.(1).
Atunci când sesizarea îndeplinește condițiile legale de admisibilitate, dar din
cuprinsul acesteia rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acțiunii penale
prevăzute d e art.16 alin.(1), procurorul, din oficiu sau la propunerea organelor de cercetare
penală, dispune prin ordonanță clasarea, fără a efectua acte de urmărire penală în cauză.
Cu alte cuvinte, dacă se constată că, de exemplu, fapta denunțată nu este prevăzut ă de
legea penală [art.16 alin.(1) lit.b) teza întâi], că există o cauză justificativă sau de
neimputabilitate [art.16 alin.(1) lit.d)] sau că a intervenit amnistia ori prescripția [art.16
alin.(1) lit.f)], procurorul va dispune prin ordonanță, soluția de clasare, în temeiul art.315
alin.(1) lit.b) din Codul de procedură penală.
Curtea reține că, așa cum s -a explicat și în doctrină, acest caz de clasare poate
interveni în oricare dintre fazele în care se află dosarul, prin raportare la începerea sau nu a
urmăririi penale, a dobândirii calității de suspect sau a celei de inculpat.
Dacă intervine după ce sesizarea este verificată și declarată admisibilă sub aspectul
condițiilor de fond și de formă , dar din conținutul ei, rezultă fără echivoc incidența unui c az
de împiedicare a exercitării acțiunii penale, clasarea are natura juridică a unei soluții de
neurmărire, iar dacă soluția de clasare intervine după începerea urmăririi in rem, clasarea are
valențele unei soluții de netrimitere în judecată.
Autorii denun țului consideră că ministrul jus tiției și prim -ministrul se fac vinovați de
săvârșirea infracțiunii de favorizarea făptuitorului, prevăzute de art.269 din Codul penal,
întrucât reiese „ intenția clară de a promova aceste acte normative [n.r. Ordonanța de u rgență
nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Cod ul penal și a
Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și proiectul de act normativ care
vizează grațierea unor persoane care au comis fapte penale] .
De asemenea , denunțătorii reclamă și săvârșirea infracțiunii de prezentarea, cu rea –
credință, de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea
Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă
atingere intereselor statului, prevăzute de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială .
Având în vedere faptele reclamate și cele reținute, Curtea apreciază că toate
elementele prezentate drept elemente materiale c onstitutive ale infracțiunilor imputate nu
constituie altceva decât aprecieri personale sau critici ale autorilor denunțului cu privire la
legalitatea și oportunitatea actului adoptat de Guvern .

75
Astfel, circumstanțele adoptării actului normativ, luările de poziție publice
contradictorii ale ministrului justiției și ale prim -ministrului, urmate de decizia adoptării
Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea și completarea Legii
nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 priv ind Co dul de procedură penală,
„fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul Consiliului Superior al
Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din
31 ianuarie 2017‖ constituie, în mod evident, aspecte privind legalitatea și oportunitatea
adoptării actului criticat, care nu pot intra în sfera de competență a procurorilor,
respectiv nu pot face obiectul activității de cercetare penală.
Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunțate, așa cum este ea configurată
de către procuror în ordonanța de începere a urm ăririi penale in rem, reține, în ceea ce
privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art. 269 din Codul penal, că
această infracțiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ.
Este evident că un act normativ de clemență (de grațiere) ori de dezincriminare a
anumitor infracțiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub
incidența respectivului act normativ, da r acest aspect n u se poate converti nicicum în „ ajutorul
dat făptuitorului‖, ca element material al infracțiunii de favorizare a făptuitorului.
Actele normative de clemență sau de dezincriminare reprezintă întotdeauna
voința legiuitorului, iar opțiunea a cestuia este justificată de anumite nevoi sociale,
juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluția societății.
Este evident că prin caracterul lor normativ, legile și ordonanțele Guvernului au
aplicabilitatea generală și își extind efectel e asupra unui număr nedeterminat de
subiecte vizate de ipoteza normelor. În această logică, devine posibil ca în sfera de
aplicabilitate a acestor acte să intre și cei care le -au adoptat sau rudele, prietenii, cunoștințele
lor.
Așadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată
(parlamentari sau miniștri) să intre sub incidența legii penale prin însuși faptul adoptării sau
participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu -și o atribuție
constituțio nală.
În virtutea imunității care însoțește actul decizional de legiferare, care, așa cum Curtea
a reținut în prealabil, este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, niciun
parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opinii le politice sau
acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu putere de
lege.

76
Lipsa răspunderii juridice pentru activitatea de legiferare este o garanție a exercitării
mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s -ar comite împotriva persoanei care
ocupă funcția de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându -i acesteia independența,
libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției
și legilor.
Având în vede re toate aspectele prezentate mai sus, Curtea constată că starea de fapt
descrisă în actul de sesizare a organului judiciar și încadrată juridic în dispozițiile art. 269 din
Codul penal, art. 13 din Legea nr.78/2000 și în cele ale art.8 alin.(1) lit.b) din Legea
nr.115/1999 constituie cadrul procesual reținut și asumat de Ministerul Public – Direcția
Națională Anticorupție, care prin Ordonanța din 1 februarie 2017 a dispus începerea urmării
penale in rem, cu privire la faptele reclamate.
Toate argumentele expuse mai sus, impuneau însă organului judiciar soluția de
clasare, în baza art. 294 alin. (3) din Codul de procedură penală, fără a efectua acte de
urmărire penală, ca urmare a incidenței art. 16 alin. (1) din același cod, întrucât toate faptele
reclamat e priveau în realitate aspecte legate de procedura de adoptare a unui act normativ,
respectiv aspecte de oportunitate și legalitate care nu cad sub incidența controlului
organelor de cercetare penală, indiferent de încadrarea juridică stabilită de către
procuror.
Prin urmare, Curtea constată existența unui conflict juridic de natură constituțional ă
între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția
Națională Anticorupție, pe de o parte, și Guvernul României, pe de altă parte. Odată constatat
acest conflict, Curtea Constituțională, în virtutea dispozițiilo r art. 142 alin. (1) din Constituție
are obligația să soluționeze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituționale
la care autoritățile publice trebuie să se conformeze.
În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) și (5) din Constituție,
în conformitate cu care România este stat de drept, organizat potrivit principiului separației și
echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească, stat în care respectarea
Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.
De aceea, apreciază că una dintre condițiile realizării obiectivelor fundamentale
ale statului român, definite în textul citat, o constituie buna funcționare a autorităților
publice, cu respectarea principiilor separației și ech ilibrului puterilor, fără blocaje
instituționale.
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, e fectul ex nunc al actelor Curții constituie o
aplicare a principiului neretroactivității, garanție fundamentală a drepturilor constituționale de

77
natură a asigu ra securitatea juridică și încrederea cetățenilor în sistemul de drept, o premisă a
respectării separației puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept.
Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții nu pot viza decât actele, acțiunile,
inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice
implicate în conflictul juridic de natură constituțională.
În ceea ce privește Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casați e și
Justiție – Direcția Națională Anticorupție, conduita conformă Constituției transpare din cele
statuate mai sus, și anume exercitarea competențelor stabilite de lege în conformitate cu
prevederile constituționale referitoare la separația puterilor în s tat și, deci, abținerea de la
orice acțiune care ar avea ca efect subrogarea în atribuțiile altei autorități publice.
Prin urmare, Ministerul Public nu are competența de a desfășura activități de
cercetare penală cu privire la legalitatea și oportunitatea unui act normativ adoptat de
legiuitor.
Există însă și o opinie separata separată, cea a Liviei Stanciu,fost președinte al Înaltei
Curți de Casație și Justiție, care consideră că instanța de contencios constituțional ar fi trebuit
să constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul
Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională
Anticorupție și Guvernul României, deoarece, față de stadiul actual al anchetei penale, nu se
poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenței Guvernului de
inițiere și adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017.
Aceasta are ca motive: interpretarea sintagmei „ conflict ju ridic de natură
constituțională‖, m otivar ea Președintelui Senatului, autor al sesizării, o biectul verificărilor
Curții Constituționale în cadrul cererilor de soluționare a conflictelor juridice de natură
constituțională , actele și lucrările dosarului , cadrul constituțional al competenței Guvernul ui
de adop tare a ordonanțelor de urgență, f orme de control al respectării cadru lui constituțional
de referință, c adrul constituțional al co mpetenței Ministerului Public, d ezvoltarea
infraconstituțională prin normele de procedură penală ,i mposibilitatea de a determina, față de
stadiul actual al anchetei penale, o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenței
Guvernului de adoptare a unui act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului
nr.13/2017 .
Soluționarea conflictelor juridice de n atură constituțională nu poate avea semnificația
încălcării chiar de către instanța de contencios constituțional a competenței altei autorități
publice, de aceea examenul său este circumscris normelor și principiilor constituționale, și nu
trebuie să trans greseze cadrul constituțional, pentru a analiza fapte și acțiuni concrete în raport

78
de norme cu caracter infraconstituțional, respectiv de a analiza încadrarea juridică a faptelor
pentru care s -a formulat denunț în prezenta cauză.
În concluzie, față de sta diul actual al anchetei și în lipsa unei constatări a instanței de
judecată, nu se poate reține o încălcare a competenței Guvernului sau Parlamentului, întrucât
actele depuse la dosar nu probează verificarea de către Ministerul Public a oportunității și
legalității Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 (circumscrisă normelor
constituționale de referință care conturează regimul juridic al delegării legislative).
Chiar dacă expunerea situației de fapt reținută în Ordonanțele procurorului, depuse la
dosar, se referă și la circumstanțele adoptării actului normativ menționat, cercetarea penală
nu poartă asupra oportunității ori legalității în sine a actului normativ în discuție, ci
asupra faptelor penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat , sens în care sunt și
infracțiunile cu privire la care Direcția Națională Anticorupție și -a declinat competența
(favorizarea făptuitorului, prezentarea cu rea – credință de date inexacte, sustragerea sau
distrugerea de înscrisuri, sustragerea sau distruger ea de probe sau înscrisuri, fals intelectual).
Pretinsele „ nelegalități‖ ale anchetei penale nu formau și nu pot forma obiectul controlului pe
care Curtea Constituțională îl exercită.
Acceptarea ideii contrare, cu consecința cenzurării legalității actelor de urmărire
penală îndeplinite în cauză, ar însemna acceptarea încălcării, chiar de către Curtea
Constituțională a competenței altor autorități publice, respectiv cea a instanțelor de
judecată .
Cu atât mai puțin se poate vorbi despre încălcarea de către Ministerul Public a
competenței Curții Constituționale, astfel cum s -a reținut în soluția adoptată cu majoritate de
voturi de Curtea Constituțională, pentru că niciunul dintre documentele cauzei nu este de
natură să probeze că ancheta penală ar viza respec tarea condițiilor stabilite de art.115 din
Constituție pentru adoptarea de ordonanțe de urgență (caracterul extraordinar, urgența,
afectarea unor drepturi fundamentale/regimului unor instituții fundamentale).
De altfel, constatând existența unui conflict j uridic de natură constituțională constând
inclusiv în încălcarea competenței Parlamentului și a competenței Curții Constituționale de
către Ministerul Public, Curtea a depășit limitele sesizării cu care a fost învestită, sesizare care
privea raporturi juri dice, respectiv competențe ale altor autorități publice (Guvernul și
Ministerul Public).
Oricum, nu poate fi opusă competența specială și specializată a Curții Constituționale
de control al constituționalității actelor normative, competenței Ministerului P ublic de a
ancheta posibile fapte penale săvârșite în legătură cu adoptarea respectivelor acte normative,

79
în sensul că această competență a Curții Constituționale nu o poate înlătur a pe cea a
Ministerului Public.
În plus, cu specială referire la această ca uză, respectiv cele anterior soluționate și care
au vizat un conflict ju ridic de natură constituțională , respectiv o excepție de
neconstituționalitate având ca obiect Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/20178, se
constată că remediile aflate la dispozi ția Curții Constituționale pentru exercitarea controlului
de constituționalitate s -au dovedit ineficiente, prin reținerea de către Curtea Constituțională,
prin soluțiile adoptate cu majoritate de voturi în cauzele menționate, a incidenței unor cauze
de aut olimitare a competenței, respectiv de inadmisibilitate.
Pentru toate aceste motive, instanța de contencios constituțional ar fi trebuit să
constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul
Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională
Anticorupție și Guvernul României, deoarece, față de stadiul actual al anchetei penale, nu se
poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenței Guvernului de
inițiere ș i adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017.
În ceea ce ne privește , apreciem că Decizia Curții Constituționale vine în
întămpinarea juriștilor și a altor specialiști în domeniului dreptului cu o demonstrație de
logică juridică, arătând că l egalitatea și oportunitatea sunt două fațete ale elaborării actului
normativ, acestea sunt indispensabile reglementărilor juridice. Astfel, principiul legalității
reprezintă principiul ce stabilește condițiile de valabilitate care trebuie întrunite pentru
adoptarea unui act normativ sau pentru punerea sa în aplicare; drept urmare toate actele
legislative trebuie emise în conformitate cu Legea fundamentală a statului, cu dreptul Uniunii
Europene, cu tratatele și acordurile internaționale privitoare la dreptu rile și libertățile
fundamentale ale omului, precum și cu criteriile procedurale, care se bazează pe tehnica
juridică. Principiul oportunității, în sens contrar, reprezintă partea flexi bilă a dreptului, care
este influențată de evoluția constantă a relații lor sociale.
Analizând Decizia Curții Constituționale, constatăm că raportul dintre oportunitate și
legalitate tinde să nu fie definit, pe deplin, în practică. Prin urmare, Curtea Constituțională a
României are sarcina, când este sesizată, să deslușească înțelesul constituțional în situațiile în
care acestea par să se confunde.

80
Capitol ul 4. Concluzii

Într-o societate tradițională, participarea publică reprezintă un element esențial al
statelor democratice, unde cetățenii își pot exercita drepturile prevăzute în diverse actele
normative, iar legea constituie elementul de bază al organizării și funcționării unui stat.
Așadar, în Capitolul 1. Premisele elaborării legilor, Secțiunea 1. Considerații
introductive , am evidențiat aspecte referitoare la izvoa rele de drept și la clasificare a legilor,
astfel că, au fost identificate patru izvoare de drept: izvoare de drept scrise (actele normative),
izvoare de drept nescrise (cutuma, norma socială), izvoare de drept oficiale și in discutabile
(legea) și izvoare de drept neoficiale și discutabile (doctrina, jurisprudența) .
În ceea ce privește clasificare legilor, Constituția se situează pe primul loc în ierarhia
actelor normative deoarece are o forță juridică superioară . Ca lege fundamentală este cea care
fixează regulile de organizare și funcționare în cadrul unui stat, fiind superioară celorlalte legi
(ordinare și organice) și a cărei defin ire a fost realizată de mai mulț i autori.
De asemenea, au fost precizate, p e lângă aceste trei categorii de legi și: legile de
aderare la Uniunea Europeană și la Tratatul Atlanticului de Nord ( N.A.T.O), dar și alte
convenții,tratate și acorduri semnate și ratificate conform unor proceduri stabilite . Acestea
sunt obligatorii pentru toate statele având același titlu ca și legile .
În Secțiunea a 2 -a. Condiții de valabilitate a legii în dreptul intern , au fost
prezentate condițiile de valabilitate ale actelor normative, aceasta constituind un prim element
al procesului și au în vedere respectarea atât a fondului, cât și a formei a ctului.
Prin urmare, apreciem că se impun condițiile de fond pentru că acestea sunt necesare
pentru asigurarea legalității legii și sunt strict legate de competențele autorităților
administrative care adoptă sau emit actul . Pe de altă parte, condițiile de formă sunt
complementare condițiilor de fond și contribuie la legalitatea și conformitatea actului.
Menționăm că acestea se referă la strict la forma actului normativ . Condițiile sunt obligatorii
de îndeplinit în redactarea actelor normative asigur ându-le acestora legalitatea.
Un al doilea element este reprezentat de condițiile de procedură, acestea sunt încadrate
ca fiind condiții de valabiliate ale actelor normative, fiind importante în vederea funcționării
statului și presupun o serie de etape procedura le necesare implementării actelor normative .
Aceste condiții fac referire la tehnica legislativă, care cuprinde reguli de elaborare, de
adoptare și de publicare a actelor și la procesul legislativ ordinar care cuprinde o serie de
etape ce trebuie respecta te pentru ca un act să fie legal, precum: inițiativa legislativă; sesizarea

81
Camerelor; e xaminarea și avizarea proiectelor de lege și a propunerilor legislative în cadrul
comisiilor permanente; dezbaterea în plen; votarea legii; e xercitarea controlului de
constituționalit ate și p romulgarea legii.
Tot în cadrul acestei secțiuni, am evidențiat rolul Consiliuliu Legislativ și al Curții
Constituționale a României, a șadar, Consiliul Legislativ, ca organ de specialitate consultativ
al Parlamentului, are un deosebi t în ceea ce privește examinarea și avizarea proiectelor lege
sau a propunerilor legislative, colaborarea cu autoritățile publice și cu instituțiile de
specialitate în vederea îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege, precum și semnalarea și
sesizarea către Parlament sau Guvern a unor probleme existente în cadrul procesului
legislativ.
În ceea ce privește Curtea Constituțională, ca instanță de contencios constituțional , are
un rol primordial deoarece asigură constituționalitatea legii și a celorlalte ac te normative și
garantează supremația Constituției și a principiilor de organizar e și funcționare a statului.
De asemenea, desfășoară o activitate complexă prin adoptarea unor decizii ce privesc
drepturile electorale, drepturile cetățenești, aplicabilita tea legii, a clarificat unele concepte, ca
de ex emplu: conceptul de lege, de delegare legislativă contribuind la evitarea unor situații
care să constate neconstituționalitatea legii .
Am acordat o atenție deosebită raportului dintre legalitate și oportunitate prin
evidențierea în Capitolul 2. Raportul dintre legalitate și oportunitate, a unei analize
realizate de către Școala de drept de la București și de către Școa la de drept de la Cl uj din care
deducem faptul că, cele două concepte nu se exclud, ca urmare, interfața dintre legalitate și
oportunitate asigură cele mai bune condiții de emitere a unui act. .
În Secțiunea 1. Puterea publică și principiul legalității , am făcut trimitere la
Constituția Franceză și la Constituția Republicii Federale Germane, fapt care ilustrează
importanța conformității proiectelor de actelor cu prevederile legale.
Atât în doctrina franceză, cât și în cea germană, problema raportului dintre legalitate și
oportunitate este privită din prisma practicii judiciare ce evidențiază importanța rolului
instanțelor de contencios administrativ, precum și respectarea normelor Uniunii Europene de
către statele membre.
Dacă legalitatea presupune conformitatea proiectului ac tului normativ cu preveder ile
constituționale și legale, atunci oportunitatea reprezintă un criteriu pe care îl are la îndemână
legiuitorul. Dacă legaliatatea evocă faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea
reprezintă conformitatea sa cu spiritul legii Se evidențiază faptul că, cele două concepte nu se

82
exclud, ca urmare, interfața dintre legalitate și oportunitate asigură cele mai bune condiții de
emitere a unui act .
În Secțiunea a 2 -a. Puterea publică și principiul oportunității , am făc ut referire atât
reflectarea principiilor în dreptul românesc, cât și în alte ramuri de drept, de exemplu, în
dreptul penal. Prin urmare, p rincipiul legalității în dreptul românesc constituie un principiu
esențial care se află la temelia fenomenului admini strativ și căruia îi este subordonată acțiunea
administrației publice.
Însă, în ceea ce privește, principiul legalității în dreptul penal, acesta se manifestă atât
pe planul juridi c, cât și pe planul judiciar, drept urmare, presupune claritatea legii penal e,
respectarea principiul ui neretroactivității legii și lex mitior și adoptarea legilor în materie
penală de către un parlament .
La nivelul Uniunii Europene, principiul legalității reprezintă un principiu esențial de
drept prevăzut în Trat atul privind Uniunea Europeană și în care drepturile fundamentale sunt
garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale. Î n acest sens, principiul legalității presupune claritatea legii penale .
Am evidenț iat, în acest context că, în cadrul Uniunii Europene un exemplu î n acest
sens este Parchetul european, care are o structură descentralizată, integrată în sistemele
judiciare naționale, și a cărui sarcina va consta în efectuarea de cercetări și urmări penal e,
acesta urmând să aibă competența, la nevoie, de a trimite în judecată – în instanțele din statele
membre – persoanele învinuite de săvârșirea de infracțiuni care afectează bugetul UE .
Sarcina exclusivă a Parchetului European va consta în efectuarea de c ercetări și urmări
penale, acesta urmând să aibă competența, la nevoie, de a trimite în judecată – în instanțele din
statele membre – persoanele învinuite de săvârșirea de infracțiuni care afectează bugetul UE
Asupra legalități și oportunități se exercită un control, acesta apare ca o condiț ie prin
care este verificată activitatea autoritatilor administratiei publice, numa i prin intermediul
acestuia putâ ndu-se verifica viabilitatea de ciziilor autorităților publice și respectarea
condițiilor și a proce sului de elaborare a legilor.
Legalitatea și oportunitatea actului administrativ sunt controlate de autoritățile
administrației publice emitente și cele ierarhic superioare, care au dreptul de revocare,
respectiv de anulare a actelor adminstrative ilegale și i noportune .
De asemenea, se evidențiază și rolul instanțelor de contencios administrativ, acesta
vizează verificarea legalității acte lor și faptelor administrative, nefiind un control de
oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepțional în activitatea instanțelor,

83
când devine un aspect al legalității prin intermediul unei dispoziții legale exprese sau
implicite.
În cadrul Capitolului 3. Studiu de caz am prezentat o decizie a Curții Constituționale
și anume, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017 referitoare la cererea de soluționare a
conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Ministerul Public –
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție.
Decizia Curții Constituționale vine în întămpinarea juriștilor și a altor specialiști în
domeniului dreptului cu o demonstrație de logică juridică, arătând că legalitatea și
oportunitatea sunt două fațete ale elaborării actului normativ; acestea sunt indi spensabile
reglementărilor juridice .
Astfel, principiul legalității reprezintă principiul ce stabilește condițiile de valabilitate
care trebuie întrunite pentru adoptarea unui act normativ sau pentru punerea sa în aplicare,
drept urmare toate actele legisl ative trebuie emise în conformitate cu Legea fundamentală a
statului, cu dreptul Uniunii Europene, cu tratatele și acordurile internaționale privitoare la
drepturile și libertățile fundamentale ale omului, precum și cu criteriile procedurale, care se
bazea ză pe tehnica juridică.
Principiul oportunității, în sens contrar, reprezintă partea flexibilă a dreptului, care este
influențată de evoluția constantă a relațiilor sociale .
Astfel, în calitatea sa de garant al s upremației Constituției, Curtea Constituțio nală are
sarcina să statueze asupra conduitei pentru viitor a părților implicate în conflict, în sensul că
organele de urmărire penală nu au competența de a verifica circumstanțele, oportunitatea și
legalitatea în procedura de adoptare a actelor normative .

84
Bibliografi e

Tratate, cursuri, monografii

1. Alexandru Ioan, Cărăușan Mihaela Victorița, Bucur Sorin, Drept Administrativ , Ediția a III -a,
Editura Universul Juridic, București, 2009.

2. Andruș Cătălin , Dreptul Uniunii Europene , Ediția a II-a, Editura SITECH, Craiova, 2014.

3. Barac Lidia, Elemente de teoria dreptului , Ediția a III -a, Editura C.H.Beck, București, 2013.

4. Braibant Guy, Droit administratif francais , Editura Presses de S ciences Po, 1984.

5. Braibant Guy, Le droit administratif fra nçais , Editura Presses de la Fondation nationale des
sciences politiques, Paris, 1997.

6. Costache Gheorghe, Voicu Marin , Stancu Radu , Bică Denisa Loredana , Bejan Ana Maria,
Surdescu Oana, Viziteu Mădălina , Introducere în dreptul european , Editura Fundației România de
mâine, București, 2010.

7. Craig Paul, Administrative Law, 4 ed., Sweet and Maxwell, London, 1991.

8. Dănișor Dan Claudiu, Dogaru Ion, Dănișor Gheorghe, Teoria generală a dreptului , Ediția a II -a,
Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2008.

9. Deaconu Ștefan, Instituții politice , Ediția a II -a, Editura C.H.Beck, București, 2015.

10. Debbasch Charles, Institutions et droit administratif , Tome 2, Action et Ie controle de
l'administration, 4 edition, PUF, Paris, 1998.

11. Djuvana Mircea, Teoria generală a dreptului , Editura ALL Beck, București, 1995.

12. Fabian Gyula , Drept instituțional al Uniunii Europene , Editura Hamangiu, București, 2012.

13. Gorning Gilbert, Rusu Ioana Eleonora , Dreptul Uniunii Europene , Ediția a II -a, Editura C.H.Beck,
2007.

14. Grigore Rădu lescu Irina -Maria, Teoria generală a dreptului , Ediția a II -a revăzută și adăugită,
Editura Universul Juridic, București, 2014.

15. Iorgovan Antonie, Moraru Ion, Mustățea Dorel, Legalitatea actelor administrative , Editura
Politică, București, 1985.

16. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ , Volum II, Ediția a IV -a, Editura All Beck,
București, 2005.

17. Iovănaș Ilie, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației , Editura Didactică și
Pedagogică, București, 1977.

18. Lazăr Rozalia -Ana, Legalitatea actului administrativ , Editura All Beck, Bucuresti, 2004.

85
19. Manda Cezar Corneliu, Elemente de știința administrației , Editura Universul Juridic, București,
2012 .

20. Manda Corneliu, Manda Cezar, Știința administrației , Ediția a III -a, Universul Jur idic, București ,
2008.

21. Năstase Georgescu Maria, Mihăilescu Simona Th. Livia , Drept constituțional și instituții politice ,
Editura Moroșan , București, 2009.

22. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.

23. Popa Nicolae, Eremia Mihail Constantin , Cristea Simona, Teoria generală a dreptului, Editura All
Beck, București, 2005.

24. Rivero Jean, Waline Jean, Droit administratif , 16 ed,. Dalloz, Paris, 1996.

25. Rusu Ion, Instituții politice , Editura Univeristății din Pitești, Piteș ti, 2010.

26. Savu Dana Victoria, Libertăți fundamentale și cetățenești în Uniunea Europeană , Editura ASE,
București, 2009.

27. Schwarze Jürgen, Droit administratif européen , Ediția a II -A, Editura Bruylant, Bruxelles, 2009.

28. Schwarze Jürgen, European Administration Law , Office for Official Publication of the European
Communities, Sweet and Maxwell, 1982.

29. Tămaș Sergiu, Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică , Ediția a II -a, Casa de
Editură și Presă Șansa, București, 1996 .

30. Uliescu Marinela , Dreptul românesc în contextul exigențelor Uniunii Europene , Editura
Hamangiu, București, 2009.

31. Vedinaș Vergina , Drept administrativ , Editura Universul Juridic, Ediția a V -a, București, 2009.

32. Vida Ioan, Legistică formală , Ediția a V -a revizuită și completată, Editura Universul Juridic,
București, 2012.

33. Vieriu Eufemia , Vieriu Dumitru, Drept constituțional și instituții politice , Editura Pro
Universitaria, București, 2010.

34. Viziteu Mădălina, Stancu Radu, Drept European General , Editura Fundația România Mare,
București, 2015.

35. Vlad Monica , Drept constituțional și instituții politice , Editura ANCO L.T.D, Comănești, 2007.

36. Voicu Costică, Teoria generală a dreptului , Editura Fundația România de mâine, București , 2014.

37. Zlătescu Irina Moroianu , Instituții europene și drepturile omului , Editura I.R.D.O., București,
2008.

86
Articole din literatura de specialitate

1. Horng Der -Chin, „ The ECB under the Lisbon Treaty —The Impact on the ECB’s Constitutional
Status and External Relations”, Institute of European and American Studies, Academia Sinica,
EURAMERICA, Vol. 40, No. 4/2010.

2. Iliescu Dragoș , La zece ani de activitate, actualul Consiliu Legislativ între tradiție și modernitat e
în Buletin de informare legislative, nr. 1/2006.

3. Popescu Sorin, Consiliul Legislativ -în sprijinul afirmării drepturilor omului modern în Buletin de
informare legislativă nr.3/2003.

Legislație

1. Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale republicată în
Mon itorul Oficial nr. 807 din 3 decembrie 2010 .

2. Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007

3. Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrați a publică republicată în
Moni torul Oficial, Partea I nr. 749 din 3 decembrie 2013.

4. Legea nr. 73/1993 privind organizarea și funcționare Consiliului Legislativ republicată în
Monitorului Oficial al României , Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004.

5. Lege a nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 21 aprilie 2010.

6. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității
Naționale de Reg lementare în Domeniul Energiei p ublicată în Monitorul Oficial al României nr.
337 din 8 mai 2007.

7. Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 priv ind Codul de procedură fiscală p ublicată în Monitorul
Oficial al României nr. 513 din 31 iulie 2007.

Decizii ale Curții Constituționale a României

1. Decizia nr. 136/ 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (7)
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității
Național e de R eglementare în Domeniul Energiei p ublicată în Monitorul Oficial al României nr.
337 din 2007.

2. Decizia nr. 694/ 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor prevederilor
art. 124 alin. (1) raportate la cele ale art. 70 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 priv ind Codul
de procedură fiscală p ublicată în Monitorul Oficial al României nr. 513 din 2007 .

3. Decizia nr. 68/ 2017 referitoare la cererea de soluționare a conflictului juridic de natură
constituțională dintre Guvernul României și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte
de Casație și Justiție – Direcția Națională A nticorupție, cerere formulată de Președintele Senatului,
publicată în Monitorul Oficial al Româ niei, Partea I, nr. 145 din 27 f ebruarie 2017.

87
4. Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, privind existența unui conflict juridic de natură constituțională
între Guve rnul României și Consiliul Suprem de Apărare a Țării, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008.

5. Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, asupra conflictului juridic de natură constituțională dintre
autoritatea judecătorea scă reprezentată de Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, și
autoritatea executivă, reprezentată de Guvernul României și Ministerul Justiției și Libertăților
Cetățenești, organ de specialitate al administrației publice centrale de specialitat e în subordinea
Guvernului, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21
iulie 2009.

6. Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, asupra cererilor de soluționare a conflictului juridic de natură
constituțională dintre Pre ședintele Romaniei și Parlament, formulate de președintele Camerei
Deputaților și de președintele Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
144 din 17 februarie 2005.

7. Decizie nr. 63 din 8 februarie 2017, referitoare la cererile de soluționare a conflictelor juridice de
natură constituțională dintre autoritatea executivă – Guvernul României, pe de o parte, și
autoritatea legiuitoare – Parlamentul României, pe de altă parte, precum și dintre autoritatea
executivă – Guvernul Românie i, pe de o parte, și autoritatea judecătorească – Consiliul Superior al
Magistraturii, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 27
februarie 2017 .

8. Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 referitoare la excepția de nec onstituționalitate a dispozițiilor art.
246 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) din Codul penal și ale art. 13^2 din Legea nr.
78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupțiePublicată în Monitorul
Oficial nr. 517 d in 8 iulie 2016.

9. Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr.
286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 13 5/2010 privind Codul de procedură penală
publicată în Monitorul Of icial Al României, Partea I, nr. 145 din 27.02.2017.

Alte surse

1. A se ve dea Programul de guvernare 2017 -2020.

2. A se vedea Portalul european de justitie .

3. A se vedea site -ul oficial al Uniunii Europene.

4. A se vedea site -ul oficial al Comisiei Europene.

5. A se vedea site -ul oficial al Consiliului Europei.

6. A se vedea site -ul oficial al Centrului Regional Transilvania de Nord.