Sisteme bugetare publice. [610029]

Florin OPREA

Sisteme bugetare publice.
Teorie și practică

Capitolul 1
Delimitări conceptuale privind bugetele publice
și sistemul bugetar public

1.1. Conținutul economico-juridic al bugetului public

Concentrarea desf ășurării relațiilor sociale într-un cadru organizat, de tip
statal, s-a produs sub impactul unor factori de natur ă diferită (stabilizarea teritorial ă a
populațiilor, apari ția propriet ății private, a diferen țierii averilor și claselor sociale etc.),
între care un rol important l-a avut con știentizarea de c ătre indivizi a existen ței unor
nevoi comune, precum și a propriei lor incapacit ăți de a le gestiona adecvat în mod
individual (cum sunt nevoia de ap ărare sau cea de justi ție).
Asumarea satisfacerii nevoilor colective de c ătre autorit ățile de tip statal s-a
tradus, în planul rela țiilor financiare, în configurarea unui nou tip de procese și relații
economice de redistribuire a produsului creat, corespunz ătoare mobiliz ării resurselor
financiare și alocării/utilizării lor pentru satisfacerea nevoilor publice, intitulate
generic finan țe publice1. În esență, fenomenul finan țelor publice exprim ă procesele
economice de prelevare de c ătre autorit ățile publice a unei p ărți din veniturile sau
averile indivizilor sau entit ăților de pe teritoriul lor și de utilizare a fondurilor
financiare astfel formate pentru satisfacerea nevoilor comune, colective.
Manifestarea proceselor și relațiilor specifice de mobilizare și utilizare a
resurselor financiare publice, având ca determinant existen ța nevoilor comune ale
membrilor colectivit ății, contureaz ă accepția economic ă a noțiunii de buget public,
care apare în aceste condi ții ca un ansamblu (grup) de rela ții financiare prin care se
realizează repartiția produsului intern brut (mobilizarea și alocarea resurselor
financiare), prin intermediul autorit ății publice, pentru satisfacerea nevoilor colective2.
Aceste procese și relații economice sunt, la baz ă, relații între participan ții la viața
socială, ceea ce pune în eviden ță conținutul social al bugetului public, reflectând
raporturi sociale între stat, pe de o parte, și indivizi sau entit ăți în calitate de
contribuabili sau beneficiari ai cheltuielilor publice, pe de alt ă parte3. Relațiile sociale
în speță, care îmbrac ă haină juridică prin normele dreptului financiar și fiscal, surprind
veniturile statului ca forme caracteristice ale proceselor și relațiilor de mobilizare a
resurselor financiare, iar cheltuielile publice, ca forme ale proceselor și relațiilor de
repartizare pe destina ții a acestor resurse. Dintr-o alt ă perspectiv ă, noțiunea de buget

1 Ghe. Filip, Finanțe publice , Editura Junimea, Ia și, 2002, pp. 15-17.
2 Tatiana Mo șteanu, Buget și trezorerie public ă, Editura Didactic ă și Pedagogic ă, București,
1997, p. 8.
3 I. Văcărel (coord.), Finanțe publice , Editura Didactic ă și Pedagogic ă RA, Bucure ști,
2004, p. 36.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
14
14este foarte des folosit ă și cu sensul de fond bugetar, desemnând ansamblul resurselor
bănești mobilizate la dispozi ția autorit ăților publice și alocarea acestora pe diferite
destinații4.
Apreciat prin prisma con ținutului economic specific, „bugetul exprim ă
procese, tehnici și relații de mobilizare a unei p ărți din produsul intern brut la
dispoziția statului și de repartizare a resurselor respective pe destina ții corespunz ătoare
nevoilor sale”5.
Caracterul obiectiv al manifest ării acestor rela ții, determinat de existen ța
nevoilor colective și de asumarea gestion ării și satisfacerii acestora de c ătre stat,
reprezintă totodată suportul obiectiv pentru manifestarea bugetului drept categorie
economic ă. Este îndeob ște recunoscut, de altfel, c ă activitatea public ă în general este
condiționată în desfășurarea sa de asigurarea resurselor financiare necesare, prin
intermediul bugetului public.
Potrivit opiniilor de specialitate, abordarea economic ă a conceptului de buget
evidențiază corelațiile macroeconomice și, în special, leg ătura cu nivelul și evoluția
produsului intern brut, exprimând rela țiile economice în form ă bănească ce iau na ștere
în procesul reparti ției produsului intern brut, în c onformitate cu obiectivele de politic ă
economic ă, socială și financiar ă ale fiecărei perioade6. Această legătură se manifest ă
într-un dublu sens: pe de o parte, ca rela ții prin intermediul c ărora se mobilizeaz ă
resursele b ănești la dispozi ția statului, iar pe de alt ă parte, ca rela ții prin care se
repartizeaz ă aceste resurse c ătre utilizatorii lor7. Relațiile de mobilizare a resurselor
financiare publice sunt în majoritatea lor rela ții de reparti ție (secundar ă) a produsului
intern brut în favoarea statului prin intermediul prelev ărilor fiscale sau parafiscale
(impozite, taxe asimilate impozitelor, contribu ții), la care se pot ad ăuga resursele
atrase (de regul ă, prin împrumut), dona țiile, ajutoarele, sponsoriz ările, alte resurse.
Pornind de la ideea c ă bugetul public reflect ă în mod esen țial procese de
repartiție a produsului creat, remarc ăm că acestea se concretizeaz ă, după caz, în:
– repartiția primar ă a produsului intern brut, în cazul veniturilor care se
prelevă de la întreprinderile statului sau provin din exploatarea propriet ăților acestuia8.
Practic, aceste venituri se cuvin statului „de drept”, în acord cu ipostaza sa de
proprietar al întreprinderilor sau bunurilor respective, fiind considerate venituri
nefiscale. În aceast ă categorie trebuie incluse și fluxurile financiare care concretizeaz ă
acordarea de subven ții de către stat entit ăților din sectorul economic public;
– repartiția secundar ă sau redistribuirea produsului intern brut9, în cazul
veniturilor prelevate de stat de la diferitele persoane sau entit ăți pe baza resurselor
financiare formate la dispozi ția acestora în cadrul reparti ției primare (ca profituri,
salarii, dobânzi, chirii, drepturi de autor etc.), sub forma impozitelor, taxelor sau a

4 Ghe. Filip, op. cit. , p. 283.
5 Ghe. Filip, (coord.), Finanțe, Editura Junimea, Ia și, 2002, p. 130.
6 I. Văcărel, (coord.), op. cit. , p. 558.
7 Ghe. Filip, (coord.), op. cit. , p. 131.
8 Ghe. Filip, Finanțe publice , Editura Junimea, Ia și, 2002, p. 283.
9 Ibidem.

Capitolul 1
 15
15altor contribu ții cu caracter obligatoriu, ca și alocarea și cheltuirea lor. Aceste procese
de reparti ție secundar ă a produsului intern brut au o pondere covâr șitoare în cadrul
bugetelor publice, reflectând formarea re surselor financiare publice fiscale;
– repartiția (redistribuirea) resurselor în plan interna țional10, sub forma
împrumuturilor acordate sau contractate, a ajutoarelor, dona țiilor etc., cu o pondere
mai redus ă în bugetele publice. Caracteristic perioadei actuale de dezvoltare și
evoluțiilor europene, bugetele centrale reflect ă, sub aspectul invocat, și relațiile
specifice cu bugetul Uniunii Europene (contribu ții la bugetul comunitar sau sume de
care statul respectiv beneficiaz ă). O imagine de ansamblu a acestor rela ții și
participan ții la acestea sunt redate grafic în figura 1.1.1.

Sursa: Autorul.

Figura 1.1.1. Bugetul public prin prisma rela țiilor specifice și a participan ților la acestea

Procesele și relațiile economice subsumate no țiunii de buget s-au înf ăptuit în
societățile precapitaliste într-un mod mai pu țin ordonat, în afara existen ței unui cadru
prestabilit și respectat, deciziile în materie revenind conduc ătorului colectivit ății.
Practic, veniturile suveranului și cele ale colectivit ății nu erau clar separate, ceea ce
lăsa loc pentru decizii arbitrare atât în privin ța mobiliz ării resurselor, cât și în privin ța
alocării și utilizării lor. Eliminarea acestor anomalii și instituirea ordinii în domeniul
finanțelor publice au reclamat în mod firesc crearea unui cadru reglementativ care s ă
ordoneze cheltuielile și veniturile, specific no țiunii de buget. Acesta este contextul în
care se discut ă despre apari ția noțiunii moderne de buget, cu semnifica ția sa juridic ă,

10 Ibidem. Societăți comerciale
Regii autonome
Alți agenți (de ex. financiar-
bancari)
Autorități/Instituții publice

Populația
Alte state/organiza ții
internaționale
Servicii publice
generale
Apărare, ordine, siguran ță
națională
Acțiuni social-culturale

Servicii de dezvoltare public ă

Acțiuni economice
Alte acțiuni
Participan ți

Veniturile
statului

Destinațiile
veniturilor
statului
Beneficiari

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
16
16deși, așa cum am v ăzut deja, rela țiile economice tipice care se concentreaz ă în
bugetele publice s-au manifestat înc ă de la apari ția statului.
Apariția categoriei moderne a bugetului public s-a produs în mod obiectiv pe
fondul existen ței nevoilor publice de satisf ăcut și al mobiliz ării și alocării/utilizării în
acest scop a unor resurse financiare de c ătre autorit ățile publice, din necesitatea unei
organizări adecvate a acestor rela ții financiare prin cuprinderea lor într-un document
de prezentare și aprobare a veniturilor și cheltuielilor statului. Altfel spus, bugetul
public, în accep ția sa juridic ă, s-a dovedit necesar pentru a îmbr ăca un con ținut social-
economic preexistent (bugetul public în accep ție economic ă). Din acest punct de
vedere, conturarea bugetului public, în accep ția sa juridic ă, este o exprimare a folosirii
de către autorit ățile publice a instrumentului specific numit „drept” pentru ordonarea
relațiilor sociale și pentru protejarea, în acest context, a valorilor sociale fundamentale
implicate. În acest sens, Leon Duguit ap recia, referindu-se la natura juridic ă a
dispozițiilor bugetare legale c ă „bugetul este lege în p ărțile lui creatoare de dispozi ții
și act administrativ în p ărțile lui creatoare de dispozi ții individuale și concrete”11.
Apariția bugetului public în accep ția sa juridic ă a pus bazele consacr ării
acestuia ca instrument principal de gestiune economico-financiar ă, această calitate a sa
fiind nealterat ă până în zilele noastre.
În sens juridic, bugetul public (de stat) apare ca un document cu valoare
juridică obligatorie, de lege, care fixeaz ă într-o anumit ă structură indicatorii de
venituri și de cheltuieli publice pentru o perioad ă de un an, dup ă reguli prestabilite,
autorizeaz ă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor și asigură premisele unui
control asupra acestora. Din aceast ă perspectiv ă, etapizarea lucr ărilor specifice
concretizării bugetelor publice (proiectare, aprobare, execu ție, control) este fixat ă prin
lege (inclusiv în sensul unui cale ndar precis), ceea ce pune în lumin ă bugetul public în
accepția de reflec ție sintetic ă a procesului bugetar public.
Accepția juridic ă a bugetului eviden țiază implicarea autorit ăților publice în
procesul bugetar12, indicatorii de venituri și de cheltuieli proiecta ți de executiv fiind
supuși autorizării de către legislativ, care este îndrituit la un control politic asupra
efortului financiar al na țiunii și al direcțiilor spre care acesta este canalizat, asigurând
astfel concordan ța cu programul de guvernare, pe baza c ăruia guvernul a fost învestit
cu încrederea reprezentan ților națiunii. Aceast ă conlucrare tipic ă se extinde în cadrul
procesului bugetar public și în ce prive ște executarea indicatorilor de venituri și de
cheltuieli aproba ți, respectiv încheierea execu ției bugetare.
Considerat în sens juridic, bugetul (de stat) se confund ă adeseori, prin forma
pe care o îmbrac ă, cu noțiunea de lege bugetar ă. În acest context, unii autori sunt de
părere că, „în practic ă, termenii de buget și lege a finan țelor publice sunt în general
considera ți ca sinonimi, fiind reciproc substituibili […]13”. În ce ne prive ște, apreciem

11 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel. Tome 2, La théorie générale de l'État , Boccard,
Paris, 1923, p. 144.
12 Ghe. Filip, op. cit. , p. 282.
13 Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economic ă și financiar ă, Editura Economic ă, București,
1997, p. 51.

Capitolul 1
 17
17că asimilarea termenului „buget” nu se realizeaz ă în acest context atât cu no țiunea de
„lege” a finan țelor publice, cât cu finan țele publice ca procese și relații economice,
tocmai ca o reflec ție a capacit ății bugetului (de stat, în principal), de a oglindi m ăsura
redistribuirii veniturilor și averilor, participan ții la aceste procese și relații economice,
direcțiile și scopul politicilor publice etc.
În țara noastr ă, reglementarea legal ă a bugetelor publice (Legea finan țelor
publice14) definește generic no țiunea de buget ca fiind „documentul prin care sunt
prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, dup ă caz, numai
cheltuielile, în func ție de sistemul de finan țare a institu țiilor publice”. Se impune s ă
precizăm în acest context c ă în limbajul actual se întâlne ște, pentru cazul diferitelor
entități publice, și noțiunea de „buget de venituri și cheltuieli”, aparent discutabil ă
parțial prin raportare la con ținutul noțiunii de buget (care ar presupune în sine venituri
și cheltuieli), dar care se justific ă prin nevoia de a diferen ția acest buget fa ță de alte
categorii: bugetul de exploa tare, bugetul de investi ții, bugetul de trezorerie etc. sau de
a evidenția ori trata separat cele dou ă părți ale bugetului (bugetul de venituri, respectiv
bugetul de cheltuieli).
Bugetul public, în accep ția sa juridic ă, s-a impus în mod obiectiv ca un suport
adecvat și indispensabil pentru consacrarea organiz ării și conducerii ra ționale a
activităților financiare publice, constituindu-se prin prevederile pe care le cuprindea,
ca un tablou evaluativ de venituri și cheltuieli publice. Acesta este și motivul pentru
care adeseori imaginea și semnifica ția bugetului apar a fi la o prim ă vedere acelea de
„document” sau „list ă de venituri și cheltuieli” a statului. De și necesitatea unui sistem
de programare și de eviden țiere a veniturilor și a cheltuielilor, care s ă servească drept
suport pentru desf ășurarea activit ăților specifice și dimensionarea eficien ței acestora
este recunoscut ă și pentru sectorul privat, se apreciaz ă că această necesitate se
manifestă mai stringent în cazul activit ăților publice: „economia public ă nefiind îns ă
un scop în sine, ca economia privat ă, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor
colective, nu poate s ă lase nevoi nesatisf ăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar
nici nu poate s ă prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea
nevoilor colective, pentru c ă nu acumularea de bunuri este scopul s ău primordial15”.
Sub aspect etimologic, termenul de buget provine din latina veche, unde
cuvântul bulga avea semnifica ția de sac sau pung ă (cu bani)16. Cu aceea și semnifica ție
termenul apare și în limbile europene clasice ( bouge, bougette, în limba francez ă,
respectiv budget, în limba englez ă)17. Despre apari ția bugetului în cadrul finan țelor
publice din statele moderne, în literatura de specialitate18 se arată că atât noțiunea de
buget, cât și cea de proces bugetar au apărut în Anglia, de unde au fost preluate de

14 Art. 2, pct. 6 din Legea finan țelor publice nr. 500/2002, publicat ă în Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
15 G. Leon, Elemente de știință financiar ă, vol. II, Editura Cartea Româneasc ă, București,
1930, p. 313.
16 http://www.worldwidewords.org/topicalwords/tw-bud1.htm
17 Maria Moraru, Bugetul general consolidat , Editura Mirton, Timi șoara, 2005, p. 8.
18 Ghe. Filip, (coord.), op. cit. , p. 107.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
18
18francezi la începutul sec. al XIX-lea: „actele care alc ătuiau proiectul veniturilor și
cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor într-o map ă de piele, care
reprezenta, în mod simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atunci când se f ăcea
prezentarea proiectului, se numea „e xpunere a bugetului”. Se consider ă că noțiunile de
,,buget” și „proces bugetar”al statului au fost invocate pentru începuturi în Marea
Britanie în secolul al XIII-lea (Magna Charta, 1215)19. Apoi, aceste concepte au fost
preluate de francezi, într-un decret din 28 iulie 1862 referitor la contabilitatea public ă,
precizându-se c ă „bugetul este actul prin care sunt prev ăzute și autorizate cheltuielile
și veniturile statului pentru o perioad ă determinat ă”20.
În țara noastr ă, primele forme (rudimentare) ale bugetului public sunt
considerate condica de venituri și cheltuieli utilizat ă în timpul domniei lui Constantin
Brâncoveanu și sămile visteriei, din timpul lui Nicolae Mavrocordat. Aceste
documente, întocmite sub forma unor liste de venituri și de cheltuieli publice, nu
constituiau îns ă bugete publice propriu-zise, întrucât nu aveau caracter previzional
(anual) și executoriu, prin care s ă fie determinate, aprobate și ulterior încasate
veniturile, respectiv cheltuielile publice bugetare. Ele presupuneau totu și lucrări de
natură și tehnică bugetară, deși rudimentare, reflectând venituri și cheltuieli anterioare,
motiv pentru care le putem considera doar „precursoare” ale bugetelor publice în
accepție modern ă.
În limba român ă, noțiunea de buget a fost desemnat ă cu expresiile biudje și
bugea21, utilizate pentru prima dat ă în Regulamentele Organice ale Țării Române ști și
Moldovei. Evolu ția organiz ării și a relațiilor politice la nivelul țării noastre, cu
deosebire în contextul Unirii Principatelor, prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan
Cuza, a fost înso țită de o complexitate în cre ștere a rela țiilor financiare și îndeosebi a
celor bugetare, corespondent ă noului nivel de dezvoltare. Ca efect, preocup ările
manifestate pentru o mai bun ă organizare a finan țelor publice și-au găsit exprimarea în
Statutul dezvolt ător al Conven ției de la Paris, care f ăcea trimitere la bugetul
cheltuielilor și al recetelor (veniturilor), preg ătit în tot anul prin îngrijirea puterii
executive și supus Adun ării elective și în Constitu ția de la 1866, care prevedea în
Titlul IV, intitulat Despre finan țe, că „anual Adunarea deputa ților voteaz ă bugetul,
toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute în buget și în socoteli, iar
bugetul se va prezenta, totdeauna cu un an înainte de punerea lui în aplicare, Adun ării
Deputaților și nu va fi definitiv decât dup ă ce se va vota și sancționa de Domn”.
Similar, Legea de contabilitate public ă din 1864 prevedea c ă „toate veniturile
statului și cheltuielile pentru îndeplinirea osebitelor servicii, a șezate conform legilor,
trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anual ă de finan țe și formeaz ă bugetul
general al statului”22.

19 I. Condor, Drept financiar român , Editura Monitorul Oficial RA, Bucure ști, 2000, p. 85.
20 Ghe. Bistriceanu, Lexicon de finan țe-bănci-asigur ări, Editura Economic ă, București, 2001,
p. 241.
21 Ghe. Filip, Finanțe publice , Editura Junimea, Ia și, 2002, p. 282.
22 I. Gliga, Drept financiar , Editura Humanitas, Bucure ști, 1998, p. 47.

Capitolul 1
 19
19Anterior acestor acte privitoare la bugetul de stat, Regulamentul de Finan țe
adoptat în 1860 prevedea c ă veniturile și cheltuielile publice de efectuat anual trebuiau
autorizate prin legile de finan țe și formau „bugetul general al statului”.
Ulterior, actele normative în materie (legile de contabilitate public ă din 1903
și 1929) au prev ăzut că „bugetul este actul prin care sunt prev ăzute și prealabil
aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice”23.
În literatura actual ă de specialitate24, se sintetizeaz ă manifestarea bugetului
public în urm ătoarele accep ții:
– document, în care sunt prev ăzute și aprobate, în fiecare an, veniturile și
cheltuielile publice sau, dup ă caz, numai cheltuielile, în func ție de sistemul de
finanțare a institu țiilor publice;
– lege, bugetul fiind în acest caz actul juridic prin care se prev ăd și se aprob ă
veniturile și cheltuielile anuale ale statului sau ale institu țiilor publice. Aceast ă
accepție a bugetului public subsumeaz ă la rândul s ău următoarele ipostaze ale
bugetului public:
– act previzional, bugetul public prezentându-se sub forma unui tablou
evaluativ și comparativ de venituri și cheltuieli publice, indicând veniturile b ănești ale
statului și destinația acestora sub forme ale cheltuielilor;
– act de autorizare, prin care puterea legislativ ă împuternice ște executivul s ă
cheltuiasc ă și să perceapă venituri în acord cu prevederile legale;
– act anual, atât în sensul perioadei pentru care se aprob ă, cât și în sensul
perioadei de execu ție;
– un sistem de fluxuri financiare priv ind formarea resurselor financiare
publice (prin prelev ări fiscale sau alte venituri publice), pe de o parte, și de repartizare
a acestora, sub forma creditelor bugetare, pe de alt ă parte;
– un instrument de politic ă financiar ă a statului (în domeniul fiscalit ății și al
cheltuielilor publice).
Alți autori constat ă că „bugetul de stat nu mai este doar un document, aprobat
prin lege, de planificare și canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre
destinații conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper
important al reflect ării gradului în care statul se implic ă în plan economic și în viața
socială, al capacit ății economiei na ționale de a contribui la constituirea resurselor
financiare necesare statului, precum și al modului în care acesta în țelege să le
gestioneze. Bugetul de stat este, în acela și timp, un instrument contabil și financiar, un
act juridic și unul politic, deoarece este, în mod esen țial, un act de autorizare (de c ătre
parlament), precum și o transpunere financiar ă a viziunii politice a executivului”25. În
mod similar, se precizeaz ă că „[…] bugetul este actul cel mai important din via ța
publică, deoarece el este expresia financiar ă a programului de ac țiune a statului pe

23 Ibidem.
24 Tatiana Mo șteanu ș.a., Buget și trezorerie public ă, Editura Universitar ă, București, 2004,
p. 38.
25 J. Rabin, Handbook of Public Budgeting , Marcel Dekker, New York, 1992, pp. 10-11.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
20
20perioada de un an”.26 În alte opinii27 se precizeaz ă că bugetul (de stat) prezint ă și un
caracter evident de document politic, reflectând op țiunile aleg ătorilor (contribuabili)
pentru diferite servicii publice pe care statul s ă le ofere, prioritizarea destina țiilor de
cheltuieli sub impactul resurselor financiare limitate și al intereselor diferitelor
grupuri, modul de utilizare a resurselor financiare (ca premis ă pentru exercitarea
controlului politic sau al opiniei publice), preferin țele cetățenilor pentru diferite forme
și cote de impozite (într-o oarecare m ăsură, n.n.28), modul de influen țare a economiei
prin intermediul politicii bugetare etc. În ce ne prive ște, bugetul public nu poate fi
considerat un document politic în sensul real și literal al expresiei (similar, de
exemplu, no țiunii de mesaj al pre ședintelui, care este tot un act sau document politic),
ci doar o reflectare a direc țiilor și măsurilor de politic ă financiar ă (guvernamental ă),
politică conceput ă și promovat ă de autoritatea statal ă îndrituit ă, în acord cu
conjunctura economic ă concretă și cu direc țiile de dezvoltare considerate dezirabile la
un moment sau altul. Altfel spus, bugetul public reflect ă opțiuni de natur ă politică
(mai precis de natura politicii economice și sociale generale) sub forma deciziilor
privind structura și nivelul resurselor și utilizărilor înscrise în con ținutul său.
Opiniile anterior invocate au ca punct comun relevarea bugetu lui public drept
instrument al politicii financiare a statului, ipostaz ă din care se concretizeaz ă rolul
bugetului public în evolu ția societ ății. Îndeplinirea acestui rol decurge din
manifestarea func țiilor atribuite bugetului public și se manifest ă diferit de la o
societate la alta sau de la o perioad ă istorică la alta, legea bugetului de stat fiind
influențată de „concep țiile politice, economice și sociale specifice fiec ărei perioade, ca
și de interesele grupurilor politice care exercit ă puterea politic ă”29. Considerate
sintetic, principalele aspecte al e rolului bugetelor publice se refer ă la asigurarea
suportului financiar necesar furniz ării utilităților publice, la redistribuirea echitabil ă a
veniturilor în societate și la influen țarea vieții economice și sociale, asigurând
premisele realiz ării echilibrului financiar-monetar în general.
Funcțiile bugetelor publice, ca baz ă a îndeplinirii rolului acestora în evolu ția
societății, sunt diferit evocate în lite ratura de specialitate, în func ție de modul de
abordare a bugetului, dar se poate constata existen ța unui punct comun, determinat în

26 Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economic ă și financiar ă, Editura Economic ă, București,
1997, pp. 51-52.
27 Irene Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing ,
Chatham House Publishers Inc., New York, 1997, pp. 27-29.
28 Includem nuan ța de atenuare întrucât „preferin ța” cetățenilor pentru anumite categorii sau
tipuri concrete de prelevare sau cu pr ivire la nivelul acestora este posibil ă ca manifestare
(indirectă) numai în momentul alegerilor, prin op țiunea pentru un anumit program electoral sau
altul, program care poate suferi modific ări ulterioare alegerilor înai nte de a fi autorizat de
legislativ ca program de guvernare. În alt plan, ini țiativa legislativ ă în domeniul impunerii este
prohibită, ca regul ă, cetățenilor, prin normele constitu ționale. În mod similar, consultarea
populară sau implicarea cet ățenească în contextul obliga ției de transparen ță decizional ă a
autorităților publice nu poate reprezenta un suport pentru impunerea preferin țelor
contribuabililor.
29 Ghe. Filip, op. cit. , p. 282.

Capitolul 1
 21
21mod firesc de realitatea c ă bugetul public prezint ă cel mai înalt grad de
reprezentativitate în cadrul finan țelor publice, exprimând aspecte precum con ținutul
acestora, dinamica și efectele lor ori „s ănătatea” acestora.
În literatura str ăină de specialitate30 sunt invocate ca func ții ale bugetului de
stat (ale finan țelor publice) o func ție de distribuire a resurselor, o func ție de alocare a
resurselor și o funcție de stabilizare a economiei. Prin con ținutul lor specific, primele
două funcții pot fi considerate cu semnifica ție comun ă funcției de reparti ție a
produsului intern brut atribuit ă finanțelor publice în literatura noastr ă de specialitate,
iar funcția de stabilizare a economiei se identific ă cu funcția de reglare a economiei31.
În literatura autohton ă de specialitate, finan țelor (publice) li se atribuie și o funcție de
control asupra activit ăților economice și sociale32, motiv pentru care vom re ține în
analiza rolului bugetelor publice în evolu ția societății: funcția de reparti ție a
produsului intern brut, func ția de control asupra activit ăților economice și sociale,
respectiv func ția de reglare-stabilizare a economiei.
Prin conținutul specific, func ția de reparti ție atribuit ă finanțelor publice
(bugetului public) exprim ă elemente comune ale func țiilor de alocare și de distribuire,
semnificând mijlocirea de c ătre acestea a reparti ției în form ă bănească a produsului
creat în activit ățile materiale, ca premis ă a realiz ării acestui proces și în form ă
materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public33. În plan concret,
manifestarea acestei func ții a finan țelor publice presupune realizarea unor fluxuri
financiare vizând constituirea de fonduri b ănești publice și distribuirea lor în raport cu
obiectivele urm ărite la diferite niveluri de organizare și funcționare a societ ății.
Fondurile b ănești în discu ție nu reprezint ă altceva decât bugetele publice, ceea ce
susține atribuirea unei func ții de reparti ție bugetului public, realizat ă la diferite
niveluri sau în raport cu anumite obiectiv e (nivel central, regional sau local, fonduri
speciale etc.). Observ ăm că manifestarea func ției de reparti ție a finan țelor publice nu
ar fi posibil ă practic f ără mijlocirea proceselor economice specifice acesteia de c ătre
instrumente adecvate de lucru, prin intermediul c ărora să se pună în practic ă deciziile
privind m ărimea fondurilor constituite, sursele de formare a acestora, destina țiile date
resurselor mobilizate etc., ceea ce impune constatarea c ă bugetele publice cristalizeaz ă
conținutul func ției de reparti ție. În acest context, bugetul public se relev ă ca un
instrument esen țial implicat de redistribuirea produsului creat, autorizând și
materializând asigurarea resurselor financia re necesare îndeplinirii sarcinilor publice și
modul de utilizare a acestora. Bugetul public concretizeaz ă astfel mijloacele financiare
alocate furniz ării bunurilor publice și servește în egal ă măsură unei redistribuiri (mai
echitabile) a resurselor financiare între domenii, sectoare și ramuri de activitate, unit ăți
administrativ-teritoriale sau indivizi.

30 R. Musgrave, Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice , Fourth Edition,
McGraw Hill Book Company, New York, 1984, pp. 6-21.
31 Ghe. Filip, op. cit. , p. 60.
32 Ibidem.
33 Idem, p. 61.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
22
22Conținutul acestei func ții reliefeaz ă raporturile financiar-bugetare dintre
autoritățile publice și contribuabili, integrând și manifestarea interrela țiilor dintre
bugetele publice, în contextul în care au lo c fluxuri financiare determinate de nevoia
formării veniturilor bugetare (de exemplu, prin transferuri generale), de nevoia de
echilibrare a acestora (prin transferuri, împrumuturi sau subven ții efectuate între
bugetele publice), de nevoia de reglare a unor fluxuri de formare a veniturilor sau de
distribuire a acestora (transferurile de regularizare sau compensare), de situa țiile
speciale în care se afl ă unele colectivit ăți locale (transferurile de întrajutorare),
instituții sau întreprinderi publice (împrumuturi, subven ții etc.). În acest context, în
funcție de modul în care aceste interrela ții sunt concepute și se manifest ă, ele pot
susține funcționalitatea sistemului bugetar public sau, dimpotriv ă, pot deveni un factor
perturbator asupra acesteia.
În manifestarea func ției de reparti ție (alocare-distribuire) a bugetelor publice,
un aspect important este acela al delimit ării clare a nivelului administrativ care va
furniza anumite bunuri publice (implicit a componentei bugetare din care se va finan ța
producerea lor). În viziunea lui Musgrave, bun urile publice ar trebui furnizate de acel
nivel care îndepline ște simultan dou ă condiții: este cel mai apropiat de cet ățeni și
poate furniza eficient acel bun public. În raport cu aceste cerin țe, rezultă necesitatea
unei delimit ări adecvate a nevoilor „na ționale” fa ță de cele „locale”, bugetele publice
reflectând ac țiunile corespondente și cheltuielile implicate. Ca urmare, bugetele
centrale și cele ale administra țiilor locale vor reflecta atât competen țe distincte,
exclusive de drept public, cât și competen țe „partajate” cu alte niveluri administrative,
fiecare dintre ele materializând „secven țe” ale aceleia și activități (de exemplu, în
bugetul central se reflect ă cheltuielile cu drumurile europene sau na ționale, în bugetul
județean cele efectuate pentru drumurile jude țene, iar în bugetele ora șelor sau
comunelor cheltuielile pentru drumuri locale). Pe acest fond, între componentele sistemului bugetar public intervin interrela ții specifice, reflectate în fluxuri financiare
ce decurg din necesitatea func ționării fiecărei componente, dar și a sistemului în
ansamblu. Ca exemplu, atribuirea partajat ă a sarcinii publice a asisten ței sociale pe
două sau trei paliere de guvernare, în condi țiile în care aceste institu ții se regăsesc la
nivel de unitate administrativ-teritorial ă, va face ca bugetele autorit ăților implicate s ă
coparticipe la formarea resurselor acelor institu ții. În mod similar, concentrarea unor
asemenea institu ții numai în unele jurisdic ții locale va impune ca din bugetele locale
ale altor unit ăți administrativ-teritoriale (de unde provin beneficiarii) s ă deruleze
interrelații specifice (transferuri în compensare, de regularizare) cu bugetele locale
respective. Modul în care se realizeaz ă delimitarea sarcinilor publice pe niveluri de
guvernare (reflectate în bugetele publice) și modul de concepere și funcționare a
interrelațiilor dintre aceste componente bugetare sunt esen țiale pentru ca sistemul
bugetar public s ă aibă un aport real ș
i consistent la dezvoltarea economico-social ă.
Cea de-a doua func ție atribuit ă finanțelor publice (bugetelor publice), func ția
de control, semnific ă mijlocirea de c ătre finanțele publice a exercit ării controlului
bănesc-financiar asupra derul ării și rezultatelor diferitelor activit ăți economice și
sociale. În acest scop, administrarea în bune condi ții a resurselor financiare reclam ă
evidențierea exact ă a modului de formare a resurselor, a mi șcării și utilizării lor,

Capitolul 1
 23
23respectiv a consumului și rezultatelor acestuia. La nivel macro-, mezo- sau
microeconomic, eviden țierea fluxurilor de formare și utilizare a resurselor financiare
publice se realizeaz ă global prin bugetele publice, ceea ce sus ține atribuirea unei
funcții similare (de control) acestora. În acest sens, bugetele publice mijlocesc
exercitarea controlului financiar asupra form ării resurselor financiare publice și
utilizării acestora, permi țând observa ții și constatări care să ducă la îmbun ătățirea
rezultatelor acestor procese. Aspectul (obiectivul) controlului cel mai u șor de observat
din perspectiva bugetelor publice îl consider ăm a fi legalitatea (regularitatea), care
impune a verifica dac ă resursele formate, respectiv utilizarea acestora este autorizat ă
prin buget. F ără îndoială însă că alte obiective specifice ale controlului financiar,
precum oportunitatea opera țiunilor, eficien ța acestora, determinarea judicioas ă a
nevoilor de resurse și asigurarea constituirii și cheltuirii ra ționale a fondurilor b ănești
publice, sunt și ele urmărite pe baza bugetelor publice elaborate, aprobate, executate și
controlate sub aspectul încheierii execu ției.
Remarcăm că, într-un plan mai larg, pornind de la necesitatea cunoa șterii de
către cei interesa ți a unor elemente precum dimensiu nea efortului financiar public sau
a modului de repartizare pe destina ții a resurselor, bugetul public asigur ă atât un
control al parlamentului, în momentul dezbaterii și adoptării acestuia, cât și un control
al opiniei publice, prin publicitatea sa. De și aceste forme de control nu sunt propriu-zis
financiare, ci politice sau civice, judec ățile de valoare cu privire la elementele invocate
se bazeaz ă pe informa ții (financiare) eviden țiate de bugetele publice.
Cea de-a treia func ție atribuit ă finanțelor publice (bugetului public) este
funcția de reglare (stabilizare) a economiei34, semnificând capacitatea acestora de a
mijloci reglarea diverselor procese economice, prin inhibarea sau stimularea unora sau
altora, asigurând astfel evolu ția ascendent ă a economiei. Con ținutul specific al acestei
funcții constă în implicarea statului prin inst rumente specifice pentru a regla sau
stabiliza economia, pentru a stimula expansiunea economic ă sau pentru a restructura
(moderniza) economia. În primul caz, ac ționând în vederea contracar ării crizelor
economice, manifestate sau poten țiale, statul utilizeaz ă instrumente specifice cu
semnifica ția de stimulente sau, dup ă caz, de restric ții financiare, pentru a reduce pe cât
posibil amplitudinea oscila țiilor economice. În cel de-al doilea caz, activitatea statului
este orientat ă prin instrumente financiare spre stimularea investi țiilor, ca premis ă a
creșterii volumului produc ției, a relans ării economiei sau a combaterii tendin țelor de
încetinire a mersului ascendent al economiei.
Restructurarea, modernizarea și adaptarea economiei la cerin țele pieței interne
și externe presupune, la rândul s ău, orientarea eforturilor statului prin instrumente
financiare spre sus ținerea agen ților economici priva ți, dezvoltarea direct ă în sectorul
public a unor ramuri sau subramuri economice ori spre restric ționarea unor segmente

34 Funcția de reglare (stabilizare) a economiei are un suport conceptual specific, bazat pe
doctrina keynesist ă, care sus ține influen țarea de c ătre stat, la nevoie, a diferitelor activit ăți
economico-sociale cu ajutorul pârghiilor economico-financiare, între care un rol important
revine bugetului public.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
24
24de activitate. A șa cum remarc ă unii autori35, „impactul reglator al finan țelor publice,
bazat pe interac țiunea proceselor materiale cu cele financiare, î și găsește reflectarea în
variabile economice și financiare ale c ăror dimensiuni condi ționează atingerea
obiectivelor urm ărite, iar principalele instrume nte folosite în acest scop sunt
impozitele, cheltuielile publice, bugetul public”. Aceast ă constatare pe rmite, având în
vedere raporturile dintre finan țele publice și bugetele publice, atribuirea unei func ții
similare (de reglare-stabilizare) bugete lor publice. Manifestarea acestei func ții a
bugetului public au la baz ă acceptarea deficitului bugetar și finanțarea sa din resurse
extraordinare, în fazele de declin econom ic, acesta devenind un factor de relansare și
creștere economic ă, iar importan ța și utilitatea acestei func ții a bugetelor publice sunt
evidențiate și susținute de teoriile și modelele de cre ștere economic ă afirmate sau
construite în contextul doc trinelor economice interven ționiste vizând politica bugetar ă.
Conceperea și promovarea politicilor bugetare în scopuri precum stabilizarea
economic ă, stimularea cre șterii economice sau restructurarea, modernizarea și
adaptarea economiei la cerin țele pieței au la baz ă acceptarea deficitului bugetar
finanțat, în principiu, din împrumuturi publice. În acest context, doctrina keynesist ă
atribuie deficitului bugetului public (de stat) calitatea de „demaror” al activit ății
economice.
Raportat la manifestarea practic ă a funcției de reglare-stabilizare a bugetelor
publice, se constat ă că valențele de instrument de reglare economico-social ă sunt puse
mai direct în practic ă prin bugetul central, guvernului fiindu-i atribuit ă sarcina
stabilizării macroeconomice. În mod similar, influen țarea proceselor sau activit ăților
sociale, realizat ă prin bugetele de asigur ări sau asisten ță socială, se concretizeaz ă
adeseori de autorit ățile centrale. În acest context, func ționarea adecvat ă a fiecărei
componente bugetare și îndeplinirea rolului specific presupun ca m ăsurile prin care
este urmărită influențarea economico-social ă să fie concepute și implementate astfel
încât să nu afecteze func ționalitatea altor componente bugetare. În acest sens, de
exemplu, m ăsurile de reducere sau scutire de impozite acordate de autorit ățile centrale
se concretizeaz ă ulterior în transferuri dinspre bugetul central c ătre bugetele locale, cu
semnifica ția compens ării veniturilor neîncasate din motivul ar ătat.
Alți autori, referindu-se la rolul bugetului general consolidat, „pus în eviden ță
de modalit ățile de exercitare a func țiilor finan țelor publice”, invoc ă rolul alocativ,
rolul redistributiv și rolul de reglare al acestuia36. În aceast ă viziune, rolul alocativ al
bugetului decurge din îns ăși natura statului, care î și asumă sarcina finan țării serviciilor
publice. Ca urmare, bugetul reflect ă la partea de cheltuieli modul de alocare a
resurselor fiec ărui an bugetar sau chiar pentru finan țarea unor ac țiuni multianuale.
Rolul redistributiv al bugetului este pus în eviden ță în concep ția autorilor cita ți, tocmai
de natura sa specific ă, de instrument de reflectare a rela țiilor de mobilizare a resurselor
financiare și de repartizare a acestora pentru finan țarea unor activit ăți și acțiuni expres
determinate. Bugetul este, în acest context, instrumentul prin care se redistribuie o
parte a produsului intern brut, cu ajutorul impozitelor, taxelor și cheltuielilor publice.

35 Ghe. Filip, op. cit. , p. 68.
36 I. Văcărel, (coord.), op. cit. , p. 505.

Capitolul 1
 25
25Pe de alt ă parte, rolul de reglare a vie ții economice atribuit de autorii în discu ție
bugetului decurge din importan ța acestuia conferit ă de caracterul s ău legal, prin care
se reflect ă politica economic ă promovat ă de guvern (implicit, politica soldului
bugetar, n.n.).
Un aspect comun perspectivelor de mai sus asupra func țiilor bugetelor publice
îl reprezint ă considerarea bugetului ca principal ă categorie a finan țelor publice, având
semnifica ția unor fluxuri financiare de constituire și utilizare a fondurilor b ănești
pentru satisfacerea nevoilor publice. Abordarea func țiilor bugetului în literatura de
specialitate nu este îns ă realizată întotdeauna din acest punct de vedere, astfel încât
sunt evocate și alte func ții specifice bugetelor publice.
Urmărind accep țiile bugetului din punct de vedere juridic, tehnic, economic și
politic, al ți autori37 afirmă că bugetul trebuie s ă îndeplineasc ă următoarele func ții:
– controlul cheltuielilor. Aceast ă funcție ar reprezenta mijlocirea de c ătre
buget a supravegherii execu ției bugetului de autorit ățile publice care au conceput
limitele și condițiile acestora și, indirect, de cet ățeni, ca finan țatori și beneficiari ai
bugetului;
– gestiunea eficace a activit ății publice, semnificând capacitatea bugetului de
a mijloci executan ților asigurarea utiliz ării eficace a resurselor financiare și a
personalului pus la dispozi ție pentru a conduce și realiza activit ățile prevăzute și
autorizate prin buget;
– proiectarea activit ăților statului, prin care obiectivele urm ărite și formulate
în diferite programe alternative, înso țite de posibilit ățile de finan țare, sunt evaluate.
Remarcăm faptul c ă, prezentate astfel, func țiile bugetului ar trebui s ă includă
obligatoriu, pe lâng ă controlul cheltuielilor publice, și o func ție de control al
veniturilor, iar ca rezultat, o func ție distinct ă privitoare la gestiunea soldului bugetar.
Dincolo de acest aspect îns ă, se impune observa ția că aceste func ții se subsumeaz ă,
prin conținutul specific, func țiilor bugetelor publice anterior tratate (de reparti ție, de
control, de reglare/stabilizare).
Dintr-o alt ă perspectiv ă, a reformei bugetelor publice, al ți autori38 apreciază că
există trei funcții ideale ale bugetului:
– funcția de control;
– funcția de conducere (management);
– funcția de planificare.
Acestor func ții, afirmă autorul în discu ție, li s-au ad ăugat pe parcursul
secolului XX și altele, precum func ția de acumulare (de constituire a resurselor) sau
funcția de responsabilizare a autorit ăților implicate. Observ ăm că, în viziunea
autorului citat, analiza func țiilor bugetului porne ște de la considerarea acestuia ca
document cu valoare de lege și instrument de conducere a activit ății financiare a
autorităților publice.

37 Ghe. Manolescu, op. cit. , p. 52.
38 Wouter Van Reeth, „ Budget Reform: A Multifunctional or Disfunctional Phenomenon? ,
Conference of The European Group of Public Administration, Potsdam, Germany, 2002, p. 4.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
26
26În raport cu opiniile tratate anterior, consider ăm că diferitele abord ări ale
funcțiilor bugetului sunt rezultatul trat ării acestuia în diferite accep ții (juridic ă,
economic ă, politică), ceea ce face ca unele dintre func țiile „clasice” recunoscute
bugetului public s ă apară mai evidente decât altele. Pornind de la aceast ă observație,
se pot invoca și alte func ții ale bugetului public, grefate mai mult sau mai pu țin
evident pe cele atribuite în mod obi șnuit acestuia (reparti ție, control, reglare-
stabilizare).
Se observ ă astfel că în calitatea sa de act de previziune, bugetul public
îndeplinește o func ție de informare, prin reflectarea dimensiunii viitoare a efortului
financiar public și a destina țiilor care vor fi date resurselor mobilizate prin buget.
Totodată, bugetul, ca act de previziune, asigur ă predictibilitatea necesar ă oricărei
acțiuni rațional derulate în timp, permi țând anticip ările necesare consider ării/recon-
siderării viitoarelor ac țiuni de săvârșit atât pentru planul public, cât și pentru planul
privat. De și această accepție nu exclude func țiile bugetului de reparti ție și de reglare-
stabilizare, ea scoate în eviden ță funcția de control atribuit ă acestuia, care se poate
exercita numai pornind de la o reflectare, cifric ă, a datelor despre veniturile și
cheltuielile publice. Utilitatea acestei accep ții este aceea c ă ea nu reduce sfera
controlului la cel financiar, de natur ă tehnică, ci include și controlul parlamentar sau
cel indirect, al opiniei publice, asigurând o imagine mai clar ă și asupra
interdependen țelor dintre actorii implica ți în procesul bugetar public.
În mod similar, pornind de la accep ția de lege bugetar ă, se eviden țiază o
funcție de autorizare a opera țiunilor de încasare a veniturilor și de efectuare a
cheltuielilor publice (con ținut specific func ției de reparti ție a bugetului), implicând
automat și controlul, realizat de autoritatea care adopt ă legea asupra volumului, al
surselor de venit sau al destina țiilor date acestora prin cheltuielile publice (func ție de
control).
Accepția de fond bugetar acordat ă bugetului public scoate în eviden ță funcțiile
acestuia de reparti ție și control, sub aspectul mobiliz ării la acest fond a veniturilor
publice și al utilizării lor pentru diferite activit ăți. La fel, accep ția bugetului de sistem
de fluxuri financiare pune în eviden ță funcția de reparti ție, funcția de control, dar și
funcția de reglare-stabilizare. Ca instrument de politic ă financiar ă, bugetul relev ă mai
direct func ția de reglare-stabilizare, evident ă cu deosebire în condi țiile în care se
utilizează în acest scop deficitul bugetar finan țat din resurse extraordinare.
Observăm că, în raport cu tratarea distinct ă a componentelor sistemului
bugetar public, nu este exclus ă atribuirea unor func ții proprii unora dintre acestea, care
le diferen țiază de celelalte componente ale sistemului, dar preciz ăm că fondul
îndeplinirii func ției rămâne unul comun cu func țiile „clasice” atribuite bugetelor
publice. Astfel, s-ar putea invoca în cazul bugetelor locale o func ție distinct ă de
asigurare a autonomiei (financiare) locale, ca re ar subzista numai în cazul acestei
categorii și ar avea un con ținut diferit de cele trei func ții „clasice” atribuite bugetelor
publice. În fapt îns ă, asigurarea autonomiei financiare locale reflect ă posibilitatea
autorităților locale de a institui, în anumite limite, impozite și taxe, de a le mobiliza și
utiliza în conformitate cu obiectivele urm ărite, ceea ce reflect ă conținutul specific al
funcției de reparti ție a bugetelor publice. În mod similar, func ții evocate de unii autori

Capitolul 1
 27
27și discutate anterior, precum cea de plan ificare sau cea de management, corespund
prin conținutul specific, dup ă caz, func țiilor de reparti ție, control sau reglare-
stabilizare.
În concluzie, bugetele publice moderne prezint ă un conținut economico-juridic
complex, în rela ție directă cu interpretarea rolului acestora în via ța economic ă și
socială și cu implicarea tot mai larg ă a statului în activit ățile economice și sociale.
Valențele lor de instrumente ale gestiunii econom ice-financiare, legate de calitatea de
planuri și acte de autorizare, respectiv inte grarea lor ca instrumente ale politicii
financiare guvernamentale, eviden țiază rolul important îndeplinit de bugetele publice
în activitatea economico-financiar ă și în evolu ția societății în general.

1.2. Abord ări doctrinare privind rolul bugetelor publice

1.2.1. Inciden ța doctrinelor de sorginte liberalist ă asupra conceperii
și funcționării bugetelor publice

Prin cuprinderea tezelor sale și prin validitatea lor la momentul la care a fost
exprimată, doctrina liberal ă clasică se eviden țiază ca o prim ă mare paradigm ă
doctrinar-politic ă cu impact deosebit în gândirea economic ă. Fundamentat ă pe
libertatea individului, capabil de a- și gestiona propriile nevoi în condi țiile
recunoașterii și garantării propriet ății private, doctrina liberal ă clasică își găsește
sorgintea în marile idei ale gânditorilor antici (Sofocle, Aristotel) care devin acum
precepte ale teoriei dreptului natural, av ându-l ca principal reprezentant pe Grotius
(Hugo de Groot). Potrivit acestei teorii, dr epturile naturale individuale reprezint ă o
reflecție a existen ței unui drept etern, natural, imuabil, pe care statul nu are decât s ă-l
consacre legislativ, realitatea juridic ă fiind anterioar ă acestuia. În spiritul teoriei
dreptului natural, continuat de doctrina liberal ă clasică, individul reprezint ă în mod
esențial o ființă socială, care se poate manifesta plenar numai în contextul rela țiilor cu
ceilalți indivizi (în cadrul societ ății), iar societatea este fundamentat ă pe un ansamblu
de norme obligatorii care decurg din ordinea natural ă și din dreptul natural, realizate în
condiții de libertate. În consecin ță, organizarea de tip statal a societ ății se cere a fi
supusă la rândul s ău acestor reguli ale dreptului natural, statul fiind limitat în ac țiunea
sa pe motivul principal c ă echilibrul „natural” în planul evolu ției economice și sociale
ar fi afectat de eventuale interven ții externe. Sub aspectul activit ății economice de
ansamblu, cerin ța ordinii naturale rezid ă în libertatea de ac țiune recunoscut ă agenților
economici în conformitate cu principiul armoniz ării spontane a intereselor particulare
cu interesul general al societ ății („mâna invizibil ă”), sub deviza laissez-faire, laissez-
passer, le monde va de lui meme.
Reprezentan ții cei mai de seam ă ai acestei doctrine sunt considera ți Adam
Smith, David Ricardo, Robert Thom as Malthus, John Stuart Mill ( școala englez ă),
Jean Baptiste Say și Frédéric Bastiat ( școala francez ă).
Adam Smith (1723-1790), de origine sco țiană, cu multiple preocup ări
științifice pe teren filosofic și economic, s-a format sub influen ța ideilor lui David

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
62
62stabilit că, în cazul unei major ări a cotelor de impozitare, cre șterea nominal ă a
cheltuielilor totale ale bugetului genera l consolidat poate fi cel mult egal ă cu creșterea
nominală a veniturilor bugetare, f ără a conduce la o deteriorare a soldului bugetului
general consolidat prev ăzut în strategia fiscal-bugetar ă152. Creșterea nominal ă a
cheltuielilor se poate realiza începând cu anul urm ător celui în care au fost majorate
cotele de impozitare și numai dup ă ce consiliul fiscal a avizat estim ările referitoare la
creșterea nominal ă a veniturilor bugetare.
Spre deosebire de principiile bugetare anterior tratate, principiile realit ății,
specializării bugetare și publicității bugetului, prin con ținutul și cerințele lor mai mult
tehnice și mai puțin cu implica ții economice directe, nu au suferit reconsider ări de
fond în condi țiile doctrinei keynesiene.

1.3. Concepte privind sistemul bugetar public și alternative
de structurare a acestuia

Diversitatea și specificitatea proceselor și relațiilor financiare prin care se
mobilizeaz ă și se distribuie spre utilizare resursele financiare publice au ca efect direct
întocmirea mai multor bugete publice, la niveluri diferite și pentru diverse activit ăți.
Deși, principial, aceste bugete se diferen țiază net prin competen țele administrative
care le privesc, modul de întocmire, aprobare, execu ție sau încheiere și control, sursele
de venituri sau destina țiile de cheltuieli reflectate, ele sunt totodat ă corelate, între ele
manifestându-se interrela ții specifice, ceea ce determin ă necesitatea consider ării lor ca
un sistem al bugetelor publice (sistem b ugetar public). Considerarea bugetelor publice
în cadrul unui sistem nu are deci ca unic ă rațiune existen ța mai multor componente
bugetare între care se manifest ă diverse leg ături, ci și faptul că aceste componente se
individualizeaz ă printr-o serie de tr ăsături specifice, având în acela și timp și trăsături
comune care le unesc153.
În opinia unor autori, no țiunea de sistem bugetar (public) desemneaz ă
„totalitatea bugetelor publice între care se manifest ă interdependen țe caracteristice,
având deci mai multe componente ce se individualizeaz ă prin anumite elemente
proprii (competen țe de elaborare, adoptare, execu ție și încheiere, surse de constituire a
veniturilor, destina ția cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar care au un
conținut comun grefat pe caracterul public al nevoilor ce se satisfac și resurselor ce se
administreaz ă”154.
Punând în discu ție raporturile dintre finan țele publice și bugetul public
național (pe care îl asimileaz ă cu sistemul bugetar), al ți specialiști se preocup ă de a
stabili eventuala diferen ță dintre finan țele publice și sistemul bugetar public, sens în

152 Deteriorarea soldului bugetului general consolidat este definit ă ca „majorarea deficitului
bugetului general consolidat sau diminuarea ex cedentului bugetului general consolidat fa ță de cel
prevăzut în strategia fiscal-bugetar ă pentru anul respectiv” – art. 3, pct. 6 din Legea respon-
sabilității fiscal-bugetare, nr. 69/2010, publicat ă în Monitorul Oficial nr. 252/02 aprilie 2010.
153 Ghe. Filip, op. cit. , p. 315.
154 Ibidem.

Capitolul 1
 63
63care apreciaz ă că „noțiunea și conceptul de finan țe publice sunt totuna și se identific ă
pe de-a-ntregul cu conceptul de buget public na țional, respectiv bugetul general
consolidat155”. Remarc ăm faptul c ă, în aceast ă viziune, sistemul bugetar public este
extins pân ă la nivelul bugetelor de venituri și cheltuieli ale institu țiilor publice de orice
fel, ale celor financiar-bancare sau ale întreprinderilor cu capital de stat, esen țial fiind
faptul că relațiile financiare concentrate de ac este bugete sunt întemeiate pe
proprietatea și administrarea public ă a resurselor. Pornind de la con ținutul specific al
proceselor și relațiilor prin care se concretizeaz ă constituirea, repartizarea și utilizarea
fondurilor publice, autorii în cauz ă consider ă că „ansamblul de metode, tehnici și
logistica necesar ă, prin intermediul c ărora institu țiile statului special create constituie
și utilizeaz ă resursele financiare publice, creeaz ă un sistem coerent de rela ții
financiare, denumit simplu: si stemul financiar-bugetar”.156 Într-o asemenea abordare,
sistemul bugetar public este apreciat prin prisma con ținutului de rela ții financiare și
pus în leg ătură cu bugetele publice care integreaz ă aceste rela ții, făcându-se
următoarea precizare: „cu excep ția bugetelor agen ților economici, societ ăților bancare,
de asigurări și a altor posibili subiec ți economici, restul fac parte din a șa-zisul sistem
bugetar”157.
Alți autori definesc sistemul bugetar public pornind de la con ținutul economic
al bugetelor publice, exprimând un sistem specific de rela ții economice, astfel:
„ansamblul (totalitatea) rela țiilor economice sub form ă bănească, rezultat al reparti ției
venitului na țional, care apar cu prilejul constituirii și repartiz ării de fonduri
centralizate la și de la dispozi ția statului, precum și a unităților administrativ-
teritoriale, în scopul satisfacerii de interese generale ale societ ății ori colectivit ăților
publice”158. În viziunea autorului citat, caracteristicile comune ale acestor rela ții
constau în con ținutul lor economic, exprimarea valoric ă, rezultatul reparti ției valorii
nou-create, constituirea și repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de
stat, satisfacerea unor interese de ordin public. O asemenea defini ție dată sistemului
bugetar public eviden țiază caracterul unitar al acestui sistem, având la baz ă unitatea de
conținut și de exprimare a rela țiilor bugetare publice.
În ce ne prive ște, apreciem c ă sistemul bugetar public (sistemul bugetelor
publice) poate fi apreciat atât într-un sens larg, cât și într-un sens mai restrâns.
În sens larg, sistemul bugetar public reprezint ă ansamblul de procese și relații
economice prin care sunt asigurate la dispozi ția statului sau a entit ăților sale resursele
financiare necesare func ționării lor curente și îndeplinirii func țiilor specifice ale
acestora (sistem de rela ții bugetare).

155 P. Belean, Gabriela Anghelache ș.a., Bugetul public și trezoreria public ă în România ,
Editura Economic ă, București, 2007, p. 27.
156 P. Belean, Gabriela Anghelache ș.a., Finanțele publice ale României , Editura Economic ă,
București, 2007, p. 42.
157 P. Belean, Gabriela Anghelache ș.a., Bugetul public și trezoreria public ă în România ,
Editura Economic ă, București, 2007, p. 42.
158 G. Ștefura, Procesul bugetar în România , Editura Tipo Moldova, Ia și, 2004, p. 14.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
64
64În sens restrâns, sistemul bugetar public reprezint ă un ansamblu de bugete
publice, ca expresie institu ționalizată a unor procese și relații economice în form ă
bănească prin care se constituie, distribuie și utilizeaz ă fonduri b ănești destinate
satisfacerii nevoilor publice, rela ții la care particip ă statul, pe de o parte, și persoanele
fizice sau juridice, pe de alt ă parte, bugete care î și păstrează autonomia, dar a c ăror
funcționalitate este condi ționată și condiționează la rândul s ău funcționalitatea
întregului sistem.
Pornind de la acest sens restrâns, de sistem de fonduri bugetare, atribuit
sistemului bugetar public și făcând o corela ție cu cele dou ă accepții acordate no țiunii
de sector public, care include în sens larg toate entit ățile publice, indiferent de situarea
lor în sfera activit ăților materiale sau nemateriale, respectiv, în sens restrâns, numai
instituțiile publice (entit ăți situate în sfera activit ăților nemateriale), sistemul de bugete
publice poate fi luat în discu ție în două variante. Pe de o parte, se poate avea în vedere
sistemul bugetar global al statului, incluzând atât bugetele publice ale diferitelor
colectivități (statală, locale) gestionate de autorit ăți de la diferite niveluri de guvernare,
cât și bugetele de venituri și de cheltuieli ale institu țiilor publice de orice fel și ale
întreprinderilor publice, justificarea fiind dat ă de proprietatea public ă asupra resurselor
pe care acestea le concentreaz ă, respectiv utilizeaz ă. Pe de alt ă parte, sistemul bugetar
public poate fi considerat numai pentru sectorul activit ăților nemateriale, fiind
construit în principal pe criteriul structur ii de stat, sens în care el cuprinde bugetul
administra ției centrale (bugetul de stat sau central), bugetele administra țiilor locale,
bugetele fondurilor speciale și bugetele (de venituri și de cheltuieli) ale institu țiilor
publice.
Acest sens este utilizat și în legisla ția finanțelor publice din România159, care
definește sistemul bugetar public prin sintagma „sistem unitar de bugete”, incluzând
aici bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigur ărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele institu țiilor publice
autonome, bugetele institu țiilor publice finan țate integral sau par țial din bugetul de
stat, bugetul asigur ărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, dup ă caz,
bugetele institu țiilor publice finan țate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare,
dobânzi și alte costuri se asigur ă din fonduri publice, precum și bugetul fondurilor
externe nerambursabile.
Pornind de la realitatea c ă încadrarea juridic ă a diferitelor entit ăți publice ca
instituții publice este diferit ă de la un stat la altul, putând fi reg ăsite categorii
intermediare cu regim diferit160, vom reține în analiza de pe parcursul lucr ării numai
componentele bugetare de baz ă care sunt „comune” diferitelor sisteme bugetare

159 Legea finan țelor publice, nr. 500/2002, publicat ă în Monitorul Oficial nr. 597/13 august
2002, art. 2, pct. 38.
160 Cum este cazul funda țiilor sau cel al asocia țiilor cărora li se recunoa ște statutul de utilitate
publică sau al diferitelor agen ții, ale căror bugete de venituri și de cheltuieli pot fi sau nu
cuprinse în bugetul general consolidat de la o țară la o alta (cum a fost cazul Agen ției de
Valorificare a Activelor Bancare în România pân ă în anul 2004).

Capitolul 1
 65
65publice: bugetul central (al administra ției centrale, federal sau federat), bugetele
locale, bugetul de asigur ări sociale de stat (inclus sau nu în componenta de buget
central) și bugetele fondurilor speciale, pentru a avea asigurat ă o bază unitară de
raportare.
Dintr-o alt ă perspectiv ă, pornită de la accep ția generic ă a bugetului public, de
balanță financiar ă operativă, sistemul bugetar public poate fi luat în discu ție și prin
prisma subsistemelor de cheltuieli și de venituri reflectate, rezultând astfel accep ția de
sistem bugetar public de venituri și de cheltuieli.
În acest sens, imaginea global ă asupra subsistemului de cheltuieli și de venituri
publice este concentrat ă în bugetul general consolidat, care reflect ă sintetizat fluxurile de
formare a resurselor financiare publice și destinațiile date acestora, eliminând prin
consolidare acele transferuri dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea
semnifica ția dublelor înregistr ări (cheltuiala pent ru componenta bugetar ă din care se
transferă fiind reflectat ă numai la nivelul componentei bugetare spre ca re se transfer ă,
întrucât ea se reg ăsește ca plăți de casă o singur ă dată). Această interpretare dat ă
sistemului bugetar public este util ă din perspectiva analizelor, mai ales comparative
temporale sau interna ționale, privind evolu ția diferiților indicatori utiliza ți pentru
caracterizarea politicii generale, economice și sociale a unui stat, prin intermediul
componentei sale de politic ă fiscal-bugetar ă. În acest sens, țintele stabilite și aprecierile
față de atingerea lor (aprecieri relative la sustenabilitate, eficien ță, stare etc.), sunt, de
regulă, raportate la bugetul general consolidat, și nu direct la componentele sistemului
bugetar, având asigurat ă imaginea global ă a fluxurilor de cheltuieli și de venituri,
respectiv a echilibrului sau dezechilibrului rezultat din mani festarea acestora. În plan
mai larg, chiar obligativitatea public ării acestor date, integrate în sistemul conturilor
naționale, prin intermediul institu țiilor naționale sau al Eurostat (la nivelul Uniunii
Europene), constituie o co nfirmare a faptului c ă ele sunt necesare realiz ării judecăților
(privind bonitatea, riscul, randamentul etc. ) care stau la baza deciziilor celor ce
urmează a derula anumite rela ții cu acel stat (de exemplu, decizia de a acorda acelui
stat un împrumut, de a investi în acel stat etc.).
Utilitatea instituirii și utilizării bugetului general consolidat este una deosebit ă
în ceea ce prive ște conceperea și manifestarea interrela țiilor dintre componentele
sistemului bugetar public, întrucât acest document de sintez ă permite observarea în
dinamică a manifest ării acestora, ca baz ă pentru efectuarea diferitelor judec ăți de
valoare privind eficien ța sau eficientizarea rela țiilor financiar-bugetare. În acest sens,
bugetul general consolidat furnizeaz ă o imagine de ansamblu asupra func ționalității și
performan țelor fiecărei componente a sistemului bugetar public, pe de o parte, precum
și asupra corela țiilor, modului de manifestare și efectelor interac țiunii dintre acestea,
pe de altă parte. Aceast ă imagine, adeseori considerat ă ca expresie global ă prin prisma
deficitelor sau excedentelor bugetare înregi strate de fiecare dintre componentele de
sistem bugetar reflectate în bugetul general consolidat, asigur ă un suport adecvat și util
pentru procesul decizional de natur ă bugetară, dar nu numai. Un asemenea suport
informațional este, în opinia noastr ă, indispensabil în formularea judec ăților de valoare
privind componentele sistemului bugetar public, subsistemele de venituri și de
cheltuieli reflectate de acestea, interrela țiile manifestate între bugetele publice și

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
66
66efectele acestora, func ționalitatea fiec ărei componente și a sistemului în ansamblu etc.,
conturându-se ca necesar atât în faza de ela borare (proiectare) a bugetelor publice, cât
și pe parcursul execut ării acestora sau în contextul încheierii execu ției bugetare. În
plan mai larg, prin prisma politicii generale a autorit ăților publice, trebuie s ă
remarcăm că bugetul general consolidat nu serve ște ca instrument-suport al procesului
decizional doar politicii fiscal-bugetare, ci și politicii monetare sau celei valutare, care
sunt interconectate cu politica fiscal-bugetar ă. De asemenea, bugetul general
consolidat se constituie ca instrument adecvat și indispensabil formul ării de judec ăți
de valoare privind sistemul fiscal și eficiența acestuia, permi țând fundamentarea unor
decizii de restructurare a acestuia. Sub aspectul utilit ății practice a bugetului general
consolidat, se remarc ă și faptul c ă însăși deciziile privind restructurarea sistemelor
bugetare publice prin prisma componentelor sau a interrela țiilor dintre acestea sunt
fundamentate pornind de la informa țiile sintetizate într-un asemenea document.
Structurarea sistemelor bugetare publice se afl ă în strâns ă legătură cu forma
puterii publice. În dreptul constitu țional, forma puterii publice este apreciat ă pe trei
dimensiuni principale, invocându-se modul de organizare a puterii, con ținutul acesteia,
precum și structura sa intern ă și externă. În acest sens, forma puterii publice este pus ă
în discuție prin prisma formei de guvern ământ, a regimului politic și constitu țional,
respectiv prin prisma structurii de stat. Pent ru structurarea sistemelor bugetare publice,
prezintă interes în mod direct structura de stat, care „desemneaz ă organizarea puterii
publice în raport cu teritoriul și cu popula ția, reflectând raporturile care se constituie
între elementele sistemului statal (forma țiunile statale și unitățile administrativ-
teritoriale)”161.
Prin modul concret de structurare a puterii publice, statele pot fi unitare sau
compuse (federale)162. Trebuie s ă precizăm că o asemenea abordare, întâlnit ă
îndeobște în literatura economic ă de specialitate, prezint ă un grad de generalizare care
nu permite reliefarea integral ă a realității contemporane. În fapt, statul unitar se
prezintă din perspectiva structur ării puterii publice fie ca un stat unitar simplu, fie ca
un stat unitar complex. În aceast ă ultimă categorie includem acele state care, prin
modul concret de organizare a puterii publice, întrunesc atât caracteristici ale statului
unitar, cât și ale statelor federale, înclinând mai mult sau mai pu țin, de la caz la caz,
către una dintre variantele „clasice” de organizare teritorial ă a puterii. Astfel, statele
unitare complexe pot lua forma uniunii înco rporate (cum este cazul Regatului Marii
Britanii și Irlandei de Nord), care înclin ă mai mult spre statul unitar, respectiv forma
statului regional, cum este cazul Span iei sau cel al Italiei, cu înclina ție către varianta
federală de organizare. Considerarea distinct ă a acestor dou ă categorii atipice de stat

161 Fl. Oprea, Drept constitu țional. Institu ții politice , Editura Universit ății „Al. I. Cuza”, Ia și,
2009, p. 31-32.
162 Precizăm că statele compuse se diferen țiază de compunerile de state , reprezentate de
uniunea real ă, uniunea personal ă sau confedera ția de state, în acest ultim caz fiind vorba doar
despre asociații statale mai simple sau mai complexe, care nu au ca rezultat un nou stat,
suprapus celor care formeaz ă asocierea și, ca urmare, nu putem vorbi despre un sistem bugetar
public propriu acestora.

Capitolul 1
 67
67unitar este, în viziunea noastr ă, obligatorie în tratarea problematicii sistemelor
bugetare publice, relevându-se o categorie distinct ă a acestora, deosebit ă atât de
sistemul tipic unitar, cât și de cel tipic federal.
În raport cu cele enun țate, variantele de sistem bugetar public ce se pot
constitui, în opinia noastr ă, după criteriul structurii de stat sunt:
– sistemul bugetar de tip unitar (simplu); – sistemul bugetar de tip regional; – sistemul bugetar de tip încorporat;
– sistemul bugetar de tip federal.
Precizăm că asocierea atributului „unitar” pentru primul tip de sistem bugetar
nu trebuie s ă conducă la ideea c ă celelalte tipuri de sisteme invocate nu ar întruni o
asemenea caracteristic ă, toate tipurile de sisteme având ca element esen țial unitatea
sistemului. De asemenea, calificarea celui de-al doilea tip de sistem bugetar public
drept „regional” nu trebuie s ă inducă în confuzie prin asocierea cu ideea de nivel
regional de guvernare, el fiind grefat pe întreaga organizare administrativ-teritorial ă a
statului unitar complex regional. Admi țând totuși că asemenea confuzii s-ar putea
crea, propunem ca denumiri cor espondente sistem bugetar în dou ă trepte pentru primul
caz, respectiv sistem bugetar în trei trepte pentru urm ătoarele trei cazuri. Utilizarea
acestei nomenclaturi este de natur ă să evite asocierea confuz ă a tipului de stat federal
cu lipsa unei unit ăți a sistemului bugetar sau cu cuprinderea întregii organiz ări
administrativ-teritoriale statale, reflectând totodat ă mai direct organizarea pe vertical ă
a acestuia.
Sistemul bugetar de tip unitar
163 cuprinde, pe criteriul structurii de stat, dou ă
trepte principale: una central ă, unde reg ăsim bugetul de stat (bugetul central),
respectiv o treapt ă locală, posibil organizat ă pe două sau trei subtrepte, la care reg ăsim
bugetele a șa-numite „locale”. Fiecare dintre aceste bugete este întocmit, aprobat și
executat, în sisteme democratice, în condi ții de autonomie. Interrela țiile stabilite între
componentele unui asemenea tip de sistem bugetar se deruleaz ă în majoritatea lor pe
verticală, sensul fiind de sus în jos. Sub aspectul interrela țiilor care se stabilesc și se
manifestă între componentele sistemului de bugete publice, o caracteristic ă generală a
acestora în cazul sistemelor bugetare de tip unitar este c ă, luate în considerare pe
subseturi, au caracter omogen. De exemplu, interrela țiile dintre bugetul de stat și
bugetele jude țene se stabilesc în cazul tuturor jude țelor în acela și mod, interrela țiile
dintre bugetele jude țene și cele orășenești sau comunale se stabilesc toate în acela și
mod etc. Aceasta nu înseamn ă însă că nu vom reg ăsi în practic ă și sisteme bugetare de
tip unitar în care subseturi de interrela ții între componentele sistemului bugetar public
să se stabileasc ă diferit, neomogen, a șa cum se întâmpl ă în Danemarca, Finlanda,
Letonia, Portugalia, Slovacia sau Suedia, unde unele colectivit ăți locale au statut
special, derulând cu bugetul administra ției centrale sau cu celelalte bugete publice
interrelații diferite fa ță de regimul comun.

163 Sisteme bugetare de tip unitar (simplu) reg ăsim în Uniunea European ă în Bulgaria, Cipru,
Danemarca, Estonia, Finlanda, Fran ța, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta,
Olanda, Portugalia, Polonia, România, Republica Ceh ă, Slovacia, Slovenia, Suedia și Ungaria.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
68
68Derularea interrela țiilor dintre componentele sistemului bugetar public de tip
unitar mai mult pe vertical ă și de sus în jos nu trebuie absolutizat ă și nu trebuie
asociată mecanic, automat, cu ideea c ă bugetul de stat are, într-un asemenea sistem,
greutatea specific ă cea mai mare. Exist ă state unitare foarte descentralizate, respectiv
sisteme bugetare publice de tip unitar în care greutatea specific ă înclină spre bugetele
locale164, după cum exist ă și state federale mai „centralizate”, respectiv sisteme
bugetare de tip federal în care greutatea specific ă înclină către bugetul federal165.
Sistemul bugetar de tip regional166 se diferen țiază de sistemul bugetar de tip
unitar atât sub aspectul componentelor pe care le cuprinde, cât și sub aspectul
interrelațiilor dintre acestea. Practic, sistemele bugetare de tip regional se prezint ă ca
sisteme bugetare în trei trepte, în care prima treapt ă este reprezentat ă de bugetul
statului regional, cea de-a doua treapt ă de bugetele comunit ăților sau regiunilor
autonome, iar cea de-a treia treapt ă (care cuprinde, la rândul ei, dou ă subtrepte) este
reprezentat ă de bugetele municipalit ăților. Principala caracteristic ă a unui asemenea
sistem bugetar, care îl și apropie foarte mult de sistemul bugetar de tip federal167, este
aceea a pozi ției autonome a bugetelor de pe treapta a doua de organizare a sistemului
bugetar public fa ță de bugetul administra ției centrale (al statului regional). În
principiu, comunit ățile autonome și regiunile sunt libere s ă decidă asupra organiz ării
lor bugetare și a interrela țiilor dintre bugetele publice, într-un context armonizat și prin
legislația națională și coordonat prin organisme specializate (de exemplu, în Spania,
Trezoreria statului). Pe aceast ă bază, sistemul bugetar public de tip regional integreaz ă
mai multe subsisteme bugetare publice cu caracteristici diferite, aferente comunit ăților
autonome și regiunilor, respectiv municipalit ăților. Totodat ă, sistemul bugetar public
de tip regional se prezint ă ca un ansamblu de subsiste me publice bugetare eterogene
pe același nivel administrativ. Astfel, de exemplu, în Spania vom reg ăsi în structura
sistemului bugetar public mai multe tipuri de subsisteme diferite: unul bazat pe
regimul de drept comun (aplicabil în cazul a 15 comunit ăți autonome) și unul bazat pe
un regim special (regimen foral) aplicabil pentru Navarra și Țara Bascilor, unul comun
pentru colectivit ățile locale (aplicabil pentru majoritatea municipalit ăților) și unul
diferențiat, pentru ora șele cu statut de autonomie (Ceuta și Mellila). În mod similar,
subsistemele bugetare publice al e regiunilor italiene diferen țiate, acestea având ca
entități administrativ-teritoriale fie regim comun (15 dintre regiuni), fie regim special
(cinci dintre regiuni). De asemenea, în Italia reg ăsim subseturi de interrela ții bugetare
conturate diferit pentru acela și palier de guvernare, unele ora șe având statut special de
arii metropolitane, ceea ce le confer ă și calitatea de provincii, determinând interrela ții
specifice cu celelalte componente ale sistemului bugetar public.
Înclinația acestor state c ătre federalism face ca în sistemele lor bugetare
publice interrela țiile dintre componente s ă întruneasc ă parțial caracteristici ale celor
dintre componentele sistemelor bugetare pub lice de tip federal. Astfel, interrela țiile

164 De exemplu, statele nordice ale Uniunii Europene.
165 Cazul Belgiei.
166 Sisteme bugetare de tip regional reg ăsim în Uniunea European ă în Spania și Italia.
167 Fundamentul este acela c ă în sine statele regional e pot fi calificate ca state cvasifederale .

Capitolul 1
 69
69dintre componentele sistemului bugetar de tip regional se stabilesc adesea și pe
orizontală, între bugete de acela și rang.
Sistemul bugetar de tip încorporat168 se prezint ă, la rândul s ău, cu caracteristici
distincte fa ță de celelalte tipuri de sisteme bugetare publice, cu înclina ție vădită către
sistemele bugetare de tip unitar. În cadrul unui asemenea sistem bugetar public
regăsim integrate mai multe subsisteme bugetare publice de tip unitar, cu caracteristici
diferite în func ție de particularit ățile entităților încorporate, unitatea sistemului
bazându-se pe o centralizare de o intensitate mai mare decât într-un stat unitar tipic.
Organizarea administrativ ă diferită a entităților încorporate î și pune amprenta
asupra componentelor sistemului bugetar public și a interrela țiilor dintre acestea,
gestionarea sarcinilor publice f ăcându-se majoritar în sistemul joint management, prin
asumarea partajat ă de către mai multe paliere administrative a satisfacerii aceleia și
nevoi publice. Asigurarea unit ății și funcționalității unui asemenea sistem bugetar
public, a c ărui trăsătură principal ă este complexitatea, se realizeaz ă printr-un control
mai strict, acesta în țeles atât ca activitate de verificare a conformit ății (control și audit
bugetar), cât și prin impunerea unor limite bugetelor locale de autorit ățile centrale sau
regionale. În acest ultim sens, în Marea Britanie se practic ă stabilirea anual ă pe criterii
specifice pentru fiecare colectivitate local ă, de la nivel regional, a nivelului maxim al
cheltuielilor de func ționare, prin Cadrul-standard de cheltuieli, menit s ă permită
fiecărei colectivit ăți locale furnizarea unui volum mediu de servicii publice locale.
Remarcăm că acesta este un exemplu de bun ă practică în materia sistemelor
bugetare publice care trebuie re ținut, fiind favorabil func ționalității sistemului bugetar
de ansamblu. În sine, stabilirea unui cost standard pentru serviciile publice oferite,
particularizat pe tipuri de unit ăți administrativ-teritoriale și adaptat în mod adecvat la
condițiile conjuncturale specifice acestora, este de natur ă să delimiteze în mod
neconflictual limitele puterii discre ționare ale autorit ăților locale, contracarând
tendința uneori întâlnit ă de supraevaluare (artificial ă) a costurilor serviciilor publice
locale oferite, pe ideea c ă, în lipsa capacit ății de acoperire a cheltuielilor astfel
dimensionate din venituri proprii, exist ă posibilitatea transferurilor pentru echilibrare
din alte bugete publice. Impunerea costurilor și cheltuielilor standard de func ționare
nu poate fi considerat ă ca o afectare a autonomiei locale, întrucât ea nu limiteaz ă în
niciun fel posibilitatea de alegere asupra serviciilor publice locale, care vor fi furnizate în acord cu preferin țele membrilor colectivit ății locale.
Deși stabilirea acestor standarde nu este principial simpl ă, observăm că acest
lucru devine mai facil în condi țiile în care state cu experien ță în materie au elaborat
metodologii de dimensionare a acestor costuri
169, care pot reprezenta o baz ă adecvată
și verificat ă construcției de indicatori în cazul nostru. Totodat ă, apreciem c ă raportarea
la alte state, comparabile prin dime nsiunea produsului intern brut cu țara noastr ă,
poate oferi repere utile pentru conturarea acestor standarde.

168 Sistem bugetar de tip încorporat reg ăsim în Uniunea European ă în Regatul Unit al Marii
Britanii și Irlandei de Nord.
169 Este vorba în principal despre Olanda (ini țiatorul unor asemenea standarde), Danemarca sau
Marea Britanie.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
70
70Sistemul bugetar de tip federal170 se pliaz ă pe o structur ă specific ă a
federațiilor, ca state compuse, integrând subsistemul bugetar federal și subsistemele
bugetare ale statelor federate.
Ca urmare, sintetic, sistemul bugetar de tip federal se organizeaz ă pe trei
trepte principale: pe prima treapt ă (centrală) regăsim bugetul federal, bugetul de
asigurări sociale și bugetele fondurilor speciale, pe treapta a doua (central ă) regăsim
bugetele statelor federate, ia r pe cea de-a treia treapt ă (locală), regăsim organizate pe
una sau dou ă subtrepte bugetele locale. De și în statele federale palierul de guvernare
federat se prezint ă în aparen ță ca „local” prin pozi ționarea în cadrul guvern ării față de
nivelul federal, preciz ăm că acesta trebuie interpretat ca un nivel central de guvernare
(beneficiind deci de un asemenea buget), ne fiind comparabile, de exemplu, o regiune
belgiană cu o regiune francez ă. Bugetul federat se prezint ă deci ca un buget „central”,
corespondentul în cadrul statului federat al bugetului de stat pentru cazul statelor
unitare, el fiind principial independent de bugetul federal sub aspectul resurselor,
cheltuielilor sau procesului bugetar (nu se include în acesta), dar cu care se afl ă în
interrelații specifice. Aceast ă asimilare a bugetului statului federat cu bugetul de stat
nu exclude tratarea de aceea și manieră a bugetului federal (numit, de regul ă, central)
tot ca buget de stat. Bugetele statelor federate apar țin landurilor (în Austria și
Germania), cantoanelor (în Elve ția), statelor federate (în SUA), comunit ăților sau
regiunilor (în Belgia).
În planul organiz ării administrativ-teritoriale, statele, fie ele unitare sau
federale, cuprind palierele locale de guvernare, de dimensiuni sau subordon ări diferite,
precum regiunile, depart amentele, municipalit ățile etc., fiec ăreia dintre acestea
corespunzându-i un buget a șa-numit „local”. Fixarea acestor componente ale
sistemului bugetar, în sensul structur ării sistemului, nu ridic ă în zilele noastre
probleme de acceptare sau respingere a ideii c ă fiecare colectivitate subna țională poate
să întocmeasc ă și să execute bugetul propriu, în limite le autonomiei recunoscute legal
și descentraliz ării, dar se poate constata în ultimii ani o tendin ță (cel puțin la nivel
european) de reconsiderare a dimensiunii și numărului colectivit ăților subna ționale,
pornită din rațiuni de eficientizare a mobiliz ării și utilizării resurselor financiare
publice prin concentrarea lor.
Structurarea sistemelor bugetare publice având ca piloni de baz ă bugetul
central (federal sau federat) și bugetele locale, pe temeiul structurii de stat, se leag ă
organic cu diferen țierea nevoilor publice ca „na ționale” sau „locale”, primele
reflectate în bugetul de stat (central), iar secundele, în bugetele locale.
Bugetul de stat se constituie, prin con ținutul său specific, ca o component ă de
prim rang a sistemului bugetar public, având o pozi ție privilegiat ă între celelalte
instrumente func ționale ale gestiunii financiare publice. Pozi ția sa deosebit ă decurge,
pe de o parte, din faptul c ă în bugetul statului (bugetele centrale) sunt înscrise și
finanțate cele mai importante ac țiuni, considerate ca fiind de interes social na țional,

170 Sisteme bugetare de tip federal reg ăsim în Uniunea European ă în Austria, Belgia și
Germania, iar în afara acesteia în Elve ția, Statele Unite ale Americii, Mexic, Canada, Australia,
Brazilia, India etc.

Capitolul 1
 71
71care produc efecte benefice asupra întregii colectivit ăți, în mod nediferen țiat și
indiferent de aportul diferitelor colectivit ăți la formarea resurselor sale (de exemplu,
apărarea națională, relațiile diplomatice, programele de promovare a imaginii statului,
cercetarea-dezvoltarea etc.).
Pe de alt ă parte, importan ța deosebit ă a bugetului central fa ță de celelalte
componente ale sistemului bugetar public se poate constata prin faptul c ă, în condi ții
considerate normale, la acest buget sunt mob ilizate veniturile bugetare care au ca surs ă
de jurisdic ție întreg teritoriul statal, fiind mai consistente, dar multe dintre ele în
același timp fiind și mai sensibile la conjunctura economic ă (impozitul pe profitul
agenților economici, taxa pe valoarea ad ăugată, accizele etc.). Aceste venituri provin,
în fapt, din prelev ări fiscale care îndeplinesc în mod esen țial, pe lâng ă funcția lor
financiară tradițională (de asigurare a resurselor bugetare ale statului), și o funcție de
reglare/stabilizare care nu se realizeaz ă întotdeauna cu aceea și intensitate și în cazul
prelevărilor atribuite altor bugete publice (de exemplu, impozitelor pe proprietate
mobilizate la bugetele locale). Altfel spus, prelev ările fiscale atribuite bugetelor
centrale reprezint ă în mod tradi țional pârghiile cele mai importante de politic ă
financiară (fiscal-bugetar ă) a statului, având capacitatea de a mijloci influen țarea
(inhibarea sau stimularea) unor procese economice și sociale în sensul considerat
dezirabil la un moment dat de autorit ățile publice.
Efectul global al posibilit ății utilizării acestor prelev ări în sensul ar ătat
determină calificarea bugetului statului ca un instrument activ de influen țare a vieții
economice și sociale, el fiind considerat în dife rite conjuncturi, fie „agentul patogen”,
fie „medicamentul” care determin ă sănătatea finan țelor publice ale unui stat și ritmul
sau gradul de dezvoltare economic ă și socială a acestuia. Ne raliem din aceste
considerente viziunii potrivit c ăreia bugetul de stat nu trebuie perceput doar ca un
instrument de reflectare (tablou evaluativ) al veniturilor și cheltuielilor statului, ci ca
„o categorie economic ă prin care se exprim ă procese, tehnici și relații de mobilizare a
unei părți din PIB la dispozi ția statului și de repartizare a resurselor respective pe
destinații corespunz ătoare nevoilor sale”171, justificând integrarea sa în modele de
creștere economic ă sau ca un „instrument de politic ă a statului în domeniul
fiscalității”172.
La rândul lor, bugetele locale sunt caracterizate în teoria finan țelor publice173
prin asimilare cu accep țiile acordate bugetului de stat, re levând în primul rând ipostaza
acestuia de act în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivit ăților locale, pe o
perioadă de un an. O asemenea definire a bugetului local poate limita aprecierea
bugetului local la un simplu document, cu car acter orientativ, întocmit cu scopul de a
avea o imagine global ă asupra veniturilor și cheltuielilor locale. Din acest motiv,
sesizăm faptul c ă, strâns legat de aceast ă accepție și în mod similar cu bugetul de stat,
bugetul local trebuie pozi ționat și din perspectiva juridic ă a împuternicirii sale,
reprezentând în acest sens un act juridic ce îmbrac ă forma unui act administrativ

171 Ghe. Filip, op. cit. , p. 282.
172 Tatiana Mo șteanu, op. cit. , p. 8.
173 I. Văcărel (coord.), op. cit. , pp. 576 -577.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
72
72normativ adoptat de autorit ățile deliberative locale, la propunerea autorit ății executive
locale, prin care sunt autorizate și executate veniturile și cheltuielile colectivit ății
locale pe o perioad ă de un an.
Perspectiva juridic ă asupra bugetului local este strâns legat ă de justificarea sa
în sistemul bugetar public, fundamentele instituirii și practica referitoare la aceast ă
component ă bugetară având unele particularit ăți. Din aceast ă perspectiv ă, bugetele
locale sunt asociate, de regul ă, cu conceptul de autonomie local ă, care presupune c ă
autoritățile locale gestioneaz ă pe baza propriei r ăspunderi și în numele colectivit ății
locale o parte important ă a treburilor publice. Recunoa șterea unor competen țe distincte
ale autorit ăților locale în raport cu autorit ățile publice centrale se bazeaz ă, la rândul
său, pe diferen țierea unor categorii specifice de interese sociale (publice), dintre care
unele pot fi considerate na ționale (fiind resim țite în acela și mod de to ți membrii
colectivității naționale și satisfăcute nediferen țiat, cum este cazul ap ărării naționale sau
cel al justi ției), iar altele pot fi considerate locale, perceperea și modul concret de
satisfacere a lor fiind diferite de la o colectivitate local ă la alta.
Eterogenitatea colectivit ăților locale și a nevoilor specifice ale membrilor
acestora este pus ă mai departe în rela ție cu gradul de cunoa ștere a preferin țelor (în
materia serviciilor publice) de c ătre autorit ățile centrale în raport cu cele locale. Este
firesc, din acest punct de vedere, ca ne voile (interesele) membrilor colectivit ății
subnaționale și preferin ța acestora fa ță de modul lor de satisfacere s ă fie mai bine
cunoscute la nivel local. Ca urmare, remarc ăm că, pe fond, diferen țierea intereselor
publice în interese na ționale și locale, atribuirea în coresponden ță a unor competen țe
diferențiate pentru autorit ăți centrale și locale și delimitarea (individualizarea) pe
această bază a bugetelor centrale și a celor locale se bazeaz ă pe rațiuni de eficientizare
a relațiilor financiare publice.
Trebuie remarcat îns ă că simplul fapt al instituirii bugetelor locale drept
componente complementare bugetului central în cadrul sistemului bugetar public nu reprezintă, în sine, decât o premis ă a eficientiz ării relațiilor financiare publice, putând
duce, în cazul unor delimit ări confuze sau al conceperii și promov ării neadecvate a
interrela
țiilor dintre aceste componente, la un rezultat contrar.
În același sens, o alt ă premisă important ă care sus ține eficientizarea este c ă
autoritățile locale î și pot cunoa ște mai bine (decât le-ar putea cunoa ște autorit ățile
centrale) atât poten țialul financiar (fiscal), cât și nevoile privind cheltuielile de acoperit.
În fine, o alt ă premisă important ă a eficientiz ării relațiilor financiare publice
este constituit ă de faptul c ă organizarea distinct ă a sistemului de rela ții financiare
publice locale (în condi ții de autonomie, reflectat ă și susținută prin bugetele locale), ar
permite degrevarea finan țelor centrale de anumite cheltuieli, ar reduce num ărul și
amploarea fluxurilor dintre cele dou ă componente majore ale sistemului financiar
public (finan țele centrale și cele locale) și ar constitui o baz ă pentru un control mai
eficient asupra constituirii și utilizării fondurilor financiare publice174.
Admițând ideea c ă furnizarea serviciilor de utilitate public ă locală este mai
eficientă dacă se săvârșește direct de autorit ățile locale, se ridic ă problema diferen țierii

174 I. Văcărel (coord.), op. cit. , p. 573.

Capitolul 1
 73
73sferei acestor utilit ăți, semnificând pe fond întinderea autonomiei (administrative și
financiare) locale. În aceast ă materie nu poate exista o regul ă, un model general
(universal) de recunoa ștere și susținere a autonomiei local e, fiecare stat cunoscând
practici diferite, bazate pe elemente de tradi ție, conjunctur ă, legislație, ideologie,
politică etc. Cu caracter comun îns ă, nevoi precum ap ărarea, justi ția, siguran ța
națională, relațiile externe, macrostabilizarea economic ă sau bunăstarea social ă sunt
considerate ca nevoi strategice și gestionate de autorit ățile centrale, fiind reflectate și
finanțate prin bugetele centrale. De cealalt ă parte, nevoi precum cele privind ordinea
publică locală, drumurile, iluminatul public, transportul local, salubritatea, școlile etc.
sunt adeseori transferate în competen ța autorităților locale, fiind cuprinse și finanțate
prin bugetele locale. În ambele ipostaze, este posibil s ă regăsim cu propor ții diferite și
gestiunea partajat ă între cele dou ă niveluri administrative a acestor activit ăți.
Bugetele locale trebuie privite totodat ă și ca planuri financiare locale, aceast ă
accepție eviden țiind calitatea lor de instrumente ale gestiunii economico-financiare
locale și de promovare a politicilor locale de dezvoltare.
Așa cum am afirmat anterior, structura de stat nu este îns ă singurul element
pe care se fundamenteaz ă structurarea sistemelor buge tare publice. În acest sens,
conceperea distinctiv ă a unor tipuri de rela ții financiare publice, din diferite ra țiuni,
are ca efect instituirea altor component e bugetare, generic intitulate bugete ale
fondurilor speciale, între care o pozi ție mai special ă revine bugetului de asigur ări
sociale de stat. Aceast ă component ă bugetară, larg întâlnit ă în regimurile democratice,
își găsește rațiunea și aplicabilitatea practic ă în primul rând prin importan ța și
amploarea domeniului la care se refer ă prin destina țiile de cheltuieli și veniturile
mobilizate.
Se impune s ă remarcăm de la bun început pozi ția și natura special ă a bugetului
asigurărilor de stat fa ță de celelalte fonduri speciale, chiar dac ă legislația în vigoare în
țara noastr ă îl determin ă ca fond special, f ără alte preciz ări.
Fenomenul asigur ărilor sociale, privit global, a cunoscut în timp o evolu ție
ascendent ă, sfera rela țiilor reflectate fiind într-o continu ă dezvoltare, în raport direct
cu evoluțiile concrete înregistrate în societ ățile moderne. Pe un asemenea fundal,
bugetul asigur ărilor sociale de stat s-a deta șat de bugetul de stat și s-a pozi ționat ca o
component ă individualizat ă, stabilă și consistent ă a sistemului bugetar public, ceea ce
a justificat și considerarea sa distinct ă, alături de bugetul de stat și de bugetele locale,
ca o component ă a bugetului public na țional.
În cazul României, în timpul regimului comunist, pân ă în anul 1990,
asigurările sociale se reg ăseau ca o pozi ție distinct ă (un capitol) în bugetul de stat.
Detașarea acestor rela ții și cuprinderea lor distinct ă într-un buget al asigur ărilor sociale
de stat, cel mai probabil f ără șanse de întoarcere, s-a justificat prin amploarea nevoii
de asigurări sociale și prin tendin țele înregistrate de structura popula ției (cu deosebire
îmbătrânirea acesteia, pentru care se prevede o agravare a st ării până în anul 2050).
Caracterul deosebit al rela țiilor de asigur ări sociale fa ță de alte categorii de
relații asimilate lor uneori (cum sunt cele din sfera larg ă a securit ății sociale) rezult ă
din faptul c ă la baza lor este a șezat principiul contributivit ății. În virtutea acestui
principiu, drepturile de asigur ări sociale se cuvin beneficiarilor pe temeiul

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
74
74contribuțiilor suportate, cerin ță care nu este specific ă și altor fonduri speciale,
individualizând, ca urmare, asigur ările sociale.
În concluzie, caracteristicile deosebite ale asigur ărilor sociale, amploarea
fenomenelor vizate, dar și durata de timp pentru care el e se vor manifesta, impun recon-
siderarea și diferențierea acestui fond bugetar public fa ță de celelalte fonduri speciale.
Privit prin prisma con ținutului s ău economic, bugetul asigur ărilor sociale de
stat reprezint ă o expresie a proceselor, tehnicilor și relațiilor de constituire și
alocare/utilizare a resurselor financiare pub lice destinate ocrotirii sociale a indivizilor
aflați în anumite situa ții (pensionari sau asigura ți aflați în alte ipostaze),
particularizarea sa realizându-se prin lipsa depersonaliz ării veniturilor mobilizate, care
sunt afectate unor destina ții precis stabilite.
Privit prin prisma con ținutului juridic, bugetul asigur ărilor sociale de stat
reprezintă un act (document) de reflectare a veniturilor și cheltuielilor afectate
asigurărilor sociale, document împuternicit prin aprobarea sa de c ătre parlament (ca
lege bugetar ă), care autorizeaz ă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor
specifice, concretizând astfel rela țiile sociale corespondente activit ății de asigur ări
sociale de stat. Totodat ă, bugetul asigur ărilor sociale de stat trebuie privit ca un plan
financiar, constituind principa lul instrument de conducere și planificare a activit ății
financiare în domeniul asigur ărilor sociale de stat.
Structurarea distinct ă a relațiilor financiare publice specifice asigur ărilor
sociale de stat în cadrul sferei finan țelor publice centrale și reflectarea separat ă a
acestora prin bugetul asigur ărilor sociale de stat se constituie ca o premis ă pentru o
mai bună gestionare și satisfacere a nevoii globale de asigur ări sociale, acest buget
fiind elaborat și executat de sine st ătător, iar eventualele exced ente putând fi reportate
în anii urm ători.
În practic ă însă, se poate constata uneori c ă susținerea financiar ă publică, prin
diverse forme de asigurare sau asisten ță socială a celor afla ți în anumite situa ții,
defavorabile ob ținerii de venituri sau asigur ării unui anumit nivel de trai, produce
aceleași efecte cu subven ționarea activit ăților economice, în sensul c ă sectorul
„subvenționat” se dezvolt ă. În cazul activit ăților de asisten ță socială, ceea ce este
încurajat nu este integral favorabil progresului economic și social, în sensul c ă există
posibilitatea ca în unele cazuri indivizii asista ți social să aleagă protecția statului, pe
care o găsesc mai sigur ă și mai stabil ă, în locul muncii. Dac ă, în cazul bugetului de
asigurări sociale (mai direct, al bugetului de pensii), fenomenul nu este de o amploare
deosebită, la baza rela țiilor financiar-bugetare implicate fiind a șezat principiul
contributivit ății, în cazul bugetelor fondurilor dedicate asisten ței sociale, efectele
negative sunt adeseori evidente în unele state. În aceste condi ții, se relev ă
obligativitatea ca dimensionarea acestor bugete s ă se realizeze de pe baze ra ționale,
corelând veniturile și cheltuielile reflectate de ele și concepând rela țiile financiare
publice implicate astfel încât s ă se determine asumarea responsabilit ății individuale în
viața socială.
În alte condi ții, este posibil ca bugetele „sociale” s ă acumuleze deficite de
resurse care, prin logica func ționării sistemelor bugetare publice, vor repercuta asupra
deficitului altor componente bugetare (de regul ă, bugetul de stat), antrenând
disfuncționalități ale întregului sistem bugetar public. Asemenea efecte negative sunt

Capitolul 1
 75
75favorizate în unele cazuri și de lipsa unei distinc ții (chiar conceptuale) și a unei
separări clare a rela țiilor de asigur ări sociale de cele specifice asisten ței sociale. În
cazuri ca cele anterior enun țate, avantajele teoretice ale separ ării relațiilor financiare
publice aferente bugetului asigur ărilor sociale ( și, în general, ale fondurilor speciale)
se transform ă în dezavantaj, iar aprecierea real ă a efortului financiar determinat de
activitățile de protec ție socială și a efectelor acestuia este îngreunat ă.
În calitate de componente ale sistemului bugetar pub lic, fondurile speciale î și
găsesc raționalitatea prezen ței în sistem în m ăsura în care ele sunt dedicate gestion ării
unor nevoi deosebite (stringente) și, de regul ă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la
rezolvarea acestora fiind condi ționat de delimitarea și dimensionarea clar ă a surselor de
venit, a cheltuielilor de efectuat, a perioadei pentru care vor func ționa, a autorit ăților
competente în gestionarea lor și a responsabilit ății acestora etc., evitându-se atât
generalizarea, cât și funcționarea lor în paralel cu com ponente bugetare care au destina ții
similare (apropiate). Di n acest punct de vedere, decizia de instituire și utilizare a unui
fond special tre buie fundamentat ă obligatoriu și pe aprecierea avantajelor comparative
pe care le-ar aduce prezen ța sa în sistem, fa ță de situația vehicul ării resurselor respective
prin alte componente buge tare, deja existente.
Problema structur ării sistemului bugetar public este de v ădită importan ță din
perspectiva eficien ței mobiliz ării, utilizării și controlului asupra resurselor financiare
publice, obiectivul principal în acest context fiind acela de a fixa o structur ă cât mai
rațională a acestui sistem, existând variante de abordare, aflate sub influen ța unor
factori diferi ți.
În principiu, se poate opta pentru un sistem mai simplu fa ță de unul mai
complex, pentru o greutate specific ă mai mare a unor anumite componente în raport cu
altele în sistem, pentru un sistem mai flexibil fa ță de unul mai rigid, fiecare dintre
aceste variante producând efecte practice diferite.
Opțiunea către un sistem mai simplu fa ță de unul mai complex se afl ă în
strânsă legătură cu sfera activit ăților publice (sarcinile asumate de stat), cu modul de
concepere a structurilor organizatorice implic ate în satisfacerea nevoilor sociale, cu
raportul dintre tendin țele de centralizare și descentralizare și cu conjunctura
economic ă și socială.
Într-un stat care se prezint ă sub forma unui sistem administrativ simplificat, cu
un aparat administrativ suplu, sistemul bugetar poate avea, la rândul s ău, o structurare
simplificat ă, utilă, în principiu, eviden țierii și controlului asupra efortului financiar
public și direcționării acestuia. Un exemplu elocvent în acest sens este statul de tip
jandarm, caracteristic doctrinei liberale clasice, care este oprit s ă asume mai mult
decât func țiile așa-zise „regaliene”, context în care structura sistemului bugetar se
reduce la minimul posibil, componenta central ă reprezentativ ă fiind așa-numitul
„buget general”, al ăturat bugetelor locale.
Influența factorului conjunctural asupra structur ării sistemului bugetar public
se observ ă atunci când, chiar în condi țiile „stricte” ale canoanelor liberale privind
bugetul și funcțiile sale, se recomand ă ca pentru situa ții excepționale (r ăzboi,
calamități, crize etc.) s ă fie întocmite „bugete extraordinare” (ca o nou ă component ă
de sistem), de și prezența acesteia în sistemul bugetar încalc ă evident preceptele
liberale privind bugetul public (principiul universalit ății, al unit ății, neafect ării sau al

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
76
76echilibrului bugetar). Situa ția este întâlnit ă și astăzi, dar bugetele extraordinare
îmbracă forma fondurilor speciale, care separ ă anumite venituri ale bugetului general,
reținându-le pentru efectuarea unor cheltuieli prestabilite ca destina ție.
În același sens, asumarea de c ătre nivelul central în regimurile dictatoriale a
majorității sarcinilor publice, subordonarea c ătre organele centrale a tuturor organelor
de stat și excluderea autonomiei locale au ca efect o structur ă mai simplificat ă a
sistemului bugetar, în care greutatea specific ă covârșitoare este cea a bugetului de stat.
Acesta înglobeaz ă chiar și alte componente ale sistemului bugetar tradi țional
recunoscute, precum bugetul asigur ărilor sociale de stat, care în România a devenit în
timpul regimului comunist doar un capitol în bugetul de stat, rec ăpătându-și
„identitatea” în anul 1991.
Existența bugetelor locale în regimurile po litice dictatoriale este rezultatul
necesității obiective a gestion ării nevoilor publice asumate, nefiind posibil ă practic
tratarea acestora numai de la centru, în contextul centraliz ării excesive a puterii, aceste
bugete nefiind întocmite și executate în condi ții autonome.
Față de necesitatea unei structur ări raționale a sistemelor bugetare publice, o
situație interesant ă din perspectiva organiz ării aparatului administrativ se întâlne ște în
cazul regimurilor democratice, prin situa ția nivelului central de guvernare.
În coresponden ță directă cu asumarea și gestionarea sarcinilor publice, în acest
caz se poate opta, principial, fie pentru concentrarea gestion ării sarcinilor publice la
nivelul guvernului, fie pentru o „deconcentrare” a acestora prin stabilirea gestion ării
lor ca sarcin ă a altor autorit ăți de nivel central. La limita minim ă, concentrarea
gestionării sarcinilor publice la nivel de guvern va determina cuprinderea în bugetul
central (de stat) a veniturilor și cheltuielilor corespondente, iar guvernul, prin
autoritatea central ă de resort (Ministerul Finan țelor, Finan țelor Publice, Economiei și
Finanțelor etc.), va gestiona mobilizarea și utilizarea resurselor financiare
corespondente.
Gradual, se poate opta îns ă pentru o deconcentrare a gestion ării acestor
sarcini, mai întâi la nivel de ministere reg ăsite în guvern (mai multe sau mai pu ține ca
număr), ceea ce va impune instituirea unor noi componente bugetare publice,
corespondente, prin care s ă se reflecte mobilizarea și administrarea resurselor
financiare publice. De și această practică se află în contradic ție cu cerin țele unității
bugetare, ea este larg întâlnit ă în zilele noastre.
Mergând un pas înainte, op țiunea posibil ă este pentru crearea, fie în
subordinea direct ă a guvernului, fie a ministerelor, a unui alt „set” (rând) de entit ăți
publice centrale, cu caracter de autoritate public ă sau de institu ție publică, după caz. În
practica administrativ ă actuală sunt, din acest punct de vedere, mai des întâlnite
agențiile, subordonate sau nu în mod direct executivului.
Fenomenul multiplic ării agențiilor, care poate fi simplu constatat în zilele
noastre, este înso țit în plan bugetar de crearea unor noi componente bugetare publice
în care se disipeaz ă relațiile financiare corespondente mobiliz ării și alocării resurselor
financiare publice. Rezultatul este un sistem bugetar public cu o complexitate sporit ă,
care statueaz ă practic înc ălcări ale principiilor bugetare sau, în cel mai bun caz,
creează probleme de îndeplinire a cerin țelor acestora.

Capitolul 1
 77
77Sub aspectul greut ății specifice acordate componentelor sistemului bugetar
public, trebuie s ă punem în discu ție mai întâi raportul existent între greutatea generat ă
pe sistemul bugetar public în ansamblu fa ță de sistemul privat. Astfel, se poate opta
principial pentru asumarea de c ătre stat a unora dintre nevoile publice integral, ceea ce
va înclina raportul c ătre bugetele publice sau se poate orienta ori reorienta asumarea
sarcinilor corespondente de c ătre agenții privați.
Remarcăm că asumarea cu prea mult ă larghețe de autorit ățile publice a unor
sarcini precum protec ția socială poate avea ca efect la un moment dat imposibilitatea
gestionării lor adecvate, ceea ce va obliga la schimbarea, m ăcar parțială, a accentului
către zona privat ă (exemplul sistemului public de pensii în România). Un asemenea
exemplu reliefeaz ă o cerință de fond a structur ării raționale a sistemelor bugetare
publice (v ăzute prin prisma subsistemelor de cheltuieli și de venituri reflectate), care
ar obliga deciden ții publici ca înaintea asum ării oricărei sarcini publice s ă stabileasc ă
mai întâi dac ă nu cumva sarcina sau activitatea respectiv ă ar putea fi mai bine
îndeplinit ă de agenții privați, răspunzând astfel criteriilor de combinare ra țională a
ofertei de utilit ăți publice cu cele private.
Considerând numai sistemul bu getar public, problema greut ății specifice a
componentelor bugetare se afl ă sub influen ța unor factori diferi ți. Constat ăm astfel c ă,
deși bugetele centrale și cele locale se prezint ă drept componente „universale” ale
sistemelor bugetare publice, greutatea lor specific ă diferă de la un stat la altul și de la o
perioadă la alta, în primul rând sub impactul op țiunilor concrete pentru regionalizare,
descentralizare sau subsidiaritate.
Influența aplicării acestor principii este vizibil ă pe exemplul unor state precum
Franța, unde descentralizarea „corecteaz ă” permanent tradi ția centralismului francez,
competen țele și acțiunile reflectate în diferitele componente ale bugetelor publice fiind
în mare partajate, sau în Germania, unde autonomia local ă este oarecum original ă
(există competen țe proprii și facultative ale autorit ăților locale).
În mod deosebit, subsidiaritatea acord ă posibilitatea autoadministr ării foarte
largi la nivel local și susține o greutate specific ă mai mare a bugetelor publice locale,
ca instrumente de sus ținere a autonomiei locale.
Față de celelalte posibile componente ale sistemului bugetar (bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, ale institu țiilor publice etc.),
opțiunea pentru a acorda greutate specific ă mai mare uneia sau alteia este și ea diferit ă
de la un stat la altul și de la o perioad ă la alta, sub impactul unor factori de natur ă
economic ă, socială, demografic ă, internațională etc.
Sintetizând ideile exprimate pân ă aici, concluzion ăm că un model de
structurare a sistemelor bugetare publice universal aplicabil nu poate fi pus în discu ție
și nici nu este necesar, întrucât sistemul bugetar trebuie s ă răspundă, prin
componentele pe care le cuprinde și interrela țiile dintre acestea, unor cerin țe sociale
aflate în dinamic ă, iar aceasta se traduce în necesitatea p ăstrării unei anumite
flexibilități a sistemului bugetar public.

Sisteme bugetare publice. Teorie și practică
78
78Prin reglementarea de dup ă anul 1990175, sistemul bugetar al țării noastre a
fost organizat într-o concep ție nouă și s-a introdus no țiunea de buget public na țional,
care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigur ărilor sociale de stat și bugetele locale ale
comunelor, ale ora șelor și ale jude țelor. Deși legislația finanțelor publice a p ăstrat un
timp aceast ă noțiune (Legea nr. 10/1991 și Legea nr. 72/1996), din anul 2002 se face
referire la „bugetul general consolidat”, respectiv la „sistemul unitar de bugete”.
Precizăm că atât bugetul public na țional (BPN), cât și bugetul general consolidat
(BGC) sau bugetul general centralizat al unit ăților administrativ-teritoriale (BGC-
UAT) nu reprezint ă componente propriu-zise ale sistemului bugetar opera țional,
asimilabile bugetelor diferitelor entit ăți publice. Ele trebuie în țelese ca documente de
sinteză, cu caracter informativ, a c ăror menire esen țială nu se rezum ă la aspectele de
raportare, ci vizeaz ă fundamentarea op țiunilor de politic ă a veniturilor și cheltuielilor
bugetare în procesul decizional public.
Potrivit legisla ției în vigoare, structura sistemului bugetar în România este cea
redată în figura 1.3.1.

Sursa: Prelucrare dup ă Tatiana Mo șteanu (coord.), Buget și trezorerie public ă, Editura Universitar ă,
București, 2008, p. 41 și reglement ările în materie aflate în vigoare.
Figura 1.3.1. Sistemul bugetar actual al României

175 Legea finan țelor publice nr. 10/1991 privind finan țele publice, publicat ă în Monitorul
Oficial nr. 23/30 ianuarie 1991. 1) Bugetul de stat B
U
G
E
T

G
E
N
E
R A
L

C
O
N
S
O
L
I
D A
T
Buget
public național 2) Bugetele locale
3) Bugetul asigur ărilor sociale de stat
4) Bugetele fondurilor speciale
5) Bugetul Trezoreriei statului
6) Bugetele institu țiilor publice
autonome
7) Bugetele institu țiilor publice
finanțate din 1), 3) sau 4)
8) Bugetele institu țiilor publice
finanțate integral din venituri proprii
(9) Bugetul fondurilor provenite din
credite externe
(10) Bugetul fondurilor externe
nerambursabile 1) Bugetele jude țene
2) Bugetul CGM Bucure ști
3) Bugetele sectoarelor
municipiului Bucure ști
4) Bugetele municipiilor
5) Bugetele ora șelor
6) Bugetele comunelor B
U G E T G E N
E
R A L C E N
T
R A L I Z A
T

Capitolul 1
 79
79Menționăm că în construc ția reprezent ării grafice a sistemului bugetar public
al României, am luat în considerare legisla ția în vigoare la nivelul anului 2010,
precizările corespondente fiind cuprinse în Constitu ția României, Legea finan țelor
publice și Legea responsabilit ății fiscal-bugetare. Este de remarcat, în acest context, c ă
cea din urm ă reglementare adaug ă la formularea din Legea finan țelor publice, și
„bugetele altor entit ăți finanțate în propor ție de peste 50% din fonduri publice, stabilite
potrivit normelor europene”, asigurând astfe l premisele ca bugetul general consolidat
să poată respecta cerin ța legal stabilit ă: „veniturile și cheltuielile sistemului bugetar,
cumulate la nivel na țional, […], dup ă consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre
bugete, vor eviden ția dimensiunile efortului financia r public pe anul respectiv, starea
de echilibru sau dezechilibru, dup ă caz.”176. Urmărind asigurarea premiselor ca
bugetul general consolidat s ă constituie o imagine fidel ă a efortului financiar public și
a direcțiilor în care acesta este îndreptat, asemenea preciz ări au mai fost f ăcute în
legislația româneasc ă, în contextul unor în țelegeri cu organiza ții interna ționale. Ca
exemplu, Memorandumul tehnic de în țelegere încheiat între țara noastr ă și Fondul
Monetar Interna țional în anul 2004177 prevedea expres c ă bugetul general consolidat
include și bugetul AVAS178, bugetul Regiei Autonome „Administra ția Națională a
Drumurilor”, alte fonduri extrabugetare. Inte grarea în bugetul general consolidat a
bugetelor tuturor autorit ăților sau institu țiilor publice care gestioneaz ă fondurile
mobilizate la dispozi ția statului constituie o premis ă fundamental ă pentru ca acest
buget să-și îndeplineasc ă menirea pentru care a fost înfiin țat.

176 Art. 3, alin. 1, din Legea finan țelor publice nr. 500/2002, privind finan țele publice, publicat ă
în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002.
177 Adoptat ca anex ă la Legea nr. 468/2004 privind ratificarea Aranjamentului stand-by dintre
România și Fondul Monetar Interna țional, publicat ă în Monitorul Oficial nr. 1086/23
noiembrie 2004.
178 Agenția pentru Valorificarea Activelor St atului, care a fost rezultatul integr ării Autorit ății de
Privatizare și Administrarea Participa țiilor Statului cu Agen ția de Valorificare a Activelor
Bancare în anul 2004. Înaintea acestei integr ări, bugetul APAPS era cuprins în bugetul general
consolidat, pe când bugetul AVAB nu.