REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)2000 [610782]

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
46Cziprián-Kovács Loránd, Liviu Radu
CONTROLUL ADMINISTRA ȚIEI
Abstrac t
In the modern theory of state, public administra tion appears like a different, distinguished state-power.
However one of the fundamental issue that a modern state have to solve is the me ans and the degree of control that the
other powers of the state have to exercise on public administration.
The present paper is a short presentation of the main forms of control over the public administration that are
mostly used by the legislati ve, judicial and executive power.
Administra ția publică se contureaz ă la nivel statal ca și o putere de sine st ătătoare1 –cu
propriile sale interese și scopuri – este drept conectat ă, indisolubil legat ă de puterea executiv ă și de
procesele politice din aceast ă zonă a puterii statale.
Gândind în termenii democra ției moderne dac ă afirmația anterioar ă este adev ărată atunci
trebuie să existe în stat for țe care să controleze func ționarea acestei puteri. În virtutea principiului
check and balancies2 trebuie s ă existe în stat alte for țe care s ă contrabalanseze puterea
administra ției publice tocmai pentru nu a de veni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte trebuie s ă
existe în orice țară democratic ă un control asupra administra ției (birocra ției) publice. Acest control
– avînd în vedere iar ăsi principiul separ ării puterilor în stat – nu poate fi exercitat de c ăre o singur ă
instituție, o singur ă putere tocmai din cauza c ă existența a numai dou ă puteri poate duce la
perpetuarea unei st ări conflictuale. Democra ția presupune mai multe centre de putere3 care se
acționeze în acela și timp dar pe c ăi diferite asupra acelui ce ntru de putere care încearc ă să acapareze
puterea total ă / supremă. În termenii democra ției asupra administra ției publice trebuie s ă acționeze –
în sensul limit ării puterii sale – o serie de alte institu ții statale și sociale, formînd un întreg sistem de
control.
CONTROLUL LEGISLATIV
Prima putere – ca și importan ță – în acest sistem de control este puterea legislativ ă, în
mare măsură concentrat ă în mâinile Parlamentului4. Parlamentul prin natura func ționării sale poate
exercita mai ales un control preventiv a priori asupra birocra ției și mai puțin un control ulterior – a
posteriori – deși acest mod de a controla nu lipse ște din arsenalul Parlamentului.

1 Ileana Petra ș Voicu : Sociologie politic ă, vol. 1, Ed.
2 Dictionary of Political Througt
3 Sartori : Theory of Democracy. Revisited.

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
47Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administra ției publice sînt
legile, fie ele constitu ționale, organice sau ordinare. Prin aceste legi Parlamentul traseaz ă
principalele limite ale func ționării formale ale administra ției publice, se stabilesc atribu țiile
sistemului administrativ, regulile de func ționare și modalitățile de control ale si stemului birocratic.
Se stabile ște cadrul general de func ționare și rolul administra ției publice în stat. Aceste reguli sînt
cuprinse în unele dintre legile organice cum ar Legea administra ției publice, Legea func ționării
guvernului și a aparatului acestuia, Legea organiz ării ministerelor și a altor agen ții naționale
s.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administra ției sînt cuprinse “doar” în legi ordinare cum ar fi
Legea alegerilor locale, parlamentare și preziden țiale sau alte legi. Toate aceste legi sînt bazate pe
principiile administra ției enunțate în Constitu ție.
Aceste legi prev ăd o serie de reguli “comportamentale” ale institu țiilor care compun
sistemul administrativ prin stabilirea naturii rela țiilor și resurselor de care dispun atît la nivel de
autoritate cît și la nivel economic. Regulile de func ționare stabilite prin lege sînt obligatorii pentru
instituție administrativ ă tot așa cum regulile legilor sînt obligatorii și pentru orice persoan ă fizică în
relațiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul pe lîng ă faptul că stabilește regulile generale de func ționare a administra ției
publice poate controla birocra ția de stat și a posteriori prin instituirea unor comisii parlamentare de
control5, care verific ă funcționarea administra ției publice în anumite domenii de activitate
considerate de Parlament defic itare sau prost conduse. Aceste comisii în genere sînt înfiin țate la
apariția unor abuzuri sau neglijen țe în ceea ce prive ște funcționarea sistemului administra ției
publice. Cel mai actual exemplu în acest sens se leag ă de căderea fondului mutual al Fondului
Național de Investi ții (FNI). Comisia parlamentar ă inființată pentru investigarea cauzelor ce au dus
la prăbușirea fondului de investi ții sus amintit a ajuns la concluzia c ă autoritățile statale, adic ă cele
ale administra ției publice centrale, nu îsi exercitaser ă atribuțiile ce le reveneau și în consecin ță din
această cauză a fost posibil ă falimentarea frauduloas ă a fondului de investi ții. În particular raportul
comisiei învinuia Comisia Na țională a Valorilor Mobiliare – un organism administrativ de
specialitate subordonat executi vului central – de func ționare lacunar ă și nerespectarea atribu țiilor ce
le revenea prin lege. Totodat ă raportul cerea executivului s ă stabileasc ă măsuri pentru a
preîntîmpina asemenea situa ții în viitor.

4 Ion Deleanu : Drept constitu țional și instituții politice, Vol. 2, Ed. Chemarea, Ia și, 1993. Despre atribu țiile legislative
ale puterii executive care și ea are atribu ții de control asupra birocra ției publice va fi abordat ă mai tîrziu, pe parcursul
acestui studiu.
5 Ion Deleanu : Drept constitu țional și instituții politice, Vol. 2, Ed. Chemarea, Ia și, 1993

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
48CONTROLUL JURIDIC /LEGAL
În ceea ce prive ște controlul legal exercitat asupra administra ției publice nu putem vorbi
doar de o singur ă instituție statală care este responsabil ă de acest control. Controlul legalit ății – mai
ales ale actelor administrative – cade în sarcina mai multor institu ții.
Avînd în vedere sistemul administra ției publice locale din Româ nia putem vorbi de mai
multe institu ții care verific ă legalitatea actelor administrative. La nivelul administra ției locale
prima treapt ă unde se controleaz ă legalitatea func ționării acestor institu ții se află chiar în cadrul
autorităților locale. Este vorba de secretarul consiliului local , care verific ă legalitatea actelor emise
de către primar și consiliul local. El poate refuza semnarea actului considerat ilegal, poate
recomanda consiliului / primarului reformularea, rectificarea actului în cauz ă sau poate informa
instituțiile admininistrative imputernicite cu cea de a doua treapt ă de control al actelor
administrative emise de autorit ățile administra ției locale.
În treapta a doua a controlului legalt ății actelor administra ției locale avem de a face cu
două instituții. Secretarul Co nsiliului Jude țean care are în subordine și coordoneaz ă Biroul Juridic
al instituției este primul care se poate autosesiza în leg ătură cu ilegalitatea unor acte emise de c ătre
autoritățile locale. Poate cere atât primarilor / consiliilor locale cât și Consiliului Jude țean sau
Președintelui Consiliului Jude țean retragerea actelor consider ate ca fiind ilegale, adoptate și
semnate de c ătre aceștia. În principiu exsit ă această posibilitate dar practic vorbind secretarii
consiilor jude țene nu le utilizeaz ă sau le utilizeaz ă foarte rar6.
A doua institu ție care face controlul legalit ății actelor administra ției publice locale este
prefectura județului. Directorul general al prefecturii este îns ărcinat cu conducerea și
coordonarea Biroului Juridic și Biroului de Contencios Adminstrativ7. Acceste departamente se
ocupă de controlul legalit ății actelor emise de c ătre institu țiile administra ției publice locale. În
prima faz ă a controlului aceste departamente au posibilitatea de a cere institu ției emitente s ă retragă
actul în cauz ă. În a doua faz ă departamentele sus amintite au dreptul de a ataca la tibunalele
județene în regim de contencios administrativ actele pe care le consider ă ilegale, sau contrare cu
legile și Constitu ția.
Instituția contenciosului administrativ există în mai toate țările europene și se numesc
în literatura de specialitate generic, ca fiind tribunale administrative . În cazul în care prefectura
atacă în regim de contecios administrativ un act administrativ al autorita ților locale acesta este
suspendat în executare pe durata proc esului de contecios administratriv.

6 Nu utilizeaz ă această formă de contestare a legalit ății deoarece este numit de c ătre prefectul jude țului, cu confirmarea
Ministerului Func ției Publice dar la propunerea Pre ședintelui Consiliului Jude țean.
7 A se vedea Legea 69 / 1992 republicat ă în 1996 privind Administra ția Publică Locală

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
49Cum s-a conturat și în rîndurile anterioare a treia treapt ă în verificarea legalit ății și
constituționalității actelor emise de c ătre institu țiile administra ției publice locale sunt tribunalele .
Actele autorit ăților locale presupuse în mod subiectiv a f iind ilegale pot fi atacate la acest for
judecătoresc, nu numai de c ătre institu țiile abilitate cu verificarea actelor emise de autorit ățile
administrative locale ci și de către cetățeni, persoane fizice8.
Trebuie precizat faptul ca și instituțiile administra ției locale pot ataca în regim de
contecios administrativ actele emise de c ătre institu țiile administra ției publice centrale. Regimul
juridic al actelor juridice și în acest caz este de suspendare pe perioada procesului.
Este demn de semnalat faptul c ă aceste forme de control al actelor administra ției publice
funcționează – mai ales în România – doar la nivelul institu țiilor. La nivelul indivizilor aceast ă
formă de control a fost demonstrat ca fiind inoperativ ă. Cetățenii la rîndul lor nu pot sau nu au
posibilitatea intelectual ă sau financiar ă să apeleze la posibilit ătile date de a șa numitele tribunale
administrative. Pentru a proteja cet ățenii – lua ți ca indivizi solitari – multe țări au adoptat o
instituție separtă pentru a le ap ăra drepturile în rela ția lor cu autorit ățile administrativo-birocratice.
Această instituție de control prima dat ă a fost adoptat ă de către Suedia la sfîr șitul secolului trecut și
introdusă în România doar dup ă 1990. Institu ția în cauz ă se numește instituția ombudsmanului și
la noi în țară poartă denumirea de Avocatul Poporului9. Ombutsmanul sau a vocatul poporului are
la dispozi ție o serie de institu ții subordonate de specia litate care au atribu ții de a ap ăra drepturile
indivizilor în rela ția lor cu institu țiile administrative. Cet ățeanul care consider ă că un drept al s ău a
fost violat sau nerespectat de c ătre un act sau ac țiune / inac țiune administrativ ă poate să se adreseze
instituțiilor specializate aflate în subordinea ombutsmanului. Acest ea pot atrege aten ția instituției
administrative în cauz ă că a violat / nerespectat un drept al uni cet ățean / persoan ă fizică. Este drept
faptul că instituțiile specializate din subordinea ombutsm anului nu pot obliga nici o institu ție
administrativ ă să corecteze gre șala de func ționare prin care unui individ i s-au adus prejudicii. Pe de
altă parte îns ă ombutsmanul și instituțiile specializate din subordinea sa pot prezenta în cadrul
raportului parlamentar anual situa țiile cele mai des întîlnite în ceea ce prive ște încăcările drepturilor
persoanelor de c ătre autorit ățileadminstrative. Doar Parlamentul este îndrept ățit să ia măsuri de
remediare a acestei / acestor situa ții la modul general șî nu la modul particular.

8 A se vedea Legea 29 / 1991 privind contenciosul administrativ
9 Ion Deleanu : Drept Constitu țional și instituții politice , Vol. 2, Ed. Chemarea, Ia și, 1993

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
50CONTROLUL FINANCIAR
Cum s-a v ăzut în cazul controlului legislativ exist ă un control a priori și un control a
posteriori al administra ției publice. Și în cazul controlului financiar exist ă o asemenea diferen țiere.
Adminstra țiile ca și alte institu ții lucrează după un anumit buget care este adoptat de c ătre
instanțele admnistrative stabilite prin lege. În cazul adminstra țiilor particulare avem de a face cu
instituții specifice cum ar fi adunarea general ă a acționarilor, consiliul director sau administrativ
care stabile ște prioritățile de investi ții. În cazul administra ției publice avem de a face cu un sistem
de control a priorii pe de o parte financia r-administrativ interior și pe de alt ă parte de un control
financiar-politic tot de factur ă interioară. Pe cât de complicat sun ă aceste expresii sunt tot atît de
simple.
Administra ția publică în majoritatea statelor func ționează bazîndu-se pe unele resurse
financiare bugetare stabilite pe de o parte de c ătre guvernul central și mai apoi adoptat în form ă de
lege de către Parlament pe de alt ă parte în cazul administra țiilor locale aceste resurse financiare se
regăsesc în bugetul de cheltuieli și venituri bugetare care este stabilit de c ătre executivul autorit ății
locale și mai apoi aprobat de c ătre organul deliberativ al acestuia. În ambele cazuri avem de a face
cu un control a priorii al administra ției, tocmai datorit ă faptului c ă aceste resurse financiare se
stabilesc în func ție de scopurile stabilite de c ătre organele administra tive coordonatoare sau / și
superioare. Iar resursele financiare stabilite pot fi cheltuite doar în scopurile specificate în buget10.
Controlul a posteriorii al administra ției este organizat și executat de c ătre Curtea de
Conturi11. Curtea de Conturi este o institu ție specializat ă în controlul finan țelor publice și apare ca
șî o institu ție de sine st ătatoare în mai toate statele europene. În majoritatea cazurilor este divizat ă în
trei compartimente, și anume: compartimentul de control care execut ă în concret controlul
execuției bugetare la institu țiile publice, procuratura financiar ă care în cazul în care s-a constatat
o încălcare a legalit ății înainteaz ă colegiului jurisdic țional al Curții de Conturi acuza țiile iar acesta
din urmă stabilește vinovația sau nevinov ăția celui căruia i s-au adus acuza țiile.
Principalele caracteristici ale controlului financiar a priorii – în ceea ce prive ște
administra ția publică – se refer ă la faptul c ă se referă atît la legalitatea execu ției bugetare cît și la
oportunitatea general ă ale acestor cheltuieli. Controlul ( a priorii ) legalității în domeniul financiar în
ceea ce prive ște activitatea institu țiilor administra ției publice se refer ă la faptul c ă sumele aprobate
de către așa numiții ordinatori de credite se pot cheltui doar în scopurile specificate în buget, nu și
în alte scopuri, ba mai mult nu se permite transferarea resu rselor financiare de la un capitol de
cheltuieli la alta, chiar în cadrul aceluia și buget12. Controlul oportunit ății în mod general se refer ă la

10 Ioan Gliga : Drept financiar și finanțe publice , Ed. Chemarea, Ia și, 1996
11 ****: Curtea de Conturi a României , Ed. Monitorul Oficial, 1996, Bucure ști
12 Ioan Gliga : Drept financiar și finanțe publice , Ed. Chemarea, Ia și, 1996

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
51motivația imediat ă sau mediat ă ale cheltuielilor care se fac din resursele financiare bugetare pe care
le au la dispozi ție institu țiile administra ției publice. În majoritatea studiilor juridice despre
administra ția publică se menționează faptul că organele de control care au specificat în atribu ții
verificarea func ționării administra ției publice nu pot judeca oportunitatea unor cheltuieli bugetare.
Enunțul este doar par țial valabil. Cum bugetele statale și ale institu țiilor administrative se refac an
de an și se adopta în acela și iterval de timp exist ă un control general apriorii asupra oportunit ății
cheltuielilor. Prin alc ătuirea și adoptarea bugetelor se poate stabili inoportunitatea unor investi ții sau
altor cheltuieli, care de altfel exist ă la nivel de progr ame de nivel mediu și lung în domeniul
politicilor publice adoptate de c ătre institu țiile administrative. Pe de alt ă parte trebuie precizat și
faptul că acest control al oportunit ății nu este un control strict și nu se refer ă la cheltuielile propriu-
zise ci la categorii de cheltuieli.
CONTROLUL POLITIC
Este o form ă de control pe care mul ți dintre speciali știi în domeniu nu-lar considera o
formă separtă de control deoarece ia forma unui control interior. Juri știi specializa ți în domeniul
public și administrativ l-ar considera pur și simplu o form ă de control obi șnuită. Dar cum se
manifestă controlul politic asupra administra ției publice? În primul rînd și cel mai efectiv se
manifestă prin faptul c ă în majoritatea cazurilor în fruntea institu țiilor administrative se afl ă
persoane care au acces la aceste func ții printr-un scrutin electoral, au fost ale și pe baza unui vot
popular. Iar unde sînt alegeri este și politică. Persoanele candidate la o func ție publică sunt
nominalizate cel mai adesea de c ătre partide politice, iar candida ții înșiși au opțiuni ideologice și
programatice diferite. Lupta pentru ocuparea fun ției publice se d ă pe terenul politic. Odat ă instalat
persoana care a cî știgat alegerile pentru func ția public ă va controla sistemul administrativ
subordonat mai înainte și mai înainte din punct de vedere politic. Ne îndrept ăm către o direc ție
greșită – este sloganul cel mai des întîlnit la cei mai mul ți dintre proasp ății aleși în funcții publice.
Și întodeauna g ăsesc să “rectifice” cursul avut pîn ă atunci a programelor adminstrative fiindc ă ele
nu corespund cu cerin țele, tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul în procesul electoral.
Controlul este mai înainte unul politic și numai dup ă aceea unul de natur ă managerial ă,
profesional ă.
Acest control politic este mai prezent dac ă luăm în considerare și faptul că – mai ales în
cazul administra țiilor publice locale – persoanele publice alese în func ții de conducere se
subordoneaz ă unor foruri deliberative. Acest for deliberativ în cazul administra ției centrale este
Parlamentul, iar în cazul autorit ăților locale este vorba de consiliile locale și / sau regionale care au
control asupra deciziilor luate de c ătre primul ministru ca și șeful administra ției centrale, asupra

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
52primarului – conduc ătorul administra ției locale și președintele consiliului local – conduc ătorul
administra ției județene / regionale. Hot ărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execu ție
pentru persoanele publice executive, aflate în fruntea unor administra ții. Hotărîrile atât ale
parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sînt luate pe baz ă de vot, votul fiind precedat de c ătre
dezbateri nu de alt ă natură ci poltice. Ba mai mult forurile deliberative sunt alc ătuite după rezultatul
unor alegeri de ordin politic ca și în cazul persoanelor publice care ocup ă demități de execu ție.
Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii și nu a altei sfere sociale.
În consecin ță se poate afirma c ă există un control politic asupra administra ției dar care se
manifestă din interiorul sistemului administrativ și nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din
această cauză această formă a controlului nu este atît de evident ă pentru mul ți dintre observatorii
fenomenului administrativ.
CONTROLUL POPULAR
Ca și în cazul controlului politic atît controlul popular cît și controlul economic este mai
puțin definit în România tocmai din cauza c ă aceste forme de control nu sînt atît de proeminente ca
și cele juridice sau financiare. De și nu ies atît de mult în eviden ță aceste forme de control î și au
rolul lor în sistemul administrativ.
Controlul popular al administra ției se poate exercita în dou ă forme. Forma intermediat ă a
controlului popualar se materializeaz ă prin și cu ajutorul mass mediei iar controlul popular direct
prin referendumuri fie ele na ționale sau locale. În forma mediat ă a controlului popular, mass media
este cea care – analizînd consecvent și permanent – ac țiunile administrative ale unei autorit ăți sau
alteia, din puntul de vedere al cet ățeanului, cet ățenilor sau a comunit ății poate determina
administra ția în cauz ă să rectifice m ăsurile deja luate sau proiect a fi luate. Mecanismul modific ării
cursurului unei decizii administrative este relativ simplu: se m ărește cercul deciden ților și
cunoscătorilor problemei în cauz ă, prin aceast ă măsură modificîndu-se și rezultatul și / sau natura
deciziei luate asupra problei aflate pe ordinea de zi. Mecanismul suss amintit func ționează mai ales
în cazul în care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltat ă din punct de vedere moral sau ar
avea de pierdut în sensul economic al cuvîntului.
Același control popular se manifest ă și în cazul în care deciziia este greu de luat tocmai
din cauza importan ței impactului acesteia asupra comunit ății. În asemena cazuri decizia este luat ă
de un corp electoral în forma unei exprimari a voin ței asemănătoare alegerilor. Este referendumul.
Puterea de luare a deciziei este preluat ă de către comunitatea în cauz ă de la conduc ătorii politici-
administrativi ai acesteia.

REVISTA TRANSILVAN Ă DE ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
53CONTROLUL ECONOMIC
Controlul economic este cea mai voalat ă formă a controlului. Controlol economic
exercitat asupra adnistra ției este derivat din evaluarea prog ramelor din domeniul politicilor publice.
Fiecare administra ție se confrunt ă cu o serie de probleme a c ăror rezolvare s-a promis în campania
electorală care a dus la investirea în func ție a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Ace știa
caută să rezolve probleme aflate în aten ția comunit ății / popla ției prin intermediul unor m ăsuri
stabilite anterior. Aceste m ăsuri, respectiv ordinea acestora sînt denumite programe în domeniul
politicilor publice. Acestea prin defini ție trebuie s ă aibă rezultate concrete în domeniul problemei
abordate. Aceste rezultate trebuie s ă fie măsurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului
economic și social al unor programe administrative acoper ă de fapt no țiunea controlului economic.
Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferen ți unui program ci
rezultatul acelei sume care a fost investit ă pentru a duce la rezultatele scontate și urmărite. Cum în
România nu exist ă nici un program în domeniul politicilor publice nu poate fi vorba nici de un
control economic exercita t din interior de c ătre evaluatori, sau exterior exercitat de catre popula ție
asupra administra ției. În România administra ția nu are scopuri ci doar interese care nu pot fi
quantificate în aceast ă manieră.
Din păcate controlul administra ției în România se rezuma doa r la patru forme de control
ignorînd-se cele mai important e ale acestui control: popular și economic. Popula ția nu știe ce se
întîmplă în administra ție este neîncrez ătoare în ia, și tocmai datorit ă non-evaluabilit ății acesteia.