Drept administrativ (I) [614436]

1
Drept administrativ (I)
– suport de curs –

I. Statul, guvernarea și administra ția public ă

1. No țiunea de administra ție public ă

Etimologic, termenul de administra ție provine din limba latin ă, fiind format din
prepozi ția “ad” – care se traduce prin “la”, “c ătre” – și „minister”, cu semnifica ția de
„servitor”, „îngrijitor”, „ajut ător”. Din aceste traduceri, cuvântul administer ne apare într-
un dublu în țeles, având o semnifica ție direct ă: „ajutor al cuiva”, „executant”, „slujitor”, și
o semnifica ție figurativ ă de „unealt ă”, „instrument”. Prin adjectivarea cu termenul
„public ă”, sintagma administra ție public ă dobânde ște în țelesul de „serviciu pus în slujba
tuturor, a celor mul ți”.
Dic ționarul explicativ al limbii române atribuie verbul ui a administra semnificația
de a conduce, a cârmui, a gospod ări o întreprindere, institu ție etc., iar prin administra ție
în țelege totalitatea organelor administrative ale unui stat.
În conformitate cu principiile Constitu ției României, majoritatea autorilor
consider ă c ă no țiunea de administra ție public ă are un dublu sens, astfel:
• Un sens formal-organic , potrivit c ăruia administra ția public ă reprezint ă
ansamblul structurilor (organe, autorit ăți publice, institu ții și unit ăți publice), care, pe
baza și în executarea legii, realizeaz ă o activitate direc ționat ă c ătre satisfacerea
intereselor publice, comunitare, generale.
• Un sens material-func țional , care vizeaz ă îns ăș i activitatea concret ă, specific ă
respectivelor structuri organizatorice.

2. Sistemul administa ției publice în țara noastr ă

În conformitate cu dispozi țiile Constitu ției, administra ția public ă este format ă
dintr-un sistem de autorit ăți structurat pe trei planuri (paliere):
I. Administra ția central ă alc ătuit ă din:
• Pre ședintele României
• Guvernul României
• Ministerele și alte organe subordonate Guvernului (de ex. Biroul Român
de Metrologie Legal ă)
• Autorit ăți autonome (de ex. SRI, Curtea de Conturi a Românie i, Banca
Na țional ă a României, Consiliul Concuren ței, Consiliul Na țional al
Audiovizualului etc.)
• Institu ții bugetare, regii autonome și societ ăți comerciale subordonate
organic sau, dup ă caz, func țional ministerelor și celorlalte autorit ăți
centrale autonome (de ex. agen ții, oficii, birouri, inspec ții, secretariate,
comisii, comitete etc).

2
II. Administra ția public ă de la nivelul jude țului (teritorial ă) alc ătuit ă din:
• Prefec ți, reprezentan ții Guvernului în jude țe
• Servicii publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte autorit ăți
autonome centrale, organizate ca direc ții generale, inspectorate, oficii,
autorit ăți
• Consilii jude țene și Pre ședin ții consiliilor jude țene, ca autorit ăți autonome
• Institu țiile și serviciile publice, regiile autonome și societ ățile comerciale
subordonate consiliilor jude țene.
III. Administra ția public ă de la nivel local (comun ă, ora ș, municipiu) alc ătuit ă
din:
• Primari și consiliile locale (comunale, or ăș ene ști sau municipale), ca
autorit ăți autonome
• Institu țiile și serviciile publice, regiile autonome și societ ățile comerciale
subordonate consiliilor locale.

Autorit ățile sistemului de administra ție public ă pot fi clasificate func ție de mai
multe criterii:
a. Dup ă modul de formare
– autorit ăți administrative alese (de ex. primari, consiliile locale, consiliile
jude țene)
– autorit ăți administrative numite (de ex. prefec ți, Guvern, prim-ministru etc.).
b. Dup ă natura juridic ă a autorit ăților administrative
– autorit ăți administrative individuale (unipersonale) – prima ri, prefec ți etc.
– autorit ăți administrative colegiale – consiliul local, consi liul jude țean, Guvern
etc.
c. Dup ă competen ța autorit ăților administrative
Competen ța autorit ății administrative reprezint ă totalitatea atribu țiilor și a
responsabilit ăților pe care respectiva autoritate le-a primit prin actul normativ de
înfiin țare. Competenta poate fi:
1. Dup ă sfera în care î și manifest ă atribu țiile:
• general ă – autorit ățile administrative cu competen ță general ă î și
vor exercita atribu țiile în toate domeniile de interes ale vie ții
sociale sau economice (Guvern, primari, consiliul j ude țean,
consiliul local)
• special ă – autorit ățile administrative cu competen ță special ă î și vor
exercita atribu țiile într-un anumit domeniu precizat prin lege
(B.N.R., Consiliul Na țional al Concuren ței, Inspectoratul Teritorial
de Munc ă)
2. Dup ă teritoriul (limita teritorial ă) în care î și exercit ă atribu țiile:
• autorit ăți administrative cu competen ță na țional ă (Guvern,
ministere)

3
• autorit ăți administrative cu competen ță local ă sau jude țean ă
(primar, consiliul local, consiliul jude țean)

II. No țiunea și obiectul dreptului administrativ

1. Defini ța dreptului administrativ. Normele și raporturile de drept
administrativ (clasificare, tr ăsături)

Potrivit clasific ării tradi ționale (Ulpian), normele de drept se împart în norm e
apar ținând dreptului public ( jus publicum ) și norme apar ținând dreptului privat ( jus
privatum ).
• Dreptul privat cuprinde totalitatea normelor juridi ce aplicabile particularilor (persoane
fizice sau persoane juridice), precum și raporturilor dintre ace știa.
• Dreptul public cuprinde totalitatea normelor juridi ce aplicabile raporturilor dintre stat și
colectivit ățile locale, precum și raporturilor dintre acestea și persoanele particulare.
Dreptul administrativ reprezint ă acea ramur ă a dreptului public care
reglementeaz ă rela țiile sociale din sfera administra ției publice, precum și pe cele de
natur ă conflictual ă dintre autorit ățile administra ției publice sau alte autorit ăți statale,
pe de o parte, și cei v ătăma ți în drepturile lor prin acte administrative ale ac estor
autorit ăți, pe de alt ă parte.
Dreptul administrativ prezint ă urm ătoarele tr ăsături :
• dreptul administrativ, ramur ă a dreptului public, are ca finalitate necesar ă și
exclusiv ă realizarea intereselor generale , spre deosebire de dreptul privat în care
se urm ăresc realizarea intereselor persoanelor particulare .
• dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea și func ționarea
autorit ăților administra ției publice, a serviciilor publice, precum și a raporturilor
dintre ele.
• existen ța unui ansamblu de reguli specifice activit ăților administrative, care se
diferen țiaz ă de cele care reglementeaz ă rela țiile dintre particulari, reguli care
constituie regimul juridic administrativ și care deosebe ște dreptul administrativ de
dreptul privat (dreptul civil).
• dreptul administrativ este un drept al inegalit ăților , în care interesele generale au
prioritate fa ță de interesele particulare.
• dreptul administrativ este un drept dinamic .
• normele dreptului administrativ au un caracter de m obilitate superior celor din
dreptul privat, caracter care decurge din necesitat ea adapt ării sale la specificul
administra ției, acela de a servi interesul public aflat într-o continu ă transformare.

Normele de drept administrativ
Normele juridice administrative, asem ănător celorlalte norme de drept, reprezint ă
o categorie de norme sociale, instituite sau recuno scute de stat, a c ăror aplicare este
asigurat ă de for ța coercitiv ă a statului. Normele dreptului administrativ compor t ă însu șiri
specifice care le individualizeaz ă în raport cu alte categorii de norme sociale, prec um și
în raport cu alte categorii de norme juridice. Astf el:
a) Normele juridice administrative au un caracter gene ral impersonal, abstract,

4
prescriind o conduit ă tipic ă și având o aplicabilitate repetat ă la un num ăr nelimitat de
cazuri;
b) Normele juridice administrative reglernenteaz ă o categorie aparte de raporturi
sociale (raporturi administrative), raporturi care se nasc în cadrul și pentru realizarea
activit ății executive a statului și a celorlalte organe ale administra ției publice.
Norma juridic ă administrativ ă, fiind o prescrip ție stabilit ă în conformitate cu
voin ța de stat, are o structur ă intern ă de con ținut (structura logico-juridic ă) și o
construc ție extern ă, care prive ște forma de exprimare a normei (structura legislati v ă,
tehnico-juridic ă).
Elementele structurii interne a normei juridice adm inistrative (ipoteza, dispozi ția
și sanc țiunea) sunt identice cu a celorlalte norme juridice .
Ipoteza normei juridice administrative poate fi detaliat ă și s ă-și g ăseasc ă
desf ășurarea în primele articole din cadrul dispozi ției generale ale legii, care s ă
corespund ă dispozi țiilor mai multor norme de drept.
Dispozi ția normei juridice administrative este bine conturat ă și are, în majoritatea
cazurilor, un caracter imperativ, impunând o condui t ă obligatorie subiec ților, o conduit ă
reglementat ă atât de normele cuprinse în legile organice, cât și în cele ordinare.
Sanc țiunea poate fi subîn țeleas ă, aplicabil ă unui num ăr mai mare de norme, ea
poate fi stabilit ă pentru fiecare ramur ă juridic ă administrativ ă, dup ă cum ea poate lipsi (în
cazul legilor organice).

Raporturile juridice de drept administrativ
Aceste raporturi sunt rela ții sociale reglementate de normele dreptului
administrativ, a c ăror formare, modificare sau desfiin țare se realizeaz ă prin manifestarea
de voin ță exclusiv ă a autorit ăților publice în cadrul și pentru realizarea activit ății
executive a statului.
Cuprinzând o larg ă și variat ă categorie de raporturi sociale, raporturile juridi ce
administrative se deosebesc de raporturile juridice ale celorlalte ramuri de drept și, în
special, de raporturile juridice ale ramurilor drep tului privat prin anumite tr ăsături
specifice:
a) cel pu țin unul dintre subiec ții raportului juridic administrativ este un organ
sau o autoritate a administra ției publice sau, în anumite cazuri, un func ționar public (de
exemplu, cazul func ționarului public care, în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, poate fi ac ționat în justi ție). În mod excep țional, subiect
poate fi o alt ă autoritate de stat ori o structur ă nestatal ă autorizat ă s ă presteze un serviciu
public, al ături sau în locul unei autorit ăți a administra ției publice.
b) subiec ții raportului juridic administrativ nu sunt egali î n drepturi și obliga ții;
c) obiectul raportului juridic administrativ este d eterrninat de obiectul activit ății
administra ției publice;
d) raporturile juridice administrative se nasc, se rnodific ă sau se sting pe baza
unei manifest ări unilaterale voin ță (din oficiu sau la cerere);
e) raporturile juridice administrative se pot na ște și din producerea unor
elemente ale naturii sau din s ăvâr șirea unor fapte materiale (cutremure, înz ăpeziri,
inunda ții, etc.);
f) înc ălcarea obliga țiilor ce izvor ăsc din raportul juridic administrativ atrage

5
angajarea r ăspunderii administrative;
g) este un raport de putere public ă, care apare în sfera rela țiilor reglementate de
normele dreptului administrativ.
Raporturile juridice de drept administrativ se nasc , se modific ă și se sting în
activitatea de realizare de c ătre organele administra ției publice a sarcinilor puteriii
executive.

Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice de drept administrativ se pot forma, modifica sau desfiin ța ca
urmare a efectelor produse de :
a. actele administrative (individuale și normative)
Actul administrativ individual creeaz ă, modific ă sau stinge drepturi subiective și
obliga ții în favoarea sau în sarcina uneia sau mai multor persoane predeterminate și, în
consecin ță , el constituie un izvor direct al raportului jurid ic administrativ (de ex.
autoriza țiile de construc ție, procesele verbale de constatare și sanc ționare a
contraven țiilor, dispozi ția de numire într-o func ție public ă etc.).
Actul administrativ normativ stabile ște reguli generale de conduit ă cu caracter
impersonal, ceea ce înseamn ă c ă rela țiile sociale pe care le reglementeaz ă au un caracter
abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar s ă intervin ă anumite fapte c ărora legea le
recunoa ște relevan ță juridic ă (faptele juridice). Uneori, actele administrative normative
pot genera drepturi și obliga ții subiective în favoarea sau în sarcina subiectelo r de drept
(de ex. obliga ția conduc ătorilor auto de a respecta normele privind circula ția pe drumurile
publice).
b. faptele material-juridice, reprezentând ac țiuni sau inac țiuni care fie sunt
săvâr șite, fie, de și legea obliga la s ăvâr șirea lor, nu au fost s ăvâr șite și de care norma de
drept administrativ leag ă na șterea, modificarea ori stingerea unui raport juridi c
administrativ.
Aceste fapte includ atât ac țiunile omene ști produc ătoare de efecte juridice,
independent de existen ța unei manifest ări de voin ță în acest scop (de ex. s ăvâr șirea unei
contraven ții), precum și fenomenele naturale (tr ăsnetul, moartea etc.).
c. în mod excep țional, direct în temeiul legii, f ără s ă mai intervin ă vreun fapt
juridic (de ex. Legea nr. 90/2001 privind organizar ea și func ționarea Guvernului
României și a ministerelor prevede c ă Guvernul exercit ă conducerea general ă a
administra ției publice. Ca atare, direct în temeiul dispozi țiilor Legii nr. 90/2001, iau
na ștere raporturi de drept administrativ între Guvern și ministere, având ca obiect
conducerea și controlul activit ății acestora).

Elementele raportului juridic administrativ

Orice raport juridic este constituit din 3 elemente : subiec ți, con ținut și obiect.
• Subiec ții raportului juridic administrativ. Raportul jurid ic administrativ presupune
cel pu țin dou ă p ărți, dintre care cel pu țin o parte trebuie s ă fie o autoritate a administra ției
publice ori un func ționar public. Al doilea subiect poate fi o autorita te a administra ției
publice, un func ționar public, o persoan ă fizic ă sau juridic ă, român ă sau str ăin ă.

6
• Con ținutul raportului juridic administrativ îl formez ă totalitatea drepturilor și
obliga țiilor care revin subiec ților acestui raport. Fiecare autoritate a administr a ției publice
îndepline ște un ansamblu de atribu ții stabilite prin lege sau prin alte acte normative , care
formeaz ă competen ța acesteia. Acest ansamblu de atribu ții reprezint ă drepturile cu care
respectivele autorit ăți administrative sunt învestite prin lege, a c ăror exercitare este o
obliga ție, iar la nevoie pot fi puse în executare prin for ța de constrângere statal ă.
• Obiectul raportului juridic administrativ îl consti tuie conduita, respectiv ac țiunea
sau inac țiunea p ărților din rela ția juridic ă.

Clasificarea raporturilor juridice administrative

Raporturile juridice administrative se clasific ă în dou ă mari categorii :
A. Raporturi juridice administrative care se formeaz ă în cadrul sistemului
administra ției publice
În aceste raporturi, ambii subiec ți sunt structuri ce apar țin sistemului de
administra ție public ă. Cuprinsul lor este alc ătuit din :
– raporturi de subordonare ierarhic ă ( de ex. Guvern – prefec ți, ministere – servicii
publice deconcentrate etc.).
– raporturi de colaborare, în cadrul c ărora subiec ții se afl ă pe pozi ții de egalitate și
conlucreaz ă pentru îndeplinirea unor activit ăți administrative (de ex. colaborarea dintre
diverse ministere).
– raporturi de participare (de ex. participarea Pre ședintelui României la ședin țele
Guvernului, ori participarea primarului la ședin țele consiliului local).
– raporturi de coordonare (de ex. consiliul jude țean coordoneaz ă activitatea
consiliilor comunale și or ăș ene ști, în vederea realiz ării serviciilor publice de interes
jude țean).
– raporturi de tutel ă administrativ ă (de ex. prefect – consilii jude țene/consilii
locale/primari)
– raporturi de conflict juridic (de ex. ac țiunile introduse de prefect la instan ța de
contencios administrativ împotriva actelor nelegale ale autorit ăților administra ției locale
autonome, consecin ță a controlului de tutel ă administrativ ă).
B. Raporturi juridice administrative în care un subiec t apar ține sistemului
administra ției publice, iar cel de-al doilea subiect este un p articular (persoan ă fizic ă
sau juridic ă din afara sistemului)
– raporturi de subordonare – conformare a particula rilor fa ță de prescrip țiile
cuprinse în actele administrative emise sau adoptat e de administra ția public ă.
– raporturi de colaborare și participare (de ex. participarea cet ățenilor dintr-o
unitate administrativ-teritorial ă la ședin țele publice ale autorit ăților autonome locale
deliberative – consilii locale și jude țene)
– raporturi de utilizare a serviciilor publice (ap ă, canal, înc ălzire, s ănătate,
transport public etc.).
– raporturi de conflict juridic (de ex. r ăspunderea contraven țional ă ori procedura
contenciosului administrativ).

7
2. Izvoarele dreptului administrativ
Izvoarele dreptului administrativ reprezint ă formele de exprimare a normelor de
drept administrativ, care nasc, modific ă sau sting raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urm ătoarele:
a. Actele constitutive ale Uniunii Europene
b. Constitu ția României
c. Legile (organice și ordinare)
d. Decretele Pre ședintelui României (atunci când au caracter normativ și con țin
norme de drept administrativ).
e. Ordonan țele și hot ărârile Guvernului
f. Ordinele și instruc țiunile mini ștrilor și ale conduc ătorilor celorlalte organe de
specialitate ale administra ției publice centrale cu caracter normativ
g. Actele juridice cu caracter normativ ale conduc ătorilor autorit ăților
administra ției publice centrale autonome
h. Ordinele prefec ților
i. Actele juridice emise de conduc ătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administra ției centrale (decizii,
dispozi ții)
j. Actele juridice adoptate sau emise de c ătre administra ția public ă local ă și
jude țean ă autonom ă (hot ărârile consiliilor jude țene și consiliilor locale, dispozi țiile
primarilor)
k. Actele juridice emise de conduc ătorii serviciilor publice subordonate
consiliilor jude țene și consiliilor locale
l. Tratatele și conven țiile interna ționale
m. Cutuma (obiceiul locului)
n. Jurispruden ța Cur ții Constitu ționale a României

III. Realizarea activit ății de administra ție public ă

A. Actele de drept administrativ (actul administrat iv, actul administrativ de
autoritate)

1. No țiune, terminologie. Locul actelor administrative în cadrul formelor concrete
de realizare a activit ății administrative

Actul administrativ constituie principala form ă de realizare a activit ății
administra ției publice, pricipalul izvor al raportului juridic de drept administrativ.
Acestuia i se adaug ă, ca forme de realizare a sarcinilor ce revin admin istra ției publice,
faptele administrative și opera țiunile tehnico-materiale.
Unii autori definesc actele juridice administrative ca fiind „acte juridice
unilaterale‚ obligatorii și executorii, emise în temeiul puterii de stat, pri n care se
organizeaz ă executarea sau se execut ă în concret legile și celelalte acte ale organului
statului" 1. În opinia altor autori, prin act administrativ se în țelege acea form ă juridic ă
principal ă a activit ății organelor administra ției publice care const ă într-o manifestare

1 I. Iov ăna ș, Drept administrativ și elemente ale știin ței administra ției , Ed. Didactic ă și pedagogic ă,
Bucure ști, 1977‚ pag. 219.

8
unilateral ă și expres ă de voin ță de a da na ștere, a modifica sau a stinge drepturi și
obliga ții, în realizarea puterii publice, sub controlul pr incipal de legalitate al instan țelor
judec ătore ști 2 sau "acea form ă a activit ății adrninistrative a statului care const ă în
manifestarea expres ă de voin ță ce eman ă de la un organ al administra ției de stat în
realizarea puterii de stat și prin care se d ă na ștere, se modific ă sau se sting drepturi și
obliga ții" 3.
Fa ță de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, consider ăm că actul
administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral ă de voin ță care eman ă de
la o autoritate public ă, de regul ă din sfera puterii executive, cu scopul de a da na ștere,
modifica sau stinge drepturi și obliga ții în regim de putere public ă și care, la nevoie,
poate fi pus ă în executare în mod direct, prin for ța de constrângere a statului.

2. Tr ăsăturile actului administrativ

• Actul administrativ este un act juridic , el producând efecte juridice prin faptul c ă d ă
na ștere, modificã sau stinge un raport juridic adminis trativ. Producerea de efecte juridice
de cãtre un act juridic administrativ este condi ționatã de îndeplinirea tuturor condi țiilor
prevãzute de lege, în caz contrar el nefiind decât un fapt juridic.
• Actul administrativ este o manifestare unilateralã de voin țã ce provine, în principal, de
la o autoritate administrativ ă.
Dac ă la emiterea sau adoptarea unui asemenea act partic ipã mai multe persoane,
actul administrativ rãmâne o manifestare unilateral ã de voin țã, fiind expresia unei singure
voin țe (cea public ă), acordatã în propor ții diferite, prin lege, diferitelor organe sau
autoritã ți administrative. Drepturile și obliga țiile pãr ților, în cazul actului administrativ,
nu au la bazã un acord de voin țe, ci sunt rezultatul manifestãrii unei singure voi n țe
juridice, respective voin ța autoritãții administrative.
• Actul administrativ organizeazã executarea legilor sau le executã în concret .
• Toate litigiile juridice n ăscute din adoptarea / emiterea unui act administrat iv ori din
executarea lui sunt, de regul ă, de competen ța instan țelor de contencios administrativ .
• Actul administrativ se caracterizeaz ă printr-o tripl ă prezum ție: prezum ția de legalitate,
prezum ția de autenticitate și prezum ția de veridicitate.
Prezum ția de legalitate este acea calitate a actului admin istrativ de a corespunde
legii în accep țiunea lato sensu .
Prezum ția de autenticitate reprezint ă tr ăsătura actului administrativ care prezum ă
calitatea actului de a fi emis de organul evocat pr in forma sa exterioar ă ( ștampil ă, antet,
semn ături etc.)
Prezum ția de veridicitate exprim ă calitatea actului administrative de a corespunde
adev ărului, de a corespunde, prin fondul s ău, întrutotul voin ței emitentului.
Aceste trei prezum ții au caracter relativ, r ăsturnarea lor putându-se face prin
procedura înscrierii în fals.
• Actul administrativ are caracter obligatoriu și este executoriu din oficiu (principiul
executio ex officio) .

2 R. Ionescu, Drept administrativ , Ed. Didactic ă și pedagogic ă, Bucure ști, 1970‚ pag. 216.
3 A. Iorgovan, Drept administrativ , vol. I, Ed. Hercules, Drobeta Turnu-Severin, 1993 ‚ pag. 23.

9
Actul administrativ se aplic ă din oficiu, el însu și fiind titlu executoiu, adic ă nu
are nevoie de autorizarea altui organ pentru a fi p us în executare, a șa cum se întâmpl ă cu
hot ărârile judec ătore ști care trebuie s ă învestite cu formula executorie. Aceast ă tras ătur ă a
actului administrativ deriv ă din faptul c ă, fiind elaborat în executarea legii, este
considerat, pe de o parte, ca fiind act autentic, a dic ă o emana ție a organului abilitat în
acest scop de lege, iar pe de alt ă parte, c ă datele pe care le cuprinde sunt conforme cu
realitatea. Cu alte cuvinte, actele administrative se bazeaz ă pe o prezum ție de
autenticitate și veridicitate.
Având aceast ă for ță juridic ă, executarea actelor administrative are loc, de reg ul ă,
de bun ă voie de c ătre persoanele fizice și juridice c ărora li se adreseaz ă. Atunci când
executarea de bun ă voie nu se realizeaz ă, organul administra ției publice poate trece la
executarea silit ă, adica la obligarea subiec ților de a avea conduita prescris ă. Aceasta îns ă
se face ca solu ție extrem ă și numai în condi țiile prev ăzute de lege.
• Actul administrativ este guvernat de un regim jurid ic specific (regim de drept
administrativ), bazat pe Constitu ție și pe Legea contenciosului administrativ.
Acest regim specific se constituie dintr-o sumã de reguli (de fond și de formã)
care reglementeazã emiterea sau adoptarea unui act juridic administrativ, condi țiile de
valabilitate ale acestuia, realizarea controlului l egalitã ții, sanc țiunile aplicabile în cazul
nerespectãrii condi țiilor de valabilitate.

3. Clasificarea actelor administrative

Actele juridice administrative se clasific ă potrivit mai multor criterii: dup ă
obiectul reglement ării, conduita prescris ă, caracterul (gradul) de generalitate, modul de
redactare, con ținut, durata ac țiunii. Clasificarea și criteriile stabilite de doctrina de
specialitate ușureaz ă înțelegerea de către subiec ții de drept a caracterului și sensului
normei de conduit ă prescrise.
Cele mai importante criterii de clasificare a actel or administrative sunt:
a) dup ă natura juridic ă, acestea pot fi:
– acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere public ă);
Acestea se emit de un serviciu public (de o autorit ate public ă legislativ ă,
executiv ă, judec ătoreasc ă) în mod unilateral, pe baza și în vederea execut ării legii, în
scopul na șterii, modific ării sau stingerii unor raporturi juridice;
– acte administrative de gestiune ; acestea se încheie de serviciile publice
adininistrative cu persoanele fizice și juridice și privesc buna gestionare a domeniului
public al statului sau al unit ăților administrativ-teritoriale;
– acte administrative jurisdic ționale ; acestea se emit, în mod unilateral, de
organele de jurisdic ție administrativ ă anume abilitate de lege și solu ționeaza conflicte
ap ărute între serviciile publice și particulari.
b) dup ă competen ța material ă:
– acte administrative cu caracter general (acte emi se de autorit ățile administra ției
publice cu competen ță material ă general ă);
– acte administrative de specialitate (acte emise d e organe de specialitate ale
administra ției publice centrale și ale administra ției publice locale);
c) dup ă competen ța teritorial ă;
– acte emise de organe ale administra ției publice centrale;

10
– acte emise de autorit ățile administrației publice locale.
d) dup ă gradul de întindere a efectelor juridice, actele a dministrative sunt:
– acte administrative normative – ele cuprind regul i generale, impersonale,
abstracte și de aplicabilitate repetat ă.
– acte administrative individuale – ele produc efec te juridice cu privire la subiecte
de drept predeterminate.
e) dup ă natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
– acte administrative constitutive de drepturi și obliga ții (de ex. autoriza ții,
permise etc.)
– acte administrative declarative sau recognitive, care constat ă o situa ție
preexistent ă emiterii actului juridic (de ex. acte administrati ve jurisdic ționale, actele de
constatare ale organelor de control, actele de star e civil ă etc.)
f) dup ă perioada de timp în care produc efecte juridice:
– acte administrative permanente;
– acte administrative temporare.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este repr ezentat de un ansamblu de
reguli de fond și de formã, care contureaz ă personalitatea actelor administrative în
circuitul juridic, în sensul c ă evoc ă criteriile de valabilitate ale acestora.
Atunci când se vorbe ște despre regimul juridic al actelor administrative trebuie
avute în vedere reguli ce guverneaz ă urm ătoarele:
• condi țiile de valabilitate ale unui act administrativ
• procedura emiterii sau adoptãrii unui act administr ativ
• procedura executãrii unui act administrativ
• întinderea efectelor unui act administrativ
• cãile de atac îndreptate împotriva unui act adminis trativ
• alte aspecte care particularizeazã actele administr ative în raport cu celelalte acte juridice.
Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea și
oportunitatea actului administrativ, care împreunã asigurã valab ilitatea acestor acte.
Legalitatea reprezint ă elemental central al regimului juridic aplicabil a ctelor
administrative, al întregii activit ăți desf ăș urate de administra ția public ă. Suportul
constitu țional al acestui principiu îl reg ăsim în art. 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 și 126
din Constitu ția României, republicat ă.
Legalitatea actelor administrative poate fi definit ă ca fiind conformitatea acestora
cu legea fundamental ă, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonan țele de Guvern și cu
toate celelalte acte normative cu o for ță juridic ă superioar ă.
Pe de altã parte, organele și autoritã țile administrative dispun de posibilitatea de a
aprecia situa țiile în care este necesarã emiterea unui act admini strativ.
Oportunitatea reprezintã, alãturi de legalitate, o condi ție de valabilitate a actelor
administrative. Ea se afl ă în strâns ă dependen ță cu puterea discre ționar ă a administra ției
publice și deriv ă din capacitate ape care o are organul care emite a ctul de a alege, dintre
mai multe solu ții posibile și egale, în aceea și m ăsur ă, pe cea care corespunde cel mai bine
interesului public care trebuie ocrotit. Ea relev ă, deci, calitatea actului administrativ de a
satisface atât rigorile stricte ale legii, cât și o nevoie social ă determinat ă, într-un timp și

11
loc date. Pe de alt ă parte, oportunitatea reflect ă și concordan ța în timp între realitatea
social ă, politic ă, economic ă etc. și dispozi țiile ce dau con ținut actului administrativ.

Condi țiile de legalitate ale actelor administrative sunt urm ătoarele:

1. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat în baza și în vederea executãrii
legilor (Constitu ția, legile organice, legile ordinare, hotãrârile și ordonan țele de Guvern,
actele administrative emise de alte autoritã ți ale administra ției publice cu for ță juridic ă
superioar ă).
2. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat doa r în limitele competen ței
conferite de lege respectivelor organe sau autoritã ți administrative. Competen ța
reprezintã ansamblul atribu țiilor delegate prin lege și poate fi de mai multe feluri:
materialã, teritorialã, temporarã.
3. Actul administrative trebuie emis sau adoptat cu respectarea condi țiilor de
form ă și procedur ă prescrise de lege.
4. Actul administrativ trebuie adoptat sau emis în vederea realiz ării unui scop
licit.
5. Actul administrative trebuie s ă fie oportun, adicã sã corespundã situa ției de
fapt.
Nu toate condi țiile de legalitate au aceea și valoare și, prin urmare, nu toate
determin ă acela și gen de sanc țiune. Func ție de importan ța acestora, neîndeplinirea uneia
(unor) condi ții va atrage, dup ă caz, sanc țiunea inexisten ței sau nulit ății actului
administrativ. Pe de alt ă parte, neîndeplinirea condi țiilor de oportunitate are drept efect
revocarea sau abrogarea actului administrativ.

Forma actelor administrative

De regul ă, actele administrative se exprim ă în form ă scris ă, îns ă ele pot îmbr ăca și
forma oral ă (de ex. sanc țiunea contraven țional ă a avertismenului, art.7 alin.1 din O.G.
nr.2/2001, cu modific ările și complet ările ulterioare) sau forma tacit ă (implicit ă). De
exemplu, în unele situa ții, t ăcerea unei autoritã ți publice poate avea relevan țã juridicã,
fiind consideratã fie acord tacit, fie refuzul acor dului. Astfel, conform art.1 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, tãcerea au toritã ții administrative, respectiv
nesolu ționarea în termenul legal (30 de zile) a unei cerer i adresat ă de un particular, este
echivalatã cu refuzul acestei autoritã ți de a solu ționa cererea.
În ceea ce prive ște forma scris ă, trebuie f ăcut ă distinc ția între actele
administrative individuale și actele administrative normative. Astfel, spre deo sebire de
actele administrative individuale, care pot îmbr ăca și forma oral ă (avertismentul), actele
administrative normative îmbrac ă îns ă numai forma scris ă, deoarece se prevede
obligativitatea public ării lor pentru a produce efecte juridice (de ex. or donan țele și
hot ărârile de Guvern se public ă în M.Of. al României, sub sanc țiunea inexisten ței actului
respectiv).
Datã fiind importan ța conformãrilor, cât și aspectele de procedurã, s-a impus ca
regulã forma scris ă a actelor administrative. Forma scris ă a actului administrativ prezint ă
numeroase avantaje, precum:

12
– asigurã for ța probatorie în caz de litigiu, precum și stabilirea cu u șurin țã a
legalitã ții actului administrative în vederea sanc țion ării celor vinova ți de
eventualele vicii de legalitate a actului sau a cel or vinova ți de nerespectarea
actului legal emis;
– asigur ă cunoa șterea cu exactitate și complet ă a con ținutului și a finalitãții
actelor administrative, precum și executarea întocmai a acestora de cãtre
func ționarii publici sau particularii care cad sub incid en ța lor;
– realizarea rolului educativ al actului administ rativ respectiv.
Forma scris ă reprezintã o condi ție ad validitatem ori de câte ori legea prevede
obliga ția publicãrii unui act administrativ.
De forma scrisã a actului administrativ se leagã și alte condi ții exterioare de
valabilitate care trebuie îndeplinite sub sanc țiunea nulitãții absolute sau relative. Dintre
aceste condi ții men ționãm:
– redactare actului în limba oficialã a statului (pot fi atașate și copii în limba
matern ă în localitã țile în care minoritã țile na ționale reprezintã cel pu țin 20%
din popula ție)
– prezen ța antetului, care indicã autoritatea care a emis sa u adoptat un act
administrative
– indicarea titlului
– prezen ța semnãturii autorizate, a ștampilei ori sigiliului
– men ționarea datei, a locului, a numãrului de înregistra re
– indicarea beneficiarului sau a destinatarului.
Condi țiile procedurale care determinã valabilitatea unui act administrativ se
împart în func ție de momentul în care intervin în: anterioare, con comitente și posterioare.
Unele dintre aceste condi ții produc efecte juridice prin ele însele, în timp ce alte condi ții
sunt lipsite de asemenea efecte.

Condi țiile sau regulile procedurale anterioare emiterii sau adoptãrii unui act
administrative sunt numeroase și de importan țã diferitã. În activitatea autorit ăților
administra ției publice de organizare a execut ării legii și de executare în concret a
acesteia, necesitatea adopt ării de acte administrative decurge, în unele situa ții, din îns ăș i
prevederile legii, întrucât legea stipuleaz ă c ă pentru realizarea unor ac țiuni se vor adopta
acte administrative de c ătre autorit ățile administrative publice. În aceste cazuri,
autorit ățile administrative adopt ă din oficiu ori la sesizarea altor organe astfel de acte,
fără s ă existe o sarcin ă expres ă în acest sens, cuprins ă într-o dispozi ție a legii.
Atât în primul, cât și în cel de al doilea caz organele administra ției publice
desf ăș oar ă o activitate de preg ătire a actului, care cuprinde o serie de opera țiuni de
documentare și prelucrare a datelor și informatiilor, menite a fundamenta actul
administrativ. Culegerea și prelucrarea informa țiilor reprezint ă, practic, activitatea care
are cea mai mare pondere în desf ășurarea etapei de preg ătire a actului normativ, întrucât
informa țiile culese stau la baza elabor ării solu țiilor cuprinse în act.
La elaborarea proiectului de act administrativ treb uie avute îns ă în vedere și
întocmirea unor acte premerg ătoare, precum și s ăvâr șirea unor opera țiuni tehnico-
materiale de c ătre func ționarii publici ai organului care adopt ă ori emite actul
administrativ de autoritate sau de c ătre func ționarii publici ai altor organe ale
administra ției publice.

13
Aceste acte premerg ătoare și opera țiuni tehnico-materiale, de și nu produc efecte
juridice prin ele însele, f ără întocmirea și, respectiv, s ăvâr șirea lor nu se vor putea adopta
ori emite acte administrative de autoritate și chiar acte administrative de gestiune și
celelalte cu caracter jurisdic țional.
Din categoria actelor preg ătitoare fac parte: propunerile, referatele, analize le,
schi țele, avizele, acordurile și altele, pe baza c ărora se întocme ște proiectul de act
administrativ de autoritate, care se supune spre ad optare ori emitere organului competent.
Unele din aceste acte preg ătitoare sunt cerute de lege, iar actul administrati v de
autoritate adoptat sau emis în lipsa acestora este lovit de nulitate, altele îns ă sunt inerente
acestei faze a procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate,
cum ar fi proiectul. Astfel, unele acte administrat ive de autoritate sunt adoptate sau emise
pe baza unei propuneri f ăcute de un alt organ al administra ției publice, în lipsa c ăreia
actul administrativ de autoritate nu poate fi adopt at sau emis pentru c ă legea cere ca la
baza adopt ării sau emiterii actului s ă stea aceast ă propunere. De exemplu, conform art. 86
din Legea nr. 215/2001 a administra ției publice locale, “eliberarea din func ție, precum și
sanc ționarea disciplinar ă a secretarului se fac de c ătre prefect, numai la propunerea
consiliului local,(…), ca urmare a ini țiativei primarului sau a unei reimi din num ărul
consilierilor (…)".
Alte acte administrative de autoritate se adopt ă și se emit pe baza unor documente
formate din planuri, schi țe, expertize, referate, rapoarte, propuneri, studii de oportunitate,
studii de fezabilitate, avizele, acordurile.
În cadrul actelor preg ătitoare, un loc deosebit îl ocup ă avizele și acordurile care,
de și prin ele însele nu produc efecte juridice, f ără ele nu pot fi adoptate sau emise actele
administrative de autoritate, cu excep ția avizului facultativ.
Avizul reprezint ă opinia solicitat ă de autoritatea public ă competent ă să
emit ă/adopte actul administrativ unei alte autorit ăți publice, cu privire la legalitatea și/sau
oportunitatea emiterii/adopt ării actului, respectiv la con ținutul actului.
Func ție de regimul lor juridic, avizele sunt de trei fel uri:
a. Facultative -> se caracterizeazã prin faptul cã or ganul emitent este liber sã le
solicite sau nu, iar conformarea nu este obligatori e.
b. Consultative -> acelea pe care organul administr ativ este obligat sã le solicite,
dar nu este obligat sã li se conformeze.
c. Conforme -> se caracterizeazã prin faptul cã org anul administrativ este obligat
sã le solicite și sã li se conformeze.
Dac ă legea nu prevede în mod expres caracterul avizului , acesta se consider ă a fi
consultativ.
Aceste avize au o importan țã deosebitã, ca atare și sanc țiunile care intervin sunt
diferite. În cazul în care organul administrativ nu solicitã un aviz consultativ, actul
administrativ este anulabil. Dacã nu se solicitã un aviz conform, actul este lovit de
nulitate absolutã.
Acordul reprezint ă consim țãmântul (acceptul) pe care o autoritate administrat ivã
îl dã în vederea emiterii unui act administrativ de cãtre o altã autoritate administrativã.
Func ție de momentul în care intervine, acordul poate fi anterior, concomitent sau
posterior emiterii sau adoptãrii actului administra tiv. În lipsa acordului, autoritatea
administrativã nu poate emite sau adopta actul admi nistrativ; din acest punct de vedere,
acordul produce efecte similare cu avizul conform.

14
Acordul nu produce prin el însu și efecte juridice, ci condi ționeaz ă numai efectele
juridice ale actului administrativ pe care îl funda menteaz ă. Acordul dat la emiterea unui
act administrativ face ca respectivul act sã fie re zultatul manifestãrii de voin țã a dou ă sau
mai multe organe administrative.

Condi țiile (reguli) procedurale concomitente sunt cvorumul, majoritatea cerut ă
pentru votarea actului și motivarea.
Dup ă ce în prim ă faz ă s-au strâns datele și informatiile necesare fundament ării
actului administrativ, s-a elaborat proiectul acest uia și s-au ob ținut avizele necesare, se
trece într-o nou ă faz ă, cea a adopt ării (emiterii) propriu-zise a actului. Și în aceast ă faz ă
se realizeaz ă o serie de activit ăți, unele din ele strict reglementate de lege, care au ca
finalitate adoptarea ori emiterea actului administr ativ.
Adoptarea actelor administrative de c ătre autorit ățile deliberative (colegiale) se
face în urma analizei în cadrul ședin ței de lucru, la care trebuie s ă participe, de regul ă,
majoritatea membrilor acestei autorit ăți. În cadrul ședin ței, se supune dezbaterii proiectul
actului întocmit. Participan ții la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot p ropune
modificarea lui ori pot ar ăta c ă nu este nevoie de o reglementare în problema respe ctiv ă.
Dup ă dezbateri, proiectul actului se supune la vot, a șa cum a fost prezentat sau cu
modific ările propuse și, dac ă întrune ște num ărul legal de voturi, este aprobat.
Unele acte normative cuprind dispozi ții care stabilesc atât num ărul necesar pentru
ca deliber ările organului colegial s ă fie valabile, cât și majoritatea ce trebuie întrunit ă
pentru adoptarea actului.
Cvorumul reprezint ă num ărul de membri, raportat la totalul membrilor unei
autorit ăți colegiale, care trebuie s ă fie prezen ți pentru ca activitatea respectivei autorit ăți
sã se desfãșoare conform legii. De regulã, cvorumul este de 51% .
La organele unipersonale, deci atunci când emiterea actului administrativ este în
competen ța unei singure persoane, problema cvorumului și a majorit ății necesare nu se
pune. Aceast ă problem ă se pune numai la organele colegiale.
Majoritatea cerutã pentru votarea actului are în vedere num ărul minim de
voturi ale membrilor organului colegial necesar, conform l egii, pentru adoptarea valabil ă
a actului administrativ.
Aceasta poate fi relativã sau simplã (jumãtate dintre membrii prezen ți la ședin ță ),
absolutã (jumãtate din numãrul membrilor în func ție, care compun organul colegial) și
calificatã (2/3 sau ¾ din num ărul membrilor care compun organul colegial).
Motivarea actului administrativ este opera țiunea administrativ ă prin care se
expun considerentele care justific ă emiterea/adoptarea unui act administrativ.
Trebuie f ăcut ă distin ția între actele administrative individuale și cele cu caracter
normativ. Astfel, actele normative, supuse regulei publicit ății, se motiveaz ă printr-o
expunere de motive, plasat ă sub form ă de preambul înaintea actului propriu-zis.
Expunerea de motive are menirea de a concentra elem entele de drept și de fapt care
legitimeaz ă interven ția actului juridic respectiv.
Dar, obliga ția motiv ării vizeaz ă și unele acte administrative cu caracter individual
(Hot ărârile de Guvern cu caracter individual).

Condi ții (reguli) procedurale posterioare sunt semnarea și contrasemnarea
actului administrativ. aprobarea, comunicarea și publicarea lui.

15
Dup ă analiza proiectului de act administrativ de c ătre autoritatea deliberativ ă și
aprobarea lui cu votul majorit ății, actul administrativ se consider ă adoptat. Pentru ca
acesta s ă-și produc ă efectele, mai sunt necesare o serie de activit ăți care converg spre
acest scop. Mai întâi, actul este prezentat pentru semnare conduc ătorului organului
administrativ respectiv. De exemplu: formalit ățile procedurale posterioare adopt ării
hot ărârilor consiliilor locale constau în: semnare, com unicare și publicarea hot ărârilor.
Semnarea hot ărârilor reprezint ă o formalitate procedural ă posterioar ă, nu concomitent ă,
întrucât este vorba de “hot ărârile consiliilor locale”, adic ă are loc dup ă adoptare.
Uneori, legea prevede cerin ța contrasemn ării actului administrativ. De exemplu,
unele decretele ale Pre ședintelui României sunt semnate de c ătre acesta și contrasemnate
de către primul ministru; hot ărârile și ordonan țele de Guvern sunt semnate de primul
ministru și contrasemnate de c ătre mini ștrii care au obliga ția punerii lor în executare.
Dup ă semnare, actul administrativ este ștampilat și transmis serviciului care se
ocup ă cu eviden ța actelor, în vederea înregistr ării, multiplic ării, comunic ării sau
public ării și p ăstr ării sale. Num ărul de înregistrare va fi num ărul actului. Aceste cerin țe
sunt deosebit de importante, de care depind uneori na șterea, modificările sau stingerea
unor drepturi și obliga ții.
Comunicarea este opera ția prin care actul administrativ este transmis pers oanei
sau organului interesat. Necesitatea comunicarii es te prev ăzut ă, de regul ă, în cazul actelor
administrative individuale și a actelor administrative jurisdic ționale. În multe cazuri,
legea prevede c ă de la data comunic ării se nasc anumite drepturi și obliga ții.
În cazul actelor administrative cu caracter normati v, legea prevede obliga ția
aducerii lor la cuno ștință tuturor subiec ților de drept, prin publicarea , dup ă caz, în
Monitorul Oficial al României, în monitoarele ofici ale de la nivelul jude țelor, prin
afi șarea într-un loc public sau prin alte mijloace de d ifuzare (ziare cu acoperire na țional ă,
regional ă sau local ă ori pe pagina web a autorit ății administrative emitente).
Cerin ța public ării acestor acte, care produc efecte juridice pentr u subiec ții
determina ți generic, este impus ă de principiul potrivit c ăruia "nimeni nu poate invoca în
ap ărarea sa necunoa șterea legii". Uneori, legea prevede publicarea chia r și actelor
individuale (de exemplu, actele de schimbare a nume lui pe cale administrativ ă, de
acordare sau renun țare la cet ățenie). O asemenea cerin ță îns ă nu are relevan ță asupra
momentului intr ării în vigoare a actului respectiv, fiind impus ă de necesit ăți de ordin
practic, de imposibilitatea de a se face comunicare a lui la o mas ă mare de cet ățeni.
Publicarea și comunicarea au o importan țã deosebitã și în ceea ce prive ște
stabilirea momentului din care un act administrativ începe sã producã efecte juridice.
Aprobarea reprezint ă manifestarea de voin țã prin care un organ ierarhic superior
se declarã de acord cu un act emis de un organ iera rhic inferior. Atunci când este cerutã
de lege, lipsa aprob ării atrage nevalabilitatea actului administrativ, a cesta
nemaiproducând efecte juridice.

For ța juridicã a actelor administrative
Spre deosebire de alte acte juridice, actele admini strative nu trebuie învestite cu
formul ă executorie, ele având acest caracter din oficiu, î ntrucât sunt acte de putere
public ă, ele provenind de la autorit ăți publice. Astfel, actul administrativ produce efec tele
juridice pentru care a fost emis / adoptat fãrã a f i necesar consim țãmântul celor c ărora li
se adreseaz ă. Dac ă nu este executat de bun ăvoie, se poate apela la for ța de constrângere a

16
statului. De la executarea din oficiu sunt exceptat e actele în cazul cãrora prevederile legii
dispun întreruperea executãrii sau suspendarea efec telor juridice.
For ța juridicã a actului administrativ este inferioar ă legii, îns ă este superioar ă
for ței juridice a altor acte juridice, cum ar fi actele de drept civil, de dreptul muncii, de
drept comercial etc.
For ța juridicã a actului administrativ este propor țional ă cu pozi ția pe care
autoritatea / organul administrativ care a emis act ul o are în cadrul sistemului
administra ției publice.

Momentul în care actul administrativ produce efecte juridice (intrarea în
vigoare a actului administrativ)
Este reglementat diferit în func ție de caracterul actului administrativ, de efectele
juridice pe care le produce, de autoritatea sau org anul care le-a emis / adoptat sau de
persoanele c ărora li se adreseaz ă. Astfel, pentru organul sau autoritatea emitent ă actul
administrativ produce efecte juridice chiar din mom entul emiterii sau adoptãrii sale, cu
condi ția respect ării condi țiilor de valabilitate prev ăzute de lege. Pentru celelalte persoane
cãrora li se adreseaz ă actul, el produce efecte juridice din momente dife rite:
– actele administrative individuale produc efecte d e la data comunicãrii lor cãtre
cei interesa ți (prin excep ție, unele acte administrative individuale produc ef ecte juridice
de la data public ării lor în M.Of. al României, de ex. decretele Pre ședintelui României
sau hot ărârile de Guvern, care pot fi atât normative, cât și individuale)
– actele administrative normative produc efecte din momentul publicãrii lor.
În principiu, actele administrative produc efecte j uridice numai pentru viitor, deci
din momentul în care au fost aduse la cuno știn ță , ele neputând astfel retroactiva. De la
aceast ă regul ă fac excep ție:
– actele administrative declarative (recognitive), care constat ă o situa ție juridic ă
preexistent ă, ele producând efecte juridice de la o dat ă anterioar ă emiterii lor (ex:
certificatele de stare civil ă, deciziile de imputa ție, actele administrative-jurisdic ționale,
actele de aprobare sau de confirmare a altor acte).
– actele administrative care produc efecte juridice de la o dat ă ulterioar ă aducerii
lor la cuno știn ță

Modificarea și revocarea actelor administrative
• Modificarea
Modificarea const ă în schimbarea expres ă a textului unora sau mai multor
prevederi ale actului administrativ și în redarea lor într-o noua formulare. Modificarea
poate consta și într-o completare a unor dispozi ții ale actului.
Modificarea actului administrativ poate fi f ăcut ă, în principal, de c ătre autoritatea
care a emis/adoptat actul, dar și de organul sau autoritatea ierarhic superioarã ac estuia.
Modificarea vizeazã fie îndeplinirea condi țiilor de legalitate, fie a condi țiilor de
oportunitate.
În jurispruden țã se face distinc ție între modificarea actelor administrative
normative și a celor individuale. Astfel, modificarea actelor administrative individuale se
poate face numai de c ătre autoritatea administrativã care a emis actul, p rintr-un act
administrativ similar, emis dupã acelea și proceduri. Modificarea actelor administrative

17
normative se poate face de c ătre emitent ori de c ătre autoritatea administrativ ă ierarhic
superioar ă, prin emiterea unor noi acte normative cu for ță juridic ă superioar ă.
Modificarea unui act administrativ poate fi par țial ă sau de esen ță și produce efecte
juridice numai pentru viitor, efectele produse ante rior r ămânând valabile.

• Revocarea actelor administrative
Revocarea reprezint ă opera țiunea juridic ă prin intermediul c ăreia emitentul sau
organul ierarhic superior acestuia scot din vigoare un act administrativ.
Revocarea poate consta în dou ă forme de exprimare: retractare (retragere),
atunci când se face de c ătre emitent, și revocare propriu-zis ă, atunci când se face de
organul ierarhic superior celui emitent.
Revocarea apare ca o obliga ție a autoritã ții administrative ori de câte ori un act
administrativ a devenit nelegal sau nu mai este opo rtun.
Din punct de vedere al momentului în care intervin fa ță de emiterea actului,
cauzele revoc ării, indiferent c ă vizeaz ă nelegalitatea sau inoportunitatea, pot fi:
– cauze anterioare emiterii actului, care determin ă efecte juridice ex tunc (pentru
trecut), ca și când actul nu ar fi existat
– cauze concomitente cu emiterea actului, determin ă efecte juridice ex tunc
– cauze ulterioare emiterii actului, care produc ef ecte juridice ex nunc (pentru
viitor), f ăcând s ă înceteze actul din momentul în care s-au constatat cauzele
respective.
Revocarea poate fi dispus ă din oficiu sau la cererea persoanelor interesate și duce
la încetarea definitivã a efectelor actului adminis trative, deosebindu-se, astfel, de
suspendare.
În cazul revocãrii, aspectele care prezintã importa n țã sunt:
1. Situa ția efectelor juridice produse anterior revocãrii.
2. Consecin țele efectelor juridice produse în raport de cauzele revoc ării.
Pornind de la cele trei prezum ții (legalitatea, autenticitatea și veridicitatea), se va
considera c ă efectele produse anterior revocãrii sunt legale. R evocarea produce efecte
juridice începând cu momentul în care actul adminis trativ a fost retras, însã, în situa ția în
care actul este revocat pentru motiv de nelegalitat e, el va fi considerat ca inexistent, fiind
lipsit de efecte juridice chiar din momentul emiter ii sau adoptãrii sale.
Principiul revocabilit ății actelor administrative este, al ături de principiul
legalit ății, un principiu de baz ă al regimului juridic al actelor administrative, av ând o
consacrare constitu țional ă (art.21 și 52 din Constitu ția României, revizuit ă) și un suport
legal (art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004 a contenc iosului administrative etc.). În principiu,
toate actele administrative pot fi revocate, cele n ormative oricând, iar cele individuale cu
unele excep ții.
Excep țiile de la principiul revocabilit ății actelor administrative individuale sunt
deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voin ța
legiuitorului.
Actele administrative individuale exceptate sunt ur m ătoarele:
1. Actele administrative jurisdic ționale – sunt acele acte prin care o autoritate
administrativ ă, care a primit printr-o lege competen ță special ă de a solu ționa litigii de
contencios administrativ, solu ționeaz ă o cauzã cu privire la valabilitatea unui act
administrativ. Aceste acte dispun de stabilitatea l ucrului judecat și nu pot fi revocate.

18
2. Actele administrative prin care se aplic ă sanc țiuni specifice celor trei
forme de r ăspundere administrativ ă ori m ăsuri de natur ă procesual penal ă (de ex.
procesul verbal de constatare și sanc ționare a contraven țiilor ori decizia de sanc ționare
disciplinar ă a unui func ționar public).
3. Actele administrative care fie dau na ștere la raporturi de drept privat
(civile, de dreptul muncii, dreptul familiei etc.), fie sunt emise ca urmare a existen ței
unor contracte civile .
4. Actele administrative care au generat drepturi subi ective garantate de lege
sub aspectul stabilit ății (de ex. actele prin care se atribuie un statut ind ividual –
certificate, permise, diplome etc.).
5. Actele administrative care au fost executate materi al – ratiunea const ă în
faptul c ă efectele materiale ale acestor fapte nu pot fi mod ificate (de ex. dispozi ția
primarului de demolare a unei construc ții edificat ă pe domeniul public).
6. Actele administrative declarate irevocabile prin tr-o dispozi ție a legii
Irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poa te fi invocat ă, chiar dac ă acesta
se încadreaz ă într-una dintre excep țiile de la principiul irevocabilit ății actelor
administrative, în ipoteza în care actul administra tiv a fost ob ținut prin manopere
frauduloase sau dolosive.

Abrogarea actelor administrative
În mod frecvent, încetarea definitiv ă a efectelor produse de actele administrative
se realizeaz ă prin abrogare. Prin abrogare sunt scoase din siste mul legislativ acele
reglement ări juridice care înceteaz ă s ă se mai aplice datorit ă faptului c ă ele nu mai sunt
necesare sau c ă în locul lor apar noi norme juridice, cu un con ținut diferit fa ță de cele
anterioare.
Abrogarea poate fi expres ă sau tacit ă (implicit ă), respectiv total ă sau par țial ă. Ea
poate fi dispus ă de autoritatea emitent ă, de o autoritate ierarhic superioar ă sau de
Parlament, prin lege, în cazul ordonan țelor.

Suspendarea actelor administrative
Suspendarea este opera țiunea juridic ă ce determin ă încetarea temporar ă a
efectelor juridice ale actelor administrative. Susp endarea reprezintã o excep ție de la
principiul executãrii din oficiu a actelor adminis trative, întrucât ea duce temporar la
întreruperea efectelor juridice produse de act.
Cauzele care determin ă suspendarea constau în existen ța unor dubii cu privire la
legalitatea sau oportunitatea unui act administrati v, acestea putând fi anterioare,
concomitente sau ulterioare adopt ării actului. Dup ă încetarea cauzelor care au determinat
interven ția suspend ării, se produce fie repunerea în vigoare a actului, fie scoaterea lui din
vigoare prin c ăile prev ăzute de lege.
Organele care pot dispune suspendarea sunt, dup ă caz: organul emitent al actului,
organul ierarhic superior, instan ța de judecat ă sau legiuitor / autorul actului.
Exist ă dou ă tipuri de suspendare:
a. Suspendarea de drept – intervine în baza unei dispozi ții exprese a legii. De
exemplu:

19
– art.123 alin.5 din Constitu ție prevede suspendarea de drept ce intervine în caz ul
atac ării de c ătre prefect în fa ța instan ței de contencios administrativ a unui act al
consiliului jude țean, al celui local sau al primarului, considerat i legal.
– art.32 alin.3 din O.G. nr 2/2001 privind regimul juridic al contraven țiilor
prevede c ă plângerea înaintat ă instan ței de judecat ă și care este îndreptat ă împotriva unui
proces verbal de constatare și sanc ționare a contraven ției suspendã de drept executarea.
b. Suspendarea dispus ă de anumite autorit ăți publice, printr-un act juridic :
– autoritatea emitent ă a actului
– autoritatea administrativ ă ierarhic superioar ă emitentului actului administrativ .
În practicã, aceast ă situa ție apare în cursul controlului efectuat de c ătre autoritatea
ierarhic superioarã, atunci când constatã nerespect area condi țiilor de oportunitate și
legalitate.
– instan ța de judecat ă, în cadrul unui proces care vizeaz ă controlul legalit ății unui
act administrativ (de ex. art.4 din Legea nr. 554/2 004 a contenciosului administrativ).
Instan ța de judecatã va dispune suspendarea actului admini strativ ori de câte ori constatã
că exist ă pericolul iminent al producerii unor pagube.
– alte autorit ăți publice (de ex. organele Ministerului Public pot suspenda numai
actele organelor administrative ce desf ăș oar ă urm ărirea și cercetarea penal ă, actele
organelor de de ținere și de executare a pedepselor, propriile acte adminis trative și cele ale
organelor de procuratur ă subordinate; autorit ățile de mediu).
Suspendarea actelor administrative înceteaz ă în urm ătoarele situa ții:
– în momentul în care actul suspendat este revocat de c ătre autorit ățile competente
ca urmare a constat ării caracterului s ău illegal sau inoportun, prin intermediul unui act
administrativ de revocare;
– ca urmare a repunerii în vigoare a actului admin istrativ suspendat;
– de drept, în cazul actelor administrative suspen date pentru inoportunitate, când
împrejur ările de fapt care au determinat ca executarea actul ui s ă fie inoportun ă au
disp ărut;
– prin solu ționarea ac țiunii pe fond, când suspendarea actului administrat iv fusese
hot ărât ă de c ătre instan ța de judecat ă, în temeiul art.14 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.

Nulitatea, anulabilitatea și inexisten ța actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este guve rnat de principiul legalit ății. În
practic ă, îns ă, pot exista situa ții în care administra ția public ă, prin actele și ac țiunile sale
încalc ă acest principiu, consecin ța fireasc ă fiind sanc ționarea activit ății sale ilegale,
precum și a func ționarului public vinovat.
Nulitatea unui act juridic, implicit și a actelor administrative, este considerat ă a fi
o sanc țiune care intervine în situa țiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul
legalit ății. Nulitatea poate viza atât actele administrative normative, cât și cele
individuale. Cauzele nulit ății pot viza nelegalitatea actului administrativ, în sensul
înc ălc ării condi țiilor de fond, form ă și procedur ă prev ăzute de lege pentru valabilitatea sa,
precum și netemeinicia actului, adic ă aplicarea eronat ă a legii la situa ția de fapt
reglementat ă prin actul administrativ.

20
Viciile care pot afecta legalitatea unui act admini strativ nu au aceea și valoare
juridic ă. Astfel, este evident c ă pentru a produce în mod legal efecte juridice, act ele
administrative trebuie s ă îndeplineasc ă o serie de condi ții de form ă, fond și de procedur ă,
înc ălcarea unora fiind de natur ă s ă atrag ă nulitatea absolut ă sau, dup ă caz, nulitatea
relativ ă.
În timp, teoria nulit ății actelor administrative a relevat o serie de asem ănări cu
nulitatea relativ ă și cea absolut ă din dreptul civil, precum și o serie de deosebiri
fundamentale.
Nulitatea absolut ă intervine în situa ția în care este înc ălcat ă o condi ție de
legalitate de mare importan ță , stabilit ă în mod concret de normele juridice referitoare la
actul administrative respective. Pe de alt ă parte, nulitatea relativ ă intervine atunci când
actul administrativ este lovit de vicii de o mai mi c ă importan ță . Nulitatea actului poate fi
total ă sau par țial ă.
Anularea actului administrativ reprezint ă opera țiunea juridic ă ce const ă într-o
manifestare de voin ță în scopul de a determina, în mod direct, desfiin țarea actului și, deci,
încetarea definitiv ă a efectelor juridice produse de acesta.
Suportul constitu țional al materiei îl reg ăsim în art.21, 52 alin.1 și 126 alin.6 din
Constitu ția republicat ă, în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrat iv etc.
Pân ă la constatarea nulit ății, actul administrativ produce efectele pentru car e a fost
emis, în temeiul prezum ției de legalitate. De regul ă, anularea are efect retroactiv, prin
stingerea pentru trecut a efectelor juridice produs e de actul anulat, considerându-se c ă
acestea nici nu ar fi existat. În cazul în care act ul administrativ a fost anulat pe temeiul
ilegalit ății, efectele anul ării se produc nu doar pentru viitor ( ex nunc ), ci și pentru trecut
(ex tunc ), chiar din momentul emiterii / adopt ării sale. Dac ă, îns ă, actul administrativ este
anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridic e produse înainte de anulare r ămân
valabile, anularea actului producând efecte juridic e numai pentru viitor.
Anularea unui act administrativ atrage dup ă sine anularea tuturor actelor a c ăror
legalitate este condi ționat ă de legalitatea actului administrativ anulat, regul ă care, îns ă,
cunoa ște și unele excep ții.
Anulabilitatea se refera la acele acte administrative care, potri vit legii, pot fi
anulate, adic ă acele acte administrative care au fost emise sau a doptate cu înc ălcarea unor
condi ții de valabilitate de mai mic ă importan ță . În acest caz, actele administrative pot fi
anulate în urma unei cereri adresate instan țelor judec ătore ști competente sau organelor
administrative competente. În lipsa unei cereri de anulare, actul administrativ î și va
produce în continuare efectele.
Autorit ățile competente s ă constate nulitatea actelor administrative pot fi, dup ă
caz, organul administrative ierarhic superior, în t emeiul raporturilor de subordonare
administrativ ă (de ex. Guvern – prefect), respectiv instan țele de judecat ă. În practicã,
constatarea nulitã ții actelor administrative revine, de regul ă, tribunalelor administrativ-
fiscale, sec țiilor de contencios administrativ și fiscal ale cur ților de apel și Sec ției de
contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ.

Inexisten ța actelor administrative reprezint ă o sanc țiune specific ă actului
administrativ, care intervine atunci când viciile d e legalitate care afecteaz ă actul sunt atât
de grave, de fundamentale, de vizibile încât con știentizarea lor nu este o problem ă pentru
niciun subiect de drept.

21
Actul administrativ inexistent se caracterizeaz ă prin lipsa unuia, unora sau tuturor
elementelor sale esen țiale, f ără de care actul nu poate fi. Prin urmare, actul nu b eneficiaz ă
de prezum ția de legalitate și nu opereaz ă caracterul executoriu al acestuia, ca atare
existen ța actului poate fi contestat ă, iar executarea lui poate fi refuzat ă. Invocarea
inexisten ței actului administrativ poate fi f ăcut ă de orice subiect de drept interesat și
oricând, neoperând prescrip ția.
Dac ă viciul inexisten ței afecteaz ă acte administrative din categoria celor
irevocabile, problema stabilit ății lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea viz eaz ă
numai actele legal emise, nu și pe cele inexistente.
În actualul sistem, institu ția inexisten ței a devenit de rang constitu țional. Astfel,
art. 100 alin.1 din Constitu ția republicat ă reglementeaz ă actele Pre ședintelui României,
respectiv decretele, a c ăror nepublicare în M.Of. atrage inexisten ța lor. Totodat ă, art.108
alin.4 din Constitu ție prevede obliga ția public ării în M.Of. a hot ărârilor și ordonan țelor
Guvernului, cu excep ția hot ărârilor cu caracter militar, în caz contrar operând inexisten ța
respectivelor acte.
Exemple de acte administrative lovite de inexisten ță :
– actele administrative emise/ adoptate în baza unei legi abrogate
– actele administrative jurisdic ționale ce solu ționeaz ă litigii de competen ța altor
organe.
– actele administrative normative neaduse la cuno știn ță public ă, respectiv a
actelor individuale necomunicate persoanelor intere sate conform legii.
– actele emise de autorit ăți cu conducere unipersonal ă nesemnate.
– actel emise/adoptate cu nerespectarea altor formali t ăți procedurale, atunci
când legea prevede sanc țiunea inexisten ței în mod expres.
– când actul administrativ nu prevede autoritatea pub lic ă emitent ă/care l-a
adoptat.

Încetarea efectelor actelor administrative (scoater ea din vigoare)
Încetarea efectelor juridice ale actelor administra tive poate avea loc în
urm ătoarele moduri:
a) Prin producerea efectelor juridice pentru care au fost emise / adoptate. De
exemplu: în cazul autoriza ției de desfiin țare a unei construc ții, eliberat ă în baza art.9 din
Legea nr.50/1991, republicat ă, aceasta nu mai produce efecte dup ă desfiin țarea
construc ției; plata amenzii contraven ționale stinge efectele procesului verbal de
constatare și sanc ționare a contraven ției;
b) Prin expirarea perioadei de timp pentru care a fost emis / adoptat actul; de ex.
expirarea termenului de valabilitate a unui pa șaport, carte de identitate, permis auto etc.
c) Dup ă înl ăturarea cauzelor care au determinat adoptarea / emiterea actului. D e
exemplu, actele administrative emise / adoptate în vederea înl ătur ării efectelor unor
calamit ăți naturale vor înceta s ă mai produc ă efecte dup ă înl ăturarea consecin țelor
fenomenelor naturale care au determinat adoptarea a ctului;
d) Prin decesul persoanei fizice sau dizolvarea persoanei juridice beneficiar ă sau
care cade sub inciden ța actului;
e) Prescrip ția stinge, atunci când este reglementat ă prin acte normative, efectele
unor acte administrative individuale (de ex. aplica rea sanc țiunii amenzii contraven ționale
se prescrie în termen de 6 luni de la s ăvâr șirea faptei);

22
f) Prin revocare , de c ătre organul ierarhic superior, ori prin retractare , de c ătre
organul care l-a emis;
g) Prin anulare de c ătre instan ța de judecat ă ori de organul administrativ ierarhic
superior;
h) Prin abrogare , dispus ă de organul emitent, cel ierarhic superior sau Parl ament;
Actele administrative produc efecte juridice valabi le pânã în momentul în care
sunt scoase din vigoare de c ătre organul sau autoritatea emitentã, organul ierar hic
superior celui care a emis actul, instan ța de judecatã sau Parlament.

Rectificarea și reconstituirea actelor administrative

Rectificarea este opera țiunea de îndreptare a erorilor materiale evidente ( omisiuni,
men țiuni gre șite, gre șeli de redactare) din actele administrative sau ope ra țiunile
administrative realizate în scris.
Pe calea rectific ării nu pot fi modificate efectele juridice ale acte lor
administrative.
Competen ța de a rectifica apar ține doar autorit ății care a emis/adoptat actul sau
realizat opera țiunea, din oficiu sau la cererea persoanelor intere sate.
Rectificarea produce efecte juridice de la momentul la care este comunicat ă/adus ă
la cuno știn ță public ă. Rectificarea poate confirma sau, dup ă caz, infirma ori modifica
interpret ările judiciare, arbitrale sau administrative, adopt ate pân ă la acea dat ă, cu
respectarea drepturilor câ știgate.
Reconstituirea este opera țiunea de refacere material ă a unui înscris administrativ,
pe baza dovezilor prezentate de persoane interesate sau de autorit ăți publice privind
con ținutul s ău.
Dup ă reconstituire, autoritatea public ă emitent ă/care a adoptat actul va semna,
ștampila, înregistra și arhiva din nou actul, cu men țiunea „reconstituit”, și cu precizarea
modalit ății de reconstituire.
Unele particularit ăți privind opera țiunea de reconstituire prezint ă actele de stare
civil ă. Acestea reprezint ă acea categorie de acte cu o natur ă juridic ă complex ă – de drept
civil și de drept administrativ, prin intermediul c ărora autorit ățile publice învestite cu
atribu ții de stare civil ă transpun în con ținutul lor elementele componente ale st ării civile a
persoanei.
Potrivit art.52 din Legea nr.119/1996 privind actel e de stare civil ă, coroborat cu
art.16 din acela și act normativ, reconstituirea actelor de stare civ il ă se face la cerere, în
urm ătoarele situa ții:
– dac ă registrul de stare civil ă a fost pierdut sau distrus, în totalitate sau în p arte;
– dac ă actul de stare civil ă a fost întocmit în str ăin ătate și nu poate fi procurat
certificatul sau extrasul de pe acest act.

B. Actul administrativ de gestiune (contractul admi nistrativ)

No țiunea de act administrativ de gestiune este strâns legat ă de no țiunea de
proprietate public ă, domeniu public, domeniu privat al statului și al unit ăților
administrativ-teritoriale.

23
Art. 136 alin.4 din Constitu ția României, republicat ă declar ă c ă bunurile
proprietate public ă sunt inalienabile, în condi țiile legii acestea putând fi date în
administrare regiilor autonome ori institu țiilor publice, concesionate ori închiriate; de
asemenea, ele pot fi date în folosin ță gratuit ă institu țiilor de utilitate public ă. Prin urmare,
acest text constitu țional evoc ă existen ța a trei tipuri de contracte administrative: darea în
administrare , concesiunea și închirierea .
Contractul administrativ reprezint ă acordul de voin ță cu caracter bi sau
multilateral, în care cel pu țin o parte este o autoritate public ă, prin care se urm ăre ște
satisfacerea unui interes public și c ăruia i se aplic ă un regim juridic special, de drept
administrativ.
Tr ăsăturile contractelor administrative :
1. Contractul administrativ este o conven ție, deci un acord de voin ță încheiat între
mai multe p ărți;
2. Una dintre p ărțile contractului este un subiect determinat, respec tiv o autoritate
public ă. Autorit ățile publice pot dobândi calitatea de parte într-un contract administrativ
în baza unor prevederi legale, care le autorizeaz ă s ă încheie acte juridice cu particularii
pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate p ublic ă.
3. Contractele administrative au un caracter oneros , particularii urm ărind, de
regul ă, un beneficiu. Plata sau pre țul trebuie s ă fie prev ăzute în bugetul autorit ății
publice.
4. Spre deosebire de contractele civile, unde p ărțile se afl ă pe pozi ție de egalitate
juridic ă, în cazul contractelor administrative p ărțile nu se bucur ă de aceast ă egalitate
juridic ă, una dintre ele – autoritatea public ă – are o pozi ție de superioritate fa ță de cel ălalt
subiect al contractului.
De vreme ce scopul contractelor administrative îl c onstituie satisfacerea unor
interese generale, nu exist ă un echilibru perfect de interese ale p ărților contractante,
anume între interesele publice și cele private.
5. Obiectul contractelor administrative este determ inat, el urm ărind satisfacerea
unui interes general, public și putând îmbr ăca una din urm ătoarele forme: prestarea unui
serviciu public, punerea în valoare a unui bun publ ic, efectuarea unei lucr ări publice.
6. Clauzele contractelor administrative sunt stabil ite atât pe cale reglementar ă,
prin lege, cât și pe cale conven țional ă.
7. Pozi ția de superioritate a autorit ății publice determin ă posibilitatea ca aceasta s ă
poat ă modifica sau rezilia unilateral contractul adminis trativ atunci când interesul public
o cere.
8. Contractele administrative sunt guvernate de un regim de putere public ă.
9. Contractele administrative se încheie întotdeaun a în form ă scris ă, sub
sanc țiunea nulit ății absolute iar solu ționarea eventualelor litigii deduse din încheierea sau
executarea lor sunt de competen ța instan țelor de contencios administrativ.
Întrucât prin încheierea contractelor administrativ e, de regul ă, se confrunt ă dou ă
categorii de interese – publice și private -, astfel de acte con țin dou ă categorii de clauze,
anume:
– clauze prev ăzute în caietul de sarcini , impuse în mod unilateral de c ătre
autoritatea public ă; aceste clauze formeaz ă partea reglementar ă a contractului
administrativ. Persoanele de drept privat contracta nte nu pot decât s ă accepte sau s ă

24
refuze aceste clauze, spre deosebire de dreptul pri vat în care acordul final de voin ță este
rezultatul negocierilor.
Clauzele contractului administrativ impuse unilater al sunt aduse la cuno știn ța
părților prin intermediul unor caiete de sarcini date p ublicit ății anterior incheierii licita ției
organizate pentru achizi ționarea de bunuri, prestarea de servicii, închirier ea sau
concesionarea unor bunuri proprietate public ă.
– clauze negociate liber de c ătre părțile contractante, în completarea celor din
caietul de sarcini și care alc ătuiesc partea conven țional ă a contractului administrativ.
În doctrina din țara noastrã au existat controverse cu privire la na tura juridicã a
conven țiilor încheiate între o persoanã de drept public și una de drept privat. Unii autori,
inspira ți din doctrina francezã, au asimilat aceste conven ții contractelor civile; al ți autori,
pornind de la doctrina clasicã, clasificã actele ad ministrative în acte administrative de
autoritate, acte administrative jurisdic ționale și acte administrative de gestiune, în categoria
celor din urmã intrând și contractele administrative.
Un contract poate fi calificat ca fiind contract a dministrativ dac ă îndepline ște
urm ătoarele condi ții:
a) cel pu țin o parte contractant ă este o autoritate public ă;
b) obiectul contractului prive ște constituirea domeniului public, punerea în
valoare a bunurilor/activit ăților/serviciilor proprietate public ă a statului sau unit ăților
administrativ teritoriale, executarea lucr ărilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, înstr ăinarea bunurilor din domeniul privat al statului și unit ăților administrativ
teritoriale, acordarea unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil.
c) are o parte reglementar ă, format ă din clauze stabilite prin lege sau acte
administrative, și o parte conven țional ă, liber negociat ă de p ărți.
Calificarea unui contract ca fiind contract adminis trativ se poate realiza:
a) expres, prin lege;
b) expres, printr-o clauz ă contractual ă reglementar ă, de c ătre p ărțile contractului, în cazul
contractelor atipice, necalificate prin lege.
c) de c ătre instan ța de contencios administrativ, în cursul unui proce s sau în urma unei
sesiz ări cu acest obiect, prin hotârâre de interpretare, în cadrul contractelor atipice,
necalificiate prin lege.

Contractul de concesiune
În prezent, contractele de concesiune sunt reglemen tate prin dou ă acte normative:
O.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractele de achizi ții publice, a contractelor de
concesiune de lucr ări publice și a contractelor de concesiune de servicii și O.U.G nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public ă.
Potrivit art.1 alin.2 din OUG nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri
proprietate public ă este acel contract încheiat în form ă scris ă prin care o autoritate
public ă, denumitã concedent, transmite, pe o perioadã determinatã, unei persoan e,
denumitã concesionar , care ac ționeazã pe riscul și rãspunderea sa, dreptul și obliga ția
de exploatare a unui bun proprietate public ă în schimbul unei redeven țe.

25
În cazul contractelor de concesiune de lucr ări publice și de servicii , concesionarul
prime ște din partea concedentului dreptul de a exploata r ezultatul lucr ărilor sau serviciile,
pe o perioad ă determinat ă sau acest drept înso țit de plata unei sume de bani prestabilite.
Caracterele juridice ale contractului de concesiune sunt urm ătoarele:
1. Dã na ștere la drepturi și obliga ții în sarcina ambelor pãr ți (sinalagmatic).
2. Se încheie în formã scrisã, sub sanc țiunea nulitãții absolute (solemn).
3. Este cu titlu oneros și cu executare succesiv ă în timp.
4. Este constitutiv de drepturi reale.
5. Este încheiat pe o perioad ă determinatã (cel mult 49 de ani, putând fi prelung it pentru o
perioad ă de cel mult jum ătate din cea ini țial ă) și are caracter intuitu personae , fapt care are
douã consecin țe juridice directe: subconcesionarea este interzisã , iar dispari ția
concesionarului duce la încetarea contractului.

Pãr țile în contractul de concesiune
În contractul de concesiune de bunuri proprietate public ă pot avea calitatea de
concedent :
– ministerele sau alte organe de specialitate ale a dministra ției publice centrale, pentru
bunurile proprietate public ă a statului;
– consiliile jude țene, consiliile locale, Consiliul General al mun. B ucure ști sau
institu țiile publice de interes local pentru bunurile propr ietate public ă a jude țului, ora șului
sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoane fizic ă sau juridic ă de drept
privat, român ă sau strãin ă, cu condi ția de a de ține capacitate juridicã de a contracta.
Concedentul are obliga ția de a atribui contractul de concesiune, adic ă de a-și selecta
concesionarul, prin aplicarea procedurii licita ției – regula, ori prin negociere direct ă –
excep ția. În mod derogator de la regulile enun țate, bunurile proprietate public ă pot fi
concesionate prin atribuire direct ă companiilor na ționale, societ ăților na ționale sau
societ ăților comerciale aflate în subordinea ministerelor, altor organe de specialitate ale
administra ției publice centrale, consiliilor jude țene ori consiliilor locale.
În cazul contractelor de concesiune de lucr ări publice și a celor de servicii , calitatea
de concedent o are:
– orice organism al statului (autoritate public ă sau institu ție public ă) care ac ționeaz ă
la nivel central, regional sau local;
– orice organism de drept public, cu personalitate juridic ă, care a fost înfiin țat pentru a
satisface nevoi de interes general, f ără caracter comercial sau industrial
– alte structuri prev ăzute în art.8 din O.G. nr.34/2006.
Concesionarul este reprezentat de c ătre operatorul economic (persoan ă fizic ă sau
juridic ă, de drept public sau privat, ori grup ă de astfel de persoane cu activitate în domeniul
care ofer ă în mod licit pe pia ță produse, servicii și/sau execut ă lucr ări).
Procedura de atribuire a unor astfel de contracte c ătre concesionar se poate face, dup ă
caz, prin una dintre urm ătoarele forme: licita ție deschis ă, licita ție restrâns ă, dialog
competitiv, negociere, cerere de ofert ă, concurs de solu ții.

Obiectul contractului de concesiune
Obiectul juridic constã în transmiterea de drepturi și obliga ții de exploatare a unui
bun proprietate public ă, a unei lucr ări publice sau a unui serviciu public.

26

Echilibrul financiar al concesiunii
Contractul de concesiune este guvernat de principiu l echilibrului financiar al
concesiunii, stipulat în art.54 alin.1 din OUG nr. 54/2006. Acest principiu semnific ă
faptul c ă între drepturile și obliga țiile de natur ă contractual ă ale celor dou ă p ărți trebuie
să existe un echilibru perfect. Mai mult chiar, conce sionarul nu va fi obligat s ă suporte
cre șterea sarcinilor legate de execu ția oblioga țiilor sale, în cazul în care aceast ă cre ștere
rezult ă în urma: a) unei m ăsuri dispuse de o autoritate public ă; b) a unui caz de for ță
major ă (imprevizibil și insurmontabil) sau unui caz fortuit (de ex. calam it ățile naturale,
greva, embargoul, rechizi țiile publice, războiul, epidemiile, lipsa mijloacelor de transport
/ a energiei electrice, când lipsa nu se datoreaz ă culpei unei p ărți). Apari ția și efectele
cazurilor de for ță major ă trebuie notificate de partea care se afl ă în imposibilitate de a- și
îndeplini obliga țiile în timp util și trebuie dovedite cu acte eliberate de organele
competente. Cazurile de for ță major ă pot avea ca efect fie suspendarea execut ării
contractului, fie încetarea contractului.

Încetarea contractului de concesiune
1. prin ajungerea la termen, dac ă p ărțile nu convin în scris cu privire la
prelungirea contractului.
2. prin denun țarea unilateral ă de c ătre concedent, dar numai în situa țiile în care
interesul na țional sau local o impune și numai cu plata unei prealabile și juste desp ăgubiri
în sarcina concedentului (r ăscump ărarea concesiunii); dac ă p ărțile nu se în țeleg cu privire
la cuantumul desp ăgubirii, va decide instan ța de judecat ă competent ă.
3. prin dispari ția din orice cauz ă a concesionarului.
4. prin dispari ția bunurilor concesionate datorit ă unei cauze de for ță major ă.
5. prin renun țarea unilateral ă a concesionarului, în situa țiile în care acesta se afl ă
în imposibilitatea obiectiv ă de a-l exploata, f ără plata unei desp ăgubiri pentru concedent.
6. prin reziliere de c ătre concesionar, care intervine atunci când concede ntul nu-
și îndepline ște obliga țiile contractuale, cu plata unei desp ăgubiri în favoarea
concesionarului.

Formele concesiunii: concesiunea propriu-zis ă; concesiunea cu titlu exclusiv;
concesiunea cu titlu de monopol.

C. Actul administrativ jurisdic țional

Actul administrativ jurisdic țional este acel act administrativ emis de cãtre o
autoritate administrativ ă învestit ă, prin lege organic ă, cu atribu ții de jurisdic ție
administrativ ă special ă.
Prin jurisdic ție administrativ ă special ă se în țelege, conform art.2 alin.1 lit.e
din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrati v, activitatea înf ăptuit ă de o
autoritate administrativ ă care are, conform legii organice speciale în mater ie, competen ța
de solu ționare a unui conflict privind un act administrativ , dup ă o procedur ă bazat ă pe
principiile contradictorialit ății, asigur ării dreptului la ap ărare și independen ței activit ății
administrativ-jurisdic ționale.

27
Caracteristicile actelor administrative jurisdic ționale
1. Sunt emise de o autoritate administrativ ă, învestit ă prin lege organic ă cu
rezolvarea unor litigii.
2. Sunt emise dupã o procedurã similar ă procedurii judiciare, cu respectarea
principiului contradictorialitã ții, independen ței și a dreptului la apãrare.
3. Sunt exceptate de la principiul revocabilitã ții actelor administrative
datorita naturii lor speciale, care împrumutã eleme nte atât de la actele administrative, cât
și de la hot ărârile judec ătore ști.
4. Sunt acte administrative individuale întrucât se re fer ă la un litigiu
determinat.
5. Litigiul se solu ționeaz ă cu for ță de adev ăr legal, aceast ă tr ăsătur ă
apropiind actele administrative jurisdic ționale de hot ărârile pronun țate de instan țele
judec ătore ști.
6. Exist ă obliga ția motiv ării actului administrativ jurisdic țional, tr ăsătur ă
care apropie aceste acte de hot ărârile judec ătore ști.
7. Nu au caracter de autoritate de lucru judecat.

Categorii de acte administrative jurisdic ționale
a. Acte prin care sunt solu ționate litigiile generate de cauzarea de prejudicii
patrimoniului Ministerului Ap ărării Na ționale sau Ministerului de Interne și
Reformelor Administrative.
Pentru recuperarea prejudiciilor, comandantul unitã ții va emite o decizie de
imputare. Împotriva acesteia se poate face o contes ta ție la acela și comandant. El o va
solu ționa printr-un ordin. Împotriva ordinului de solu ționare se poate face plângere la
comisiile permanente de solu ționare a imputa țiilor de pe lângã comandament. Aceste
comisii solu ționeazã plângerile dupã o procedurã judiciarã și adoptã o hotãrâre definitiv ă.
Împotriva acestor din urmã hotãrâri se poate face a pel la comisia superioarã de jurisdic ție.
b. Actele comisiilor de solu ționare a contesta țiilor de pe lângã OSIM.
Conform Legii brevetelor de inven ții, orice persoanã interesatã poate face, în scris și
motivat, o cerere pentru revocarea, în tot sau în p arte, a hotãrârii de acordare a unui
brevet de inven ție. Cererea urmeazã a fi solu ționatã de către o comisie de examinare.
c. Actele comisiilor de solu ționare a litigiilor privind mãrcile de fabricã, de
comer ț sau de servicii, prevãzute de Legea nr. 84/1998 privind mãrcile și indica țiile
geografice.
d. Actele organelor de specialitate ale Cur ții de Conturi.

D. Opera țiunile și faptele materiale ale autorit ăților de administra ție public ă

1. Faptele administrative
Raporturile juridice de drept administrativ se nasc , se modific ă și se sting atât
prin acte juridice, cât și prin fapte materiale care produc efecte juridice.
Faptele materiale care produc efecte juridice sunt acele ac țiuni sau inac țiuni,
săvâr șite ori nes ăvâr șite, atât de func ționarii publici din serviciile publice, cât și de
particulari (persoane fizice sau juridice) în scopu l de a produce efecte juridice care
privesc na șterea, modificarea sau stingerea unor raporturi jur idice administrative; de
aceea, aceste fapte materiale mai sunt denumite și fapte administrative .

28
Faptele administrative sunt acele împrejur ări, evenimente, care produc efecte
juridice în temeiul legii.
Faptele administrative se împart în dou ă categorii: fapte administrative licite și
fapte administrative ilicite.
Faptele administrative licite sunt acele ac țiuni sau inac țiuni s ăvâr șite ori
nes ăvâr șite de un func ționar public sau de un particular în executarea une i legi sau a unui
act administrativ. Pentru prejudiciile cauzate part icularilor prin s ăvâr șirea de c ătre
func ționarii publici a unor fapte administrative licite, particularii nu pot ob ține
desp ăgubiri.
Faptele administrative ilicite sunt acele ac țiuni sau inac țiuni, s ăvâr șite ori
nes ăvâr șite, contra legii, de func ționari publici sau de particulari, care produc efec te
juridice de drept administrativ.
Săvâr șirea faptelor administrative ilicite atrage una din tre formele r ăspunderii
administrative: r ăspunderea administrativ disciplinar ă, r ăspunderea administrativ
contraven țional ă și r ăspunderea administrativ patrimonial ă.
În temeiul art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 a con tenciosului administrativ, cu
modific ările și complet ările ulterioare, dou ă fapte administrative sunt asimilate actelor
administrative unilaterale ilegale, anume: refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim, respectiv faptul de a nu r ăspunde
solicitantului în termenul legal. S ăvâr șirea acestor dou ă fapte administrative îndrept ățesc
particularii v ătăma ți s ă se adreseze instan țelor de contencios administrativ pe calea
ac țiunii directe.
Faptele administrative, fie c ă sunt licite ori ilicite, nu pot fi nici revocate și nici
anulate, deoarece, odat ă s ăvâr șite, ele î și produc efectele, consecin țele lor neputând fi
înl ăturate.
2. Opera țiunile tehnico-materiale
În procesul de adoptare/emitere a actelor administr ative, pe lâng ă întocmirea
unor acte preparatorii (preg ătitoare), se efectueaz ă anumite lucr ări, denumite opera țiuni
tehnico-materiale care, de și nu produc efecte juridice prin ele însele, în lip sa lor actul
administrativ nu s-ar putea adopta/emite ori nu ar produce efectele juridice urm ărite.
Opera țiunile tehnico-materiale pot fi grupate în 3 catego rii corespunz ătoare
celor trei faze ale procedurii de adoptare/emitere a actelor administrative. Astfel, sunt
opera țiuni tehnico-materiale:
– premerg ătoare (anterioare) adopt ării/emiterii actelor administrative; de ex.
elaborarea proiectului, dactilografierea acestuia, multiplicarea lui, transmiterea spre
studiu persoanelor care compun organul colegial ori func ționarului public competent s ă-l
emit ă.
– concomitente cu procedura adopt ării/emiterii actelor administrative; de ex.
definitivarea proiectului de act normativ, efectuar ea unor eventuale modific ări, eventuala
redactilografiere în forma definitiv ă a actului administrativ și semnarea lui de c ătre
conduc ătorul organului colegial care l-a adoptat.
– posterioare fazei adopt ării/emiterii actelor administrative; de ex. înregis trarea
actului, cu men ționarea num ărului de înregistrare, datarea și punerea sigiliului,
contrasemnarea actului (când este cazul), transmite rea spre publicare ori comunicarea
actului.

29
IV. Serviciul public. Organizarea administra ției publice (sistemul
autorit ăților, organelor, institu țiilor și stabilimentelor de administra ție public ă)

1. Defini ția și tr ăsăturile serviciului public
Omul, ca fiin ță social ă, nu poate exista în afara unei colectivit ăți. Datorit ă liberei
ini țiative, o parte a societ ății are necesit ăți care nu pot fi realizate individual, astfel c ă
anumite activit ăți ce dep ăș esc posibilit ățile unui individ sunt realizate de stat. Dac ă
motiva ția ini țiativei private o constituie, de obicei, ob ținerea unui profit personal,
motiva ția ac țiunilor statului const ă în satisfacerea intereselor generale, a necesit ății
individuale ce privesc pe fiecare persoan ă în parte, dar și colectivitatea în ansamblu. Unor
ra țiuni diferite le corespund și mijloace (procedee) diferite. Dac ă regula o constituie
egalitatea de voin ță a p ărților, în cazul dreptului administrativ voin ța administra ției
prevaleaz ă fa ță de cea particular ă, în sensul c ă administra ția poate s ă apeleze la for ța de
constrângere a statului pentru realizarea scopurilo r sale.
În societatea contemporan ă statului îi revin o serie de sarcini importante, p recum:
– asigurarea ordinii interne
– paza grani țelor și asigurarea securit ății externe
– asigurarea condi țiilor de s ănătate a locuitorilor
– asigurarea condi țiilor de educa ție
– administrarea domeniului public
– organizarea execut ării legilor
Pentru îndeplinirea acestor sarcini statul înfiin țeaz ă serviciile publice c ărora, prin
lege, li se acord ă competen țe și responsabilit ăți, beneficiind și de un patrimoniu propriu.
Astfel de servicii sunt:
– serviciul public de gospod ărire a domeniului public;
– serviciul public de educa ție; serviciul public de s ănătate; serviciul public de
protec ție a mediului;
– serviciul public de asigurare a ordinii interne etc .
Pentru îndeplinirea sarcinilor sale, statul organiz eaz ă și alte categorii de servicii
publice (servicii de legiferare / serviciile juris dic ționale), care, realizând în practic ă
sarcinile puterii legislative și judec ătore ști, nu fac parte din sistemul administra ției
publice.
În doctrina de specialitate, no țiunea de „serviciu public” este utilizat ă într-un
dublu sens, astfel:
• în sens organic , desemnând un organism, o persoan ă juridică, public ă sau privat ă,
prin care se realizeaz ă o activitate care satisface un interes public (gen eral,
comunitar)
• în sens material-func țional , desemnând activitatea organizat ă sau, dup ă caz,
autorizat ă de o autoritate public ă, în scopul satisfacerii unui interes legitim publi c.
Definind serviciul public, prof. Paul Negulescu spu nea c ă aceasta este un
organism administrativ, creat de c ătre stat, jude ț sau comun ă, având puteri și competen țe
determinate, fiind dotat cu resurse financiare proc urate din patrimonial general al statului
sau unit ăților administrativ-teritoriale și care este pus la dispozi ția publicului pentru a
satisface, în mod regulat și continuu, un interes cu caracter general, c ăruia ini țiativa
particular ă nu ar putea s ă-i ofere decât o satisfac ție incomplet ă și intermitent ă.

30
Serviciul public este un organism specializat, înfiin țat sau autorizat prin lege
sau printr-un act administrativ de autoritate, în s copul de a satisface în mod continuu
un interes legitim public.
Acest organism este încadrat cu personal de special itate care exercit ă func ții
publice, iar baza material ă este asigurat ă din bugetul de stat, jude țean sau comunal, dup ă
caz.
Tr ăsăturile serviciului public :
a. este un organism specializat care satisface un i nteres public;
b. se înfiin țeaz ă prin lege sau în baza legii (ordonan țe, hot ărâri guvernamentale,
hot ărâri ale autorit ăților administra ției publice autonome jude țene ori locale);
c. activitatea se desf ăș oar ă în realizarea puterii publice; aceste organisme su nt
înzestrate prin actul de înfiin țare cu atribu ții, puteri și competen țe, care s ă le permit ă
satisfacerea interesului legitim public.
d. desf ăș oar ă o activitate continu ă și ritmic ă, dup ă un program prestabilit și adus
la cuno știn ță public ă; caracterul de continuitate pe care trebuie s ă-l asigure un serviciu
public rezid ă în interesul public pe care acesta îl satisface, n efiind admis ă întreruperea
activit ății.
e. baza material ă necesar ă activit ății se asigur ă, în principal, din bugetul statului,
jude țului sau comunei;
f. egalitatea tuturor utilizatorilor fa ță de serviciul public, aceasta având drept
consecin ță practic ă crearea unei situa ții de egalitate între to ți cet ățenii care apeleaz ă la un
serviciu public. Egalitatea se realizeaz ă, în principiu, prin: eliminarea oric ăror
discrimin ări între beneficiari; organizarea serviciului publi c astfel încât să permit ă tuturor
cet ățenilor s ă accead ă la acesta; în cazul existen ței unor cocontractan ți, ace știa trebuie s ă
beneficieze de egalitatea de tratament. Astfel, de și unele servicii publice realizeaz ă
venituri proprii (de ex. transport în comun, teatre , universit ăți etc.), statul și unit ățile
administrativ-teritoriale au obliga ția ca, atunci când este cazul, s ă le subven ționeze
activitatea, ra țiunea constând în satisfacerea interesului general pe care statul îl urm ăre ște
și nu realizarea unui profit.
Clasificarea serviciilor publice
I. În func ție de forma de organizare , serviciile publce se împart în:
1) Organe ale administra ției publice
2) Institu ții publice
3) Regii autonome de interes public
II. În func ție de natura lor :
1) Servicii tehnico-administrative
2) Servicii economice
3) Servicii publice socio-culturale
III. În func ție de gradul de extensie , distingem:
1) Servicii publice na ționale, organizate la nivelul întregului teritoriu
2) Servicii publice locale/jude țene
IV. Din punct de vedere al raportului cu sectorul privat :
1) Servicii publice monopolizate de c ătre stat

31
2) Servicii publice exercitate în paralel de c ătre administra ția public ă și
persoane fizice / persoane juridice de drept privat
3) Servicii publice exercitate de c ătre persoane fizice/persoane juridice
particulare aflate sub controlul autorit ăților administra ției publice
V. Dup ă criteriul obiectului de activitate :
1) Servicii publice pentru p ăstrarea ordinii publice și ap ărarea ță rii
2) Servicii publice financiare și fiscale
3) Servicii publice de înv ăță mânt
4) Servicii publice de asisten ță social ă și igien ă
5) Servicii publice de art ă și cultur ă
6) Servicii publice prestatoare de activit ăți economice.

Tr ăsăturile serviciilor publice care func ționeaz ă sub forma organelor de
administra ție public ă
a. se înfiin țeaz ă, reorganizeaz ă și desfiin țeaz ă numai prin lege sau prin act
administrativ emis, pe baza legii, de Guvern, consi lii jude țene sau consilii locale, dup ă
caz ;
b. scopul lor îl reprezint ă satisfacerea unor interese publice speciale (princ ipiul
specialit ății) ;
c. mijloacele financiare și baza material ă necesare bunei func țion ări a acestora
sunt asigurate de la bugetul de stat, jude țean sau local, dup ă caz ;
d. activitatea se desf ăș oar ă la cerere sau din oficiu, de regul ă în mod gratuit ;
e. sunt încadrate cu personal care trebuie s ă aib ă preg ătire în specialitatea
respectiv ă și competen ță profesional ă, activitatea având un caracter permanent.
Personalul are, de regul ă, calitatea de func ționari publici ;
f. în principal, activitatea lor se concretizeaz ă în direc ția adopt ării/emiterii actelor
administrative de autoritate (de ex. hot ărârile consiliilor locale, dispozi țiile primarilor,
ordinele prefec ților etc.).

Tr ăsăturile serviciilor publice care func ționeaz ă sub forma institu țiilor publice
a. se înfiin țeaz ă, reorganizeaz ă și desfiin țeaz ă prin lege sau potrivit legii de c ătre
Parlament, Guvern, ministere și celelalte organe de specialitate ale administra ției publice
centrale, de c ătre consiliile jude țene sau locale ;
b. scopul lor îl reprezint ă satisfacerea unor interese publice speciale (princ ipiul
specialit ății) ;
c. mijloacele financiare și baza material ă necesare bunei func țion ări a acestora
sunt asigurate de la bugetul de stat, jude țean sau local, dup ă caz ;
d. î și desf ăș oar ă activitatea fie gratuit, fie cu plat ă, la cerere sau din oficiu ;
e. sunt încadrate cu personal de specialitatea serv iciului public în care activeaz ă
(de ex. medici, profesori, arti ști, cercet ători etc.) ;
f. numai unele dintre ele emit acte administrative (diplome de licen ță , atestate,
certificate medicale etc.).

32
Tr ăsăturile serviciilor publice care func ționeaz ă sub forma regiilor autonome
de interes public
a. se înfiin țeaz ă, reorganizeaz ă și desfiin țeaz ă prin acte administrative de
autoritate (hot ărâri ale Guvernului sau ale consiliilor jude șene ori locale) ;
b. scopul lor îl reprezint ă satisfacerea unor interese publice speciale (princ ipiul
specialit ății) ale societ ății sau colectivit ăților locale ;
c. mijloacele financiare și baza material ă necesare bunei func țion ări a acestora
sunt asigurate, în principal, din venituri proprii și numai în subsidiar prin subven ții de la
bugetul de stat sau bugetele locale ;
d. î și desf ăș oar ă activitatea, în principal, la cerere și contracost ;
e. activitatea lor are continuitate și este asigurat ă de speciali ști, potrivit
specificului de activitate. Particularitatea person alului care deserve ște aceste regii
autonome const ă în faptul c ă ponderea o reprezint ă angaja ții care presteaz ă o activitate
manual ă, tehnic ă și numai o mic ă parte a personalului ocup ă func ții publice ;
f. de regul ă, activitatea lor este una prestatoare, material ă, cu caracter economic,
și mai rar emit acte administrative.

Defini ția și tr ăsăturile serviciilor de utilitate public ă (stabilimentelor de utilitate
public ă)
Interesele generale ale societ ății sunt satisf ăcute nu numai de stat, jude ț sau
comun ă, prin serviciile publice pe care le înfiin țeaz ă, ci și de particulari (persoane fizice
sau juridice), prin crearea, în condi țiile legii, a unor institu ții ce urm ăresc, prin activitatea
lor, satisfacerea intereselor generale ale societ ății.
Stabilimentele de utilitate public ă sunt institu ții create din ini țiativ ă privat ă, cu
fonduri exlusiv private și f ără scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes ge neral.
În prezent, în țara noastr ă, actul normativ care reglementeaz ă înfiin țarea,
organizarea, func ționarea și desfiin țarea serviciilor de utilitate public ă este O.G.
nr.26/2000, cu modific ări și complet ări ulterioare, privind asocia țiile și funda țiile.
Tr ăsăturile serviciilor de utilitate public ă :
• Se înfiin țeaz ă de c ătre particulari (persoane fizice sau juridice)
• Desf ăș oar ă o activitate de utilitate public ă
• Prin activitatea pe care o desf ăș oar ă nu urm ăresc, chiar dac ă încaseaz ă unele taxe
sau tarife, realizarea de profit
• Func ționeaz ă cu respectarea principiului specialit ății ; astfel, orice modificare a
obiectului de activitate trebuie hot ărât ă de Adunarea general ă a asocia ților sau a
fondatorilor și înregistrat ă în Rgistrul asocia țiilor și funda țiilor aflat la grefa
judec ătoriei care a înfiin țat asocia ția / funda ția respectiv ă
• Personalul de specialitate încadrat nu are calitate a de func ționar public
• Actele emise de c ătre organele de conducere ale acestora sunt acte pa rticulare și
nu acte administrative ; unele servicii de utilitat e public ă pot emite și acte
administrative individuale (de ex. universit ăți particulare acreditate elibereaz ă
absolven ților diplome de licen ță recunoscute de Ministerul Educa ției și Cercet ării)

33
• Statul sau unit ățile administrativ-teritoriale pot acorda anumite fa cilit ăți serviciilor
de utilitate public ă (de ex. consiliile locale și cele jude țene pot da în folosin ță
gratuit ă, pe termen limitat, imobile din patrimoniul lor se rviciilor de utilitate
public ă, în scopul îndeplinirii unor activit ăți care satisfac cerin țele cet ățenilor din
comuna, ora șul sau jude țul respectiv.
• În caz de dizolvare, activul patrimonial se împarte între asocia ți / fondatori
propor țional cu contribu ția concret ă adus ă de fiecare la înfiin țarea respectivului
serviciu de utilitate public ă.

Principii de organizare administrativ-teritorial ă

Sub aspectul organiz ării politice a puterii, doctrina de drept public op ereaz ă cu
trei mari no țiuni: statul unitar, statul federal și uniunea de state. Din punct de vedere
administrativ, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de rela țiile
existente între puterea central ă și puterile locale, și anume:
– un regim de centralizare administrativ ă
– un regim de deconcentrare administrativ ă
– un regim de descentralizare administrativ ă (autonomie local ă)

1. Principiul centraliz ării administrative
Prin centralizare administrativ ă se în țelege organizarea și func ționarea unui
sistem administrativ în cadrul c ăruia exercitarea atribu țiilor administrative este efectuat ă
numai de organele statului.
În cadrul sistemului centralizat, statul nu recunoa ște existen ța colectivit ăților
locale, nu consider ă c ă acestea au via ță juridic ă și nu le acord ă personalitate juridic ă. El
își asum ă prin propriul buget rezolvarea, în nume propriu, a intereselor generale oriunde
s-ar manifesta acestea, fie la nivel na țional, fie la nivel local. Sistemul centralizat se
caracterizeaz ă, în primul rând, printr-o structur ă puternic ierarhizat ă, ce concentreaz ă
puterea de decizie și ini țiativa în mâinile autorit ății centrale. Autorit ățile administra ției
locale, dac ă exist ă, nu fac decât s ă transmit ă problemele ce pot ap ărea în teritoriu c ătre
autorit ățile centrale competente și, în sens invers, transmit decizia acestor autorit ăți c ătre
cei administra ți. În acest mod, o voin ță unic ă ce eman ă de la autorit ățile centrale se
transmite pân ă în cele mai îndep ărtate col țuri ale teritoriului.
În concluzie, centralizarea administrativ ă, ca sistem de organizare statal ă, prezint ă
urm ătoarele caracteristici:
– statul este singura persoan ă moral ă de drept public, politico-teritorial ă;
– interesul public este unic, cel al statului central izat;
– organizarea administra ției se bazeaz ă pe o ierarhie strict ă, subordonat ă fa ță de
centru;
– activitatea (competen ța) autorit ăților locale este limitat ă;
– statul exercita un riguros control ierarhic, putând anula, modifica sau suspenda
actele autorit ăților locale.

2. Principiul deconcentr ării administrative
În domeniul administra ției publice, art.120 din Constitu ția României, republicat ă
stipuleaz ă c ă administra ția public ă local ă se întemeiaz ă pe principiile descentraliz ării,

34
autonomiei locale și deconcentr ării serviciilor publice. Inconvenientele și dezavantajele
centraliz ării administrative, sub aspectul eficacit ății administra ției, sunt rezolvate par țial
în regimul administrativ deconcentrat.
Prin deconcentrare se realizeaz ă un transfer de autoritate de la centru c ătre
colectivit ățile locale. Caracteristicile centraliz ării administrative se men țin, cu excep ția
faptului c ă în teritoriu nu mai exist ă simpli agen ți executan ți ai voin ței centrului, ci
autorit ăți administrative propriu-zise, care dispun de compe ten țe proprii. Aceste structuri
sunt numite și revocate de centru, fa ță de care sunt subordonate și r ăspunz ătoare. Ele
servesc interesul unic al statului, dar pentru anum ite chestiuni de interes local (de mai
redus ă importan ță ) au competen țe proprii.
Modul în care se realizeaz ă partajarea competen ței între centru și autorit ățile
administrative deconcentrate reflect ă gradul de deconcentrare administrativ ă. În toate
situa țiile îns ă, structurile teritoriale deconcentrate au obliga ția de a raporta centrului
situa ția din teritoriu și de a executa ordinele acestuia.
În concluzie, și acest sistem de organizare administrativ ă men ține o administra ție
unitar ă, care îns ă nu mai p ăcătuie ște prin uniformitate, autorit ățile deconcentrate putând
adapta la specificul local m ăsurile și ordinele transmise de la centru. Deconcentrarea
administrativ ă men ține puterea ierarhic ă în detrimentul autonomiei locale.

3. Principiul descentraliz ării administrative
Descentralizarea administrativ ă prezint ă urm ătoarele particularit ăți:
– statul înceteaz ă a mai fi singura colectivitate teritorial ă recunoscut ă și unica
persoan ă juridic ă de drept public;
– colectivit ățile teritoriale locale, organizate potrivit legii ( jude țul, ora șul, comuna)
sunt persoane morale de drept public politico-terit oriale, având capacitate de drept public
și interese publice proprii, distincte de cele ale s tatului;
– colectivit ățile locale dispun de autorit ăți administrative proprii pentru satisfacerea
intereselor publice, precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare;
– autorit ățile reprezentative, c ărora colectivit ățile locale le va încredin ța
administrarea treburilor publice, se desemneaz ă prin vot universal, egal, direct, secret și
liber exprimat. A șadar, puterea autorit ăților reprezentative nu vine de la centru, ci de la
corpul electoral local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz ă și nu
pot fi revocate de administra ția statului, în consecin ță administra ția public ă î și pierde
caracterul unitar, ea fiind format ă din administra ția statului și administra ția
colectivit ăților locale.
– exercitarea unui control de stat (tutel ă administrativ ă) asupra legalit ății activit ății
autorit ăților locale autonome.
Descentralizarea îmbrac ă dou ă forme:
• descentralizarea teritorial ă, care presupune existen ța unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o frac țiune geografic ă, por țiune din teritoriul
de stat (jude ț, ora ș, comun ă), interese distincte fa ță de interesele na ționale,
și care se manifest ă în cele mai diverse domenii de activitate
• descentralizarea tehnic ă, constând în descentralizarea serviciilor publice
și presupune existen ța unor persoane morale de drept public care prestea z ă
servicii publice de interes local, deta șate din sfera serviciilor statale.

35
Dincole de anumite limite, raporturile statului cu colectivit ățile locale pot s ă
evolueze nu atât spre o organizare descentralizat ă a administra ției publice, cât spre
autoguvernare și federalism. Dac ă statutul colectivit ăților locale în statele unitare
organizate în sistem descentralizat este prev ăzut prin constitu ție, în statele federale
acestea au posibilitatea de a- și alege, în mod liber, institu țiile și modul de organizare.
Spre deosebire de autorit ățile locale ce ac ționeaza într-un sistem descentralizat și care au
atribu ții numai în domeniul administrativ, statele federat e au atribu ții și în domeniul
politic sau în cel legislativ.

Principiul autonomiei locale
Principiul descentraliz ării în organizarea administra ției publice presupune și
autonomia local ă, nu de pu ține ori cele dou ă principii fiind tratate împreun ă. În viziunea
contemporan ă, autonomia local ă se manifest ă sub mai multe aspecte și pe mai multe
planuri.
Astfel, sub aspectul capacit ății juridice , colectivit ățile locale (regiuni, jude țe,
ora șe, comune etc.) sunt subiecte de drept distincte de stat, având interese publice proprii,
recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan institu țional , acestea sunt reprezentate de autorit ăți administrative
proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii jude țene, primari, pre ședin ții
consiliilor jude țene) și care nu se reg ăsesc în raporturi de subordonare fa ță de aparatul de
stat central.
În planul autonomiei decizionale , autorit ățile administra ției publice locale au
competen țe generale și adopt ă decizii în interesul colectivit ăților pe care le reprezint ă.
Autonomia local ă nu se poate manifesta în mod real decât dac ă este recunoscut ă
și în planul resurselor financiare, materiale și umane de care dispun. Astfel,
colectivit ățile locale au bugete proprii, dispun de un patrimon iu în care sunt incluse
bunurile ce apar țin domeniului public și privat al jude țului, ora șului sau comunei și sunt
deservite de func ționari publici selecta ți pe criteriul competen ței.
În data de 15 octombrie 1985, la Strasbourg, a fost adoptat ă Carta European ă a
Autonomiei Locale , ratificat ă de Parlamentul României prin Legea nr. 199/1997.
Potrivit art.3 din Legea nr.215/2001 a administra ției publice locale, „prin
autonomie local ă se în țelege dreptul și capacitatea efectiv ă a autorit ăților administra ției
publice locale de a solu ționa și gestiona, în numele și interesul colectivit ăților locale pe
care le reprezint ă, treburile publice, în condi țiile legii”.
Art.4 al Legii stabile ște con ținutul autonomiei locale, specificându-se c ă aceasta
este numai administrativ ă și financiar ă și prive ște organizarea, func ționarea,
competen țele, atribu țiile și gestionarea resurselor care apar țin unit ății administrativ-
teritoriale.
Așadar, autonomia local ă nu trebuie confundat ă cu independe ța absolut ă, cu o
izolare total ă a autorit ăților administra ției publice locale fa ță de administra ția central ă de
stat. Autorit ățile prin care se execit ă autonomia local ă nu au putere de decizie politic ă
major ă, ci î și desf ăș oar ă activitatea în func ție de voin ța politic ă statal ă, exprimat ă în
legile adoptate de Parlament.