CUPRINS………………………………………………………………………………………………….. 3 CAPITOLUL I – Noțiuni… [606959]
DREPT ADMINISTRATIV
CUPRINS
…………………………………………………………………………………………………………………. 3
CUPRINS………………………………………………………………………………………………….. 3
CAPITOLUL I – Noțiuni generale despre administrație și drept administrativ
………………………………………………………………………………………………………………… 10
Secțiunea 1. Statul și administrația publică ……………………………………………….. 10
1. Preliminarii ……………………………………………………………………………………………………… 10
2. Puterile statului …………………………………………………………………………………………………. 11
3. Conceptul de administrație publică ……………………………………………………………………… 15
4. Fenomenul administrativ ……………………………………………………………………………………. 16
Secțiunea 2. Definiția și scopul administrației publice ………………………………… 18
2. Scopul administrației ………………………………………………………………………………………… 19
3. Mijloacele activităților administrative ………………………………………………………………….. 20
Secțiunea 3. Cercetarea științifică a administrației publice …………………………. 22
2. Știința administrației și dreptul administrativ ………………………………………………………… 23
3. Doctrina administrativă străină …………………………………………………………………………… 24
4. Doctrina administrativă în România …………………………………………………………………….. 26
5. Institutul de Științe Administrative al României și Revista de drept public ……………….26
CAPITOLUL II – Dreptul aplicabil administrației …………………………………….. 28
Secțiunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administrației ……….28
Secțiunea 2. Dreptul administrativ român …………………………………………………. 32
1. Evoluția reglementărilor juridice aplicabile administrației publice române ……………….32
2. Obiectul și definiția dreptului administrativ. ………………………………………………………… 33
3. Definiția dreptului administrativ …………………………………………………………………………. 36
4. Trăsăturile dreptului administrativ român …………………………………………………………….. 37
5. Evoluția dreptului administrativ român ………………………………………………………………… 38
Secțiunea 3. Izvoarele și normele de drept administrativ …………………………….. 39
2. Normele de drept administrativ …………………………………………………………………………… 44
3. Clasificarea normelor de drept administrativ ………………………………………………………… 46
Secțiunea 4. Raporturile de drept administrativ …………………………………………. 48
1. Noțiune de raport de drept administrativ ………………………………………………………………. 49
2. Trăsăturile raporturilor de drept administrativ ………………………………………………………. 50
3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ ……………………………………………………… 50
CAPITOLUL III – Subiectele raporturilor de drept administrativ ………………53
Secțiunea 1. Noțiuni generale despre persoana juridică de drept public ………..53
1. Preliminarii………………………………………………………………………………………………………. 53
2. Persoana juridică ………………………………………………………………………………………………. 53
3. Trăsăturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public ……………………………. 55
4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public …………………………………………………… 56
5. Unitățile administrativ-teritoriale – persoane juridice ……………………………………………. 57
CAPITOLUL IV – Activitatea autorităților administrației publice ……………..62
Secțiunea 1. Specificul activității autorităților administrației publice ……………62
1. Preliminarii………………………………………………………………………………………………………. 62
2. Sfera și caracterul actelor adoptate sau emise de autoritățile administrației publice ……64
b) Actele cu caracter exclusiv politic. ……………………………………………………………………… 65
Secțiunea 2. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative ………..66
1. Actul administrativ de autoritate …………………………………………………………………………. 66
3. Clasificarea actelor administrative ………………………………………………………………………. 70
Secțiunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate ……………..71
1. Considerații generale asupra regimului juridic al actelor administrative ……………………71
Secțiunea 4. Forma și procedura emiterii actului administrativ de autoritate. ..75
Secțiunea 5. Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative de
autoritate………………………………………………………………………………………………. 84
1. Forța juridică a actelor administrative. ………………………………………………………………… 84
2. Forța probantă a actelor administrative. ………………………………………………………………. 84
3. Executarea din oficiu a actelor administrative. …………………………………………………….. 85
4. Începutul efectelor actului administrativ de autoritate ……………………………………………. 85
Secțiunea 6. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
…………………………………………………………………………………………………………….. 87
1. Anularea și inexistența actelor administrative ……………………………………………………….. 87
2. Organele competente să constate nulitatea sau inexistența actelor administrative și
procedura constatării ……………………………………………………………………………………………… 89
3. Efectele nulității actului administrativ ………………………………………………………………….. 90
4. Revocarea actelor administrative …………………………………………………………………………. 91
5. Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative …………………………………. 93
6. Suspendarea actelor administrative ……………………………………………………………………… 95
7. Rectificarea actelor administrative ………………………………………………………………………. 97
8. Reconstituirea actelor administrative ………………………………………………………………….. 97
9. Condiții procedurale prealabile încheierii contractului de concesiune ……………………….98
a. Inițierea procedurii de concesionare ………………………………………………………………. 98
b. Organizarea licitației publice deschise fără preselecție …………………………………… 100
c. Organizarea licitației deschise cu preselecție …………………………………………………. 102
d. Desfășurarea licitației …………………………………………………………………………………. 103
e. Desfășurarea procedurii negocierii directe ……………………………………………………. 104
f. Procedura de contestare a licitației deschise …………………………………………………… 105
10. Încheierea propriu-zisă a contractului de concesiune ………………………………………….. 106
11. Efectele contractului de concesiune …………………………………………………………………. 108
12. Încetarea contractului de concesiune ………………………………………………………………… 110
13. Contractul de achiziții publice …………………………………………………………………………. 113
a. Noțiunea, clasificarea și trăsăturile contractului de achiziție publică ………………..113
b. Părțile contractului de achiziție publică ………………………………………………………… 114
c. Obiectul contractului de achiziție publică ………………………………………………………. 117
d. Procedura atribuirii contractului de achiziție publică …………………………………….. 119
e. Încheierea contractul de achiziție publică ……………………………………………………… 134
f. Efectele contractului de achiziții publice ………………………………………………………… 134
g. Modificarea și încetarea contractului de achiziție publică ……………………………….. 143
4
h. Procedura anulării actelor și deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de
achiziție publică………………………………………………………………………………………………. 145
14. Contractul de achiziții publice prin licitație electronică ………………………………………. 151
a. Aspecte generale privind procedura licitației electronice ………………………………… 151
b. Fazele procedurii licitației electronice ………………………………………………………….. 152
c. Încheierea contractului de achiziție publică în procedură electronică ………………..157
d. Publicarea anunțului de atribuire a contractului de achiziție publică ………………..158
e. Anularea licitației electronice ………………………………………………………………………. 158
f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autorității contractante ………….158
CAPITOLUL VI – Formele de activitate ale administrației publice …………..159
Secțiunea 1. Modalități de activitate ale administrației publice. ………………….159
Secțiunea 2. Poliția administrativă. Noțiune și clasificare ………………………… 160
1. Noțiunea de poliție administrativă …………………………………………………………………….. 160
2. Trăsăturile poliției administrative ………………………………………………………………………. 163
3. Deosebirea dintre poliția administrativă și poliția judiciară …………………………………… 164
4. Categorii de poliție administrativă …………………………………………………………………….. 165
5. Procedeele poliției administrative …………………………………………………………………….. 165
6. Autoritățile de poliție administrativă. ………………………………………………………………… 166
7. Cooperarea autorităților de poliție …………………………………………………………………….. 166
8. Limitele puterii de poliție …………………………………………………………………………………. 166
Secțiunea 3. Serviciul public ………………………………………………………………….. 167
1. Noțiunea serviciului public ……………………………………………………………………………….. 167
3. Trăsăturile caracteristice ale serviciului public și criterii de identificare ………………….169
4. Principiile activității serviciilor publice ……………………………………………………………… 169
5. Clasificarea serviciilor publice ………………………………………………………………………….. 171
b. Stabilimentele de utilitate publică ……………………………………………………………………… 172
CAPITOLUL VII – Controlul activității administrației ……………………………. 173
Secțiunea 1. Noțiunea și scopul controlului …………………………………………….. 173
Secțiunea 2. Modalități și forme de control ……………………………………………… 175
Secțiunea 3. Controlul exercitat de autoritățile administrației publice …………179
4. Controlul jurisdicțional asupra administrației ……………………………………………………… 181
CAPITOLUL VIII – Contenciosul administrativ român ………………………….. 182
Secțiunea 1. Recursul administrativ ………………………………………………………… 182
1. Noțiune. Delimitare ………………………………………………………………………………………… 182
5. Categorii de recursuri administrative …………………………………………………………………. 187
Secțiunea 3. Conceptul de contencios administrativ și evoluția acestuia în
România……………………………………………………………………………………………… 188
2. Scurt istoric al contenciosului administrativ român până în anul 1990 …………………….189
3. Categorii de contencios administrativ ………………………………………………………………… 191
4. Principiile contenciosului administrativ român ……………………………………………………. 192
5. Organizarea contenciosului administrativ român după 1990 …………………………………. 193
Secțiunea 4. Condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul
administrativ……………………………………………………………………………………….. 194
Secțiunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe
calea contenciosului administrativ …………………………………………………………. 207
Secțiunea 5. Procedura contenciosului administrativ ……………………………….. 209
5.1. Competența instanțelor de contencios administrativ ………………………………………….. 209
5.2. Procedura în fața instanței de contencios-administrativ ……………………………………… 210
Secțiunea 6. Executarea hotărârilor instanțelor de contencios administrativ .214
5
CAPITOLUL IX – Răspunderea în dreptul administrativ ………………………… 217
Secțiunea 1. Teoria responsabilității ………………………………………………………. 217
1. Aspecte generale ……………………………………………………………………………………………… 217
Secțiunea 2. Condițiile angajării răspunderii administrației ……………………… 219
Secțiunea 3. Repararea prejudiciului ……………………………………………………… 221
2. Modalitatea indemnizației. ………………………………………………………………………………. 221
3. Evaluarea prejudiciului. …………………………………………………………………………………… 221
Secțiunea 4. Răspunderea administrativ – contravențională ……………………… 221
1. Trăsăturile contravenției …………………………………………………………………………………… 222
2. Subiectele răspunderii contravenționale. …………………………………………………………….. 224
CAPITOLUL X – Patrimoniul administrației …………………………………………… 228
Secțiunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale ………………228
Secțiunea 2. Noțiunile de proprietate publică, domeniu public și domeniu privat
…………………………………………………………………………………………………………… 229
1. Particularitățile proprietății publice. …………………………………………………………………… 229
2. Relația proprietate publică – domeniul public. …………………………………………………….. 230
3. Clasificări ale domeniului public. ………………………………………………………………………. 231
4. Moduri de dobândire a proprietății publice …………………………………………………………. 231
5. Trăsăturile caracteristice ale domeniului public. ………………………………………………….. 232
6. Utilizări private ale domeniului public. ………………………………………………………………. 232
CAPITOLUL XI – Principiile organizării administrației ………………………….. 235
Secțiunea 1. Noțiuni generale asupra organizării administrației publice ……..235
1. Preliminarii…………………………………………………………………………………………………….. 235
2. Accepțiuni ale noțiunii de organizare …………………………………………………………………. 236
3. Metodologia cunoașterii administrative ……………………………………………………………… 238
4. Organizarea Administrației Statului …………………………………………………………………… 238
Secțiunea 2. Regimuri administrative ……………………………………………………… 239
1. Preliminarii……………………………………………………………………………………………………. 239
2. Evoluția organizării administrației în România până la Constituția din 1991 ……………240
3. Baza constituțională a organizării administrației și stabilirea regimului administrativ .241
A. Centralizarea…………………………………………………………………………………………….. 242
B. Deconcentrarea – o centralizare îmbunătățită ………………………………………………. 243
C. Descentralizarea ………………………………………………………………………………………… 244
CAPITOLUL XII – Președintele României ……………………………………………… 251
Secțiunea 1. Evoluția instituției Șefului statului ……………………………………….. 251
Secțiunea 2. Atribuțiile Președintelui României ……………………………………….. 253
2. Atribuțiile Președintelui României în calitate de Șef al Executivului ……………………..254
b) ca șef al Executivului. În această calitate Președintele României este comandantul
forțelor armate și Președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării. …………………256
3. Atribuții ale Președintelui României în situații excepționale …………………………………. 256
4. Atribuțiile Președintelui României în domeniul politicii externe ……………………………. 257
Secțiunea 3. Actele Președintelui României ……………………………………………… 257
Secțiunea 4. Răspunderea Președintelui României …………………………………… 259
1. Răspunderea politică ……………………………………………………………………………………….. 259
Secțiunea 5. Administrația prezidențială …………………………………………………. 263
1. Structura funcțională a Administrației prezidențiale …………………………………………….. 264
CAPITOLUL XIII – Guvernul și administrația publică centrală ……………..266
Secțiunea 1. Guvernul României …………………………………………………………….. 266
2. Natura juridică a Guvernului …………………………………………………………………………….. 268
6
Secțiunea 2. Formarea Guvernului …………………………………………………………. 268
3. Condițiile legale pentru a fi membru al Guvernului ……………………………………………… 270
4. Pierderea calității de Prim Ministru ……………………………………………………………………. 271
5. Funcțiile Guvernului ………………………………………………………………………………………… 273
6. Atribuțiile Guvernului ……………………………………………………………………………………… 274
7. Inițiativa legislativă – atribuție majoră a Guvernului ……………………………………………. 276
Secțiunea 3. Atribuțiile Primului-ministru ……………………………………………….. 277
Secțiunea 4. Funcționarea Guvernului ……………………………………………………. 277
1. Proceduri………………………………………………………………………………………………………… 277
2. Guvernul în perioada demiterii sau după alegeri ………………………………………………….. 279
3. Atribuțiile Primului-ministru …………………………………………………………………………….. 279
4. Atribuțiile miniștrilor ……………………………………………………………………………………….. 280
Secțiunea 4. Actele Guvernului ………………………………………………………………. 281
Secțiunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului ………………………………………….. 284
Secțiunea 6. Responsabilitatea ministerială …………………………………………….. 285
1. Preliminarii. …………………………………………………………………………………………………… 285
2. Răspunderea ministerială potrivit actualei Constituții a României …………………………. 286
Secțiunea 7. Administrația ministerială …………………………………………………… 289
1. Aspecte generale ……………………………………………………………………………………………… 289
2. Probleme privind funcționarea ministerelor ………………………………………………………… 293
Secțiunea 8. Administrația publică extraministerială ………………………………… 298
CAPITOLUL XIV – Autoritățile autonome ale administrației publice centrale
de specialitate…………………………………………………………………………………………. 302
Secțiunea 1. Considerații generale …………………………………………………………. 302
Secțiunea 2. Autorități enumerate în Constituție ………………………………………. 303
1. Curtea Constituțională ……………………………………………………………………………………… 303
2. Consiliul Suprem de Apărare a Țării ………………………………………………………………….. 305
3. Curtea de Conturi ……………………………………………………………………………………………. 307
4. Avocatul Poporului ………………………………………………………………………………………….. 309
5. Consiliul legislativ …………………………………………………………………………………………… 316
6. Serviciul Român de Informații ………………………………………………………………………….. 317
6. Consiliul Național al Audiovizualului ………………………………………………………………… 319
7. Consiliul Economic și Social …………………………………………………………………………….. 321
8. Banca Națională a României …………………………………………………………………………….. 323
CAPITOLUL XV – Administrația publică locală ……………………………………… 325
Secțiunea 1. Conceptul de administrație publică locală și principiile de
organizare și funcționare ………………………………………………………………………. 325
2. Principiile administrației publice locale ……………………………………………………………… 326
Secțiunea 2. Administrația publică locală autonomă ………………………………… 330
1. Cadrul legal și modalitățile juridice de realizare a autonomiei locale. ……………………..330
2. Categorii de persoane juridice – unități administrativ-teritoriale – criterii de formare .331
Secțiunea 3. Instituțiile electorale pentru constituirea ………………………………. 333
autorităților publice locale ……………………………………………………………………. 333
1. Preliminarii…………………………………………………………………………………………………….. 333
2. Comisiile electorale de circumscripție electorală …………………………………………………. 334
3. Birourile electorale ale secțiilor de votare …………………………………………………………… 335
4. Comisia Electorală Centrală ……………………………………………………………………………… 335
5. Candidaturile………………………………………………………………………………………………….. 336
8. Desfășurarea alegerilor …………………………………………………………………………………….. 337
7
9. Stabilirea rezultatului alegerilor ………………………………………………………………………… 337
Secțiunea 4. Constituirea consiliilor locale …………………………………………….. 337
Secțiunea 5. Atribuțiile și funcționarea consiliilor locale …………………………. 339
2. Funcționarea consiliilor locale ………………………………………………………………………….. 340
3. Actele consiliului local …………………………………………………………………………………….. 342
5. Consilierii – statutul juridic. ……………………………………………………………………………… 344
6. Suspendarea și încetarea mandatului de consilier ………………………………………………… 345
Secțiunea 6. Primarul și viceprimarul …………………………………………………….. 346
1. Primarul…………………………………………………………………………………………………………. 346
3. Atribuțiile primarului. ………………………………………………………………………………………. 348
Secțiunea 7. Secretarul localității și serviciile funcționale ale consiliului …….351
1. Secretarul localității …………………………………………………………………………………………. 351
2. Serviciile publice funcționale ……………………………………………………………………………. 352
Secțiunea 8. Administrația publică a municipiului București ……………………… 353
Consiliul județean ……………………………………………………………………………………………….. 355
8
CAPITOLUL I – Noțiuni generale despre administrație și drept administrativ
Secțiunea 1. Statul și administrația publică
1. Preliminarii
Orice referire la administrație presupune o analiză, fie ea și sumară a
statului, pentru că administrația este ea însăși o parte a statului. Nu întâmplător s-a
spus că „administrațiunea cuprinde întreaga activitate a Statului care nu este nici
legislațiune, nici justiție”1. Această definiție evocă chintesența și vastitatea
administrației, dar și importanța fundamentală a acesteia pentru societatea umană
organizată statal. Administrația este cea mai complexă activitate a statului; ea este
omniprezentă în cadrul societății, a vieții oamenilor și din aceste considerente
există preocuparea permanentă a factorilor politici și de decizie de a face din
administrația publică o forță în interesul oamenilor2.
Statul este organizația politică a societății, este reprezentantul
colectivității naționale. El urmărește realizarea unor scopuri de natură politică,
economică, socială, culturală. Aceste scopuri reprezintă, în principiu, scopurile
societății pe care o reprezintă. Privindu-l în general, Statul ni se prezintă ca o
abstracțiune, desemnând o colectivitate umană organizată, așezată în mod
permanent pe un anumit teritoriu, având organe de conducere și nerecunoscând
nici o altă putere socială superioară3. Dar, abstracțiunile, nu ar avea nici un sens
dacă nu ar putea să se manifeste în viața reală a societății. De aceea, Statul își
creează structuri, instituții, alcătuite din oameni, organizate prin legi sau alte acte
normative. Aceste structuri ale Statului au, fiecare în parte, anumite puteri
încredințate, au drepturi și obligații, toate stabilite prin lege. Puterile fiecărei
asemenea structuri poartă denumirea de competențe sau atribuții. Organul de stat
este creat de lege: legea îi determină atribuțiile, îi fixează limitele competenței; tot
ea stabilește modalitățile cum vor fi desemnați titularii funcțiilor publice,
persoanele fizice care decid în numele lui4.
Sunt autorități ale statului: Parlamentul, Președintele Țării, Guvernul,
ministerele, prefecții, consiliile locale și cele județene, curțile de apel, tribunalele,
Curtea Constituțională, Curtea de Conturi etc. Unele dintre acestea sunt organe
unipersonale, altele sunt organe pluripersonale (colegiale), cu caracter deliberativ
cum este cazul Guvernului, consiliilor județene, al consiliilor locale etc. Tot prin
lege sunt stabilite și condițiile în care o persoană fizică poate fi desemnată să
exercite funcțiile de comandă ce revin organului în cauză: prin numire sau prin
alegere după regula sufragiului universal sau prin intermediul unor electori etc.
1 Otto Mayer, Le droit administratif allemagne , Paris, 1903, vol. I, pag. 9, citat de Paul Negulescu în Tratat de drept
administrativ, vol. I principii generale, ediția a IV-a, Editura Marvan, 1934, pag. 39.2 Ion Corbeanu, Știința administrației, Editura Universității Creștine „Dimitrie Cantemir”, București, 1999, pag. 1.3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.4 Idem, pag. 44.
9
Statul este un fenomen social, dinamic, fiind nevoit să se adapteze
necontenit cerințelor interne și internaționale. Aceasta impune ca structurile sale să
poată fi ușor modificate corespunzător acestor cerințe. Dacă anterior s-a folosit
sintagma de „organe ale statului” trebuie ținut seama că acestea, în practica
legislativă și a organizării politico-sociale, îmbracă denumiri dintre cele mai
diferite cum ar fi: autorități publice centrale sau locale, autorități publice
autonome, autorități publice alese ori numite, instituții publice, servicii publice,
inspecții, companii, curți etc.
Cu toată această diversitate de denumiri, în legea privind statutul
funcționarului public nr. 188/19991 se operează cu două definiri și anume:
„autorități și instituții publice”.
Statul este astfel perceput în societate ca un sistem, alcătuit din
numeroase structuri, fiecăreia revenindu-i puteri (competențe), clar definite, pentru
a se evita astfel paralelismele sau suprapunerile de competențe, împrejurare ce nu
poate profita nici statului nici societății. Competențele fiecărei structuri de putere
își au sorgintea în lege, dar deosebindu-se după anumite criterii cum ar fi
specificitatea funcției ce o realizează, poziția în ierarhia sistemului instituțional și
altele.
2. Puterile statului
În statul modern, de drept sau de legalitate, atribuțiile acestuia se împart
în trei mari categorii, corespunzând celor trei puteri (funcții) identificate prin teoria
separației puterilor și anume: funcția de legiferare, funcția de executare și funcția
de distribuire a justiției. Această separație a puterilor sau funcțiilor este posibilă
numai în statul de drept. Statul totalitar, nedemocratic nu agreează aceste realități
fiindcă, în caz contrar nu ar mai putea realiza controlul centralizat și total asupra
fiecărui individ și a întregului „sistem statal”. Puterea este unică în orice stat
suveran. Ea ține de suveranitatea națională, de faptul că pe același teritoriu și
asupra aceleiași populații nu există mai multe puteri. Astfel, potrivit art. 2 din
Constituția României, revizuită, puterea aparține poporului român care o exercită
prin organele sale reprezentative și prin referendum. Unitatea puterii nu trebuie
confundată cu „unicitatea puterii”, teorie promovată de doctrina marxistă, de
statele socialiste, unde toate organele statului se găsesc într-un sistem de
subordonare ierarhică sub comanda Parlamentului (Marea Adunare Națională). O
astfel de organizare are drept consecință înfrângerea inițiativelor locale, scăderea
responsabilității organelor subordonate și îndepărtarea actului de decizie de cei
administrați.
Separația puterilor presupune nu o ierarhie a acestora ci reglementarea
prin lege, în mod riguros a competențelor fiecărei puteri în ansamblul său și a
fiecărui organ în particular.
Separația puterilor trebuie să înlăture posibilitatea de substituire a unor
autorități publice altora. Dar viața demonstrează că nu este suficient un cadru
1 Legea nr. 188/1999 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999 și republicată în Monitorul
Oficial, partea I, nr. 251 din 22.03.2004 după mai multe modificări.
10
normativ constituțional riguros, care să impună competențe bine conturate, ci mai
este necesar ca fiecare autoritate publică colegială sau unipersonală să dea dovadă
de o moralitate deosebită, să se abțină, să-și limiteze acțiunile doar la ceea ce i s-a
atribuit, cu cât a fost împuternicită de Stat în exercițiul puterii. Avem în vedere
abuzul de putere manifestat în ultimii ani de Guvern în diferitele sale componente
politice care și-a subordonat, aproape, Parlamentul. Apreciem că un prim pas ce s-
ar putea face în această direcție constă în înlăturarea din Constituție a normei care
stabilește compatibilitate între calitatea de parlamentar și aceea de membru al
Guvernului (art. 105). Astfel nu s-ar mai crea tot felul de denumiri improprii pentru
ca un parlamentar să fie și membru al Guvernului. Astfel de situații sunt de
notorietate1. Autolimitarea exercitării cu moralitate a funcției publice și respectul
întocmai al Constituției ar fi, după modesta noastră părere, două din căile de intrare
în normalitatea și de funcționare a regulii separației puterilor în stat.
Pentru că nu ne-am propus să epuizăm problematica separației puterilor
în stat ne vom opri în continuare, în mod pasager la cele trei puteri sau funcțiuni
așa cum sunt ele reglementate prin Constituția României, revizuită.
a)Puterea legislativă sau legiuitoare
Art. 61 din Constituția revizuită stabilește că „Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. Din
textul enunțat rezultă că puterea legislativă se manifestă și se realizează printr-o
singură autoritate de reprezentare a poporului român, care este titularul puterii în
stat, Parlamentul.
Fiind unica autoritate legiuitoare a țării, înseamnă că rolul puterii
legiuitoare este acela de a crea cadrul juridic general al activităților publice și
private în societate, de adoptare a legilor. Numai Parlamentul este abilitat,
constituțional, să elaboreze norme juridice generale și primare. Fiind organul
reprezentativ al poporului român, Parlamentul României are un caracter originar,
deasupra sa neexistând un alt organism al Statului, ci numai poporul român cel
care, în mod natural este titularul puterii în Stat. Din acest caracter specific rezultă
și forța juridică cea mai mare pe care o au legile „adoptate de Parlament” în cadrul
societății, prin raportare la celelalte acte normative care se adoptă de către alte
autorități publice. Face excepție Constituția care, ca „lege a legilor” în stat este
aprobată prin referendum național, de către popor. Aprobarea prin referendum are
o mare importanță politică și îi dă stabilitate în timp. Limitele de putere ale
Parlamentului nu sunt prevăzute într-o lege anume nici în Constituție, ceea ce
înseamnă că Parlamentul, prin poziția sa de autoritate legiuitoare unică, este în
măsură să adopte legi de reglementare a oricărei activități din societate. Fiecare
reglementare ține doar de politica legislativă a statului la un moment dat2.
Parlamentul ca unica autoritate aleasă, de reprezentare a poporului român. El
1 Spre exemplu, Guvernul României nu are Secretar General. Există ministrul pentru coordonarea secretariatului
general al Guvernului care este membru al Guvernului, numit pe criterii politice, în condițiile în care secretarul
general al Guvernului face parte din clasa „înalților funcționari politici” (Anexa la Legea nr. 188/1999, republicată).2 Am făcut această precizare pornind de la împrejurare că de multe ori se aud voci critice la anumite reglementări ale
Parlamentului, considerate ca fiind neimportante pentru societate, ceea ce nu este tocmai adevărat.
11
trebuie să se manifeste plenar, în limitele Constituției, ca reprezentant normativ al
Statului, demonstrând prin aceasta că „Statul are puterea puterilor sale”1.
Legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toți subiecții de
drept, persoane fizice și persoane juridice (morale). Faptul că însăși Constituția
permite Parlamentului să delege unele din atribuțiile sale către Guvern vine să
susțină regula de mai sus că Autoritatea legiuitoare este deținătoarea monopolului
de legiferare.
b)Puterea executivă, administrativă
Cu privire la această funcțiune sau putere a statului au existat și există
diferențe conceptuale în doctrina română și cea străină. Unii autori de cursuri
universitare, monografii sau studii de specialitate fac diferența între putere
executivă și administrația publică. Se ajunge astfel în a exclude administrația din
sfera puterii executive, admițând totuși că există unele asemănări întâmplătoare în
această zonă de acțiune publică. Fără a intra într-o polemică, vom încerca să
prezentăm un punct de vedere bazat pe realitatea socială iar nu pe abstracțiuni care
nu ajută nimănui. În acest sens trebuie pornit de la faptul că este unanim
recunoscut existența a trei puteri în stat. Așa cum susținea Otto Mayer că, tot ceea
ce nu este legislațiune sau justiție este administrație, înseamnă că administrația este
o putere a statului, este fundamentată pe reguli clare și, este organizată după
anumite reguli, principii și cerințe.
Puterea executivă este omniprezentă în societate, rolul ei este de a
organiza executarea și de a executa în concret legile adoptate de Parlament. Acest
lucru se realizează printr-un ansamblu de măsuri organizatorice, funcționale
începând cu crearea acelor structuri sau organe ale administrației publice, cu
atribuirea fiecăreia din aceste structuri a unor competențe. În cazul Parlamentului,
spre exemplu, manifestările acestuia ca autoritate unică legiuitoare îl fac să
acționeze doar „la centru”. El dă naștere regulilor generale după care se va
desfășura activitatea întregii societăți. El nu are nevoie de organe teritoriale. Nu
același lucru se poate spune despre puterea executivă, căreia îi revine misiunea de
a executa continuu și în orice localitate, instituție sau parte a teritoriului,
dispozițiile legilor. Activitatea de executare a legilor trebuie să se desfășoare în
mod unitar, prin intermediul unor instituții diferite, la nivelul localităților, al
județelor, pe domenii de activitate foarte diferențiate: învățământ, cultură,
transporturi, gospodărire comunală, protecție a mediului, agricultură etc. Ar fi
imposibil de realizat toate aceste multiple și diferite cerințe sociale, de către
structuri centrale domeniale. Centralizarea exhaustivă, ca regim administrativ s-a
dovedit a fi imposibil de realizat și păgubitoare pentru democrație.
De aceea, în orice stat modern vom întâlni un sistem de structuri ce
realizează funcția executivă a statului și ale căror acțiuni în concret se rezumă doar
la competența ce i-a fost atribuită. Existența acestui „sistem al organelor
administrației publice” este criticat și comparat cu cel socialist2. Noțiunea de
sistem în cadrul unei organizări sociale nu trebuie confundată cu existența
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediția a III-a, București, 2002, pag. 79.
12
neapărată a unor raporturi de subordonare ierarhică, ci un astfel de sistem se
bazează pe două componente: pe de o parte, activități asemănătoare ale instituțiilor
publice care fac parte din acest sistem; în cazul de față, aceste activități comune
sunt de executare și de organizare a executării legii, potrivit competenței atribuite
potrivit legii. Pe de altă parte, sistemul se fundamentează pe existența unor
raporturi juridice bazate pe subordonare ierarhică, coordonare, colaborare,
cooperare, autoritate sau de tutelă administrativă, după caz.
În acest sens poate fi dat ca exemplu faptul că între un primar și
prefectul județului nu există raporturi de subordonare, dar ierarhia creată prin jocul
competențelor atribuite fiecăreia din cele două autorități unipersonale face să se
ajungă la o cooperare pe de o parte dar și la un drept de control al prefectului
asupra legalității activității primarului (raport de tutelă administrativă).
Legea fundamentală stabilește în art. 102 că Guvernul răspunde de
conducerea generală a administrației publice, de administrarea Țări. De altfel,
această dispoziție constituțională își are rezonanțe chiar în mentalitatea cetățenilor
care așteaptă de la Guvern rezolvarea unor nevoi sociale locale sau particulare.
Rezultă că puterea executivă este organizată pe două niveluri: autorități și instituții
publice centrale: Guvern, ministere etc., și autorități și instituții locale. Fiind în
acest mod organizate, ierarhizate și structurate, autoritățile centrale pot emite
decizii administrative obligatorii pentru toate celelalte autorități publice locale și
uneori și pentru cele centrale. Spre exemplu, un ordin al Ministrului Sănătății cu
privire la o anumită cerință de îmbunătățire a sistemului sanitar este obligatoriu nu
numai pentru unitățile sanitare aflate în subordonare sau sub autoritatea
Ministerului, ci și pentru instituții sanitare organizate în subordonarea Ministerului
Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului
Transporturilor, Construcțiilor și Turismului etc.
c)Puterea (funcția) jurisdicțională sau judecătorească
Pe lângă sarcinile sale de reglementare a relațiilor sociale care se nasc
într-o societate, de executare a normelor juridice astfel instituite, Statul are
obligația și interesul în același timp să organizeze și modurile de soluționare a
diferitelor conflicte ce apar între membrii societății. Aducerea la îndeplinire a
comandamentelor instituite prin intermediul normelor juridice are loc, în principiu
prin respectarea întocmai de către fiecare subiect de drept, persoană fizică sau
persoană juridică (morală) a legilor, cu ajutorul conștiinței juridice existente în
societate. Dar, nu întotdeauna acest deziderat se realizează, ceea ce dă naștere unor
conflicte între Societatea reprezentată de Stat și individ, sau între indivizi. În
oricare din situațiile posibile apare nevoia de realizare a justiției, fapt în care statul
este totdeauna implicat ca titular al puterii publice încredințate de colectivitatea
umană. Specific aceste puteri a Statului este și faptul că deciziile judecătorești
pronunțate în cauze individuale concrete, din momentul în care rămân irevocabile,
au putere de lucru judecat ceea ce înseamnă că adevărul juridic la care a ajuns
magistratul nu mai poate, în principiu, fi răsturnat, schimbat. Spunem în principiu,
pentru că Statul acceptă și ideea unor posibile erori judiciare, astfel că sunt
instituite unele „căi extraordinare de atac” al hotărârilor judecătorești rămase
13
irevocabile. Dar, motivele pentru care există aceste căi extraordinare de atac sunt
strict limitate, și au rolul de a restabili adevărul când din motive extreme
magistratul s-a găsit fie într-o eroare, fie una dintre părți nu a avut un
comportament sincer și loial actului de justiție.
Funcția jurisdicțională a Statului se realizează prin intermediul unor
autorități publice denumite instanțe judecătorești, așezate pe o anumită ierarhie
jurisdicțională. În principiu această funcție a statului se realizează pe trei grade de
jurisdicție, ceea ce presupune existența a trei categorii de instanțe judecătorești
după cum urmează: judecătoriile, cele mai apropiate de justițiabili (cei care se
adresează justiției) care funcționează în municipiile reședință de județ și în orașele
sau comunele mai reprezentative ale fiecărui județ la care acestea sunt arondate din
punct de vedere al competențelor teritoriale un număr de localități din acel județ.
Urmează tribunalele ca instanțe organizate în fiecare județ, și Curțile de
Apel care sunt organizate pentru mai multe județe. Deasupra tuturor acestor
instanțe se situează Înalta Curte de Casație și Justiție.
Activitatea fiecărei instanțe judecătorești este reglementată prin lege
organică, normele juridice în cauză având caracter imperativ, aproape în
exclusivitate.
Între cele trei puteri ale Statului, între autoritățile și instituțiile ce
realizează atribuțiile specifice fiecărei puteri, nu există raporturi de subordonare ci
raporturi de colaborare, cooperare sau de control.
3. Conceptul de administrație publică
Termenul de administrație provine din limba latină, fiind compus din
prepoziția ad cu semnificația la, către, și minister care înseamnă servitor, supus,
agent, subordonat . Altfel spus, cineva în slujba cuiva. În cazul analizat, ministerul
este în slujba colectivității naționale. Nu toate noțiunile moderne care își au
originea în trecutul îndepărtat și-au putut păstra întocmai sensul lor inițial.
De altfel, înțelegerea conceptului de administrație în prezent nu se poate
realiza făcând abstracție de împrejurarea că administrația publică are un dublu sens
sau înțeles: cel material și cel formal.
În sens material , administrația înseamnă o activitate complexă, de
gestiune a treburilor publice, o activitate de organizare a executării și de executare
în concret a legilor de către structurile anume create. Scopul acestei activități este
realizarea intereselor generale. În concret, activitatea administrației publice se
materializează prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autoritate,
încheierea de acte de gestiune, prestații de servicii publice, operațiuni
administrative etc.
În sens formal sau organic, administrația este ansamblul de autorități și
instituții publice, purtând denumiri diverse care realizează activitate de
administrare, de punere în executare a legilor.
Administrație înseamnă, până la urmă, o activitate complexă, impusă de
existența unui fenomen social-administrativ și realizată de structuri create în acest
14
scop. Când spui administrație de îndată te gândești la două componente – cineva
care comandă și cineva care este comandat, administrat.
Poate că lucrul cel mai important în înțelegerea conceptului analizat stă
în analiza și perceperea fenomenului administrativ .
Indiferent de punctele de vedere, de teoriile ce s-au născut pe marginea
definirii conceptului de administrație publică, un lucrul este comun și recunoscut
direct sau indirect de toți, și anume că administrația este un mod concret, public de
aducere la îndeplinire a dispozițiilor legale, pentru realizarea intereselor publice și
private dintr-o societate organizată statal. Administrația publică dă viață
dispozițiilor normelor juridice adoptate de puterea legiuitoare, ceea ce face ca
administrația să se „subordoneze” puterii legiuitoare. Nu este vorba de o
„subordonare tipică” ci, ceea ce am denumit subordonare mai sus înseamnă, în
esență, realizarea competențelor atribuite administrației publice prin lege, în baza
Constituției.
Datorită complexității sarcinilor sociale ce revin administrației publice
centrale și locale aceasta se transformă dintr-o funcție și un sistem statal
instituțional, într-un fenomen. Administrația publică percepută ca un adevărat
fenomen social, bazat pe norme juridice este realizată de structuri – organe,
autorități, instituții, servicii publice etc. – legal constituite și organizate după o
matrice piramidală, cu raporturi diferite între fiecare structură, dar coerent așezate
și cu competențe astfel distribuite încât să se mențină unitatea, funcționalitatea și
dinamica sistemului, care să se integreze cât mai bine în sistemul social statal
existent.
4. Fenomenul administrativ
Fenomenul administrativ este un fenomen social. Administrația publică,
prin agenții săi de putere, funcționarii publici, acționează în și pentru mediul social,
pentru societate, pentru colectivitatea națională ori pentru colectivitățile locale.
Prin aceste acțiuni administrația publică nu face altceva decât să se implice în
fenomenul social pe care l-a generat ansamblul cerințelor sociale1. Din aceste
cerințe sociale, faptul social, realitatea în ansamblul său, se prezintă într-o mare
diversitate de forme care țin până la urmă de diviziunea socială a muncii, de
separația puterilor în stat, de regimul politic, de regimul administrativ, de nivelul
de dezvoltare a conștiinței sociale la un moment dat. Din acest complex de fapte
sociale care se manifestă la un moment dat în societate, administrației publice îi
revine misiunea de a identifica și determina limitele, dinamica și persistența în
timp a acestor fapte sociale și să acționeze în concret pentru a da satisfacție acestor
nevoi sociale, altfel spus pentru a se adapta și realiza ceea ce cere fenomenul
administrativ, ca fenomen social dinamic.
Experiența de după Decembrie 1989 din România, când administrația
publică s-a organizat după alte principii decât cele ale „centralismului democratic”,
specific perioadei anterioare, evidențiază că, deși a avut loc un proces legislativ
1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a 4-a, Editura All Beck, București, 2005, pag. 6,
unde remarcă „orice activitate de natură administrativă, adică fenomenul administrativ”.
15
fundamental și o reformă instituțională avansată, în realitate nu s-au realizat
schimbări corespunzătoare în mentalitatea funcționarilor publici – agenții de putere
ai administrației – și nici în mentalitatea multor cetățeni, în conștiința colectivă:
cetățenii nu cunosc competențele autorităților publice administrative și se
adresează acestora cu probleme care țin de autoritatea judecătorească sau de alte
autorități publice1. În privința agenților administrativi care au rămas tributari unui
comportament de „funcționari de stat”, neadaptarea lor la noile realități se
datorează unor factori ce țin de mentalitatea colectivă „se poate și așa”, rutinei,
lipsei de pregătire temeinică, teoretică și practică care îl fac pe funcționarul public
să devină simpatizant fățiș al unui partid sau altul ce se perindă meteoric la pupitrul
puterii. De asemenea, motivația financiară a funcționarilor publici constituie un
factor extrem de sensibil în conduita acestora. Fenomenul administrativ are
dinamica sa în societate. Ca atare, Statul trebuie să-și adapteze în plan legislativ și
instituțional administrația pentru că nu trebuie omis faptul că în nici o societate
umană nu poate să existe un echilibru perfect între ceea ce trebuie și ceea ce poate
realiza administrația. Aceasta datorită dinamicii cerințelor sociale care sunt mai
mari decât posibilitățile efective de adaptare și de acțiune ale instituțiilor publice.
Originea fenomenului administrativ este controversată în doctrină,
susținându-se de către autori de prestigiu că totul depinde din ce perspectivă
analizezi fenomenul2. Pornind de la sensul etimologic al termenului de
administrație, trebuie admis că o anumită formă de administrație a existat chiar și
în comuna primitivă, la nivelul ginților, al triburilor sau al uniunilor de triburi. Dar
este greu de apreciat asupra momentului când, în evoluția colectivităților umane s-
a pus problema unei administrații a intereselor generale, comune ale
colectivităților. O regulă elementară de cunoaștere a naturii umane ne îndeamnă să
credem că o formă organizatorică pentru realizarea unei anumite comenzi chiar și
numai în ceea ce privește aprovizionarea grupului uman a existat. Această minimă
formă de organizare, de realizare a comenzii sociale era necesară pentru coeziunea
grupurilor sociale3. Despre fenomenul administrativ în accepțiunea actuală se poate
arăta că el a apărut și a evoluat abia după ce societatea umană s-a organizat statal, a
apărut Statul ca instituție fundamentală, perenă prin intermediul căruia,
colectivitatea umană își gestionează interesele.
Analiza societății din perspectiva administrației publice și a dreptului
aplicabil acesteia evidențiază încă o realitate și anume că nu toate cerințele sociale,
pot fi incluse în ceea ce numim fenomen administrativ, fiindcă spațiul
administrativ este limitat la un moment dat. Statul nu-și poate asuma rezolvarea
tuturor cerințelor sociale, nu se poate implica „în toate”, ceea ce denotă ca nici în
acest moment fenomenele sociale ce țin de nevoile sociale nu pot fi circumscrise
întocmai fenomenului administrativ acceptat și luat în considerare ca atare. Se
poate aprecia că întinderea fenomenului administrativ este determinată de o serie
1 Spre exemplu un studiu la nivelul anului 2001 relevă faptul că Președintelui României i s-au adresat un număr
impresionant de cetățeni nu cu sesizări, cu propuneri sau alte asemenea forme de corespondență ce ar putea ține,
tangențial, de instituția Președintelui ci cu cereri foarte diverse care, nu intră în competența Președintelui României.2 Pentru detalii, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 7 și
urm.3 Ion Corbeanu, Știința administrației, pag. 25 și urm.
16
de factori interni sau externi, că este nevoie mai întâi să dezvolți partea economică
a unei societăți, și numai după acea să-ți poți permite o asumare mai consistentă a
soluționării cerințelor sociale, a intereselor publice. Altfel, statul este pus în situația
de a se „retrage” din multe domenii ale cerințelor publice pe care nu le poate
realiza încercând să transfere către zona activității private aceste probleme. Spre
exemplu, faptul debranșării unor imobile tip bloc (condominiu) de la
aprovizionarea în sistem centralizat cu agent termic, apă caldă menajeră ori gaze pe
motiv de restanțe ale utilizatorilor la plata serviciilor prestate, denotă o gravă
neînțelegere din partea autorităților a fenomenului administrativ. Este vorba, în
concret, de o abandonare a unor obligații publice elementare ale statului față de cei
administrați, dar și o neimplicare a autorităților în gestiunea corectă a intereselor
generale.
Secțiunea 2. Definiția și scopul administrației publice
1. Definiția administrației publice . După cum am arătat, asupra
conceptului de administrație există numeroase puncte de vedere, însă toate converg
spre un numitor comun, că administrația este o activitate în slujba colectivității.
Încercând să definim administrația, se impune a pleca de la
reglementările juridice existente, fiindcă întreaga activitate a administrației trebuie
să se desfășoare în limitele legalității. Atât Constituția României cât și legislația
adoptată după 1990 folosesc termenul de administrație publică de fiecare dată când
desemnează o activitate de organizare a executării legilor sau autoritatea care
execută această activitate. În doctrina națională cât și în cea străină s-au elaborat o
serie de definiții ale administrației. Astfel, Paul Negulescu definea administrația ca
„activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor
generale: ea este organul care, prin continuă aplicațiune a legilor asigură toate
aceste nevoi ale societății”1. Într-o altă definiție, „administrația constă dintr-o
activitate chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane și
financiare în scopul realizării unor rezultate maxime cu eforturi minime”2.
Dificultatea în formularea unei definiții de esență a administrației publice se
observă și din faptul că autori consacrați ai dreptului public, atunci când trebuie să
sintetizeze o definiție a administrației publice sunt obligați să facă o trimitere la
principalele activități specifice administrației și la instituțiile care le realizează,
cum ar fi „administrația publică este ansamblul activităților Președintelui
României, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților
administrative autonome locale și, după caz, structurilor subordonate acestora prin
care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii,
se prestează servicii publice”3.
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 42.2 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ , Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir”, București, 1994,
pag. 12.3 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 82.
17
Noțiunea de administrație trebuie privită din cele două puncte de vedere
enunțate anterior, cel material și cel organic, formal al serviciilor publice1. De
altfel, autorul citat anterior vede administrația numai prin prisma serviciilor
publice, care în opinia sa reprezintă modul concret prin care se realizează
administrația într-un stat. Noțiunea de serviciu public este astfel privită ca o
acțiune în interesul publicului, al interesului general. Dificultățile în elaborarea
unei definiții a administrației publice ne determină să apreciem că cea mai
profundă și simplă în același timp definiție îi aparține tot germanului Otto Mayer,
cel care susținea că administrația este tot ceea ce nu este nici legislațiune, nici
justiție.
Ținând seama de cele prezentate, ne vom opri asupra următoarei definiții
a administrației publice: „o activitate complexă de organizare și executare în
concret a legilor și a altor acte normative emise sau adoptate de autorități și
instituții publice, în regim de putere publică, în mod continuu care excede
competenței Parlamentului sau autorităților judecătorești”2.
Rezultă că administrația publică este o activitate subordonată legii, că
misiunea autorităților, a serviciilor publice create în acest sens este de a organiza și
executa legile și celelalte acte emise sau adoptate în executarea acestora.
Administrație publică este și activitatea realizată de anumite structuri ale
Parlamentului, Secretariatul general al acestuia, de conducătorii instanțelor
judecătorești sau alte asemenea structuri, care, prin natura situației sunt chemați de
multe ori să facă și acte de administrare, nu numai de legiferare sau de justiție.
2. Scopul administrației
Fără îndoială, scopul administrației publice este servirea interesului
general, public, interes ce este recunoscut ca cerință socială, de către stat atunci
când prin diferite legi se stabilesc obligații concrete administrației într-un domeniu
sau altul al vieții sociale. Interesul public, general reprezintă acele cerințe esențiale,
comune ale colectivităților umane, pe care Statul le recunoaște, le reglementează
prin lege și le repartizează spre în executare unor servicii publice existente sau pe
care le creează. Interesul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat după mai
multe criterii: numărul beneficiarilor, importanța esențială a acestuia pentru cei
administrați, cerințele generale pentru susținerea serviciului public astfel creat și nu
în ultimul rând dinamica cerințelor pe unitatea de timp. În acest sens trebuie făcută
precizarea că în principiu statul acționează dezinteresat din punct de vedere
financiar, ceea ce nu-l oprește să impună pentru anumite servicii publice ca o parte
din costuri să fie suportate direct de către beneficiarii serviciului.
Când statul apreciază că o anumită cerință socială nu poate să și-o
asume, va facilita particularilor să se ocupe ei de realizarea acesteia așa cum este
cazul serviciilor comerciale care sunt organizate de către particulari dar pentru a
servi unui interes public.
Conținutul interesului general este diferit în raport cu anumite perioade
istorice de timp, cu regimurile politice, cu alți factori sociali. Dacă acest conținut
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 43.2 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, București, 2001, pag. 7.
18
este diferit, scopul rămâne același, activitatea administrației publice urmărește
satisfacerea interesului general1.
În concluzie, interesul public este motorul acțiunilor Administrației
publice.
3. Mijloacele activităților administrative
a) Puterea publică – factor de bază . Între particulari, raporturile
juridice se fundamentează pe principiul egalității juridice; fiecare parte este tot atât
de egală ca și cealaltă ceea ce conduce la imposibilitatea nașterii unor raporturi
juridice dacă una din părți încearcă să-și impună voința celeilalte. Aceasta nu
exclude posibilitatea de aderare la o ofertă făcută de un particular. Din egalitatea
părților raportului juridic dintre particulari ia naștere contractul. Nu același lucru se
întâmplă între Administrație și alți subiecți de drept, persoane fizice sau persoane
juridice. Administrația este supusă unor norme juridice ce constituie în esență
dreptul administrativ, ramură de drept a dreptului public. Administrația are drept
scop satisfacerea interesului general ceea ce face să acționeze ca atare, să-și
impună voința. Referindu-se la aceste aspecte s-a susținut că „în sufletul fiecărui
om sunt pasiuni antisociale: ura, invidia, răutatea, patima de distrugere, care nu
așteaptă decât ocaziunea ca să se dezlănțuiască”2. „Aceste pasiuni anarhice găsesc
înfrânare, în forță, căci numai forța fizică poate să lucreze asupra oamenilor”.
„Prima grijă a unei arte politice este de a supune forța fizică inteligenței pentru a o
putea face utilă, punând-o în serviciul justiției”. „Statul are două organe politice
menite să vegheze la salvgardarea intereselor generale … aceste organe sunt
legislativul și executivul”3. Dintre aceste organe doar al doilea are o activitate
continuă „el trebuie să vegheze ca ordinea și siguranța să domnească în țară, având
la dispoziție forța publică”4.
Astfel administrația trebuie să beneficieze necontenit de anumite
prerogative, puteri, drepturi speciale, exorbitante pentru a se putea impune
particularilor și a înfrânge orice tendință a acestora contra ordinii sociale legiferate.
Aceste prerogative ale administrației își găsesc consacrare în Constituție, în diferite
legi organice sau ordinare, în Ordonanțe ale Guvernului prin care se stabilesc
capacitatea juridică a autorităților și instituțiilor administrative5.
În baza acestei capacități juridice autoritățile administrative pot emite
sau adopta acte de autoritate, acte administrative, denumite generic decizii
administrative, care se bucură de executare din oficiu, cu posibilitate, la nevoie, de
a lua măsuri administrative de constrângere, cu caracter preventiv, sancționator sau
de executare silită6. Numai autoritățile administrației publice au prerogativa
aplicării directe a măsurilor dispuse. Acest regim de putere publică nu exclude, în
statul de drept posibilitatea pentru cei administrați de exercitarea a unor căi de atac
1 Jean Rivero, Droit administratif, ediția a VI-a, Dalloz, Paris, 1973, pag. 10 și urm.2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 46.3 Idem.4 Ibidem.5 Ion Corbeanu, Drept administrativ. Partea generală , Ed. ASE, București, 2001, pag. 7.6 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Ed. Hercules, București, 2000, pag. 97.
19
împotriva actelor de autoritate ale administrației publice, sub forma recursului
administrativ sau a recursului judiciar.
Din această perspectivă, instituția juridică a contenciosului administrativ
se prezintă ca un mijloc de reordonare a măsurilor luate abuziv de către autoritățile
administrative, ca o consecință a recunoașterii responsabilității administrației, în
particular, și a Statului în general.
Prerogativele de putere publică atribuite administrației nu se exclud cu
principiile contenciosului administrativ, ci ambele conduc la desfășurarea corectă,
normală a relațiilor din societate: cetățenii trebuie să se supună actelor
administrative, să le execute întocmai, iar atunci când apreciază că prin aceste acte
administrația le-a nesocotit drepturi și interese recunoscute juridic, să aibă
posibilitatea de a cere autorităților judecătorești să verifice legalitatea actului, să-l
anuleze, dacă este cazul, și să oblige administrația să intre în legalitate, nu înainte
de a formula un recurs administrativ.
Recurgerea la procedeele de putere publică nu este necesară întotdeauna.
Satisfacerea interesului general poate fi realizată și prin intermediul contractului
administrativ, situație în care administrația își menține o poziție dominantă deși
voințele părților la momentul încheierii contractului administrativ au fost egale.
b) Serviciul public . Administrația acționează în realizarea interesului
public sub imperiul forței publice atribuite (distribuite) de către stat. Dar, realizarea
în concret a acțiunilor administrației implică măsuri organizatorice instituționale și
anume serviciul public. Nu întâmplător, serviciul public a fost definit simbolic ca
formă principală prin care administrația își realizează misiunile încredințate. De
regulă structurile administrative s-au dovedit a fi greoaie la adaptare potrivit
cerințelor interesului general, ceea ce a impus găsirea unor forme organizatorice
suple, operaționale, specializate pe activități sau domenii cât mai omogene.
Procedeul practic folosit de administrație este serviciul public ce reprezintă o
activitate organizată sau autorizată de o autoritate administrativă1 (sau de
Parlament) pentru a satisface cerințe sociale de interes public.
Serviciile publice se înființează ca o necesitate pentru aducerea la
îndeplinire a unor sarcini asumate de administrație.
„Când statul își propune a satisface o nevoie a societății care înainte era
lăsată în grija particularilor, el stabilește organizațiunea care va fi destinată să se
ocupe de aceste nevoi, îi determină competența și îi pune la dispozițiune mijloacele
prin care să-și poată atinge scopul. Acest organism se numește serviciu public, el
fiind destinat să aducă un serviciu publicului”2. Același prestigios autor arată că
„serviciul public este un organism administrativ creat de stat, județ, sau comună, cu
o competență și putere determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al Administrației publice creatoare, pus la dispoziția publicului
pentru a satisface, în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general căreia
inițiativa particulară nu ar putea să îi dea decât o satisfacțiune incompletă și
intermitentă”3.
1 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 74.2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 121.3 Idem, pag. 123.
20
Se observă că serviciul public este mijlocul de bază prin care
administrația publică beneficiară a puterii publice poate realiza interesul general1.
Asupra acestor aspecte ne vom ocupa într-un capitol special consacrat
teoriei generale a serviciului public.
Secțiunea 3. Cercetarea științifică a administrației publice
1. Știința administrației . Preocupări pentru înțelegerea fenomenului
administrativ au existat cu mult timp înainte de a se constitui o știință care să se
ocupe special de administrație. Cerințele sociale au impus nașterea acestei științe
care să aibă drept obiectiv fundamental cercetarea administrației publice în mod
unitar, în detaliu atât din punct de vedere structural cât și material. Cercetarea
administrației presupune cunoașterea condițiilor economice, sociale, politico-
juridice, tehnice, a influențelor exterioare. O astfel de activitate atât de complexă
cum este administrația publică nu poate fi cercetată de o singură știință. De altfel,
cercetarea societății umane nu este posibil a fi realizată în mod izolat fiindcă
elementele, factorii existenți în societate se găsesc într-o conexitate, într-o
interacțiune continuă astfel că orice încercare izolată de înțelegere a administrației
publice ar fi sortită eșecului. Știința administrației merge mult mai departe decât
celelalte științe sociale precum politologia, sociologia, științele juridice,
economice, psihologice etc. Pe de o parte știința administrației conlucrează cu
aceste științe, de la care primește informații pe domeniul de referință al acestora și
în același timp le furnizează date și concluzii pe care, din punctul de vedere al
obiectului de cercetare al fiecărei științe, acestea le pot utiliza în elaborarea
teoriilor proprii asupra domeniului administrației publice. A administra înseamnă
până la urmă a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona și a controla. Ori toate
aceste etape ale acțiunii administrației pot fi cercetate unitar de știința
administrației dar nu exclusiv ceea ce impune o colaborare interdisciplinară între
științele sociale, știința administrației fiind prin excelență o știință socială2.
Acțiunile administrației sunt legate strâns de cerințele sociale mereu în
mișcare, ca număr, conținut și dinamică.
În cadrul demersului făcut de știința administrației trebuie pornit de la
scopul administrației, identificat a fi realizarea interesului general. Cunoscând
scopul trebuie identificare care dintre cerințele sociale sunt mai importante în
raport cu altele. Cerințele sociale față de care se raportează acțiunea administrației
și pe care se concentrează știința administrației, iau naștere în mod obiectiv, sunt
produs al sistemului social în care funcționează administrația. Ele generează
elementele fenomenului administrativ. Cercetările sociologice au evidențiat că
cerințele sociale sunt generate și modelate de societate, că reprezintă produsul
structurilor, al concepțiilor și practicilor existente în societate. Administrația
publică fiind ea însăși un element al societății preia misiunea satisfacerii cerințelor
1 Ion Corbeanu, op.cit., pag. 41 și urm.2 Ion Corbeanu, op.cit., pag. 14 și urm.
21
sociale3. Știința administrației sau știința despre administrație acționează mai puțin
pe latura juridică a acțiunilor administrației, ceea ce înseamnă că ea nu are un
caracter juridic, nu face parte din categoria științelor juridice. Latura juridică a
administrației publice face obiect de cercetare al dreptului administrativ, sau drept
aplicabil administrației. De altfel, știința administrației a fost denumită și o
introducere sau filosofie în studiul dreptului administrativ. Ca știință și implicit ca
ramură a dreptului public, dreptul administrativ este o apariție de dată recentă în
comparație cu dreptul privat. Aceasta presupune că la începuturi administrația își
desfășoară activitatea mai mult sub influența factorului politic și mai puțin sub
imperiul normelor juridice, acest fapt datorându-se în bună măsură și modestei
dezvoltări a societății omenești și a slăbiciunii statului. Legat de așa-numita
„slăbiciune a statului”, studii sociologice de dată recentă relevă un paradox, statul
totalitar s-a dovedit a fi un stat slab în raport cu societatea și cu interesul general, el
concentrându-și puterea asupra individului pe care într-adevăr îl domină dar
societatea nu devine mai bogată, mai dinamică și mai prosperă. De aceea, nu
întâmplător teoria că știința administrației este o introducere la studiul dreptului
administrativ, reprezintă o realitate4. Știința administrației cercetează principiile
raționale și normele fundamentale ale Administrației. Aceste norme fundamentale
au caracter juridic fiindcă întreaga activitate a administrației trebuie să se
desfășoare pe baza regulilor juridice, legalitatea neputând fi considerată ca o
piedică în activitatea administrațiilor publice. În statul de drept marile decizii
politice trebuie să se bazeze pe normele juridice existente sau, acolo unde
decidentul politic este în măsură să o facă, decizia sa va genera norme juridice.
Nesocotirea normelor juridice de către administrația publică poate conduce la
grave încălcări ale drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor; la abuzuri
din partea autorităților administrative. În condițiile existenței Constituției, a unor
legi organice care stabilesc competențele autorităților și instituțiilor publice
administrative, a contenciosului administrativ, fără îndoială că legalitatea trebuie să
constituie un element fundamental pe care fiecare structură administrativă și
funcționar public să-l respecte.
2. Știința administrației și dreptul administrativ
Este unanim recunoscut că activitatea administrației este una complexă
și neîntreruptă. Administrația trebuie să acționeze planificat sau provocat neîncetat,
timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirmă că datorită
presiunilor în care administrația trebuie să acționeze, de multe este benefic să ia o
decizie chiar incompletă și criticabilă decât să nu acționeze. Decizia imperfectă
poate fi retușată, modificată, amendată dar inacțiunea poate deveni extrem de
păgubitoare interesului general.
3 Mihai T. Oroveanu, Tratat de știința administrației , Ed. Cerna, București, 1996, pag. 29; Ion Corbanu, op.cit., pag.
21.4 Pentru detalii: Iancu St. Toma, Introducere în știința administrației , Institutul de științe administrative al României,
1947, pag. 37 și urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 19 și urm.
22
Știința administrației pornește de la realitatea socială și instituțională pe
care o cercetează. Are în vedere factorii sociali generali, locali, economici,
demografici etc., structurile administrative deja existente cărora trebuie să le
analizeze competențele și modul de organizare. Cum competența este totdeauna
legală, adică stabilită prin lege, fără îndoială că se impune cercetat și mediul juridic
în care acționează administrația. Studiul dreptului administrativ nu poate nesocoti
elementele sociologice, istorice, demografice etc., însă aceste realități trebuie
privite critic și aceasta se poate realiza printr-o reală și continuă conlucrare dintre
dreptul administrativ și știința administrației. Privirea critică este extrem de
importantă atunci când se studiază mai ales domenii sau realități ce sunt consacrate
ca elemente de studiu ale altor științe. Spre exemplu, anterior anului 1990,
economia României era o economie supracentralizată, proprietatea de stat fiind
aproape exclusivă în orice sector al vieții sociale. În aceste condiții era mai puțin
important ce se producea și cât se producea, ca volum, nu conta mărimea stocurilor
de produse nevandabile. Odată cu modificările de esență produse în societate și
trecerea la economia de piață, auzim destul de des, la unii factori de decizie
maximă, că economia noastră de piață nu a reușit încă, după 15 ani de la Revoluție,
să atingă nivelul anului 1989, ultimul an de economie centralizat.
O asemenea abordare în decizia administrativă este total greșită.
Normele juridice și politicile guvernamentale care se promovează nu pot fi
eficiente dacă ele se fundamentează pe elemente comparative de acest fel.
Apreciem că o comparație în studiul administrației trebuie făcută prin raportare la
celelalte state vecine care au avut tot economie centralizată până în anul 1990 și
care ulterior au trecut la economia de piață. Trebuie vizată, analizată și eventual
compatibilizată legislația acestor state cu legislația românească. Trecând peste
acest exemplu dureros trebuie arătat că dreptul administrativ, oferă științei
administrației posibilitatea unei mai bune înțelegeri a instituțiilor, o metodă pentru
studierea competențelor și o serie de precizări în studierea activităților
administrative1. „Dreptul administrativ furnizează științei administrației un aparat
metodologic care îi permite să evite o orientare exclusiv sociologică sau
psihologică”2. Dreptul administrativ nu poate cuprinde întreaga activitate a
administrației, cum ar fi problemele ce țin de previziune, de organizare rațională și
eficientă, de oportunitate, metode de lucru, politici globale și politice sectoriale,
evidențe financiare etc.
Cum aceste probleme sunt strict în sarcina științei administrației se poate
trage concluzia că știința administrației și dreptul administrativ sunt două
discipline autonome și necesare studiului administrației, fiecare are un obiect
propriu și metode diferite de cercetare; chiar dacă obiectul fiecăreia se circumscrie
aceluiași fenomen social, fenomenul administrativ.
3. Doctrina administrativă străină
Preocupările pentru cercetarea administrației au demonstrat, în timp, că
oamenii sunt interesați ca administrația națională să funcționeze cât mai rațional și
1 Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 20.2 Idem.
23
eficient, înțelegând că de modul în care se împlinește acest obiectiv depinde viața
fiecăruia din membrii societății. Această preocupare s-a materializat în elaborarea
unor studii asupra administrației care au revoluționat gândirea oamenilor politici și
i-au determinat să ia măsuri în plan politic și legislativ de a face din administrație o
forță în slujba binelui național. Printre precursorii științei administrației putem
aminti pe Lorenz von Stein, profesor la Universitatea din Kiel care a elaborat o
lucrare monumentală, în 8 volume, intitulată „Teoria administrației” sau Charles
Bonin, considerat în Franța ca „părintele științei administrației”, prin lucrarea
apărută la 1812 „Principes d’administration public”. Autorul francez considera
știința administrației ca o știință exactă. Un alt autor francez de referință este
Alexandré Francois Vivien, cu lucrarea „Etudes administratives”, publicată în anul
1845, iar sub autoritatea sa științifică s-a înființat „Ecole d’Administration”, o
școală de administrație, desființată ulterior. Vivien considera că știința
administrației reprezintă studiul administrației în raporturile sale cu statul, iar
dreptul administrativ reprezintă studiul administrației în raporturile sale cu
particularii.
Principiile după care funcționează administrația se regăsesc în toată
societatea, ceea ce evidențiază o preocupare deosebită pentru studiul administrației
de către știința administrației, Administrația devenind obiect al științei1.
Dar Școala clasică de știința administrației se va constitui abia la
începutul secolului XX. Reprezentanții săi de referință fiind Hourion, Barthelemy,
Jean Duguit, Gaston Jeze și cel mai important Henry Fayol. Acesta din urmă,
inginer de mine, era preocupat de îmbunătățirea activității și a eficienței în
întreprinderile private. În acest sens el a elaborat o lucrare științifică
„Administration industrielle et generale”, lucrare tradusă și în România și publicată
în Editura „Clemența”, București, 1927. Teoria lui H. Fayol, denumită fayolism se
evidențiază prin faptul că autorul considera că într-o întreprindere au loc 6
categorii de operațiuni:
-operațiuni tehnice: producție, fabricație, transformare;
-operațiuni comerciale: cumpărări, vânzări, schimburi;
-operațiuni financiare: scontarea și girarea capitalului;
-operațiuni de securitate: privind securitatea bunurilor și a persoanelor;
-operațiuni de contabilitate: bilanț, statistică;
-operațiuni administrative: de prevedere, organizare, comandament,
coordonare și control.
Un alt reprezentant de referință al școlii clasice a fost Frederic Winslaw
Taylor (1856 – 1915), inginer american care a elaborat teoria taylorismului ce pune
accentul pe eficiența muncii și motivarea financiară a lucrătorului. Teoria sa a fost
criticară pe motiv că ar conduce la surmenaj, provoacă șomaj, și îl leagă pe
muncitor de mașină, transformându-l în „omul-mașină”2.
1 Jacques Chevallier, Science administrative , Paris, 1986, pag. 30, citat de Ion Corbeanu, op.cit., pag. 61 și urm.2 Pentru detalii, Ion Corbeanu, Știința administrației, Editura Universității Creștine Dimitrie Cantemir, București,
1999, pag. 59 și urm.
24
4. Doctrina administrativă în România
Preocupări pentru studiul administrației au apărut înainte de Prima Mare
Unire de la 1859. În ambele Țări românești: Moldova și Muntenia existau cursuri
de drept administrativ, ținute la instituțiile de învățământ existente. După crearea
Universității din București la 1864, doctrina administrativă română va cunoaște o
evoluție substanțială, dreptul administrativ începe a fi studiat separat de dreptul
constituțional cum se întâmpla până atunci, apar noi lucrări fundamentale în
domeniu. Dar adevăratul triumf al doctrinei românești îl vom întâlni în perioada
interbelică când, pe lângă autori de prestigiu din vechiul Regat vor apărea și cei din
provinciile românești revenite la Patria Mamă, Transilvania, Bucovina de nord și
Basarabia.
Cât privește știința administrației aceasta s-a dezvoltat în paralel cu
dreptul administrativ și în strânsă legătură cu acesta, autorii de știința
administrației fiind în același timp și autori de drept administrativ1.
Dintre autorii consacrați, în ordinea cronologică amintim pe Constantin
G. Disescu, Paul Negulescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Marin
Varanu etc. Preocupările de care aminteam în domeniul cercetării administrației și-
au găsit o însemnătate fericită pentru știința românească și pentru administrația
publică în anul 1925 când s-a înființat o adevărată academie administrativă.
5. Institutul de Științe Administrative al României și Revista de
drept public
În anul 1925, profesorul Paul Negulescu împreună cu alți entuziaști
înființează Institutul de Științe Administrative al României, ca așezământ științific2
de mare importanță pentru formarea doctrinei administrative românești și pentru
ridicarea calității profesionale și deontologice a funcționarilor publici și a altor
lucrători din administrația publică română. Deși nu a deținut decât funcția de
secretar general Paul Negulescu a fost adevăratul conducător al Institutului pe care
l-a servit până la moartea sa prematură survenită în anul 1945. Încă de la început
Institutul și-a stabilit legături profesionale și științifice în instituții similare din
lume, dar mai ales cu personalitățile importante din lumea cercetătorilor în știința
administrației. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei
doctrine administrative românești, unitare și coerente care să conducă la ridicarea
calității administrației și a societății românești. Institutul și-a onorat cu prisosință
scopul și prestigiul repede câștigat, prin editarea în cadrul său a uneia din cele mai
importante reviste de drept, denumită „Revista de drept public” cu apariție regulată
trimestrială între anii 1926 – 1943, în paginile căreia au apărut studii științifice ale
marilor specialiști români dar și a unor reputați specialiști străini în domeniul
dreptului și administrației.
Pentru atingerea scopului declarat sub egida Institutului s-a creat o
Școală de studii și documentare. Paul Negulescu dă o mare importanță acestei
școli, arătând că „în administrațiune, documentația joacă un mare rol, căci, numai
1 A. Iorgovan, op.cit., pag. 211.2 Prin Lege specială, Institutului i s-a recunoscut statutul de stabiliment de utilitate publică, deci persoană juridică de
drept privat.
25
grație ei, administratorii pot să întreprindă activități serioase și utile, numai
bazându-se pe o bună documentațiune, ei pot lua deciziuni conforme cu realitatea
și cu legea”1.
Cursurile acestei Școli de studii și documentare erau frecventate de
funcționarii publici în cadrul unor programe de perfecționare, diplomele eliberate
absolvenților constituind acte de studii necesare ocupării unor funcții în
administrație. Același ilustru om și specialist, Paul Negulescu, arăta că „întreaga
știință omenească este bazată pe documentațiune”2.
Institutul de științe administrative al României dispunea că cea mai mare
bibliotecă de specialitate din România, în care dominau tratatele de drept
administrativ și cele de știința administrației. Institutul reprezenta forumul științific
în care se îmbina cercetarea teoretică cu caracterul practic-aplicativ, prin pregătirea
funcționarilor publici pentru a-și îndeplini corect și operativ sarcinile specifice.
Din păcate schimbările politice de la sfârșitul anului 1947 au condus la
desființarea acestei mari Autorități Științifice și întreruperea legăturilor tradiționale
cu Institute similare din alte țări inclusiv cu Institutul Internațional de Științe
Administrative de la Bruxelles. Reînființarea în anul 1995 a Institutului de Științe
Administrative al României nu a schimbat cu nimic situația de loc fastă în care se
găsește administrația publică din țara noastră. Noul Institut conceput teoretic ca un
continuator al prestigiosului Institut din perioada interbelică nu a reușit să se
impună în vreun mod în realitatea românească datorită managementului deficitar
promovat, concepției noii sale machete, faptului că, încă de la început, ca membri
fondatori au fost înscriși o serie de oameni politici dovediți prin activitatea lor
practică ca anonimi desăvârșiți ai domeniului administrativ. Credem că acest
Institut nou trebuie supus nu regulilor politice ci regulilor științifice. Noua revistă
de drept public pe care s-a încercat să o editeze noul Institut se dovedește de
asemenea a fi un eșec cvasitotal. Din această perspectivă, credem că buna intenție a
celor care au inițiat acțiunea de reînnodare a unei mărețe tradiții trebuie
reconsiderată din temelie, pentru ca în perspectiva integrării noastre în Uniunea
Europeană să ne prezentăm cel puțin cu o instituție solidă în domeniul
administrației publice române, domeniu în care, potrivit documentelor elaborate de
Comisia Europeană, dar și de alte instituții ori reprezentanți ai Uniunii Europene,
nu putem susține că s-au îndeplinit deplin criteriile de elaborare.
1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român , vol. II, Organizarea administrativă a României , ediția a III-
a, partea I, București, 1930, pag. 60.2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 58.
26
CAPITOLUL II – Dreptul aplicabil administrației
Secțiunea 1. Probleme generale privind dreptul aplicabil administrației
Aspecte generale. Potrivit principiilor ce guvernează statul de drept,
toate autoritățile și instituțiile publice și toți particularii persoane fizice sau
persoane morale, trebuie să se supună legilor, ordinii juridice din societate. Există
o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept în fața legii. Autoritățile
administrației publice, în realizarea sarcinilor ce le sunt atribuite prin acte
normative trebuie să acționeze numai în limitele legilor, nimănui nu îi este permis
să încalce legea. Administrația publică, prin intermediul diferitelor autorități,
organe, instituții ori servicii publice, trebuie să acționeze numai conform legii,
pentru că încălcarea legii, a normelor juridice în general, atrage ineficiența actelor
pe care le emite administrația, acestea neavând o bază legală, pentru că întreaga
acțiune a administrației trebuie să fie subsecventă legii. În același timp, activitatea
administrației contrară legii și ordinii de drept atrage aproape instantaneu
răspunderea juridică, politică sau morală a administrației. Spunem „aproape
instantaneu”, ținând seama de faptul că întregul ansamblu de organe, autorități și
instituții ale Statului, deși au competențe proprii, autonome, de cele mai multe ori,
se găsesc într-o interdependență, o conexitate organică, logică și necesară, ca părți
ale unui întreg, care este Statul.
Administrația publică, având prerogativa acțiunilor sale în regim de
putere publică, rezultă că dreptul aplicabil administrației publice, este un drept
special, derogator de la dreptul comun aplicabil particularilor, că administrația
publică trebuie să beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care să dea coerență
acțiunilor sale, să nu lase loc ambiguităților și arbitrariului1.
Acest drept derogator de la dreptul comun care dă naștere unei poziții de
inegalitate juridică a părților într-un raport juridic, se numește drept administrativ.
Când ne referim la administrația publică evident avem în vedere Statul
cu puterile sale, cu atributele suveranității exclusive.
Exercitând puterea executivă, administrația publică trebuie să
beneficieze de puterea de a impune un anumit comportament în primul rând
particularilor, cei administrați, dar nu numai. Avem în vedere și faptul că în
practica tuturor statelor democratice sau nedemocratice, structurile, „organizațiile”
prin care se realizează în concret sarcinile administrației nu pot funcționa disparat
ci pe de o parte fiecare își îndeplinește propria competență ce i-a fost atribuită, iar
pe de altă parte, într-o măsură mai mare ori mai restrânsă, acțiunile fiecăreia
depind de acțiunile altei structuri sau contribuie la realizarea de către o altă
structură a competenței acesteia din urmă. Mai mult, dreptul administrativ ca
ramură a dreptului public, are elemente comune, se interferează cu alte ramuri ale
dreptului.
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Centrul ASE, 2001, pag. 9.
27
De altfel, în majoritatea cursurilor de drept se obișnuiește să se facă o
corelare dintre ramura de drept ce face obiectul cursului respectiv și celelalte
ramuri de drept pure, că dreptul este unitar, iar această unitate este constituită dintr-
o diversitate de reglementări, de norme juridice care reglementează relații și
manifestări sociale.
2. Dreptul aplicabil administrației în alte state
Fiecare stat are un anumit specific în ceea ce privește reglementarea
relațiilor din sfera administrației publice. Un rol important în acest specific îl are și
sistemul de drept consacrat de care este strâns legat un stat sau altul. Astfel, în
lume sunt recunoscute mai multe mari sisteme de drept precum: dreptul anglo-
saxon, dreptul romano-germanic, dreptul musulman.
a) Sistemul de drept anglo-saxon . Specific acestui sistem este faptul că
dreptul aplicabil administrației este dreptul comun (common law), iar litigiile
administrative sunt date spre soluționare în competența instanțelor judiciare de
drept comun, neexistând instanțe speciale de contencios administrativ1. Cu toate
acestea, la începutul secolului XX s-au creat și jurisdicții administrative
particulare. Astfel de jurisdicții administrative există și în prezent într-un număr
destul de mare, peste 2000 pe diferite domenii cum ar fi: asigurări sociale, litigii de
muncă etc., ale căror decizii sunt supuse unui control judiciar public, diferențiat.
Astfel de jurisdicții particulare ar putea fi comparate cu un anumit tip de arbitraj
instituționalizat. Cel puțin în Anglia, problema dreptului administrativ, ca ramură
de drept este discutabilă, deși studiul administrației sau al dreptului aplicabil
administrației se realizează prin norme comune sub denumirea „Constitutional and
Administrative Law”, unde aspecte legate de administrația publică, privind
guvernământul local, corporațiile publice, legislația delegată, jurisdicția
administrativă și controlul judiciar asupra administrației publice2. Nu trebuie să
surprindă această situație specială din dreptul englez cât timp Regatul Unit este
aproape solitar între statele lumii, fără o Constituție scrisă.
b) Dreptul administrativ american . Deși între legislația americană și
cea engleză există multe asemănări, în condițiile în care SUA are una din cele mai
vechi constituții din lume, totuși în doctrina americană se apreciază că există un
drept administrativ ca știință și ramură a dreptului public, căruia i se aplică un
regim juridic derogativ dreptului comun. Noțiunea centrală a dreptului
administrativ american este aceea de „agency”3, care desemnează un organ
administrativ în general, organ ce poate fi denumit comisie, departament,
autoritate, birou, funcționar, administrator, corporație, divizie. Denumirea acestei
structuri este aleatorie de cele mai multe ori, neexistând reguli juridice care să
impună o anumită formulare condiționată.
Există agenții de reglementare , agenții de executare sau de
jurisdicție. Conflictele de competența uneia dintre agenții se soluționează de
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a 4-a, Ed. All Beck, 2005, pag. 96.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 100-101.3 Idem, pag. 101.
28
regulă pe cale administrativă putându-se ajunge și la Curtea de Justiție în cele din
urmă.
În ceea ce privește controlul asupra agențiilor direct de către Curțile de
Justiție acesta are caracter limitat la verificarea conformității activității agenției cu
statutul de reglementare, cu legea, dacă activitățile agenției se regăsesc printre
atribuțiile autorizate prin statut, dacă acțiunile au fost „corecte” adică conforme cu
legea și practica în domeniu, și alte aspecte1.
Deși practicile administrative nord-americane se aseamănă în multe
privințe cu cele britanice, de unde-și au sorgintea, totuși spiritul pragmatic este
împletit cu legalitatea și formalismul astfel că în SUA există un veritabil drept
administrativ, „nu numai pentru administrația activă ci și pentru cea contencioasă
(jurisdicțională)”2.
c) Dreptul administrativ în Franța . Din punctul de vedere al dreptului
public și în particular al dreptului administrativ, Franța se situează, de departe pe
prima poziție. Mai întâi pentru că după Revoluția de la 1789 când a abolit regimul
polițienesc absolut, a dat naștere unui drept exorbitant, aplicabil administrației
publice. În al doilea rând pentru că, în principiu, dreptul modern s-a inspirat sau a
fost preluat după Codurile franceze. Revoluția franceză a creat premisele separației
puterilor, ceea ce a condus, din perspectiva obiectului nostru de abordare, la o
conturare deplină a ramurii dreptului administrativ. Administrația se desfășoară
după reguli de drept speciale, potrivit cărora administrația dispune și impune un
anumit comportament, iar particularii sunt obligați să se supună acestor dispoziții,
creându-se prin astfel de norme juridice veritabile raporturi juridice de
subordonare. De asemenea, existența Consiliului de Stat care acționează ca o Curte
de primă și de ultimă instanță. Există și situații când Consiliul de Stat acționează ca
instanță de apel soluționând contestațiile introduse împotriva deciziilor pronunțate
de Curțile de Apel3.
În Franța, la temelia funcționării administrației și a existenței dreptului
administrativ ca ramură de drept stau normele constituționale. La majoritatea
autorilor francezi vom găsi în cursurile sau studiile despre administrație capitole
rezervate cercetării constituționalității dreptului administrativ4. Preocuparea
deosebită a puterii politice pentru buna funcționare a administrației publice o
regăsim și în constituirea unui executiv puternic, cu o poziție decizională deosebită
în care se împletește natura eligibilă a Președintelui – ales prin sufragiu universal,
și guvernul condus de primul-ministru; dar Președintele are o putere preeminentă
asupra Guvernului. Guvernul are o serie de competențe putând emite ordonanțe ce
tind spre o reglementare primară a relațiilor sociale.
Întreaga activitate a autorităților administrative este supusă controlului
judiciar prin Tribunale administrative, iar Consiliul de Stat are și competența de a
verifica legalitatea ordonanțelor emise de Guvern.
1 Pentru detalii, vezi în A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a 4-a, București, Ed. All Beck, pag.
101 și urm.2 Idem, pag. 103.3 Pentru detalii, Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat , Ed. Lumina Lex, 2000, pag. 194 și urm.4 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol. I, edition 11, 1990, pag. 25 și urm.
29
Constituționalitatea legilor adoptate de Parlament revine în competența
Consiliului Constituțional.
d) În Germania , stat federal și democratic, organizarea administrației
are baza legală atât în Constituția federală din 23 mai 1949, cât și în alte legi
adoptate pe baza Constituției. Fiind stat federal este necesară o corelare între
organizarea administrativă a landurilor cu cea federală, landurile germane având
puteri mai reduse în comparație cu statele federate din SUA.
Există un drept administrativ german, puternic, bine conturat, există
Curți administrative ale landurilor și curți locale, dar și o Curte Administrativă
Federală.
e) În Italia. Organizarea administrației are un temei constituțional, legal,
Guvernul este împuternicit să adopte decrete-legi și legi delegate. Parlamentul,
atunci când reglementează prin lege, a dobândit practica de a face reglementări în
detaliu, ceea ce conduce la o interferență permanentă a legislativului cu executivul,
scăzând într-o oarecare măsură atribuțiile executivului central. Cum Republica
Italiană este organizată administrativ –pe regiuni, acestea au primit în ultimul timp
puteri delegate de a adopta propriile legi pentru ceea ce este specific zonei
(regiunii) din dorința unei descentralizări reale și a eficientizării acțiunii
administrative. Nu trebuie omis faptul că actuala formă și structură a Italiei s-a
constituit prin unirea micilor state republici sau provincii caracterizate prin
specificități pronunțat diferențiate, iar procesul de descentralizare are ca scop
principal menținerea unității republicii într-o diversitate normală, tradițională și
necesară în același timp.
Existența unei reglementări fundamentale și subsecvente privitoare la
organizarea și funcționarea autorităților administrației a condus la crearea unui
drept administrativ ca ramură a dreptului public și ca știință juridică.
Situații similare întâlnim și în celelalte state ale Uniunii Europene1, cu
privire la organizarea și funcționarea autorităților administrative, soluționarea
litigiilor născute între administrație și cei administrați sau controlul asupra
activității acestor autorități administrative. De asemenea, în multe state comunitare
întâlnim instituția Avocatul Poporului (Ombustman) cu o competență de control
informal asupra activității administrației, de recomandare și nu de decizie.
Se observă în principiu existența unui drept derogator de la dreptul
comun, care se aplică administrației publice, fapt corect, pentru că orice activitate
statală este generată și însoțită de existența puterii publice necesare. Altfel, statul
nu și-ar mai putea aduce la îndeplinire misiunea încredințată de societate.
1 În prezent Uniunea Europeană este formată din 25 state: Austria, Marea Britanie, Italia, Franța, Germania, Belgia
Luxemburg, Olanda, Portugalia, Grecia, Spania, Danemarca, Irlanda, Finlanda, Suedia, Cehia, Slovacia, Ungaria,
Cipru, Polonia, Slovenia.
30
Secțiunea 2. Dreptul administrativ român
1. Evoluția reglementărilor juridice aplicabile administrației publice
române
Apariția statului a generat apariția formei executive de manifestare a
acestuia, administrația statului, care a evoluat sau involuat odată cu statul, cu
condițiile istorice, politice sau economice, regimul politic sau alte elemente ori
factori determinanți.
Cum dreptul în forma scrisă modernă a apărut mult mai târziu după
apariția statului se înțelege că mai întâi el s-a manifestat sub forma cutumelor
agreate de stat în anumite limite. Aceste cutume după cum se afirmă în literatura de
specialitate priveau atât relațiile private cât și pe cele publice, ele având incidență
directă asupra organizării diferitelor structuri de putere, a organizării
administrative, obligații fiscale, militare, edilitare etc.
Se vorbește chiar de existența unui „veritabil drept administrativ încă din
perioada istorică a Daciei romane”1, datorat în bună parte dreptului roman impus
de Imperiu care a constituit în cele din urmă, „un puternic factor de unificare a
provinciei cucerite pe care a inclus-o, sub raport social, economic, financiar și
administrativ-politic, în marea familie romană”2.
Dar odată cu retragerea romană (271 d.Ch.) organizarea administrației
locale în provinciile românești a continuat să existe sub forme diferite decât cele
din perioada ocupației romane, putând vorbi chiar de nașterea unui adevărat drept
românesc pentru fiecare provincie (stat) românească. Secolul XIX va aduce
clarificări și evoluții substanțiale cu privire la administrația publică și dreptul
aplicabil acesteia mai ales începând cu Regulamentele Organice.
Rolul Regulamentelor Organice în apariția și dezvoltarea dreptului
administrativ român . Asupra semnificației și impactului produs de
Regulamentele organice printre primii autori români semnalăm pe prof. Anibal
Teodorescu, care în studiul „Noțiuni de drept administrativ”, partea I, București,
1912, Tipografia Eminescu arată că Regulamentele organice, au constituit
principalul izvor al dreptului administrativ din Țările Române, ele rămânând în
vigoare până la adoptarea primei Constituții moderne, la 1866. De altfel, au existat
voci autorizate în secolul XIX care au considerat Regulamentele organice ca
reprezentând și prima Constituție scrisă a Principatelor române (Constantin G.
Disescu). Cu toate aceste puncte de vedere dualiste – apreciem că teza potrivit
căreia „Regulamentul Organic a constituit un act complex, politic și
administrativ…”3 este cea mai corectă. De altfel, un „stat care nu are suveranitate
deplină, nu poate avea nici o constituție veritabilă, în accepțiunea modernă4.
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , ediția a 4-a, 2005, pag. 108.2 Paul Gogeanu, Istoria dreptului românesc , Tipografia Universității București, 1985, pag. 5.3 A. Iorgovan, Drept constituțional și Instituții politice , Teoria Generală, Ed. Galeriile J.L Calderon, București,
1994, pag. 106.4 La momentul adoptării Regulamentelor organice nu se vorbea de statele românești în sensul juridic acceptat, ci de
„principatele române” ceea ce este o diferență nu de formă ci de fond, în esență.
31
Dar Regulamentele au constituit începutul unei transformări
fundamentale din societatea română, ele au creat bazele unui adevărat „Guvern” în
sensul modern al termenului. Dreptul administrativ a dobândit o autonomie sporită
în rândul ramurilor de drept. Ulterior Regulamentelor organice, dar înainte de
adoptarea Constituției de la 1866, au fost adoptate o serie de acte normative foarte
importante printre care Legea de înființare a Consiliului de Stat din 1864, legile de
organizare a comunelor și județelor și alte legi foarte importante. Cât privește
aspectele doctrinare românești este de remarcat faptul că doctrina avut o
contribuție deosebită la dezvoltarea dreptului administrativ. Constantin G. Disescu
este primul autor de prestigiu, care a redactat un curs de drept administrativ1, în
care se oprește asupra organizării administrative a țării și încearcă să contureze
principiile ce guvernează dreptul administrativ român. Însă principiile generale ale
dreptului administrativ român sunt formulate de prof. Paul Negulescu. În același
sens s-au situat Anibal Teodorescu, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti
Tarangul2.
2. Obiectul și definiția dreptului administrativ.
Obiectul dreptului administrativ
Administrația publică se prezintă ca un fenomen complex a cărui
înțelegere și realizare presupune implicarea mai multor științe. Dintre științele
sociale cele mai apropiate de administrație amintim știința administrației, care
analizează administrația sub aspectele ei nejuridice și dreptul administrativ ce are
în vedere aspectele juridice. Cu toate aceste specificități ale celor două științe
invocate, în doctrină s-a arătat că și dreptul constituțional reglementează relații ce
aparțin domeniului administrației publice. Mai ales acum când disciplina de drept
constituțional cuprinde pe lângă problematica consacrată dreptului constituțional
„tradițional” și „instituțiile politice”. Aceste instituții politice precum: șeful
statului, Guvernul, Curtea Constituțională, Avocatul Poporului și altele – formează
obiect al cercetării și prezentării în cadrul disciplinei de drept administrativ. De
altfel, dreptul constituțional este o ramură de drept călăuzitoare în sensul că
normele sale sunt aplicabile și au prioritate față de toate celelalte norme juridice.
Întreaga reglementare normativă din stat trebuie să țină seama de conținutul
normelor constituționale.
În general se vorbește de administrație publică când se au în vedere
activități și organe consacrate ca aparținând Guvernului sau administrației
teritoriale locale. Dar în afara acestora există activități administrative prestate sau
realizate și de alte „organe ale statului” în afara celor amintite anterior. Această
situație ne obligă ca atunci când vrem să stabilim care este obiectul științei și al
ramurii de drept administrativ să avem în vedere toate aceste realități sociale și
juridice. Totodată trebuie ținut seama și de evoluția reglementărilor în plan
european și mondial.
Când ne referim la obiectul dreptului administrativ mai trebuie avut în
vedere că odată cu creșterea sarcinilor administrației publice, multe din aceste
1 Vezi, Mihai T. Oroveanu, Constantin G. Disescu, în Justiția Nouă, nr. 12, 1966, pag. 57.2 Paul Negulescu, Tratat, vol. I, ediția a IV-a, 1934, pag. 54 și urm.
32
sarcini sunt date în executare privată, sunt concesionate, situație în care se aplică
un regim juridic mixt public-privat. De aceea, așa cum s-a arătat și în doctrina
românească recentă, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului
administrativ în raport cu administrația publică este necesar să delimităm cele două
mari situații1:
•reglementarea relațiilor sociale din sfera administrației publice împreună cu
alte ramuri ale dreptului public și,
•reglementarea relațiilor sociale din sfera administrației publice împreună cu
ramuri ale dreptului privat. În cadrul acestor două mari categorii de relații
sociale care se regăsesc în mediul administrației pot fi identificate următoarele
tipuri de raporturi, după natura normelor juridice care le reglementează:
raporturi reglementate de dreptul administrativ în conexiune cu dreptul
constituțional, situație în care primordialitatea sau dreptul comun îl
reprezintă dreptul constituțional. Astfel de raporturi regăsim la toate
celelalte ramuri ale dreptului fiindcă normele juridice „de ramură” sunt
subsecvente normelor constituționale;
raporturi juridice reglementate de dreptul administrativ, dar, ca drept
comun și nu ca în cazul de mai sus, unde dreptul comun era dreptul
constituțional. În această categorie de raporturi juridice pot fi
exemplificate raporturile de drept financiar, drept fiscal, drept bancar sau
dreptul securității sociale, acesta din urmă având ascendență și în dreptul
muncii, dar mai aproape fiind de dreptul administrativ;
raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte
ramuri ale dreptului public exemplificându-se ramura „dreptul
internațional public”2.
Discuțiile care se poartă asupra dublei naturi juridice a unor raporturi
juridice din prima categorie sunt justificate doar în parte, deoarece dreptul
constituțional, este și va rămâne permanent dreptul fundamental al sistemului de
drept și ca atare baza reglementărilor de detaliu o vom regăsi tocmai în normele
juridice de drept administrativ elaborate cu respectarea regimului constituțional
existent.
Pentru a întări cele de mai înainte vom face următoarea remarcă: în
Codul civil român sunt multe dispoziții ce fac trimiteri la regulile cutumiare,
„obiceiul locului”3. Pentru ca aceste dispoziții să-și găsească aplicabilitate în
continuare era necesar ca în legea fundamentală, constituția să se facă referire la
aceste „reglementări” pentru ca să nu se ajungă la declararea ca „neconstituționale”
a dispozițiilor din Codul civil. Situația a fost clarificată prin art. 44 alin. 6 din
Constituție potrivit căruia: „dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor
privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea
celorlalte sarcini care, potrivit legi sau obiceiului, revin proprietarului”.
1 Pentru o cercetare detaliată, a se vedea, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , ediția a 4-a, 2005, pag.
179 și urm.2 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, București, 2003, pag. 40.3 Vezi art. 600, 607 și altele din Codul civil român.
33
Dreptul administrativ ca și administrația publică se bucură de o atenție
sporită în ceea ce privește sfera reglementărilor și incidența acestora în alte ramuri
ale dreptului, precum dreptul penal. Se vorbește, spre exemplu, despre o poliție
judiciară și una administrativă. Nu de puține ori aceeași persoană, agent al puterii
publice, ofițer de poliție este pus în situația de a avea o dublă calitate și de a
acționa aproape concomitent ca agent al puterii administrative – preventiv și ca
agent al puterii judiciare „ post factum”, după ce a fost încălcată dispoziția legală1.
Raporturile sociale din sfera administrației publice, reglementate de
dreptul administrativ împreună cu unele ramuri ale dreptului privat. În sfera
administrației publice nu iau naștere numai raporturi juridice care se supun
normelor imperative ale dreptului administrativ ci și altor categorii de raporturi
juridice. Spre exemplu, administrația publică încheie contracte de muncă cu unele
persoane ce nu fac parte, potrivit legii, din categoria funcționarilor publici. De
asemenea, poate încheia contracte civile de colaborare sau pentru prestări de
serviciu de mică anvergură unde nu este obligatoriu încheierea unui contract
administrativ. Dar și contractele administrative nu se supun exclusiv regulilor de
drept administrativ ci și acelora de drept privat. Spre exemplu, există reglementări
conform cărora repartizarea unei locuințe din „fondul de stat” se face doar de
autoritățile administrației publice, iar pe baza repartiției care este un act
administrativ, se încheie contractul de închiriere, iar mai apoi, posibil și de
vânzare-cumpărare, acesta din urmă fiind supus eminamente dreptului privat. Dar
pentru a se putea ajunge aici se cere mai întâi aplicarea normelor de drept
administrativ, în speță emiterea repartiției2.
Raporturi sociale născute în cadrul activității unor autorități publice ce
exced sistemului organelor administrației publice.
În literatura de specialitate mai veche sau cea recentă se face deseori
vorbire despre existența unor raporturi sociale supuse regimului administrativ, dar
în care nu găsim nici una dintre autoritățile sau instituțiile publice administrative
consacrate. Deși faptul se teoretizează prea mult, negăsindu-se un exemplu
concludent, vor încerca să arătăm că astfel de raporturi pot apărea. În anul 2002 au
fost acreditate pentru prima dată după 1990 mai multe „universități particulare”.
Urmare acestui fapt, diplomele ce vor fi emise absolvenților, „licențiaților” acestor
universități, reprezintă acte administrative ca și în cazul diplomelor emise de o
Universitate publică. Având aceeași valoare juridică cele două tipuri de diplome,
nu pot fi supuse unor regimuri administrative diferite. Ceea ce presupune că
refuzul unei universități private acreditate de a elibera diploma ce atestă calificarea
superioară obținută de o persoană după absolvire, inclusiv a examenului de licență,
va face obiectul unui litigiu de contencios administrativ, nediferențiat. Aceasta
înseamnă, pornind de la titlul de mai sus că suntem în prezența unor raporturi
atipice, născute în legătură cu activitatea unui stabiliment de utilitate publică,
recunoscut de stat.
1 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit ., pag. 276 și urm.2 Pentru detalii, a se vedea Decretul-lege nr. 61/1990 privind vânzarea de locuințe construite din fondurile statului;
Legea nr. 85/1990 privind modificarea Decretului-lege nr. 61/1990; Legea nr. 114/1996 privind locuințele.
34
3. Definiția dreptului administrativ
Domeniile de participare a administrației publice în cadrul societății fac
dificilă elaborarea unei definiții concise a dreptului administrativ. Ca orice ramură
a dreptului și dreptul administrativ este constituit dintr-un ansamblu de norme
juridice care reglementează relații sociale. Cum dreptul administrativ reprezintă
dreptul aplicabil administrației, iar administrația publică încorporează cea mai
mare parte dintre activitățile organizate de stat, cu rolul esențial de executare a
legii nu este greu de înțeles că în obiectul de reglementare al dreptului
administrativ vom regăsi mai multe categorii de relații sociale despre care, dealtfel
am amintit. Aceste relații sociale, pot fi sistematizate astfel: relații ce țin de
„implementarea” legii adică de executare a legilor, făcând obiectul a ceea ce se
cheamă poliția administrativă și activități de prestare-realizare care revin
activităților serviciilor publice . Aceste două mari categorii de relații nu sunt însă
exhaustive, pentru că fenomenul administrativ este foarte dinamic în timp și spațiu,
altfel spus, se modifică în conținutul său și are o intensitate inconstantă în timp;
spre exemplu, realizarea unor intervenții urgente în caz de calamități naturale, în
condițiile în care aceste calamități nu sunt permanente, din fericire. Dreptul
administrativ, normele sale de reglementare acționează diferențiat și în timp, în
funcție de cerințe, de priorități etc. Există și a treia categorie de relații sociale ce țin
de incidența dreptului administrativ, respectiv aceea de soluționare a litigiilor
dintre autoritățile publice cu activitate administrativă-executivă și cei administrați
sau alte structuri de putere care intră sub incidența normelor de contencios
administrativ și a normelor incidente acestora, cum ar fi normele ce țin de recursul
administrativ sau acelea care se referă la jurisdicțiile administrative.
Dreptul român este un drept unitar, însușire ce rezultă din unicitatea
sursei sale de creație și se prezintă într-o diversitate de reglementări, pe domenii
separate ale vieții societății, pe ramuri.
Dacă avem în vedere cele două mari diviziuni ale dreptului, dreptul
public și dreptul privat, vom înțelege mai repede de ce dreptul administrativ este
inclus în diviziunea dreptului public, ca ramură de drept. Instituțiile juridice nu
sunt toate de aceeași natură, ele se diferențiază prin natura relațiilor sociale pe care
le reglementează, prin scopul urmărit de Stat, prin mijloacele care le sunt puse la
dispoziție. Natura interesului reglementat de fiecare instituție juridică (privită ca
ansamblu de norme juridice ce au ca obiect de reglementare relații sociale
omogene sau sensibil asemănătoare, în cadrul unei ramuri a dreptului) are o mare
importanță și valoare în ceea ce privește limitele unei ramuri sau alteia a dreptului
sau apartenența la dreptul public ori la dreptul privat.
Caracteristica generală a normelor de drept constă în aceea că statul prin
elaborarea acestor norme urmărește să reglementeze interese publice generale, să
instituie o ordine juridică în societate. Chiar și acele norme ce reglementează
relațiile sociale exclusiv dintre particulari, în realitate tot interese generale
reglementează fiindcă ordinea juridică instituită la un moment dat este ordinea
firească cerută de societate, de interesele membrilor acesteia priviți mai întâi ca
parte componentă a societății și mai apoi ca indivizi separați.
35
Dreptul administrativ reglementează activitatea unei puteri a statului,
puterea executivă sau administrativă. Constituția este cea care reglementează
modul de organizare a puterilor în Stat. Prin comparație cu celelalte două puteri ale
statului, administrația se prezintă ca fiind cea mai dinamică. Normele juridice care
se aplică administrației sunt supuse unui proces continuu de adaptare la cerințele
vieții sociale, a interesului public. Chiar și atunci când legea rămâne neschimbată,
actele administrative pot avea, în timp, un conținut diferențiat, în concordanță cu
cerințele sociale, în dinamica acestora. De altfel, modificarea prea des a legilor
face să scadă și responsabilitatea factorilor de decizie, dar și a celor administrați.
Normele de drept administrativ trebuie să fie cât mai generale, suple și clare pentru
a da posibilitate autorităților publice să-și adapteze și nuanțeze deciziile potrivit
cerințelor concrete ale situației.
Dreptul administrativ ca drept aplicabil autorităților și instituțiilor
administrative cuprinde în ansamblul normelor juridice privitoare la constituirea,
organizarea și funcționarea autorităților publice. Normele de drept administrativ
conferă administrației publice puteri, prerogative exorbitante pe care nu le regăsim
în conținutul normelor de drept privat, care reglementează relațiile sociale între
particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice administrative,
raporturi de subordonare, de inegalitate a subiectelor de drept, fiindcă dreptul
administrativ împuternicește autoritățile și instituțiile publice administrative să
acționeze în regim de putere publică, normele de drept administrativ având, prin
excelență, un caracter imperativ1.
Ținând seama de cele prezentate până acum, vom spune că, dreptul
administrativ, ca drept aplicabil administrației publice, poate fi definit ca „ramură a
dreptului public constituită din totalitatea normelor juridice care reglementează
relațiile sociale privind constituirea, organizarea și funcționarea autorităților și
instituțiilor administrației publice și a altor autorități publice sau de interes public,
în regim de putere publică, responsabilitatea administrației în relațiile sale cu
mediul social și politic extern precum și statutul funcționarilor publici2.
Ca ramură a dreptului public, dreptul administrativ se intersectează cu
aproape toate celelalte ramuri ale dreptului român, fiecare participând la instituirea
ordinii juridice generale în stat.
4. Trăsăturile dreptului administrativ român
Din cele enunțate anterior și din definiția la care ne-am oprit pot fi
evidențiate mai multe trăsături specifice acestei ramuri de drept:
a)dreptul administrativ aparține dreptului public român ceea ce presupune că
normele juridice ce-l compun au un caracter imperativ, fără ca prin aceasta să se
înțeleagă că autoritățile și instituțiile publice, cu respectarea competențelor
atribuite nu au posibilitatea de apreciere asupra modurilor de acțiune, a
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ, ASE, București, 2001, partea generală, pag. 10.2 Pentru definiții ale dreptului administrativ, a se vedea A. Iorgovan, Tratat, vol. I, op.cit., pag. 121; Mihai T.
Oroveanu, Tratat, op.cit., pag. 24, 25; Georges Vedel, Pierre Devolve, Droit administratif, vol. I, PUF, 1990, pag.
77 și urm.; Paul Negulescu, op.cit., pag. 69 și urm.
36
momentului și intensității acțiunii etc., fapt care în doctrină se cheamă putere
discreționară1;
b)normele juridice care constituie dreptul administrativ reglementează
organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor administrative,
competența acestora, responsabilitatea și situația juridică a personalului din
administrația publică;
c)normele de drept administrativ sunt prin excelență norme imperative constituind
un regim juridic derogator dreptului comun, un regim de putere publică, de
supraordonare a subiectelor de drept în orice raport juridic deasupra situându-se
mereu o autoritate administrativă sau atunci când raportul de drept administrativ
ia naștere între două structuri administrative deasupra, supraordonat, fiind
subiectul care se află pe o treaptă superioară în ierarhia autorităților și
instituțiilor administrative;
d)ca ramură de drept, dreptul administrativ s-a constituit în adevăratul sens al
expresiei de „ramură de drept” abia în secolul 19.
Pornind de la trăsăturile prezentate trebuie să facem precizarea că –
administrația publică nu acționează doar în regim de putere publică, că întreaga sa
activitate s-ar poziționa exclusiv sub incidența unor norme juridice cu caracter
imperativ. Evident, toate normele juridice au caracter obligatoriu, dar caracterul
imperativ al normelor ce formează dreptul administrativ pornește de la atributele
de putere publică pe care le exercită administrația. Administrația publică,
indiferent că este vorba de aceea centrală, guvernamentală ori autonomă sau de
administrația locală, prin natura situației trebuie să încheie și acte juridice supuse
regimului de drept privat – contracte de muncă, contracte de prestări de servicii,
contracte civile pentru achiziționarea de bunuri care nu intră sub incidența
legislației privind achizițiile publice, închirieri de bunuri din domeniul privat al
statului, județelor, orașelor sau comunelor etc.
Rezultă că normele juridice aplicabile administrației publice nu sunt
exclusiv norme de drept administrativ, adică de drept public ci, exista și norme
aplicabile sau aparținând altor ramuri de drept (civil, muncii, comercial etc.).
5. Evoluția dreptului administrativ român2
După cum am mai precizat, Școala de drept administrativ român, s-a
constituit în secolul 19 ca o cerință obiectivă la nașterea unei adevărate ramuri a
dreptului administrativ și cu precădere pe baza Regulamentelor organice.
În cadrul reformelor fundamentale inițiate și promovate de domnitorul
Alexandru Ioan Cuza se remarcă și dreptul administrativ ca ramură nouă a
dreptului dar și ca știință. Astfel, se introduc cursuri de drept administrativ în
învățământul preuniversitar și în cel superior sau, în cadrul cursurilor de „drept
public” capitole distincte sunt afectate noțiunilor de drept administrativ. Primele
lucrări de drept administrativ au fost: „Dreptul administrativ român”, autor
1 Despre puterea discreționară și excesul de putere, a se vedea, Dana Apostol Tofan, Excesul de putere în
jurisprudența administrativă franceză , Studii de Drept Românesc, serie nouă, nr. 1-2 din 1999, pag. 135 – 179.2 Despre evoluția dreptului aplicabil administrației la poporul român, a se vedea, Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 108
și urm.
37
Grigorie C. Alexandrescu Urechia, Iași, 1875; „Elemente de drept administrativ”,
București, 1881, autor Cristodul I. Suliatis; „Dreptul administrativ român”,
București, 1891, autor Constantin G. Disescu. După 1900 sunt elaborate
nenumărate lucrări valoroase, din care amintim: Aurel Onciul, „Drept administrativ
român”, Viena, 1900; Paul Negulescu, „Tratat de drept administrativ”, vol. I și II,
1904, 1906 (ediția a II-a), 1925 (ediția a III-a) și 1934 (ediția a IV-a); Anibal
Teodorescu, „Noțiuni de drept administrativ”, 1912; Victor Onișor, „Drept
administrativ român”, 1923 (ediția I), 1930 (ediția a II-a); Marin Văraru, „Manual
de drept administrativ”, Chișinău, 1929, vol. I și 1935, vol. II; Enst Diti Terangul,
„Tratat de drept administrativ”, Cernăuți, 1944. La aceștia se adaugă alte nume de
referință ale științei juridice românești, precum Jean Vermeulen, Constantin C.
Rarincescu și alții.
Referindu-se la importanța doctrinei juridice în general, prof. Paul
Negulescu, citindu-i pe autori străini de prestigiu arăta că „doctrina joacă un mare
rol în viața societății, aproape „același rol ca și opiniunea publică în politică. Ea dă
o orientare atât judecătorului cât și legislatorului”1. Ca ramură a dreptului și ca
știință juridică dreptul administrativ român a cunoscut o perioadă de decădere după
anul 1948 când au fost abrogate multe dintre normele juridice existente până
atunci, s-a desființat contenciosul administrativ iar funcționarii publici au devenit
simpli salariați, desființându-se raportul de funcție în favoarea raportului tipic de
muncă, născut pe baza contractului de muncă.
Secțiunea 3. Izvoarele și normele de drept administrativ
1. Noțiunea de izvor al dreptului administrativ
Atât în teoria generală a dreptului, cât și în cadrul fiecărei ramuri a
dreptului, atunci când se analizează izvoarele dreptului sunt avute în vedere două
categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale și izvoarele formale.
Alte ori clasificarea izvoarelor dreptului se face în funcție de capacitatea
recunoscută oficial unei surse a izvorului de drept concret de a putea elabora
(construi) reguli de conduită.
În ceea ce ne privește apreciem că ambele opțiuni de clasificare de mai
înainte sunt corecte, dar cu unele precizări: dreptul nu parte exista fără izvoarele
materiale, reale care-l provoacă și-l determină pe legiuitor să formuleze normele de
conduită, pe de o parte. Izvoarele scrise sunt realități formale ce conțin norme de
conduită instituite de către stat și reprezintă forma de manifestare a puterii de stat,
iar izvoarele nescrise au rol determinant în conduita oamenilor, pe de altă parte.
a) Izvoarele materiale denumite și izvoare reale, acestea reprezintă
acele condiții materiale ale societății la un moment dat care stau la baza opțiunii
statului în ceea ce privește crearea dreptului. Ele sunt punct de pornire și de analiză
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.
38
– de care se folosește Statul înainte de a transforma aceste realități sociale în
drept1.
Sunt considerate izvoare reale ale dreptului: factorul demografic, factorul
social-politic, economic, uman, conștiința juridică a societății, tradiția etc.
Referindu-ne la dreptul administrativ trebuie avute în vedere aceleași
reguli, cerințe sau realități cum ar fi cadrul constituțional existent, regimul politic,
forma de guvernământ – într-o măsură mai restrânsă – factorii externi.
b) Izvoarele formale , dreptul în sine, sunt constituite dintr-o serie de
norme juridice și alte forme recunoscute de lege sau de practica socială. Dacă
asupra izvoarelor materiale, aspectele de detaliu interesează mai puțin fiindcă ele
sunt cunoscute de toți în privința izvoarelor formale problema impune anumite
nuanțări În practică sunt recunoscute trei categorii de izvoare formale: izvoarele
scrise, normele juridice elaborate și adoptate de stat; izvoare cutumiare ,
(nescrise); doctrina și jurisprudența2. Referindu-ne la aceste trei categorii de
izvoare formale, chiar dacă nu toate sunt și scrise, cum este cazul cutumei, este de
semnalat că aproape fără nici o deosebire ele pot fi întâlnite în toate ramurile
dreptului nu numai în dreptul administrativ. De altfel, la un moment dat am făcut
referire la art. 44 alin. 7 din Constituția României care face trimitere, într-un
context, adevărat ce ar ține exclusiv de dreptul privat, la „obiceiul locului”. Chiar
și de această realitate nu putem face abstracție că, în activitatea de redactare a
tezelor și a proiectului actualei Constituții a României au fost avute în vedere și
anumite practici constituționale consacrate la noi sau în alte țări. Cu atât mai mult
în dreptul administrativ cutuma reprezintă un adevărat izvor de drept, mai ales că
autoritățile publice locale funcționează într-un regim administrativ descentralizat,
de autonomie, iar legea generală de organizare a administrației nu poate cuprinde
în detaliu comportamentul autorităților locale astfel că acestea sunt puse în situația
de a se manifesta în anumite situații în funcție de realitățile și de tradițiile locale,
fără a depăși în acest fel cadrul juridic permisiv.
În concluzie, normele cutumiare reprezintă un izvor de drept
administrativ, uneori aceste cutume avându-și izvorul din jurisprudență3sau în
doctrină. Nu rareori o lucrare științifică bine fundamentată în care dispoziții legale
sau nevoi sociale sunt interpretate corect, determină autoritățile administrative ca
în activitatea lor să ia în calcul aceste aspecte elaborate, care în timp vor deveni
adevărate norme nescrise dar respectate de toți.
1. Izvoarele scrie . Avem în vedere aici mai multe categorii de izvoare:
interne și externe. Cât privește izvoarele interne acestea se găsesc așezate într-o
ierarhie firească clădită pe forța juridică a fiecărui act juridic – izvor de drept. Le
prezentăm mai jos în ordinea descrescândă a forței juridice.
a) Constituția. Este cel mai important izvor al dreptului administrativ.
Aici regăsim norme juridice privitoare la constituirea, organizarea și funcționarea
principalelor autorități și instituții publice administrative, competențele exclusive
sau exemplificative ale unora dintre acestea, drepturile și libertățile fundamentale,
1 I. Corbeanu, M. Corbeanu, Teoria generală a dreptului , Ed. Lumina Lex, București, 2002, pag. 167.2 I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 168 și urm.3 În acest sens și, Paul Negulescu, op.cit., pag. 65.
39
sau norme privitoare la unele raporturi ce pot lua naștere între autoritățile publice.
De altfel, cadrul constituțional trebuie respectat întocmai pentru că în caz contrar
există o autoritate, Curtea Constituțională, care poate constata și declara
neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe a Guvernului. Normele
constituționale sunt norme de bază (ex. Președintele României are stabilite
competențele exclusiv prin Constituție), sau norme principii față de care trebuie să
se elaboreze întregul sistem de norme juridice dintr-o ramură sau alta a dreptului.
Normele constituționale sunt destul de generoase cu ramura dreptului
administrativ. Ele fac referiri de principiu ori de detaliu la majoritatea domeniilor
de activitate ale autorităților și instituțiilor publice administrative. Acestea stabilesc
prerogativele Președintelui României, Curții Constituționale, ale Curții de Conturi,
Avocatului Poporului și altele.
b) Legile. Potrivit Constituției revizuite, art. 73, legile sunt de trei
categorii: legi constituționale ce privesc revizuirea Constituției și care se adoptă și
se supun aprobării prin referendum național ca și Constituția; legi organice care în
cazul dreptului administrativ privesc o serie de domenii precum organizarea și
funcționarea autorităților administrației publice, contenciosul administrativ,
regimul administrativ, statutul funcționarilor publici, organizarea alegerilor
Președintelui României, alegerile locale, proprietatea, statutul polițistului, regimul
stării de asediu și al stării de urgență, statutul minorităților naționale, organizarea
Curții de Conturi, a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Autorității Electorale
Permanente, regimul general al autonomiei locale și altele. De asemenea, potrivit
art. 117 din Constituție, autoritățile administrative autonome centrale se înființează
prin lege organică. Legile ordinare , ce constituie izvor al dreptului administrativ
sunt mai reduse ca număr. Ele au ca obiect de reglementare acele relații sociale ce
țin de realizarea puterii executive și care nu au fost afectate reglementărilor prin
legi organice așa cum este legea contravențiilor care inițial au fost stabilite prin
Ordonanță, pentru ca ulterior Ordonanța (nr. 2/2001) să fie aprobată, modificată
sau completată printr-o lege ordinară.1
c) Ordonanțele de Guvern . Potrivit art. 115 (1) din Constituția
revizuită, Guvernul poate fi abilitat prin lege, de către Parlament să emită
ordonanțe, dar numai în domeniile rezervate legilor ordinare. În ceea ce privește
Ordonanțele de urgență, acestea, strict constituțional, pot fi adoptate numai în
situații extraordinare, ceea ce ar însemna, într-un stat de drept ale cărei autorități
sunt preocupate de respectarea Ordinii Constituționale, să fie în număr foarte
restrâns. În realitate numărul ordonanțelor de urgență este exagerat de mare și
nejustificat în același timp. S-a ajuns, nu de puține ori, ca o ordonanță să fie
substanțial modificată prin legea de aprobare, așa cum s-a întâmplat cu legea
contravențiilor, fapt ce creează instabilitate și confuzie în ceea ce privește aplicarea
corectă a normelor de drept.
d) Hotărârile Guvernului, Ordinele miniștrilor . Reprezintă izvoare
ale dreptului administrativ deoarece, atât Guvernul cât și miniștrii au competența
1 Ordonanța nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, a fost publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. …./……… și
a fost aprobată, modificată și completată prin Legea nr. 180/11.04.2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 268 din
22.04.2002.
40
de a stabili prin acte, cu caracter normativ modul de desfășurare a unor relații
sociale din sfera de competență atribuită prin lege. De altfel, chiar Constituția
revizuită, în art. 108 alin. 1, referitor la „Actele Guvernului” atunci când le
enumeră pune mai înainte hotărârea de Guvern și apoi Ordonanța. De aici
concluzia logică asupra importanței hotărârilor adoptate de Guvern și faptul că prin
Hotărâre Guvernul realizează majoritatea covârșitoare a atribuțiilor și
competențelor ce-i sunt stabilite prin art. 102 din legea fundamentală.
Și autoritățile publice administrative autonome centrale, în măsura în
care sunt abilitate prin lege pot emite sau adoptă acte cu caracter normativ ce
constituie izvoare de drept administrativ, norme juridice care să reglementeze
modul de desfășurare a relațiilor sociale din domeniul lor de competență. Spre
exemplu, în mod curent, Consiliul Național al Audio-vizualului adoptă decizii cu
caracter normativ privitoare la activitatea agenților și operatorilor din domeniul
audio și televiziune.
Și autoritățile publice administrativ-teritoriale – județene, orășenești ori
comunale – sau serviciile publice deconcentrate ale ministerelor pot crea izvoare
de drept administrativ, potrivit competențelor atribuite. Avem în vedere Hotărârile
Consiliilor județene și locale, dispozițiile primarilor care au caracter normativ.
e) Tratatul internațional .
Potrivit art. 11 alin. 2 din Constituția României, revizuită, tratatele
ratificate de Parlament, cu respectarea legii, fac parte din dreptul intern. Noțiunea
generală de tratat poate avea denumiri diferite, convenții, acorduri, tratate etc.
Important este ca actul în cauză, întotdeauna având un caracter bilateral sau
multilateral să îmbrace forma unor înțelegeri ale României cu alte state sau cu
organizații internaționale, după caz. Pentru a fi izvor formal al dreptului, tratatul
trebuie să fie ratificat de către Parlamentul României. Ratificarea se realizează
ulterior de către Președintele României. Ratificarea se realizează prin adoptarea
unei legi de ratificare care se promulgă ulterior de către Președintele României și
se publică în Monitorul Oficial al României, partea I. Intrarea în vigoare a
tratatului este supusă și altor reguli decât cele prevăzute pentru legi. Astfel,
tratatele supuse ratificării nu pot suporta modificări, ele reprezintă „legea părților”
contractante, semnatare ale tratatului, ceea ce impune a fi avute în vedere și alte
condiții de intrare în vigoare a tratatului cum sunt: ratificarea de toate părțile, o
anumită dată de intrare în vigoare, dacă a fost ratificat de toate părțile, după caz1.
Din perspectiva dreptului administrativ, tratatul reprezintă izvor al acestei ramuri
de drept dacă are o aplicabilitate directă și nemijlocită; cuprinde dispoziții ce
reglementează relațiile sociale din mediul administrației, care fac obiectul dreptului
administrativ; cuprinde norme ce obligă autoritățile administrației publice să
adopte reguli de conduită obligatorie pentru reglementarea unor relații sociale.
Prin legea fundamentală, România s-a obligat să îndeplinească „întocmai
și cu bună credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte (art. 11 alin.
1 Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană, semnat la 25 aprilie 2005 la
Bruxelles, ratificat de România prin Legea nr. 157/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.
465 din 1 iunie 2005, prevede în art. 4 alin. 2 că „Prezentul tratat intră în vigoare la 1 ianuarie 2007, cu condiția ca
toate instrumentele de ratificare să fi fost depuse înaintea acestei date”. Instrumentele de ratificare sunt: legile,
decretele și alte acte juridice care potrivit legislației fiecărui stat sunt acte de ratificare.
41
1). De asemenea, trebuie precizat că tratatele internaționale mai favorabile în ceea
ce privește drepturile omului au prioritate în aplicare comparativ cu legislația
internă (art. 20 din Constituția revizuită).
f) Acquis-ul comunitar . Din punct de vedere terminologic acquis-ul
comunitar poate fi definit ca ordinea juridică comunitară, tot ceea ce în domeniul
legislativ este un bun câștigat pentru Comunitățile Europene și pentru Uniunea
Europeană. România a semnat în anul 1993 un Acord1 cu statele membre al
Comunității Europene. În baza acestui Acord ne-am asumat obligația armonizării
legislației române cu legislația Uniunii Europene, adică adoptarea aceste legislații.
Însă din acquis fac parte și Regulamentele care au aplicabilitate generală, directă.
Ori în condițiile actuale, când România are statut de stat asociat și se găsește într-o
perioadă de preaderare, se pune întrebarea dacă acele Regulamente – izvoare de
drept comunitar pot fi considerate și izvoare de drept român. Apreciem că nu poate
fi reținută o astfel de ipoteză, aceasta fiind valabilă doar pentru statele membre ale
Uniunii Europene, care în virtutea atribuțiilor sale de state suverane cu respectarea
regulilor constituționale proprii au înțeles să transfere o parte a puterii lor suverane
către Instituțiile Comunitare. România poate să-și armonizeze legislația națională
prin adoptarea de legi ori alte acte normative prin care să reglementeze relațiile
existente în societatea noastră în concordanță cu un astfel de regulament, dar în
nici un caz nu poate să-l impună direct în ordinea juridică internă2.
2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
În această categorie de izvoare informale enumerăm cutuma, doctrina și
jurisprudența.
Chiar dacă doctrina și jurisprudența nu pot exista decât în formă scrisă,
grafică, ele sunt considerate ca fiind tot izvoare nescrise pentru a le deosebi de cele
scrise, formale, despre care am vorbit anterior.
Cutuma reprezintă o practică îndelungată desfășurată după aceleași
reguli născute nu din voința unei autorități publice, ci din nevoile practice,
cotidiene ale unor situații de fapt. Așa cum s-a precizat, chiar legislația noastră face
trimiteri exprese la „obiceiuri”, adică la cutume (a se vedea art. 44 alin. 7 din
Constituția revizuită) dar, pe măsură ce va crește autonomia locală, autoritățile
publice autonome județene sau comunale vor fi obligate să recunoască o serie de
practici ale colectivităților locale ca obligatorii și, în consecință, obligate să le
respecte.
Deja în prezent se remarcă astfel de situații mai ales în ceea ce privește
aplicarea unor legi cu caracter reparatoriu în domeniul proprietății, protecția
copilului etc.
Doctrina – chiar dacă legislația română nu recunoaște in terminis,
calitatea de izvor informal al doctrinei, în practica autorităților judecătorești, dar și
1 Acord European instituind o asociere între România, pe de o parte, Comunitățile Europene și statele membre ale
acestora, pe de altă parte. Acest acord a fost ratificat prin Legea nr. 20/1993 publicată în Monitorul Oficial, partea I,
nr. 73/12.04.1993 și a intrat în vigoare la 01 februarie 1995. Mai trebuie amintit că Acordul face referire doar la
Comunitățile Europene nu și la Uniunea Europeană, deoarece la data semnării Tratatul de la Maastricht privind
instituirea Uniunii Europene nu intrase în vigoare, el a intrat în vigoare la 01.11.1993.2 I. Corbeanu, M. Corbeanu, op.cit., pag. 115.
42
a legiuitorului, punctele de vedere cu caracter științific exprimate de specialiștii de
notorietate în domeniile dreptului nu trec neobservate. Avem în vedere atât
doctrina românească, cât și cea străină care se referă la instituții juridice
compatibile cu normele interne.
Jurisprudența. Hotărârile judecătorești pot constitui izvor de drept în
cazuri expres recunoscute de lege. Astfel, potrivit art. 126 alin. 3 din Constituția
revizuită, Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea unitară a legii de
către celelalte instanțe judecătorești potrivit competenței sale. Este cazul acelor
hotărâri judecătorești pronunțate de instanța supremă, în plenul său, care au rolul
de a crea o orientare unitară a instanțelor de judecată în interpretarea unor norme
juridice. În cazul acestui izvor informal de drept se poate face cuvenita trimitere și
la jurisprudența Curți Europene pentru Drepturile Omului, care constituie în multe
cazuri elementul de referință atât pentru judecător, pentru autoritățile
administrative, dar și pentru legiuitor. De asemenea, semnalăm faptul că potrivit
art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, „în activitatea de documentare pentru
fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curți
Constituționale în acel domeniu, practica instanțelor judecătorești în aplicarea
reglementărilor în vigoare, precum și doctrina juridică în materie”1.
2. Normele de drept administrativ
Structura internă sau logico-juridică a normelor juridice
Ca orice normă juridică și în cazul normelor de drept administrativ vom
regăsi cele trei elemente structurale consacrate: ipoteza, dispoziția și sancțiunea.
Ipoteza normei de drept administrativ
Potrivit teoriei generale a dreptului, ipoteza este acea parte a normei
juridice care stabilește împrejurările, condițiile în care se va aplica norma juridică.
Ea trebuie să răspundă la întrebarea „în ce împrejurări?” și „cui?” i se va aplica
norma juridică. În ipoteză sunt incluse și definiții, principii, scopul activității unui
organ, înțelesul unor termeni etc.2 Mai ales la Ordonanțe găsim în conținutul
ipotezei o serie de aspecte lămuritoare: definiții, explicarea înțelesului unor termeni
etc. Așa cum s-a arătat în doctrina de dată recentă3, necesitatea unui asemenea mod
de redactare a ipotezei normei de drept administrativ decurge din însuși obiectul
administrației publice, implicit al dreptului administrativ, anume transpunerea în
practică, în cele mai variate situații concrete, a valorilor politice ce au îmbrăcat
haina juridică a legii, respectiv prestarea, în limitele legii a serviciilor publice,
astfel încât să se poată realiza, într-o unitate dialectică, atât interesele generale ale
statului și societății, cât și interesele personale ale „cetățenilor, precum și cele ale
unităților administrativ-teritoriale”.
Ca în majoritatea cazurilor și normele de drept administrativ pot
cuprinde ipoteze elaborate, adică absolut determinate dar și ipoteze relativ
1 Legea nr. 24/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. ……. din 30 martie 2000 și
republicată, cu modificările ulterioare în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 141-142.3 Idem.
43
determinate. Cele două variante ale ipotezei credem că se găsesc în strânsă legătură
cu puterea de decizie pe care o au autoritățile și instituțiile administrative într-un
context sau altul, sau mai precis, cu puterea discreționară de care poate uza la un
moment dat: astfel când ipoteza este absolut determinată organul administrativ va
trebui să se limiteze la situațiile strict determinate de ipoteză, iar atunci când
ipoteza este relativă, acesta va putea să aprecieze cu o mare autonomie cum va
acționa, beneficiind implicit de o putere discreționară, de o apreciere largă1.
Regimul administrativ aplicabil în momentul de față este unul
descentralizat, de autonomie funcțională sporită. În aceste condiții actele normative
ce conțin norme de drept administrativ și a căror aplicare (executare) revine
autorităților publice beneficiare ale autonomiei funcționale, ipoteza trebuie să fie
relativ determinată. Printr-o asemenea reglementare permisivă se dă posibilitate
autorităților administrative de a aprecia cum să aplice legea, corespunzător
competențelor care le revin și în deplină concordanță cu interesul general, cu
cerințele sociale.
Dispoziția normei de drept administrativ
Este partea nelipsită a oricărei norme juridice, iar în cazul dreptului
administrativ dispoziția normelor trebuie să fie imperativă, fiindcă oricare dintre
autoritățile și instituțiile administrative acționează în realizarea puterii publice.
Cum normele de drept administrativ obligă, în general, autoritățile să acționeze și
mai puțin să se abțină de la a face ceva înseamnă că normele juridice constitutive
ale ramurii dreptului administrativ sunt preponderent onerative, fără a se trage
concluzia că nu există și norme imperative, restricționare (prohibitive). Tot astfel,
precizând că dispoziția este în principiu imperativă nu înseamnă că nu pot sau că
nu există și norme juridice permisive. Prin aceasta se dă posibilitate atât
autorităților administrative cât și particularilor la un drept de apreciere a unei
acțiuni sau alteia, altfel administrația ar deveni cu adevărat, „sclav al legii”,
supunându-se automat. Sunt și destule norme juridice care interzic administrației să
acționeze în anumite împrejurări. De altfel, în orice act normativ cuprinzând norme
de drept administrativ pot fi întâlnite norme din toate categoriile arătate mai
înainte: norme imperative-onerative, imperativ-prohibitive sau norme dispozitiv-
permisive. De asemenea, pot exista și dispoziții ale normelor juridice
administrative absolut determinate sau relativ determinate2.
Sancțiunea normei de drept administrativ
Normele juridice, indiferent de ramura de drept cărora aparțin sau de
caracterul lor imperativ sau dispozitiv, sunt obligatorii. Din această trăsătură se
naște posibilitatea aplicării unor sancțiuni împotriva celor care acționând sub
imperiul normei au încălcat-o. Sancțiunea este în același timp un element de
structură internă (logico-juridică) a normelor juridice inclusiv a normelor de drept
administrativ. Așa cum este recunoscut autorităților administrative, în puterea legii
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea generală, ASE, București, 2001, pag. 30, despre „Competența legală și
puterea discreționară”.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 143 și urm.
44
și a competențelor atribuite le revine misiunea de a executa legea. Dacă în alte
ramuri ale dreptului – ex.: dreptul penal, dreptul comercial etc. – sancțiunea poate
fi regăsită expres în conținutul normei juridice, în dreptul administrativ datorită
finalității lor imediate cărora le este destinată legea și autoritățile administrative –
respectiv realizarea interesului public – vom observa că sancțiunea apare de cele
mai multe ori la sfârșitul actului administrativ sau o regăsim înscrisă în alte acte
normative utilizându-se norma de trimitere.
Sancțiunile prevăzute de normele dreptului administrativ sau aplicabile
în domeniul acestuia sunt variate și multiple așa cum este și complexitatea sporită a
administrației căreia i se aplică o serie de norme juridice.
În legislația de profil întâlnim o serie de sancțiuni juridice cum ar fi:
a)sancțiuni administrativ-disciplinare cum ar fi retrogradarea din funcție,
destituirea, dizolvarea unei autorități colegiale (ex.: Consiliul local, Consiliul
general, Consiliul județean);
b)sancțiuni administrativ-contravenționale ca: amenda, avertismentul,
confiscarea administrativă etc.;
c)sancțiuni administrativ-patrimoniale . Spre exemplu, potrivit art. 13 alin. 4
din Legea contenciosului administrativ1, în cazul unui litigiu de contencios
administrativ, dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanță
lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Aceste amenzi care au caracterul unor sancțiuni administrativ-patrimoniale
chiar dacă aplicarea lor este de competența exclusivă a instanței de contencios
administrativ;
d)măsuri de constrângere cu caracter nesancționator, de protecție a unor interese
private sau publice, cum ar fi reținerea unei persoane, stocarea unor bunuri etc.2
Tot în această categorie de „măsuri de constrângere” cum o definește autorul
citat, poate fi reținută și împrejurarea că autoritățile publice pentru protecția
copilului pot lua din „supravegherea directă a părinților pe copii supuși unor
rele tratamente fizice sau morale sau lăsați într-o stare de neîngrijire repetată și
cazarea acestora în centre special amenajate”. Opoziția părinților la aceste
măsuri sunt firești în principiu, dar protecția copilului nu este numai o chestiune
privată, părintească, ci în țara noastră este o politică națională și orice abatere de
la reguli a părinților trebuie sancționată.
3. Clasificarea normelor de drept administrativ
Ca în orice clasificare trebuie să se stabilească mai înainte ce criterii vor
fi avute în vedere și care este scopul clasificării. Administrația publică își
desfășoară activitatea pe baza și în executarea legii. Expresia „lege” are
semnificația largă de act normativ, nu cea restrictivă de act juridic al
1 Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I,
nr. 1154 din 7.12.2004. Prin art. 31 alin. 2 din această lege s-a abrogat vechea lege a contenciosului administrativ,
nr. 29/1990.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 144-145.
45
Parlamentului. De asemenea, nu trebuie omis faptul că în general într-o lege
întâlnim norme juridice aparținătoare mai multor ramuri de drept. Spre exemplu, în
domeniul dreptului penal se elaborează de multe ori culegeri de „Infracțiuni
prevăzute în legi speciale”, adică în alte legi decât legea penală de bază care este
Codul penal. Tot astfel și în dreptul administrativ. Am putea, de pildă, face o
reunire a principalelor acte normative, legi ce reglementează activitatea
administrației publice, excluzând Constituția, reținând în acest sens: Legea nr.
90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor, Legea nr.
215/2001 privind administrația publică locală, Legea nr. 115/1998 privind
responsabilitatea ministerială, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, legea-
cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 și altele.
În literatura juridică română din ultimele decenii s-au propus mai multe
criterii de clasificare a normelor juridice, pornind de la sectorul de activitate,
obiectului de reglementare, sfera de cuprindere și altele1. Pe aceste criterii sunt
identificate mai multe categorii de norme de drept administrativ pe care le vom
sintetiza astfel: norme organizatorice, norme de competență, norme de procedură,
norme de responsabilitate. În literatura juridică post decembristă se fac o serie de
clasificări, de interferențe încercându-se a se găsi criterii cât mai optime, care să se
detașeze de cele exprimate anterioare anului 1990. Cu toate aceste încercări
consacrate2, vom încerca să construim o clasificare proprie, fără a aduce atingere
punctelor de vedere de care am amintit.
În acest sens apreciem că obiectul de reglementare rămâne un criteriu
fundamental al clasificării urmat de criteriul forței juridice.
Conform obiectului de reglementare vom reține următoarele:
•norme juridice administrative care stabilesc modul de constituire, de
organizare și funcționare a autorităților și instituțiilor administrative;
•norme juridice care privesc competența și atribuțiile autorităților și
instituțiilor administrative;
•norme juridice privind personalul din administrația publică;
•norme juridice care privesc procedura de adoptare a actelor normative;
•norme juridice privind soluționarea unor diferende dintre administrație și cei
administrați inclusiv recursurile administrative și cele de contencios judiciar;
•norme juridice sancționatorii.
Conform criteriului forței juridice a actului normativ din care fac
parte, avem:
•norme cuprinse în Constituție;
•norme cuprinse în legi organice și ordinare;
•norme cuprinse în ordonanțe;
•norme cuprinse în Hotărâri ale Guvernului;
•norme cuprinse în Ordine ale miniștrilor, decizii și ordine ale autorităților
administrative autonome centrale, norme ale prefecților, hotărâri ale
1 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970, pag. 27.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 140.
46
consiliilor județene, orășenești și comunale, ale primarilor etc., expuse în
ordine descrescândă a forței lor juridice.
De-a lungul timpului s-au ridicat numeroase voci autorizate care cereau
realizarea unui cod administrativ, cuprinzând atât normele de drept material cât și
norme de drept procedural; dorință împlinită doar parțial în perioada interbelică,
când, sub înalta autoritate științifică a Institutului de Științe Administrative al
României și sub coordonarea profesorilor Paul Negulescu, Romul Boilă și
Gheorghe Alexionul, în Editura de Arte grafice „Vremea”, în anul 1930 a apărut o
lucrare intitulată „Codul administrativ adnotat”. Lucrarea reprezintă o vastă
culegere a celor mai importante legi din domeniul administrației publice: Legea
pentru organizarea ministerelor din 1929; Legea pentru organizarea Administrației
Locale din 1929; Legea pentru organizarea jandarmeriei rurale, martie 1929; Legea
pentru organizarea poliției generale a Statului 1929; Legea asupra contabilității
publice 1929; Legea pentru Reorganizarea Înaltei Curți de Conturi, 1929; Legea
pentru organizarea administrațiunii municipiului București. Toate aceste acte
normative fundamentale pentru a avea o administrație publică puternică, eficientă
și depolitizată în bună parte, au fost realizate de către o Comisie legislativă
însărcinată de Parlament în acest sens, și legile s-au adoptat într-un interval de
circa 6 luni în prima parte a anului 1929, dând astfel o coerență dreptului
administrativ. De asemenea, se remarcă participarea la dezbaterile parlamentare a
unor valoroși specialiști în domeniul dreptului public, nu ca în prezent când acte
extrem de importante precum Statutul funcționarului public sau Codul muncii au
fost adoptate prin procedura constituțională a asumării răspunderii Guvernului pe
un proiect de lege, fără nici o dezbatere parlamentară.
De altfel, dacă în cazul Codului muncii nu putem face o apreciere pentru
că incidența normelor acestuia este mai restrânsă în domeniul dreptului
administrativ, în ceea ce privește Statutul funcționarului public (Legea nr.
188/1999), acesta a fost modificat de foarte multe ori de la intrarea lui în vigoare,
iar în prezent se vorbește despre o nouă modificare, nu fac altceva decât să creeze
confuzie în clarificarea statutului funcționarului public în România și totodată
unele abuzuri în aplicarea legii. Aceste aspecte nu se doresc a fi critici la adresa
vreunei autorități ci constatări pur și simplu.
Concluzionând, putem aprecia că este posibilă o codificare parțială a
normelor dreptului administrativ cu condiția ca de aceasta să se ocupe o Comisie
specială numită de Parlament care să revizuiască toată legislația în domeniu, să o
îmbunătățească și să prezinte un pachet legislativ coerent care să fie pus în
dezbatere și aprobare într-un interval de timp relativ scurt.
Secțiunea 4. Raporturile de drept administrativ
47
1. Noțiune de raport de drept administrativ
Potrivit teoriei generale a dreptului, raportul juridic este o relație
juridică, iar „relația juridică este aprecierea care se poate face din punctul de
vedere al dreptății, unei fapte a unei persoane în raport cu o altă persoană. Să
atribui astfel uneia un drept cu un anume obiect determinat față de cealaltă, care,
prin aceasta, are o obligație”1. Rezultă că relația juridică se naște între două
persoane. Îndată ce omul intră în contact cu omul, izvorăște ca dintr-un izvor, vine
din sufletul său, pe lângă instinctul personal de conservare și tendința socială2.
Relația juridică, raportul juridic are în vedere actele, manifestările exterioare ale
persoanelor. Unul din marii juriști germani ai secolului XIX, Rudolf von Jhering
într-o celebră lucrare „Lupta pentru drept” susține și dovedește că în lupta juridică
ce se naște între oameni pentru valorificarea drepturilor domină sentimentul de
justiție și nu cel personal3.
Tot astfel normele juridice de drept administrativ acționând în mediul
social dau naștere la raporturi juridice. Aceste raporturi juridice variază în funcție
de părțile ce participă la relația socială. Dar simpla existență a normelor de drept
administrativ nu este suficientă. Mai trebuie să existe cel puțin o autoritate sau
instituție administrativă și un fapt juridic o anume manifestare umană sau
eveniment în raport de care legea stabilește că iau naștere raporturi juridice.
Normele de drept administrativ acționează în mediu social. Ele au
aplicabilitate directă, obligă persoanele fizice și pe cele juridice la un anumit
comportament declanșat din oficiu sau solicitat. Aceste relații sociale ce fac
obiectul unui raport de drept administrativ au în vedere fie activitatea internă,
funcțională a administrației fie activitatea externă a administrației în cadrul
mediului administrativ care se integrează organic în mediul social general.
Definițiile formulate în literatura juridică din România, deși diferite în
formă, în fond nu pot exprima decât aceeași realitate, faptul că într-un raport de
drept administrativ cel puțin unul din subiecți este o autoritate, o instituție sau un
serviciu public, sau un serviciu de interes public. S-a arătat că, raporturile de drept
administrativ sunt relații sociale ce se formează în legătură cu organizarea și
exercitarea competenței organelor administrației publice, relații sociale ce sunt
supuse reglementării normelor dreptului administrativ”4. Mai recent aceste
raporturi au fost definite ca fiind „tocmai relațiile sociale care au fost reglementate,
direct sau indirect, adică prin intervenția unor fapte juridice, de către normele
dreptului administrativ”5.
Concluzionând, raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi
sociale care iau naștere, se modifică ori se sting sub incidența normelor de drept
administrativ în care cel puțin unul dintre subiecți este o autoritate, instituție sau
serviciu public administrativ.
1 Mircea Djuvara, Teoria generală a dreptului , Enciclopedia juridică, Editura All, Colecția Restitutio, București,
1995, pag. 118.2 Idem, pag. 119.3 Rudolf von Jhering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck., București, pag. 154 Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației , Ed. Atlas Lex SRL, București, 1993, pag. 34, 35.5 A. Iorgovan, op.cit., pag. 149.
48
2. Trăsăturile raporturilor de drept administrativ
Raporturile de drept administrativ sunt guvernate de norme juridice
imperative, iar obiectul lor de reglementare privește activitatea specific
administrativă de organizare, de executare a legii, de prestări de servicii și altele.
Pornind de la definiția dată și cele enunțate și ținând seama de opiniile exprimate
în literatura juridică vom identifica următoarele trăsături specifice ale raporturilor
de drept administrativ:
obligatoriu unul dintre subiectele raportului este reprezentat de o structură
administrativă – autoritate sau instituție publică, un serviciu public administrativ,
un stabiliment de utilitate publică abilitat să realizeze activități de utilitate sau de
interes public. Celălalt subiect al raportului poate fi tot o structură administrativă, o
persoană fizică, o persoană juridică de drept privat (societate comercială, sindicat,
fundație, asociație etc., română sau străină), un partid politic;
sunt raporturi de autoritate sau cum au fost numite „de putere”1. Prin noțiunea de
„autoritate” înțelegem că subiectul nelipsit al raporturilor de drept administrativ,
cel care este purtător al puterii publice are posibilitatea de a impune o anume
conduită celuilalt subiect. Chiar și în cazul raporturilor de colaborare, caracteristica
de „raport de autoritate” se menține fiindcă, subiectele aflate în poziția de
colaborare, sunt ținute în conduita lor de competența legală ce caracterizează orice
autoritate ori instituție de drept public.
Din trăsătura aceasta a raportului de drept administrativ „de autoritate”
pot lua naștere o serie de alte trăsături și clasificări ale raporturilor de drept
administrativ. Noțiunea de „autoritate” are semnificația nu de structură, organ sau
instituție administrativă ci de putere, de forță juridică ce poate să se impună într-un
raport juridic.
c) sunt raporturi constituite pe inegalitatea de poziție juridică a părților.
Comparativ cu raporturile de drept privat raporturile de drept
administrativ prin forța lucrurilor creează inegalități ale subiectelor. Această
inegalitate este firească pentru că, pe de o parte suntem în prezența unei relații
fundamentate pe exercițiul competenței legale care obligă subiectul de drept public
să-și impună voința, iar pe de altă parte, există o ierarhie între autoritățile și
instituțiile publice care, de asemenea, este fundamentată pe competența fiecărei
autorități, competență ce nu poate fi nesocotită pentru ca finalitatea raportului
juridic să nu fie afectată.
3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ
Activitatea administrației este complexă și continuă. Ea reprezintă cea
mai mare parte a activităților Statului. Dinamica acestei activități administrative
impune pe lângă un număr mare de organisme care să participe la înfăptuirea
administrației și o anumită mobilitate a acestor structuri administrative2. Subiectele
participante la raporturile de drept administrativ, cele nelipsite după cum am mai
1 A. Iorgovan, op.cit., pag. 145.2 Expresia „structură administrativă”, instituție publică, autoritate publică, organ sau organism, sunt sinonime. Ele
evidențiază o formă organizatorică prin care se realizează puterea executivă (administrativă) ca putere publică (I.C.)
49
arătat sunt subiecte de drept public, subiecte de drept administrativ sau, cum le
numea profesorul Paul Negulescu, „subiecte administrative de drept”.
Funcția administrativă a statului, prin caracteristicile ei impune ca
subiectele cărora le revine misiunea de „a realiza” să se constituie într-o ierarhie.
Sunt sarcini naționale, sarcini județene sau sarcini comunale, dar toate reprezintă
cerințe sau interese publice. Regimul administrativ existent, poate fi unul de
centralizare, de descentralizare, de deconcentrare. Multe dintre cerințele sociale au
specific național, iar altele caracteristici particulare, teritoriale. Astfel că ierarhia
subiectelor administrative apare ca necesară și conduce la constituirea tuturor
acestora într-un „sistem”. Noțiunea de sistem nu trebuie înțeleasă greșit, după cum
se mai întâmplă, ci în sensul că între toate aceste subiecte există interdependențe,
legături, interferențe, fiecare parte are rolul ei bine conturat în structura sistemului.
O analiză științifică a normelor de drept constituțional și a celor de drept
administrativ în vigoare acum ne îndreptățește să concluzionăm că punctul de
vedere ce l-am exprimat în urmă cu mai mulți ani într-o modestă lucrare a noastră a
fost corect, cu unele nuanțări și renuanțări necesare1.
a)raporturi de subordonare . Sunt acele raporturi de drept administrativ tipice,
de comandă, ce iau naștere între cei administrați și administrația publică.
Aceasta presupune că subiectul ierarhic superior se plasează pe o treaptă
superioară celuilalt subiect care poate fi un particular sau un alt subiect de
drept public. Spre exemplu, în Legea nr. 90/20012 privind organizarea
Guvernului și a ministerelor se arată că „ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului” (art. …..) sau, prefectul este subordonat Guvernului
etc. Când raportul de subordonare ia naștere între două subiecte de drept
administrativ. În cazul raporturilor de subordonare tipică din interiorul
administrației publice, dintre două autorități, instituții sau organe
administrative, subiecte de drept administrativ, subiectul situat pe poziția
ierarhic superioară are o serie de drepturi asupra subiectului subordonat.
Aceste drepturi se bazează pe diferențele de competență materială și/sau
teritorială. Dar raporturile de subordonare presupun și un subiect persoană
juridică de drept public (autoritate, instituție publică) și un particular,
persoană fizică sau persoană juridică română sau străină.
b)Raportul de tutelă administrativă. Deși instituția tutelei administrative a
reprezentat o realitate în perioada interbelică, după anul 1948 până la
începutul anului 2005, când a intrat în vigoare noua lege a contenciosului
administrativ, aceasta a constituit doar o referire doctrinară. Potrivit art. 3 din
noua lege a contenciosului administrativ, sunt autorități de tutelă
administrativă: prefectul (pentru autoritățile administrației publice locale
autonome – consiliul județean), președintele consiliului județean, consiliul
local și primar, numai sub aspectul legalității acestor acte. De asemenea, o altă
autoritate de tutelă administrativă este Agenția Națională a Funcționarilor
Publici în raport cu toate autoritățile publice centrale și locale, dar numai sub
aspectul legalității și al gestiunii funcțiilor publice, potrivit art. 20 alin. 3, 4 și
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea generală, ASE, București, 2001, pag. 14.2 Legea nr. 90/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.
50
5 din Legea privind statutul funcționarilor publice nr. 188/19991 republicată,
și art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Aceste raporturi de tutelă
administrativă au ca fundament juridic asigurarea legalității în activitatea unor
autorități și instituții publice prin măsuri de control de legalitate și prin
recunoașterea capacității procesuale active prefectului și Agenției Naționale a
Funcționarilor Publici ca în limitele competențelor recunoscute să poată ataca
actul considerat nelegal la instanța de contencios administrativ, cu consecința
legală instantanee de suspendare „de drept” a actului atacat2.
c)Raporturi de drept administrativ de colaborare și cooperare . În cadrul
acestui tip de raport juridic administrativ este de reținut faptul că în principiu
ambele subiecte sunt reprezentate de autorități sau instituții publice, persoane
juridice de drept public între care, pe baza legii, pot lua naștere raporturi,
legături de colaborare, de cooperate sau de natură similară. De obicei, în
vederea realizării unor cerințe sociale comune, care interesează ambele părți
ale raportului juridic, prin lege se stabilesc competențe în sarcina unuia dintre
subiecți de a colabora cu celălalt subiect sau obligații reciproce de cooperare3.
d)Raporturi de drept administrativ de autoritate și coordonare . Acest tip de
raporturi juridice, în general neluat în discuție reprezintă o realitate. Cu atât
mai mult cu cât, după anul 1990, când regimul administrativ instituit este unul
de descentralizare și de autonomie funcțională și locală, multe instituții și
servicii publice se înființează și funcționează sub autoritatea unor autorități
publice administrative, respectiv a Guvernului, ministerelor, consiliilor
județene sau a consiliilor locale după caz. De asemenea, autoritățile
administrative autonome – centrale ori serviciile publice de interes național –
funcționează „sub controlul” sau „sub autoritatea” Parlamentului. Acest tip de
„raport de autoritate” directă este o realitate ce nu poate fi ignorată. Cât
privește raporturile de coordonare, acestea dau naștere unor relații de
autoritate specifice, ele se realizează numai în măsura în care „subiectul
coordonator” este abilitat, are competența să coordoneze un alt subiect de
drept. Nici un moment nu putem face abstracție că atunci când vorbim de
raporturi juridice în care subiectele ori numai unul din acestea sunt
reprezentate de o autoritate sau instituție publică pot acționa numai în limitele
de competență atribuită. În același timp, raportul de autoritate este necesar în
condițiile în care subiectul aflat sub autoritatea celuilalt se bucură de o largă
autonomie funcțională și decizională. Acesta are o răspundere totală pentru tot
ceea ce întreprinde în vederea realizării competențelor proprii. Este o formă
de manifestare a descentralizării deciziei administrative și de responsabilizare
a autorităților și instituțiilor publice care funcționează într-un alt tip de raport
juridic decât cel de subordonare ierarhică.
1 Legea nr. 188/1999 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 600 din 08.12.1999 și
republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004.2 Vezi și A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004,
pag. 295 și urm.3 În acest sens evocăm dispozițiile art. 6, 13, 38 lit. h, 104 alin. 1 lit. d, din Legea administrației publice locale nr.
215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 264 din 23.04.2001.
51
CAPITOLUL III – Subiectele raporturilor de drept administrativ
Secțiunea 1. Noțiuni generale despre persoana juridică de drept public
1. Preliminarii
Subiecte ale oricărui raport juridic pot fi numai oamenii, luați în
individualitatea lor ca persoane juridice ori asociați, constituiți într-o colectivitate
umană, ca persoane juridice. Legea română recunoaște oamenilor calitatea de a fi
subiecte într-un raport juridic și în același timp le garantează realizarea acestui
drept, inclusiv posibilitatea de a se asocia, pentru a da naștere unui alt subiect de
drept – persoana juridică.
Această dublă calitate de participant la un raport juridic al fiecărui
individ este valabilă atât în raporturile juridice de drept privat cât și în cele de drept
public.
Raporturile de drept administrativ sunt, prin natura lor, raporturi de drept
public, motivat de faptul că sunt raporturi de putere și că părțile (subiectele)
raportului se găsesc într-o poziție de inegalitate juridică.
Raporturile de drept administrativ iau naștere în cadrul activității
generale a statului de organizare a executării legii și de executare în concret a legii
și a altor acte normative. Prin scopul său, administrația publică urmărește
realizarea unor interese generale, publice. Pentru aceasta sunt create o serie de
structuri administrative cu personalitate juridică prin care se pot atinge scopurile
administrației. În măsura în care unor structuri administrative li se atribuie
personalitate juridică, înseamnă că acestea sunt potențiale subiecte ale raporturilor
de drept administrativ.
Pe lângă structurile administrative – persoane juridice publice mai pot
avea calitatea de subiect într-un raport de drept administrativ și persoanele fizice
sau persoanele juridice de drept privat.
Se poate susține că subiect al raportului juridic administrativ poate fi
orice persoană juridică de drept public căreia i s-a recunoscut capacitatea juridică
necesară cât și orice alt subiect de drept general – persoană fizică sau persoană
juridică – care are capacitate juridică deplină și poate participa ca parte într-un
raport juridic de drept administrativ pentru a-și exercita drepturile și interesele
legale recunoscute.
Din perspectiva dreptului administrativ ne interesează analiza
principalului subiect din orice raport juridic aferent, respectiv persoana juridică de
drept public.
2. Persoana juridică
O regăsim nu numai în raporturile juridice de drept privat cât și în
raporturile juridice de drept public. De altfel, s-a spus că „prezența persoanei
juridice de drept public reprezintă un element principal, intrinsec”1 al raporturilor
1 Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 39.
52
de drept public. Persoana juridică denumită și persoană morală, pentru a fi
deosebită de persoana fizică este un subiect de drept constituit dintr-o colectivitate
umană organizată în vederea realizării unui scop, a unei finalități. Persoanele
juridice au structuri bine definite, au organe de reprezentare și de conducere, au
patrimoniu propriu, diferit de patrimoniul celor care o compun, iar în cazul
persoanelor juridice de drept public, diferit de patrimoniul general al Statului ori al
circumscripției teritoriale (județ, oraș, comună).
Personalitatea, în limbaj juridic, reprezintă capacitatea unui individ de a
avea cu alți indivizi raporturi juridice. Ca atare, personalitatea este o calitate, o
facultate, ce poate să aparțină numai oamenilor, ca titulari de drepturi și obligații.
Personalitatea în sensul juridic arătat aparține tuturor ființelor omenești, de la
naștere până la moarte, ceea ce înseamnă că toți oamenii pot fi subiecte într-u
raport juridic. Omul este o „persoană naturală”. Ordinea juridică, din societate are
la bază voința, care dă naștere la acte juridice, de unde se poate reține că voința
este instrumentul esențial al personalității pentru a juca un rol în ordinea juridică.
Dar oamenii pot să-și manifeste voința lor în diferite moduri, individual sau
colectiv, ei se pot asocia în vederea realizării unor interese ce depășesc interesele
fiecărui individ în parte, dând naștere, prin voința lor la persoane juridice. Scopul
pentru care se înființează o persoană juridică diferă. Particularii pot urmări interese
patrimoniale și astfel înființează o societate comercială sau, interese morale, de
ajutorare a unor semeni de-ai lor și atunci înființează fundații, asociații ori
sindicate profesionale. Tot astfel, oamenii pot urmări interese politice și în acest
caz dau naștere unui partid politic.
Analizând aceste variante se poate spune că persoanele juridice pot avea
scop lucrativ sau nelucrativ. Cea mai importantă persoană juridică, necreată de
cineva anume, ci recunoscută ca atare este Statul.
Persoanele juridice publice sau de drept public pot fi caracterizate în
primul rând prin faptul că, în majoritatea cazurilor, ele acționează în regim de
putere publică, ca purtătoare ale puterii publice, fiind creat special pentru acest
scop.
Persoanele juridice, fie că aparțin dreptului privat sau dreptului public,
acționează în Societate ca o certitudine, nu ca o ficțiune. Calitatea de subiect de
drept rezultă în puterea legii dacă sunt îndeplinite cerințele esențiale impuse.
Fiind constituite dintr-o colectivitate umană, cu interese comune și
legitimizate de lege, persoanele juridice reprezintă „un centru de interese protejate
juridicește”. În dreptul administrativ, persoanele juridice au o importanță
deosebită, ele fiind nelipsite din orice raport juridic de drept administrativ,
inexistența unei astfel de persoane, a unui astfel de subiect de drept public
înseamnă inexistența raportului juridic administrativ.
Pentru ca o asociație umană, un colectiv de oameni să poată dobândi
calitatea de persoană juridică de drept public, să aibă personalitate juridică și, în
consecință, să fie subiect de drepturi și obligații, este necesar să îndeplinească
anumite condiții: să aibă patrimoniu propriu, distinct de patrimoniul general al
statului sau al unității administrativ teritoriale, după caz, un scop moral și legal și o
53
organizare de sine stătătoare, care să-i asigure o autonomie decizională în limitele
legii.
3. Trăsăturile caracteristice ale persoanelor juridice de drept public
Persoanele juridice de drept public au trăsături caracteristice care le
deosebesc de celelalte persoane juridice. Aceste trăsături țin seama atât de modul
în care iau naștere cât și de scopul pentru care acestea sunt create:
a)Crearea persoanelor juridice de drept public . Inițiativa creării persoanelor
juridice de drept public aparține statului, care la rândul său reprezintă persoana
juridică politico-teritorială generală din cadrul societății naționale. Statul
acționând prin diferitele autorități publice competente, poate înființa persoane
juridice de drept public. În condițiile legii și celelalte persoane juridice politico-
teritoriale (unitățile administrativ-teritoriale) prin autoritățile lor publice
deliberative – consiliile județene și consiliile locale – pot crea persoane juridice
de drept public (autorități, instituții, servicii publice). Inițiativa particularilor
pentru crearea unei persoane juridice de drept public este acceptată într-un
singur caz, cel al partidelor politice. Astfel, potrivit art. 1 din Legea partidelor
politice (nr. 14/2003)1, partidele politice „sunt asociații cu caracter politic ale
cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și
exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de
Constituție. Ele sunt persoane juridice de drept public”. Rezultă din regula
enunțată și din excepția prezentată că persoanele juridice de drept public sunt
rezultatul voinței publice a statului, cu excepția prezentată, că în nici o altă
situație, cetățenii nu pot să înființeze o persoană juridică de drept public. Totuși
atunci când au lor reorganizări ale persoanelor juridice politico-teritoriale –
județe, orașe, comune, potrivit art. 5 din Carta Europeană „Exercițiul Autonom
al Puterii Locale”, „pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale,
colectivitățile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe
cale de referendum, acolo unde legea o permite”2.
b)Scopul persoanelor juridice de drept public . Este de a satisface interesele
generale ale societății sau ale colectivităților locale în funcție de nivelul ierarhic
la care se situează și de competența legală atribuită3. Ele nu pot urmări un scop
lucrativ. Unele dintre acestea, exemplu partidele politice, pot desfășura anumite
activități, dar nu de natura faptelor sau actelor obiective de comerț. Art. 37 din
legea partidelor politice, enumeră unele activități permise în acest sens.
c)Competența persoanelor juridice de drept public . Pentru a înțelege
conținutul expresiei „competență” în dreptul public trebuie mai înainte înțeleasă
capacitatea juridică a unei structuri public, administrative de a fi titulară de
drepturi și obligații. Subiectele raporturilor de drept administrativ – persoanele
juridice de drept public – sunt create de stat, județe, orașe sau comune. Ele
poartă diferite denumiri, organe, autorități publice, instituții, servicii publice
1 Legea nr. 14/2003 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003.2 Carta Europeană – „Exercițiul autonom al Puterii locale”, a fost ratificată prin Legea nr. 199/1997, publicată în
Monitorul Oficial, partea I, nr. 331/26.11.1997.3 M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 41.
54
etc. Chiar prin actul de înființare, care este un act de putere se arată că au
personalitate juridică de drept publice sau sunt persoane juridice de drept
public. Indiferent de denumirea care o primesc prin actul de înființare, ele sunt
structuri organizaționale de putere prin care se realizează puterea publică la
nivel central sau local. Lipsa unei singure unități definitorii pentru aceste
structuri organizaționale nu ne oprește să le definim generic autorități publice
sau instituții publice, așa cum sunt ele denumite de Legea privind statutul
funcționarilor publici, nr. 188/19991. Cât privește competența acestor autorități
și instituții publice trebuie remarcat faptul că unele au personalitate juridică să
capacitate juridică deplină, corespunzătoare acestei personalități, pe când altele
nu au personalitate juridică, dar au capacitate juridică2.
Competența unei autorități sau instituții publice reprezintă ansamblul
atribuțiilor – drepturi și obligații – pe care trebuie să le exercite continuu persoana
juridică de drept public prin organele sale de reprezentare. Nu poate exista
persoană juridică de drept public fără competențe, fără puteri bine determinate pe
care trebuie să le exercite, ca parte a sistemului general al puterii statale. Aceste
puteri trebuie exercitate întocmai pentru a nu fi afectată unitatea și funcționalitatea
sistemului statal. Competența se bazează pe capacitatea juridică recunoscută
fiecărei structuri organizaționale, iar uneori structuri funcționale (interne).
Cât privește sarcinile autorităților și instituțiilor publice, acestea sunt
elemente intrinseci ale capacității juridice și ale competenței atribuite. Spre
exemplu, o autoritate publică poate avea atribuite anumite competențe, recunoscută
o anumită capacitate juridică, dar îi lipsesc sarcinile. Într-o astfel de situație
existența personalității juridice nu este cu nimic afectată. Ea se menține și va fi
pusă în aplicare atunci când vor apărea condițiile concrete, sarcinile.
Competența este stabilită prin lege, în general, sau prin actul de înființare
a persoanei juridice.
Competența persoanelor juridice de drept public este totdeauna
specializată, nici o autoritate nu este competentă să facă totul în orice domeniu și la
orice nivel de reprezentare.
4. Clasificarea persoanelor juridice de drept public
Fiecare persoană juridică de drept public este creată pentru a servi un
scop public bine determinat, atribuindu-i-se în acest sens o competență mai largă
sau mai restrânsă. Competența este elementul esențial ce stă la baza unei clasificări
a persoanelor juridice publice pentru că ea definește locul și rolul persoanei în
cadrul ansamblului organelor administrației publice3. De asemenea, persoanele
juridice de drept public având o competență stabilită de autoritatea care a creat-o
1 Legea nr. 188/1999 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 251 din 22.03.2004.2 Potrivit art. 12, 51 și 52 din Legea fondului funciar, nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României,
partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor acestei legi, la nivelul localităților și
al județelor se constituie câte o comisie locală – autoritate publică cu activitate administrativă, dar fără personalitate
juridică – care are anumite competențe, iar prin derogare de la Codul de procedură civilă, are și calitate procesuală
pasivă, adică are capacitatea juridică de a sta în judecată, într-un proces legat de aplicarea legii fondului funciar.3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.
55
sau a recunoscut-o (cazul partidelor) și participând la realizarea misiunii generale a
statului, administrarea societății implică o cooperare a persoanelor juridice în
cauză, bazată pe interdependența acestora în cadrul sistemului administrativ
global1. Uneori, un funcționar public poate reprezenta două persoane juridice de
drept public, cum este cazul primarului unei localități – comună, oraș – care, în
calitatea sa de autoritate publică aleasă de corpul electoral al colectivității locale,
acționează în numele localității, persoană juridică politico-teritorială; dar aceeași
persoană – primarul – în anumite împrejurări prevăzute de Legea nr. 215/20012 a
administrației publice locale (art. 44 alin. 1 lit. a) și t)), acționează în numele
persoanei juridice politico-teritoriale generale – Statul român. Această
interdependență se impune în vederea asigurării unității de acțiune a Statului. În
acest sens, identifică următoarele criterii de clasificare a persoanelor juridice de
drept public
a)În raport de natura competenței atribuite:
persoane juridice cu competență materială generală (statul, județul,
orașul, comuna) denumite și persoane juridice politico-teritoriale sau
unități administrativ-teritoriale;
persoane juridice cu competență materială specializată (ministerele,
autoritățile publice autonome, serviciile publice etc.);
b)În raport de competența teritorială atribuită:
persoane juridice de drept public care au competențe pe întreg teritoriul
național (centrale);
persoane juridice de drept public, locale sau regionale3;
c)După modul de înființare:
persoane juridice care există, fiind recunoscute ca atare – STATUL;
persoane juridice create de autoritățile publice statale sau locale;
partidele politice.
5. Unitățile administrativ-teritoriale – persoane juridice
Potrivit art. 19 din Legea privind administrația publică locală, nr.
215/2001, comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public.
Acestea au patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină. Pe lângă cele trei
unități administrativ-teritoriale mai există statul care este persoană juridică.
În doctrina interbelică această categorie de persoane juridice de drept
public erau denumite persoane juridice politico-teritoriale.
Din analiza textului art. 4 din legea administrației publice locale, rezultă
implicit caracterul politico-teritorial al persoanelor de drept public enumerate.
În privința Statului, personalitatea juridică prezintă următoarele
trăsături4:
1 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 42.2 Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, a fost publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 204 din
23.04.2001.3 Potrivit art. 2 din Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptate la Strasbourg
la 15 octombrie 1985, în România, noțiunea de autoritate regională prevăzută la art. 4 paragrafele 4 și 5 din Carta
Europeană este reprezentată de autoritatea județeană a administrației publice locale.4 Paul Negulescu, op.cit., pag. 81 și urm.
56
•are un îndoit substrat: o populație stabilă pe un anumit teritoriu și în limitele
acelui teritoriu;
•principala sa caracteristică o reprezintă dreptul de a gira interesele colective,
de a comanda tuturor, de a nu-i fi comandat de nimeni și de a întrebuința
constrângerea împotriva celor care nu se supun ordinelor sale. Statul este
fără îndoială, o persoană politică și pentru că are drept de comandă asupra
populației aflată pe teritoriul său, el este o persoană morală (juridică)
politico-teritorială.
Ca orice persoană juridică, Statul are un patrimoniu propriu. Pe plan
intern statul există în fapt, fiindcă el creează ordinea juridică internă; pe plan
internațional, Statul are nevoie de recunoașterea celorlalte state.
Statul nu are nevoie să-și adopte propria lege de recunoaștere pe plan
intern, el se face cunoscut, se impune asupra populației al cărei reprezentant este.
Alături de celelalte persoane juridice politico-teritoriale enumerate
(județe, orașe, comune), statul realizează administrația publică. În sistemul
legislativ prezent, județul, orașul și comuna reprezintă și circumscripții
administrativ-teritoriale, ca urmare a împărțirii teritoriului național în unități
administrativ-teritoriale. Denumirea de unitate administrativ-teritorială nefiind cea
mai adecvată alegere1, datorită faptului că unitatea presupune o singură
componentă, pe când comunele sunt, de cele mai multe ori, formate din mai multe
sate, iar pe lângă oraș mai există sate aparținătoare sau localități componente2. Mai
adecvată ar fi fost denumirea de circumscripție teritorială, așa cum se utilizează în
legea electorală sau în legea privind alegerile locale.
Persoanele juridice politico-teritoriale – comuna, orașul, județul – sunt
cele mai importante după Stat, ele domină toate celelalte persoane juridice ce
funcționează pe teritoriul administrativ al lor, cele mai multe aflându-se sub
protecția lor juridică3.
Personalitatea juridică este o calitate de a avea drepturi și obligații: în
cazul persoanelor juridice de drept public, întinderea personalității este ținută de
competența atribuită.
Persoanele juridice politico-teritoriale, altele decât Statul, se înființează
prin lege organică, deci este un atribut al puterii legislative. Competențele acestora
sunt, în general stabilite prin legea de organizare a administrației publice locale.
Toate aceste persoane juridice realizează, în esență, atribuții de administrație
publică locală: unele în numele colectivității teritoriale, altele în numele statului.
Competența persoanelor juridice politico-teritoriale se exercită pe raza teritorială a
acestora.
Județul este o circumscripție administrativ-teritorială (unitate
administrativ-teritorială) și colectivitate umană alcătuită din orașe și comune,
constituită în temeiul condițiilor istorice, geografice, social-politice, etnice, a
1 Vezi și M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 48 și urm.2 Vezi art. 3 alin. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 53/2002 aprobată prin Legea nr. 96/2003 privind Statutul-cadru al
unității administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 633 din 27 august 2003.3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 93.
57
legăturilor culturale și tradiționale ale populației, cu o denumire, o reședință și
autorități publice reprezentative care asigură administrația județeană1.
Potrivit legii, județul asigură, în raza sa, cooperarea intereselor comune
ale localităților – orașe și comune – coordonarea ……………………….
Înființarea, desființarea județelor se face prin lege organică. Din punct de
vedere istoric, județele au o îndelungată istorie, ele fiind însă abandonate ca formă,
rol și existență, o perioadă de timp (8 septembrie 1950 – 16 februarie 1968) când s-
a revenit la forma tradițională, românească a județului, reînființându-se un număr
mai redus față de anul 19502 (în perioada arătată unitățile administrative care au
existat fiind regiunea și raionul).
După anul 1990 în noile condiții social-politice s-a pus problema
reînființării județelor existente la data de 8 septembrie 1950. Față de competența ce
revine județului, autorității sale reprezentative (consiliul județean) în raport cu
competențele orașelor și comunelor, a primarilor și consiliilor acestora,
fundamentate pe principiile autonomiei locale, a descentralizării serviciilor
publice, și după ratificarea de către Parlamentul României a „Cartei Europene a
Autonomiei Locale”, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 19853, reînființarea
unora din județele existente anterior datei de 8 septembrie 1950 nu ar contribui
decât la împovărarea bugetului public destul de redus, fără a realiza mai bine
interesul public, nevoile colectivității locale.
Județul este condus de un consiliu județean ales direct de cetățenii
județului.
Orașul. Potrivit legii, avem două categorii de orașe: cele tradiționale și
cele care au un grad de dezvoltare urbană mai ridicat, o populație numeroasă sau
din alte considerente, declarate municipii. Toate orașele reședință de județe sunt
declarate municipii.
Orașul este o colectivitate umană, o circumscripție politico-
administrativă, dezvoltată economic, social, cultural și științific, cu un grad de
civilizație ridicat, alcătuit, de regulă, dintr-o singură localitate. Activitățile realizate
în cadrul orașelor sunt preponderent industriale, comerciale, prestatoare de servicii,
mai puțin sau exclusiv activități agricole, deși foarte multe orașe „agro-industriale”
create înainte de anul 1990, au un specific uneori, puternic agricol. Dar mai presus
de anumite caracteristici ale orașului stă faptul că localitatea respectivă este
declarată oraș „prin lege”.
În jurul marilor orașe, așa cum este și cazul Bucureștiului, se constituie o
zonă preorășenească ce formează baza de dezvoltare pe orizontală a orașelor,
denumită de lege „zonă metropolitană”.
În lume sunt cunoscute marile metropole denumite „megalopolisuri”;
New York, Tokyo, Ciudad de Mexico, Buenos Aires etc., în jurul cărora s-au
format adevărate micro-orașe.
1 Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 50.2 Ibidem.3 Vezi Legea nr. 199/1997, Monitorul Oficial nr. 331/26.11.1997.
58
Din păcate gestionarea treburilor publice, administrarea acestor
megalopolisuri este foarte dificilă, mai ales acolo unde împărțirea administrativă
nu se realizează după reguli corecte.
Municipiul București – Capitala României este cel mai mare oraș al țării,
având o populație ce depășește două milioane de locuitori. Orașul este împărțit în
șase subdiviziuni – sectoare. Personalitate juridică are doar Bucureștiul. Persoana
juridică Municipiul București este reprezentată (condusă) de un primar general – ca
autoritate executivă și un Consiliu General ca autoritate deliberativă.
Fiecare sector are la rândul său un primar și un consiliu local, toate alese
prin vot universal, direct și secret. Modul de organizare a persoanei juridice –
municipiul București este stabilit prin Legea nr. 215/2001. În perioada interbelică a
fost adoptată „Legea pentru organizarea administrațiunii municipiului București”
din 1929, publicată în Monitorul Oficial nr. 202/11.09.1929, care prevedea
organizarea administrației Municipiului București și a comunelor sale suburbane
(12 la număr), existând un primar general, un consiliu general format din „primarii
și din consilierii aleși ai celor 4 sectoare ale municipiului, din primarii comunelor
suburbane și din consilierii de drept prevăzuți de legea pentru organizarea
administrației locale”, care aveau doar un vot consultativ. Apreciem că datorită
specificului actual al municipiului București se impune adoptarea unei legi speciale
pentru administrarea Capitalei, iar Consiliul General să fie constituit din consilieri
aleși la nivelul sectoarelor.
Comuna este colectivitatea umană, teritorială, înființată sau recunoscută
prin lege organică, formată din unul sau mai multe sate unde preocuparea
dominantă a locuitorilor o reprezintă activitățile agricole. Activitățile economice,
industriale și comerciale dețin în general, o pondere redusă. Unul dintre satele
comunei este denumit sat reședință a comunei.
Atât orașele cât și comunele sunt conduse de un consiliu local și un
primar, aleși.
Persoanele juridice de drept public cu competență generală sau
specială, subiecte de drept administrativ
Fac parte din această categorie toate celelalte persoane juridice publice,
începând cu Parlamentul României, Guvernul, ministerele, autoritățile publice
autonome ale administrației centrale sau locale care sunt declarate ca având
personalitate juridică prin actul de înființare.
Există de asemenea unele stabilimente publice a căror competență
aparține dreptului public sau privat, în funcție de natura acțiunilor ce le realizează,
cărora li se recunoaște personalitatea juridică. Este necesar ca Statul prin
autoritățile sale competente când înființează persoane juridice de drept public, să
precizeze expres, că dă naștere unei structuri publice, că aceasta este „persoană
juridică publică sau are personalitate de drept public”, și în subordinea sau
autoritatea / controlul cui se află.
Aceste cerințe au un caracter practic pentru că în acest mod se poate
evita orice confuzie ulterioară privitoare la categoriile de raporturi juridice ce se
59
nasc între diferite subiecte de drept public și regimul juridic aplicabil actelor emise
de acestea.
Partidele politice , cum am arătat mai sus, sunt persoane juridice de
drept public create prin asocierea particularilor. Se recunoaște calitatea de persoană
juridică de drept public, fiind constituite cu scopul de a accede la putere în stat.
Legea de organizare a partidelor politice prevede că acestea se autorizează de
Tribunalul București și se înscriu într-un registru unic al partidelor politice care
este deschis la Tribunalul București. Partidele au, potrivit legii, un caracter
național, ceea ce înseamnă obligația de a avea filiale, reprezentare într-un număr
minim de circumscripții teritoriale, județe.
Asociațiile de interes public . Pe lângă persoanele juridice de drept
public create de stat, județe, orașe sau comune, ori partide politice, mai există o
categorie de persoane juridice care sunt subiecte ale raporturilor de drept
administrativ create din inițiativa privată. Avem în vedere asociațiile și fundațiile
cărora li s-a recunoscut caracterul de „interes public” printr-un act de putere – lege
sau Hotărâre de Guvern și care se bucură de exercițiul puterii publice prin
delegare, dar numai în domeniul de activitate pentru care au fost autorizate și li s-a
recunoscut acest drept. Avem în vedere instituțiile de învățământ superior
acreditate, precum și diferite asociații ori fundații înființate în baza legii sau care
au primit recunoașterea de interes public pentru activitatea ce o desfășoară.
60
CAPITOLUL IV – Activitatea autorităților administrației publice
Secțiunea 1. Specificul activității autorităților administrației publice
1. Preliminarii
Având ponderea cea mai mare în cadrul activităților statului, activitatea
administrației publice privește o mare diversitate de situații, de cerințe pe care
autoritățile administrației trebuie să le soluționeze. Administrația are misiunea
permanentă de a satisface interesele publice, generale, mereu în schimbare, ceea ce
impune ca aceasta să fie spontană, din oficiu. Autoritățile și instituțiile
administrației publice trebuie să prevadă, să cuantifice și să stabilească măsurile
adecvate cu privire la cerințele sociale existente sau, care ar putea să ia naștere într-
un viitor previzibil. Realizarea sarcinilor administrației și în consecință a
interesului general poate fi făcută numai prin crearea cadrului organizatoric,
instituțional, a structurilor adecvate unui anumit domeniu de activitate al
administrației. Acțiunile administrației nu pot fi întrerupte. Administrație trebuie să
vegheze permanent asupra cerințelor sociale, asupra sarcinilor ce i-au fost atribuite
și să stabilească operativ momentul și intensitatea intervenției sale. Celeritatea,
operativitatea în activitatea administrației publice sunt deosebit de importante.
Uneori evenimentele, cărora administrația trebuie să le facă față, se succed cu
repeziciune, iar efectele pe care le-ar genera pot fi dezastruoase, dacă administrația
nu intervine rapid și eficient. Acțiunea administrației trebuie să fie rapidă, promptă,
categorică, să înfrângă orice rezistență din partea oricărui ar veni aceasta și
totodată să fie legală. Având monopolul forței publice și a execuției din oficiu
administrația poate apela la forța publică pentru a-și îndeplini misiunea sa socială
și juridică. Cunoașterea mediului social-administrativ în care acționează este
importantă pentru administrație fiindcă numai așa va putea fi mereu pregătită să
acționeze. Acțiunile administrației pot fi cu caracter pozitiv – de a obliga pe cei
administrație să facă ceva sau cu caracter negativ în sensul de a interzice
săvârșirea unor fapte ce afectează ordinea juridică, ordinea publică în general.
Numai acționând într-un sens sau altul, în funcție de specificul cerințelor sociale
cărora trebuie să le dea satisfacție, administrația poate să-și aducă la bun sfârșit
misiunea sa în societate. În raport cu trăsăturile caracteristice unui anumit tip de
activitate se poate vorbi de o administrație generală sau de una specială. Spre
exemplu, Guvernul, potrivit art. 102 din Constituția revizuită asigură administrația
generală a țării, cum tot o astfel de administrație generală, dar la dimensiuni
restrânse corespunzător, realizează și consiliul județean sau consiliul local.
Activitatea administrației poate fi circumscrisă și altor criterii decât cele
pozitiv / negativ, sau general / special cum ar fi: activitate de administrație
activă – care poate fi la rândul ei generală sau specială, negativă ori pozitivă, sau
administrație consultativă, de control și îndrumare, ori administrație de jurisdicție.
Aceste „tipuri” de administrație este important a fi cunoscute pentru că numai
astfel putem mai ușor stabili cum se concretizează acțiunile administrației, prin ce
61
mijloace își realizează competența un anumit tip sau altul de administrație și care
este finalitatea acestor autorități.
A administra, a face administrație înseamnă până la urmă a acționa prin
emiterea sau adoptarea unor acte juridice sau efectuarea unor acte materiale –
prestații, execuții etc. Administrația acționează în concret prin diferitele sale
autorități și instituții publice. Acte de administrare nu realizează numai autoritățile
administrative consacrate ci și alte autorități publice așa cu rezultă din conținutul
art. 52 din Constituție, care dă în competența instanțelor de contencios
administrativ toate actele emise de autoritățile publice care nu pot fi înscrise cu
ușurință în așa-zisul „sistem al organelor administrației publice”, dar prin natura
sarcinilor și a competențelor ce le-au fost atribuite emit acte administrative și în
nici un caz de acte legislative sau de justiție.
În doctrină s-a pus problema definirii actelor realizate de organele
administrației publice pornind de la faptul că toate autoritățile și instituțiile publice
– organe publice ale statului – acționează în regim de putere publică dar, nu toată
activitatea administrației se realizează în regim de putere publică. Avem în vedere
împrejurarea că și persoanele juridice de drept public, ce realizează administrație
au nevoie să încheie acte sau să realizeze fapte fără a se manifesta în calitatea lor
de agenți ai puterii publice ci, numai ca persoane juridice. Ne referim aici la
achiziționarea unor bunuri mărunte din punct de vedere valoric, încheierea unor
contracte de închiriere, contracte de muncă, vânzarea unor bunuri din domeniul
privat – locuințe din fondul locativ de stat etc.
În doctrina interbelică, referitor la activitatea administrației publice s-au
formulat mai multe puncte de vedere: „mijloacele juridice prin care puterea
executivă lucrează asupra administrației”, „activitatea puterii executive” sau
„activitatea administrativă încredințată autorităților administrative” etc.1
După anul 1950 doctrina administrativă a operat cu formule ca: „forme
de activitate a organelor administrației de stat”, evidențiindu-se în acest sens
următoarele: actul juridic unilateral prin care se realizează puterea de stat, actul
administrativ, actul juridic contractual, operațiunea administrativă, operațiunea
tehnică administrativă și operațiunea direct productivă2. Într-o altă opinie se susține
că faptele juridice realizate de administrație se concretizează „în acte juridice și
fapta materiale juridice”3, idee preluată și în prezent de un alt reprezentant al Școlii
de drept public de la Cluj4, care susține că, această teză își păstrează valabilitatea și
în prezent”. Fără a intra în detalii asupra controverselor teoretice pe această temă
este necesar să ne oprim asupra unui aspect pe care îl considerăm mult mai
important, și anume care este scopul administrației publice, al autorităților și
instituțiilor publice, indiferent pe ce poziție se găsesc acestea în ierarhia
autorităților create pentru a realiza activitatea executivă, de aducere la îndeplinire,
de executare a legilor. Această problemă naște firesc întrebarea perpetuă: de ce,
pentru ce s-a înființat un organ sau altul al statului, indiferent ce denumire generică
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 39, 288, 291.2 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970, pag. 215.3 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ , Ed. Științifică, București, 1959, pag. 16, 17.4 Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a, reactualizată, Ed. Cordial, Cluj-Napoca, 1997, pag.
214.
62
primește: organ, autoritate, instituție publică, serviciu public, companie, regie
etc.1?
Interesele publice cărora administrația trebuie să dea satisfacție, prin
acțiunile sale, pot fi direct sau indirect puse în fața administrației publice pentru că
administrația publică nu acționează „în general” ci, în concret. Fiecare acțiune a
administrației publice naționale sau locale, se realizează prin intermediul sau cu
ajutorul unui „organ al administrației” sau, cum îl denumește art. 52 din
Constituție, „autoritate publică” care poate acționa numai în limitele competențelor
conferite. Acestor autorități publice li se aplică un regim administrativ de putere,
exclusiv, sau mixt – „public-privat” – ori un regim privat, după caz2.
Numai acționând în regim de drept administrativ, de putere publică,
autoritățile publice pot să-și realizeze scopul existenței lor. Operațiunile pe care le
realizează în regim privat sau mixt nu au o pondere esențială în activitatea
administrației publice dar ele sunt absolut necesare pentru o bună desfășurare a
activității autorităților administrative. La nivelul județelor și al localităților, deci al
autorităților publice locale se observă o creștere a transferurilor îndeplinirii unor
sarcini ale administrației publice locale de către agenți economici privați, de
instituții sociale de utilitate publică sau de interes public, recunoscute. De
asemenea, legislația recentă reglementează o formă mixtă – parteneriat public-
privat3 – prin autoritățile și instituțiile publice, pot să-și îndeplinească mai eficient
atribuțiile ce le sunt încredințate. Așa cum am mai arătat în anul 2002 au fost
acreditate mai multe universități private, ceea ce înseamnă o reducere a presiunii
asupra bugetului ministerului de resort (Ministerul Educației și Cercetării) și
realizarea unor cerințe sociale legate de creșterea numărului de specialiști licențiați
în diferite domenii sau specialități cerute de piața muncii din țara noastră.
2. Sfera și caracterul actelor adoptate sau emise de autoritățile
administrației publice
Activitatea complexă desfășurată de autoritățile și instituțiile
administrației publice poate lua forma concretă de acte juridice, acte politice sau
operațiuni administrative care la rândul lor pot fi sistematizate după mai multe
criterii.
a)actele juridice. Autoritățile publice emit acte cu caracter juridic în calitatea
lor de purtătoare ale puterii publice, acționând în regim de drept public dar și
în calitate de persoane juridice care-și administrează propriul patrimoniu
având capacitate juridică deplină (art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind
administrația publică locală4). Actele juridice ale administrației pot lua forma
actelor administrative , a contractelor administrative sau a unor contracte de
drept privat. Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voință ale
1 Pentru o analiză detaliată a doctrinei în materie, vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All
Beck, București, 2004, pag. 1-3.2 Pentru amănunte, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Ed. Nemira, 1996, pag. 157.3 Vezi, în acest sens, Ordonanța Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicată în
Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, cu modificările la zi.4 Legea nr. 215/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 și a intrat în vigoare
la 23 mai 2001.
63
organelor administrației publice, făcute cu scopul de a produce efecte
juridice, în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate aceste organe.
Contractele administrative sunt acte juridice încheiate de autoritățile
administrației publice cu un particular, de regulă operator economic, cu scopul
manifest de a realiza un serviciu public, o lucrare publică sau de interes public,
aprovizionarea cu diferite produse și servicii etc. Deși contractul administrativ
trebuie să se asemene cu oricare alt contract
din dreptul civil sau comercial, în realitate el este supus unui regim juridic de drept
public (administrativ) motivat de faptul că obiectul contractului este realizarea unui
interes general care, prin lege este atribuit spre competentă executare autorității
administrației publice, parte în contract. Aceasta la rândul ei îl concesionează
particularului menținând neîntrerupt controlul de autoritate și de responsabilitate cu
privire la modul cum se va realiza interesul public de către cel căruia i s-a
concesionat. Rezultă că administrația are o poziție dominantă, superioară într-un
contract administrativ.
Pe lângă acte administrative și contracte administrative, administrația
poate încheia și alte acte juridice, producătoare de efecte juridice cum ar fi:
contracte de muncă, convenții civile pentru prestarea unor activități cu caracter
temporar sau poate pronunța acte administrativ-jurisdicționale.
b) Actele cu caracter exclusiv politic.
Potrivit teoriilor care fac distincție între puterea executivă și
administrația publică, autoritățile centrale ale administrației publice – Președintele
României, Guvernul, ministerele etc., realizează puterea executivă. Acestor
autorități publice le revine misiunea publică de definire a politicii generale a țării,
elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor
normative și individuale necesare aplicării legilor etc.1
Actele cu caracter exclusiv politic se materializează în „declarații de
voință” prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea
pe care autoritățile în cauză înțeleg să o ia referitor la conducerea statului2.
Fac parte din categoria actelor politice, consultarea Guvernului de către
Președintele României cu privire la problemele urgente și de importanță deosebită
ale țării, adresarea de mesaje de către Șeful statului Parlamentului, cererea
Președintelui României adresată Parlamentului privind reexaminarea unor legi
trimise pentru promulgare, declarațiile politice ale Guvernului față de anumite
evenimente interne sau internaționale3 etc.
Deși în urma emiterii unor acte politice pot fi adoptate sau emise acte
juridice, actele politice nu îmbracă o formă anume, legea nu prevede o astfel de
obligație în sarcina autorităților emitente. Forma scrisă se impune de la sine, ținând
seama că prin caracterul lor politic, diriguitor, acestea pot da naștere unor
1 J. Codart, Institutions politiques et droit constitutionnel , vol. I, Ed. Economica, Paris, 1990., pag. 342, citat de Ioan
Vida, Puterea executivă și administrația publică , Ed. R.A. „Monitorul Oficial al României”, București, 1994, pag.
29.2 Rodica Narcisa Petrescu , op.cit., pag. 216, unde-l citează și pe Tudor Drăgan , op.cit., pag. 78.3 Ioan Vida, op.cit., pag. 66, 67.
64
interpretări diferite, iar pentru eliminarea unor astfel de situații forma scrisă
rămâne cea mai potrivită soluție pentru manifestările politice ale celor în cauză.
c) Operațiunile administrative1. Reprezintă o altă categorie de
manifestări ale organelor administrației publice. Sunt fapte materiale care au
caracter administrativ, prestator sau productiv și se regăsesc atât în faza
preliminară sau ulterioară a emiterii unui act administrativ de autoritate, încheierii
unui contract etc., cât și în sfera serviciilor publice, a diferitelor activități cu
caracter mai redus juridic.
Secțiunea 2. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative
Manifestările autorităților publice făcute în mod unilateral și în regim de
putere publică a fost denumite în doctrină ca acte administrative de autoritate,
pornindu-se de la împrejurarea că nu toate actele administrației au aceeași natură,
însemnătate sau valoare juridică, sau arie de aplicare. Astfel au fost identificate:
acte administrative de autoritate; acte administrative de gestiune și acte
administrative cu caracter jurisdicțional2.
1. Actul administrativ de autoritate
Definiție. Actul administrativ de autoritate este o manifestare unilaterală
de voință făcută cu scopul de a da naștere, a modifica sau stinge o anumită situație
juridică exprimată de o autoritate sau instituție publică în realizarea puterii
publice3.
Actul administrativ de autoritate a fost calificat de către fosta Curte de
Casație și Justiție în două decizii pronunțate în 1934 și 1935 în sensul că este
„orice măsură luată sau ordonată de administrație, în calitatea ei de deținătoare a
puterii nu ca titulară a unui drept subiectiv al autorității ci ca o funcțiune necesară
pentru a impune administraților anumite interdicții și obligațiuni în executarea
legilor și regulamentelor4. Cealaltă decizie, din 1934 a aceleiași Înalte Curți de
Casație stabilește că „prin act administrativ de autoritate se înțelege un act făcut de
o administrație în calitate de autoritate publică exercitând funcțiunea ei în numele
interesului general, ordonând sau interzicând cererea administraților”5.
În doctrina recentă în general nu se utilizează sintagma de act
administrativ de autoritate, ci pur și simplu de act administrativ, argumentat prin
aceea că emiterea oricărui act administrativ în regim de putere publică, de
autoritate a statului, presupune neîndoielnic că este vorba de un act de autoritate.
1 Pentru o dezvoltare și expunere a unor puncte de vedere divergente, vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 261 și urm. 2 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, București, 1929, pag. 376. Paul Negulescu, op.cit., pag.
317.3 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Ed. ASE, 2001, pag. 25.4 CCJ – Secțiunea a III-a, Decizia 1829/1934 în A. Teodorescu și alții, op.cit., pag. 11, reluată de V. Prisăcarul,
op.cit., pag. 76.5 CCJ – Secțiunea a III-a, Decizia nr. 347/1935, citată de V. Prisăcaru, op.cit., pag. 76.
65
Chiar și în cazul în care actul ar proveni de la un stabiliment de utilitate publică
care acționează pe baza unei abilități provenind de la o autoritate publică, actul
unilateral emis de un astfel de stabiliment de utilitate publică are, de asemenea,
caracterul de act de autoritate. Dacă până acum definiția actului administrativ a fost
lăsată la aprecierea jurisprudenței sau a doctrinei, noua lege a contenciosului
administrativ tranșează definiția actului administrativ. Astfel, art. 2 din legea
contenciosului administrativ, nr. 554/2004, intitula „semnificația unor termeni” la
alin. 1 lit. c stabilește: act administrativ – actul unilateral emis cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naștere , modificând sau stingând raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative în sensul prezentei legi și contractele
încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:
-punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
-executarea lucrărilor de interes public;
-prestarea serviciilor publice;
-achiziții publice.
Alineatul 2 al art. 2 stabilește că „se asimilează actelor administrative
unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal.
La nivelul unor autorități administrative, actele administrative de
autoritate reprezintă caracteristica esențială a activității acestora, aproape
exclusivitatea manifestărilor, așa cum este cazul Președintelui României, a
Guvernului sau a unor ministere ori autorități administrative autonome centrale. Pe
măsură ce ne situăm în fața unor autorități și instituții administrative aflate pe o
poziție ierarhică inferioară, numărul actelor administrative de autoritate scade,
datorită restrângerii competențelor decizionale, normative, al specializării
activității acestor structuri administrative.
Rezultă că nivelul ierarhic unde se situează o anumită autoritate
administrativă are un impact direct asupra caracteristicilor activității acesteia și în
special în ceea ce privește numărul actelor administrative emise, a operațiunilor
administrative sau a altor manifestări legale ale autorităților publice.
Guvernul reprezintă în acest context autoritatea cu competență generală,
națională în domeniul administrației publice, chiar dacă „executivul nostru” este
unul bicefal, „Președinte – Guvern”, cum se susține în doctrina recentă1.
2. Trăsăturile actului administrativ de autoritate . Referitor la
trăsăturile actului administrativ, în doctrină s-au exprimat opinii diferite, uneori
contradictorii, ceea ce evidențiază diversitatea activității autorităților administrației
publice, a structurilor de decizie care realizează administrația. Dacă ne referim la
definiția enunțată am putea identifica următoarele trăsături caracteristice ale actului
administrativ de autoritate.
a)Actul administrativ de autoritate reprezintă principalul act juridic pe care îl
emit autoritățile publice în realizarea competențelor legale. Fiind un act
1 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 476 și urm.
66
juridic, actul administrativ reprezintă o manifestare de voință exprimată cu
scopul de a produce efecte juridice. Această voință se regăsește în majoritatea
cazurilor sub formă scrisă pentru că numai astfel ea poate fi adusă la
cunoștința celor interesați, fără a exclude și forma nescrisă1.
b)Actul administrativ de autoritate reprezintă o manifestare de voință
unilaterală prin care autoritățile publice își realizează competența,
manifestându-se în regim de putere publică. Fiind o manifestare unilaterală
de voință, actul administrativ se deosebește de alte acte pe care administrația
le încheie în realizarea unor nevoi ce contribuie la îndeplinirea scopului
însuși al autorității, cum sunt contractele civile prin care se aprovizionează cu
bunuri materiale – mobilier, birotică, rechizite etc. – unde administrația nu se
manifestă ca purtătoare a puterii publice. Actul administrativ se deosebește și
de operațiunile administrative: voința de a produce efecte juridice pe care o
exprimă autoritatea publică trebuie să fie expresă, neîndoielnică, în sensul de
a schimba ceva în ordinea juridică existentă. O problemă se pune în legătură
cu refuzul nejustificat al unui organ al administrației publice de a satisface o
cerere privitoare la un drept, respectiv la nerezolvarea unei asemenea cereri
în termenul prevăzut de lege. S-au exprimat puncte de vedere diferite față de
interpretarea textului art. 52 din Constituție și a art. 1 din vechea Lege a
contenciosului administrativ2 în sensul că, dacă inactivitatea (tăcerea)
administrației poate fi interpretată act administrativ, adică manifestare de
voință, care produce efecte juridice, acest tip de manifestare de voință este
considerat „act juridic implicit”3. Fără îndoială atâta vreme cât legiuitorul a
considerat să sancționeze „refuzul nejustificat al autorității”, a avut în vedere
că și acest refuz este în fapt tot o manifestare de voință, de a nu face ceva la
care era obligată. Dar, discuția teoretică a fost rezolvată de art. 20 din Legea
privind instituția Avocatul Poporului care arată că și tăcerea administrației
reprezintă act administrativ4. O altă problemă legată de caracterul unilateral
al actului administrativ privește actele emise de un organ al administrației
publice împreună cu alte organe ale administrației publice (în cooperare) sau,
împreună cu un organ nestatal. Practic, nu ne situăm în prezența unui contract
ci, actul emis într-o astfel de situație își păstrează caracterul unilateral. Nu
trebuie omis faptul că autoritățile publice pentru a putea coopera la emiterea
unui asemenea act trebuie să le permită competența lor. Numai astfel actul
emis în condițiile arătate este legal, ținând seama și de faptul că la persoanele
juridice de drept public competența este legală și specializată.
O altă problemă legată de caracterul unilateral al actului administrativ,
privește situația actelor administrative emise la cerere care, în practică nu sunt
1 Agentul de circulație care dirijează circulația într-o intersecție, pe un drum public, poate decide legal, ca
traversarea pietonilor sau a autovehiculelor să se facă, în pofida faptului că semaforul indică culoarea roșie, prin
aceasta neemițând un act administrativ scris.2 Avem în vedere Legea nr. 29/1990 care a fost abrogată în totalitate prin Legea nr. 554/2004.3 A. Iorgovan, op.cit., pag. 280.4 Prin art. 2 alin. 2 din noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care ne-am referit mai sus, este
reluată într-o formă asemănătoare dispoziția din Legea nr. 35/1997. Art. 20 (în prezent art. 21) din legea republicată
în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004.
67
puține, mai ales la nivelul autorităților administrației publice locale (ex.: autorizația
de construcție).
Analizând condițiile în care administrația poate emite astfel de acte, vom
sesiza faptul că în realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se
menține. Faptul că particularul formulează o cerere solicitând administrației
eliberarea actului nu schimbă cu nimic natura juridică a actului. Știm că activitatea
administrației se declanșează, în principiu din oficiu, dar anumitor drepturi și
interese legitime ale cetățenilor administrația le dă satisfacție numai la cererea
celor în cauză care, prin petiția adresată autorității administrative nu fac altceva
decât să indice administrației faptul că doresc să-și valorifice dreptul recunoscut.
Administrația apreciază și își manifestă voința în sensul dreptului recunoscut în
favoarea cetățeanului și al competenței de soluționare recunoscută în sarcina sa ori
refuză emiterea actului solicitat. Dacă actul s-a emis la cererea celui interesat
acesta nu este obligat să-l execute. Prin neexecutare, actul ca atare nu-și pierde
valabilitatea odată intrat în vigoare prin comunicare, decât dacă administrația îl
revocă sau a ajuns la termen – cum este cazul unei autorizații de construcție care se
emite cu termen de valabilitate, de regulă de doi ani. Beneficiarul actului se poate
adresa administrației care a emis actul solicitând eventuala prelungire a valabilității
acestuia.
Referitor la actele administrative emise de autoritățile administrative
colegiale cum este cazul Guvernului, consiliului județean, consiliului local
respectiv Consiliului General al municipiului București, deși acestea sunt
constituite din mai multe persoane, manifestarea de voință îmbracă forma unică a
organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului și a majorității, după cum
se va vedea.
c)Actul administrativ de autoritate este emis numai în realizarea puterii
publice. Autoritățile administrației publice având de realizat una din funcțiile
statului, administrația, acționează în regim de putere publică, specific tuturor
organelor statului. Acest regim de putere publică presupune posibilitatea de
impunere a voinței, la nevoie folosind forța de constrângere a statului, a
organelor competente să acționeze astfel. Când emit acte administrative,
autoritățile publice se manifestă ca purtătoare ale puterii publice. Această
putere își are originea în suveranitatea statului. Puterea publică este specifică
puterii de stat suverane. Puterea publică se manifestă și prin facultatea
statului, a organelor sale – în speță a organelor administrației publice, de a
putea lua măsuri pentru înfrângerea oricărei rezistențe venite din partea
subiectelor de drept. Fiind realizat în regim de putere publică, actul
administrativ trebuie executat direct, fără o investire prealabilă, având această
calitate prin el însuși.
d)Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenței atribuite .
Fiecare autoritate a administrației publice dispune de o competență stabilită
prin lege. Rezultă că întotdeauna competența este legală, obligatorie și are
independență operativă. Competența limitează posibilitățile autorităților
publice în privința emiterii de acte administrative, stabilindu-le limitele de
manifestare ca purtătoare ale puterii publice. În caz contrar, actele, de orice
68
fel, emise sau încheiate de administrație sunt lovite de nulitate pentru că
competența este legală și legată (limitată).
3. Clasificarea actelor administrative
Atunci când se realizează o clasificare trebuie alese criteriile în raport de
ce dorim să realizăm. În doctrină s-au exprimat diferite opinii asupra clasificării
actelor administrative. Astfel, în lucrarea „Actele de drept administrativ” din 1959,
profesorul Tudor Drăganu s-a oprit la două criterii: al efectelor juridice pe care le
produc, respectiv al organului de la care emană1.
Rolul clasificărilor este în cazul de față unul practic, determinat de
ierarhia administrativă și de forța juridică a actului (în special cele cu caracter
normativ), dar nu numai. Evidențiem câteva criterii:
a)După poziția ierarhică a autorității emitente:
•acte administrative emise de organele administrației publice centrale
guvernamentale – Guvern, ministere, alte organe din structura, subordinea sau
autoritatea guvernamentală;
•acte administrative emise de autoritățile publice autonome centrale;
•acte administrative emise de autoritățile publice autonome locale;
•acte administrative emise de organe delegate de către autoritățile administrației
publice;
•acte administrative emise în colaborare cu alte organe publice sau din categoria
instituțiilor sociale (obștești), spre exemplu, Hotărârea 880/1965 emisă de
Consiliul de Miniștri împreună cu fostul Consiliu Central al Uniunii Generale a
Sindicatelor din România.
b)După competența materială a emitentului2:
•acte de administrare generală;
•acte de administrare specială.
Fiecare din acestea, sub aspectul competenței teritoriale pot fi ale
autorităților centrale (Guvern, ministere) sau ale autorităților locale (consiliu
județean, prefect, comisia județeană consultativă, consiliu local, primar).
c)După gradul de întindere a efectelor3:
•acte cu caracter normativ (acte-reguli);
•acte cu caracter individual (acte subiective);
•acte de reglementare internă (funcțională);
•acte-condiție – sunt acte cu caracter individual care sunt condiționate de
anumite elemente prestabilite (legale) de care depinde valabilitatea sau
executarea actului.
d)După conținutul efectelor actului individual, pot fi identificate :
1 Tudor Drăganu, op.cit., pag. 83 și urm.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 289.3 Ibidem.
69
•acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul
căruia i se adresează, denumite și acte subiective;
•acte primare prin care se conferă un statut profesional (diploma de absolvire a
unei școli, permisul de conducere auto);
•acte de aplicare a constrângerii administrative (procesul verbal de stabilire /
constatare a contravenției);
•acte administrative cu caracter jurisdicțional1 – care se realizează de numite
structuri administrative deși în Constituție nu se face referire la astfel de
activități în sarcina administrației.
Puteam da ca exemplu dispozițiile primarilor prin care se soluționează
întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite sau a oricăror erori din
listele electorale (art. 17 din Legea nr. 70/1991) sau soluționarea contestațiilor
referitoare la înscrierea la pensie.
Secțiunea 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate
1. Considerații generale asupra regimului juridic al actelor
administrative
Activitatea executivă-administrativă este subordonată comandamentelor
politice materializate în actele juridice adoptate de Parlament, în legi, ceea ce
presupune că activitatea autorităților administrative trebuie să se desfășoare numai
în aceste limite.
Regimul juridic al actelor administrative desemnează ansamblul de
reguli de formă și de fond care se aplică acestor acte dându-le o anumită
particularitate2. Interesează condițiile în care trebuie să emită actul administrativ
pentru ca acesta să fie legal, să-și realizeze scopul producând efecte juridice și a
căror valabilitate să nu poată fi pusă în cumpănă. O primă condiție de valabilitate a
actului administrativ o reprezintă legalitatea. Unii autori o analizează alături de
oportunitate considerând că, „legalitatea este o condiție de valabilitate a actelor
administrative alături de oportunitate”3, iar după alți autori oportunitatea este o
„dimensiune a legalității”4. Este o certitudine că atât legalitatea cât și oportunitatea
actelor administrative prezintă o mare importanță în ceea ce privește corecta
funcționare a autorităților publice, că activitatea acestora este una subsecventă legii
și astfel se respectă ordinea juridică instituită în societate5.
2. Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora
cu legile adoptate de Parlament, cu actele normative emise de autoritățile ierarhic
1 A. Iorgovan, op.cit., pag. 290; R. N. Petrescu, op.cit., pag. 231 și urm.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 291.3 T. Drăgan, op.cit., pag. 107.4 Romulus Ionescu, op.cit., pag. 118.5 Pentru o analiză detaliată a doctrinei, a se vedea Dana Apostol Tofan, op.cit., pag. 26 și urm.
70
superioare emitentului actului despre care se discută, dacă este legal sau nu.
Legalitatea exprimă conformitatea cu dreptul, cu regularitatea juridică. Legalitatea
actelor administrative trebuie privită ca un principiu fundamental ce trebuie să stea
la baza întregii activități a administrației publice. Legalitatea, ca regulă de
valabilitate a actelor administrative și ca principiu de acțiune al administrației,
reprezintă un ansamblu de obligații, de posibilități și de interdicții. Dreptul
reglementează trei poziții: a trebui, a putea și a nu putea.
Legalitatea privește mai multe reguli ce nu pot fi nesocotite și anume:
a) actele normative sunt constituite într-o ierarhie începând cu
Constituția până la cel mai neînsemnat act administrativ emis de o instituție
publică sau de un serviciu public1;
b) actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor
administrative trebuie să țină seama de actele normative emise la nivele superioare;
c) actele cu caracter individual vor trebui emise cu respectarea
ansamblului regulilor generale care reglementează activitățile și operațiunile
materiale ale Administrației2;
d) actele administrative cu caracter individual trebuie să fie conforme
actelor cu caracter normativ; fiecare instituție este obligată să respecte propriile
sale reglementări, potrivit principiului „ tu patere legem quam facisti ” (respectă
legea pe care ai făcut-o)3 sau, autoritatea administrativă ierarhic superioară nu
poate lua o decizie individuală (emite un act administrativ individual) contrară
regulii emise de autoritatea subordonată4.
3. Competența legată și puterea discreționară a administrației
publice. Prin legi activitatea administrației este legată, limitată., fără a i se lua însă
libertatea de inițiativă și de apreciere5. Dar normele juridice având un caracter
general și impersonal, nu pot prevedea toate situațiile de aplicabilitate, toate
relațiile sociale cărora li se vor aplica. Pentru aceasta, legea, acolo unde se
consideră necesar, lasă administrației libertate de inițiativă și de apreciere mai
mare sau mai restrânsă în funcție de natura reglementării, de importanța acesteia,
fără a distorsiona activitatea administrației și fără a-i diminua gradul de inițiativă,
operativitate și reacție la dinamica cerințelor sociale. Administrația, desfășurând o
activitate concretă, neîntreruptă, urmărind să rezolve prompt cerințele sociale, are
nevoie de libertate, de inițiativă. Legea îi creează o competență limitată (legată),
dar în cele mai multe situații și o libertate de apreciere, denumită "puterea
discreționară"6. Dacă această putere discreționară este foarte restrânsă, scade
libertatea de apreciere a administrației, ea se transformă într-un simplu executant și
în același timp scade și gradul de responsabilizare al celor care decid. Activitatea
sa devenind una preponderent tehnico-executivă. De aceea, legea trebuie să fie
clară, precisă în ceea ce privește gradul de libertate de apreciere lăsat
1 Despre ierarhia actelor normative, vezi art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.2 Jean Rivero, Droit Administratif, ed.6, Editura Dalloz, Paris, 1973, pag. 78.3 Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 65.4 Ibidem5 Mihai T. Oroveanu, op. cit., pag. 67.6 Ibidem.
71
administrației, limitele acțiunii sale, atribuindu-i competențe largi sau restrânse.
Într-un stat democratic, unde separația puterilor în stat reprezintă un comandament
real pentru autoritățile publice, legea trebuie să creeze un echilibru între
competența legată și puterea discreționară, asigurând îmbinarea inițiativei
administrației publice în anumite limite, în funcție de domeniile de acțiune, de
specificul activității cu limitele de competență neechivocă în așa manieră încât să
nu se prejudicieze drepturile și libertățile particularilor prin acțiune abuzivă sau
prin inacțiunea autorităților publice.
De asemenea, puterea discreționară sau libertatea de apreciere trebuie să
cunoască limite. Legea poate uneori să nu fie în măsură a cuantifica demersurile
administrației datorită situațiilor neprevăzute ce pot apărea în activitatea acesteia,
lăsând la aprecierea și înțelepciunea funcționarilor administrativi măsura acțiunii
lor. Aceasta se poate realiza cu eficiență prin supunerea controlului judecătoresc al
actelor autorităților administrative1, cu foarte mici excepții, care ar prejudicia
interese generale deosebite2. O activitate administrativă ce nu este supusă
controlului judecătoresc poate prejudicia enorm interesele societății. Numai faptul
că funcționarii administrativi știu că activitatea lor poate face obiectul unui control
jurisdicțional sau ierarhic este uneori suficient să reprezinte o acțiune rațională,
prudentă și cu păstrarea unui echilibru între acțiune și legalitate. Puterea
discreționară a administrației trebuie exercitată cu respectarea unor principii
generale de drept public, a principiului egalității, echității, neretroactivității actelor
administrative, a principiului proporționalității3.
4. Oportunitatea. Activitatea autorităților publice trebuie privită într-un
context mai larg al ocrotirii interesului public, al competenței atribuite spiritului
sau spiritului legii. De fapt, oportunitatea nu este altceva decât o libertate de
apreciere recunoscută administrației ca aceasta să poată acționa la un moment dat
cu o anumită intensitate și într-o anumită măsură. Oportunitatea se grevează în
sfera puterii discreționare dar și a competenței legate și fiecare în parte se
raportează la legalitate.
Un act administrativ dedus controlului de legalitate, cere judecătorului
de contencios administrativ să decidă dacă actul administrativ a fost emis în
limitele legalității sau în regim de "exces de putere"4. Este foarte dificil pentru
judecător, de multe ori, să stabilească oportunitatea unui act administrativ și
datorită faptului că administrația acționând în mod continuu, nu mai poate fi redat
cu precizie contextul ce a impus administrației emiterea actului. Aceasta impune
administrației să respecte în procesul decizional toate celelalte condiții impuse de
lege sau de practica administrativă.
1 Pentru o analiză în detaliu a legalității actelor administrative, a se vedea Rozalia Ana Lazăr, Legalitatea actului
administrativ. Drept românesc și drept comparat , Ed. All Beck, București, 2004.2 Potrivit art. 5 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea
națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților
naturale, epidemiilor și epizotiilor pot fi atacate la instanța de contencios administrativ numai pentru exces de
putere. 3 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 298.4 Antonie Iorgovan, op. cit., pag 301.
72
5. Relația legalitate-oportunitate .
Așa cum s-a arătat la începutul acestei secțiuni, între legalitate și
oportunitate există o strânsă conexitate: autoritățile publice pot fi ținute să aplice
întocmai legea atunci când emit acte sau fapte administrative, dar nu pot fi oprite
să-și exprime propria voință în funcție de situația de fapt în car acționează.
În doctrina românească de la începutul secolului XX s-a pus problema
dacă un act administrativ poate să fie în întregime discreționar, ori existența puterii
discreționare contravine principiului legalității1? Într-o opinie se arată că „în afară
de cazurile când legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate
celelalte cazuri, ea lasă la suverana alegere a autorității administrative de a face sau
a nu face actul, pentru care a fost autorizată prin legea despre care vorbim. I se
lasă, cu alte cuvinte, acestei autorități cea mai largă putere de aprecierea asupra
oportunității actului și într-un caz și în altul, situațiunea rămâne legală”2.
În aceeași notă, un alt mare reprezentant al Școlii juridice românești,
Paul Negulescu arăta că „legea, prin urmare, limitează numai acțiunea
administrației, ea nu formează însă principiul de conducere al administrației, care
își păstrează spontaneitatea sa”3. Același autor român, vorbind despre puterea
discreționară atribuită autorităților administrative arată că trebuie făcută o distincție
între „chestiunile de oportunitate” și „chestiunile de legalitate”. Administrația are
puterea discreționară de a examina oportunitatea măsurii ce voiește a lua. Această
putere este mai mare sau mai mică, după natura actului, fiind limitată de normele
legislative… Administrația nu are puterea de a aprecia legalitatea actelor sale: căci
norma de drept îi limitează puterea și dacă administrațiunea depășește aceste limite
atingând drepturi individuale, cel vătămat se poate adresa instanțelor
judecătorești…”4 . Într-o altă referire la același subiect se apreciază „când vorbim
de puterea discreționară trebuie să avem în vedere, pe de o parte, legalitatea și, pe
de altă parte, oportunitatea. Administrația nu are puterea discreționară de a aprecia
legalitatea obligațiilor sale juridice; ea are însă puterea de a aprecia discreționar
oportunitatea unei măsuri: ea este legată prin lege, ea nu este legată de
considerațiunile de utilitate a măsurii…”5
În a doua parte a secolului XX problema raportului dintre legalitate și
oportunitate a suscitat controverse, mai ales între reprezentanții școlii juridice de la
Cluj și cei ai școlii de la București. Primii au susținut că legalitatea și oportunitatea
constituie două condiții distincte de valabilitate ale actelor administrative, iar
reprezentanții Școlii de la București consideră că oportunitatea este un element al
legalității, și nu o condiție distinctă de valabilitate a actului administrativ,
acceptând în acest sens ideea că judecătorul de contencios administrativ poate să
verifice dacă administrația publică a acționat abuziv, contrar interesului public,
1 Rozalia Ana Lazăr, op.cit., pag. 162.2 Anibal Teodorescu, O nouă concepțiune a Actelor de Guvernământ. Teoria legalității , în Critica, Tipografia
Amarul General, 1910, pag. 46, citat de Rozalia Ana Lazăr, op.cit., pag. 162-163. 3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a 4-a, Ed. Marvan, București, 1934, pag. 336.4 Paul Negulescu, op.cit., pag. 476.5 Idem, pag. 478-479.
73
rezultat din legea pe care s-a fundamentat actul administrativ1. În ceea ce ne
privește, apreciem că chestiunea oportunității trebuie pusă în legătură cu
legalitatea, dar nu subordonată acesteia. Legalitatea reprezintă o condiție esențială
a actului administrativ. Oportunitatea trebuie să constituie o condiție de
circumstanțe, de apreciere, de echilibru. Nici o autoritate administrativă nu-și poate
permite ca în numele puterii sale discreționare să devină abuzivă, dar în limitele
legalității. În același timp, dacă-i dăm judecătorului dreptul de apreciere asupra
oportunității deciziei administrației, când legiuitorul nu a prevăzut acest drept,
înseamnă să încetinim acțiunea administrației în anumite situații. Ori, este unanim
recunoscut faptul că celeritatea, operativitatea sunt factorii determinanți în întreaga
activitate a autorităților publice administrative.
Concluzionăm că oportunitatea nu trebuie îngrădită artificial, ci ea
trebuie dezvoltată printr-o serie de norme juridice care să-l responsabilizeze mai
mult pe decident.
Secțiunea 4. Forma și procedura emiterii actului administrativ de autoritate.
1. Forma actului administrativ . Actul administrativ fiind o
manifestare unilaterală de voință emanată de o autoritate publică investită cu putere
publică, care acționează în regim de putere publică, îmbracă în majoritatea
cazurilor forma scrisă. La actele administrative cu caracter normativ, forma scrisă
se impune nu numai ca mijloc de probă a manifestării de voință ci, constituie o
modalitate de existență a acestora numai după ce au fost publicate. Astfel în art.
100 (1) din Constituție se precizează că „în exercitarea atribuțiilor sale,
Președintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistența decretului”, iar în art. 108, alin. 4 se
stabilește „Hotărârile și Ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-
ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare
și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența
hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai
instituțiilor interesate”. Regula formei scrise este impusă și de faptul că uneori
actele administrative au un conținut complex ce trebuie cunoscut și înțeles de către
cei cărora li se aplică, că pe baza unor acte administrative se încheie acte juridice
cu efecte în alte ramuri ale dreptului – dreptul civil, dreptul comercial, dreptul
muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise în
numele și cu autoritatea Statului. Dar forma scrisă se impune și din considerente
practice. Pe de o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte
administrative cine trebuie să le semneze sau să le contrasemneze, iar nici un text
de lege nu dispune expres că funcționarii publici pot emite acte administrative
verbale, fără însă a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de poliție care
1 Pentru amănunte, vezi Rozalia Ana Lazăr, op.cit., pag. 163-164 unde face trimiteri la reprezentanții celor două
curente.
74
impune conducătorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi
luată și oral (verbal), dar efectul acestui act se consumă pe loc, iar forma scrisă ar
fi păgubitoare pentru cei cărora li se adresează și pentru agentul de poliție
însărcinat cu această misiune publică)1.
2. Motivarea actului administrativ . Dacă forma scrisă, după cum am
văzut, reprezintă o condiție ad validitatem2 nici motivarea actului nu se situează
departe de această condiție. Actul administrativ, ca act de autoritate creează sau
modifică situații juridice, impune particularilor sau unor servicii publice anumite
conduite, iar motivarea face ca actul să poată fi mai bine înțeles. Pentru aceasta,
motivarea3 se impune ca o condiție obligatorie și în special la actele cu caracter
normativ, la actele care creează o situație juridică, un statut nou unei persoane,
cum ar fi actul de numire sau de eliberare dintr-o funcție publică. De aceea prin
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative4, se stabilesc regulile privitoare la motivarea proiectelor de acte
normative: art. 29 (1) dispune că proiectele de acte normative trebuie însoțite de
următoarele documente de motivare:
-expuneri de motive;
-note de fundamentare – în cazul ordonanțelor și al hotărârii Guvernului;
ordonanțele care trebuie supuse aprobării Parlamentului potrivit legii de
abilitare, precum și ordonanțele de urgență se transmit Parlamentului însoțite
de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
-referate de aprobare pentru celelalte acte normative.
Expunerile de motive, notele de fundamentare și referatele de aprobare,
constituie instrumente de prezentare și motivare a noilor reglementări propuse.
Potrivit art. 30 (1), cuprinsul motivării actelor normative se referă în
principal la:
„a)” cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la
insuficiențele reglementărilor în vigoare, la existența unor neconcordanțe
legislative sau a unui vid legislativ;
„b)” principiile de bază și finalitatea reglementării propuse cu
evidențierea elementelor noi;
„c)” efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării;
„f)” fazele parcurse în pregătirea proiectului și rezultatele obținute,
evidențiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiștii consultați,
preocupările de armonizare legislativă.
De asemenea, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie
să cuprindă o mențiune expresă cu privire la compatibilitatea acesteia cu
reglementările comunitare și, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care
se impun” (art. 30 alin. 2), pentru ca la alin. 3 să se stabilească: „în situația în care,
1 Vezi în acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în
Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 70 din 3 februarie 20032 A. Iorgovan, op. cit., p. 3043 Ibidem4 Legea nr. 24/2000 a fost publicată în Monitorul Oficial partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 și republicată în
Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
75
reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va
cuprinde referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emite”.
Legea obligă autoritățile publice ca în „documentele de motivare să se
folosească de un stil explicativ, clar, iar în situația că, între momentul redactării
proiectului de act normativ și momentul intrării în analiză, dezbateri și aprobări, s-
au adus modificări proiectului de către cei cu competență de avizare sau în urma
supunerii unei dezbateri, motivarea inițială trebuie refăcută în mod corespunzător.
Aceeași lege nr. 24/2000, care constituie dreptul comun în materie de
tehnică legislativă, reglementează modalitățile și cerințele privitoare la Ordinele,
instrucțiunile și celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și ai
altor organe ale administrației publice centrale de specialitate sau de autoritățile
administrative autonome, stabilind obligativitatea pentru autoritățile și organele
administrației publice de a indica „actul normativ superior pe care se întemeiază”
proiectul de act normativ ce îl emit, termenul de emitere a acestor acte normative
administrative, publicarea lor în Monitorul Oficial al României.
3. Procedura de emitere a actelor administrative . Formele
procedurale ce intervin în procesul de elaborare a actelor administrative sunt
clasificate de unii autori în trei categorii:
a) forme anterioare;
b) forme concomitente;
c) forme posterioare emiterii actelor administrative1.
A. Formele procedurale anterioare / premergătoare emiterii actului
administrativ. Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o
activitate premergătoare, complexă în special când actul administrativ ce urmează
a fi emis va avea caracter normativ sau când privește modificări substanțiale ale
ordinii juridice sau a situației juridice a unei persoane. Activitățile premergătoare
emiterii actului administrativ se pot concretiza sub forma unor2 avize, acorduri,
propuneri, rapoarte, studii, sesizări, declarații, aprobări, etc. Unele dintre acestea
au rol deosebit în configurația juridică a actului. Aceste operațiuni premergătoare
emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregătesc condițiile tehnice,
operative pe baza cărora funcționarul sau organul administrației publice va lua
decizia – emite actul.
a) Avizele – sunt opinii exprimate de un funcționar sau un organ al
administrației publice la cererea organului sau funcționarului administrativ ce
urmează a emite actul administrativ. Avizele sunt prevăzute în diferite acte
normative, inclusiv în Legea nr. 24/2000 la care ne-am referit anterior. Avizele
sunt de cele mai multe ori opinii ale unor specialiști care tind să lămurească dacă
proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al
oportunității astfel încât autoritatea competentă să ia o anumită decizie, care de
multe ori nu are o pregătire în specialitatea domeniului în care se emite actul
1 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 238 ; Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 53 și urm.2 Ibidem, op. cit., pag. 305, V. Prisăcaru Tratat de drept administrativ român , partea generală, Ed. Lumina Lex,
București, 1993, pag. 261 si urm.
76
administrativ, când este vorba de o autoritate uninominală (prefect, primar)să poată
opta pentru o decizie corectă, legală, operațională. Nu de puține ori în ultimii ai am
asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la
reveniri asupra actelor inițiale, cu prejudicierea unor interese publice sau private,
demonstrându-se neprofesionalismul celor care decid.
Cum am arătat, avizele și în general aceste acte preparatorii,
premergătoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o structură internă
sau de la una exterioară.
Astfel, potrivit art. 117, alin. 2 din Constituție, "Guvernul și ministerele,
cu avizul Curții de Conturi , pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor,
numai dacă legea le recunoaște această competență."
În doctrina română1 și străină s-a conturat următoarea clasificare a
avizelor:
– avize facultative;
– avize consultative;
– avize conforme.
•avizele facultative (avize prudențiale) – se caracterizează prin aceea
că organul competent să emite actul administrativ este liber să solicite avizul sau
avizele, iar atunci când l-a solicitat și l-a primit, poate să țină sau nu seama de el,
având deci o libertate, o autonomie sporită în emiterea actului. Caracterul
facultativ al avizului în condițiile arătate face din acesta o normă de prudență
pusă la dispoziția organului administrativ competent să emită un act administrativ.
Credem că, în special în cazul actelor administrative complexe și cu caracter
normativ, avizele facultative pot ajuta substanțial autoritatea competentă în
emiterea actului administrativ care, în lipsa opiniei tehnice sau de legalitate
exprimate prin aviz ar fi lipsită de o arie largă de apreciere, de temeinică
cunoaștere a situației înaintea luării deciziei, respectiv a emiterii actului
administrativ.
•avizele consultative (de responsabilitate) – sunt caracterizate prin
faptul că organul competent să emită actul administrativ, este obligat să ceară
avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are latitudinea, libertatea de
apreciere, de a se supune conținutului avizului sau nu. Problema care se pune este
ce consecințe va avea asupra organului care a emis actul administrativ dacă nu a
cerut avizul consultativ sau dacă l-a cerut dar l-a nesocotit deși el era negativ și în
cele din urmă actul administrativ este declarat nul și prejudiciant al intereselor
publice? Apreciem că în astfel de situații rămâne la latitudinea instanței de
contencios administrativ să aprecieze dacă, în condițiile în care s-a emis actul
administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a fost de bună credință
sau nu. Poate, în perspectiva modificării legii privind responsabilitatea
ministerială, ori a legii privind statutul funcționarului public, problema amintită
mai sus să constituie obiect de reflexie, deoarece, în practica autorităților
administrației publice, nu puține sunt cazurile când conducătorii acestora, fără
experiență sau cu o capacitate de conducere modestă emit acte administrative vădit
1 Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 307; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag. 238; V. Prisăcaru, op. cit. pag.
302,303; Rozalia Ana Lazăr, op.cit., pag. 126-135.
77
nelegale sau, care prejudiciază interese private sau publice și nu pot fi în nici un fel
sancționați, deoarece legea nu prevede sau este prea blândă.
•avizele conforme (de legalitate) – așa cum le este și denumirea sunt
obligatorii pentru organul competent să emită un act administrativ, atât să le
solicite cât și să li se conformeze. Această categorie de avize, obligă organul
competent atât să le ceară cât și să li se conformeze. Dacă avizul este negativ,
organul competent să emită actul administrativ de autoritate poate reveni, mai
documentat, cu o nouă cerere de aviz, ori este pus în situația de a nu emite actul
preconizat1. De regulă, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor așa
cum prevede art. 35 alin. 3 din Legea 31/19902 sau art. 48, 51 (1) din Legea apelor
(nr. 107/1996)3. În prezent, foarte multe funcții de decizie din administrație sunt
ocupate pe criterii politice sau politice-administrative, ceea ce dă activității de
conducere un caracter nespecializat care poate fi suplinit prin înființarea unor
structuri cu atribuții consultative, influențând într-un anume mod actul de decizie
(ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecție antiseismică,
etc.) sau cazul actului de numire al conducătorilor serviciilor publice deconcentrare
sau de eliberare din funcție care se ia cu avizul prefectului, în calitate de
“conducător al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte
organe centrale…” art. 123 (2) Constituție. Considerăm că un astfel de aviz este
unul conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncționalități în activitatea serviciilor
publice descentralizate ale ministerelor4. Prefectul ca reprezentant al Guvernului în
teritoriu trebuie să aibă instrumentul juridic de control asupra activității acestor
servicii publice.
b) Acordurile – reprezintă puncte de vedere comune, consimțământul
dat de un organ al administrației publice competent, unui alt organ al administrației
publice care are competența emiterii unui act administrativ de autoritate5.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului
administrativ. În fapt, acordul ia forma unui act administrativ emis de un alt organ
administrativ. Acordul poate preexista sau urmează a fi emis. Când legea cere
“acordul unui organ al administrației publice”, autoritatea administrativă care
urmează a emite actul poate uneori să aprecieze momentul când va solicita acordul.
În principiu, acordul este obligatoriu, este o condiție de conformare. Dacă acordul
s-a cerut, autoritatea administrativă solicitantă poate reveni asupra hotărârii sale de
a emite actul preconizat pentru care s-a obținut “acordul”. Deci emiterea
“acordului” solicitat nu obligă autoritatea în cauză să emită actul, aceasta putând să
se abțină.
1 T. Drăgan, Actele de drept administrativ , op. cit. pag. 127.
2 Legea 31/1990, modificată a fost republicată în Monitorul Oficial partea I, nr. 33/1998.
3 Legea apelor s-a publicat în Monitorul Oficial, partea I, nr. 244/1996.
4 Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau
eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice (deconcentrate) în revista Dreptul, nr. 5/1998, pag. 51 și
următoarele.5 În acest sens, vezi și Rozalia Ana Lazăr, op.cit., pag. 135 și urm., unde se face trimitere la dispoziții din legi care
prevăd expres necesitatea obținerii acordului în unele situații.
78
c) Autorizarea, aprobarea , sunt operațiuni cu caracter juridic și / sau
tehnic ce implică participarea într-o măsură mai mare sau mai restrânsă a altor
organe sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative.
d) Alte operațiuni, proceduri prealabile , precum propuneri, rapoarte,
anchete, certificate, care prin ele însele nu produc efecte juridice. Este cazul
Certificatului de urbanism prevăzut de art. 6 din legea 50/19911 care stă la baza
emiterii actului administrativ – autorizația de construcție (art. 5 din aceeași lege).
Certificatul de urbanism nu produce nici un efect, din punct de vedere juridic, însă
legiuitorul a prevăzut această procedură dintr-un considerent de protecție a unor
reguli de dezvoltare urbanistică echilibrată a localităților și a țării și cu respectarea
tradițiilor locale. De altfel, art. 6 din legea citată definește certificatul de urbanism
ca fiind „actul de informare” din care trebuie să rezulte regimul juridic, economic
și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării și stabilesc
cerințele urbanistice care trebuie îndeplinite.
B. Proceduri concomitente emiterii actului administrativ . Organul
emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, în
special privitor la organele administrative colegiale, trebuie îndeplinite mai multe
condiții concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerută pentru
adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia, etc.
a) Cvorumul – reprezintă numărul de membrii prezenți la dezbaterea și
adoptarea actului administrativ prin raportare la numărul total ce constituie organul
colegial. Cvorumul este obligatoriu în primul rând pentru ca organul să funcționeze
legal. De principiu, cvorumul presupune prezența a cel puțin jumătate plus unu din
membrii ce compun organul colegial.
b) Majoritatea – reprezintă numărul de voturi exprimate în favoarea
proiectului actului administrativ pentru ca hotărârea să fie valabil luată și să
dobândească caracter de obligativitate2. Majoritatea poate fi absolută, simplă sau
calificată.
Majoritatea absolută presupune votul majorității membrilor ce compun
organul colegial și corespunde de multe ori cu cvorumul minim.
Majoritatea simplă reprezintă procedura de adoptare a unui act
administrativ cu votul majorității membrilor organului colegial participanți la
ședință.
Majoritatea calificată este procedura de adoptare a actului
administrativ de autoritate cu votul a două treimi sau a trei pătrimi din numărul
1 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții a fost republicată, urmare a mai multor
modificări, în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004.
2 Art. 46 (1) din Legea 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 204/23.04.2001 prevede “consiliul
local adoptă hotărâri cu votul a cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți, în afara cazurilor când
legea sau regulamentul (consiliului) cere o altă majoritate, așa cum este cazul hotărârilor privind administrarea
domeniului public și privat al comunei și al orașului … când se cere votul a cel puțin două treimi din numărul
consilierilor în funcție (art. 46 alin. 2) sau dispozițiilor art. 46 alin. 3 care prevăd condițiile pentru luarea hotărârilor
privind bugetul local și taxele locale care se adoptă cu votul majorității consilierilor în funcție.
79
membrilor ce compun organul administrativ colegial (Guvern, consiliul județean,
consiliul local etc.).
Trebuie precizat că cvorumul reprezintă numărul minim de membri ce
trebuie să fie prezenți pentru ca organul colegial să poată funcționa legal, să poată
adopta acte administrative pe când majoritatea, în oricare din variantele enunțate
mai sus reprezintă numărul de membri prezenți care votează pentru adoptarea
actului. Legea poate prevedea și variantele ca “abținerile” să poată fi calificate
“voturi pentru”.
Procedura de adoptare a actelor administrative de către Guvern
Adoptarea hotărârilor și a ordonanțelor de către Guvern
Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/20011, Guvernul adoptă hotărâri
și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se
adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru.
Prin Hotărârea Guvernului nr. 50/20052 de aprobare a Regulamentului de proceduri
pentru adoptarea de hotărâri și ordonanțe de către Guvern s-au stabilit o serie de
măsuri, de proceduri pe care trebuie să le urmeze Guvernul, prin structurile sale
funcționale și sub coordonarea Secretariatului General al Guvernului, de la
inițierea până la adoptarea unui act normativ. În acest sens, sunt stabilite
procedurile prealabile, cele concomitente și cele ulterioare adoptării actelor de
către Guvern. Este evocat rolul unor avize precum și punerea de acord a
proiectului/actului care se adoptă cu Tabelul de concordanță dacă prin actul
normative inițiat se urmărește realizarea transpunerii unor prevederi comunitare în
legislația română. Cum procesul de aderare este în ultima fază premergătoare
aderării, în practică multe hotărâri și ordonanțe de Guvern au în vedere
armonizarea legislativă cu dreptul comunitar.
Utilizarea tabelului de concordanță
Pregătirea ședințelor Guvernului se realizează de Secretariatul General al
Guvernului. În acest sens, Secretariatul General al Guvernului organizează înainte
de ședința de dezbatere reuniuni de lucru cu reprezentanții ministerelor la nivel de
secretar de stat ori de secretar general al ministerelor pentru ca în cadrul ședinței de
Guvern să nu se creeze divergențe.
c) Semnarea și contrasemnarea actelor administrative de
autoritate
După deliberare și emiterea lor, actele administrative se semnează de
autoritatea care le-a emis, dacă suntem în prezența unui organ unipersonal
(Președintele României, Ministru, Prefect, Primar, etc.) sau de conducătorul
organului colegial – actele administrative emise de Guvern (hotărâri, ordonanțe)
sunt semnate de Primul Ministru (art. 105 (4) din Constituție). Actele adoptate de
1 Legea privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor nr. 90/2001 a fost publicată în Monitorul
Oficial al României, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.2 Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului
pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, a fost publicată în Monitorul
Oficial al României, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
80
consiliile locale sunt semnate de președintele de ședință al consiliului (art. 48 din
Legea nr. 215/2001), iar actele consiliului județean se semnează de Președintele
consiliului ori, în lipsa acestuia, de către vicepreședintele care a condus ședința
(art. 109 (2) din Legea nr. 215/2001).
Atunci când legea sau regulamentul de funcționare prevede că anumite
categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane cărora le revine misiunea
aducerii la îndeplinire sau au responsabilități în domeniul de reglementare al
actului administrativ, contrasemnarea este obligatorie.
În acest sens putem da câteva exemple; astfel, potrivit art. 100 alin. 2 din
Constituția României, revizuită, decretele emise de Președintele României în
exercitarea atribuțiilor sale în domenii ca: încheierea de tratate internaționale
negociate de Guvern, acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici ai
României, înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice
(art. 91 (1) și (2)), declararea mobilizării parțiale sau generale a forțelor armate,
luarea măsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva României (art.
92 din (2) și (3)), instituirea unor măsuri excepționale precum stare de asediu sau
starea de urgență (art. 93 alin (1)) ori atunci când acordă grade de mareșal, de
general și de amiral, conferă decorații și titluri de onoare sau numește în funcțiile
publice prevăzute de lege (art. 94 lit. a, b și c) sunt contrasemnate de Primul
Ministru. Potrivit art. 108 (4) din Constituție, hotărârile și Ordonanțele Guvernului
semnate de Primul Ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația
punerii lor în executare, după care se publică în Monitorul Oficial. Tot astfel,
hotărârile consiliului județean se semnează de președintele acestuia în condițiile
arătate și se contra-semnează de secretarul general al județului, (art. 109 (2) din
Legea 215/2001) așa cum se întâmplă și în cazul hotărârilor consiliului local care
se contrasemnează de secretarul localității ori de secretarul general al municipiului
București (art. 48 (1) Legea 215/2001). De asemenea, ordinele Prefectului care
stabilesc măsuri cu caracter tehnic și de specialitate sunt contrasemnate de
conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultați înainte de
emiterea ordinului1.
C. Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ.
Actul administrativ fie că are caracter normativ sau individual produce efecte
juridice creând situații juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi și obligații
terților. De aceea, conținutul actului administrativ trebuie cunoscut în general, ceea
ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ în
funcție de caracterul său individual sau normativ, pentru ca toți cei interesați să
poată cunoaște noua reglementare.
De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea sau
confirmarea din partea altor autorități administrative ierarhic superioare.
a) Comunicarea – actelor administrative este modalitatea prin care
organul administrativ emitent aduce la cunoștința celui sau celor interesați un act
1 Conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004.
81
administrativ prin înmânare directă, comunicare prin serviciul poștal, afișare la
sediul autorității emitente sau prin alte mijloace. Astfel, art. 50 alin. 1 din Legea
administrației publice locale prevede că “Hotărârile cu caracter individual ale
consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicării”. Și actele cu caracter
jurisdicțional trebuiesc comunicate celor interesați pentru a li se da posibilitatea
formulării unor căi de atac sau pentru a le fi opozabile, știindu-se că actele
administrativ jurisdicționale pot fi atacate cu recurs la Curtea Supremă de Justiție.
b) Publicarea1 – reprezintă operațiunea materială prin care un act
administrativ este adus la cunoștința cetățenilor și instituțiilor publice ori agenților
economici. Publicarea se face în special pentru actele administrative normative,
unde ea este obligatorie sub sancțiunea “inexistenței actului” așa cum prevăd
dispozițiile art. 99 alin. 1 din Constituție, pentru actele (decretele) Președintelui
României sau ale art. 108 alin. 4, fraza ultimă din legea fundamentală, pentru
actele administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor două autorități
publice ale Puterii executive atrage sancțiunea “inexistenței” ceea ce conduce la
concluzia că una din condițiile de validitate a actelor administrative este
“publicarea”. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o
condiție de obligativitate a acestor acte numai după “data aducerii lor la cunoștința
publică” (art. 50 alin. 1 din Legea 215/2001).
c) Aprobarea – este privită ca o condiție posterioară emiterii unui act
administrativ ce se materializează printr-o manifestare de voință a unui alt organ al
administrației publice, ierarhic superior, care face să dea putere juridică actului
administrativ originar. Fără această “aprobare” posterioară actul administrativ nu
este valabil2. Aprobarea poate avea în vedere actele emise de un organ al
administrației publice pe baza unei delegări de competență. De dorit este ca actele
administrative a căror existență sau efecte țin de astfel de “aprobări”, să fie cât mai
reduse ca număr, dând posibilitate autorităților și instituțiilor administrative să se
manifeste plenar, nestingherit, asumându-și răspunderea actelor proprii și fără a
prejudicia interesele generale care ar avea de suferit prin trecerea timpului.
d) Confirmarea – reprezintă o manifestare de voință producătoare de
efecte juridice prin care un “subiect de drept interesat” comunică altui subiect,
organ administrativ, că înțelege să mențină un act administrativ anterior3.
Confirmarea poate avea caracter retroactiv fiindcă ea produce efecte în privința
unui act emis anterior, deci retroactivează făcând corp comun cu actul
administrativ “confirmat”.
e) Ratificarea – este o procedură mai rară în activitatea autorităților
administrației publice. Pe baza Constituției din 21 august 1965, potrivit art. 95 al
acesteia exista un caz de ratificare. În prezent nu există un precedent (după 1990).
1Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag 244.2 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 312.3 Ibidem.
82
Numai Tratatele internaționale la care România este cosemnatară sau stat aderant
sunt supuse ratificării de către Parlamentul României.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicată, există situații în care
și Convențiile sau alte înțelegeri internaționale încheiat de România sunt supuse
spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotărârea de Guvern care
va fi adoptată în astfel de cazuri va cuprinde denumirea integrală a înțelegerii
internaționale, data și locul semnării acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare
se publică însoțite de textele tratatelor internaționale și de înțelegerile aprobate (art.
74 din Legea nr. 24/2000, republicată).
Secțiunea 5. Forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative de
autoritate
1. Forța juridică a actelor administrative.
Fiind emise de autorități publice sau de instituții cărora autoritățile
publice le-au dat delegare de competență, actele administrative. Ele sunt prezumate
ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate și pot produce efecte așa cum a dorit
emitentul lor, realizându-se în acest mod scopul actului. Ca orice act administrativ,
indiferent de autoritatea administrativă care l-a emis, el este subordonat legii, ca
forță juridică. La rândul lor, autoritățile administrației publice fiind constituite
într-un sistem pe principiul ierarhiei și actele administrative vor avea o forță
juridică diferită, subsumată ierarhiei organelor (autorităților) care le emit.1 Actele
administrative au deci, forța juridică dată de poziția pe care o are în ierarhia
sistemului administrativ organul emitent al actului. Forța juridică a actelor
administrative ca de altfel a oricăror acte unilaterale de putere este superioară
celorlalte acte juridice – mai puțin legii. Cu toate acestea, ierarhia actelor juridice
de putere nu trebuie interpretată în mod absolut, Parlamentul, deși este unicul
organ legiuitor (art. 61 din Constituția revizuită) nu poate să adopte o lege prin care
să modifice ori să abroge acte administrative individuale sau hotărâri judecătorești,
deoarece s-ar încălca raporturile dintre autoritățile publice, așa cum sunt ele
stabilite prin Constituție2, respectiv principiul separației puterilor.
2. Forța probantă a actelor administrative.
Între forța juridică și forța probantă a actelor administrative există o
deosebire ce rezultă din împrejurarea că, actele administrative au o forța juridică
corespunzătoare poziției pe care o ocupă organul emitent în ierarhia sistemului
organelor administrației publice3, deci forța juridică diferă, pe acest criteriu de la
un act la altul. Forța probantă rezultă din faptul că actele administrative iau forma
înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică, și sunt asimilate oricărui act
1 Paul Negulescu, op. cit., pag. 350 și urm.2 A. Iorgovan, op. cit., pag. 315, unde citează și decizia nr. 6 din 11.11.1992 a Curții Constituționale.3 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, vol.1. Edition entierement retoudere, P.U.F., 1990.
83
autentic1, făcând dovada conținutului lor și a autorității emitente. Forma scrisă a
actului coroborată cu competența autorității emitente dau acestor actele
administrative o forță probantă egală pentru toate. În concluzie, forța juridică este
dată de poziția organului emitent în ierarhia sistemului administrativ, pe când forța
probantă scrisă este egală pentru toate actele administrative2 Dacă se pune la
îndoială autenticitatea actului administrativ, competența soluționării revine
instanței judecătorești de contencios administrativ sau de drept comun, după caz.
3. Executarea din oficiu a actelor administrative.
Actele administrative, inclusiv cele emise la cererea prealabilă a unei
persoane au caracteristica generală că dau valoare forței publice ce caracterizează
activitatea organelor administrației publice și li se aplică regula executării din
oficiu.
Dacă actul administrativ nu prevede o dată limită de executare sau alte
elemente care să conducă la concluzia că actul administrativ nu trebuie executat, se
înțelege că actul trebuie executat de îndată ce a fost publicat sau comunicat. În caz
contrar executarea se va face silit. Forța probantă, autentică fiind neîndoielnică
actele administrative trebuie executate întocmai.
Actele administrative normative fiind constituite din cel puțin o normă
juridică și văzând trăsăturile normei juridice, este de înțeles că toate actele
administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrării lor în vigoare fără
alte formalități ca în cazul hotărârilor judecătorești care trebuie investite cu
formulă executorie pentru a putea fi valorificate.
4. Începutul efectelor actului administrativ de autoritate
Scopul oricărui act juridic în speță al actului administrativ de autoritate,
îl reprezintă producerea de efecte juridice, adică crearea, stingerea, modificarea
unor situații juridice. Dacă actul nu are scop (cauză), înseamnă că este lovit de
nulitate, fiind un act inexistent. Pentru că toate actele administrative urmăresc să
producă efecte, interesează momentul de la care încep să curgă acestea, altfel spus,
când intră în vigoare. De aici se impune distincția dintre actele administrative
normative și actele administrative individuale.
•Actele administrative normative , având caracter general,
impersonal obligatoriu ele trebuie aduse la cunoștința celor interesați operațiune ce
se materializează prin publicare. Nepublicarea atrage inexistența actului.
Hotărârile cu caracter militar, emise de Guvern, se comunică numai instituțiilor
interesate. Publicarea constituie o condiție de validitate a actului în primul rând și
în al doilea rând reprezintă o condiție esențială pentru ca actul administrativ,
semnat să producă efecte juridice.
•Actele juridice administrative cu caracter individual se comunică
celor interesați. Momentul comunicării coincide cu cel al începutului producerii de
efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dată
expresă sau de referință pentru ca un act administrativ să poată produce efecte
1 Gh. Beleiu, Drept civil român, Casa de editură si presă “Șansa” S.R.L., București, 1993, pag. 105.2 Mihai Oroveanu, op. cit., pag. 84.
84
juridice. Unele acte administrative normative prevăd o dată fixă de intrare în
vigoare (ex. începând cu data de 1 martie 2006) sau o dată de referință “în termen
de 30 de zile de la publicare” sau în cazul actelor cu caracter individual, se
stabilește de regulă o dată fixă (“ex. cu data x se numește în funcția de prefect al
județului y” sau cum prevăd unele Decrete ale Președintelui României, “cu data de
trecere în rezervă domnul general de brigadă ….”
Dar, pentru organul emitent, actul administrativ creează obligații din
momentul emiterii (adoptării lui), în sensul că odată luată decizia, fiecare act
normativ reprezintă, de fapt o decizie administrativă cu cele două elemente de
structură – înțelegere și voință – iar autoritatea emitentă trebuie să ia măsuri de
publicare sau comunicare, după caz, să-l aducă la cunoștința celor interesați1. Ca
timp absolut între cele două momente ale adoptării si al publicării există diferențe,
iar pentru emitentul actului, obligația luării unor măsuri, efectuării unor acte
preparatorii (operațiuni administrative) se naște din momentul adoptării. Datorită
importanței momentului de la care actul administrativ urmează a produce efecte
juridice, considerăm că se impune stabilirea printr-o lege a unor reguli procedurale
pentru toate autoritățile administrației publice și chiar pentru Parlament2, mai ales
că România ca țară semnatară a Acordului European de asociere cu Comunitățile
Europene și statele membre ale acestora și-a asumat obligația armonizării
legislației naționale cu dreptul comunitar unde există unele reguli stricte privitoare
la începutul efectelor juridice ale actelor comunitare. Prin art. 254 din Tratatul
instituind Comunitatea Europeană, semnat la Roma în anul 1957, cu modificările
ulterioare, inclusiv renumerotarea articolelor: se arată că „regulamentele,
directivele și deciziile adoptate, conform procedurii prevăzute la art. 251 (denumită
procedura codeciziei) sunt publicate în Jurnalul Oficial al Comunității și intră în
vigoare la data prevăzută în textul lor sau, în absența acesteia, în a douăzecea zi de
la publicarea lor”. Rezultă că în dreptul european, comunitar dacă nu se prevede o
dată expresă, numai după 20 de zile de la comunicare actul juridic va intra în
vigoare. În sistemul juridic român situația este de multe ori prejudiciantă pentru cei
cărora li se adresează actul normativ existând regula intrării în vigoare a actului
chiar în ziua publicării acestuia în Monitorul Oficial, în condițiile în care nu se
poate lua cunoștință de îndată de existența ori conținutul actului administrativ ceea
ce implică necunoaștere, de către particular a actului. Astfel de cazuri pe care le
considerăm cu caracter „speculativ” din partea autorităților publice vizează cu
precădere reglementări din domeniul financiar, fiscal, vamal etc.3
1 În acest sens si Antonie Iorgovan, op. citate, pag. 317 unde îl citează pe Ilie Iovănas, Drept administrativ si
elemente ale științei administrative, Editura didactica si pedagogica, București, 1977, pag. 2492 Avem în vedere o mai bună ordonare a reglementărilor cuprinse în Legea nr. 24/2000, republicată.3 După revizuirea Constituției în anul 2003, textul art. 78 prevede un termen de trei zile de la publicarea legii în
Monitorul Oficial al României, dacă nu este prevăzut alt termen mai lung. Prin art. 11 din Legea nr. 24/2000,
republicată în anul 2004, se dispune că în legile și ordonanțele emise de Guvern în baza unei legi speciale de
abilitare intră în vigoare în 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I sau la o dată
prevăzută în conținutul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe date calendaristice, începând cu data publicării în
Monitorul Oficia și expiră la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare. Cât privește Ordonanțele de urgență ale
Guvernului, acestea intră în vigoare la data publicării lor în Monitorul Oficial al României, partea I, sub condiția
depunerii prealabile la camera de competență să fie sesizată dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o altă dată.
85
În prima ediție a cursului nostru, apreciam că în viitoarea lege de
revizuire a Constituției trebuie revăzute dispozițiile art. 78, în sensul stabilirii unui
termen minim de timp între data publicării și data intrării în vigoare a oricărui act
normativ de autoritate. Din păcate, punctul nostru de vedere și-a găsit o acoperire
doar parțială.
Ca regulă, înscriindu-se în principiile generale ale dreptului privind
neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte numai
pentru viitor. Totuși există anumite acte administrative care produc efecte
retroactiv, fie datorită caracterului lor (acte administrative declarative, acte
jurisdicționale, acte administrative de aplicare a unor hotărâri judecătorești
(eliberarea unei adeverințe cu valabilitate de la o dată anterioară), fie datorită unei
dispoziții a legii1.
Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existența
unor drepturi și obligații ce s-au născut în trecut (ex. certificatul de naștere, de
deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act
administrativ2 sau actul de revocare ce va produce efecte de la data când actul
revocat intrase în vigoare).
Secțiunea 6. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
Actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieșirii lor
din vigoare prin modalitățile legale consacrate; de regulă printr-un act de abrogare,
de retractare, revocare, anulare, prin disparația obiectului de reglementare, prin
hotărâre judecătorească etc.
1. Anularea și inexistența actelor administrative
Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de
orice efecte juridice produse de acesta și încetarea pentru viitor a oricăror efecte3.
Anularea are efecte ex tunc și ex nunc.
Anularea este strâns legată de nerespectarea legii la data emiterii unui act
administrativ și are caracterul unei sancțiuni. Anularea presupune fie intervenția
organului emitent, fie a organului ierarhic superior sau a unei autorități
jurisdicționale. Anularea reprezintă astfel o manifestare de voință ulterioară
emiterii actului despre a cărui anulare se discută. Ca atare, anularea, ca manifestare
de voință, vine să desființeze o altă manifestare de voință anterioară. Anularea ni
se prezintă din punct de vedere juridic ca o formă de încetare a efectelor juridice a
actelor administrative, nu și a faptelor materiale4 “pentru că bunul transformat
1 Antonie Iorgovan, op.cit, pag. 318, vezi și Gheorghe Țigăeru, Contenciosul administrativ , Lumina Lex, București,
1994, pag. 8 si urm.2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, pag. 251, 252.3 Problema a constituit obiect al preocupării multor specialiști ai dreptului public fiind de o importantă esențială
pentru desfășurarea normală a relațiilor din societate. Vezi în acest sens și Tudor Drăganu, Nulitățile actelor
administrative individuale , în Studia Napocensia, Editura Academiei R.S.R., Seria Drept 1, București 1974, pag. 55
și urm.4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit. pag. 253 unde îl citează pe. T. Drăganu, Actele de drept administrativ , pag. 149
86
printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus în starea inițială printr-un act
de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic”. Regula nulității
actelor administrative o reprezintă – viciile de legalitate care pot consta în
nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a
unui termen, a oportunității, oricum a unei cerințe prevăzute de acte normative în
vigoare. Nulitatea poate fi și consecința încălcării interesului public sau bunelor
moravuri ori a interesului particular. În funcție de gravitatea viciilor de legalitate
în doctrină și jurisprudență s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii
privind existența și în materia actelor administrative a nulității absolute și a
nulității relative, interesul ocrotit de norma încălcată, având o importanță
deosebită pentru această apreciere. Neacceptându-se teoria bipartită a nulității
(absolute) și a anulabilității (relative), unii autori, susțin existența a 3 categorii de
nulități – absolută, relativă și a inexistenței actului. Față de textul art. 108(4) din
Constituție care, prevede că nepublicarea actelor Guvernului (hotărâri, ordonanțe),
atrage inexistența acestora credem că pe drept cuvânt se poate susține teoria
tripartită a nulităților, dar trebuie avut în vedere și un alt aspect: dacă în cazul
nulității sau anulabilității, au fost încălcate norme juridice contemporane emiterii
actului, în cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis,
dar nu poate produce efecte. În alte situații inexistența actului este consecința
faptului că actul este emis de un organ “vădit necompetent” sau de către o persoană
care nu avea calitatea de funcționar public1, și nu putea în nici un caz să emită un
astfel de act administrativ.
Referitor la teoria inexistenței actelor administrative datorită faptului că
ele sunt emise de un organ “vădit necompetent” trebuie avut în vedere înțelesul
sintagmei “vădit necompetent” deoarece, în opinia noastră emiterea unui act de un
organ necompetent atrage nulitatea actului. În realitate, actul există și poate
produce efecte juridice, dar necompetența atrage nulitatea. Competența fiind
întotdeauna legală, emiterea actului cu depășirea competenței presupune încălcarea
legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindcă emitentul nu avea competența
legală de a emite actul.
Dacă actul administrativ este lovit de nulitate absolută înseamnă că
efectele juridice produse vor fi desființate retroactiv, neputându-se face o
confirmare, ca în cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea
autorității ierarhic superioare.
Actele administrative inexistente nu prezintă nici cel puțin aparență de
legalitate, fiind încălcată legea evident și ușor sesizabil: așa cum am precizat art.
108(4) din Constituție califică actele Guvernului “ca inexistente” atât timp cât nu
au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamentală prevede că
“nepublicarea Decretului Președintelui României atrage inexistența acestuia”. Față
de cele două texte fundamentale privind „actele inexistente” considerăm că în
doctrină, în trecut s-au făcut unele confuzii în această materie, extinzându-se
categoria actelor inexistente și la alte situații.
1 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 59
87
Totuși problema “actelor inexistente” este foarte importantă, din punct
de vedere practic și astfel, într-un punct de vedere recent2 se arată că “deciziile
executive sunt acele acte administrative cărora le lipsește unul din elementele
constitutive și esențiale ale lor, că prin acestea ele sunt considerate “nu numai nule,
ci și inexistente”. Cazurile de inexistență sunt totuși rare, ele nu reprezintă o
frecvență alarmantă, așa cum se întâmplă în cazul actelor nule sau anulabile.
2. Organele competente să constate nulitatea sau inexistența actelor
administrative și procedura constatării
Nulitatea absolută sau relativă a actelor administrative trebuie invocată și
constatată de anumite organe competente. Și particularii pot invoca astfel de
situații Aceasta se poate constata și dispune de autoritatea emitentă, de organul
ierarhic superior sau de instanțele judecătorești de drept comun sau de contencios
administrativ:
– organul emitent poate dispune anularea propriului act prin emiterea unui act cu
un conținut contrar sau prin revocarea însăși a actului în cauză menționându-se
expres că actul în cauză se anulează: ex. “pe data emiterii prezentului act se
anulează actul nr. …..”. O astfel de modalitate nu o apreciem ca normală, anulare
trebuie să vină din exteriorul organului emitent.
– organul ierarhic superior poate constata nulitatea unui act administrativ în
cadrul activității sale de control asupra actelor autorităților subordonate și în
limitele stabilite de lege. Dacă legea prevede, în mod expres posibilitatea ca
organul ierarhic superior să poată emite el un act în locul organului ierarhic
inferior, al cărui act l-a anulat, acesta va trebui să se conformeze. O asemenea
posibilitatea nu este reglementată în dreptul român pozitiv (în vigoare). S-ar
accepta regula potrivit căreia „cine poate mult, poate și puțin”. Prin acest procedeu
s-ar ajunge la o scurtcircuitare a competențelor autorităților administrative;
– organele judecătorești . Într-un sistem democratic, de legalitate, anularea unui
act administrativ trebuie lăsată în competența, cu precădere dacă nu exclusivă, a
autorității judecătorești. Astfel, potrivit art. 21 al Constituției “orice persoană se
poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor
legitime (dreptul fundamental privind accesul la justiție), iar art. 52 al legii
fundamentale creează cadrul general al dreptului persoanei vătămate într-un drept
al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în
termenul legal a unei cereri, de a se adresa organelor jurisdicționale pentru a obține
recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei2. De
asemenea Legea 554 din 2004 privind contenciosul administrativ reglementează
competența materială și teritorială a organele judecătorești în privința anulării
actelor administrative sau art. 21 din Legea 92/1992 privitoare la organizarea
judecătorească, ce reglementează competența Ministerului Public de anulare a
2 M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 97.2 Ase vedea comentariile pe baza textului art. 21 si 48 (actual 52) din Constituție în Mihai Constantinescu, Ion
Deleanu, Antonie Iorgovan, Ion Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României, comentată și
adnotată, Regia Autonomă, Monitorul Oficial, București, 1992, pag. 50-51 și 114-116.
88
actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare și urmărire penală sau
cele, ale organelor de administrare a locurilor de deținere și executare a pedepselor.
Procedura anulării actului administrativ este neunitară în absența unui
cod de procedură administrativă. În privința organelor judecătorești competente să
anuleze un act administrativ, procedura este cea stabilită de legea contenciosului
administrativ și de către codul de procedură civilă. Organul ierarhic superior celui
al cărui act se anulează trebuie să procedeze potrivit textului legal ce-l
împuternicește să poată anula un act administrativ prin emiterea unui alt act
administrativ sau nu. Astfel potrivit art. 28 din Legea nr. 90/20011:
„(1) În realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice,
Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate
din subordinea sa, precum și asupra prefecților.
(2) În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice
din subordinea sa, precum și ale prefecților”.
De asemenea, autoritatea emitentă a unui act administrativ nelegal poate
să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai
poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Dacă
acțiunea este admisă, instanța de contencios administrativ se va pronunța, la cerere,
și asupra legalității actelor civile încheiate pe baza actului administrativ nelegal,
precum și asupra efectelor civile produse (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).
3. Efectele nulității actului administrativ
Nulitatea actului administrativ, constatarea de fapt a acesteia, intervine
ulterior emiterii actului. Dar, efectele nulității sunt retroactive, din momentul când
actul în speță a început să producă efecte juridice. Cauzele ce duc la anularea
actului administrativ sau la declararea nulității acestuia (constatarea) sunt cauze
anterioare sau contemporane momentului emiterii actului. Logic este ca din
momentul constatării nulității sau anulării actului administrativ, toate efectele
produse în temeiul acestuia între cele două momente-respectiv de la începutul
producerii efectelor (care poate fi data emiterii actului sau o dată ulterioară) și până
la anularea actului, să fie desființate, întrucât actul administrativ, fiind nul în toată
perioada aparentei sale valabilități înseamnă că și efectele sale sunt afectate de
nulitate. Sunt însă unele situații care, prin natura lor, din moment ce s-au produs
nu mai pot fi readuse la forma inițială cum ar fi un act de demolare a unei
construcții, a cărui anulare intervine după demolarea construcției. Ori, situația în
care pe baza unui act de studii, (diplomă) declarat nul ulterior, titularul
(beneficiarul) actului, care a desfășurat o activitate ca funcționar public ori alt
salariat nu poate fi obligat să restituie salariul primit dacă nu i se poate reține o
culpă în activitatea desfășurată. Problema viciilor de legalitate trebuie privită în
dinamica vieții sociale, trebuie ținut seama că viciile de legalitate, ce pot afecta
actele administrative nu au toate aceeași gravitate2. Depinde, care este natura
ilegalității săvârșite, dacă menținerea actului afectează grav ordinea de drept, faptul
1 Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, a fost publicată în
Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001.
89
că administrația, acționând direct și cu celeritate în ordinea socială, este de multe
ori, pusă în situația de a decide între a nu acționa și a acționa cu încălcarea,
“forțarea” regulii de drept. Spre exemplu, faptul că administrația emite un act
administrativ, nerespectând o formă procedurală prestabilită, dar actul este executat
de către cei cărora li se adresează, nu justifică, din punct de vedere practic,
anularea actului și înlăturarea efectelor acestuia, dacă nu s-a prejudiciat grav
ordinea juridică. Prin aceasta, apreciem că nu pot fi considerate argumente că
nerespectarea condițiilor de formă și de fond, duce, în mod inexorabil, la nulitatea
actului. Spre exemplu, dacă una dintre condițiile de formă o reprezintă data
emiterii actului și se prevede o anumită regulă de procedură, privind înscrierea ei
într-o anumită parte a actului și se înscrie într-o altă parte a actului, acesta nu
prejudiciază ordinea juridică, astfel că, actul ca atare nu trebuie anulat. În general
actul administrativ are un conținut relativ restrâns, care-i dă unitate. De aceea, o
cauză de nulitate afectează de cele mai multe ori întregul act, ceea ce evidențiază
că nulitățile sunt în principiu “totale” afectează actul în întregul său. Unele acte
administrative au caracter complex, cum sunt hotărârile de Guvern, ce pot fi
afectate și de o nulitate parțială. În acest caz, numai o parte a actului este nulă
celelalte dispoziții rămânând valabile. Un act ilegal în întregime adică
nerespectându-se toate condițiile de fond și formă nu mai păstrează nici o umbră de
legalitate1, ceea ce a dus la calificarea situației ca act inexistent. Efectele nulității
actelor administrative trebuie interpretate ca fiind totale, în sensul că actul este nul
retroactiv, desființează actele și operațiunile juridice administrative sau de altă
natură realizate în temeiul actului respectiv. Aceasta sub condiția ca motivele
pentru care se pune în balanță nulitatea actului administrativ să nu fie
nesemnificative, să nu aducă vreo distorsionare a ordinii juridice. O întrebare se
pune în privința actelor administrative emise pe baza unei legi care s-a modificat
sau a fost abrogată și anume, dacă actul administrativ după cele două momente-
abrogare sau modificare, mai rămâne în vigoare, se anulează de drept ori trebuie
adaptat noi situații juridice create. În măsura în care legea nu dispune expres în
acest sens, iar actul administrativ nu intră în contradicție cu principiile generale de
drept, în sensul că nu dobândește calitatea de normă juridică primară de
reglementare, actul și efectele sale rămân valabile: spre exemplu dacă legea care
reglementa înființarea unui serviciu public este abrogată automat actul
administrativ emis în baza legii respective va deveni nul, el nu mai are susținere
juridică pentru viitor, devenind nul, dar cu efecte numai pentru viitor. Un astfel de
act este mai degrabă abrogat decât anulat.
4. Revocarea actelor administrative
Denumită și retractare, revocarea constituie procedeul prin care
administrația desființează un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi
opera organului emitent al actului revocat, iar operațiunea poartă denumirea de
retractare, sau a organului ierarhic superior, când se numește revocare.
2 T. Drăganu, Nulitățile actelor administrative , în Studia Napocensia, seria Drept 1, Editura R.S.R. București 1974,
pag. 55 și urm.1 Antonie Iorgovan, op.cit., pag.
90
Revocarea este o formă a nulității, “o specie”. În același timp, în dreptul
administrativ, revocarea reprezintă un principiu general, fiind motivat de
împrejurarea ca față de actul juridicțional care nu poate fi desființat decât de
autoritatea judecătorească superioară, cu respectarea anumitor dispoziții legale
imperative, administrația poate să revină asupra deciziilor sale, a căror stabilitate
este destul de relativă. Fiindcă autoritățile administrative acționează sub presiunea
factorului ”timp”, rezolvarea nevoilor sociale trebuie făcută cu operativitate. De
asemenea, administrația trebuie să acționeze în anumite situații limită când orice
măsură luată poate fi benefică, dar ulterior administrația poate reveni asupra
actelor sale. Întreaga administrație fiind constituită într-un sistem, acesta, în
elementele sale trebuie bine armonizat, organizat pentru ca pe de-o parte
administrația să poată funcționa cu elasticitate, iar pe de altă parte să poată fi
“operativă, consacrată și diferențiată”1. Administrația publică fiind organizată pe
principiul ierarhiei, presupune și posibilitatea revocării actelor administrative
pentru a nu se prejudicia sistemul însuși. Revocarea trebuie să dea posibilitate
administrației de a-și reconsidera decizia anterioară pe motiv de nelegalitate sau de
oportunitate, înainte de a prejudicia interese generale sau particulare și cu minim
de costuri. Astfel prin recursurile administrative, la cererea celor interesați (celor
prejudiciați, mai precis, printr-un act administrativ nelegal sau neoportun),
administrația poate retracta (revoca) actul în speță. De asemenea, administrația
poate revoca actul administrativ la cererea Avocatului Poporului (art. 23 din Legea
35/19972). Revocarea poate privi actul în întregul său ori numai anumite părți ale
actului, dacă prin aceasta nu se prejudiciază unitatea structural-juridică a actului.
Cele două motive generale pentru revocarea actului administrativ,
trebuie privite în mod distinct raportându-ne și la regimul administrativ aplicabil în
speță respectiv, un regim centralizat, descentralizat sau deconcentrat. Astfel, în
cadrul regimului administrativ centralizat cazurile de oportunitate sunt stabilite de
cele mai multe ori de organul ierarhic. Acesta poate revoca un act administrativ
emis de organul subordonat. Considerăm că oportunitatea unui act administrativ
trebuie analizată și în limitele legalității, putându-se uneori revoca acte legale dar
inoportune, adică organul emitent al actului deși avea competență să emită actul ca
atare a ales greșit momentul emiterii, iar acest moment are importanță, el putând
prejudicia anumite interese generale. Un exemplu în această direcție este acela în
care Ministerul Educației și Cercetării a stabilit în toamna anului 1997, ca
examenul de absolvire a liceului să constea din verificarea cunoștințelor dobândite
la 7 materii începând cu promoția 1997/1998, ceea ce a nemulțumit elevii din
ultimul an al cursurilor liceale și a obligat Ministerul Educației Naționale să
retracteze Ordinul, deși potrivit legii învățământului 84/1995, art. 26 alin. 3,
M.E.C. are competența să stabilească lista materiilor de examen3. Problema
revocării actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară sau
supraordonată trebuie privită după cum actul, despre a cărui revocare este vorba,
1 Romulus Ionescu Drept administrativ Ed. Didactică și Pedagogică, București 1970, pag. 14 și urm.2 Legea privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului nr. 35/1997 publicată în Monitorul Oficial
nr. 48 din 20 martie 1997 și republicată în Monitorul Oficial, nr. 844 din 15.09.2004.3 Legea 84/1995 – a fost publicată în Monitorul Oficial partea I nr. 167 din 31 iulie 1995 și republicată. în 1999
91
are caracter normativ sau individual1. Actele administrative normative, pot fi
modificate de către autoritățile superioare, în principiu ”oricând” prin emiterea
unor noi acte normative. Problema care se pune, și nu lipsită de importanță, este
legată de politica administrativă la un moment dat, fiindcă o legislație chiar și cea
secundară, adoptată de autoritățile administrative inferioare, poate crea instabilitate
în raporturile juridice din societate, la un moment dat. Edificator în materie este
situația anului 1997 când Guvernul, substituindu-se în mod repetat Parlamentului,
a reglementat prin Ordonanțe, Ordonanțe de Urgență și Hotărâri domenii
economice, foarte des, ceea ce a dus la o adevărată confuzie în ordinea juridică. A
se vedea și situațiile create ca urmare a aplicării Ordonanței de Urgență 22/1997
care a fost declarată ca neconstituțională de către Curtea Constituțională a
României. Rezultă că, și în cazul actelor normative modificările, revocările
acestora trebuie făcute cu circumspecție, analizate consecințele imediate dar și cele
mediate, pe termen lung, aspect care se regăsește reglementat și prin Legea nr.
24/2000.
În privința actelor administrative cu caracter individual care sunt de
competența exclusivă a autorităților administrative inferioare, nu pot fi modificate
de către autoritatea superioară, chiar dacă aceasta le-a revocat ca fiind ilegale,
deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în atribuțiile autorității
inferioare2. Dacă s-ar permite o asemenea substituire ar însemna promovarea
abuzurilor în activitatea administrației, aplicarea regulii desuete ”cine poate mult,
poate și puțin”. Organul ierarhic poate revoca actul organului inferior dar nu poate
emite un alt act. Această limitare o regăsim în principiul “competenței exclusive”
cu care sunt ”înzestrate” marea majoritate a organelor administrației. Această
exclusivitate are rolul de a genera responsabilitate în activitatea administrației
public, ori de câte ori reglementează prin acte administrative.
5. Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative
Dacă revocarea actelor administrative reprezintă o regulă, o posibilitate
atribuită organelor administrative, trebuie avute în vedere și situațiile când
revocabilitatea nu mai este posibilă din motive obiective. Revocarea nu mai este,
legal, posibilă în unele situații prevăzute de lege sau ca efect al situațiilor nou
create – drepturi și obligații – prin actele în cauză. Aceasta duce la irevocabilitatea
actelor administrative ce trebuie privită ca excepție de la regula revocabilității. În
practică s-au reținut următoarele excepții:
a)Actele administrative jurisdicționale . Această categorie de acte
administrative se bucură de stabilitate, organul administrativ emitent al actului,
odată ce a pronunțat hotărârea nu mai poate reveni asupra ei, el este dezinvestit
de acest drept de revenire, de revocare în fapt. Aceasta deoarece, în cele mai
1 În opinia noastră autoritățile superioare, cu raportare la o anumită autoritate ”inferioară” sunt de două categorii,
autorități ierarhic superioare între acestea și autoritatea inferioară existând raporturi de subordonare și autorități
supraordonate, care se află pe o poziție superioară față de autoritatea “inferioară”, fără a-i putea modifica acte
administrative în mod direct ci numai prin acte administrative normative cu aplicarea principiului forței juridice
superioare a actelor administrative emise la autoritatea aflată pe o treaptă superioară în sistemul organelor
administrative, publice2 Rodica Narcia Petrescu, op.cit., pag. 261 unde îl citează pe I.Santai , Drept administrativ și Știința administrației ,
vol.II, Sibiu, 1993, pg.116
92
multe cazuri în care se emit acte administrative jurisdicționale are loc și o
dezbatere contradictorie, care se încheie cu o hotărâre jurisdicțională.
b)Actele administrative pe baza cărora s-au creat raporturi juridice noi , de
natură contractuală în cele mai multe cazuri, care au intrat în circuitul civil.
Astfel, instanțele de contencios administrativ au pronunțat de multe ori decizii
prin care s-au anulat acte administrative emise de autoritățile administrației
publice prin care au fost revocate acte ce produseseră efecte în alte domenii ale
dreptului1. În doctrină s-au evidențiat mai multe ipoteze de irevocabilitate a
actelor administrative atunci când un contract privat (civil) se încheie pe baza
unui act administrativ între doi particulari sau între un particular și o instituție
publică sau, când pe baza unui act administrativ se încheie un contract civil
între două organe ale administrație publice2. În prima ipoteza, actul
administrativ, dând naștere unui raport contractual între doi particulari sau între
un particular și o instituție publică(organ al administrației publice), în fond actul
administrativ și-a atins scopul, și-a epuizat puterea juridică cu care a fost
investit, care s-a transmis în noul act civil. Administrația, cea care a emis actul
administrativ ”epuizat”, este pusă în imposibilitate să mai revoce actul care,
practic nu mai are putere juridică, nu mai are substanță. De aici concluzie că
administrația a devenit necompetentă să mai reglementeze în materia
respectivă. Actul civil – contractul – poate fi desființat, reziliat, sau declarat
nul, numai de puterea judecătorească potrivit principiilor generale în materia
actelor civile. Așa cum s-a arătat anterior, autoritatea publică emitentă a unui
act nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității actului, dacă se
găsește în situația de a nu mai putea revoca actul, deoarece a intrat în circuitul
civil și a produs efecte juridice. De asemenea, autoritatea publică în cauză sau o
terță persoană interesată, parte în litigiu, în mod direct sau printr-o cerere de
intervenție, poate să ceară instanței ca, în cazul admiterii acțiunii principal –
constatarea nulității actului – să se pronunțe și asupra legalității actelor civile
încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile
produse.
În privința actelor administrative care au produs efecte între două
instituții (organe) administrative, trebuie avut în vedere și poziția ierarhică a
organului emitent al actului administrativ, în raport cu cele două organe care au
încheiat contractul civil. De asemenea, trebuie ținut seama și de faptul că actul
administrativ ce a stat la baza încheierii contractului, să fi fost legal emis, pentru că
nu se poate lua dreptul administrației de a repara direct o greșeală a sa. În doctrina
recentă se susține o libertate mult mai largă a autorităților publice în privința
revocării actelor care au intrat în circuitul civil; deci o restrângere a excepțiilor de
irevocabilitate3 ceea ce poate conduce la abuzuri din partea administrației și la
scurtcircuitarea raporturilor juridice civile, la instabilitate. De aceea, se impune ca
într-un viitor cod de procedură administrativă, această materie să fie bine
1 Cu titlu de exemplu, Decizia 315 a Curții Supreme de justiție, Secția contencios administrativ din 25 aprilie 1994 –
în Buletinul jurisprudenței Curții Supreme de Justiție – culegerea de decizii pe anul 1994, Editura Proema, Baia
Mare, 1995, pag. 537-5392 T.Drăganu, Actele de drept administrativ , op.cit. pag. 2173 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 335 și urm.
93
reglementată. De altfel, se poate susține că dispoziția art. 1 alin. 6 din Legea
contenciosului administrativ, vine într-o oarecare măsură să rezolve situația de mai
sus.
c. Exceptarea actelor care au fost realizate material
În categoria actelor administrative care au fost realizate material sunt
cuprinse acele acte în temeiul cărora, beneficiarii lor au realizat diferite acte
materiale precum o construcție – pe baza unei autorizații de construcție sau, o
autorizație de demolare, care a fost pusă în execuție. Un asemenea act nu mai poate
fi revocat, fiindcă efectele sale, s-au transmis operațiunii materiale – demolarea –
ceea ce pentru administrație a devenit imposibil să mai retracteze1. Excepția
discutată privește acea categorie de acte administrative individuale, care creează
drepturi și obligații pentru o persoană. Administrația va putea revoca autorizația
de construcție până în momentul în care beneficiarul acesteia nu a întreprins
operațiuni materiale, în realizarea obiectului autorizației-edificarea construcției. În
caz contrar, dacă s-au efectuat operațiuni materiale și autorizația este revocată
particularul trebuie să aibă dreptul la despăgubiri cu condiția ca să nu se fi realizat
construcția.
În cazul autorizației de demolare, excepția de irevocabilitate operează
din momentul demolării construcției, până atunci administrația poate să revoce
actul administrativ (autorizația de demolare).
În categoria actelor administrative ce conduc la operațiuni cu caracter
material, dar al căror obiect se realizează în timp prin efectuarea de operațiuni
materiale succesive – de ex., autorizația de prestare de servicii, de acte de comerț.
În astfel de situații, revocabilitatea este posibilă oricând, ea produce efecte numai
pentru viitor, actul administrativ-autorizația nu se poate desființa retroactiv.
Revocarea actelor administrative pentru cauze legitime și cu respectarea
regulilor și principiilor dreptului administrativ nu angajează răspunderea
administrației. Numai când revocarea este abuziv dispusă poate fi angajată
răspunderea administrației. În toate cazurile, buna-credință a actorilor antrenați în
asemenea acte și fapte administrative, are o importanță deosebită.
6. Suspendarea actelor administrative
Actele administrative produc efecte în condițiile arătate la materia
efectelor2. Pentru motive temeinice, uneori prevăzute de lege, poate interveni o
suspendare a efectelor actului administrativ în vigoare. Este situația când actul a
intrat în vigoare la o anumită dată și, între timp, intervine un motiv de întrerupere a
efectelor juridice. Suspendarea reprezintă pe lângă întreruperea temporară a
efectelor actului administrativ și o garanție a asigurării legalității, oprindu-se astfel
producerea efectelor juridice ale actului nelegal. Astfel, potrivit art. 26 din Legea
340/2004, actele emise de autoritățile locale – consiliul județean, președintele
consiliului județean, consiliul local sau primar – pot fi atacate la instanța de
1 Vezi Decizia 77 din 8 august 1991 a Curții Supreme de justiție – Secția Contencios administrativ citată în Mircea
Preda, Tratat elementar de drept administrativ român , Ed. Lumina Lex, București 1997, pag. 6412 Vezi pag. ……………..
94
contencios administrativ, de către prefect, dacă sunt considerate nelegale. Actul
atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune că actul fie nu intrase în
vigoare, nu produsese efecte sau intrase în vigoare dar, odată cu introducerea
acțiunii la instanța de contencios administrativ se va comunica autorului actului
faptul ca atare. Suspendarea actelor administrative trebuie făcută cu prudență
pentru a nu se stopa acțiunea administrației. Suspendarea amână punerea în
execuție a actului, acesta rămânând în vigoare pe toată perioada suspendării.
Suspendarea poate fi motivată de o aparență de ilegalitate a actului administrativ,
de o problemă de oportunitate, de alegere a momentului când actul administrativ
legal emis, dar inoportun în raport cu data stabilită a produce efecte juridice nu este
cea mai potrivită, în anumite circumstanțe legal stabilite.
De asemenea, suspendarea poate interveni și în cazul când s-au schimbat
condițiile de fapt, între momentul emiterii actului și data intrării lui în vigoare sau,
chiar după intrarea în vigoare ori, pentru armonizarea conținutului actului
administrativ cu acte ale autorităților superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie
făcută pe o perioadă nelimitată de timp fiindcă actele administrative prin natura
efectelor dorite de emitentul lor urmăresc să soluționeze nevoi stringente ale
societăți sau ale cetățenilor1.
Moduri de suspendare
a)Suspendarea de drept . Intervine în temeiul unei norme juridice dacă sunt
îndeplinite condițiile prevăzute în normă. Un caz de suspendare de drept este
cel al actului emis de autoritățile administrației publice locale împotriva cărora
prefectul a formulat acțiune de anulare la instanța de contencios administrativ,
conform art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art.
26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului. Deci, simplul
fapt al promovării acțiuni la instanța de contencios de către prefect presupune
îndeplinirea condiției legale pentru suspendarea actului.
b)Pe baza actului autorității ierarhic superioare , care, în virtutea relației de
subordonare ierarhică sau de autoritate ce există, va putea suspenda actul
autorității ierarhic inferioare sau subordonate.
c)Suspendarea la inițiativa emitentului actului . Și organul emitent al actului
poate dispune suspendarea actului până la o dată ulterioară, dacă actul încă nu a
intrat în vigoare, caz în care suntem în prezența unei modificări a actului, sau a
unei întreruperi a efectelor actului juridic administrativ.
d)Suspendarea în temeiul unei hotărâri judecătorești sau a unei ordonanțe a
Ministerului Public2. Potrivit articolului 14 din Legea 554/2004, instanța de
judecată în cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube
iminente, la cererea reclamantului poate să dispună suspendarea executării
actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Același text impune
instanței judecătorești soluționarea cererii de suspendare, de urgență, chiar și
fără citarea părților, caz în care hotărârea pronunțată este executorie de drept.
1 Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 95.2 Vezi și Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 346
95
Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui punct de vedere
instanța de contencios poate soluționa chiar și printr-o cerere de Ordonanță
președințială (art. 581 cod procedură civil) de suspendare a actului
administrativ1.
Suspendarea actelor administrative poate interveni și în virtutea unui act
al autorității legiuitoare, atunci când aceasta apreciază că protejează un interes
general, suspendând actul administrativ.
7. Rectificarea actelor administrative
Și în actele administrative se pot strecura erori materiale a căror
îndreptare se realizează de regulă tot printr-un act administrativ sau, în ultimul
timp am observat prin publicarea unor note cu titlu de “ erată” la un anumit act2.
Actele de stare civilă, deși sunt acte administrative, se supun unor reguli speciale
datorită importanței lor, faptului că stabilesc starea civilă a persoanei fizice. Acest
regim juridic special aplicabil actelor de stare civilă îl găsim reglementat în Legea
119/1996 care în art. 57 dispune ”anularea, modificarea, rectificarea sau
completarea actelor de stare civilă se pot face numai în temeiul unei hotărâri
judecătorești definitive și irevocabile (alin. 1), iar alin. 2 stabilește că sesizarea
instanței judecătorești se face de către persoana interesată, de către autoritatea
administrației publice locale, de către consiliul județean sau de Parchet”3.
În privința reconstituirii actelor de stare civilă același act normativ, în
art. 52 stabilește condițiile reconstituirii când registrele de stare civilă au fost
pierdute sau distruse în totalitate sau în parte, actul de stare civilă a fost întocmit în
străinătate și nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acesta. De
asemenea, întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă poate fi cerută și realizată
dacă nu s-a cerut în termen legal înscrierea nașterii sau a decesului, sau deși s-au
depus actele necesare s-a omis întocmirea actului. Reconstituirea sau întocmirea
ulterioară a actului se soluționează de autoritatea administrativă competentă sau,
cum este cazul înscrierii nașterii unei persoane dacă a trecut un timp mai mare, de
un an este necesar a se stabili prin hotărâre judecătorească irevocabilă, data și locul
nașterii, filiația față de tată și față de mamă, sexul, cetățenia etc.
8. Reconstituirea actelor administrative
În principiu, reconstituirea actelor administrative de autoritate constituie
o excepție. Totuși, legea privind actele de stare civilă, nr. 119/1996, reglementează
în capitolul IV, intitulat „reconstituirea și întocmirea ulterioară a actelor de stare
civilă”, modul și condițiile în care poate interveni această operațiune juridică. Este
cazul acelor împrejurări când registrele de stare civilă au fost distruse ori pierdute
în totalitate sau în parte, ori atunci când actul de stare civilă s-a întocmit în
străinătate și nu poate fi procurat un extras de pe acesta ori un certificat atestator.
Astfel de situații au loc după război ori calamități naturale, strămutări de populații
1 Gheorghe Tigăeru, Legea 29 din 7 noiembrie 1990, dezbateri parlamentare, Comentarii, practică judiciară, Ed.
Lumina Lex, București, 1994, pag. 51-522 Vezi art. 69 din Legea nr. 24/2000, republicată în anul 2004.3 Legea 119/1996 a fost publicată în Monitorul Oficial partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
96
sau reorganizare a granițelor statului realizate în condiții de dictat din partea altui
stat (a se vedea situația românilor din provinciile românești acaparate de alte state
în anul 1940, revenite ulterior la matca românească și apoi reluate ca părți în alte
state).
Cât privește întocmirea ulterioară a actelor de stare civilă, ea este
permisă dacă se demonstrează omisiunea întocmiri în termenul legal a actului care
consemnează și certifică faptul juridic al nașterii, decesului sau căsătoriei. Legea
nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civilă stabilește procedurile ce se impun
în asemenea cazuri precum și căile de atac împotriva deciziei administrative de
soluționare a cererilor.
9. Condiții procedurale prealabile încheierii contractului de
concesiune
a. Inițierea procedurii de concesionare
Încheierea contractului de concesiune are loc pe baza unei oferte sau
propuneri de contractare făcută de concedent sau de orice investitor interesat.
Concedentul poate iniția procedura de concesionare prin întocmirea unui
studiu de oportunitate, a caietului de sarcini și prin publicarea anunțului privind
organizarea licitației.
Studiul de oportunitatea va cuprinde:
-descrierea bunului, a activității sau a serviciului public care urmează să fie
concesionat;
-motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu care justifică
acordarea concesiunii;
-investițiile necesare pentru modernizare sau extindere;
-nivelul minim de redevență;
-modalitatea de acordare a concesiunii (licitația deschisă cu sau fără preselecție,
procedura negocierii directe);
-durata estimată a concesiunii;
-termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
-avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale și al
Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în
infrastructura sistemului de apărare, după caz.
Investitorii interesați pot iniția procedura de concesionare prin înaintarea
unei propuneri de concesionare adresate concedentului, care va fi făcută în scris și
va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea fermă și serioasă a
intenției de concesionare, obiectul concesiunii, planul de afaceri.
La primirea propunerii de concesionare, formulată de un investitor
interesat, autoritatea administrativă este obligată să procedeze la întocmirea
studiului de oportunitate, într-un termen de 30 de zile, în cazul în care părțile nu
convin asupra unui alt termen, în scopul luării unei decizii privind concesionarea
(art. 9 alin. 1 din Legea nr. 219/1998).
97
În cazul în care administrația și particularul convin ca studiul de
oportunitate să fie redactat de o firmă de consultanță independentă, costul acestuia
va fi suportat de către concesionar.
Studiu de oportunitate va fi aprobat de către concedent. Actul prin care
se aprobă studiul de oportunitate este un act administrativ de autoritate.
Concesionarea unor bunuri proprietate publică ori privată a statului, a
unor activități sau a unor servicii publice se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului județean, orășenesc sau comunal, după caz, pe baza caietului de sarcini
al concesiunii.
Caietul de sarcini se întocmește de către concedent numai în cazul în
care concesiunea se atribuie prin licitație publică și conține condițiile minime
pentru participare la licitație a celor interesați.
Potrivit art. 9 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii
nr. 219/1998, caietul de sarcini va cuprinde, în mod obligatoriu, următoarele
elemente:
-condițiile de exploatare a concesiunii și obiectivele de ordin economic,
financiar și de mediu urmărite de către concedent prin exploatarea eficace a
bunurilor, activităților sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii;
-investițiile pe care concesionarul este obligat să le realizeze și termenele de
realizare a acestora;
-clauzele financiare și de asigurări;
-regimul bunurilor utilizate de concesionar în derularea concesiunii;
-obligațiile privind protecția mediului, stabilite conform legislației în vigoare.
Pe lângă aceste clauze obligatorii, caietul de sarcini mai poate cuprinde:
-identificarea exactă a obiectului concesiunii potrivit studiului de oportunitate;
-identificarea bunurilor, activităților sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii;
-obligativitatea asigurării activităților și serviciilor publice în regim de
continuitate și permanență;
-interdicția subconcesionării bunului, activității ori serviciului public
concesionat;
-condițiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata
concesiunii;
-durata concesiunii, care nu poate depăși 49 de ani;
-redevența minimă și modul de calcul a acesteia;
-valoarea investițiilor făcute până la data concesionării;
-condițiile impuse de natura lucrărilor, activităților sau serviciilor publice ce fac
obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim
special, condiții de siguranță în exploatare, condiții privind folosirea și
conservarea patrimoniului cultural național, protecția muncii;
-condiții impuse de acordurile și convențiile internaționale;
-modul de organizare a concesionarului: opțiunea autorității concedente pentru
forma de organizare a concesionarului;
-cuantumul garanțiilor ce urmează a fi depuse de către concesionar;
-clauzele referitoare la încetarea contractului de concesiune;
98
-în cazul activităților sau serviciilor publice în derulare se pot prevedea clauze
referitoare la personalul angajat și la protecție socială;
-orice alte condiții specifice care vor fi stabilite de către concedent.
Toate aceste clauze sunt stabilite în mod unilateral de către concedent și
vor fi aduse la cunoștința celor interesați. În acest scop, caietul de sarcini va fi pus
în vânzare de către concedent la sediul său și în alte locuri stabilite de către acesta
și prevăzute în anunțul publicitar.
b. Organizarea licitației publice deschise fără preselecție
După aprobarea caietului de sarcini, concedentul va proceda la
publicarea anunțului privind organizarea licitației în vederea concesionării bunului,
activității sau serviciului public. Publicarea anunțului se va face în „Monitorul
Oficial al României”, partea IV, într-un cotidian de circulație națională și într-unul
de circulație locală.
Anunțul licitației va conține, în mod obligatoriu, următoarele mențiuni :
-denumirea și sediul concedentului;
-obiectul și durata concesiunii;
-locul unde pot fi studiate caietul de sarcini al concesiunii și instrucțiunile
privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare;
-actele doveditoare privind calitățile și capacitățile cerute ofertanților;
-data și locul de primire a ofertelor de contractare cerute ofertanților;
-durata în care ofertanții rămân angajați prin termenii ofertelor lor;
-data, ora și locul de deschidere a ofertelor.
În afara caietului de sarcini, concedentul va elabora și instrucțiunile
privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare care vor cuprinde
procedura licitației și procedura negocierii directe. Aceste instrucțiuni sunt puse la
dispoziția celor interesați o dată cu vânzarea caietului de sarcini la sediul
concedentului și la locul prevăzut în anunțul publicitar.
Ofertele de contractare ale particularilor interesați se depun de către
aceștia a sediul concedentului sau la locul prevăzut în anunțul publicitar. Potrivit
art. 14 din Legea nr. 219/1998, termenul de primire a ofertelor stabilit de către
concedent nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice și nu poate depăși 60 de
zile calendaristice de la data publicării anunțului licitației. Ofertele primite și
înregistrate după termenul limită de primire prevăzut în anunțul publicitar vor fi
excluse de la licitație și vor fi înapoiate ofertanților, fără a fi deschise.
Ofertele particularilor interesați se transmit administrației în două plicuri
sigilate, unul exterior și unul interior, car vor fi înregistrate, în ordinea primirii lor,
într-un registru special ținut de concedent, la sediul său, precizându-se data și ora
primirii.
Pe plicul exterior se va indica licitația deschisă pentru care este depusă
oferta.
Plicul exterior trebuie să cuprindă:
-o fișă cu informații privind ofertantul și o declarație de participare, semnată de
ofertant, fără îngroșări, ștersături sau modificări;
99
-acte doveditoare privind calitățile și capacitățile ofertanților conform
solicitărilor concedentului, precum și garanția de participare la licitația
deschisă.
Pe plicul interior se înscriu numele sau denumirea ofertantului, precum
și domiciliul sau sediul social al acestuia, după caz. Acest plic va conține oferta
propriu-zisă.
Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare în ziua fixată pentru
deschiderea lor.
Oferta trebuie să cuprindă detaliat toate condițiile prevăzute în caietul de
sarcini și alte obligații pe care ofertantul și le asumă în cazul în care va câștiga
licitația, precum și date tehnice și financiare referitoare la următoarele aspecte:
-investițiile pe care se obligă să le realizeze;
-perioada preconizată de amortizare a investițiilor;
-standardele de calitate a bunurilor aduse ca investiții;
-standardele de calitate a activităților sau serviciilor publice ce urmează a fi
prestate;
-prețurile și tarifele pe care își propune să le realizeze;
-redevență.
Pentru desfășurarea licitației, concedentul numește o comisiei de
evaluare care va fi alcătuită dintr-un număr impar de membri, dar care nu poate fi
mai mic de 5.
Din comisia de evaluare vor face parte:
-reprezentanți ai concedentului, dintre care cel puțin unul cu pregătire
juridică de specialitate;
-reprezentanți ai Ministerului Finanțelor sau ai direcției generale a finanțelor
publice județene sau a municipiului București, după caz;
-un reprezentant al autorității de mediu competente, în cazul în care
activitatea sau serviciul public ce face obiectul concesiunii are impact asupra
mediului.
Comisia de evaluare are un președinte numit de către concedent dintre
reprezentanții acestuia în cadrul comisiei, precum și un secretar numit de
președintele comisiei dintre membrii acesteia.
Potrivit art. 15 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare reprezentanții
autorităților publice centrale sau locale și nu pot fi invitați la ședințele comisiei:
soțul (soția), rudele sau afinii până la gradul al patrulea inclusiv ai persoanelor
fizice participante la licitație, ai asociaților sau acționarilor care dețin majoritatea
capitalului social în societățile comerciale participante la licitație sau ai
administratorilor ori ai cenzorilor acestor societăți.
La ședințele comisiei de evaluare poate invita pentru consultare
personalități recunoscute pentru experiența și competența lor în domeniul din care
face parte obiectul concesiunii.
Membrii comisiei de evaluare și invitații sunt obligați să dea o declarație
de compatibilitate, imparțialitate și confidențialitate, pe propria răspundere, după
termenul limită de depunere a ofertelor, care se va păstra la dosarul concesiunii.
100
În caz de incompatibilitate, președintele comisiei de evaluare îl va sesiza
de îndată pe concedent despre această situație și va propune înlocuirea persoanei
incompatibile.
Comisia de evaluare are următoarele atribuții :
-analizarea și evaluarea candidaturilor;
-selectarea ofertelor pe baza datelor, informațiilor și documentelor cuprinse
în plicul exterior;
-analizarea și evaluarea ofertelor;
-întocmirea raportului de evaluare;
-desemnarea câștigătorului licitației publice.
Comisia de evaluare lucrează în ședințe care sunt valabile numai dacă
sunt prezenți toți membrii acesteia.
Ea adoptă decizii cu votul majorității membrilor săi. Membrii comisiei
de evaluare au obligația să păstreze confidențialitatea datelor, informațiilor și
documentelor cuprinse în candidaturile sau ofertele analizate.
c. Organizarea licitației deschise cu preselecție
Potrivit art. 11 din Legea nr. 219/1998, licitația deschisă cu preselecție
este acea formă a licitației la care pot participa numai acele persoane fizice sau
juridice de drept privat pe care concedentul le-a selecționat pe baza unor criterii
elaborate, în prealabil.
În scopul selecționării candidaților, concedentul va publica anunțul de
candidaturi (oferte) în aceleași condiții ca și pentru organizarea licitației deschise
fără preselecție.
Anunțul de primire de candidaturi va cuprinde următoarele date:
-obiectul concesiunii;
-obiectivele pe care și le propune concedentul;
-actele doveditoare privind calitățile și capacitățile solicitate candidaților;
-termenele de primire a candidaturilor;
-criteriile de selecție a candidaților.
Condițiile de publicare a anunțului și termenul de primire a
candidaturilor (ofertelor) sunt aceleași cu cele prevăzute de lege în cazul licitației
deschise fără preselecție.
Candidaturile se depun la sediul concedentului sau la locul prevăzut în
anunțul publicitar, în plicuri închise și sigilate și se înaintează comisiei de evaluare,
după expirarea termenului de depunere a candidaturilor.
După analizarea candidaturilor, comisia de evaluare întocmește un
proces-verbal de desfășurare a evaluării și lista cuprinzând candidații admiși pentru
prezentarea ofertei. Procesul-verbal va cuprinde analiza îndeplinirii de către fiecare
candidat a criteriilor de selecție publicate în anunț.
Concedentul informează, în termen de 5 zile calendaristice, candidații
respinși despre neacceptarea ofertelor acestora. În termen de 10 zile calendaristice
de la primirea comunicării de respingere a candidaturilor, candidații respinși pot
solicita, în scris, concedentului o copie de pe procesul-verbal de evaluare. De
101
asemenea, concedentul informează candidații ale căror candidaturi au fost selectate
despre perioada și locul unde aceștia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii.
Rezultatul preselecției va fi, totodată, publicat de către concedent prin
afișarea la sediul și (sau) locul unde s-a desfășurat preselecția, a listei candidaților
selectați și respinși.
După efectuarea preselecției se va proceda la desfășurarea licitației.
d. Desfășurarea licitației
Pentru desfășurarea procedurii licitației este obligatorie participarea a cel
puțin doi ofertanți.
Plicurile închise și sigilate vor fi predate comisiei de evaluare la data
fixată pentru deschiderea lor, prevăzută în anunțul publicitar. Ședința de deschidere
a plicurilor este publică, în sensul că plicurile se vor deschide în prezența tuturor
membrilor comisiei de evaluare și a tuturor participanților la licitație. După
deschiderea plicurilor exterioare în ședință publică, comisia de evaluare elimină
ofertele care nu conțin totalitatea documentelor și a datelor prevăzute de lege sau
instrucțiunile privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare.
Pentru continuarea desfășurării procedurii de licitație este necesar ca după
deschiderea plicurilor exterioare cel puțin două oferte să întrunească condițiile
prevăzute de lege pentru ca licitația să se poată desfășura.
În cazul în care până la expirarea termenului limită de depunere a
ofertelor nu se depun cel puțin două oferte, concedentul va proceda la republicarea
anunțului publicitar, în condițiile legii, iar procedura licitației publice va fi reluată
de la etapa depunerii ofertelor.
După analizarea conținutului plicului exterior, secretarul comisiei de
evaluare va întocmi procesul-verbal în care se va menționa rezultatul evaluării
ofertelor depuse de către candidați.
Deschiderea plicurilor interioare se va face numai după semnarea
procesului-verbal de către toți membrii comisiei de evaluare și de către ofertanți.
Comisia de evaluare alege oferta pe care o consideră cea mai bună din
punct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecție enunțate în Instrucțiunile
privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare.
Pentru determinarea celei mai avantajoase oferte, comisia de evaluare va
avea în vedere, cu precădere, criteriile de selecție prevăzute în art. 18 alin. 2 din
Legea nr. 219/1998, adică: eficiența economică, suma investițiilor propuse, prețul
prestațiilor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnică, modul de rezolvare a
obligațiilor privind protecția mediului și a problemelor sociale, garanțiile
profesionale și financiare propuse de către fiecare ofertant și termenele de realizare
a lucrărilor de investiții. Ponderea importanței criteriilor de selecție a ofertelor va fi
stabilită de către concedent, în funcție de bunul, activitatea sau serviciul public ce
face obiectul concesiunii.
În cazul în care există punctaje egale între ofertanții clasați pe primul
loc, departajarea acestora se va face în funcție de punctajul obținut pentru criteriul
cu ponderea cea mai mare.
102
Pe baza evaluării ofertelor, comisia de evaluare întocmește un raport care
cuprinde: descrierea procedurii de concesionare și operațiunile de evaluare,
elementele esențiale ale ofertelor depuse și motivele alegerii ofertantului câștigător
sau, în cazul în care nu a fost desemnat câștigător nici un ofertant, cauzele
respingerii ofertelor depuse.
Comisia de evaluare transmite concedentului raportul, precum și ofertele
prezentate.
În termen de 5 zile calendaristice de la primirea raportului comisiei de
evaluare, concedentul procedează la informarea ofertantului câștigător despre
alegerea sa, precum și la anunțarea celorlalți ofertanți despre respingerea ofertelor
lor.
În cazul în care licitația deschisă nu a condus la desemnarea unui
câștigător, se va consemna această situație într-un proces-verbal, iar în termen de
45 de zile, se va organiza o nouă licitație.
Dacă nici în urma celei de-a doua licitații nu s-a putut desemna un
ofertant câștigător, această situație se va consemna într-un proces-verbal care va
sta la baza deciziei de recurgere la procedura negocierii directe.
e. Desfășurarea procedurii negocierii directe
Așa cum am arătat, procedura negocierii directe este aplicabilă în cazul
în care licitația nu a condus la desemnarea unui ofertant câștigător.
Această procedură începe cu publicarea anunțului privind intenția de a
recurge la negociere directă, în „Monitorul Oficial al României”, partea a IV-a,
într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație națională (art. 27
alin. 1 din Legea nr. 219/1998).
Anunțul privind intenția de a recurge la negociere directă trebuie să
precizeze:
-denumirea și sediul concedentului;
-obiectul concesiunii;
-modalitatea prin care concedentul organizează desfășurarea negocierilor.
La data prevăzută în anunțul publicitar pentru începerea procedurii de
negociere directă, concedentul programează ofertanții și îi informează, în scris,
despre data negocierii directe.
Pentru negocierea directă va fi păstrat același caiet de sarcini care a fost
aprobat pentru licitația nefinalizată.
În cadrul procedurii directe participanții trebuie să prezinte:
-date, informații și documente de identitate (identificare);
-date, informații referitoare la calitățile și capacitățile lor;
-acte doveditoare care să ateste depunerea garanției de participare.
Cuantumul acestei garanții se stabilește de către concedent și va fi
publicat în anunțul privind negocierea directă.
Concedentul va negocia cu fiecare ofertant în parte, la data stabilită
conform programării, în condițiile prevăzute în caietul de sarcini. Condițiile
103
concesionării prin negociere directă nu pot fi inferioare celei mai bune oferte
respinse la licitația deschisă.
După încheierea negocierii directe concedentul întocmește un proces-
verbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate și în care se recomandă cea
ai avantajoasă ofertă (art. 46 din Normele metodologice-cadrul de aplicare a Legii
nr. 219/1998).
f. Procedura de contestare a licitației deschise
Legea nr. 219/1998 face referire, în art. 21 alin. 1 numai la procedura de
contestare a licitației deschise, nefiind prevăzută această procedură în cazul
negocierii directe, administrația publică dispunând, în acest caz, de un drept de
apreciere exclusiv. De altfel, însăși procedura negocierii directe are un caracter
subsidiar și excepțional, la aceasta recurgându-se numai în situațiile în care nu a
fost posibilă desemnarea unui ofertant câștigător în urma desfășurării licitației
deschise.
După cum am arătat, în termen de 10 zile calendaristice de la primirea
comunicării de respingere a ofertelor, la solicitarea scrisă a ofertanților respinși,
concedentul le va transmite o copie de pe procesul-verbal de evaluare a ofertelor.
În termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul-verbal de
evaluare a ofertelor, candidații pot face contestații cu privire la modul în care au
fost respectate dispozițiile legale care reglementează procedura concesionării prin
licitație deschisă. Contestațiile se depun la sediul concedentului sau la locul
depunerii ofertelor, potrivit anunțului publicitar. În termen de 10 zile calendaristice
de la primirea contestației, concedentul este obligat să soluționeze contestația și să
comunice răspunsul său contestatorului.
Pentru soluționarea contestațiilor concedentul va numi o comisie formată
din 3 membri. Potrivit art. 35 alin. 3 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, din comisia de soluționare a contestațiilor nu pot face parte
reprezentanții numiți de concedent în comisia de evaluare. Per a contrario, ceilalți
membri ai comisiei de evaluare nu sunt incompatibili cu calitatea de membru în
comisia de soluționare a contestațiilor.
Comisia de soluționare a contestațiilor va analiza toate documentele
întocmite de către comisia de evaluare și va verifica respectarea dispozițiilor legale
care reglementează procedura concesionării prin licitație deschisă.
Verificarea legalității desfășurării licitației se va limita la următoarele
aspecte:
-modul de alcătuire a comisiei de evaluare;
-incompatibilitatea membrilor comisiei de evaluare;
-condițiile de întrunire legală a comisiei de evaluare;
-evaluarea ofertelor în funcție de criteriile de selecție prevăzute în
instrucțiunile privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare;
-modul de întocmire a raportului comisiei de evaluare.
În cazul în care contestația este fondată, concedentul va revoca decizia
de desemnare a ofertantului câștigător și o va notifica tuturor ofertanților. Ca
104
urmare a revocării deciziei de desemnare a adjudecatarului, concedentul va decide
anularea licitației și organizarea unei noi licitații.
Potrivit art. 38 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, în cazul respingerii contestației depuse de către ofertantul respins, acesta
se va putea adresa instanței judecătorești competente de drept comun în a cărei rază
teritorială se află sediul concedentului.
Această reglementare administrativă este ilegală, întrucât un astfel de
litigiu, creat între o autoritate publică și un particular, este un litigiu de contencios
administrativ, având ca obiect anularea deciziei administrative privind desemnarea
ofertantului și constatarea, pe cale de excepție, a ilegalității tuturor operațiunilor
administrative, inclusiv a raportului comisiei de evaluare, care au stat la baza
emiterii deciziei atacate.
Așa fiind, potrivit art. 52 alin. 1 și art. 126 alin. 6 din Constituție,
coroborate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, acest litigiu este de
competența instanței de contencios administrativ.
De altfel, potrivit art. 126 alin. 2 din Constituție, competența instanțelor
judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, nu prin
hotărâri ale Guvernului. De asemenea, potrivit art. 52 alin. 2 din Legea
fundamentală, condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o
autoritate publică de a se adresa instanței judecătorești se stabilesc numai prin lege
organică, una dintre aceste legi fiind chiar Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 care atribuie controlul legalității acestor contracte în competența
instanțelor de contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c și art. 8 alin 2).
Controlul instanței judecătorești se limitează la aspectele de legalitate a
deciziei contestate, fiind exclusă verificare oportunității unei asemenea decizii. Mai
mult, așa cum am arătat, în Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, sunt prevăzute, în mod expres și limitativ, aspectele de legalitate ale
deciziei atacate pe care le poate cenzura instanța judecătorească (art. 36 alin. 2).
Contestația adresată concedentului de către ofertantul necâștigător are
valoarea unui recurs grațios care are caracter obligatoriu reprezentând o condiție de
admisibilitate a acțiunii judecătorești.
Reglementările legale privind procedura de contestare a licitației sunt
lacunare sub aspectul termenului în care poate fi introdusă acțiunea judecătorească
împotriva concedentului, în cazul respingerii de către acesta a contestației
ofertantului necâștigător. În tăcerea legii speciale, considerăm că sunt aplicabile
dispozițiile generale în materia contenciosului administrativ, deși, în astfel de
situații, din motive de interes public, s-ar impune un termen mult mai scurt de 10
sau 15 zile de la primirea de către contestator a răspunsului negativ din partea
concedentului.
10. Încheierea propriu-zisă a contractului de concesiune
Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune
se încheie în termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat
ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit
altfel. Ofertantul se consideră informat la data recepționării scrisorii recomandate
105
cu confirmare de primire, care conține acceptarea ofertei sale (art. 48 alin. 2 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
De asemenea, potrivit art. 47 din Normele metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr. 219/1998, contractul de concesiune se încheie în formă scrisă,
sub sancțiunea nulității absolute. Deci, forma scrisă este prevăzută de lege ca o
condiție de validitate a contractului de concesiune.
Legea nr. 219/1998 prevede în art. 28 alin. 2 că nerespectarea termenului
pentru încheierea, în formă scrisă, a contractului atrage plata de daune interese de
către partea în culpă, iar refuzul ofertantului declarat câștigător de a semna
contractul are drept consecință, pe lângă plata de daune interese și pierderea
garanției de participare la licitație. Dacă părțile nu s-au înțeles altfel, cuantumul
daunelor interese va fi stabilit de către instanța judecătorească, la cererea părții
interesate și va cuprinde atât prejudiciul efectiv suferit, cât și beneficiul nerealizat.
De asemenea, ofertantul declarat câștigător va putea cere aceleiași
instanțe de contencios administrativ obligarea concedentului la încheierea
contractului în formă scrisă, concedentul asumându-și obligația de a face, constând
în semnarea contractului, după ce s-a realizat acordul de voință al părților privind
încheierea contractului de concesiune.
Potrivit art. 52 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998, în cazul în care ofertantul declarat câștigător refuză semnarea
contractului licitația va fi anulată, iar concedentul va relua procedura licitației de la
etapa publicării anunțului publicitar, în condițiile legii. Studiul de oportunitate și
caietul de sarcini își vor păstra valabilitatea.
În principiu, în astfel de situații, nimic nu îl împiedică pe concedent să se
adreseze justiției pentru obligarea ofertantului câștigător la semnarea și executarea
contractului de concesiune, însă pentru o mai bună protecție a interesului general
este de preferat organizarea unei noi licitații pentru desemnarea unui alt
cocontractant.
Deși contractul de concesiune se încheie prin acordul părților, numai o
parte infirmă a clauzelor acestuia sunt negociate de părți, majoritatea clauzelor
fiind prestabilită de către concedent prin caietul de sarcini. În acest sens, Legea nr.
219/1998 prevede, în art. 28 alin. 4, că un asemenea contract va cuprinde clauzele
prevăzute în caietul de sarcini și clauzele convenite de părțile contractante, în
completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni obiectivelor concesiunii
stabilite de către concedent.
Clauzele contractului de concesiune preluate din caietul de sarcini
constituie partea reglementară a acestui contract.
Clauzele contractuale stabilite de părți prin acordul lor formează partea
convențională ca, de exemplu: stabilirea cuantumului redevenței și modalitatea de
plată, durata amortizării investițiilor realizate de concesionar etc.
Conținutul contractului de concesiune este prevăzut, cu titlu orientativ,
în anexa nr. 2 a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Fiind vorba de un contract administrativ, considerăm că acest model de contract,
chiar cu caracter orientativ, trebuie respectat de către părți, cel puțin sub aspectul
stabilirii capitolelor importante ale contractului: obiectul și termenul contractului,
106
redevența, drepturile și obligațiile părților, încetarea contractului, clauzele
referitoare la răspunderea contractuală.
Potrivit art. 30 alin. 1 din Legea nr. 219/1998, contractul de concesiune
va fi încheiat în conformitate cu legea română, indiferent de naționalitatea sau
cetățenia concesionarului, pentru o perioadă de maximum 49 de ani, începând de la
data semnării lui. Durata concesiunii se stabilește în funcție de perioada de
amortizare a investițiilor ce urmează să fie realizate de către concesionar și poate fi
prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială, prin
simplul acord de voință a părților.
11. Efectele contractului de concesiune
Prin efectele contractului de concesiune înțelegem drepturile și
obligațiile concedentului și al concesionarului care izvorăsc din acest contract.
Drepturile concesionarului sunt reglementate în art. 53 alin. 1 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt
următoarele:
a)dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul și pe răspunderea sa, bunurile,
activitățile și serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit
obiectivelor stabilite de către concedent;
b)dreptul de a folosi și de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii,
potrivit naturii bunului și scopului stabilit de părți prin contractul de
concesiune;
c)dreptul de a încheia contracte cu terții pentru asigurarea și valorificarea
exploatării bunurilor, activităților și serviciilor publice care fac obiectul
concesiunii în condițiile legii, fără a putea transfera acestora drepturile
dobândite prin contractul de concesiune.
În temeiul acestui drept, concesionarul va putea încheia contracte de
executare a unor lucrări de construire, de reparație și consolidare a construcțiilor,
de prestare a unor servicii publice, de livrare a produselor rezultate din activitatea
economică concesionată etc.
Concesionarul nu va putea însă să își substituie în drepturile sale o altă
persoană.
Obligațiile concesionarului sunt reglementate de art. 54-61 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acestea sunt următoarele:
a)asigurarea exploatării eficace în regim de continuitate și permanență a
bunurilor, activităților sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii;
b)exploatarea, în mod direct, a bunurilor, activităților sau serviciilor
concesionate, fără a putea subconcesiona unei alte persoane, în tot sau în
pentru, obiectul concesiunii;
c)plata redevenței la valoarea prevăzută în ofertă și în modul stabilit în
contractul de concesiune;
d)restituirea către concedent, la expirarea termenului contractului de
concesiune, a bunurilor de retur în mod gratuit și libere de orice sarcini.
107
Potrivit art. 29 alin. 2 lit. a din Legea nr. 219/1998, bunurile de retur sunt
acele bunuri care au făcut obiectul concesiunii, precum și cele care au rezultat în
urma investițiilor impuse concesionarului prin caietul de sarcini.
e)încheierea cu concedentul, la încetarea contractului de concesiune, a unui
contract de vânzare-cumpărare având ca obiect bunurile de preluare,
prevăzute ca atare în caietul de sarcini și stabilite prin contractul de
concesiune, în privința cărora concedentul și-a manifestat intenția de a le
dobândi.
Bunurile de preluare sunt acele bunuri care au aparținut concesionarului
și au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii (art. 29 alin. 2 lit. b din
Legea nr. 219/1998).
În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, aceste
categorii de bunuri ce vor fi utilizate de către concesionar pe parcursul derulării
concesiunii, pentru a se ști, din momentul încheierii contractului, care sunt bunurile
ce vor rămâne, la încetarea concesiunii, în patrimoniul concedentului în mod
gratuit și care vor fi preluate de către acesta cu plată. În acest din urmă caz,
concedentul va plăti concesionarului un preț egal cu valoarea contabilă actualizată
a bunurilor preluate, conform dispozițiilor caietului de sarcini.
f)asigurarea continuității prestării activității sau serviciului public în cazul
încetării contractului de concesiune din alte cauze decât expirarea
termenului acestuia, forță majoră sau cazul fortuit.
Această obligație revine concesionarului în toate cazurile în care
încetarea contractului are loc din inițiativa uneia dintre părți și subzistă până la
preluarea bunului, activității sau serviciului public de către concedent.
g)notificarea, de îndată, a concedentului cu privire la existența unor cauze sau
iminența producerii unor evenimente de natură să conducă la imposibilitatea
realizării activității sau a serviciului public, în vederea luării măsurilor ce se
impun pentru asigurarea continuității activității sau serviciului public.
Drepturile concedentului sunt prevăzute în art. 62-64 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Acestea sunt următoarele:
a)dreptul de supraveghere și control asupra activității concesionarului
urmărindu-se modul de respectare a obligațiilor asumate de către acesta.
În acest sens, concedentul are dreptul să inspecteze bunurile, să verifice
stadiul de realizare a investițiilor, precum și modul în care este satisfăcut interesul
public prin realizarea activității sau serviciului public.
Controlul se va exercita cu notificarea prealabilă a concesionarului și în
condițiile stabilite în contractul de concesiune.
b)dreptul de a-și manifesta intenția de a dobândi bunurile de preluare, la
expirarea duratei contractului de concesiune și de a solicita concesionarului
încheierea contractului de vânzare-cumpărare cu privire la aceste bunuri.
În contractul de concesiune se va stabili un termen în care concedentul să
fie obligat să își exercite dreptul de opțiune, sub sancțiunea decăderii (art. 63 alin.
2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998).
108
c)dreptul de a modifica în mod unilateral partea, reglementară a contractului
de concesiune.
Acest drept îi este recunoscut concedentului numai în mod excepțional,
pentru motive legate de interesul general. El poate fi exercitat numai cu condiția
notificării prealabile a concesionarului.
Potrivit art. 64 alin. 2 din Normele metodologice-cadru de aplicare a
Legii nr. 219/1998, concesionarul este obligat să continue exploatarea bunului,
desfășurarea activității ori prestarea serviciului în noile condiții stabilite de
concedent, fără a putea solicita încetarea contractului de concesiune.
Dacă prin modificarea unilaterală a contractului de concesiune se aduce
un prejudiciu concesionarului, acesta are dreptul să primească, în mod prompt, o
despăgubire adecvată și efectivă (art. 31 alin. 2 din Legea nr. 219/1998). În caz de
dezacord între concedent și concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va
fi stabilită de către instanța judecătorească.
Obligațiile concedentului sunt prevăzute în art. 65-67 din Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, acestea fiind următoarele:
a)obligația de a-i pune la dispoziția concesionarului bunurile, activitatea sau
serviciul public concesionar și să nu îl tulbure pe acesta în exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune.
În acest sens este prevăzută, în mod expres, obligația concedentului de a
nu modifica în mod unilateral contractul de concesiune, în afară de cazurile
prevăzute de lege (art. 66 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998).
b)obligația de a notifica concesionarului apariția oricărei împrejurări de natură
să aducă atingere drepturilor acestuia sau executării corespunzătoare a
contractului de concesiune.
12. Încetarea contractului de concesiune
Contractul de concesiune produce efecte pe perioada cuprinsă între
momentul încheierii și cel al încetării sale.
Încetarea contractului de concesiune poate avea loc de drept, pe cale
judecătorească sau prin manifestarea de voință a părților contractante.
Contractul de concesiune, fiind un contract cu executare succesivă și pe
durată determinată, încetează de drept la expirarea perioadei pentru care a fost
încheiat, dacă părțile nu au convenit prelungirea acestuia, în condițiile legii (art. 35
lit. a din Legea nr. 219/1998).
Încetarea contractului de concesiune pe cale judecătorească poate avea
loc în cazul nerespectării din culpă a obligațiilor asumate de către una din părțile
contractante (art. 35 lit. c și d din Legea nr. 219/1998). În acest caz, cealaltă parte
poate cere instanței judecătorești rezilierea contractului și plata de daune interese
de către cocontractantul culpabil.
Încetarea contractului prin manifestarea de voință a unei din părțile
contractante poate avea loc în două cazuri:
109
1.Denunțarea unilaterală de către concedent a contractului de concesiune din
motive obiective legate de interesul public (art. 35 lit. b din Legea nr.
219/1998).
Cauzele care pot determina acest mod de încetare a contractului de
concesiune pot consta în necesitatea adaptării serviciului public la noile realizări
ale progresului tehnic în domeniul respectiv sau chiar necesitatea desființării
serviciului public concesionat care nu mai este viabil.
Această modalitate de încetare a contractului de concesiune mai poartă
denumirea și de răscumpărare a concesiunii. Din eroare, răscumpărarea concesiunii
este prevăzută în Contractul de concesiune (model orientativ), redat în anexa nr. 2
a Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, ca o modalitate
de încetare a contractului de concesiune distinctă de denunțarea unilaterală a
acestui contract.
Concesionarul nemulțumit de măsura denunțării contractului sau de
suma despăgubirilor oferite de către concedent, poate ataca, la instanța de
contencios administrativ, actul de autoritate prin care s-a luat această măsură și s-a
stabilit cuantumul despăgubirilor. Instanța de contencios administrativ va verifica
legalitatea actului atacat, inclusiv existența motivelor invocate de către concedent
în susținerea măsurii de denunțare a contractului și, la cererea concesionarului, se
va pronunța și asupra cuantumului despăgubirilor.
2.Renunțarea concesionarului la continuarea executării contractului de
concesiune în cazul dispariției bunului concesionat dintr-o cauză de forță
majoră sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l
exploata (art. 35 lit. e din Legea nr. 219/1998). Deși Legea nr. 219/1998 se
referă numai la încetarea contractului de concesiune a bunurilor, în realitate,
concesionarul poate renunța și la executarea contractului de concesiune a
unei activități sau a unui serviciu public în cazul imposibilității obiective de
executare a contractului. În acest sens, sunt și prevederile art. 71 din
Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 care,
referindu-se la această modalitate de încetare a contractului de concesiune,
nu fac nici o deosebire, sub acest aspect, între variantele acestui contract.
Aceste clauze de încetare a contractului de concesiune, ca urmare a
imposibilității de executare a acestuia, trebuie să fie complet străine de persoana și
activitatea concesionarului și să nu presupună nici cea mai ușoară culpă a acestuia
în gestionarea și exploatarea bunurilor, activității sau serviciului public
concesionat. Altfel, el nu va putea fi exonerat de obligațiile contractuale, întrucât
nu va putea invoca, în apărarea sa, propria-i culpă.
În ce privește cazul fortuit, acesta este tot o împrejurare de fapt
imprevizibilă și de neînlăturat, dar nu are o origine exterioară, din afara persoanei
sau sferei de activitate a acesteia, ca evenimentul de forță majoră. Întrucât
concesionarul acționează pe riscul și pe răspunderea sa, el nu va fi exonerat de
obligațiile contractuale pentru intervenirea cazului fortuit ca, de exemplu, în cazul
deraierii unui tren sau exploziei cauciucului unui autovehicul folosit în cadrul
serviciului public de transport, pentru că aceste împrejurări au legătură cu bunul
sau activitatea aflată în exploatarea concesionarului.
110
Deci, în astfel de situații, concesionarul nu va fi exonerat de răspundere
contractuală nici un raporturile cu concedentul și nici în raporturile cu terții,
întrucât el își asumă, din momentul încheierii contractului, toate riscurile activității
pe care o desfășoară, fiind absolvit de răspundere numai pentru cauze de
împiedicare a executării contractului, complet străine de persoana și activitatea sa.
Potrivit art. 35 lit. e) din Legea nr. 219/1998, în cazul renunțării
concesionarului la executarea contractului, datorită dispariției bunului concesionat
dintr-o cauză de forță majoră, concedentul nu va putea fi obligat la plata vreunei
despăgubiri pentru prejudiciile suferite de concesionar. Rațiunea acestor dispoziții
legale constă în aceea că, în contractul de concesiune, forța majoră exonerează de
răspundere pe concedent, iar riscul contractului aparține concesionarului.
În raporturile contractuale cu terții, care sunt raporturi juridice de drept
privat, forța majoră îl exonerează de răspundere pe concesionar potrivit regulilor
dreptului civil.
Alte clauze care pot conduce la imposibilitatea obiectivă de executare a
contractului de concesiune le constituie situațiile de impreviziune și fapta
concedentului care afectează grav echilibrul financiar al contractului.
Principiul echilibrului financiar al contractului de concesiune este
consacrat în mod expres de art. 32 din Legea nr. 219/1998, care așează acest
principiu la baza raporturilor contractuale dintre concedent și concesionar. Prin
acest principiu se înțelege realizarea unei posibile egalități între avantajele care îi
sunt acordate concesionarului și sarcinile care îi sunt impuse acestuia.
Potrivit aceluiași text de lege, concesionarul nu va fi obligat să suporte
creșterea sarcinilor legate de executarea obligațiilor sale, în cazul în care această
creștere este rezultatul:
-unei acțiuni sau a unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
-unui caz de forță majoră sau unui caz fortuit.
În prima situație este vorba despre fapta administrației publice, care
poate avea sau nu calitatea de concedent în contractul de concesiune, dar care
acționează în calitatea sa de putere publică. Deci, măsura administrativă, care are
repercursiuni asupra echilibrului financiar al contractului, poate fi luată și de
autoritatea publică concedentă, dar nu în această calitate a sa, ci în calitatea sa de
putere publică. O astfel de măsură o poate constitui, de exemplu, hotărârea
consiliului local prin care se stabilește că anumite străzi sunt deschise circulației
rutiere numai într-un singur sens, prelungindu-se astfel traseul mijloacelor de
transport în comun, având drept consecință creșterea costurilor serviciului public.
În acest caz, culpa pentru ruperea echilibrului financiar al contractului
aparține în exclusivitate autorității publice concedente care va acorda
concesionarului o indemnizație care să acopere integral pierderile suferite de acesta
din urmă.
Dacă măsura administrativă defavorabilă concesionarului este luată de o
altă autoritate publică decât concedentul (de exemplu, devalorizarea monetară), o
astfel de măsură este asimilată situației de impreviziune, care poate fi un eveniment
politic (război), economic (criză) sau natural (cataclism), și care face imposibilă
pentru concesionar executarea contractului. Oricare dintre aceste situații
111
neprevăzute de părți în momentul încheierii contractului și independente de voința
lor pot provoca o bulversare gravă a executării contractului care, dacă ar continua
în noile condiții, ar conduce, în mod inevitabil, la falimentul concesionarului,
datorită creșterii exagerate a sarcinilor sale contractuale ca, de exemplu, în cazul
exploziei prețurilor materiilor prime folosite de acesta în desfășurarea activității
concesionate.
Întrucât nici una din părțile contractante nu sunt în culpă pentru
producerea unor astfel de împrejurări de destabilizare financiară a contractului, ele
vor suporta împreună această sarcină extracontractuală pentru salvarea contractului
de concesiune.
Spre deosebire de cazurile de forță majoră, situațiile de impreviziune au,
de regulă, caracter temporar și nu sunt insurmontabile, ele putând fi depășite prin
colaborarea și solidaritatea părților contractului de concesiune. Situațiile de
impreviziune pot deveni cazuri de forță majoră dacă persistă un timp îndelungat,
luând caracter definitiv.
Concesionarul nu poate renunța la executarea contractului pentru
intervenirea unei situații de impreviziune, prevalând principiul continuității
serviciului public. Cu toate acestea, dacă administrația nu va fi de acord să suporte
partea corespunzătoare din noile sarcini ale concesiunii, fiecare dintre cele două
părți poate solicita justiției rezilierea contractului a cărui executare devine
imposibilă, din cauza stării de impreviziune.
În cazul rezilierii contractului de concesiune pe cale judecătorească,
particularul concesionar va putea solicita acordarea de despăgubiri pentru
prejudiciile suportate pe perioada cuprinsă între momentul intervenirii stării de
impreviziune și data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de
reziliere a contractului.
În cazul dispariției, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat
sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, acesta va
notifica de îndată concedentul despre dispariția bunului ori despre imposibilitatea
obiectivă de realizare a activității sau serviciului public, declarând renunțarea la
concesiune (art. 71 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr.
219/1998).
În concluzie, imposibilitatea obiectivă de executare a contractului poate
fi datorată forței majore sau altei situații neprevăzute, inclusiv cazului fortuit, care
prin persistența și amploarea sa face imposibilă continuarea executării contractului.
În aceste situații, concesionarul are dreptul de a renunța la contractul de
concesiune, dar nu are dreptul la primirea de despăgubiri pentru încetarea
contractului, ca urmare a acestor situații neprevăzute, întrucât culpa concedentului
este exclusă, iar riscul contractului aparține, în totalitate, concesionarului.
13. Contractul de achiziții publice
a. Noțiunea, clasificarea și trăsăturile contractului de achiziție publică
112
Contractul de achiziție publică este acel contract administrativ prin care
o persoană fizică sau juridică furnizează produse, execută lucrări sau prestează
servicii unei autorități publice.
După cum rezultă din această definiție, contractul de achiziție publică are
trei forme:
a)Contractul de furnizare de produse are ca obiect achiziționarea de către o
autoritate publică a unuia sau mai multor produse pe baza cumpărării,
inclusiv în rate, a închirierii sau leasingului cu sau fără opțiune de cumpărare
(art. 3 lit. d din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
b)Contractul de lucrări este acel contract de achiziție publică care are ca obiect
execuția sau, după caz, atât proiectarea, cât și execuția, uneia sau mai multor
lucrări de construcții de către un particular (art. 3 lit. f din Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
c)Contractul de servicii este acel contract care are ca obiect prestarea unuia
sau mai multor servicii de către un particular în favoarea unei autorități
publice (art. 3 lit. e din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Contractul de achiziție publică are următoarele trăsături:
a)este un contract sinalagmatic , întrucât dă naștere unor obligații reciproce între
părți, adică atât în sarcina autorității publice, cât și a contractantului particular;
b)este un contract cu titlu oneros , întrucât fiecare parte urmărește obținerea unei
contraprestații prin încheierea contractului.
Astfel, autoritatea publică urmărește achiziționarea unui produs, a unei
lucrări sau a unui serviciu public, iar particularul urmărește încasarea contravalorii
produselor furnizate, a lucrărilor executate sau a serviciilor prestate.
c)este un contract solemn , întrucât se încheie în formă scrisă, între o autoritate
publică și un particular;
d)este un contract comutativ , întrucât întinderea prestațiilor fiecărei părți este
certă și poate fi apreciată chiar în momentul încheierii contractului.
b. Părțile contractului de achiziție publică
Contractul de achiziție publică se încheie între o autoritate publică sau
asociație contractantă și un particular, persoană fizică sau juridică.
Potrivit art. 5 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
pot avea calitate de autoritate contractantă într-un astfel de contract următoarele
autorități și instituții publice:
a)oricare autoritate publică, așa cum este aceasta definită în Constituția României,
inclusiv autoritatea judecătorească;
b)oricare instituție publică, de interes general sau local, autonomă ori aflată în
subordinea sau sub controlul unei autorități publice;
c)oricare persoană juridică, alta decât cele menționate mai sus, care a fost
înființată pentru a desfășura activități de interes public fără caracter comercial
sau industrial și care se află cel puțin în una din următoarele situații:
-este finanțată din fonduri publice;
-se află în subordinea sau sub controlul unei autorități ori instituții publice;
113
-în componența consiliului de administrație (organului de conducere sau
supervizare) al unei persoane juridice, mai mult de jumătate din numărul
membrilor acestuia sunt numiți de către o autoritate sau instituție publică;
d)orice persoană juridică care desfășoară activități relevante în unul dintre
sectoarele de utilitate publică (apă, energie, transporturi și telecomunicații) și
care beneficiază de drepturi speciale sau exclusive pentru desfășurarea unor
astfel de activități, în sensul că nu are piață concurențială datorită existenței
unei poziții de monopol sau prin efectul unui act normativ ori al unui act
administrativ individual;
e) o asociație contractantă care ia naștere printr-o convenție civilă între două sau
mai multe autorități publice prin care acestea desemnează, din rândul lor, o
persoană juridică care le reprezintă, în calitate de achizitor unic, în raporturile
cu orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii;
f)alte persoane juridice stabilite prin hotărâre a Guvernului, în cazul în care
activitatea acestora se desfășoară pe piețe în care concurența este exclusă prin
efectul unei legi sau al unui act administrativ ori datorită existenței unei poziții
de monopol.
Revenind la prevederile art. 5 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001, constatăm că acestea fac distincție, în ce privește calitatea
de autoritate contractantă în contractul de achiziții publice, între autoritățile publice
și instituțiile publice. În acest sens, textul de lege, la care ne referim, face trimitere,
pentru determinarea sferei autorităților publice, la dispozițiile constituționale în
materie, adică, adăugăm noi, la titlul al III-lea din Constituție, intitulat „Autoritățile
publice”.
Coroborând aceste dispoziții legale, deducem că pot avea calitatea de
parte (autoritate contractantă) în contractul pe care îl analizăm, următoarele
autorități publice: Parlamentul, Președintele României, Guvernul, ministerele și
celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autoritățile
publice locale, instanțele judecătorești, Ministerul Public prin parchetele de pe
lângă instanțele judecătorești și Consiliul Superior al Magistraturii.
În ce privește autoritățile publice local, dat fiind faptul că acestea nu
dispun de personalitate juridică, contractul de achiziții publice se încheie, în
numele unităților administrativ-teritoriale, de către consiliile locale, ci nu de către
primari care reprezintă colectivitățile locale numai în raporturile juridice civile.
Considerăm însă că, în toate cazurile, consiliile locale vor da mandat
primarului pentru a le reprezenta la încheierea contractului de achiziții publice.
Instituțiile publice sunt acele entități create de autoritățile publice
prevăzute de Constituție, cu sau fără personalitate juridică. Instituțiile publice fără
personalitate juridică nu pot încheia contracte de achiziție publică în nume propriu,
ci numai în numele autorității publice supraordonate care le-a împuternicit în acest
scop.
În afara autorităților și instituțiilor public, pot fi autorități contractante în
contractele de achiziții publice și alte persoane juridice ale statului sau ale
unităților administrativ-teritoriale (regii autonome sau societăți comerciale cu
114
capital public integral sau majoritar) care desfășoară activități relevante de interes
public.
Potrivit art. 6 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001
sunt considerate activități relevante de interes public următoarele:
-punerea la dispoziție sau exploatarea de rețele fixe destinate să asigure, în
beneficiul publicului, activități în domeniul producției, transportului sau
distribuției de apă potabilă, energie electrică, combustibili gazoși sau energie
termică și apă caldă, precum și furnizarea de apă potabilă, de energie
electrică, de combustibili gazoși sau de energie termică și de apă caldă către
aceste rețele.
Aceste activități nu sunt considerate relevante dacă, în cazul apei potabile
și energiei electrice, producția acestor bunuri nu este destinată scopului menționat
ori alimentarea rețelei publice depinde numai de consumul propriu al furnizorului,
iar cantitatea furnizată rețelei nu a depășit 30% din producția totală de apă potabilă
sau energie electrică, avându-se în vedere media ultimilor 3 ani, inclusiv anul în
curs.
De asemenea, în cazul combustibililor gazoși, energiei termice și apei
calde, aceste activități nu sunt relevante dacă producția acestor bunuri este
consecința inevitabilă a desfășurării unei alte activități decât cele menționate sau
alimentarea rețelei publice este făcută numai în scopul de a exploata în mod
economic această producție, iar cifra de afaceri rezultată din alimentarea rețelei nu
a depășit 20% din cifra de afaceri totală realizată, avându-se în vedere media
ultimilor 3 ani, inclusiv anul în curs.
-evacuarea sau tratarea apelor uzate;
-exploatarea unui areal geografic în scopul prospectării sau extracției de
petrol brut, gaze naturale, cărbuni sau alți combustibili solizi;
-exploatarea unui areal geografic în scopul punerii la dispoziție
transportatorilor care operează pe căi rutiere, aeriene, maritime sau fluviale,
de drumuri publice, de aeroporturi, de porturi maritime (fluviale) sau de alte
terminale de rețea de transport;
-punerea la dispoziție sau exploatarea de rețele de transport destinate să
asigure prestarea de servicii în beneficiul publicului, în domeniul
transportului pe calea ferată și transportului terestru de călători, programate;
Totuși, potrivit art. 6 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, prestarea de servicii de transport efectuat cu autobuze sau autocare nu
este considerată activitate relevantă în cazul în care și alte persoane juridice au
dreptul să presteze același tip de servicii în aceeași zonă geografică și în aceleași
condiții.
-punerea la dispoziție sau exploatarea de rețele publice de telecomunicații ori
asigurarea, în beneficiul publicului, a unuia sau mai multor servicii de
telecomunicații.
Aceste servicii sunt considerate relevante dacă și alte persoane juridice au
dreptul să presteze servicii de telecomunicații similare în aceeași zonă geografică și
în aceleași condiții.
115
În concluzie, putem spune că activitățile relevante, care interesează
materia contractelor de achiziții publice, sunt acelea care nu beneficiază de un
mediu concurențial.
c. Obiectul contractului de achiziție publică
În funcție de tipul său, contractul de achiziții publice poate avea ca obiect
furnizarea de produse, executarea de lucrări sau prestarea de servicii publice.
Contractul de furnizare de produse este corespondentul contractului de
vânzare-cumpărare din dreptul civil sau comercial, însă este supus cu
preponderență regulilor de drept public și numai în completarea acestor reguli se
aplică dispozițiile dreptului privat.
Contractul de lucrări publice este corespondentul contractului de
antrepriză din dreptul privat, însă și acest contract este guvernat, în principal, de
regimul juridic de drept public.
Obiectul acestui contract se limitează la executarea unei lucrări publice,
excluzând exploatarea de către concesionar a construcției realizate.
În cazul în care contractantul particular dobândește și dreptul de a
exploata lucrarea publică realizată, contractul încheiat este un contract de
concesiune sau de parteneriat public-privat.
Contractul de servicii are ca obiect achiziționarea unuia sau mai multor
servicii relevante pentru interesul public, deosebindu-se astfel de contractul de
concesiune a serviciilor publice, reglementat de Legea nr. 219/1998, care are ca
obiect exploatarea unui serviciu public al administrației publice prin atribuirea
acestuia unui particular.
Autoritatea contractantă nu are obligația de a aplica prevederile acestei
ordonanțe de urgență în cazul achiziției de produse, servicii sau lucrări destinate, în
mod exclusiv, prestării unuia sau mai multor servicii de telecomunicații, în cazul în
care aceasta nu deține monopolul acelor produse, servicii sau lucrări în aceeași
zonă geografică. În aceste cazuri, administrația publică poate proceda la efectuarea
de achiziții publice, fără a urma procedurile prevăzute în Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001, încheind contracte de drept privat ca, de exemplu,
contracte de vânzare-cumpărare.
În concluzie, putem spune că, indiferent de obiectul său, contractul de
achiziție publică se încheie, de regulă, cu respectarea unei anumite proceduri
speciale reglementate de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 privind
modalitatea de atribuire a acestui contract (licitație, negociere sau cerere de ofertă).
De la această regulă există anumite excepții prevăzute în mod expres de
art. 7 și 8 din această ordonanță de urgență, când autoritatea contractantă poate
achiziționa bunuri, lucrări sau servicii, fie potrivit dreptului comun, fie potrivit
altor reglementări speciale decât Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001.
Aceste situații de excepție sunt următoarele:
a)în cazul achiziționării de produse și servicii în legătură cu producția sau
comerțul de arme, muniție și sisteme de armament pentru război de către o
116
autoritate contractantă din domeniul apărării național, ordinii publice,
siguranței și securității naționale;
b)în cazul în care atribuirea de către o asemenea autoritate contractantă a
contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de
informații contrare intereselor de apărare și securitate a țării;
c)în situațiile în care procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică
sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord internațional sau a
aplicării unei proceduri specifice unor organisme financiare internaționale
sau a altor donatori ori creditori;
d)în cazul în care contractul de servicii se atribuie unei persoane juridice care
este ea însăși autoritatea contractantă și care prestează aceste servicii în baza
unor drepturi exclusive stabilite conform legii;
e)în cazul în care contractul are ca obiect cumpărarea apei de suprafață sau din
subteran în scopul desfășurării de activități în domeniul producției,
transportului sau distribuției de apă potabilă;
f)în cazul contractului care are ca obiect cumpărarea de energie, de produse
energetice ale industriei extractive sau de alți combustibili, în scopul
desfășurării de activități în domeniul prospectării sau extracției de petrol
brut, gaze naturale, cărbuni sau alți combustibili solizi;
g)în cazul contractului care are ca obiect:
-cumpărarea sau închirierea, prin orice mijloace financiare de imobile, cu
precizarea că atribuirea contractelor pentru achiziția serviciilor de intermediere
financiară care se încheie, indiferent de formă, în legătură cu acest contract de
cumpărare se supune procedurii speciale prevăzute de această ordonanță de
urgență;
-cumpărarea, dezvoltarea, producția sau coproducția de programe de către
instituții de radiodifuziune și televiziune, precum și achiziția de timpi de emisie;
-prestarea de servicii de telefonie, de telegrafie, telex și întreținere a rețelei, de
radioficare și de comunicații prin satelit;
-prestarea de servicii de arbitrare și conciliere;
-prestarea de servicii de intermediere financiară în legătură cu emiterea,
cumpărarea, vânzarea și transferul valorilor mobiliare ori a altor instrumente
financiare, precum și prestarea de servicii de către Banca Națională a României;
-angajarea de forță de muncă, respectiv încheierea de contracte de muncă;
-prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare, remunerate integral de către
autoritatea contractantă și ale căror rezultate nu sunt necesare autorității
contractante în propriul beneficiu;
-achiziționarea de servicii de hoteluri și restaurante;
-achiziționarea de servicii de transport pe apă și calea ferată, precum și a
serviciilor anexă și auxiliare transportului;
-achiziționarea de servicii juridice, învățământ, sănătate și asistență socială;
-achiziționarea de servicii de selecție și plasare a forței de muncă;
-achiziționarea de servicii de investigație și prestație a bunurilor și persoanelor;
-achiziționarea de servicii recreative, culturale și sportive.
117
De asemenea, în cazul în care autoritatea contractantă este o persoană
juridică ce desfășoară activități relevante, aceasta nu are obligația de a respecta
procedura specială reglementată de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001 în următoarele cazuri:
-achiziționează produse în scopul de a le revinde sau de a le închiria și nu
beneficiază de nici un drept special sau exclusiv cu privire la aceste produse,
oricare persoane juridice având și ele dreptul de a vinde sau de a închiria
produse similare în aceleași condiții ca și autoritatea contractantă;
-achiziționează produse, lucrări sau servicii destinate altor scopuri decât
desfășurarea de activități relevante;
-achiziționează produse, lucrări sau servicii destinate desfășurării unor activități
relevante în altă țară decât România, în condițiile în care realizarea acestui scop
nu presupune utilizarea fizică a unei rețele sau a unui areal geografic din
România.
În fine, orice autoritate contractantă are dreptul de a cumpăra direct, fără
a urma procedura specială de atribuire a contractului de achiziție publică, produse,
lucrări sau servicii, a căror valoare, exclusiv T.V.A., cumulată pe parcursul unui
an, nu depășește echivalentul în lei al sumei de 2000 euro.
În oricare din aceste cazuri, autoritatea contractantă are însă obligația de
a atribui contractul de achiziție publică pe baza respectării unor criterii de natură
economică și, în măsura în care este posibil, prin utilizarea sistemului concurențial
adaptat la specificul achiziției.
De asemenea, vor fi avute în vedere principiile care stau la baza
contractelor de achiziții publice, prevederile legale referitoare la specificațiile
tehnice, la dosarul achiziției publice și la monitorizarea sistemului achizițiilor
publice (art. 8 alin. 2 teza finală a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.
60/2001).
d. Procedura atribuirii contractului de achiziție publică
Principiile care stau la baza procedurii atribuirii contractului de
achiziții publice
Potrivit art. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 la baza
procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice stau anumite principii care
trebuie respectate de către toate autoritățile publice care intenționează să încheie
asemenea contracte.
Aceste principii sunt:
-principiul liberei concurențe care constă în asigurarea condițiilor pentru ca
orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii,
indiferent de naționalitate, să aibă dreptul de a deveni, în condițiile legii,
contractant;
-principiul eficienței utilizării fondurilor publice , respectiv folosirea sistemului
concurențial și a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziție
publică;
118
-principiul asigurării tratamentului egal , adică aplicarea în mod
nediscriminatoriu a criteriilor de selecție și a criteriilor pentru atribuirea
contractului de achiziție publică, astfel încât orice furnizor de produse,
executant de lucrări sau prestator de servicii să aibă șanse egale de a i se atribui
contractul respectiv;
-principiul păstrării confidențialității , care constă în garantarea protejării
secretului comercial și a proprietății intelectuale a ofertantului;
-principiul asigurării transparenței asigurării contractului de achiziții publice
prin punerea la dispoziția tuturor celor interesați a informațiilor referitoare la
procedura aplicată în acest scop.
Tipuri de proceduri pentru atribuirea contractului de achiziție
publică
Potrivit art. 9 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractantă are obligația de a aplica una dintre procedurile de mai jos
pentru atribuirea unui contract de achiziție publică:
a)licitația deschisă este procedura prin care orice furnizor de produse, executant
de lucrări sau prestator de servicii publice interesat are dreptul de a depune
oferta;
b)licitația restrânsă care se desfășoară în două etape distincte, fiind invitați să
depună oferte numai candidații selectați de către autoritatea contractantă în
prima etapă;
c)negociere, care poate fi:
a)negociere competitivă , procedură prin care autoritatea contractantă se consultă
și negociază clauzele contractuale, inclusiv prețul, cu mai mulți furnizori de
produse, executanți de lucrări sau prestatori de servicii;
b)negociere cu o singură sursă , procedură prin care autoritatea publică se
consultă și negociază clauzele contractuale, inclusiv prețul, cu un singur
furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii publice;
d)cererea de ofertă , este o procedură simplificată prin care autoritatea
contractantă solicită, fără publicarea unui anunț publicitar, oferte de la mai
mulți furnizori de produse, executanți de lucrări sau prestatori de servicii;
e)concursul de soluții este o procedură care permite autorității contractante să
achiziționeze, în special în domeniul amenajării teritoriului, al proiectării
urbanistice și peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor, un
plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurențiale de către un
juriu, cu sau fără acordarea de premii concurentului câștigător.
Concursul de soluții poate fi o procedură independentă sau parte a unei
proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziție publică.
Potrivit art. 10 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
contractele de achiziție publică se atribuie, de regulă, prin aplicare procedurilor de
licitație deschisă sau restrânsă.
Procedura de negociere competitivă poate fi aplicată în unul din
următoarele cazuri :
119
-atunci când, în urma aplicării unei proceduri de licitație deschise sau restrânse
nu a fost primită nici o ofertă sau nici o ofertă corespunzătoare și numai dacă
autoritatea contractantă, în urma consultării și negocierii cu furnizorii,
executanții sau prestatorii, nu modifică substanțial cerințele prevăzute inițial în
documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
-în situații excepționale, temeinic motivate, atunci când autoritatea contractantă
își propune să dobândească servicii sau lucrări care nu permit o estimare inițială
a valorii contractului de achiziție publică datorită naturii serviciilor sau
lucrărilor respective ori datorită riscurilor pe care le implică prestarea sau
execuția acestora;
-atunci când serviciile pe care autoritatea contractantă își propune să le
dobândească sunt de așa natură încât caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu
precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziție publică prin
licitație deschisă sau restrânsă;
-atunci când autoritatea contractantă achiziționează produse care urmează să fie
executate exclusiv în scopul cercetării științifice, experimentării sau dezvoltării
tehnologice și numai dacă autoritatea contractantă nu urmărește asigurarea unei
rentabilități sau acoperirea costurilor aferente cercetării științifice,
experimentării sau dezvoltării tehnologice;
-atunci când, ca urmare a organizării unui concurs de soluții, trebuie să atribuie
contractul de achiziție publică unuia dintre concurenții câștigători ai concursului
respectiv și numai dacă autoritatea contractantă transmite invitație de
participare tuturor concurenților câștigători ai concursului respectiv.
Procedura negocierii competitive poate fi aplicată fără nici o restricție în
toate cazurile în care finanțarea contractului de achiziție publică nu implică
utilizarea de fonduri publice (art. 11 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 60/2001).
Procedura de negociere directă cu o singură sursă poate fi aplicată
numai în următoarele cazuri :
a)atunci când produsele, lucrările sau serviciile pot fi furnizate, executate sau
prestate doar de un singur contractant, din motive de natură tehnică, artistică
sau din motive legate de protecția unui drept de exclusivitate asupra acestora;
b)atunci când autoritatea contractantă își propune să achiziționeze, în mod
adițional, produse destinate înlocuirii parțiale, suplimentării sau extinderii
echipamentelor și instalațiilor achiziționate anterior de la un anumit furnizor și
când constată că aceste produse nu se pot achiziționa decât de la același
furnizor, în vederea evitării incompatibilității sau dificultăților tehnice sporite
de operare și întreținere pe care le implică achiziționarea de produse cu
caracteristici tehnice diferite de cele deja achiziționate.
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură numai
într-un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului de achiziție publică
inițial;
c)atunci când autoritatea contractantă își propune să achiziționeze servicii sau
lucrări suplimentare care, deși nu au fost incluse în contractul de servicii,
respectiv în contractul de lucrări, atribuit anterior unui contractant, au devenit,
120
ca urmare a unor situații neprevăzute, necesare pentru finalizarea contractului în
cauză și numai dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiții:
-atribuirea să fie făcută aceluiași contractant;
-serviciile sau lucrările suplimentare nu pot fi separate, din punct de
vedere tehnic și economic de contractul inițial, întrucât altfel ar aduce
prejudicii majore autorității contractante sau, deși separabile de
contractul inițial, sunt strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia;
-valoarea estimată a noului contract nu trebuie să depășească 50% din
valoarea actualizată a contractului de servicii, respectiv de lucrări,
atribuit inițial;
d)atunci când, ulterior atribuirii unui contract de servicii sau de lucrări, autoritatea
contractantă își propune să achiziționeze noi servicii, respectiv noi lucrări, care
sunt similare serviciilor sau lucrărilor achiziționate prin contractul atribuit
inițial, și numai dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiții:
-noile servicii sau lucrări sunt în conformitate cu cerințele din caietul de
sarcini elaborat cu ocazia atribuirii contractului inițial, iar această atribuire
s-a realizat prin procedura de licitație deschisă sau prin procedura de
licitație restrânsă;
-în anunțul de participare pentru atribuirea contractului inițial de servicii
sau de lucrări s-a precizat că pentru achiziționarea ulterioară de servicii
similare, respectiv de lucrări similare, se va putea aplica procedura de
negociere cu o singură sursă;
-valoarea estimată a contractului inițial de servicii sau de lucrări s-a
determinat inclusiv prin luarea în calcul a serviciilor similare, respectiv a
lucrărilor similare ce se vor achiziționa ulterior;
-autoritatea contractantă achiziționează astfel de servicii sau de lucrări într-
un interval de cel mult 3 ani de la atribuirea contractului inițial;
e)atunci când, ca urmare a organizării unui concurs de soluții, trebuie să atribuie
contractul de achiziție publică concurentului câștigător al concursului respectiv;
f)atunci când autoritatea contractantă achiziționează produse cotate și
tranzacționate la burse de mărfuri recunoscute oficial;
g)atunci când o autoritate contractantă beneficiază de posibilitatea valorificării
unei oportunități de scurtă durată, extrem de avantajoasă, și în urma căreia
poate cumpăra produse la un preț considerabil mai scăzut decât cel practicat pe
piață, pentru produse de același nivel tehnic și calitativ;
h)în situație de forță majoră (calamitate naturală, conflagrație) sau în orice alte
cazuri temeinic motivate care nu au putut fi prevăzute și ale căror circumstanțe
nu se datorează vreunei acțiuni a autorității contractante, dar numai pentru
achiziționarea produselor, serviciilor, lucrărilor necesare pentru a face față
situației de extremă urgență, într-o perioadă imediată, de regulă nu mai mult de
o lună.
Procedura cererii de ofertă poate fi aplicată numai în cazul în care
valoarea estimată, exclusiv taxa pe valoarea adăugată, a contractului de achiziție
publică este mai mică decât echivalentul în legi a următoarelor praguri:
– pentru contractul de furnizare de produse – 40.000 Euro
121
– pentru contractul de servicii – 40.000 Euro
– pentru contractul de lucrări – 100.000 Euro
Potrivit art. 15 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractantă nu are dreptul de a diviza contractul de achiziție
publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică, în scopul de a evita
aplicarea procedurilor de licitație deschisă sau restrânsă.
Publicarea intenției de a efectua achiziții publice
Pentru asigurarea transparenței atribuirii contractului de achiziții publice,
autoritatea contractantă are obligația de a face cunoscută, în mod public, intenția de
a efectua achiziții publice, scop în care trebuie să transmită spre publicare în
„Monitorul Oficial al României”, partea a IV-a – Achiziții publice, un anunț de
intenție. Acest anunț se va publica în mod separat pentru produse, lucrări și
servicii, în cel mult 30 de zile de la data aprobării bugetului propriu al autorității
contractante. Fac excepție autoritățile publice care desfășoară activități relevante în
sectoarele de utilități publice care au dreptul să transmită spre publicare, oricând pe
parcursul anului, intenția de a încheia cu un particular contractul de prestare a
activității publice respective.
Anunțul de intenție trebuie să cuprindă toate contractele de achiziție
publică previzionate a fi atribuite până la sfârșitul anului bugetar și a căror valoare
estimată, fără taxa pe valoarea adăugată, este egală sau mai mare decât
echivalentul în lei a 750.000 Euro. Pentru contractele a căror valoare estimată este
mai mică decât această sumă, publicarea anunțului de intenție este opțională.
Potrivit art. 15 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractantă are obligația de a evalua valoarea contractului de achiziție
publică prin luarea în considerare a duratei contractului și a tuturor costurilor
implicate pentru îndeplinirea acestuia.
În afara anunțului de intenție, autoritatea contractantă are obligația să
transmită spre publicare în „Monitorul Oficial al României”, partea a IV-a –
Achiziții publice, un anunț de participare, indiferent de tipul procedurii ce va fi
aplicată pentru atribuirea contractului de achiziție publică, precum și în cazul în
care intenționează să organizeze un concurs de soluții. Autoritatea contractantă are
obligația de a preciza în anunțul de participare la concursul de soluții, dacă acesta
este urmat de atribuirea unui contract de achiziție publică unuia dintre concurenții
câștigători ai concursului.
În scopul asigurării unei transparențe maxime, autoritatea contractantă
are dreptul să publice anunțul de participare și prin alte mijloace de informare
locală, națională sau internațională, dar numai după publicarea anunțului în
„Monitorul Oficial al României” și cu obligația de a respecta întocmai conținutul și
forma anunțului publicat.
Prin excepție de la regula publicării anunțului de participare la procedura
atribuirii contractului de achiziție publică, autoritatea contractantă nu are această
obligație dacă aplică procedura negocierii competitive în oricare din următoarele
cazuri:
122
a)atunci când, în urma aplicării unei proceduri prin licitație deschisă sau restrânsă,
nu a fost prezentată nici o ofertă;
b)atunci când, în urma aplicării unei proceduri prin licitație deschisă sau restrânsă,
au fost respinse toate ofertele prezentate și numai dacă autoritatea contractantă
transmite invitații de participare cel puțin tuturor ofertanților care au fost
calificați în cadrul procedurii inițiale;
c)atunci când, ca urmare a organizării unui concurs de soluții, trebuie să atribuie
contractul de achiziție publică unuia dintre concurenții câștigători ai concursului
respectiv;
d)atunci când autoritatea contractantă achiziționează lucrări ce urmează să fie
executate exclusiv în scopul cercetării științifice, experimentării sau dezvoltării
tehnologice și prin care autoritatea contractantă nu urmărește asigurarea unei
rentabilități sau acoperirea costurilor aferente cercetării științifice,
experimentării sau dezvoltării tehnologice.
În fine, autoritatea contractantă are obligația de a transmite spre publicare
în „Monitorul Oficial al României”, partea a IV-a – Achiziții publice, un anunț de
atribuire a contractului de achiziție publică în termen de 30 de zile de la data
încheierii contractului.
De asemenea, dacă s-a organizat un concurs de soluții, autoritatea
contractantă are obligația să transmită spre publicare, în aceleași condiții, un anunț
privind rezultatul concursului respectiv. Autoritatea contractantă nu are această
obligație în cazul aplicării procedurii prin cererea de ofertă.
Primirea scrisorii de interes și depunerea ofertelor
În cazul aplicării procedurii licitației deschise , pentru atribuirea unui
contract de achiziție publică a cărei valoare estimată, exclusiv taxa pe valoarea
adăugată, este mai mare decât echivalentul în lei a 100.000 euro, autoritatea
contractantă are obligația de a stabili și de a include în anunțul de participare, data
limită pentru depunerea ofertelor care nu trebuie să fie mai devreme de 52 de zile
de la data trimiterii spre publicare a anunțului de participare (art. 20 alin. 1 și 2 din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Prin excepție, termenul limită pentru depunerea ofertelor poate fi mai
scurt, dar nu mai mic de 36 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunțului
de participare.
În cazuri cu totul excepționale autoritatea contractantă are dreptul să
reducă acest termen până la 26 de zile, însă la cererea a cel puțin unuia dintre
potențialii ofertanți care au obținut, potrivit legii, un exemplar din documentația
pentru elaborarea și prezentarea ofertei, autoritatea publică are obligația de a
prelungi această perioadă până la 36 de zile.
Reducerea termenului pentru depunerea ofertelor, în situațiile de excepție
menționate poate avea loc numai dacă autoritatea contractantă a transmis spre
publicare un anunț de intenție referitor la contractul de achiziție ce urmează să fie
atribuit cu cel mult 12 luni și cel puțin 52 de zile înainte de data transmiterii spre
publicare a anunțului de participare.
123
În cazul atribuirii contractelor de achiziție publică a căror valoare
estimată, exclusiv taxa pe valoarea adăugată, este egală sau mai mică decât
echivalentul în lei a 100.000 euro, data limită stabilită pentru depunerea ofertelor
nu poate fi mai devreme de 10 zile de la data publicării anunțului de participare în
„Monitorul Oficial al României”, partea a IV-a, Achiziții publice.
În cazul aplicării procedurii de licitație restrânsă sau de negociere
competitivă, autoritatea contractantă are obligația de a stabili și de a include în
anunțul de participare data limită de primire a documentelor de calificare, însoțite
de scrisoarea de interes prin care se manifestă intenția candidatului de a participa la
procedura atribuirii contractului de achiziție publică.
Data limită pentru depunerea acestor documente și a scrisorii de interes
nu trebuie să fie mai devreme de 37 de zile de la data transmiterii spre publicare a
anunțului de participare.
Prin excepție, această dată poate fi mai apropiată, dar nu mai devreme de
26 de zile de la data transmiterii spre publicare a anunțului de participare în cazul
activităților relevante în sectoarele de utilități publice (art. 21 alin. 3 din Ordonanța
de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
A doua excepție o reprezintă restrângerea acestei perioade, dar care să nu
fie mai mică de 15 zile de la publicarea anunțului de participare, în situații de
urgență în care stabilirea unui termen mai lung ar putea cauza prejudicii autorității
contractante (art. 21 alin. 4 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
În etapa a II-a a procedurii de licitație restrânsă sau de negociere
competitivă, autoritatea contractantă are obligația de a stabili și de a include în
invitația de participare adresată candidaților selectați, data limită pentru depunerea
ofertelor. Această dată nu trebuie să fie mai devreme de 40 de zile de la data
transmiterii invitației de participare pentru a depune oferta în cazul aplicării
procedurii de licitație restrânsă sau mai devreme de 15 zile în cazul aplicării
procedurii de negociere competitivă.
De la regula stabilirii perioadei de 40 de zile pentru depunerea ofertelor,
în cadrul procedurii licitației restrânse există două excepții.
Astfel, în cazul în care autoritatea contractantă a publicat în anul
respectiv un anunț de intenție referitor la contractul de achiziție publică în cauză,
aceasta are dreptul de a reduce perioada de depunere a ofertelor cu condiția ca
aceasta să nu fie mai mică de 26 de zile de la data transmiterii invitației de
participare pentru a depune oferta. Această excepție este valabilă numai dacă
anunțul de intenție a fost transmis de către autoritatea contractantă spre publicare,
cu cel mult 12 luni și cel puțin 52 de zile înainte de data transmiterii, spre
publicare, a anunțului de participare.
Altă excepție constă în reducerea acestei perioade, cu condiția să nu fie
mai mică de 10 zile, în cazul în care, din motive de urgență, se impune accelerarea
aplicării acestei proceduri pentru evitarea cauzării de prejudicii autorității
contractante.
În cazul procedurii de cerere de ofertă autoritatea contractantă are
obligația de a stabili și de a include, în invitația de participare, data limită pentru
depunerea ofertelor care nu trebuie să fie mai devreme de 10 zile de la data
124
transmiterii invitației de participare în cazul atribuirii contractului de lucrări și de 5
zile în cazul atribuirii contractelor de furnizare sau de servicii (art. 23 din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Perioada pentru depunerea ofertelor poate fi extinsă de către autoritatea
contractantă, indiferent de procedura aplicată, dacă datorită volumului și
complexității lor, ofertele nu pot fi elaborate și depuse în timp util sau dacă este
necesară, în acest scop, vizitarea amplasamentelor și consultarea la fața locului a
documentelor anexă la caietul de sarcini.
De asemenea, autoritatea contractantă are dreptul de a prelungi perioada
stabilită pentru depunerea ofertelor, însă, în acest caz, are obligația de a comunica,
în scris, noua dată de depunere a ofertelor, cu cel puțin 6 zile înainte de data limită
stabilită inițial, tuturor furnizorilor, executanților sau prestatorilor care au obținut,
în condițiile legii, un exemplar al documentației pentru elaborarea și prezentarea
ofertei.
Reguli generale de participare la procedura atribuirii contractului de
achiziție publică
Participarea la procedura atribuirii contractului de achiziție publică are
loc pe baza următoarelor reguli:
a)asigurarea unui tratament juridic egal tuturor persoanelor fizice sau juridice care
participă la această procedură administrativă precontractuală;
b)nelimitarea numărului de participanți la licitația deschisă.
Autoritatea contractantă are obligația de a repeta procedura de licitație
deschisă dacă numărul de candidați care au depus oferte este mai mic de 2.
În cazul în care, în urma repetării procedurii, numărul de ofertanți este
mai mic de 2, autoritatea contractantă are dreptul, fie de a atribui contractul de
achiziție publică ofertantului care a depus oferta, fie de a repeta procedura.
c)nelimitarea numărului de participanți de la prima etapă a licitației restrânse sau
a negocierii competitive cu anunț de participare.
Autoritatea contractantă are dreptul de a stabili candidați selectați numai
dintre candidații calificați. Selectarea candidaților se face numai pe baza criteriilor
referitoare la capacitatea tehnică și cea economico-financiară.
d)stabilirea unui număr minim de participanți, în etapa a II-a a licitației restrânse
sau a negocierii competitive.
Numărul de candidați selectați în prima etapă a licitației restrânse sau a
negocierii competitive trebuie să fie egal cu numărul precizat în anunțul de
participare, încadrându-se în limitele prevăzute în acest anunț, astfel:
-între 5 și 20 candidați selectați, în cazul aplicării procedurii licitației
restrânse;
-nu mai mic de 3 candidați selectați, în cazul aplicării procedurii prin
negociere competitivă, cu obligația să existe un număr suficient de candidată
corespunzători.
Cu toate acestea, autoritatea competentă nu are obligația de a repeta
procedura de licitație restrânsă sau de negociere competitivă în cazul în care
125
primește cel puțin o ofertă corespunzătoare din punct de vedere al tuturor cerințelor
impuse prin documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei.
e)stabilirea unui număr minim de 5 candidați pentru participarea la procedura
cererii de ofertă, cărora autoritatea contractantă trebuie să le transmită invitații
de participare, cu condiția să existe un număr suficient de potențiali ofertanți.
Autoritatea contractantă are dreptul de a publica și un anunț privind
aplicarea procedurii prin cerere de ofertă într-o publicație de circulație națională.
În cazul în care nu primește cel puțin două oferte corespunzătoare
autoritatea contractantă are obligația de a repeta procedura, prin transmiterea
invitației de participare și către alți furnizori, executanți sau prestatori de la care
există premisele obținerii de ofertă, cu excepția cazului în care s-a efectuat
procedura publicării într-o publicație de circulație națională.
În cazul în care, în urma repetării procedurii, autoritatea contractantă
primește o singură ofertă corespunzătoare, aceasta are dreptul, fie de a atribui
contractul de achiziție publică ofertantului respectiv, fie de a repeta procedura.
f)punerea la dispoziția participanților de către autoritatea contractantă a
informațiilor referitoare la:
-documentele pe care aceștia trebuie să le prezinte, precum și orice alte
modalități care urmează să fie utilizate în scopul verificării eligibilității,
înregistrării, capacității tehnice și capacității economico-financiare a
acestora;
-numărul de candidați selectați care vor fi invitați să depună ofertă sau
limitele între care se încadrează acest număr, atunci când aplică
procedura prin licitație restrânsă sau prin negociere competitivă.
Aceste informații trebuie să fie precizate în anunțul de participare sau,
după caz, în invitația de participare, în funcție de procedura aplicată pentru
atribuirea contractului de achiziție publică.
Potrivit art. 30 și 31 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001
nu este eligibil ofertantul care se află în una din următoarele situații:
-este în stare de faliment ori lichidare, afacerile îi sunt administrate de un
judecător-sindic sau activitățile sale comerciale sunt suspendate ori este într-o
situație similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;
-face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa în una dintre situațiile
menționate mai sus;
-nu și-a îndeplinit obligațiile de plată exigibile a impozitelor și taxelor către stat,
precum și a contribuției pentru asigurările sociale de stat;
-furnizează informații false în documentele prezentate;
-a comis o gravă greșeală în materie profesională sau nu și-a îndeplinit
obligațiile asumate printr-un alt contract de achiziție publică, în măsura în care
autoritatea contractantă poate face această dovadă;
-nu prezintă documente edificatoare privind înregistrarea sa ca persoană juridică
ori apartenența din punct de vedere profesional, în conformitate cu prevederile
legislației române sau din țara în care este stabilit candidatul;
-nu prezintă documentele cerute de autoritatea contractantă pentru dovedirea
capacității tehnice, economice și financiare sa nu permite autorității
126
contractante să verifice capacitatea sa de producție, sistemul de asigurare a
calității, de realizare de studii și de cercetare-dezvoltare.
Astfel, potrivit art. 32 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita candidaților, în acest
scop, bilanțul contabil sau un document similar cu bilanțul contabil, considerat
legal și edificator în țara în care ofertantul (candidatul) este rezident.
Autoritatea contractantă are dreptul de a solicita și alte documente care
dovedesc capacitatea economico-financiară a candidaților cum ar fi: scrisori de
bonitate din partea băncilor, situații privind cifra de afaceri globală, confirmarea
deținerii unei (unor) asigurări pentru diverse riscuri de natură profesională, în
măsura în care acestea sunt relevante pentru îndeplinirea contractului de achiziție
publică.
De asemenea, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita
candidaților alte documente, dacă le consideră relevante pentru îndeplinirea
contractului, cuprinzând informații cu privire la experiența profesională, dotările de
natură tehnică, sistemul de asigurare a calității produselor, lucrărilor sau serviciilor
etc.
Autoritatea contractantă are obligația să respecte confidențialitatea
informațiilor prezentate de către candidați în scopul verificării îndeplinirii
condițiilor de calificare.
Documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei
Autoritatea contractantă are obligația de a asigura întocmirea
documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei care trebuie să cuprindă
următoarele piese componente:
a) informații generale privind autoritatea contractantă;
b) cerințele minime de calificare a candidaților impuse de autoritatea
contractantă și documentele care urmează să fie prezentate de candidați pentru
îndeplinirea cerințelor respective;
c) instrucțiuni privind datele limită care trebuie respectate și formalitățile
care trebuie îndeplinite, inclusiv cele privind garanția de participare și cea de bună
execuție, referitoare la modul de prezentare și de depunere a ofertei, precum și
perioada de valabilitate a acestora;
d) instrucțiuni privind modul de elaborare și de prezentare a propunerii
financiare;
e) informații privind criteriul aplicat pentru atribuirea contractului de
achiziție publică.
Autoritatea contractantă are obligația de a asigura obținerea unui
exemplar al documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei, de către orice
furnizor de bunuri, executant de lucrări sau prestator de servicii publice, care este
interesat de atribuirea contractului de achiziție publică. Autoritatea contractantă va
stabili costul unui exemplar al documentației și condițiile de plată ale acestuia.
Unul dintre cele mai importante documente, pe care autoritatea
contractantă trebuie să îl pună la dispoziția candidaților, este caietul de sarcini.
Acesta cuprinde, în mod obligatoriu, specificații tehnice privitoare la nivelul
127
calitativ tehnic și de performanță, siguranța în exploatare, dimensiuni, metode de
testare, ambalare, etichetare, marcare, condiții pentru certificarea conformității cu
standardele în vigoare etc.
Este interzisă definirea în caietul de sarcini a unor semnificații tehnice
care indică o anumită origine sau producție, procedee speciale, mărci de fabrică
sau de comerț, brevete de invenție, licențe de fabricație sau a oricăror alte cerințe
care au ca efect favorizarea unuia sau mai multor ofertanți.
Prin excepție, se admite o astfel de indicație, dar numai însoțită de
mențiunea „sau echivalent” și numai în situația în care autoritatea contractantă nu
are posibilitatea de a preciza, în caietul de sarcini, specificații tehnice suficient de
precise și inteligibile pentru toate părțile interesate (art. 37 alin. 3 teza finală din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Orice candidat care a obținut, în condițiile legii, un exemplar al
documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei are dreptul de a solicita, în
scris, clarificări, despre elementele cuprinse în aceasta.
Autoritatea contractantă are obligația de a transmite răspunsul la
solicitarea de clarificări, cu cel puțin 6 zile înainte de data limită pentru depunerea
ofertelor, în cazul procedurilor prin licitație deschisă, licitație restrânsă sau
negociere competitivă, 4 zile înaintea aceleiași date, în cazul accelerării procedurii
licitației restrânse și în cazul cererii de oferte pentru atribuirea contractului de
lucrări și cu 4 zile înainte, în cazul cererii de ofertă pentru atribuirea contractelor
de furnizare de servicii.
Elaborarea și prezentare ofertei
Elaborarea ofertei se face de către candidați în conformitate cu
prevederile documentației întocmite în acest scop de către autoritatea contractantă.
Oferta are două părți principale: propunerea tehnică și propunerea
financiară.
Propunerea tehnică se elaborează în concordanță cu cerințele înscrise în
caietul de sarcini, încât să asigure furnizarea tuturor informațiilor necesare pentru
evaluarea tehnică a ofertei.
Propunerea financiară se elaborează în așa fel încât să asigure furnizarea
informațiilor necesare în vederea evaluării financiare a ofertei.
Oferta are caracter ferm și obligatoriu, din punct de vedere al conținutului
său, pe toată perioada de valabilitate stabilită de către autoritatea contractantă și
trebuie să fie semnată, pe propria răspundere, de către ofertant sau de către o altă
persoană împuternicită legal de acesta.
Ofertantul are obligația de a prevedea în propunerea financiară prețul în
lei și în euro.
În cazul în care durata contractului este mai mică sau egală cu 12 luni,
prețul rămâne ferm în lei pe toată durata de executare a contractului, cu excepția
situațiilor de impreviziune în care părțile au dreptul de a conveni revizuirea acelor
elemente ale prețului care au suferit modificări.
128
De asemenea, potrivit art. 41 alin. 6 și 7 din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001, sunt exceptate de la regula stabilirii prețului în lei
următoarele contracte de achiziție publică:
-contractele finanțate sau cofinanțate prin programele Uniunii Europene sau de
către organismele financiare internaționale;
-contractele de bunuri fungibile ale căror prețuri sunt stabilite pe baza cotațiilor
externe ale burselor internaționale de mărfuri ori asimilate acestora sau, după
caz, de către autoritățile de reglementare ori Bursa Română de Mărfuri;
-contractele de achiziție de echipamente, utilaje și servicii.
Aceste dispoziții ale Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 60/2001
privind modalitatea stabilirii prețului în contractele de achiziție publică vor deveni
caduce o dată cu aderarea României la Uniunea Europeană și introducerea în
circuitul monetar a monedei unice europene.
Candidații au obligația de a depune oferta la adresa (de regulă, la sediul
autorității contractante) până la data limită pentru depunere, stabilite în anunțul sau
în invitația de participare. Oferta care este depusă la o altă adresă a autorității
contractante decât cea stabilită de către aceasta sau după expirarea datei limită
pentru depunere, se returnează nedeschisă.
Mai mulți candidați (furnizori, executanți sau prestatori) au dreptul de a
se asocia și de a depune ofertă în comun, denumită ofertă comună, fără a fi obligați
să își prezinte asocierea într-o formă legalizată. Autoritatea contractantă are dreptul
de a solicita ca asocierea să fie legalizată înainte de încheierea contractului de
achiziție publică, în cazul în care oferta comună este declarată câștigătoare. Fiecare
dintre asociați își asumă obligațiile rezultate din oferta comună și răspunde pentru
orice consecințe ale viitorului contract de achiziție publică. Asociații desemnează,
din rândul lor, pe cel care, în cazul atribuirii contractului de achiziție publică, îi
reprezintă în raporturile cu autoritatea contractantă, în calitatea de lider de
asociație. Asociații nu au dreptul de a depune, pe lângă oferta comună, și alte
oferte, în mod individual sau în altă asociere ori de a participa în calitate de
subcontractant la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică.
Candidații au dreptul de a depune o singură ofertă, denumită ofertă de
bază, în conformitate cu cerințele prevăzute în documentația întocmită de
autoritatea contractantă (art. 44 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001). Prin excepție, candidații au dreptul de a depune în plus și alte oferte,
denumite oferte alternative, dar numai în cazul în care criteriul de evaluare a
ofertei este „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere tehnico-economic”.
Numai ofertele alternative se pot abate, într-o anumită măsură, de la cerințele
prevăzute în documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei.
Autoritatea contractantă are obligația de a prevedea, în caietul de sarcini,
cerințele minime obligatorii pe care ofertele alternative trebuie să le îndeplinească
pentru a fi luate în considerare. De asemenea, dacă autoritatea contractantă nu
intenționează să permită depunerea de oferte alternative, este obligatoriu ca aceasta
să precizeze interdicția respectivă în anunțul de participare.
Autoritatea contractantă nu are dreptul de a respinge o ofertă alternativă
având ca singură motivație faptul că aceasta este întocmită utilizându-se
129
specificații tehnice definite prin referire la standardele care adoptă standarde
europene sau că, în cazul în care aceasta ar putea fi declarată câștigătoare,
contractul de furnizare, pentru care s-a organizat procedura de atribuire, se
transformă în contract de servicii sau invers (art. 44 alin. 4 din Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
În cazul în care autoritatea contractantă solicită, candidatul are obligația
să precizeze în ofertă acea parte a contractului de achiziție publică pe care acesta
intenționează să o subcontracteze (art. 44 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001).
În fine, pentru ca o ofertă să fie luată în considerare, depunătorul acesteia
trebuie să constituie garanția de participare la procedura de atribuire a contractului
de achiziție publică.
Autoritatea contractantă are obligația să păstreze confidențialitatea asupra
conținutului ofertei, precum și asupra oricărei informații suplimentare solicitate
ofertantului și a cărei dezvăluire ar putea să aducă atingere dreptului ofertantului
de a-și proteja proprietatea intelectuală sau secretele comerciale.
Orice ofertant are dreptul de a-și modifica sau de a-și retrage oferta
numai înainte de expirarea datei limită stabilită pentru depunerea ofertei. În caz
contrar, sancțiunea aplicată va fi excluderea ofertantului în cauză de la procedura
pentru atribuirea contractului de achiziție publică și pierderea garanției de
participare.
Evaluarea ofertelor
Pentru evaluarea ofertelor, autoritatea contractantă trebuie să constituie o
comisie de evaluare formată din cel puțin 5 membri cu pregătire profesională și
experiență relevantă în domeniu, precum și cu probitate morală recunoscută.
Comisia de evaluare se constituie pentru atribuirea fiecărui contract de
achiziție publică. În mod excepțional, autoritatea contractantă are dreptul de a
constitui comisia de evaluare pentru atribuirea mai multor contracte, dacă sunt
îndeplinite în mod cumulativ următoarele două condiții:
1.procedura aplicabilă este cererea de ofertă;
2.contractele respective sunt de furnizare sau de servicii.
În cazul aplicării procedurii concursului de soluții, autoritatea
contractantă are obligația să constituie, în scopul evaluării soluțiilor prezentate, un
juriu format din cel puțin 3 membri care trebuie să îndeplinească aceleași exigențe
de pregătire profesională și probitate morală ca și membrii comisiei de evaluare.
În cazul în care concurenților li s-a cerut o anumită calificare
profesională, cel puțin o treime din numărul membrilor juriului trebuie să aibă acea
calificare sau una echivalentă.
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 prevede și anumite
incompatibilități cu calitatea de membru al comisiei de evaluare a ofertelor sau al
juriului pentru evaluarea soluțiilor.
Astfel, potrivit art. 53 din această ordonanță de urgență nu pot fi membri
ai acestor organisme următoarele persoane:
130
a)soțul sau o rudă până la gradul al treilea inclusiv ori un afin până la gradul al
treilea inclusiv cu unul dintre ofertanți;
b)persoanele care în ultimii 3 ani au avut contracte de muncă sau de colaborare
cu unul dintre ofertanți ori care au făcut parte din consiliul de administrație
sau din orice alt organ de conducere sau de administrație al acestora;
c)persoanele care dețin părți sociale sau acțiuni din capitalul social subscris al
unuia dintre ofertanți.
Comisia de evaluare are următoarea competență:
a)verificarea eligibilității, înregistrării și a îndeplinirii criteriilor referitoare la
capacitatea tehnică și economico-financiară de către candidați/ofertanți;
b)deschiderea, examinarea și evaluarea ofertelor;
c)stabilirea ofertei câștigătoare.
Juriul are următoarele competențe:
a)verifică respectarea regulilor de depunere și prezentare a soluțiilor;
b)evaluează soluțiile primite;
c)adoptă o decizie sau formulează o opinie;
d)îndeplinește alte atribuții specifice.
Comisia de evaluare are obligația să deschidă ofertele la data și în locul
indicate în anunțul sau invitația de participare.
Ofertanții au dreptul de a participa la deschiderea ofertelor, însă absența
lor nu poate constitui singurul motiv pentru respingerea ofertei.
În cazul unei oferte care are un preț aparent neobișnuit de scăzut în raport
cu ceea ce urmează să fie furnizat, executat sau prestat, comisia de evaluare are
obligația de a solicita, în scris și înainte de a lua vreo decizie de respingere a acelei
oferte, detalii și precizări pe care le consideră semnificative cu privire la ofertă,
precum și de a verifica răspunsurile care justifică prețul respectiv (art. 56 din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Comisia de evaluare are dreptul să respingă o ofertă în oricare din
următoarele cazuri:
-oferta de bază nu respectă cerințele prevăzute în documentația pentru elaborarea
și prezentarea ofertei, caz în care nu se iau în considerare nici eventualele oferte
alternative;
-oferta conține propuneri referitoare la clauzele contractuale, propuneri care sunt
în mod evident dezavantajoase pentru autoritatea contractantă;
-explicațiile solicitate privitoare la prețul neobișnuit de scăzut nu sunt
concludente sau credibile, astfel încât oferta nu poate fi considerată serioasă.
Comisia de evaluare are obligația de a exclude orice ofertant, în cazul în
care se dovedește că acesta a fost sau este angajat în practici corupte ori
frauduloase în legătură cu procedura pentru atribuirea contractului de achiziție
publică.
Criterii pentru atribuirea contractului de achiziție publică
Autoritatea contractantă are obligația să precizeze, în anunțul de
participare și documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei, criteriul pe
131
baza căruia se atribuie contractul și care, o dată stabilit, nu poate fi schimbat pe
toată durata de aplicare a procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică.
Acest criteriu poate fi numai:
a)fie oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic;
b)fie, în mod exclusiv, prețul cel mai scăzut.
În cazul aplicării primului criteriu, oferta stabilită ca fiind câștigătoare
este oferta care întrunește punctajul cel mai mare rezultat din aplicarea unui
algoritm de calcul. Acest algoritm se stabilește pe baza aplicării unor criterii
variate de evaluare a ofertei, în funcție de specificul fiecărui contract, cum ar fi:
termenul de livrare sau de execuție, costuri curente, raportul dintre cost și eficiență,
caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau funcțional, servicii
postvânzare și asistență tehnică, angajamente, condiții referitoare la aplicarea
preferinței interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea
ofertelor, precum și prețul.
Autoritatea contractantă este obligată să precizeze aceste criterii în
documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei, în ordinea importanței lor
pentru evaluarea ofertei, precum și algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat.
În cazul aplicării criteriului „prețul cel mai scăzut”, cerințele impuse de
către autoritatea contractantă, prin caietul de sarcini sunt considerate cerințe
minimale.
Anularea aplicării procedurii pentru atribuirea contractului de
achiziție publică
Potrivit art. 68 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
autoritatea contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea
contractului de achiziție publică, dar numai înainte de comunicarea rezultatului
acesteia și numai în următoarele cazuri:
a)nu a fost posibilă asigurarea unui nivel satisfăcător al concurenței, respectiv
numărul de candidați (ofertanți) este mai mic decât cel prevăzut de
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001;
b)nici unul dintre candidați (ofertanți) nu a îndeplinit condițiile de calificare
prevăzute în documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
c)au fost prezentate numai oferte necorespunzătoare, respectiv oferte care:
-sunt depuse după data limită de depunere a ofertelor;
-nu au fost elaborate și prezentate în concordanță cu cerințele cuprinse în
documentația întocmită de autoritatea contractantă;
-conțin în propunerea financiară prețuri care par, în mod evident, a nu rezultatul
liberei concurențe și care nu pot fi temeinic justificate;
-conțin propuneri referitoare la clauzele contractuale care sunt, în mod evident,
dezavantajoase pentru autoritatea contractantă;
-prin valoarea inclusă în propunerea financiară, fiecare dintre ele a depășit
valoarea fondurilor alocate pentru îndeplinirea contractului de achiziție publică
respectiv;
d)circumstanțe excepționale afectează procedura pentru atribuirea contractului
de achiziție publică sau este imposibilă executarea contractului.
132
Autoritatea contractantă are obligația de a comunica, în scris, tuturor
participanților la procedura de achiziție publică atât încetarea obligațiilor pe care
aceștia și le-au creat prin depunerea de oferte, cât și motivul anulării.
Decizia de anulare nu creează vreo obligație autorității contractante față
de participanții la procedura de achiziție publică, cu excepția returnării garanției de
participare. Această decizie a autorității publice poate fi atacată la instanța de
contencios administrativ în baza Legii nr. 554/2004.
e. Încheierea contractul de achiziție publică
Potrivit art. 71 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractantă are obligația de a încheia, în formă scrisă,
contractul de achiziție publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind
câștigătoare de către comisia de evaluare.
Dacă ofertantul adjudecatar refuză să încheie contractul cu autoritatea
contractantă aceasta are următoarele opțiuni:
a)de a invita ofertanții, în ordinea descrescătoare a clasamentului, în vederea
încheierii contractului cu unul dintre aceștia;
b)de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție
publică.
Autoritatea contractantă are obligația să încheie contractul de achiziție
publică în perioada de valabilitate a ofertelor.
În cazul în care contractul de achiziție publică a fost atribuit prin
aplicarea procedurii licitației deschise, licitației restrânse sau negocierii
competitive, autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul în
perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai după 15 zile de la data transmiterii
comunicării privind rezultatul aplicării procedurii (art. 71 alin. 3 și 4 din Ordonanța
de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Ofertantul invitat de autoritatea contractantă pentru încheierea
contractului de achiziție publică are obligația de a constitui garanția de bună
execuție în conformitate cu prevederile documentației pentru elaborarea și
prezentarea ofertei.
În cazul în care autoritatea contractantă refuză să încheie contractul în
formă scrisă, ofertantul adjudecatar va putea cere acesteia, pe cale judecătorească,
să își îndeplinească această obligație, întemeindu-și acțiunea pe dispozițiile legii
contenciosului administrativ.
f. Efectele contractului de achiziții publice
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 nu conține nici o
prevedere referitoare la drepturile și obligațiile părților, însă acestea rezultă din
contracte-cadru de furnizare de produse, executare de lucrări și prestare de servicii.
Astfel, potrivit Contractului cadru de furnizare de produse, furnizorul are
dreptul de a primi prețul produselor livrate achizitorului, dar are și următoarele
obligații:
133
-să furnizeze, să instaleze și să întrețină produsele în perioada convenită cu
autoritatea contractantă;
-să constituie garanția de bună execuție a contractului în perioada convenită în
contract;
-să ambaleze produsele pentru ca acestea să facă față, fără limitare, la
manipularea dură în timpul transportului, tranzitului și expunerii la temperaturi
extreme, la soare și la precipitațiile care ar putea să apară în timpul transportului
și depozitării în aer liber, în așa fel încât să ajungă în bună stare la destinația
finală;
-să înlocuiască produsele care nu corespund specificațiilor tehnice convenite cu
achizitorul, fără a modifica prețul contractului sau de a face toate modificările
necesare pentru ca produsele să devină corespunzătoare standardelor convenite
la încheierea contractului;
-să livreze produsele la destinația finală indicată de achizitor, respectând datele
din graficul de livrare și termenele stabilite;
-să comunice, în scris, atât achizitorului, cât și, după caz, societății de asigurări
datele de expediere, numărul contractului, descrierea produselor, cantitatea,
locul de încărcare și locul de descărcare;
-să asigure complet produsele furnizate prin contract împotriva pierderii sau
deteriorării neprevăzute la fabricare, transport, depozitare și livrare, în funcție
de termenul de livrare convenit;
-să plătească pentru asigurarea încărcăturii până la destinația finală, numind ca
beneficiar pe achizitor, atunci când acesta din urmă solicită livrarea produselor
pe bază CIP1 și CIF2;
-să presteze și serviciile aferente furnizării produselor, fără a modifica prețul
contractului;
-să furnizeze, în perioada de garanție a produselor, piesele de schimb și
subansamblurile care se defectează.
În cazul în care a încetat fabricarea de piese de schimb, furnizorul are
obligația să notifice în avans (cu cel puțin 90 de zile) achizitorului acest fapt,
pentru ca acesta să-și poată procura piesele necesare în timp util și să pună la
dispoziția achizitorului, fără plată, dacă i se cere, proiectele, desenele și
specificațiile pieselor de schimb;
-să garanteze că produsele furnizate prin contract sunt noi, nefolosite, de ultimă
generație și încorporează toate îmbunătățirile cerute în proiectare și structura
materialelor, în afara cazului în care este prevăzut altfel în contract;
-să garanteze că nici unul din produsele furnizate prin contract nu va avea nici
un defect ca urmare a proiectului, materialelor sau manoperei (cu excepția
cazului în care proiectul sau materialul este cerut în mod expres de către
achizitor) sau oricărei alte acțiuni sau omisiuni a furnizorului și că acestea vor
funcționa în condiții normale;
1 CIP reprezintă un termen comercial care privește obligația furnizorului de a suporta costul transportului și
asigurării până la locul convenit cu destinatarul. 2 CIF reprezintă un termen comercial definit conform regulilor și uzanțelor internaționale, guvernate de
regulamentul INCOTERMS și semnifică obligația expeditorului de a suporta costul transportului și asigurări până la
destinația finală.
134
-să încheie contracte cu subcontractanți desemnați și în aceleași condiții în care
el a semnat contractul cu achizitorul;
-să prezinte la încheierea contractului de furnizare de produse toate contractele
încheiate cu subcontractanții desemnați prin înțelegere cu achizitorul.
Lista cuprinzând subcontractanții, cu datele de recunoaștere a acestora,
cât și contractele încheiate cu aceștia se constituie în anexe la contractul de
furnizare de produse.
Autoritatea contractantă, în calitate de achizitor, are următoarele
drepturi:
a)de a primi produsele contractate cu furnizorul la termenele și la destinația
convenită cu acesta;
b)de a inspecta sau de a testa produsele livrate de furnizor, verificând dacă
acestea corespund specificațiilor tehnice din anexele contractului de achiziție
publică.
Dreptul achizitorului de a inspecta, de a testa și, dacă este cazul, de a
respinge produsele nu va fi limitat sau amânat datorită faptului că produsele au fost
inspectate și testate de furnizor, cu sau fără participarea unui reprezentant al
achizitorului, anterior livrării acestora la destinația finală.
c)de a notifica imediat furnizorului, în scris, orice plângere sau reclamație în
legătură cu calitatea produselor în perioada de garanție a acestora.
La primirea unei astfel de notificări, furnizorul are obligația de a remedia
defecțiunea sau de a înlocui produsul în perioada convenită, fără costuri
suplimentare pentru achizitor. Produsele care, în timpul perioadei de garanție, le
înlocuiesc pe cele defecte beneficiază de o nouă perioadă de garanție care curge de
la data înlocuirii produsului.
Dacă furnizorul, după ce a fost înștiințat, nu reușește să remedieze
defectul, în perioada convenită, achizitorul are dreptul de a lua măsuri de
remediere pe riscul și spezele furnizorului și fără a aduce nici un prejudiciu
oricăror alte drepturi pe care achizitorul le poate avea față de furnizor prin contract.
Achizitorul are și următoarele obligații contractuale :
a)de a efectua plata prețului produselor în termenul convenit de la data emiterii
facturii de către furnizor.
Achizitorul aredreptul de a acorda furnizorului un avans din preț, dacă
acesta solicită, dar numai contra unei scrisori de returnare a avansului și numai în
limita valorică prevăzută de lege;
b)de a elibera garanția pentru participare și de a emite ordinul de începere a
contractului, după ce furnizorul a făcut dovada constituirii garanției de bună
execuție.
Cuantumul garanției de bună execuție a contractului reprezintă un
procent din prețul contractului.
c)de a notifica, în scris, furnizorului identitatea reprezentanților săi
împuterniciți pentru efectuarea recepției, testelor și inspecțiilor.
Inspecțiile și testele din cadrul recepției provizorii și recepției finale
(calitative) se vor face la destinația finală a produselor.
135
d)de a plăti pentru asigurarea încărcăturii până la destinația finală, când
solicită livrarea produselor pe o bază FOB1 sau FCA.
Drepturile și obligațiile părților din contractul de executare de lucrări sunt
prevăzute în contractul-cadru ce constituie o componentă a documentației standard
pentru elaborarea și prezentarea ofertei pentru achiziție publică de lucrări, aprobată
prin Ordinul nr. 1014/874/2001 al ministrului finanțelor publice și al ministrului
lucrărilor publice, transporturilor și locuinței.
Potrivit acestui contract-cadru, executantul are dreptul de a primi prețul
pentru executarea și întreținerea lucrării executate și are următoarele obligații :
-de a garanta că, la data recepției, lucrarea executată va avea calitățile declarate
de către acesta în contract, va corespunde reglementărilor tehnice în vigoare și
nu va fi afectată de vicii, care ar diminua sau ar anula valoarea ori posibilitatea
de utilizare, conform condițiilor normale de folosire sau celor specificate în
contract;
-de a constitui garanția de bună execuție a contractului în perioada prevăzută în
acesta.
Cuantumul garanției de bună execuție a contractului reprezintă un
procent din prețul acestuia și poate fi constituită în lei sau într-o valută
convertibilă.
-de a executa și de a finaliza lucrările, precum și de a remedia viciile ascunse, cu
atenția și promptitudinea cuvenite, în concordanță cu obligațiile asumate prin
contract;
-de a supraveghea lucrările, de a asigura forța de muncă, materialele, instalațiile,
echipamentele și toate celelalte obiecte, fie de natură provizorie, fie definitive,
în măsura în care necesitatea asigurării acestora este prevăzută în contract sau
se poate deduce în mod rezonabil din contract;
-de a notifica prompt achizitorului despre toate erorile, omisiunile, viciile sau
altele asemenea descoperite de el în proiect sau în caietul de sarcini pe durata
îndeplinirii contractului;
-de a prezenta achizitorului spre aprobare, înainte de începerea execuției lucrării,
graficul de plăți necesar pentru execuția lucrărilor, în ordinea tehnologică de
execuție;
-de a pune la dispoziție achizitorului, în termenele precizate în contract, caietele
de măsurători și, după caz, în situațiile convenite, desenele, calculele,
verificările calculelor și orice alte documente pe care executantul trebuie să
le întocmească sau care sunt cerute de achizitor;
-de a respecta și de a executa dispozițiile achizitorului în orice problemă
menționată sau nemenționată în contract, referitoare la lucrare.
În cazul în care executantul consideră că dispozițiile achizitorului sunt
nejustificate sau inoportune, acesta are dreptul de a ridica obiecții în scris, fără ca
obiecțiile respective să îl absolve de obligația de a executa dispozițiile primite, cu
excepția cazului în care acestea contravin prevederilor legale.
1 FOB, FCA – termeni comerciali definiți conform regulilor și uzanțelor internaționale, guvernate de regulamentul
INCOTERMS, potrivit cărora expeditorul suportă costul transportului mărfii până la locul unde se face încărcarea în
mijlocul de transport cu destinația beneficiarului (franco bord, respectiv franco transportator).
136
În cazul în care respectarea și executarea dispozițiilor primite de la
achizitor determină dificultăți în execuție care generează costuri suplimentare,
aceste costuri vor fi acoperite pe cheltuiala achizitorului.
-de a asigura trasarea corectă a lucrărilor față de reperele date de achizitor.
În cazul în care pe parcursul execuției lucrărilor survine o eroare în
poziția, cotele, dimensiunile sau aliniamentul lucrărilor, executantul are obligația
să rectifice eroarea constatată, pe cheltuiala sa, cu excepția situației în care eroarea
respectivă este rezultatul datelor incorecte furnizate în scris de către proiectant.
Pentru verificarea trasării de către proiectant executantul are obligația de a proteja
și de a păstra cu grijă toate reperele, bornele sau alte obiecte folosite la trasarea
lucrărilor;
-de a lua toate măsurile rezonabil necesare pentru a proteja mediul și pentru a
evita orice pagubă provocată persoanelor, proprietății publice sau private,
rezultate din poluare, indiferent de natura acesteia (chimică, fizică, fonică,
nucleară, biologică etc.);
-de a utiliza în mod rezonabil drumurile sau podurile ce comunică cu sau sunt pe
traseul șantierului și de a preveni deteriorarea sau distrugerea acestora de
traficul propriu sau al oricăruia dintre subcontractanții săi.
În cazul în care se produc deteriorări sau distrugeri ale oricărui pod sau
drum care comunică cu sau care se află pe traseul șantierului, datorită transportului
materialelor, echipamentelor, instalațiilor, executantul are obligația de a despăgubi
achizitorul împotriva tuturor reclamațiilor privind avarierea respectivelor poduri
sau drumuri;
-de a plăti consolidarea, modificarea sau îmbunătățirea, în scopul facilitării
transportului materialelor, echipamentelor, instalațiilor, a oricăror drumuri sau
poduri care comunică cu sau care se află pe traseul șantierului;
-de a începe lucrările în timpul cel mai scurt posibil de la primirea ordinului în
acest sens din partea achizitorului și de a notifica acestuia și Inspecției de stat în
Construcții, Lucrări Publice, Urbanism și Amenajarea Teritoriului data începerii
efective a lucrărilor;
-de a prezenta achizitorului, după semnarea contractului, graficul de execuție de
detaliu, alcătuit în ordinea tehnologică de execuție.
În cazul în care, după opinia achizitorului, desfășurarea lucrărilor nu
concordă cu graficul general de execuție a acestora, executantul va prezenta, la
cererea achizitorului, un grafic revizuit, în vederea terminării lucrărilor la data
prevăzută în contract. Graficul revizuit nu îl scutește pe executant de nici una din
îndatoririle sale asumate prin contract.
În cazul în care executantul întârzie începerea lucrărilor, achizitorul este
îndreptățit să-i fixeze executantului un termen până la care activitatea să intre în
normal și să îl avertizeze că, în cazul neconformării acestuia în termenul stabilit, îi
va rezilia contractul;
-de a asigura accesul reprezentantului achizitorului la locul de muncă, în ateliere,
în depozite și oriunde își desfășoară activitățile legate de îndeplinirea
obligațiilor contractuale, inclusiv pentru verificarea lucrărilor ascunse (care nu
sunt la vedere);
137
-de a asigura instrumentele, utilajele și materialele necesare pentru verificarea,
măsurarea și testarea lucrărilor.
Costul probelor și încercărilor, inclusiv al manoperei aferente acestora,
revine executantului. Probele neprevăzute și comandate de achizitor pentru
verificarea unor lucrări sau materiale puse în operă vor fi suportate de executant,
dacă se dovedește că materialele nu sunt corespunzătoare calitativ sau că manopera
nu este în conformitate cu prevederile contractului. În caz contrar, achizitorul va
suporta cheltuiala;
-de a dezveli orice parte sau părți din lucrare, la cererea achizitorului, și de a
reface acea parte sau acele părți din lucrare, dacă este cazul.
Dacă se constată că lucrările sunt de calitate corespunzătoare și au fost
executate conform documentației de execuție, cheltuielile privind dezvelirea și
refacerea vor fi suportate de către achizitor, iar în caz contrar, de către executant;
-de a notifica în scris achizitorului că sunt îndeplinite condițiile de recepție,
solicitând acestuia convocarea comisiei de recepție.
Dacă achizitorul constată anumite lipsuri sau deficiențe ale lucrărilor
executate, acestea vor fi notificate executantului, stabilindu-se și termenele
pentru remedierea și finalizarea lucrărilor.
După constatarea remedierii tuturor lipsurilor și deficiențelor, la o nouă
solicitare a executantului, achizitorul va convoca comisia de recepție.
Comisia de recepție are obligația de a constata stadiul îndeplinirii
contractului prin corelarea prevederilor acestuia cu documentația de execuție și cu
reglementările în vigoare. În funcție de constatările făcute achizitorul are dreptul
de a aproba sau de a respinge recepția.
Perioada cuprinsă între data recepției la terminarea lucrărilor pe
ansamblu sau pe părți din lucrare distincte din punct de vedere fizic și funcțional, și
data recepției finale constituie perioada de garanție a lucrărilor executate.
În această perioadă, executantul are obligația, în urma dispoziției date de
achizitor, de a executa toate lucrările de modificare, reconstrucție și remediere a
viciilor, contracțiilor și altor defecte a căror cauză este nerespectarea clauzelor
contractuale.
Executantul va efectua toate aceste lucrări pe cheltuiala proprie, în cazul
în care ele sunt datorate:
-utilizării de materiale, de instalații sau a unei manopere neconforme cu
prevederile contractului;
-unui viciu de concepție, acolo unde executantul este responsabil de proiectarea
unei părți din lucrări;
-neglijenței sau neîndeplinirii de către executant a oricăreia dintre obligațiile
explicite sau implicite care îi revin în baza contractului.
În cazul în care defecțiunile nu s-au produs din vina executantului,
lucrările fiind executate de către acesta conform prevederilor contractului, costul
remedierilor va fi evaluat și plătit ca lucrări suplimentare.
În cazul în care executantul nu execută lucrările necesare în perioada de
garanție, achizitorul este îndreptățit să angajeze și să plătească alte
138
persoane care să le execute, cheltuielile aferente acestor lucrări fiind recuperate de
către achizitor de la executant sau reținute din sumele cuvenite acestuia.
Recepția finală va fi efectuată, conform legii, după expirarea perioadei de
garanție. Contractul nu va fi considerat executat până când procesul-verbal de
recepție finală nu va fi semnat de comisia de recepție. Procesele-verbale de
recepție finală pot fi întocmite și pentru părți din lucrare, dacă acestea sunt
distincte din punct de vedere fizic și funcțional:
-de a încheia, înainte de începerea lucrărilor, o asigurare ce va cuprinde toate
riscurile care ar putea apărea privind lucrările executate, utilajele, instalațiile de
lucru, echipamentele, materialele pe stoc, personalul propriu și reprezentanții
împuterniciți să verifice, să testeze sau să recepționeze lucrările, precum și
daunele sau prejudiciile aduse către terțe persoane fizice sau juridice;
-de a încheia contracte cu subcontractanții desemnați de comun acord cu
achizitorul și de a prezenta la încheierea contractului, toate contractele încheiate
cu subcontractanții desemnați;
-obligația de a nu transfera total sau parțial obligațiile sale asumate prin contract,
fără să obțină în prealabil acordul scris al achizitorului.
Cesiunea nu îl va exonera pe executantul de răspunderea pentru modul de
îndeplinire a obligațiilor asumate prin contract. El va rămâne în continuare
responsabil față de achizitor, iar subcontractanții executantului vor răspunde față
de executant pentru îndeplinirea obligațiilor rezultate din contractul încheiat între
aceștia.
Administrația publică achizitoare are următoarele drepturi:
a)de a primi lucrarea realizată de către executant în conformitate cu obligațiile
asumate de aceasta prin contract;
b)de a supraveghea desfășurarea execuției lucrărilor și de a stabili
conformitatea lor cu specificațiile tehnice prevăzute în anexele la contract;
c)de a cere și de a dispune executantului refacerea oricăror părți din lucrare
dacă acestea nu sunt corespunzătoare prevederilor contractului;
d)de a acorda executantului un avans din prețul lucrării, dacă acesta solicită,
dar numai pe baza unei scrisori de returnare a avansului și numai în limita
valorică prevăzută de lege.
Achizitorul are însă și o serie de obligații și anume:
a)de a plăti executantului prețul lucrării realizate de acesta.
Plata se va face în termenul convenit, de la data emiterii facturii de către
executant.
Dacă achizitorul nu onorează facturile în termen de 14 zile de la
expirarea termenului de plată convenit, în afara dreptului de a pretinde despăgubiri,
executantul are dreptul de a sista executarea lucrărilor sau de a diminua ritmul
execuției și de a beneficia de reactualizarea sumei de plată la nivelul corespunzător
zilei de efectuare a plății.
La cererea executantului, achizitorul va face plăți parțiale în funcție de
valoarea lucrărilor executate conform contractului. Lucrările executate trebuie să
fie dovedite printr-o situație de lucrări provizorii, întocmită astfel încât să permită
o verificare rapidă și sigură a lor.
139
Plățile parțiale se efectuează, de regulă, la intervale lunare, dar nu
influențează răspunderea și garanția de bună execuție a contractului, nefiind
considerate ca dovadă a recepției lucrărilor executate.
Plata facturii finale se va face imediat după verificarea și acceptarea
situației de plată definitive de către achizitor.
b)de a obține toate autorizațiile și avizele necesare în vederea execuției
lucrărilor;
c)de a pune la dispoziția executantului, fără plată, dacă nu s-a convenit altfel,
următoarele:
-amplasamentul lucrării, adică terenul pe care aceasta urmează a fi
executată, liber de orice sarcină;
-suprafețele de teren necesare pentru depozitare și pentru organizarea
șantierului;
-căile de acces rutier și racordurile de cale ferată;
-racordurile pentru utilități (apă, gaz, energie, canalizare etc.), până la
limita amplasamentului șantierului.
Costurile pentru consumurile de utilități, precum și cel al contoarelor sau
al aparatelor de măsurat se suportă de către executant;
d)de a pune la dispoziție executantului întreaga documentație necesară pentru
execuția lucrărilor contractate, fără plată, în 4 exemplare, la termenele
stabilite prin graficul de execuție a lucrării;
e)de a examina și de a măsura lucrările care devin ascunse în cel mult 5 zile de
la notificarea executantului.
Drepturile și obligațiile părților contractului de achiziție publică de
servicii sunt prevăzute în contractul-cadru ce constituie parte componentă a
documentației-standard pentru elaborarea și prezentarea ofertei pentru achiziție
publică de servicii, aprobată prin Ordinul nr. 1013/873/2001 al ministrului
finanțelor publice și al ministrului lucrărilor publice, transportului și locuinței.
Potrivit acestui Contract-cadru, prestatorul de servicii are dreptul de a
primi prețul serviciilor prestate achizitorului în condițiile stabilite prin contract,
precum și următoarele obligații :
-de a presta serviciile contractate în perioada convenită cu achizitorul și în
conformitate cu obligațiile asumate prin contract;
-de a constitui garanția de bună execuție a contractului în perioada convenită cu
achizitorul;
-de a supraveghea prestarea serviciilor, de a asigura resursele umane, materiale,
instalațiile, echipamentele sau altele asemenea, fie de natură provizorie, fie
definitive cerute de și pentru contract, în măsura în care necesitatea asigurării
acestora este prevăzută în contract sau se poate deduce în mod rezonabil, din
contract;
-de a începe prestarea serviciilor în timpul cel mai scurt posibil de la primirea
ordinului de începere a executării obligațiilor contractuale.
În cazul în care prestatorul întârzie începerea executării contractului și
suportă costuri suplimentare, datorate în exclusivitate achizitorului, părțile vor
stabili de comun acord prelungirea perioadei de prestare a serviciului și
140
suma cheltuielilor aferente, dacă este cazul, care se vor adăuga la prețul
contractului;
-de a încheia contracte cu subcontractanții desemnați cu acordul achizitorului și
de a-i prezenta acestuia, la încheierea contractului, toate aceste contracte.
Lista cuprinzând subcontractanții, cu datele de recunoaștere ale acestora,
precum și contractele încheiate cu aceștia constituie anexe la contractul de achiziție
publică de servicii.
Achizitorul are următoarele drepturi:
a)dreptul de a beneficia de serviciile prestate de executant în condițiile
stabilite prin contract;
b)dreptul de a verifica modul de prestare a serviciilor, pentru a stabili
conformitatea lor cu prevederile din propunerea tehnică și din caietul de
sarcini.
Achizitorul are și următoarele obligații:
a)de a efectua plata către prestator a prețului cuvenit pentru serviciile prestate
în termenul stabilit prin contract, calculat de la emiterea facturii de către
prestatorul de servicii.
Dacă achizitorul nu efectuează plata în termen de 14 zile de la expirarea
termenului de plată, prestatorul are, pe lângă dreptul de a pretinde despăgubiri, și
dreptul de a sista prestarea serviciilor sau de a diminua ritmul prestării acestora și
de a beneficia de reactualizarea sumei de plată la nivelul corespunzător zilei de
efectuare a plății.
Achizitorul are dreptul de a acorda avans prestatorului dacă acesta
solicită, numai pe baza unei scrisori de restituire a avansului și numai în limita
valorică prevăzută de lege;
b)de a pune la dispoziția prestatorului orice facilități sau informații pe care
acesta le-a cerut în propunerea tehnică și pe care le consideră necesare
pentru îndeplinirea contractului;
c)de a elibera garanția pentru participare și de a emite ordinul de începere a
executării contractului, după ce prestatorul a făcut dovada constituirii
garanției de bună execuție.
Părțile contractului de achiziție publică, indiferent de tipul acestuia, au și
următoarele obligații comune:
a)obligația de confidențialitate , potrivit căreia oricare dintre părți nu are
dreptul, fără acordul scris al celeilalte părți:
-de a face cunoscut contractul sau orice prevedere a acestuia unei terțe părți, în
afara acelor persoane implicate în îndeplinirea contractului;
-de a utiliza informațiile și documentele obținute sau la care are acces în
perioada de derulare a contractului, în alt scop decât acela de a-și îndeplini
obligațiile contractuale.
Dezvăluirea oricărei informații față de persoanele implicate în
îndeplinirea contractului se va face confidențial și se va extinde numai asupra
acelor informații necesare în vederea îndeplinirii contractului.
141
b)obligația de cooperare pentru buna executare a contractului, fiecare parte
având dreptul și obligația de a supraveghea modul de îndeplinire a
obligațiilor contractuale și de a propune măsurile necesare în acest scop;
c)obligația de solidaritate pentru asigurarea finalizării contractului, cu
excepția cazurilor de forță majoră, când executarea contractului devine
imposibilă.
În celelalte cazuri, părțile au datoria să salveze contractul chiar dacă
anumite împrejurări obiective, altele decât forța majoră, fac executarea contractului
mult mai costisitoare pentru una din părți. În astfel de cazuri, costurile
extracontractuale suplimentare trebuie suportate de ambele părți, în așa fel încât
executarea contractului să poată continua.
g. Modificarea și încetarea contractului de achiziție publică
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 nu recunoaște dreptul
autorității publice de a modifica în mod unilateral contractul de achiziție publică.
Prin urmare, modificarea acestui contract poate avea loc numai prin
acordul părților.
În acest sens sunt și prevederile din Contractul-cadru, potrivit cărora
contractul de achiziție publică, indiferent de tipul său, poate fi modificat de către
părți, prin act adițional, dar numai în mod excepțional, datorită apariției unor
circumstanțe care privesc interesele comerciale legitime ale părților și care nu au
putut fi prevăzute la data încheierii contractului.
Astfel, de exemplu, executantul unei lucrări publice poate solicita
achizitorului prelungirea termenului contractului, dacă o astfel de modificare este
determinată de:
a)volumul sau natura lucrărilor neprevăzute;
b)condițiile climaterice extrem de nefavorabile;
c)orice alt motiv de întârziere care nu se datorează executantului și nu a
survenit prin încălcarea contractului de către acesta.
În astfel de cazuri, părțile vor stabili prelungirea duratei de execuție a
contractului și cheltuielile suplimentare care se vor adăuga la prețul contractului.
Modificarea clauzelor contractului poate avea loc numai cu condiția de a
nu fi lezat interesul public.
Încetarea contractului de achiziție publică poate avea loc:
a)de drept, la expirarea termenului contractului sau prin executarea integrală a
acestuia;
b) pe cale judecătorească, în cazul nerespectării obligațiilor de către una din
părți.
În acest din urmă caz, partea lezată are dreptul de a cere rezilierea
contractului de achiziție publică și de a pretinde plata de despăgubiri.
Din rațiuni legate de satisfacerea interesului public, părțile trebuie să
încerce, întotdeauna evitarea rezilierii contractului de achiziție publică și
finalizarea executării obligațiilor contractuale. De aceea, în conținutul contractelor-
cadru de achiziție publică se prevede posibilitatea prelungirii, prin acordul părților,
142
a termenului contractului, atunci când particularul contractant nu respectă graficul
de executare a obligațiilor contractuale.
Dacă achizitorul nu este de acord cu modificarea contractului și dacă
neîndeplinirea la termen a obligațiilor contractuale se datorează culpei exclusive a
particularului, întârzierea executării de către acesta a obligațiilor contractuale dă
dreptul achizitorului la solicitarea de penalități de întârziere. În acest sens, în
contractele-cadru se prevede că achizitorul are dreptul de a deduce din prețul
contractului, ca penalități, o sumă echivalentă sau o cotă-procentuală din prețul
contractului și care se stabilește pentru fiecare zi sau săptămână de întârziere, până
la îndeplinirea efectivă a obligațiilor contractuale. Cuantumul și modul de calcul al
penalităților de întârziere trebuie prevăzute în contractul de achiziție publică.
În cazul în care achizitorul nu își îndeplinește obligațiile contractuale,
particularul contractant are și el dreptul de a pretinde plata de despăgubiri, dacă
acestea sunt stabilite prin contractul de achiziție publică.
În contractele-cadru se prevăd doar drepturile pe care le are particularul
în cazul în care achizitorul nu își îndeplinește, la termen, cea mai elementară
obligație a sa și anume aceea a plății prețului produselor, lucrărilor sau serviciilor
recepționate. Și în aceste situații se poate evita rezilierea contractului de achiziție
publică, însă particularul are dreptul de a sista livrarea produselor, executarea
lucrărilor sau prestarea serviciilor ori de a diminua ritmul îndeplinirii acestor
obligații și de a beneficia de reactualizarea sumei de plată la nivelul corespunzător
zilei de efectuare a plății. Imediat ce achizitorul va face plata, particularul
contractant va relua îndeplinirea obligațiilor sale în cel mai scurt timp posibil.
Dacă achizitorul persistă în neexecutarea obligațiilor sale, particularul
contractant poate cere justiției rezilierea contractului din culpa achizitorului și
acordarea de despăgubiri.
Rezilierea contractului de achiziție publică poate fi pronunțată de instanța
de contencios administrativ care poate stabili cuantumul despăgubirilor solicitate
de către reclamant, potrivit legii și contractului de achiziție publică.
c)prin manifestarea unilaterală de voință a administrației publice achizitoare.
Astfel, potrivit art. 73 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, autoritatea contractantă are obligația de a denunța unilateral contractul de
achiziție publică, în cel mult 30 de zile de la data apariției unor circumstanțe care
nu au putut fi prevăzute la data încheierii contractului și care conduc la modificarea
clauzelor contractuale în așa măsură, încât îndeplinirea contractului respectiv ar fi
contrară interesului public.
În acest caz, particularul contractant are dreptul de a pretinde plata
corespunzătoare a părții din contractul de achiziție publică îndeplinită, precum și
recuperarea altor costuri aferente îndeplinirii acestuia, efectuate până la data
denunțării unilaterale a contractului (art. 73 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001).
Potrivit acestor dispoziții legale, denunțarea unilaterală a contractului de
achiziție publică poate avea loc fără culpa particularului contractant, această
măsură fiind luată de administrația publică achizitoare, ca o consecință a apariției
143
unor împrejurări obiective care bulversează relațiile contractuale și fac ca
executarea contractului să nu mai fie benefică interesului public.
Denunțarea contractului de achiziție publică poate avea loc și ca urmare a
apariției unor situații de impreviziune, altele decât forța majoră, care conduc la
încetarea contractului. Astfel de situații de impreviziune în momentul încheierii
contractului pot fi: războaie, revoluții, incendii, inundații sau orice alte catastrofe
naturale, restricții apărute ca urmare a unei carantine, embargou etc.
Aceste împrejurări excepționale, dacă fac imposibilă executarea
contractului sau dacă persistă o perioadă mai mare de 6 luni, sunt considerate
cazuri de forță majoră. În astfel de situații, fiecare parte va avea dreptul să notifice
celeilalte părți încetarea de drept a contractului, fără ca vreuna dintre părți să poată
pretinde celeilalte daune-interese, întrucât forța majoră exonerează de răspundere.
Dacă circumstanțele imprevizibile nu creează o imposibilitate de
executare a contractului de achiziție publică, ci doar fac mai costisitoare executarea
obligațiilor pentru una din părți ori reclamă modificarea unor clauze contractuale,
de exemplu, prelungirea termenului contractului, părțile, în virtutea obligației de
solidaritatea, vor lua măsurile necesare și vor suporta proporțional costurile
suplimentare pentru finalizarea executării contractului.
Dacă achizitorul nu înțelege să suporte o parte din costurile suplimentare
extracontractuale determinate de circumstanțele excepționale și imprevizibile sau
dacă executarea contractului nu mai este în beneficiul interesului public va avea
loc denunțarea unilaterală a contractului de către achizitor sau, în caz contrar,
renunțare particularului cocontractant la contractul respectiv.
Particularul contractant va avea dreptul la plata prețului produselor
livrate, lucrărilor executate sau serviciilor prestate până în momentul denunțării
unilaterale a contractului de achiziție publică.
Litigiile în legătură cu încheierea, executarea și încetarea contractului de
achiziție publică vor fi soluționate de către cele două părți pe cale amiabilă. Dacă
după 15 zile de la începerea procedurii negocierii directe, părțile nu reușesc să
rezolve divergențele apărute între ele, fiecare parte poate solicita ca litigiul să fie
soluționat de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, potrivit art.
8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
h. Procedura anulării actelor și deciziilor nelegale privind atribuirea
contractelor de achiziție publică
Procedura administrativă
Potrivit art. 80 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, actele sau deciziile nelegale care determină încălcarea prevederilor
prezentei ordonanțe de urgență pot fi atacate pe cale administrativă și/sau în
justiție.
Forma de atac pe cale administrativă a actelor și deciziilor nelegale este
contestația, sub sancțiunea decăderii, trebuie depusă la autoritatea contractantă, cu
respectarea următoarelor termene:
144
-în cel mult 5 zile lucrătoare de la data publicării unui anunț de participare
sau de la data primirii oricărui document scris transmis de către autoritatea
contractantă, cu excepția comunicării privind rezultatul aplicării procedurii;
-în cel mult 7 zile lucrătoare din momentul luării la cunoștință, în orice mod,
a unui act ori a unei decizii a autorității contractante;
-în cel mult 10 zile de la data primirii comunicării privind rezultatul aplicării
procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție publică.
Contestația trebuie să cuprindă, sub sancțiunea decăderii din dreptul de a
mai formula ulterior o altă contestație valabilă, următoarele mențiuni:
-titlul acesteia, adică acela de „contestație”;
-actul sau decizia contestată;
-interesele lezate prin actul sau decizia atacate și prejudiciile suferite sau pe
care le va putea suferi contestatorul;
-modul în care contestatorul așteaptă să fie rezolvat cazul în speță și baza
legală a propunerii.
Potrivit art. 90 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, îndată după primirea unei contestații, autoritatea contractantă verifică
contestația, estimează temeinicia acesteia și poate adopta una din următoarele
soluții:
a) respingerea contestației printr-o hotărâre motivată, pe care o va
comunica, de îndată, contestatorului și celorlalți participanți încă implicați în
procedura pentru atribuirea contractului de achiziție publică;
O astfel de soluție poate fi adoptată în cazul în care contestatorul a
decăzut din dreptul său de a formula contestația, ca urmare a expirării termenului
prevăzut de lege în acest scop, sau a neîndeplinirii altor condiții procedurale.
b) reținerea contestației în vederea soluționării ei pe fond, în cazul în care
aceasta a fost formulată cu respectarea cerințelor legale.
În acest din urmă caz, autoritatea contractantă are obligația să adopte o
rezoluție motivată care va fi comunicată contestatorului și celorlalți participanți
încă implicați în procedura atribuirii contractului de achiziție publică, în termen de
cel mult 10 zile lucrătoare de la data înaintării contestației.
În termen de două zile lucrătoare de la primirea rezoluției, contestatorul
are obligația să notifice autorității contractante acordul sau refuzul său cu privire la
eventualele măsuri corective decise de aceasta.
În cazul în care contestatorul notifică autorității contractante acordul său
cu privire la rezoluția și măsurile corective stabilite de aceasta, el decade din
dreptul de a ataca în justiție aceste decizii, inclusiv din dreptul de a interveni în
proces în interesul unei alte persoane (art. 90 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001).
Ori de câte ori autoritatea contractantă reține, în vederea soluționării, mai
multe contestații împotriva aceleiași decizii, ea are obligația să soluționeze, în mod
unitar, toate contestațiile primite, având în vedere respectarea principiului
tratamentului egal al contestatorilor.
În soluționarea contestațiilor, autoritatea contractantă poate decide măsuri
corective de modificare sau revocare a actelor și deciziilor nelegale ori anularea
145
unor activități în legătură cu acestea, în scopul conformării dispozițiilor legale (art.
91 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001). Orice măsură
corectivă dispusă de autoritatea contractantă trebuie să fie precizată în rezoluția
adoptată de aceasta.
Până la soluționarea contestației, autoritatea contractantă suspendă, în
mod obligatoriu, procedura pentru atribuirea contractului de achiziție publică în
cauză. Această decizie poate fi luată numai dacă contestația a fost formulată în
termenul legal (art. 85 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Suspendarea poate fi dispusă și în cazul în care autoritatea contractantă primește o
notificare privind introducerea unei acțiuni în justiție.
Perioada de suspendare aferentă soluționării unei contestații este de 30 de
zile, însă, în situații excepționale aceasta poate fi prelungită până la 60 de zile de la
data înaintării contestației către autoritatea contractantă.
Decizia de suspendare se comunică, de îndată, de către autoritatea
contractantă contestatorului, precum și tuturor participanților, încă implicați în
procedura pentru atribuirea contractului de achiziție publică la data înaintării
contestației sau primirii notificării privind introducerea unei acțiuni în justiție.
De la regula potrivit căreia autoritatea contractantă are obligația de a
suspenda procedura atribuirii contractului de achiziție publică, Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 60/2001 prevede și anumite excepții.
Astfel, potrivit art. 85 alin. 4 din această ordonanță de urgență, autoritatea
contractantă are dreptul de a nu suspenda această procedură în oricare dintre
următoarele situații:
a)contestația nu este înaintată în termenul sau nu este întocmită în conformitate cu
cerințele prevăzute de lege;
b)contestația este, în mod evident, nejustificată sau conținutul acesteia este
neserios;
c)prin suspendarea aplicării procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție
publică există pericolul iminent de a afecta grav un interes public major, pe care
autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să îl argumenteze.
Deși dispozițiile art. 85 alin. 4 din Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 60/2001 lasă să se înțeleagă faptul că autoritatea contractantă are un drept de
apreciere asupra suspendării procedurii de atribuire a contractului de achiziție
publică în aceste situații, suntem de părere că, în realitate, autoritatea contractantă
are doar dreptul de apreciere asupra existenței acestor împrejurări, iar, în caz
afirmativ, are obligația de a nu suspenda această procedură. Numai astfel, textul de
lege la care ne referim are o justificare logică, întrucât nu ne putem imagina că deși
contestația este depusă după expirarea termenului legal, autoritatea contractantă
poate dispune suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziție
publică, în loc să procedeze la respingerea contestației, în conformitate cu
prevederile art. 89 alin. 2 și 4 coroborate cu cele ale art. 90 alin. 1 lit. a) din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001.
Autoritatea contractantă are obligația de a face cunoscută primirea
contestației sau a notificării privind introducerea unei acțiuni în justiție, precum și
de a comunica decizia sa motivată de a suspenda sau nu procedura de atribuire a
146
contractului de achiziție publică tuturor participanților încă implicați în această
procedură, anexând copie de pe contestația sau notificarea primită.
Participanții încă implicați în procedura pentru atribuirea contractului de
achiziție publică au dreptul de a adera la contestația înaintată autorității
contractante, prin comunicare scrisă depusă la sediul acestei autorități, în termen de
5 zile de la primirea înștiințării privind primirea unei contestații. Cei care aderă la o
contestație au aceleași drepturi și răspunderi cu cel care a inițiat contestația.
Participanții încă implicați în procedura pentru atribuirea contractului de achiziție
publică, care nu se asociază unei contestații, în condițiile legii, pierd dreptul de a
ataca atât pe cale administrativă, cât și în justiție, actul sau decizia invocată ca
nelegală prin acea contestație.
Procedura judecătorească
Acțiunea în justiție împotriva deciziilor sau altor acte ilegale ale
autorității contractante poate fi formulată de către contestator, în termen de 30 de
zile de la data primirii rezoluției motivate prin care a fost soluționată contestația
sau, în cazul în care nu a primit nici un răspuns, de la data expirării termenului de
soluționare a contestației.
Termenul de 30 de zile este un termen de decădere (art. 93 din Ordonanța
de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Potrivit art. 80 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a
tribunalului în a cărui circumscripție teritorială se află sediul autorității
contractante, prin derogare de la prevederile art. 10 alin 2 din Legea nr. 554/2004,
care consacră în această materie, o competență teritorială alternativă a instanțelor
judecătorești. Așadar, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 menține în
domeniul competenței teritoriale a instanței judecătorești regula procedurală de
drept comun prevăzută în art. 5 C.proc.civ. Hotărârea tribunalului poate fi atacată
cu recurs la secția de contencios administrativ a Curții de apel. Calitatea procesuală
activă în astfel de litigii aparține contestatorului, adică persoanei care a atacat, pe
cale administrativă, deciziile sau alte acte ilegale ale autorității contractante, dar și
alte persoane fizice sau juridice pot promova o astfel de acțiune judecătorească.
Astfel, potrivit art. 81 alin. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001,
orice persoană fizică sau juridică, care are un interes legitim în legătură cu un
anumit contract de achiziție publică și care suferă, riscă să sufere sau a suferit un
prejudiciu, ca o consecință directă a unui act sau decizii nelegale adoptate de
autoritatea contractantă, poate ataca pe cale administrativă și judecătorească aceste
acte.
Din analiza acestor dispoziții legale rezultă că, pentru a promova o
acțiune judecătorească având ca obiect anularea unui act sau a unei decizii nelegale
a autorității contractante, o primă condiție constă în aceea ca reclamantul să
justifice un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziție publică,
nefiind necesară dovedirea unui drept al acestuia, lezat prin actul sau decizia
atacată. A doua condiție se referă la faptul ca reclamantul să fi suferit, să sufere sau
să existe riscul de a suferi în viitor un prejudiciu ca urmare a actului sau deciziei
147
nelegale, ceea ce înseamnă că acesta trebuie să facă dovada prejudiciului invocat.
Cele două condiții trebuie să fie îndeplinite în mod cumulativ.
O altă condiție procedurală pentru promovarea acțiunii judecătorești o
reprezintă îndeplinirea procedurii administrative prealabile.
Astfel, potrivit art. 81 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, acțiunea în justiție se introduce numai după epuizarea căii de atac a
contestației pe cale administrativă și numai dacă are același obiect ca și contestația.
Acest text de lege prevede, în continuare, deși nu mai era necesar, că acțiunea în
justiție se introduce numai atunci când autoritatea contractantă nu a răspuns
contestației în termenul prevăzut de lege ori atunci când contestatorul nu este
satisfăcut de răspunsul primit.
De la regula obligativității îndeplinirii procedurilor administrative
prealabile pentru promovarea acțiunii în anularea actelor și deciziilor nelegale ale
autorității contractate există următoarele excepții:
Astfel, potrivit art. 81 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001, poate introduce o acțiune în justiție, fără ca în prealabil să fi înaintat o
contestație pe cale administrativă:
a)orice persoană fizică sau juridică neimplicată în procedura pentru atribuirea
contractului de achiziție publică cu respectarea următoarelor condiții:
-a fost publicat anunțul de atribuire a contractului de achiziție publică;
-nu a expirat termenul de 15 zile de la data publicării acestui anunț;
b)orice participant încă implicat în procedura pentru atribuirea contractului de
achiziție publică, dar numai pentru a ataca măsurile corective decise de
autoritatea contractantă ca efect al soluționării contestației, dacă apreciază că
aceste măsuri sunt nelegale.
În mod eronat, în art. 81 alin. 3 lit. b) din Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 60/2001 se face distincție, sub aspectul ilegalității măsurilor
corective, între încălcarea prevederilor acestei ordonanțe de urgență și încălcarea
principiilor care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică prevăzute în
art. 2 al aceleiași ordonanțe;
c) orice ofertant, numai în cazul în care autoritatea contractantă încheie contractul
de achiziție publică mai devreme de 7 zile de la data transmiterii comunicării
privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire a contractului de achiziție
publică. Și în această situație, acțiunea poate fi promovată în același termen de 15
zile de la data publicării anunțului de atribuire a contractului.
Persoana fizică sau juridică are obligația de a notifica, de îndată,
autorității contractante despre introducerea acțiunii în justiție, precum și de a
asigura primirea notificării de către această autoritate în cel mult 3 zile lucrătoare
de la data introducerii acțiunii (art. 83 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.
60/2001).
În termen de cel mul 10 zile de la introducerea unei acțiuni în justiție,
instanța de judecată poate hotărî, la cererea reclamantului, luarea unor măsuri cu
caracter provizoriu până la soluționarea pe fond a cauzei, după cum urmează:
a)suspendarea aplicării procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică;
148
b)oprirea implementării oricărei decizii a autorității contractante privind
continuarea acestei proceduri.
Aceste măsuri provizorii pot fi luate numai la cererea expresă a
reclamantului care invocă un prejudiciu grav și iminent, în scopul de a elimina
acest prejudiciu sau de a preveni lezarea intereselor persoanei în cauză.
Pentru a dispune aceste măsuri, instanța judecătorească trebuie să verifice
temeinicia cererii reclamantului și va dispune admiterea sau respingerea cererii
acestuia, după cum o va găsi sau nu întemeiată. La soluționarea cererii de luare a
acestor măsuri provizorii, instanța de judecată poate lua în considerare consecințele
probabile ale acestor măsuri asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi
lezate prin măsurile respective, inclusiv interesul public și poate să nu decidă astfel
de măsuri în situația în care consecințele negative al acestora pot fi mai mari decât
beneficiile lor (art. 94 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
În cazul în care instanța decide luarea uneia dintre măsurile cu caracter
provizoriu, soluționarea pe fond a cauzei va avea loc în regim de urgență și,
oricum, nu într-un termen mai mare de 60 de zile de la data introducerii acțiunii
(art. 94 alin. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001). Cu alte
cuvinte, suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică sau
alte măsuri provizorii nu pot dura o perioadă mai mare de 60 de zile.
Soluționarea acțiunii judecătorești se face cu citarea părților, fiecare parte
susținându-și propriul punct de vedere și prezentând dovezile necesare.
Procedura judecătorească aplicabilă acestor litigii este cea reglementată
de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Participanții încă implicați în procedura pentru atribuirea contractului de
achiziție publică au dreptul de a formula, la instanța competentă, cereri de
intervenție în termen de 5 zile de la primirea înștiințării privind introducerea
acțiunii în justiție. Cei care nu au formulat cereri de intervenție în acest termen
pierd dreptul de a ataca pe cale administrativă și în justiție actul sau decizia
împotriva căreia s-a introdus acțiunea în justiție (art. 88 alin. 2 din Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
Examinând pe fond acțiunea, instanța de contencios administrativ poate
pronunța următoarele soluții:
a)anularea deciziei nelegale atacate sau a altui act de autoritate ilegal;
b)dispunerea unor măsuri de corectare, modificare sau care asigură corectarea
sau modificarea acestor acte sau decizii, inclusiv a specificațiilor tehnice
care au caracter discriminatoriu ori a altor cerințe care au același caracter din
orice document legat de procedura pentru atribuirea contractului de achiziție
publică.
Persoana fizică sau juridică căreia i s-a cauzat un prejudiciu printr-o
decizie ilegală a autorității contractante poate solicita acordarea de despăgubiri
printr-o acțiune separată, introdusă ulterior anulării deciziei respective pe cale
administrativă sau judecătorească.
Acțiunea în justiție având ca obiect acordarea de despăgubiri se introduce
la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărei circumscripție
149
teritorială se află sediul autorității contractante, iar împotriva hotărârii tribunalului
se poate declara recurs la secția de contencios administrativ a Curții de apel.
Dovada ilegalități deciziilor sau altor acte ilegale ale autorității
contractante care au cauzat prejudiciul invocat de către reclamant se face fie cu
hotărârea judecătorească irevocabilă prin care au fost anulate aceste acte
administrative, fie prin unele acte adoptate de autoritatea contractantă prin care a
luat măsurile corective ca urmare a contestației formulate de persoana fizică sau
juridică păgubită (art. 96 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001).
14. Contractul de achiziții publice prin licitație electronică
a. Aspecte generale privind procedura licitației electronice
După cum reiese din denumirea sa, acest contract de achiziții publice se
atribuie prin procedura licitației electronice. Această procedură a fost reglementată
prin Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, care prevede în art. 5 că autoritățile
contractante care au obligația să aplice această procedură, produsele, serviciile și
lucrările care urmează să fie achiziționate prin licitație electronică, precum și
pragurile valorice până la care se aplică noua reglementare se stabilesc prin
hotărâre a Guvernului.
Aceeași ordonanță prevede în art. 13 că este exceptată de la această
procedură atribuirea contractelor de achiziție publică prevăzute de art. 6 alin. 4, art.
7 și 8 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001.
Orice persoană fizică sau juridică are dreptul de a participa la procedura
de atribuire a contractului de achiziție publică numai după înregistrarea sa în
sistemul electronic. Înregistrarea sau reînnoirea înregistrării ca furnizor de produse,
executant de lucrări sau prestator de servicii publice în sistemul electronic va fi
refuzată, dacă solicitantul se află în una din următoarele situații:
a)este în stare de faliment ori lichidare, afacerile îi sunt administrate de un
judecător-sindic sau activitățile sale comerciale sunt suspendate ori este într-o
situație similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;
b)nu respectă procedurile și normele de utilizare și securitate cu privire la
înregistrarea sau reînnoirea înregistrării în sistemul electronic, stabilite de
operatorul acestuia.
Dacă aceste situații intervin după înregistrarea în sistemul electronic,
precum și în cazul în care un furnizor, executant sau prestator refuză încheierea
contractului de achiziție publică atribuit prin procedura licitației electronice ori nu
își îndeplinește obligațiile asumate printr-un asemenea contract se va dispune
suspendarea calității acestuia de utilizator al sistemului electronic.
Aceeași măsură se va dispune și în cazul în care operatorul sistemului
electronic primește o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă pronunțată
împotriva unui furnizor, executant sau prestator, în litigiile ce decurg din aplicarea
Ordonanței Guvernului nr. 20/2002.
Suspendarea se aplică pe o durată de cel mult un an de la data publicării
în sistemul electronic a hotărârii judecătorești sau de la data intervenirii celorlalte
150
cazuri care impun luarea acestei măsuri administrative (art. 631 și art. 64 din
Ordonanța Guvernului nr. 20/2002).
Potrivit art. 101 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, înregistrarea în
sistemul electronic de achiziții publice este valabilă pe o perioadă de un an de zile
de la data înregistrării, după care persoanele fizice și juridice, precum și autoritățile
contractante pot solicita reînnoirea înregistrării în condițiile și procedura stabilite
de operatorul sistemului electronic.
Operatorul sistemului electronic are dreptul de a cere oricărei persoane
fizice sau juridice care solicită înregistrarea în sistemul electronic să prezinte
documente edificatoare prin care să dovedească atestarea ori apartenența din punct
de vedere profesional sau înregistrarea sa ca persoană juridică, în conformitate cu
legislația din România sau din țara în care este stabilit solicitantul.
În fine, potrivit art. 8 alin 3 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, toate
autoritățile contractante, stabilite de Guvern, au obligația să se înregistreze în
sistemul electronic.
b. Fazele procedurii licitației electronice
Procedura licitației electronice cuprinde următoarele faze:
-publicarea anunțului de participare;
-înscrierea solicitanților;
-preselecția solicitanților;
-comunicarea documentației de elaborare și prezentare a ofertei;
-evaluarea ofertelor;
-comunicarea rezultatului evaluării;
-încheierea contractului;
-publicarea anunțului de atribuire a contractului de achiziție publică.
Autoritățile contractante au obligația de a face cunoscută, în mod public,
prin mijloace electronice intenția de a efectua achiziții publice. Anunțul de intenție
va fi publicat în sistemul electronic, separat pentru produse, lucrări și servicii în cel
mult 30 de zile de la data intrării în vigoare a bugetului de stat sau de la obținerea
unei surse de finanțare extrabugetare.
Anunțul de intenție trebuie să cuprindă cel puțin contractele de achiziție
publică previzionate până la sfârșitul anului bugetar a căror valoare estimată,
exclusiv taxa pe valoarea adăugată, este egală sau mai mare decât echivalentul în
lei a 100.000 Euro. Pentru contractele cu o valoare estimată mai mică decât această
sumă, publicarea anunțului de intenție este opțională.
Publicarea anunțului de intenție nu creează autorității publice obligația de
a efectua respectiva achiziție publică (art. 15 alin. 4 din Ordonanța Guvernului nr.
20/2002).
Publicarea anunțului de participare la licitația electronică
151
În scopul asigurării unei transparențe maxime, orice autoritate
contractantă are obligația să transmită spre publicare în sistemul electronic un
anunț de participare în toate cazurile în care aplică procedura licitației electronice.
Anunțul de participare trebuie să cuprindă, cel puțin, următoarele
informații:
-elementele de identificare a autorității contractante;
-procedura aplicată pentru fiecare fază a atribuirii contractului de achiziție
publică;
-tipul contractului de achiziție publică pentru care sunt solicitate oferte;
-locul de livrare a produselor, amplasamentul lucrării sau locul de prestare a
serviciilor;
-natura și cantitatea produselor ce se vor achiziționa, natura și cerințele de
execuție, caracteristicile generale ale lucrării, categoria serviciilor ce se vor
achiziționa și descrierea acestora;
-indicații referitoare la posibilitățile ofertanților de a depune ofertă pentru o
parte sau pentru întreaga cantitate de produse;
-data limită de livrare a produselor, termenul limită de execuție a lucrării,
durata sau termenul limită de prestare a serviciilor;
-modalitatea de obținere a unui exemplar al documentației pentru elaborarea
și prezentarea ofertei;
-costul și condițiile de plată pentru obținerea acestui exemplar;
-data limită pentru solicitarea clarificărilor;
-data limită pentru depunerea ofertelor;
-modalitatea de depunere a ofertelor;
-limba sau limbile în care trebuie redactate ofertele;
-data, ora și locul deschiderii ofertelor;
-garanțiile pentru participare solicitate;
-modalitățile principale de finanțare și de plată și/sau referirile la prevederile
care le reglementează;
-forma juridică în care trebuie să se legalizeze asocierea grupului de ofertanți
cărora li s-a atribuit contractul de furnizare (unde este cazul);
-informații privind condițiile de eligibilitate, precum și cerințele minime cu
privire la capacitatea tehnică și la cea economico-financiară pe care trebuie
să le îndeplinească ofertantul;
-perioada pentru care ofertantul trebuie să își mențină oferta valabilă;
-criteriul care va fi utilizat pentru atribuirea contractului;
-interzicerea depunerii de oferte alternative (unde este cazul);
-data publicării în Sistemul electronic și numărul anunțului de intenție sau
menționarea inexistenței unui astfel de anunț.
Înscrierea solicitanților la licitația electronică
Orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii
care dorește să participe la procedura licitației electronice pentru atribuirea unui
152
contract de achiziție publică trebuie să se înscrie la această licitație, în conformitate
cu procedura stabilită de operatorul Sistemului electronic.
În momentul înscrierii, fiecare solicitant va primi descrierea detaliată a
procedurii de comunicare și a procedurii de generare electronică a documentelor
care vor fi utilizate pe parcursul licitației electronice, respectarea acestor proceduri
fiind obligatorie.
Preselecția solicitanților care participă la procedura licitației
electronice
Autoritatea contractantă va face preselecția candidaților care și-au
manifestat intenția de a participa la procedura licitației electronice, pe baza
criteriilor publicate în anunțul de participare și cu respectarea principiilor
obiectivității și nediscriminării.
În funcție de specificul obiectului contractului de achiziție publică,
autoritatea contractantă poate stabili, ca și criterii de preselecție, îndeplinirea unor
condiții minime referitoare la capacitatea tehnică și situația economico-financiară
ale solicitanților. Numărul de candidați preselectați trebuie să se încadreze între
limita minimă și limita maximă a intervalului precizat în anunțul de participare sau
să fie egal cu numărul precizat în anunțul de participare, dar nu poate fi mai mic de
3 candidați preselectați (art. 201 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002). În vederea
preselecției autoritatea contractantă are obligația de a stabili și de a include în
anunțul de participare data limită de primire a documentelor de calificare, care nu
trebuie să fie mai devreme de 30 de zile de la data publicării anunțului de
participare în Sistemul electronic (art. 21 alin. 2 din Ordonanța Guvernului nr.
20/2002). Autoritatea contractantă are dreptul de a accelera aplicarea procedurii,
reducând această perioadă, dar nu la mai puțin de 10 zile și numai în situația în
care, din motive de urgență, respectarea numărului de 30 de zile ar cauza prejudicii
autorității contractante. În acest caz autoritatea contractantă are obligația să includă
în anunțul de participare motivele aplicării accelerate a procedurii de licitație
electronică (art. 21 alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002).
Solicitanții au dreptul de a cere clarificări în legătură cu procedura de
preselecție și cu documentele de calificare până cel mai târziu cu 6 zile înainte de
data limită de depunere a documentelor de calificare. Autoritatea contractantă are
obligația de a pune la dispoziția tuturor solicitanților, prin publicare în Sistemul
electronic, răspunsurile la clarificările cerute, cu cel puțin 4 zile înainte de data
limită de depunere a documentelor de calificare.
Preselecția solicitanților trebuie să se facă, ori de câte ori acest lucru este
posibil din punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de
verificare a îndeplinirii criteriilor, în condiții stabilite de operatorul Sistemului
electronic, pe baza specificațiilor autorității contractante.
În cazul în care preselecția nu se poate realiza prin utilizarea unei
proceduri automate, comisia de evaluare a autorității contractante are obligația să
transmită participanților rezultatul preselecției în maximum 24 de ore de la luarea
hotărârii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
153
Potrivit art. 24 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, r ezultatul
preselecției, însoțit de motivația corespunzătoare, va fi pus la dispoziția tuturor
solicitanților prin intermediul Sistemului electronic.
Comunicarea documentației de elaborare și prezentare a ofertei
Documentația de elaborare și prezentare a ofertei trebuie să conțină cel
puțin informațiile din anunțul de participare la procedura de atribuire a contractului
de achiziție publică prin licitație electronică, precum și orice alte specificații
tehnice sau informații de orice natură cu privire la produsele, lucrările sau
serviciile solicitate. În cazul în care evaluarea se va face după criteriul ofertei celei
mai avantajoase din punct de vedere tehnico-economic, autoritatea contractantă are
obligația să stabilească un algoritm de calcul care să permită utilizarea unei
proceduri automate de selectare a ofertei câștigătoare, ori de câte ori acest lucru
este posibil din punct de vedere tehnic.
Documentația de elaborare și prezentare a ofertei trebuie să conțină
cuantumul garanției de participare și perioada de valabilitate a acesteia care va fi,
cel puțin, egală cu perioada de valabilitate a ofertei.
Potrivit art. 26 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, garanția de
participare se constituie de către ofertant în scopul de a proteja autoritatea
contractantă față de riscul unui eventual comportament necorespunzător al acestuia
pe întreaga perioadă până la încheierea contractului de achiziție publică.
Ofertantul va pierde garanția de participare în următoarele situații:
a) își retrage oferta în perioada de valabilitate a acesteia;
b) nu constituie garanția de bună execuție în perioada de valabilitate a ofertei
declarată câștigătoare;
c) refuză să încheie contractul de achiziție publică în perioada de valabilitate a
ofertei câștigătoare.
Garanția de bună execuție a contractului de achiziție publică se constituie
de către particularul contractant, în scopul asigurării autorității contractante de
îndeplinirea întocmai a obligațiilor contractuale asumate de acesta.
O altă precizare importantă care trebuie înscrisă în documentația pentru
elaborarea și prezentarea ofertei se referă la data limită pentru depunerea ofertei
care nu trebuie să fie mai devreme de 45 de zile de la data publicării în Sistemul
electronic a acestei documentații (art. 29 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr.
20/2002).
Prin excepție de la această regulă, autoritatea contractantă are dreptul de
a reduce perioadă fixată pentru depunerea ofertelor în următoarele cazuri:
-în cazul în care autoritatea contractantă a publicat în anul respectiv un anunț
de intenție referitor la contractul de achiziție publică ce urmează să fie
atribuit.
În acest caz, perioada de depunere a ofertelor nu poate fi mai mică de 26
de zile de la data publicării în Sistemul electronic a documentației pentru
elaborarea și prezentarea ofertei. Această excepție este valabilă numai cu condiția
ca anunțul de intenție să fi fost transmis spre a fost transmis spre publicare de către
154
autoritatea contractantă cu cel puțin 52 de zile înainte de data transmiterii anunțului
de participare, spre publicare;
-din motive de urgență, respectarea termenului de 45 de zile pentru depunerea
ofertei ar cauza prejudicii autorității contractante.
În acest caz, autoritatea contractantă are dreptul de a accelera aplicarea
procedurii de licitație electronică prin reducerea termenului pentru depunerea
ofertei, dar care nu poate fi mai mic de 10 zile de la data publicării în sistemul
electronic a documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei;
-în cazuri excepționale în care, prin hotărâre a Guvernului se va putea reduce
această perioadă, dar nu la mai puțin de 5 zile de la data publicării în
sistemul electronic a documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei.
Primirea solicitărilor de obținere a documentației pentru elaborarea și
prezentarea ofertei și transmiterea documentației respective se fac prin utilizarea
procedurii de comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Solicitanții au dreptul de a cere clarificări în legătură cu documentația
pentru elaborarea și prezentarea ofertei, până cel mai târziu cu 8 zile înainte de data
limită de primire a ofertelor. Corelativ acestui drept al ofertanților, autoritatea
contractantă are obligația de a pune la dispoziția tuturor solicitanților, prin
publicare în Sistemul electronic, răspunsurile la clarificările primite, cu cel puțin 6
zile înainte de data limită de primire a ofertelor.
Ofertele și documentele care le însoțesc se realizează în formă
electronică, dacă este cazul, prin utilizarea semnăturilor electronice sau a
criptografiei, conform procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Oferta are caracter ferm și obligatoriu, din punct de vedere al
conținutului, pe toată perioada de valabilitate stabilită de autoritatea contractantă și
trebuie semnată electronic și transmisă până la data limită de primire a ofertelor.
În cazul în care obiectul contractului de achiziție publică include și
furnizarea de produse, oferta de preț depusă de fiecare furnizor trebuie să conțină,
în mod obligatoriu și costul transportului produselor la locul de livrare indicat de
autoritatea contractantă în anunțul de participare.
Evaluarea ofertelor și comunicarea rezultatului evaluării
Deschiderea ofertelor în formă electronică, în vederea evaluării lor, se
face cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
Evaluarea ofertelor trebuie să se facă, ori de câte ori este posibil din
punct de vedere tehnic, prin utilizarea unei proceduri automate de aplicare a
algoritmului de calcul prevăzut în documentația de prezentare și elaborare a
ofertei, în condiții stabilite de operatorul Sistemului electronic, pe baza
specificațiilor autorității contractante.
În cazul în care evaluarea nu se poate realiza, în tot sau în parte, prin
utilizarea unei proceduri automate, comisia de evaluare a autorității contractante
are obligația să transmită rezultatul evaluării, în maximum 24 de ore de la luarea
hotărârii, cu respectarea procedurii stabilite de operatorul Sistemului electronic.
155
În scopul stabilirii ofertei câștigătoare autoritatea contractantă are dreptul
să recurgă la o procedură de ofertare deschisă. Astfel, pentru unul din criteriile de
evaluare cuantificabile electronic, fiecare ofertant are posibilitatea să prezinte, într-
un interval de timp bine precizat, mai multe oferte consecutive a căror valoare să
fie accesibilă tuturor celorlalți ofertanți, fără a fi accesibilă și identitatea titularului
fiecărei oferte. Pentru fiecare ofertant plasarea unei noi oferte atrage neluarea în
considerare a ofertei anterioare. La sfârșitul intervalului de timp stabilit de
autoritatea contractantă pentru depunerea ofertelor va fi declarată câștigătoare
oferta cea mai avantajoasă dintre cele existente, identitatea titularului ofertei
câștigătoare devenind accesibilă celorlalți ofertanți și autorității contractante.
Transmiterea comunicării privind rezultatul stabilirii ofertei câștigătoare
către ofertanți se realizează în termen de 5 zile, prin utilizarea procedurii de
comunicare stabilite de operatorul Sistemului electronic. În cazul aplicării
accelerate a procedurii de licitație electronică acest termen este de 24 de ore.
c. Încheierea contractului de achiziție publică în procedură electronică
Autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul de achiziție
publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare.
Dacă ofertantul adjudecatar refuză să încheie contractul, autoritatea
publică are următoarele posibilități:
a) de a invita ofertanții, în ordinea descrescătoare a clasamentului, în vederea
încheierii contractului;
b) de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziție
publică.
Ordonanța Guvernului nr. 20/2002 prevede în art. 38 alin. 3 și 4 că
autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul de achiziție publică cu
ofertantul adjudecatar în perioada de valabilitate a ofertelor, dar numai după 15 zile
de la data transmiterii comunicării privind rezultatul stabilirii ofertei câștigătoare.
Aceeași ordonanță prevede în art. 40 că încheierea contractului de
achiziție publică în formă electronică se realizează conform procedurii stabilite de
operatorul Sistemului electronic. Contractul se semnează electronic de către părți,
o copie de pe acesta fiind stocată de operator în vederea asigurării mijloacelor de
probă corespunzătoare. De asemenea, în cazul în care autoritatea contractantă
stabilește în documentația pentru elaborarea și prezentarea ofertei obligativitatea
încheierii contractului altfel decât prin procedura electronică, contractul semnat
electronic de către părți are natura juridică a antecontractului.
Deși legea nu prevede, considerăm că, în cazul în care autoritatea publică
refuză să semneze contractul de achiziție publică, respectiv să îl încheie, în formă
scrisă, ofertantul adjudecatar poate solicita autorității publice executarea acestor
obligații pe calea unei acțiuni judecătorești de drept comun, întemeiată pe Legea
contenciosului administrativ.
Ofertantul invitat de autoritatea contractantă pentru încheierea
contractului de achiziție publică are obligația de a constitui garanția de bună
execuție în conformitate cu prevederile cuprinse în documentația pentru elaborarea
156
și prezentarea ofertei. Dacă garanția de bună execuție s-a constituit sub forma unei
scrisori de garanție bancară, aceasta se constituie în anexă la contractul de achiziție
publică. Autoritatea contractantă are dreptul de a emite pretenții asupra garanției de
bună execuție, în limita prejudiciului creat, dacă contractantul nu își îndeplinește
obligațiile asumate prin contract.
Executarea și încetarea contractului de achiziție publică prin procedură
electronică au loc după aceleași reguli și în aceleași condiții prevăzute de
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001 privind achizițiile publice, care
reprezintă dreptul comun în materie.
d. Publicarea anunțului de atribuire a contractului de achiziție publică
Potrivit art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractantă are obligația de a transmite, spre publicare, operatorului sistemului
electronic un anunț de atribuire a contractului de achiziție publică, în termen de 30
de zile de la data încheierii contractului.
e. Anularea licitației electronice
Potrivit art. 56 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, autoritatea
contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea
contractului de achiziție publică în aceleași condiții prevăzute de Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 60/2001 privind achizițiile publice.
f. Procedura de contestare a deciziilor nelegale ale autorității contractante
Potrivit art. 59 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2002, orice persoană
fizică sau juridică ce are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de
achiziție publică și care suferă, riscă să sufere sau a suferit un prejudiciu ca o
consecință directă a încălcării dispozițiilor legale, de către autoritatea contractantă
are dreptul de a ataca actul sau decizia nelegală a acesteia, în condițiile stabilite de
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60/2001.
De îndată ce primește o contestație sau o notificare privind introducerea
unei acțiuni în justiție, în scopul optimizării procesului de monitorizare a
sistemului de achiziții publice, autoritatea contractantă are obligația să înștiințeze
despre aceasta operatorul Sistemului electronic, anexând copie electronică de pe
contestația sau notificarea primită. Aceeași autoritate contractantă are obligația de
a comunica, prin mijloace electronice, operatorului Sistemului electronic toate
actele și deciziile ulterioare contestației sau acțiunii în justiție în cauză, în termen
de două zile lucrătoare de la emiterea sau primirea lor.
157
CAPITOLUL VI – Formele de activitate ale administrației publice
Secțiunea 1. Modalități de activitate ale administrației publice.
Administrația, ca formă de activitate a statului și ca structură formată din
organe, autorități, instituții, servicii publice etc., urmărește satisfacerea interesului
general, a cerințelor societății și, în final, a cerințelor fiecărui membru al societății.
Fiind activitatea cea mai complexă, cu caracter continuu, a cărei întrerupere, poate
să creeze prejudicii membrilor societății în parte, și a societății în ansamblul său,
administrația publică trebuie să acționeze, să utilizeze anumite forme de activitate.
În principal, poliția administrativă și serviciul public1 sunt modalitățile prin care
administrația se manifestă în concret.
Cu ajutorul poliției administrative, administrația urmărește să ordoneze
activitățile din societate, să delimiteze posibilitățile de acțiune ale particularilor, în
așa fel încât aceștia să nu prejudicieze interesele celorlalți, ordinea juridică
necesară vieții sociale. Activitatea administrației este subordonată legilor. De
aceea, administrației îi revine misiunea, ca pe baza și în limitele stabilite de lege, să
impună regulile necesare asigurării ordinii sociale ceea ce corespunde exercitării
poliției administrative2.
Dar activitatea administrației nu se limitează la ordonarea relațiilor din
societate, ci, ea preia anumite activități, cerințe sociale să le rezolve direct, ori, în
anumite situații, autorizează pe particulari să execute ei o astfel de activitate ori le
concesionează activități care prin specificul lor revin, din principiu administrației.
Este ceea ce se cheamă activitatea de serviciu public, de activitate în interesul
publicului.
Recapitulând, putem spune că acțiunea administrației publice, ca
activitate executivă subordonată legii îmbracă două forme principale, respectiv
poliția administrativă – preventivă și serviciul public , fiecare având un specific
aparte, dar ambele contribuind la realizarea interesului general. Poliția
administrativă, activitatea de poliție administrativă urmărește să stabilească
limitele de acțiune ale particularilor și în anumite situații ale altor organe ale
administrației publice (ex. stabilirea limitei de viteză pe o anumită porțiune de
drum public este obligatorie pentru toți conducătorii de autovehicule, fie că aceștia
sunt particulari, fie că sunt în serviciul unei autorități publice), să ordoneze
modalitățile de acțiune din cadrul societății. Serviciul public, preia acele activități
care fie că nu pot fi executate de către particulari datorită naturii lor (ex. serviciul
de stare civilă, de ordine publică, de pașapoarte etc.), fie datorită faptului că aceste
activități nu sunt rentabile pentru particulari. Este știut faptul că prin acțiunile lor,
particularii urmăresc obținerea unui profit, a unor beneficii și mai puțin acte
caritabile (în cazul asociațiilor și fundațiilor, de fapt particularii nu fac acte de
1 Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 2732 Ibidem.
158
“întreprindere” care să le aducă profit, ci ei colectează fonduri și le redistribuie sau
execută alte acțiuni de organizare, pentru care în mod direct sau indirect sunt
recompensați material sau moral. Activitatea particularilor în aceste fundații,
asociații nu se transformă într-o activitate cu specificul unui serviciu public,
făcându-se cu intermitențe, pe când serviciul public se caracterizează printr-o
acțiune continuă, neîntreruptă etc.
Rezultă că activitatea de poliție administrativă este o activitate de
dispoziție, de ordonare de reguli, iar activitatea de serviciu public este o activitate
de executare, de gestiune, de prestație.
Activitatea administrației trebuie să se adapteze cerințelor sociale a
căror dinamică impune acesteia o perfecționare a activităților sale. Pe măsură ce
apar noi domenii ale vieții sociale și formele de activitate administrativă trebuie
extinse sau adaptate. Un singur exemplu credem că este edificator. Dacă până în
1990 exista câte un singur serviciu public de radio și televiziune aflate sub
controlul total al autorităților statului, în noile condiții politico-sociale, economice
etc., crearea unor posturi particulare de radio si televiziune a impus administrației
statului, înființarea Consiliului Național al Audiovizualului, autoritate publică
administrativă autonomă, serviciul public general al statului care ordonează
activitatea posturilor de radio și televiziune publice și private, condițiile de emisie
și alte activități care, dacă nu sunt respectate, autoritatea administrativă citată
poate suspenda sau retrage licența de emisie ori autorizația de funcționare. Uneori
administrația, cu respectarea cadrului legal poate limita anumite demersuri ale
particularilor până la suprimarea lor. Întregul demers al acțiunilor administrației
publice trebuie subordonate următoarelor comandamente:
a) legalitate;
b) realizarea (ocrotirea) interesului general.
Cât privește legalitatea, aspect asupra căruia vom reveni, administrația
poate, prin măsuri temporare să depășească limitele legalității sau poate propune
autorității legiuitoare un proiect de amendare a legislației existente, fără a se situa
în afara cadrului constituțional, fără ca drepturile și libertățile fundamentale să fie
afectate.
Secțiunea 2. Poliția administrativă. Noțiune și clasificare
1. Noțiunea de poliție administrativă
O societate umană organizată statal, democratică, acceptă separația
puterilor statale, ca sistem de funcționare, ceea ce creează premisele organizării
întregii activității sociale pe baza unor reguli de conduită clare și stabile. Inițial,
noțiunea de poliție avea un sens larg, juridic, desemnând modalitățile de comandă
prin care se realizează scopurile societății politice. De aici, și asocierea totală cu
noțiunea de Stat polițienesc, sau autoritar. Mai târziu, pe măsură ce societățile
umane se democratizează, și sunt recunoscute drepturi și libertăți fundamentale ale
159
omului, scopul administrației începe să dobândească alte valențe, ea trebuie să
respecte întocmai legea, luând în același timp măsurile necesare, subsecvente
legilor, specifice activității de executare, de a stabili în concret măsurile de ordine
impuse particularilor.
Scopul poliției administrative este unul preventiv urmărind să evite
încălcarea ordinii sociale stabilită prin lege. Limitele ordinii juridice sociale pot fi
relativ apreciate de către agentul de poliție administrativă în raport cu situația de
fapt existentă la un moment dat. La polul opus poliției administrative se află poliția
judiciară. Ea acționează, post factum, după ce ordinea publică a fost încălcată, s-a
săvârșit o faptă gravă care întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni,
rolul poliției judiciare fiind mai complex pentru că trebuie să constate fapta, să
identifice pe autorul sau autorii acesteia, să strângă probele necesare stabilirii
situației, a împrejurărilor în care s-a produs înfrângerea ordinii publice legale și
trimiterea concluziilor către autoritatea judecătorească competentă să aplice
măsurile legale, sancțiunea. Rezultă că poliția judiciară are rol represiv indirect în
cele mai multe situații. Ea nu sancționează direct pe făptuitor decât în unele cazuri
excepționale sancțiunea fiind aplicată de puterea judecătorească instituționalizată,
instanța de judecată.
Dacă legea – norma primară – nu condiționează exercitarea unui drept
sau a unei libertăți fundamentale, atunci autoritatea de poliție, nu poate institui o
altfel de autorizare prealabilă, pentru că s-ar încălca, prin limitare sau anihilare, un
drept fundamental. Rezultă că autoritatea de poliție trebuie să respecte totdeauna
drepturile și libertățile fundamentale.
Decizii sau măsuri individuale
Prin lege se reglementează cadrul juridic general permisiv sau prohibitiv
al particularilor. Rolul poliției este de aplicare a legilor, vizând în același timp și
interesul general necuantificat prin lege pentru că legiuitorul nu a avut sau nu a
putut face acest lucru, lăsând câmp liber de manifestare autorității de poliție
administrativă.
Spre exemplu, prin lege nu se poate stabili că o manifestare publică – un
miting, un marș de protest etc., se pot desfășura numai două ore. Dar prin
autorizația prealabilă, pe care o dă primarul localității în calitatea sa de agent de
poliție administrativă, se poate lăsa la latitudinea poliției care supraveghează
manifestarea autorizată ca, în caz de dezordine gravă, existența unor astfel de
situații ce ar genera pierderea controlului asupra demonstranților, să poată interveni
pentru împrăștierea manifestanților. În acest sens, structura instituțională
competentă – jandarmeria, poliția generală, de ordine publică etc. – fie înmânează
un ordin scris organizatorilor demonstrației, fie prin mijloace sonore cere imperativ
demonstranților să se împrăștie într-un timp dat, după care prin forță procedează la
împrăștierea acestora.
Noțiunea de ordine publică . Deși există o lege specială ce face referiri
generale la „ordinea și liniștea publică” nu este definită „ in terminis” noțiunea de
ordine publică. În art. 5 din Codul civil român se arată că „nu se poate deroga prin
convenții sau dispoziții particulare de la legile care interesează ordinea publică și
160
bunele moravuri”. Nici Codul civil, nici Legea nr. 61/19911 nu definesc ordinea
publică, dar din economia textului din Cod și din cuprinsul legii speciale se pot
trage concluzii necesare definirii generice a „ordinii publice”. Avem în vedere o
ordine juridică generală instituită prin ansamblul normelor juridice primare așa
cum sunt ele stipulate în legi, ordonanțe sau ordonanțe de urgență. Dar poliția
administrativă, acționând în sensul material consacrat, urmărește întărirea ordinii
juridice existente, instituite, întărind-o prin intermediul dispozițiilor pe care le
emite. Orice derogare a poliției administrative de la ordinea legală atrage cu sine și
nelegalitatea actelor sale de „poliție”. Ținând seama că poliția administrativă,
aparține puterii executive, actele sale trebuie să fie emise uneori în limitele
reglementărilor primare, (prin lege), altfel acestea vor fi anulate de autoritățile
publice competente. Poliția administrativă trebuie să contribuie la menținerea și
întărirea ordinii publice, să urmărească acest fapt, intervenind ori de câte ori
constată o tendință de dezordine, și să o sancționeze.
Orice manifestare ce depășește ordinea socială legal instituită, atrage
după sine intervenția poliției administrative.
Poliția administrativă trebuie să urmărească unde începe și unde se
termină ceea ce se cheamă acțiune privată protejată, comportament, intimitate,
domiciliu, proprietate privată, libertate – ca drept protejat etc. Circumscriind aceste
elemente unei anumite ordini publice poate sau nu interveni. Spre exemplu, aerul și
apa prin natura lor aparțin tuturor și nu pot fi controlate decât aparent și foarte
limitat. Pământul, de asemenea este al tuturor, chiar dacă el se află din punct de
vedere juridic în proprietatea unor persoane.
De aici, concluzia că în comportamentul particular al fiecăruia din noi nu
trebuie să facem orice în aer, în apă sau pe pământ, să le poluăm, distruge etc.,
pentru că orice astfel de manifestare atrage după sine distrugerea unor interese
publice și private, ordinea publică necesară iar poliția administrativă are obligația
să intervină, indiferent că această „poliție administrativă” se numește Guvern,
ministru, prefect sau primar. Rezultă că poliția administrativă are un caracter
limitat, ea privește legalitatea în comportamentul oamenilor, liniștea și ordinea – de
exemplu, interzicerea claxonatului, amplasarea unor locuri publice unde se
difuzează muzică (restaurante, discoteci) în locuri care să nu afecteze liniștea
locatarilor, mergând până la limitarea orelor când este permisă o astfel de activitate
etc. O altă componentă a ordinii publice o reprezintă securitatea sau siguranța
persoanelor prin obligativitatea unor reguli – limitarea vitezei de circulație a
vehiculelor în localități sau în apropierea școlilor și a zonelor aglomerate,
evacuarea în caz de potențiale calamități naturale, incendii etc., sau salubritatea ce
implică – calitatea apei, a aerului, prevenirea epidemiilor, sănătatea publică,
protecția consumatorilor etc.
În situații excepționale, limitele puterii de poliție pot fi lărgite pentru a
da posibilitate agenților publici să intervină mai operativ și mai hotărât, motivat că
1 Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unei norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii
publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 196 din 27 septembrie 1991, modificată prin Legea nr. 132/1996 și
republicată în Monitorul Oficial nr. 9 din ianuarie 1997.
161
altfel, s-ar putea deteriora grav ordinea publică și restabilirea acesteia este mai
dificil de realizat.
Este știut că autoritatea legiuitoare, Parlamentul, edictează norme
juridice generale (legi) a căror aplicare, revine organelor administrației publice. În
societate își desfășoară activitatea atât instituții publice, create de stat, cât și
instituții, întreprinderi particulare ori, activitatea de poliție administrativă are
tocmai această misiune, de a stabili limitele acțiunii particularilor care, în dorința
lor de a-și satisface cerințe personale directe (construirea unei locuințe sau
desfășurarea unei activități comerciale), au tendința de a urmări realizarea unui
profit maxim fără a participa la cheltuielile publice ale Statului, ceea ce contravine
interesului general ocrotit de stat și anume impunerea unei ordini sociale
echitabile. Particularul ce desfășoară o activitate comercială este interesat să nu
plătească nici un impozit, taxe sau alte asemenea obligații, ci să-și însușească
întregul profit. Dar statul nu are venituri din activități directe ale sale, fiindcă
activitatea statului este în primul rând o activitate morală și echitabilă și în
condițiile date statul ar ajunge la un moment dat în imposibilitate de funcționare,
fără resurse. Pentru aceste considerente, Statul intervine, stabilind o serie de reguli
în limitele cărora particularul poate desfășura activități comerciale, ori poate
edifica o construcție. Aceste reguli, intervenții ale statului prin intermediul
administrației poartă denumirea de poliție administrativă.
Definiție: poliția administrativă reprezintă ansamblul activităților
organelor administrației publice prin care se stabilesc regulile generale și cele
individuale în limitele cărora se pot desfășura acțiunile particularilor fără ca prin
aceasta ordinea socială să fie prejudiciată.
2. Trăsăturile poliției administrative
Ca orice activitate umană poliția administrativă trebuie privită și
analizată din două puncte de vedere și anume:1
punctul de vedere material ce desemnează o formă de activitate, în cazul nostru
activitatea de edictare a regulilor ce reglează comportamentul oamenilor în
ansamblul ordinii sociale.
punctul de vedere organic sau formal care privește acele forme organizatorice,
structuri ce contribuie la edictarea de norme, de reguli de conduită (Guvernul,
Prefectul, Primarul, Ministerul de Interne etc.), fiind identificată cu personalul sau
persoanele ce o exercită.
Pornind de la definiția dată putem identifica anumite trăsături specifice
poliției administrative:
a. poliția administrativă este o activitate desfășurată exclusiv de
autorități publice, a căror competență este stabilită prin lege. Particularii nu pot
direct stabili norme de poliție administrativă, în schimb ei pot primi delegare să
stabilească norme, de ordonare a unor comportamente în multe domenii, statul
putând, oricând revoca aceste atribute delegate.
b. cu precădere, activitatea de poliție administrativă reglementează
acțiunile particularilor. Instituțiile, organele administrației publice etc. acționează
în limitele competențelor expres stipulate în actele de înființare ale acestora ceea
1 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit Adminitratif, vol II, P.U.F. Ed. XI, 1990, pag.659
162
ce, în principiu, scoate de sus incidența poliției administrative activitățile
acestora.
c. este o activitate cu caracter – ordonator – preventiv, cu scopul de a nu
fi prejudiciată ordinea socială prin acțiunile particularilor. Poliția administrativă
acționează pentru a preîntâmpina producerea unor tulburări în societate sau
limitarea consecințelor acestora când ele s-au declanșat1. De asemenea, poliția
administrativă trebuie privită și în comparație cu poliția judiciară. Spre deosebire
de poliția administrativă, care este preventivă, având ca misiune prevenirea
infracțiunilor și menținerea ordinii, poliția judiciară are o misiune preparatorie a
instrucției judecătorului2;
d. poliția administrativă creează premisele desfășurării serviciilor
publice, stabilind cadrul normativ al limitelor acestora;
e. poliția administrativă veghează la păstrarea ordinii publice în societate
sau chiar în anumite instituții publice. Ordinea publică reprezintă o anumită stare
de fapt și de drept recunoscută prin lege și prin comportamentul oamenilor, un
ansamblu de reguli care respectă drepturile și libertățile fundamentale ale
cetățenilor, protejează statul și autoritățile sale. Asupra noțiunii de ordine publică
ne putem raporta numai pornind de la anumite elemente, precum regimul politic,
regimul juridic al proprietății etc., situație în raport de care se pune și problema
intervenției organelor de poliție administrativă pentru a preveni încălcarea ordinii
publice sau menținerea acesteia. Ordinea publică are anumite componente precum
liniștea, siguranța, securitatea, întinderea efectelor unor acțiuni nelegale etc.
3. Deosebirea dintre poliția administrativă și poliția judiciară
Așa cum am arătat poliția administrativă acționează preventiv3, cu scopul
menținerii ordinii publice. În acest sens ea emite regulamente de poliție pentru a
împiedica dezordinea, în mod „curativ“. Poliția administrativă acționează în
domeniul puterii executive, administrative a statului, pe când poliția judiciară
acționează în domeniul puterii judecătorești, chiar dacă în anumite împrejurări
același agent de putere, funcționar public îndeplinește ambele forme de poliție.
Spre exemplu, președintele completului de judecată are competență de poliție
administrativă, potrivit art. 122 Cod Procedură Civilă, și, în această calitate, poate
lua măsuri pentru păstrarea ordinii și bunei-cuviințe, înlăturând din sală pe cei care
nu se conformează dispozițiilor sale, și în același timp este un agent al puterii
judecătorești, fiind investit, în principal cu soluționarea cauzelor deduse judecății.
Poliția judiciară are misiunea preparatoare a instrucției judecătorești, constând
dintr-un fel de cercetare prealabilă, primirea denunțurilor și a plângerilor4.
Deci, poliția administrativă ia măsuri pentru menținerea ordinii sociale
prin edictarea de regulamente, ordine, decizii etc., iar poliția judiciară intervine
după ce ordinea socială a fost nesocotită, fiind încălcate acele ordine preventiv-
normative dispuse. Aceste două ipostaze ale acțiunii autorităților statului în
1 M. T. Oroveanu, op. cit. pag. 276.2 Octavian Oniga, Studiu comparativ asupra poliției judiciare și instrucției criminale în legislațiile franceze si
română, Editura Tipografia “Modernă”, București, pag. 13-15.3 Octavian Oniga, op. cit. idem.4 Ibidem.
163
desfășurarea ordinii sociale pot cădea sub incidența și competența aceleași
persoane. Rezultă că agenții de poliție administrativă pot exercita și atribuții de
poliție judiciară, cazul polițiștilor, funcționari publici civili cum sunt denumiți prin
Statutul polițistului1
4. Categorii de poliție administrativă
Autoritățile administrației publice pot avea o competență generală de
reglementare sau una specială. De aici și împărțirea polițiilor administrative în
poliție generală și poliție specială. Când autoritatea de poliție poate reglementa în
materii generale, așa cum este cazul Guvernului, Ministerului de Interne, suntem în
prezența unor măsuri de poliție generală și a unor autorități cu competențe de
poliție generală. Dacă legea stabilește pentru anumite autorități domenii limitate
spre a putea lua măsuri suntem în prezența unor măsuri și autorități de poliție
specială al căror obiect îl reprezentă o categorie anumită de indivizi, cum este
cazul spre exemplu, poliția administrativă a construcțiilor, poliția administrativă
sanitar-veterinară, poliția mediului înconjurător, a circulației rutiere, poliția de
frontieră, poliția transporturilor feroviare.
Normele de poliție administrativă specială au un grad de tehnicitate
ridicat, de profesionalizare sporită și în același timp o limită și o asemănare a
situațiilor cu care se confruntă.
5. Procedeele poliției administrative
Procedeele de poliție administrativă reprezintă măsurile, mijloacele de
acțiune. Sunt consacrate mai multe procedee, astfel:
A.Reglementarea2 este procedeul general de activitate a administrației,
prin care se edictează reguli generale pentru asigurarea, menținerea și
apărarea ordinii publice. Reglementarea presupune mai multe forme de
acțiune:
a) O interzicere generală – modalitate de acțiune prin care administrația, în mod
excepțional ia măsuri de interzicere a desfășurării unor activități pe perioade de
timp limitate. Trebuie ținut seama dacă interzicerea are drept obiect o facultate sau
o libertate. Spre exemplu interzicerea de părăsire a teritoriului național o perioadă
de timp cât durează cercetările într-o cauză penală sau interzicerea edificării de
construcții până la aprobarea Planului de urbanism într-o localitate, interzicerea
vânzărilor de animale în târguri în perioada de carantină etc.
b) Autorizație prealabilă . Are drept scop o supraveghere a desfășurării unor
activități ce pot afecta interesul general, interesele consumatorilor, bugetul de stat.
Autorizația nu se poate refuza legal în domeniul rezervat drepturilor și libertăților
garantate de Constituție: astfel, în anul 1991 au fost abrogate normele juridice ce
condiționau vânzarea imobilelor de obținerea unei autorizații administrative
prealabile, (vezi Legea nr. 50/1991 privind autorizarea construcțiilor).
c) O declarație prealabilă care permite autorităților de poliție să fie informate
permanent asupra desfășurării unei activități.
1 Statutul polițistului este reglementat prin Legea nr. 360/2002 publicată în Monitorul Oficial nr. ……….. din ……….2 M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 279 și urm.
164
B.Decizii sau măsuri individuale.
C.Constrângerea – care intervine ca o măsură de prevenire și determinare
a unei dezordini. Dacă o persoană se opune unei măsuri dispuse de
autoritatea publică se poate ajunge la constrângere1.
6. Autoritățile de poliție administrativă2.
Poliția generală se exercită în numele Statului, a județului, orașului,
comunei sau ministerelor.
Dintre autoritățile de poliție administrativă generală enumerăm:
Guvernul. Are competența generală de reglementare putând lua măsuri
cu aplicabilitate la nivelul întregului teritoriu național.
Ministerul Administrației și Internelor. Are în subordine întreaga
poliție generală a statului, având o competență generală de a da instrucțiuni
referitoare la exercitarea atribuțiilor de poliție.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, asigură respectarea ordinii
publice, dispune luarea măsurilor corespunzătoare, prevenirii și apărării ordinii și
liniștii publice (art. 24 din Legea nr. 340/20043).
Primarul care asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor din orașe și
comune, în conformitate cu legile în vigoare și în baza art. 68 din Legea nr.
215/2001.
7. Cooperarea autorităților de poliție
Potrivit ierarhiei autorităților administrației publice într-o comună, oraș,
pot acționa simultan măsuri de poliție administrativă dispuse de primar –
“dispoziții”, de prefect “ordine” sau de guvern “hotărâri”. Pentru a preîntâmpina
apariția unor contradicții între reglementările ce se aplică simultan în condițiile
arătate, trebuie pe de o parte să existe o cooperare a autorităților de poliție și să se
aplice principiul ierarhiei forței juridice a actelor administrative.
8. Limitele puterii de poliție
Activitatea de poliție se află sub control judecătoresc dar și ierarhic.
Puterea de poliție se exercită în interes general dar, trebuie avute în vedere dacă
interzicerile, autorizațiile etc. reprezintă drepturi și libertăți fundamentale sau
numai posibilități. Așa cum am arătat mai sus, dacă domeniul de acțiune al
măsurilor de poliție administrativă privește limitări de drepturi și libertăți
fundamentale, aceste măsuri trebuie luate ca circumspecție, pentru a nu fi
prejudiciate aceste drepturi.
1 Pentru detalii, vezi M. T. Oroveanu, pag. 280 și urm.; G. Vedel, P. Delvolve, Droit Administratif, op. cit ., pag. 692
și urm.2 Ibidem.3 Legea privind instituția prefectului, nr. 340/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658
din 21 iulie 2004.
165
Secțiunea 3. Serviciul public
1. Noțiunea serviciului public
Prin natura sa, Administrația publică este chemată să satisfacă interesul
general, nevoile societății. Atingerea acestui scop se poate înfăptui prin înființarea
unor organisme care să acționeze în concret. Acestea sunt serviciile publice menite
să dea viață administrației și să realizeze nevoile oamenilor. Fără aceste servicii
publice, Statul ar fi în imposibilitatea de a se manifesta în plenitudinea puterilor
sale iar nevoile societății ar rămâne doar un deziderat. De aceea se spune că statul
este o „cooperare a serviciilor publice organizate și controlate de guvernanți”1.
Statul, administrația sa au misiunea de a da o anumită valoarea nevoilor
societății, nevoi pe care și le asumă drept sarcini publice, care urmează a fi
satisfăcute.
Nu toate nevoile, cerințele societății sunt satisfăcute de către Stat. Unele
dintre aceste nevoi pot fi satisfăcute și de către particulari, iar altele pe care statul
le consideră mai puțin importante nu le satisface lăsând liberă inițiativa privată.
Deci, ca reprezentant al societății, Statul este în măsură să satisfacă anumite
categorii de nevoi sociale pe care, odată asumate trebuie să le dea viață, să le aducă
la îndeplinire direct, cu ajutorul serviciilor publice sau prin acordarea unor facilități
particularilor.
Modalitatea curentă, concretă de satisfacere a acestor nevoi, ca sarcini
asumate, se realizează cu ajutorul serviciului public. Prin serviciu public primul
scop urmărit este satisfacerea trebuințelor colectivității umane la nivelul comunei,
orașului, județului sau la nivelul întregii țări.
Când statul dă valoare unei cerințe sociale, el stabilește și organismul
care va realiza acea cerință socială, stabilește serviciul public necesar.
Administrația este preocupată numai de servirea oamenilor și urmărește mai puțin
avantaje financiare, ceea ce ne îndreptățește să considerăm serviciul public ca
având o funcție morală. Ca în multe alte situații din dreptul public, noțiunea de
serviciu public trebuie privită din două puncte de vedere și anume:
-din punct de vedere organic (formal);
-din punct de vedere material.
Din punct de vedere organic noțiunea de serviciu se identifică cu
ansamblul instrumentelor, instituțiilor, organelor, structurilor afectate realizării
unui interes general. Aceste organe sunt definite în Constituție sau în lege fie
„servicii publice descentralizate ale ministerelor”, „servicii publice locale”,
„instituții publice”, „stabilimente publice”, „regii autonome” etc.
Din punct de vedere material sau funcțional, prin serviciu public
înțelegem activitatea sau misiunea pe care administrația înțelege să o execute,
altfel spus, obiectul de activitate pe care îl va realiza instituția publică,
stabilimentul public creat de către stat.
1 Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel , ediția a III-a, vol. II, Paris, 1929, pag. 59.
166
În legislația recentă1 se arată că serviciile publice de gospodărire
comunală, reprezintă ansamblul activităților și acțiunilor de utilitate și de interes
local, având drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se
asigură: alimentarea cu apă, salubrizarea localităților, alimentarea cu energie
termică produsă centralizat, alimentarea cu gaze naturale, energie electrică,
transport public local, administrația domeniului public și a fondului locativ public,
canalizarea și epurarea apelor uzate și pluviale etc.
2. Regimul juridic aplicabil serviciilor publice este unul diferit,
derogator de la dreptul comun. Caracteristica tuturor serviciilor publice se
circumscrie pe două coordonate esențiale și anume: serviciu public realizează
cerințe de ordin general și, serviciu public în mod direct sau indirect aparține unei
autorități publice lucru ce presupune că un serviciu public revine întotdeauna în
competența unei autorități publice care în realizarea acestei competențe procedează
la organizarea în concret a modului de realizare a activității respective.
Așa cum am arătat mai sus, serviciul public ia naștere după ce o
persoană publică, o autoritate își asumă obligația satisfacerii unei cerințe de interes
general, dă valoare juridică și obligatorie unei cerințe a publicului, a cetățenilor.
Analizând situația serviciilor publice prestate de stat pentru satisfacerea interesului
general vom observa că în afara importanței deosebite a nevoilor sociale pe care le
satisface serviciul public unele dintre aceste servicii publice se organizează și
datorită faptului că, pentru particulari, activitatea ca atare ar fi nerentabilă. Ori,
regula o reprezintă gratuitatea serviciilor publice iar uneori și prestația contra cost
dar cu participarea unui suport financiar parțial din partea autorităților publice care
au înființat serviciul.
Interesul general este cel care impune crearea serviciului public. Atunci
când se pune problema creării unui serviciu public se analizează dacă există un
interes general care să justifice acest fapt. Dacă se apreciază existența acestui
interes general, administrația poate chiar monopoliza un anumit serviciu eliminând
particularii de la executarea lui din motive diverse (există monopolului tutunului,
al alcoolului) dar administrația poate permite și funcționarea în paralele a unei
activități private cu un serviciu public organizat de ea așa cum este cazul
transportului în comun, în domeniul învățământului, în domeniul sănătății etc.
Față de cele arătate mai sus achiesăm la definiția dată în literatura de
specialitate, serviciului public care este considerat ca „un organism administrativ
creat de stat, județ, oraș sau comună cu o competență determinată, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice care l-a
înființat pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o
cerință cu caracter general căreia inițiativa particulară nu ar putea să-i dea decât o
satisfacție incompletă și intermitentă”2.
1 Legea serviciilor publice de gospodărire comunală, nr. 326/2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 359 din 4 iulie
2001.2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, ediția a IV-a, București, I. E. Marvan, 1934, pag. 123.
167
3. Trăsăturile caracteristice ale serviciului public și criterii de
identificare1
A. Serviciul public se definește prin următoarele trăsături:
se realizează o activitate de utilitate publică;
are caracter permanent și se află continuu într-un raport juridic cu administrația
publică care l-a înființat și organizat, care este în măsură să-i sporească ori să-i
restrângă sfera atribuțiilor, a competențelor;
serviciul public prestează activități în diferite forme în mod general, continuu și
egal pentru toți membrii colectivității care au acces neîngrădit la serviciul public;
având însușirea de a realiza o activitate de utilitate socială pe care statul și-a
asumat-o, serviciul public trebuie executat indiferent de costuri, neputând fi
întrerupt fără a prejudicia interesul general; de exemplu: transportul în comun,
furnizarea energiei electrice, a gazelor, a asistenței sociale, nu pot fi întrerupte.
Serviciul public este specializat pentru a-i da mai multă eficiență și operativitate.
B. Identificarea serviciilor publice
Activitățile ce se desfășoară în interesul publicului sunt multiple și
diversificate. Uneori când se înființează un organism pentru realizarea unor nevoi
nu se stabilește și regimul juridic. Pentru a putea ști dacă o anumită activitate sau
un organism îndeplinește condițiile unui serviciu public se cer a fi aplicate anumite
principii pe baza cărora să se determine regimul juridic al unui serviciu2. Intenția
autorităților care au înființat un organism este esențială. Modul în care i-a stabilit
atribuțiile, modul de organizare, suportul financiar (finanțarea activității) controlul
administrației asupra activității desfășurate și alte criterii, pot determina regimul
juridic aplicabil. Acestea se regăsesc în conținutul actului de înființare din care se
poate constata intenția subiectivă a autorității publice manifestată în momentul
înființării organismului. Regimul juridic rezultat din intenția administrației publice
care a abilitat serviciul poate fi stabilit și de către autoritatea judecătorească cu
ocazia unui litigiu3. De cele mai multe ori în actele de înființare a unor servicii
publice se prevede expres că este vorba de un serviciu public căruia i se aplică un
regim juridic de drept public.
4. Principiile activității serviciilor publice4
Ca orice activitate publică ce se desfășoară pe baza unor norme de drept
public dispuse unilateral de către autoritățile publice, desfășurarea activității
serviciilor publice se înfăptuiește după anumite principii:
a)principiul evoluției sau al concordanței cu cerințele generale. Presupune
că serviciul public trebuie continuu adaptat în raport cu dinamica relațiilor
și cerințelor societății. Dacă nevoile societății dispar, dispare și serviciul
public. Dacă nevoile societății cunosc o intensitate sau o importanță
deosebită atunci și serviciul public trebuie adaptat acestor cerințe;
1 Idem, pag. 126.2 Erast D. Tarangul în A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar , vol. III, Domeniul public și serviciul
public, București, 1993, Ed. Proarcadia , pag. 61 și urm.3 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ , Universitatea Creștină Dimitrie Cantemir, București, 1994, pag.
294 și urm.4 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 298 și urm.
168
b)principiul adaptabilității care se deduce din primul și presupune că la un
moment dat deși cerințele sociale nu au dispărut totuși menținerea unui
serviciu public nu se mai justifică activitatea ca atare fiind dată spre
executare unor particulari;
c)principiul specializării și al profesionalizării . Dacă administrația publică
are o competență generală serviciul public este specializat, creat pentru
anumite domenii de activitate iar funcționarii din cadrul serviciului public
desfășoară o activitate ca profesiune, ca specializare. Fiind un serviciu
profesionalizat, serviciul public se poate adapta continuu la dinamica
relațiilor sociale neputându-se invoca o anumită stabilitate, drepturi
câștigate pentru funcționari sau de către beneficiari. Puterea discrețională a
administrației se poate manifesta în posibilitatea de apreciere a necesității
serviciilor publice în calificarea juridică a acestora ca fiind absolut
necesare societății1;
d)principiul continuității . Întrucât serviciul public se înființează pentru
satisfacerea unui interes general și nu a unor interese personale, el trebuie
să se bucure de o funcționare continuă. Serviciul public trebuie să
funcționeze după un program stabilit și adus la cunoștința publicului.
Funcționarii din cadrul serviciului nu pot invoca nici o scuză pentru
nerespectarea serviciului public. De aceea, în cadrul serviciilor publice
greva este permisă numai în anumite limite, personalul din cadrul
serviciului având obligația, de a satisface urgențele, în sistemul sanitar sau
menținerea capacității de transport în limite rezonabile de minim 1/3 în
cazul serviciilor de transport etc. În legea serviciilor publice de gospodărire
comunală sunt stabilite următoarele principii2: principiul dezvoltării
durabile, principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor
publice, responsabilității și legalității, principiul participării și consultării
cetățenilor, principiul corelării cerințelor cu resursele, principiul protecției
și conservării mediului natural și construit, principiul administrării
eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităților administrativ-
teritoriale, principiul asigurării mediului concurențial, principiul liberului
acces la informații privind aceste servicii publice. Enumerarea în detaliu a
acestor principii aparent este benefică, însă ele trebuie sintetizate pe
anumite criterii: astfel autonomia locală și descentralizarea se identifică nu
se exclud, sau continuitatea serviciilor publice este un principiu esențial nu
o condiție la fel și adaptabilitatea la cerințele consumatorilor sau egalitatea
de accesibilitate. Legea invocată vine să clarifice o serie de elemente
definitorii ale activității concrete a administrației în condițiile regimului
administrativ de autonomie locală stabilit prin Constituție României.
1 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, partea generală , Ed. Lumina Lex, București, 1993, pag. 121.2 Vezi art. 5 din Legea nr. 326/2001.
169
5. Clasificarea serviciilor publice
Diversitatea acțiunilor la care este chemată administrația pentru
satisfacerea multiplelor nevoi ale societății impune și o diversitate de servicii
publice. O clasificare presupune criterii în raport de care să ne raportăm.
A.Astfel, din punct de vedere al importanței serviciilor pentru
colectivitatea umană pe care o deservesc, serviciile publice pot fi:
a)servicii publice esențiale , care sunt de maximă importanță și a căror absență
poate crea mari prejudicii colectivității. Potrivit normelor comunitare europene
sunt considerate ca servicii publice esențiale serviciul aprovizionării cu apă,
gaze, electricitate, distribuire a alimentelor de bază, serviciul de ordine publică,
de apărare a țării și de siguranță națională, serviciul sanitar, serviciul de
salubritate;
b)servicii publice normale sau curente fiind reprezentate de celelalte servicii
care în mod curent există și funcționează în cadrul societății precum:
învățământ, cultură, comunicații etc.;
c)servicii publice accidentale care se înființează în cazul unor situații de
excepție: calamități naturale, stare de conflict armat etc.
B.După obiectul lor serviciile publice pot fi:
a)servicii publice administrative;
b)servicii publice cu caracter științific – cultural și social;
c)serviciile publice industriale și comerciale.
Serviciile publice administrative sunt foarte variate și sunt majoritare.
Acestea se definesc ca fiind acele servicii publice care au un obiect de activitate
neindustrial și necomercial.
Serviciile publice industriale și comerciale sunt delimitate de obiectul lor
și presupun că exercită fapte și acte de comerț, cumpără pentru a revinde în
interesul lor și al colectivității, fiind reprezentate de întreprinderi publice de
comerț, de producție, de transport, de distribuire, de credit. În activitatea lor
normele aplicabile unui serviciu public sunt norme de drept public, dar se
interferează și cu norme de drept privat.
Este de dorit ca o autoritate care înființat un serviciu public să definească
și natura juridică de serviciu public spre a nu se confunda cu activitățile pur private
sau activitățile comerciale comune.
6. Diferite forme de manifestare a serviciilor publice
Interesul satisfacerii nevoilor sociale impune administrației găsirea celor
mai adecvate și eficiente căi de organizare a serviciilor publice. Astfel, unele
servicii publice se realizează de organisme, de structuri care nu au decât o relativă
autonomie aflându-se în cadrul structurii generale a unei administrații și fiind
subordonate acesteia, patrimoniul său fiind patrimoniul administrației. Spre
exemplu la nivelul capitalei fosta Regie de administrare a fondului imobiliar
„IMOBILIARA” RA care era persoană juridică a fost reorganizată și transformată
în „Departamentul pentru Administrarea Fondului Imobiliar” din cadrul Primăriei
București care reprezintă o structură interioară în cadrul administrației locale și al
cărui obiect de activitate nu este cu mult diferit de cel al fostei regii, pentru ca
ulterior să fie regândită forma de organizare și să se înființeze un serviciu autonom
170
sub formă de stabiliment denumit Administrația Fondului Imobiliar, persoană
juridică de drept public.
a. Stabilimentul public . Administrația, când consideră că interesul
general poate fi satisfăcut mai bine și mai eficient poate înființa un serviciu public
cu patrimoniul distinct de patrimoniul administrației care îl înființează. Un
asemenea serviciu este denumit stabiliment public1.
Stabilimentul public este o persoană juridică de drept public care are ca
obiect administrarea unui serviciu public, a unei activități.
Persoanele juridice politico-teritoriale, statul, județul, orașul sau comuna
detașează din competența lor un serviciu public care are anumite caracteristici,
aceasta fiind un stabiliment public.
Noțiunea de stabiliment public este în mod tradițional folosită în țările
democrate întrucât această formă organizatorică presupune o autonomie mult
lărgită a serviciului respectiv, patrimoniul distinct, personalitate juridică și
posibilitate din partea administrației de a controla modul în care competențele sale
transmise serviciului public – stabilimentului, sunt respectate de acesta.
Organizarea și controlul stabilimentelor publice se realizează de către
autoritatea administrației care le-a înființat și ale cărei competențe sunt realizate de
respectivul stabiliment2. Stabilimentelor publice li se aplică regimul juridic de
drept public.
b. Stabilimentele de utilitate publică
De multe ori nu numai statul urmărește satisfacerea intereselor generale,
ci, și particularii3. Când un particular are inițiativă în vederea realizării unei opere
de asistență socială sau în domeniul cultural, științific, de învățământ etc., el poate,
cu autorizarea instituțiilor statului, să creeze o structură organizatorică denumită
stabiliment de utilitate publică cu un patrimoniu privat, distinct de patrimoniul
celui care l-a înființat, cu personalitate juridică, cu structură de conducere și cu
scop benefic societății și acceptat de lege. Stabilimentele de utilitate publică se
înființează și se organizează pe baza OG nr. 26/2000 pentru persoanele juridice. Cu
precădere acestea funcționează în domenii inc are nu se urmărește realizarea unui
profit chiar dacă uneori se percep taxe. De exemplu, învățământul particular.
Stabilimentele de utilitate publică trebuie să respecte toate dispozițiile legale
privitoare la persoanele juridice, pot primi subvenții sau liberalități cu autorizarea
Guvernului, pot beneficia de anumite facilități, esențial este ca organizatorii să nu
urmărească un profit patrimonial.
În literatura de specialitate ca de altminteri și în legislația curentă
termenul de stabiliment este mai puțin uzitat, folosindu-se de regulă expresia de
serviciu public, regie autonomă sau instituție publică.
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 170 și urm.2 Legea nr. 15/1990, art. 15.3 Paul Negulescu, op.cit., pag. 180; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 136; M. T. Oroveanu, op.cit., pag. 303.
171
CAPITOLUL VII – Controlul activității administrației
Secțiunea 1. Noțiunea și scopul controlului
1. Noțiune. Administrația publică este realizată de un număr mare de
autorități, organe, instituții, servicii publice, etc., fiecare din acestea desfășurând o
activitate cu caracter administrativ, general sau specializat, pe întreg teritoriul național
sau pe circumscripții teritoriale (unități administrative) ale acestuia. Acțiunea
complexă a administrației se caracterizează printr-o unitate a acesteia, dar este
organizată în funcție de specificul fiecărei activități încredințate spre execuție, pe
fiecare autoritate în parte. Organele administrației publice sunt structurate într-un
sistem denumit „sistemul administrației publice”. Fiecărui organ îi revine o gamă mai
mare sau mai restrânsă de activități în raport de competența legală atribuită. Rezultă
că, pentru realizarea complexelor misiuni ale administrației publice într-o societate,
fiecărui organ înființat spre a desfășura o activitate cu caracter administrativ i se
atribuie o competență, un ansamblu de drepturi și obligații cărora organul
administrativ trebuie să li se supună. Realizarea misiunilor administrative de către
organele administrației se face prin emiterea sau adoptarea de acte administrate,
atribuirea de contracte administrative, realizarea de operațiuni administrative, fapte
materiale de prestare sau executare de lucrări etc. Unitatea acțiunilor administrației se
realizează cu ajutorul unor autorități de control care au misiunea de a veghea la
respectarea legii de către toate organele administrației publice. Aceasta presupune ca
prin lege să se creeze cadrul organizatoric general, să se stabilească limitele de
competență ale fiecărui organ administrativ, raporturile care se nasc între diferite
structuri ale administrației, pentru ca această unitate de acțiune să nu fie înfrântă, iar
interesul general nesocotit. Potrivit Constituției României, în prezent avem patru
categorii mari de autorități ale administrației publice:
a)Președintele României și Administrația Prezidențială;
b)autorități ce constituie administrația guvernamentală formate din Guvern,
ministere și organele subordonate acestora ori aflate sub autoritatea Guvernului
sau a ministerelor;
c)autorități autonome administrative centrale aflate sub autoritatea sau controlul
Parlamentului;
d)autorități locale autonome ale administrației publice locale și cele aflate sub
autoritatea ori în subordinea acestora.
Potrivit art. 102 (1) din Constituție, Guvernul ca autoritate a
administrației publice centrale cu competență materială generală, are rolul de a
asigura conducerea generală a administrației publice1. Guvernul îndeplinește un rol
exclusiv executiv, în baza textului constituțional citat, de organizare și asigurare a
executării legilor de către autoritățile administrației publice. Deși Guvernul
exercită conducerea generală a administrației publice, după cum am arătat, nu toate
1 Mihai Constantinescu, I.Deleanu, A.Iorgovan, I.Muraru și alții în Constituția României,-comentată și adnotată ,
Regia Autonomă Monitorul Oficial Buc., 1992, pag. 225
172
autoritățile administrației se găsesc în raporturi de subordonare față de Guvern, nu
toate aceste autorități au o poziție similară. Referitor la cele trei categorii de
autorități ale administrației publice, se impun următoarele precizări:
Autoritățile aflate în subordinea Guvernului sunt controlate de acesta în
baza raportului de subordonare, care dă drept autorității superioare să controleze
autoritatea subordonată, căreia, de multe ori chiar ea i-a determinat și
competențele. Autoritățile aflate sub autoritatea Guvernului pot fi controlate de
acesta din urmă în virtutea poziției ierarhice și a competenței generale materiale a
Guvernului, dar controlul nu poate avea aceeași intensitate fiindcă raportul de
autoritate este un raport ierarhic mai diminuat. Dacă în cazul raportului de
subordonare autoritatea ierarhic superioară poate anula, revoca, desființa actele
autorității inferioare, în cazul raportului de autoritate, autoritatea publică superioară
poate numai sesiza eventual autoritatea judecătorească pentru anularea actelor
administrative sau poate cere ea însăși organului aflat pe o treaptă ierarhică mai
joasă să revină asupra unui act administrativ, considerat ca fiind nelegal sau uneori
chiar neoportun.
Autoritățile publice administrative autonome centrale, cea de-a doua
categorie de organe din structura sistemului administrativ, așa cum rezultă din
însăși denumirea lor, sunt autonome și se află sub autoritatea sau controlul
Parlamentului. Spre exemplu: Serviciul Național de Radio și cel de Televiziune se
găsesc sub controlul Parlamentului în condițiile legii și în conformitate cu
convențiile la care România este parte1. Alte asemenea autorități își desfășoară
activitatea pe baza propriei legi de organizare, fără a se preciza sub autoritatea cui
se găsesc de fapt, cine le poate controla, așa cum este cazul Consiliului
Concurenței, “autoritate administrativă autonomă în domeniul concurenței cu
personalitate juridică, care își exercită atribuțiile potrivit prezentei legi”2.
Cea de-a treia categorie de autorități ale administrației este reprezentată
de autoritățile administrației publice autonome locale, care nu se află în subordinea
altei autorități publice. Dar Guvernul, pe baza competenței generale prevăzută în
art. 102 (1) din Constituția României, revizuită, are posibilitatea să impună un
anumit comportament prin actele administrative normative pe care le adoptă și a
căror forță juridică este superioară actelor emise de autoritățile publice autonome
locale. Acestea din urmă trebuie să se supună hotărârilor Guvernului. De
asemenea, Prefectul exercită funcție de tutelă administrativă asupra autorităților
publice autonome locale în privința legalității activității acestora.
Fiecare autoritate administrativă, la rândul său, are o structură internă
funcțională stabilită prin actul de înființare sau lăsată a fi stabilită, în anumite
limite, de către organul de conducere și de reprezentare al acesteia. Importanța
structurii externe și a celei interne a administrației constă în aceea că în raport de
legăturile care există între fiecare organ, sau între părțile componente ale unui
organ dau naștere unor competențe de control. Activitatea de control urmărește
verificarea modului în care organul controlat a respectat dispozițiile legale,
programul de activitate aprobat sau “acceptat”. A administra înseamnă a prevedea,
1 Legea 41/1994 – publicată în Monitorul Oficial partea I nr. 153 din 18.06.94, art. 22 Art. 17 din Legea concurenței publicată în Monitorul Oficial partea I nr.88 din 30 aprilie 1996
173
a organiza, a conduce, a coordona și a controla1. Deci fiecare ciclu de acțiune a
administrației trebuie să se încheie cu controlul privind activitatea desfășurată.
Controlul trebuie să fie eficient, să asigure pe cei interesați în mod rapid și precis
dacă programul de activitate s-a îndeplinit, dacă au fost respectate dispozițiile
legale, competența. Controlul nu trebuie să se formalizeze și să nu se amestece în
actul de decizie al celui controlat pentru a nu-i diminua prestigiul și
responsabilitățile.
Controlul este acea funcție a administrației prin care se realizează
conformitatea activității administrației cu prevederile legale și programul de
activitate, cu respectarea cerințelor sociale și îndeplinirea interesului general.
2. Scopul controlului – este de a verifica modul cum instituțiile
controlate și fiecare funcționar ori altă persoană angajată și-au îndeplinit sarcinile,
și-au realizat competențele, în concordanță cu obiectivele generale ale
administrației publice. Controlul urmărește verificarea „dacă” și „cum” se execută
deciziile Administrației. Prin propunerile pe care le face organul de control trebuie
să fie corectate actele administrației, să fie respectată întocmai legea, acțiunile
administrației să fie în conformitate cu realitățile sociale în dinamica evoluției
acestora. Un alt scop al controlului îl reprezintă îmbunătățirea structurilor
administrației, a procesului decizional, înlăturarea paralelismelor. Prin control se
urmărește dacă rezultatele activității organului controlat sunt în concordanță cu
mijloacele financiare, umane avute la dispoziție și în conformitate cu ordinea
juridică stabilită. Eficiența activității administrative ține seama de consumul
înregistrat, de rezultatele realizate pentru că administrația este și, trebuie să rămână
o activitate chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane,
materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi
minime2.
Secțiunea 2. Modalități și forme de control
1. Modalități de control . Obiectul controlului îl constituie verificarea
acțiunilor autorităților administrației publice sau a funcționarilor acestora, modul în
care și-au realizat atribuțiile încredințate, dacă s-a respectat principiul legalității.
Orice element al activității administrative poate constitui obiectul unei aprecieri a
controlului3. Controlul poate fi analitic când privește activitatea funcționarilor și
sintetic când privește organizarea și funcționarea diferitelor compartimente
administrative4. Printre modalitățile de control consacrate reținem:
a)controlul de materialitate care privește verificarea elementelor concrete,
pentru care aprecierea se reduce doar la prezența sau absența factorilor
1 Mihai T.Oroveanu, Introducere în știința administrației , Universitatea Creștină “Dimitrie Cantemir”, București
1994, pag. 6.2 Vezi Mihai T.Oroveanu, Introducere în știința administrației, op.cit ., pag. 53 Vezi și Mihai T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, op.cit ., pag. 1354 Ibidem
174
măsurabili.
b)controlul de regularitate ce constă în raportarea, confruntarea elementelor
supuse controlului cu o normă juridică. Cum normele juridice sunt
interpretabile înseamnă că organul de control va cere explicații celui controlat
asupra considerentelor ce au stat la baza emiterii actelor sau realizării faptelor
administrative ori a operațiunilor financiare.
Activitatea administrației, la nivelul unei autorități sau instituții, se
materializează, potrivit științei administrației într-un complex de acțiuni ce se
succed în timp după o logică anume. Aceste componente ale acțiunilor
administrației sunt: prevederea, organizarea, conducerea, coordonarea și controlul1:
-prevederea – este primul pas pe care trebuie să-l întreprindă orice autoritate sau
instituție administrativă; de modul în care își va programa, planifica, prognoza
activitățile depinde mult realizarea sarcinilor ce-i sunt încredințate;
-organizarea – este elementul fundamental în activitatea oricărei autorități publice;
a organiza înseamnă a așeza elementele componente într-o ordine firească și a le
face să funcționeze: o bună organizare conduce la eficiență, iar activitatea
administrației fiind una de interes public înseamnă că orice demers al său are la
bază fonduri bănești publice care trebuie utilizate rațional cu maximă eficiență;
-conducerea și coordonarea , de multe ori se suprapun fiind realizate de aceeași
persoană într-un anumit organism al sistemului administrației publice; aceste
activități dau viață întregii activități a unei autorități publice, o fac să funcționeze,
să poată realiza constant scopul pentru care există;
-controlul. În mod firesc la sfârșitul unui ciclu de acțiune, trebuie făcut un bilanț al
activității constând în controlul asupra activității desfășurate pe un anumit interval
de timp sau pentru o anumită acțiune sau grup de acțiuni.
c)controlul de rentabilitate și eficiență utilizează cu precădere metode contabile
și urmărește evaluarea costurilor administrației în raport cu resursele umane și
materiale folosite, deci o comparație între investiție și rezultat. Se are în vedere
verificarea modului de folosire a tuturor resurselor umane, financiare, materiale
ale administrației, dacă au fost realizate în totalitate atribuțiile administrației și
cerințele sociale, dacă în general activitatea autorităților administrației este
eficientă. Administrația urmărind scopuri morale în beneficiul colectivității
naționale sau locale, eficiența activității sale se măsoară nu numai prin raportare
la costuri, ci în primul rând la rezultate, la realizarea cerințelor asociate.
Costurile sunt importante dar acestea nu înseamnă că o anumită cerință socială
importantă să nu fie realizată datorită costului ridicat sau a unui număr restrâns
de beneficiari.
d)controlul de oportunitate . Pentru a se putea realiza corect un astfel de control
trebuie mai întâi studiate atribuțiile organului controlat, dacă activitatea sa se
subordonează numai legii, sau este necesar ca înaintea emiterii fiecărui act să
solicite unele avize, acorduri, aprobări de la alte organe. Oportunitatea
înseamnă momentul optim, potrivit pentru a putea decide, ținând seama de
interesele generale urmărite. Într-un sistem administrativ centralizat
oportunitatea, controlul asupra acesteia este dificil de apreciat pentru că trebuie
1 Ion Corbeanu, Știința administrației, op.cit ., pag. 14 și urm.
175
analizat și interpretat fiecare act al administrației în raport cu norma juridică.
Pentru organele administrative oportunitatea înseamnă cunoașterea totală a
realităților sociale, calitatea oamenilor care iau decizii, buna credință,
responsabilitatea. Un act administrativ poate fi legal dar inoportun, ceea ce
creează premisele reformării, suspendării sau anulării lui. Controlul de
oportunitate se face de regulă de către organe de control mixte care urmăresc
verificarea conformității actelor cu legea dar și o circumscriere a acestora
intereselor generale.
În toate cazurile, organul de control, fie că este din cadrul instituției, fie
din afara acesteia, înainte de începerea controlului trebuie să ia în calcul actele
normative aplicabile activității organului controlat sau compartimentului intern al
acestuia și neapărat conținutul Regulamentului de organizare și funcționare a
instituției (R.O.F.) unde sunt prezentate toate sarcinile, atribuțiile pe fiecare
funcționar, compartiment sau pe ansamblul instituției și relațiile funcționale dintre
structurile interne.
2. Forme de control . Controlul este o activitate complexă care poate fi
exercitată, începând cu șeful ierarhic, al celui controlat până la un control exercitat
de Parlament, de organele de justiție, folosindu-se anumite criterii:
A.În raport cu momentul acțiunii administrației controlul poate fi
prealabil, concomitent sau posterior:
a)controlul prealabil sau preventiv impune ca actul administrativ (decizia)
să poată fi emis numai după efectuarea controlului, adică verificarea
îndeplinirii condițiilor legale. Acest tip de control poate întârzia procesul
decizional, el nu trebuie generalizat. Privește în general activitățile
administrației în domeniul financiar, investiții, achiziții de bunuri etc.;
b)controlul concomitent este o formă de control aproape teoretică pentru că
este dificil de realizat, însemnând în fapt o codecizie, deci participarea a
două organe la luarea deciziei în mod concomitent;
c)controlul posterior sau ulterior constituie forma generalizată de control
în administrație. El dă posibilitate organului de control de a verifica
complet activitatea organului controlat (sau a funcționarului), și în același
timp să lase celui controlat libertatea desfășurării nestingherite a
atribuțiilor ce-i revin, operativitatea acțiunilor sale dar și angajarea
răspunderii pentru actele emise. Acest tip de control este preferat pentru
faptul că acțiunea de control se desfășoară într-o perioadă de timp scurtă și
privește activitatea celui controlat pe o perioadă de cel mult 3 ani1.
B.După natura autorității care îl realizează, pot fi reținute trei tipuri de
control:
a)controlul exercitat de Parlament;
b)controlul exercitat de autorități ale administrației publice;
1 Termenul de 3 ani este un termen de prescripție generală în sistemul juridic românesc și, de aceea, el este avut în
vedere și în ceea ce privește controlul. Totuși, în multe situații, legislația prevede și termene mai mici de o lună sau
6 luni, un an, doi ani, după caz.
176
c)controlul exercitat de autoritățile judecătorești;
d)controlul social, prin presă etc.
a) Controlul exercitat de Parlament
Instituția controlului parlamentar este reglementată prin art. 111 din
Constituție potrivit căruia “Guvernul și celelalte organe ale administrației publice,
în cadrul controlului parlamentar al activităților, sunt obligate să prezinte
informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de
comisiile parlamentare prin intermediul președinților acestora”. Însăși Legea
fundamentală reglementează această formă de control parlamentar, asupra întregii
puteri executive și asupra autorităților administrației publice. Practic, controlul
Parlamentar privește și Președintele României, Guvernul, ministerele și toate
celelalte autorități și instituții ale administrației publice. Controlul parlamentar
asupra Președintelui României pornește de la ideea că Președintele este
reprezentantul Statului român și garant al independenței naționale, al unității și
integrității teritoriale a României. Asupra celorlalte organe ale administrației
publice, controlul parlamentar, în baza textului din Constituție – art. 111 – este
atotcuprinzător; privește orice acte și fapte emise sau săvârșite de acestea.
Controlul parlamentar exercitat asupra Președintelui României, are ca
obiect” observarea atribuțiilor constituționale și legale ale acestuia față de care
controlul parlamentar poate îmbrăca forma unor consultări, a unor aprobări
prealabile sau posterioare, dar poate duce și la introvertirea acestora în sancțiune.
Consultările și autorizațiile prealabile sau posterioare sunt legate de dizolvarea
Parlamentului, de încheierea unor tratate internaționale în numele României,
declararea mobilizării generale sau parțiale a forțelor armate etc.1
Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului și a celorlalte
autorități ale administrației publice.
Reprezintă forma clasică a controlului parlamentar și se desfășoară sub
diferite modalități specifice în rândul cărora amintim: informarea deputaților și
senatorilor, întrebări și interpelări puse parlamentarilor, moțiuni de cenzură,
comisii de anchete.
De asemenea, deputații și senatorii pot cere, în circumscripțiile electorale
unde au fost aleși, informații, copii certificate după acte utile unui control declanșat
la sesizarea unor cetățeni sau în alte situații.
•Întrebările adresate de parlamentari Guvernului și fiecărui membru al
său. Art. 112 din Constituție consacră obligația acestora de a răspunde întrebărilor
formulate de deputați sau de senatori. Regulamentele Camerelor Parlamentului2
lămuresc noțiunea de întrebare, în sensul art. 112 din Constituție, pe care o califică
o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este sau nu adevărat, dacă o informație
este exactă, dacă înțeleg să comunice Camerei (din care face parte cel care întreabă)
actele și informațiile solicitate de parlamentar ori, dacă Guvernul, ministerul sau alt
organ al administrației publice au intenția de a lua o hotărâre într-o problemă
1 Ioan Vida, Puterea executivă și administrația publică , Editor Regia Autonomia, Monitorul Oficial, București 1994,
pag. 112, 1132 Vezi art. 155 din Regulamentul Camerei Deputaților.
177
determinată.
•Interpelările – reprezintă un mijloc constituțional de control al
Parlamentului asupra Guvernului, care, potrivit Regulamentelor Camerelor
reprezintă cereri adresate Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai
mulți deputați sau de un senator prin care se solicită explicații asupra politicii
Guvernului în probleme importante ale activității sale interne și externe1 .
•Anchetele parlamentare – fiecare Cameră a Parlamentului, își poate
constitui comisii de anchetă sau alte comisii speciale sau, ambele Camere
constituie comisii comune. Aceste comisii de anchetă se înființează la cererea unei
treime din membrii Camerei respective2. Anchetele parlamentare pot avea în
vedere cele mai diverse activități ale organelor administrației publice centrale ori
locale, dar de regulă, se au în vedere autoritățile centrale, pentru cele locale
apelându-se la Guvern sau la Avocatul Poporului, care au obligația de a efectua
verificările cerute de Parlament și apoi să informeze respectiva Cameră asupra
rezultatului.
Secțiunea 3. Controlul exercitat de autoritățile administrației publice
Este denumit și control administrativ și poate fi la rândul său control
administrativ intern și control administrativ extern. De asemenea, există și o formă
de jurisdicție administrativă realizată de organe specializate prevăzute de lege;
asupra actelor administrației publice3.
1. Controlul administrativ intern se realizează de persoane sau de
compartimente din interiorul autorității administrative. Controlul administrativ
intern este un control ierarhic care se realizează de șeful ierarhic superior, asupra
compartimentelor din subordine, de șeful compartimentului asupra funcționarilor
din compartiment sau de compartimente specializate, precum cel financiar,
denumit “controlul financiar intern” sau de audit, de compartimentul juridic asupra
actelor cu caracter juridic emise de alte compartimente. Avantajele controlului
intern constau în operativitate și costurile reduse ale acestuia.
2. Controlul administrativ extern este un control ierarhic, specializat; de
supraveghere generală sau de tutelă administrativă4.
controlul ierarhic se exercită de autoritățile ierarhic superioare celei controlate,
este un control tipic administrativ și are la bază regula că autoritatea
administrativă ierarhic superioară are responsabilitate și pentru actele autorității
ierarhic subordonate. Este un control fundamentat pe un raport de subordonare
ierarhică.
1 Pentru detalii, vezi Ioan Vida, op. cit. pag. 120,121.2 Pentru detalii: Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, ed. Gramar, București, 1994, pag. 251 și
urm.3 Potrivit art. 21 alin. 4 din Constituția României, revizuită, jurisdicțiile administrative sunt facultative și gratuite.4 Vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. II, 2005, pag. 480 și urm.
178
Acest control este necesar pentru a menține unitatea sistemului
autorităților administrației publice.
Controlul de supraveghere generală se realizează de către Guvern cu
ajutorul Corpului de Control al Guvernului, cu ajutorul prefecților, care sunt
reprezentanți ai Guvernului în teritoriu.
3. Controlul administrativ specializat care poate fi realizat de structuri
administrative special constituite, cu un grad sporit de specializare, cu activitate
permanentă sau temporară. În această categorie de structuri administrative1
putem enumera următoarele:
controlul exercitat de organe specializate constituite pentru control, cu ar fi:
Curtea de Conturi, Garda Financiară. Cele două organe ale administrației
publice, prima cu caracter autonom, aflată sub controlul Parlamentului, înființată
prin lege organică2, iar cealaltă, Garda Financiară3 care funcționează în
subordinea Ministerului de Finanțe, realizează un control specializat ulterior
acțiunii controlate, potrivit dispozițiilor legale. Este un control complex.
controlul exercitat de Inspecțiile de Stat din cadrul ministerelor, ale altor
organe centrale ale administrației publice sau ale autorităților administrative
autonome locale.
controlul exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicțional , cu
prilejul exercitării căilor administrative de atac formulate de cei administrați.
În rândul acestei categorii de organe cu atribuții jurisdicționale amintim
comisiile de contestații de pe lângă Direcțiile Generale de Muncă și Protecție
Socială județene și a Municipiului București, Direcțiile generale ale finanțelor
publice și controlului financiar de stat ale județelor și a municipiului București,
Ministerul Finanțelor Publice4. Potrivit celor două acte normative, obiecțiile la
modul de stabilire a unor sume datorate la bugetul statului, se soluționează prin
acte administrative care poartă denumirea de “dispoziții”, “hotărâri” sau “decizii”.
Controlul de tutelă administrativă, susținut de puținii autori, în doctrina
românească recentă5 și aceasta datorită faptului că mulți autori de drept
administrativ s-au aflat într-o eroare asupra noțiunii de “tutelă administrativă” pe
care au respins-o; aceștia punând semnul egalității între “tutela administrativă” și
„tutela” din dreptul familiei. Ori unitatea sistemului organelor administrației
publice și realizarea interesului general în mod echitabil presupune un control
administrativ, chiar diminuat din partea Guvernului asupra autorităților
administrației publice autonome locale. Legislația prezentă folosește expresia de
1 Înțelegem prin “structuri administrative”, autorități, organe, instituții, servicii publice cu sau fără personalitate
juridică create cu scopul realizării unor sarcini ale administrației I. C.2 Legea 94/1992 pentru organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României, publicată în M. O. partea I din 9
septembrie 1992, v. pag. 2243 Garda Financiară funcționează în baza Ordonanței Guvernului nr. 91/2003, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, modificată prin mai multe acte normative ulterioare. 4 Prin Legea 105/1997, publicată în M. O. partea I nr. 136/97 și ordinul 1495/22 august 1997 al Ministerului
Finanțelor Publicat în M. O. partea I nr. 232/5 septembrie 1997 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a
Legii 105/97 s-a stabilit modul de soluționare a obiecțiilor, contestațiilor și a plângerilor asupra sumelor constatate
și aplicate prin acte de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanțelor Publice. Această lege a fost
ulterior abrogată. 5 Vezi Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 374.
179
tutelă, o reglementează prin legea contenciosului administrativ sau legea privind
regimul descentralizării1.
4. Controlul jurisdicțional asupra administrației
Este un control necesar, constituțional și se înscrie în principiile generale
ale statului de drept potrivit căruia puterile statului se interferează una cu alta,
având nevoie să existe un permanent echilibru al acestora. În plus, controlul
jurisdicțional efectuat de autoritățile puterii judecătorești dau naștere la dezbatere
în contradictoriu a problemelor supuse controlului și în consecință la îmbunătățirea
activității administrației. Acest tip de control se declanșează potrivit regulilor de
procedură civilă, la sesizarea celui interesat și nu din oficiu, cum se întâmplă în
alte situații.
Controlul administrativ jurisdicțional se realizează prin intermediul
autorităților administrative cu competență în domeniu. Controlul judiciar se
realizează prin contenciosul administrativ și presupune exclusivitatea autorității
judecătorești la actul de control, chiar dacă, în multe situații s-a desfășurat anterior
procedura administrativ jurisdicțională, ori procedura recursului administrativ.
Termenul de contencios definește: lupta, contradictorialitatea în
soluționarea unei situații. Contenciosul administrativ presupune în prezent căi de
atac jurisdicționale împotriva actelor și operațiunilor (faptelor) administrative2.
Contenciosul administrativ se deosebește de recursurile administrative obișnuite.
1 Legea privind regimul descentralizării nr. …………./ ……………….2 Legea 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul poporului, în art. 20, alin. 2 se vorbește
despre acte și fapte administrative.
180
CAPITOLUL VIII – Contenciosul administrativ român
Secțiunea 1. Recursul administrativ
1. Noțiune. Delimitare
Ca orice activitate umană și activitatea administrație poate cauza celor
administrați vătămări ale drepturilor lor prin acte și faptele administrative.
Legiuitorul a înțeles să răspundă acestor situații prin instituirea a două posibilități,
sau mijloace juridice pentru a se restabili legalitatea. Acestea sunt, recursul
administrativ și recursul judiciar sau contencios, denumită și acțiunea în contencios
administrativ1. Acțiunea în contencios face obiectul discuției în capitolul următor.
Recursul administrativ reprezintă, din perspectiva enunțată un mijloc
legal pus la dispoziția particularilor cărora administrația le-a încălcat drepturile ori
interesele. Recursul administrativ se materializează printr-o cerere adresată
instituției publice administrative prin care particularul, petiționar solicită instituției
în speță luarea uneia din următoarele decizii: anularea, modificarea sau emiterea /
adoptarea unui act administrativ, după cum particularul se situează în raport cu
administrația. Dacă petentul apreciază că prin actul contestat i-au fost nesocotite
drepturile ori interesele ocrotite juridic va cere anularea sau retractarea actului.
Dacă, actul contestat este incomplet sau conține unele prevederi ce ar contraveni
legii care naște un drept sau un interes particularului atunci acesta din urmă va cere
fie retragerea fie completarea unora dintre prevederile actului. Iar în caz de „tăcere
a administrației” va solicita emiterea actului care pretinde că-i este necesar și legal
în concordanță cu drepturile și interesele sale juridic recunoscute.
Recursul contencios sau judiciar, denumit și acțiune în contencios
administrativ excede puterii executive și se adresează puterii judecătorești, care
este legal abilitată.
Aparent, cele două mijloace juridice puse la dispoziția particularilor sau
celor interesați sunt complet autonome, chiar independente. Însă, legea
contenciosului administrativ român, condiționează în multe situații existența a ceea
ce se cheamă „plângerea prealabilă”, adică a recursului administrativ de
posibilitatea soluționării cauzei dedusă instanței de contencios, mergându-se până
la respingerea acțiunii în contencios ca fiind prematur formulată.
Recursul administrativ poate fi formulat în fața autorității emitente a
actului administrativ sau care „a tăcut” la cererea petiționarului și el se numește
recurs grațios, iar atunci când petiția se adresează autorității ierarhic superioare
celei care a emis sau adoptat actul avem un recurs ierarhic. Cu privire la noțiunea
consacrată de autoritatea ierarhic superioară trebuie avute în vedere acele situații în
care între două autorități ori instituții există raporturi juridice administrative de
subordonare: Guvern – ministere; Guvern – prefect; Guvern – alte instituții aflate
în subordinea sa. Între Guvern și consiliile județene sau cele locale ori primari nu
există raporturi de subordonare, cu numai raporturi de autoritate ceea ce implică
1 Constantin C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , Ed. Universală Alcalay SICO, 1936, pag. 106.
181
imposibilitatea legală de a „recura” la Guvern un act al autorităților autonome
administrative locale, deși instanțele de contencios administrativ, de multe ori
apreciază ca fiind corect formulat un recurs administrativ ierarhic la prefect sau la
Guvern în legătură cu un act al unui consiliu local.
În doctrina recentă se susține că în cazul recursului grațios se
declanșează un control administrativ intern, iar în cazul recursului ierarhic se
declanșează un control administrativ ierarhic1. De asemenea, într-o recentă
monografie asupra recursului administrativ se apreciază că în cazul raporturilor de
autoritate de care am vorbit mai sus s-ar transforma într-un „recurs de tutelă”, fiind
adresat organului care exercită așa numita tutelă administrativă2. Din câte știm, nu
există reglementată în nici un act administrativ instituția „tutelei administrative”,
iar prefectul are competența de a verifica indirect operațiunile administrative ce au
precedat un act administrativ contestat sub aspectul legalității, iar nu procedând la
efectuarea unui control în instituția respectivă. Autoritățile autonome se bucură de
autonomie, de responsabilitate și răspund pentru actele și faptele lor. De aceea
apreciem că formularea unui recurs administrativ la prefect cu privire la refuzul de
retractare a unui act administrativ de către un consiliu local nu poate avea vreo
relevanță pentru că prefectul nu este „autoritatea ierarhic superioară” și nu poate
impune consiliului, în divergență cu petentul, să dea curs favorabil solicitării. Deși,
în practica multor instanțe de contencios administrativ, dovada adresabilității la
prefect este asimilată plângerii prealabile impuse de lege și ca atare acțiunea în
contencios se soluționează.
În practica administrativă și judiciară pentru a desemna „instituția
recursului administrativ” se utilizează mai multe formulări, cum ar fi „plângere
prealabilă”, „recurs administrativ”, „procedură administrativă prealabilă”, „sesizare
prealabilă”, cerere de retractare sau recurs administrativ precontencios. Cele mai
multe astfel de „recursuri administrative” sunt grațioase, se adresează emitentului
actului sau celui care refuză să emită actul care „tace”. În activitatea oficială a
autorităților judecătorești se utilizează termenul de recurs dar cu o altă
semnificație. Astfel, în litigiile civile, comerciale sau chiar penale, de regulă,
sistemul de distribuție a justiției este structurat pe trei nivele: fond, apel și recurs.
Recursul judiciar rezultă din cele spuse anterior, că reprezintă ultima cale de
reformare a unei hotărâri judecătorești, sau în unele situații a unor hotărâri (acte)
administrativ jurisdicționale. Hotărârea judecătorească pronunțată în recurs este
irevocabilă. Ținând seama de accesul neîngrădit la justiție al fiecărui cetățean, toate
actele administrativ jurisdicționale sunt supuse controlului judecătoresc.
În dreptul administrativ termenul de recurs diferă, după cum s-a văzut, el
este „calea de atac sau mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii
încălcării drepturilor subiective și a intereselor legitime în urma unor vătămări
cauzate de către organele administrației de stat”3.
1 Ion Deleanu, Procedura civilă, vol. I, Ed., Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pag. 312.2 Dacian Cosmin Dragoș, Recursul administrativ și contenciosul administrativ , Ed. All Beck, București, 2000, pag.
10 și urm.3 A. Iorgovan, op.cit., pag. ……….
182
2. Fundamentele recursului administrativ . Administrația publică își
desfășoară activitatea sub presiunea factorului timp, ceea ce face ca de multe ori, să
se facă o apreciere trunchiată asupra realității iar cu prilejul luării deciziei, să se
oprească la varianta mai puțin fastă care va genera o reacție negativă din partea
unuia sau mai multor administrați, persoanele fizice sau juridice. Cetățenii au
dreptul să formuleze diferite petiții autorităților publice în legătură cu modul în
care le sunt recunoscute și respectate drepturile, acest drept de petiționare fiind
unul fundamental (art. 47 din Constituție). În aceste condiții, activitatea
administrației și deciziile acesteia dobândesc un caracter de relativitate. Odată luată
o decizie administrativă, agentul puterii publice în cauză nu se situează pe poziția
magistratului care din momentul pronunțării hotărârii judecătorești nu mai poate
reveni dacă constată o eroare fundamentală la aceasta. Agentul administrativ
rămâne implicat în executarea directă sau indirectă a hotărârii și poate face o
apreciere diferită a acesteia ceea ce îl pune în situația de a reveni fie asupra întregii
decizii fie asupra unora din părțile ei. Nu întâmplător se susține că datorită
celerității evenimentelor cărora administrația trebuie să le dea rezolvare este de
preferat o decizie incompletă și perfectibilă decât inacțiunea.
3. Caracteristicile recursurilor administrative . Pentru a putea fi
formulat un recurs administrativ se cer a fi îndeplinite anumite condiții:
existența unui act administrative sau o operațiune administrativă care să producă
vătămarea unor drepturi sau interese. De asemenea, credem că ia forma unui recurs
administrativ și cererea adresată unei autorități publice care era legal obligată să
emită un act dar, din motive diverse nu l-a emis, în timpul arătat în lege. Spre
exemplu, în lege se dispune că Guvernul sau ministerul va emite norme de aplicare
a legii în termen de 60 de zile. Dacă autoritatea administrativă căreia i s-a dat în
sarcină emiterea normelor nu se conformează și urmare acestei inacțiuni
particularii sunt prejudiciați, ei vor putea mai înainte să formuleze o cerere la acea
autoritate solicitându-i să-și îndeplinească obligația legală iar în situația rămânerii
în pasivitate a autorității, motivându-și dreptul sau interesul prejudiciat va formula
o acțiune în contencios administrativ la instanța judecătorească competentă
teritorial și material;
solicitantul (petiționar, recurent, reclamant etc.) trebuie să fie lezat în dreptul său,
în interesul protejat juridic pentru a justifica cererea adresată unei autorități publice
sub forma unui recurs administrativ. Nu trebuie să facă un denunț al autorității
publice că nu acționează sau acționează prejudiciant în general. Denotă că recursul
administrativ are drept scop apărarea unui drept subiectiv sau a unui interes
personal. Spre exemplu, când prefectul în baza dispozițiilor legale potrivit cărora
are drept de control al legalității activității administrației locale exercitând ceea ce
în doctrina recentă se numește „tutelă administrativă” va cere autorității care a
adoptat sau emis actul administrativ să reanalizeze conținutul acestuia, să-l
modifice, retracteze sau să-l abroge, el nu formulează un recurs administrativ ci
solicitarea sa este una de activitate a autorității supraordonate. Astfel art. 132 din
Legea administrației publice locale nr. 215/2001, în alin. 1 stabilește ca „în calitate
de reprezentant al Guvernului”, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale,
a primarilor, a consiliilor județene și a președinților consiliilor județene să se
183
desfășoare în conformitate cu prevederile legii, iar la alin. 2 al articolului citat se
precizează „între prefect pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și
consiliile județene și președinții consiliilor județene, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare”.
Totuși, în temeiul raporturilor de autoritate dintre prefect și autoritățile
administrative autonome locale legea stabilește, art. 135 (2), că prefectul va
solicita, motivat, autorităților locale să reanalizeze actul pe care îl apreciază ca
fiind nelegal.
recursurile administrative privesc aspecte de legalitate de oportunitate sau de
procedură privitoare la actele și faptele administrative1;
lipsa unor formalități procedurale impuse. Recursurile administrative fie că sunt
prevăzute a se promova prin vreun act normativ sau din considerente practice și
cutumiare, nu sunt ținute de utilizarea unor formulări anume, cum se întâmplă în
recursul judiciar, sau de anumite termene. De aici rezultă o ușurință crescută pentru
oricine dorește să-și realizeze ori protejeze drepturile și interesele. De asemenea,
recursul administrativ nu se timbrează. Actele administrative prin care se
soluționează un recurs administrativ nu sunt acte administrative jurisdicționale, ci
acte administrative de autoritate, ca și actul inițial „recurat”. Dar odată ce
administrația și-a spus punctul de vedere legat de solicitarea recurentului, și acesta
este negativ, particularul intră într-o a doua etapă a demersului său pentru
protejarea drepturilor în sensul că va putea să facă un nou recurs la autoritatea
ierarhic superioară celei precedente sau se va adresa autorității judecătorești în
termen de 30 de zile de la comunicarea punctului de vedere al celui care a fost
inițial sesizat.
Termenul de 30 de zile este unul de decădere, legiuitorul urmărind ca
neînțelegerile dintre autoritățile publice și particulari să se clarifice cu celeritate
pentru a nu se afecta ordinea juridică din societate.
4. Recursul administrativ în dreptul comparat . Atunci când este
vorba de drepturi și interese esențiale ale oamenilor, se observă existența unor
reglementări similare și în alte stat, pentru că orice tip de drept are caracter național
în primul rând dar în același timp, direct sau implicit se aplică nu numai cetățenilor
naționali, existând o multitudine de interferențe la nivel geografic zonal,
continental etc.
În Franța – recursul administrativ se utilizează fie în temeiul unor
dispoziții legale exprese care obligă părțile interesate să urmeze în prealabil calea
recursului administrativ, fie în temeiul dreptului de petiționare „tradițional
recunoscut cetățenilor”.
La un moment dat, în jurisprudența franceză din secolul XIX s-a pus
problema clarificării următorului aspect legat de cele două recursuri, cel
administrativ și cel jurisdicțional, care, sunt independente, în principiu, dar
„rezolvarea recursului administrativ printr-o decizie distinctă de decizia
1 Art. 11 din Legea contenciosului administrativ utilizează formula de „acte sau operațiuni administrative”, iar art.
22 (2) din Legea privind Instituția Avocatul Poporului (nr. 35/1997) folosește sintagma, acte și fapte
administrative”. Credem că legiuitorul a avut în vedere aceleași operațiuni juridice, dar lipsa unei coerențe
legislative este evidentă (n.a.).
184
(administrativă n.n.) contestată deschidea posibilitatea exercitării unui recurs
jurisdicțional împotriva acesteia din urmă. Dacă decizia emisă în recurs era însă
doar confirmativă, nu se putea face recurs jurisdicțional dacă termenul de
introducere a acestuia pentru prima decizie a expirat”. Altfel spus, părțile erau
supuse unui risc enorm, alegând calea recursului administrativ, care nu avea sorți
de izbândă. Cum în Franța, Consiliul de Stat a fost și este o autoritate publică
incontestabilă în domeniul administrației, încă din timpul celui de-al doilea
imperiu, a decis ca, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții, recursul
administrativ poate antrena o prorogare a termenului de recurs jurisdicțional1.
În Belgia, regăsim o influență deplină a dreptului francez, mergându-se
pe considerația că dreptul administrativ belgian este „un produs al revoluției
franceze”. Și aici vom regăsi două „surse” ale recursului administrativ”: cea
prevăzută expres de lege, și aceea consacrată în baza principiului dreptului de
petiționare, cu aprecierea că în formularea unui recurs administrativ au drept prim
efect prorogarea termenului de 60 de zile prevăzut de lege pentru acțiunea în
contencios (recurs jurisdicțional).
Legislația belgiană, are reglementat așa numitul recurs de tutelă,
împotriva actelor emise de serviciile publice, descentralizate2.
Și în celelalte state europene, Germania, Italia, Luxemburg, Olanda,
Spania, Grecia, Danemarca și altele existând contenciosul administrativ există și
recursul administrativ, reglementat sau cutumiar (neconsacrate legislativ)
diferențiat potrivit tradiției sau altor considerente. Spre exemplu, în Italia există o
formă de recurs la Președintele Republicii Italiene, care deși este o funcție politică
mai puțin reprezentativă fiind ales de Parlament, se bucură de autoritate în
domeniul administrației.
Deși am afirmat mai înainte că în multe state europene există în legislația
națională instituția recursului administrativ, a contenciosului administrativ sau
dreptul autorităților administrației publice de a reveni asupra deciziilor
administrative (actelor de autoritate) pe care le apreciază ca fiind neoportună sau
nelegale ori insuficient fundamentate, se vorbește tot mai des existența unui recurs
administrativ în așa-numitul drept administrativ comunitar. Mai întâi trebuie
clarificat dacă putem vorbi de o astfel de ramură a dreptului comunitar. Este
adevărat instituțiile Comunităților Europene și ale Uniunii Europene, realizează pe
lângă norme juridice primare și extrem de multe acte de executare, prin natura lor
acte administrative. Este dificil să putem susține în momentul de față existența unui
drept administrativ comunitar atâta timp cât există un principiu fundamental al
dreptului comunitar, principiul subsidiarității , potrivit căruia Comunitatea
intervine numai dacă la nivelul statelor aducerea la îndeplinire a unei cerințe
comunitare nu este posibilă sau ar crea distorsiuni grave în aplicarea coerentă a
dreptului comunitar.
1 Idem.2 Pentru detalii, Dacian Cosmin Dragoș, op.cit., pag. 28.
185
5. Categorii de recursuri administrative1
Sunt cunoscute două categorii de recursuri administrative în raport de
autoritatea căreia i se adresează recurentul, respectiv recurs grațios și recurs
ierarhic.
a)recursul grațios – se adresează însăși autorității emitente a actului
administrativ sau a faptei administrative solicitându-se retractarea,
modificarea, anularea actului, sau în cazul în care administrația era
competentă să emită un act, recursul grațios reprezintă tocmai rugămintea
adresată administrației de a emite actul la care recurentul este îndreptățit.
Administrația având autonomie funcțională poate să retracteze un act când
acesta a fost emis nelegal și cu atât mai mult când cel pe care-l privește actul
solicită acest lucru;
b)recursul ierarhic – este cererea adresată autorității ierarhic superioare celei
care a emis actul solicitându-i să-și exercite dreptul de control ierarhic
asupra emitentului actului, și să anuleze, să modifice actul prin care îi sunt
nesocotite drepturile recurentului ori să oblige autoritatea ierarhic inferioară
să execute o prestație la care este îndreptățită sau să-și modifice atitudinea2.
Această formă a recursului ierarhic este importantă pentru că se dă
posibilitate autorităților ierarhice de a interveni la timp printr-un act de
control asupra activităților subordonate. Potrivit art. 51 alin. 1 din
Constituție, cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin
petiții formulate numai în numele semnatarilor, deci numai în nume propriu,
iar alin. 3 arată că exercitarea acestui drept de petiționare este scutit de taxa
de timbru. Tot acest articol din Constituție, în alin. 4 obligă autoritățile să
răspundă la petiții în termenele și în condițiile stabilite de lege. În prezent, în
afara legii contenciosului administrativ (nr. 554/2004) și a legii nr. 35/1997
– privind instituția Avocatul poporului unde sunt prevăzute mai multe
termene în care autoritățile publice sesizate cu nereguli în activitatea lor sau
a celor subordonate lor nu există o lege specială în materie. Legea
anterioară, nr. 1/1978, deși nu a fost expres abrogată este considerată
implicit abrogată de unii autori. Practic în cadrul recursului ierarhic se
realizează și un control ierarhic fiindcă autoritatea superioară sesizată nu
poate trece la luarea deciziei până nu verifică afirmațiile recurentului la
sediul autorității subordonată3. Noțiunea recursului administrativ nu este
legată de existența unei proceduri administrative speciale/termene,
denumirea căii de atac, fără a reține că prin soluționarea recursului de către
organul ierarhic acestea se comportă (îndeplinește atribuțiile) unui organ cu
caracter jurisdicțional. Actul emis de organul ierarhic este un act pur
administrativ, fără caracter jurisdicțional.
Așa cum se va arăta în continuare, recursul administrativ reprezintă o
condiție fundamentală pentru promovarea acțiunii judiciare în baza legii
contenciosului administrativ.
1 Vezi, M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 125.2 Ibidem.3 A. Iorgovan, op.cit., pag. 385, 386.
186
Secțiunea 3. Conceptul de contencios administrativ și evoluția acestuia în
România
1. Conceptul de contencios administrativ . Cuvântul contencios își are
originea în limba latină, în verbul contendeu, cu semnificația de luptă, dispută,
controversă, ceea ce înseamnă că atunci când spunem contencios avem în vedere o
acțiune, un demers în contradictoriu, prin care cele două părți implicate în litigiu se
luptă pentru a-și realiza anumite drepturi sau interese protejate. Referindu-ne strict
la semnificația sintagmei de contencios administrativ vom observa că ea
desemnează pe de o parte activitatea de soluționare a unor litigii în care cel puțin
una din părți este o autoritate sau instituție publică sau un serviciu public. Cealaltă
parte fiind de cele mai multe ori un particular fără a exclude ca și aceasta să fie tot
o structură administrativă. De asemenea, noțiunea de contencios administrativ
desemnează și un sens organic, adică acele autorități judiciare cărora, prin lege, li
s-a stabilit competența de a soluționa acest gen de litigii, folosindu-se expresia
„instanțe de contencios administrativ” sau „secție de contencios administrativ”. O
altă semnificație a expresiei de contencios administrativ privește normele juridice
ce reglementează un alt tip de relații sociale care țin de funcția administrației sau
de dreptul procesual aplicabil în activitatea de soluționare a litigiilor. În acest sens
amintim existența Legii contenciosului administrativ, nr. 554/20041 care
reglementează modul de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, părțile,
condițiile de admisibilitate a cererii etc., într-un cuvânt o instituție juridică parte
componentă a ramurii de drept administrativ2.
Instituția contenciosului administrativ este legată de instituirea
organizării statale pe principiile separației puterilor în stat. Numai într-o astfel de
organizare se poate vorbi de o reală participare a puterii judecătorești la
soluționarea litigiilor născute între Stat și particulari.
Administrația publică are misiunea esențială de aplicare a legilor. În
acest sens, emite acte administrative – decizii executorii, de înființare și
coordonare a serviciilor publice, de luare a măsurilor necesare ocrotirii drepturilor
particularilor, menținerea ordinii și a liniștii publice. În acțiunile sale de executare
a legilor și de acțiune cu operativitate, administrația publică poate încălca
drepturile sau interesele unor persoane din rea voință sau din interpretarea eronată
a legii ori a situației de fapt. Aceste împrejurări dau dreptul celor care se consideră
prejudiciați într-un fel sau altul prin activitatea administrației să-i ceară acesteia să
facă ori să nu facă ceva, diferit de comportamentul anterior. Îîn situația că
administrația nu reacționează în sensul dorit de particular se naște dreptul acestuia
din urmă de a se adresa cu acțiune la instanța de contencios administrativ.
Contenciosul administrativ revine în competența de soluționare a instanțelor
1 Legea nr. 554/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 și a intrat în
vigoare după 30 de zile.2 În acest sens, a se vedea și Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , ediția a III-a , București,
Ed. Alcalay, 1936, pag. 102 și urm.
187
judecătorești, cum este în prezent la noi, sau a unor organe administrative speciale
cum este Consiliul de Stat în Franța. Contenciosul administrativ se constituie din
„totalitatea litigiilor generate între persoane și Administrația cu prilejul aplicării
legilor sau a altor acte normative, a organizării și funcționării serviciilor publice și
în care sunt puse în cauză, principii, reguli și situații juridice de drept public1.
2. Scurt istoric al contenciosului administrativ român până în anul
1990
Statul român s-a consolidat și a dobândit independența abia în a doua
jumătate a secolului al XIX-lea. O mare parte a instituțiilor juridice și politice
moderne au luat naștere sub influența unor instituții similare din afara spațiului
românesc. Pe plan internațional, contenciosul administrativ s-a fundamentat și
organizat potrivit celor două sisteme de drept consacrate:
a)sistemul francez, în care regăsim un tip de jurisdicții administrative
specializate: Consiliul de Stat și tribunalul administrativ;
b)sistemul anglo-saxon, potrivit căruia această categorie de litigii revine în
competența de soluționare a instanțelor judecătorești de drept comun:
judecătorii, tribunale.
La noi, contenciosul administrativ a fost reglementat și organizat sub
influența sistemului francez, înființându-se la 1864, Consiliul de Stat, după
modelul din Franța. Acesta era prezidat de Domn dar funcționa ca organ
consultativ pe lângă Guvern. Consiliul de Stat avea atribute de tribunal
administrativ. În legea de organizare a acestuia stipulându-se că persoanele
vătămate în drepturile lor printr-o măsură (decizie n.n.) administrativă, se pot
plânge la Consiliul de Stat.
Odată cu adoptarea primei Constituții moderne a României în anul 1866,
s-a renunțat la instituția Consiliului de Stat, fiind agreat sistemul judiciar anglo-
saxon. Litigiile dintre Administrație și cei administrați sunt date spre competentă
soluționare instanțelor de drept comun. Unele litigii, expres prevăzute, cum erau
cele născute în procesul de aplicare a reformei agrare inițiate de domnitorul
Alexandru Ioan Cuza, la 1864, au fost date în competența Curților de Apel.
Caracteristica primei perioade de după trecerea de la sistemul francez este și faptul
că instanțele de drept comun s-au considerat, un timp, competente să soluționeze,
direct, numai o parte din litigiile cu care au fost investite, precum cele care priveau
acte de gestiune. Pentru actele de autoritate soluționarea litigiilor se realiza doar pe
calea unei acțiuni indirecte, prin invocarea de către partea interesată a excepției de
ilegalitate. Tribunalele făceau doar aprecierea indirectă asupra legalității actului
dedus judecății, acordând despăgubiri reclamantului, dar se considerau
necompetente în anularea actului2. Situația presupunea că în cazul în care
administrația nu-și revoca actul ce a făcut obiectul unui litigiu de contencios și în
urma căruia aceasta a fost obligată la daune, actul să producă în continuare efecte
juridice. În timp, particularul este nevoit să introducă o nouă acțiune în contencios
împotriva aceluiași act. Această stare de confuzie și indecizie asupra limitelor de
1 Idem, pag. 33.2 C.G. Rarincescu, op.cit., pag. 91 și urm.
188
competență în contencios administrativ a fost îmbunătățită abia în anul 1905 când
s-a modificat legea de organizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, acordându-se
competență acestei instanțe supreme să judece litigiile promovate de către
particulari pe calea unui recurs direct, inclusiv să ceară și să judece anularea
actelor administrației. Secția a III-a Civilă a Curții de Casație a devenit o secție de
contencios administrativ în fapt. Acest tip de contencios administrativ, instituit prin
modificările din 1905, a fost calificat ca un contencios de plină jurisdicție prin
faptul că Secția a III-a a Curții putea judeca toate recursurile în contra refuzului
administrației de a rezolva cereri privitoare la un drept. Există posibilitatea ca în
decizia Curții să se recunoască existența dreptului și să poată fi obligată
administrația de a da satisfacție totală cererii reclamantului.
În anul 1910, Secția a III-a Civilă este desființată, competența
soluționării litigiilor dintre particulari și administrație revenind tribunalelor
ordinare. Ele puteau acorda și daune cominatorii în contra administrației, dar nu
puteau anula actele atacate în justiție, considerându-se că prin legea de modificare
anterioară, din 1905, se încălcase principiul separației puterilor, că justiția nu poate
anula actele puterii administrative. Această apreciere a legiuitorului din 1910 va fi
considerată după doi ani, ca o eroare de reglementare, astfel că printr-o lege din 17
februarie 1912 se restabilește contenciosul de legalitate , potrivit căruia tribunalul
poate constata nelegalitatea actului ce face obiectul litigiului, însă nu-l poate anula.
Curtea avea posibilitatea să solicite autorității emitente a actului ilegal să-l revoce,
anuleze ori să-l modifice, pentru a opri vătămarea în continuare a particularului.
Toate aceste inconsecvențe legislative și căutări vor lua sfârșit în anul
1925 când se adoptă prima lege a contenciosului administrativ român, în baza art.
107 al Constituției din anul 1923. Potrivit acestei legi speciale, pot fi atacate la
instanța de contencios administrativ actele administrative care ating drepturile
subiective, nu și simplele interese. S-a creat un contencios de plină jurisdicție
pentru actele de gestiune, și un contencios de anulare pentru actele de autoritate.
Deși Constituția din 1923 stabilea un principiu potrivit căruia contenciosul
administrativ era atribuit spre competentă soluționare instanțelor judecătorești, s-au
menținut și unele jurisdicții administrative, înființate pe două grade de jurisdicție:
Curțile administrativ-teritoriale ca instanțe de fond și Curtea Superioară
Administrativă ca instanță de recurs. Competența acestor instanțe administrative
speciale se reducea numai la litigiile cu privire la actele autorităților administrative
locale1.
Reglementările în perioada 1948 – 1990 . Prin decretul nr. 128/1948 s-a
desființat contenciosul administrativ, principiul separației puterilor în stat a fost
înlocuit cu „unicitatea puterii”. Marea Adunare Națională era organul suprem al
puterii de stat și, ca atare, autoritățile judecătorești sunt subordonate acesteia. Nu
puteau exercita control asupra actelor administrației de stat care se emit în
executarea legilor. În expunerea de motive a Decretului nr. 128/1948 se specifica
„față de acest principiu și considerând că tot această Adunare alege Prezidiul
(viitorul Consiliu de Stat dizolvat la 22 decembrie 1989) și formează Guvernul –
rezultă o subordonare față de organul suprem. Cu o asemenea structură, nu se mai
1 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român , Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, pag. 618.
189
poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuție de către particulari, iar
aceștia să mai aibă dreptul să cheme statul în judecată, pentru ca actele lui să fie
cenzurate de către o autoritate subordonată). Instanțele de drept comun au rămas,
mai mult formal, cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea
acțiunii directe numai în mod excepțional, în cazuri expres prevăzute de lege, iar
pe calea excepției de ilegalitate, ori de câte ori intenția legiuitorului de a le
recunoaște această competență se desprinde în mod neîndoielnic din interpretarea
legii. Această procedură s-a menținut până la adoptarea Constituției din 21 august
1965 când prin art. 35 și 102 se realizează condițiile constituționale în favoarea
particularilor de a putea formula cereri la tribunale dacă se consideră vătămați în
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Textele constituționale citate au stat
la baza adoptării Legii nr. 1/1967. Cu toate neajunsurile acestei legi datorate în
principal regimului politic, a faptului că sistemul administrativ era unul centralizat,
controlul jurisdicțional privea numai aspectul legalității nu și al oportunității
actului. Atât dispozițiile Constituției din 21 august 1965 cât și ale legii de aplicare
a acestora (nr. 1/1967) au reprezentat un pas deosebit în reconsiderarea posibilității
particularilor de a se plânge de încălcarea unor drepturi subiective. În practică,
instituția „contenciosului administrativ” potrivit Legii nr. 1/1967 avea un rol
formalist, propagandistic, datorat faptului că foarte multe organe ale statului
socialist, fie că aveau „dublă natură”, erau de „partid și de stat”, fie că șefii
acestora erau și lideri de partid, iar judecătorii neavând inamovibilitate practic erau
puși în imposibilitate de a aplica legea în mod obiectiv, imparțial. După victoria
Revoluției din decembrie 1989, în anul 1990 a fost adoptată Legea contenciosului
administrativ, nr. 29/19901.
3. Categorii de contencios administrativ
Reglementările diferite, cu limitări impuse autorităților judecătorești în
ceea ce privește competența în soluționarea unor cauze au condus la concluzia că
ar exista mai multe ramuri ale contenciosului administrativ: contenciosul de plină
jurisdicție, contenciosul de anulare, contenciosul de interpretare și contenciosul de
represiune. Această clasificare realizată de doctrina franceză și sub influența
jurisprudenței Consiliului de Stat din Franța a fost acceptată și preluată în multe
țări europene.
Cât privește România, realizându-se o reglementare oarecum diferită de
cea franceză s-a susținut că pot fi identificate în principiu două tipuri de contencios
administrativ: obiectiv și subiectiv. Pornind de la faptul constatării cuprinse în
actul jurisdicțional ce poate fi pronunțat de magistrat într-un litigiu de această
natură, și din punctul de vedere al conținutului deciziei, al hotărârii judecătorești ca
atare, putem avea un contencios de anulare sau de plină jurisdicție2.
1 Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. …….
din …………………………2 Constantin G. Rarincescu, op.cit, pag. 34 și urm.; Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.
190
Contenciosul obiectiv este atunci când situația litigioasă este declanșată
de o problemă de drept obiectiv, altfel spus rezultă dintr-o normă juridică ce este
interpretată diferit sau abuziv de către autoritatea administrativă3.
Contenciosul subiectiv ne apare atunci când este pusă în cauză, în
discuțiune existența și întinderea unor drepturi subiective ale reclamantului.
Contenciosul administrativ român instituit prin actuala Legea nr. 29/1990 este un
contencios subiectiv2.
Contenciosul de anulare se caracterizează prin aceea că instanța de
judecată poate dispune anularea actului administrativ ilegal, în măsura în care
constată neconcordanța actului administrativ cu legea. Instanța se rezumă numai la
anularea actului pentru că aceasta este limita obiectului constatării cu care poate fi
investită. Se poate vorbi, deci, „de un contencios obiectiv, din punct de vedere al
constatării, când instanța soluționează o chestiune de încălcare a dreptului obiectiv,
fără a ține cont de situația juridică a reclamantului”. Acesta este, în același timp, și
un contencios în anulare din punct de vedere al deciziei cuprinsă în actul
jurisdicțional prin care se soluționează cauza3.
În situația că actul administrativ a provocat daune, acestea pot fi
solicitate la o altă instanță judecătorească, după procedura dreptului comun,
instanța putând judeca în fond atât sub aspectul dreptului obiectiv cât și cel al
faptelor4.
Cât privește contenciosul de plină jurisdicție , așa cum o spune și
denumirea lui, instanțele pot să-și extindă activitatea lor nu numai în privința
anulării actului administrativ ci, pot face recunoașteri de drepturi subiective,
restituiri, reintegrări, despăgubiri, mergând până la modificarea actului
administrativ în fapt5.
4. Principiile contenciosului administrativ român
După ce am analizat categoriile de contencios administrativ, putem
constata că legea contenciosului, nr. 554/2004 dă naștere la două principii ce se
înscriu în principiile generale ale dreptului, corespunzătoare statului de drept:
a)principiul respectării drepturilor legal dobândite pe care-l putem numi și
principiul stabilității ordinii juridice realizate;
b)principiul obligativității Statului de a asigura executarea hotărârilor
judecătorești6. Statul are obligația juridică, morală și politică de a institui o
ordine juridică stabilă în cadrul societății. Prin aceasta dă garanție membrilor
societății că drepturile lor sunt garantate și protejate și totodată obligațiile
asumate vor fi executate întocmai. De aici garanția pentru orice subiect de
drept că atunci când încheie un raport juridic, acesta va fi recunoscut de stat.
3 Verginia Vedinaș, Unele considerații teoretice și implicații practice privind noua lege a contenciosului
administrativ nr. 554/2004 , în Revista Dreptul, nr. 5/2005, pag. 9 și urm.2 Gheorghe Țigăeru, contenciosul administrativ. Legea nr. 29/1996. Dezbateri parlamentare , Comentarii, Practică
judiciară, Ed. Lumina Lex, 1994, pag. 3.3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 157.4 Idem.5 Ibidem; Gh. Țigăeru, op.cti., pag. 3, 4; Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , Ed. All, 1994, pag.
166 și urm.6 C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 8; MIhai T. Oroveanu, op.cit., pag. 154.
191
De aceea, prin lege sunt stabilite termene de prescripție a unui drept
neexercitat un timp și totodată obligațiile statului ca atunci când este sesizat
de către o persoană ce are un titlu executoriu – o hotărâre judecătorească
irevocabilă, să-i asigure punerea de îndată în executare a acesteia.
Respectarea celor două principii este garanția funcționării instituției
contenciosului administrativ.
5. Organizarea contenciosului administrativ român după 1990
Legea nr. 29/1990 stabilea competența tribunalelor și a Curților de Apel
ca instanțe de primă jurisdicție, în compunerea completului de judecată de un
singur magistrat. Hotărârile pronunțate de aceste instanțe de fond numindu-se
sentințe, ceea ce face ca aceste hotărâri să nu fie întotdeauna corect fundamentate,
datorită complexității problemelor, ce constituie obiectul cererii de chemare în
judecată.
Legea contenciosului administrativ din anul 1990 a preluat unele
concluzii rezultând din jurisprudența și doctrina interbelică privitoare la situațiile
în care actul administrativ dedus judecății s-a „format” printr-un complex de alte
acte și operațiuni administrative succesive. Unele din aceste acte precedente sunt
realizate sau emise de alte autorități administrative decât aceea al cărui act este pus
în cauză. Doctrina și jurisprudența din perioada interbelică au susținut constant că
instanțele de contencios administrativ sunt competente să examineze legalitatea
actelor contestate și a operațiunilor administrative care au fundamentat actul
administrativ, despre a cărei legalitate este vorba1. Deasemenea în art. 11 alin. 1,
fraza a 2-a din Legea nr. 29/1990 s-a stipulat că instanța este competentă să se
pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecății. Asupra acestui text din lege, cu ocazia
dezbaterilor parlamentare asupra proiectului s-a pornit de la împrejurarea că de
multe ori actele administrative sunt precedate de o serie de avize, care pot fi
fundamentale pentru formarea convingerii decidentului actului dedus judecății.
Astfel că instanța de contencios să poată extinde „cercetarea judecătorească” peste
momentul emiterii actului, anterior acestuia. Același art. 11, în alin. (2) stabilea că
„în cazul admiterii cererii, instanța va hotărî și asupra daunelor materiale și morale
cerute”.
Tot legat de organizarea contenciosului administrativ român prin Legea
nr. 29/1990 este de semnalat faptul că legea face distincție între diferite categorii
de acte pe care administrația le emite sau încheie, și de aici limitele de competență
acordate instanțelor de contencios în legătură cu aceste acte.
Legea nr. 554/2004 a reținut două categorii de acte: de autoritate și de
gestiune. În literatura de specialitate recentă s-a susținut ca eronată reglementarea
din Legea nr. 29/1990 care pleacă de la o așa-numită „dublă personalitate a
Statului – de persoană juridică de drept public și persoană juridică de drept privat.
Ori Statul este o singură persoană juridică, de drept public, care realizează în mod
firesc și acte de drept privat2.
1 C. G. Rarincescu, op.cit., pag. 165, 166.2 Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 161.
192
Secțiunea 4. Condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul
administrativ
Acțiunea în contencios administrativ este admisă dacă sunt îndeplinite
următoarele condiții:
a)calitatea procesuală;
b)vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim;
c)existența unui act administrativ de autoritate sau a unui refuz nejustificat al
administrației publice;
d)proveniența actului administrativ de la o autoritate administrativă sau de la
altă autoritate publică;
e)îndeplinirea procedurii administrative prealabile;
f)introducere acțiunii la instanța judecătorească în termenul legal.
a)Condiția referitoare la calitatea procesuală
Calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana
reclamantului și persoana care este titular al dreptului încălcat (calitatea procesuală
activă) sau între persoana pârâtului și cel obligat să respecte dreptul (calitate
procesuală pasivă).
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contenciosul
administrativ poate fi introdusă de persoane fizice sau juridice și de autoritățile
publice. Persoanele fizice pot avea calitatea procesuală activă în această acțiune
dacă au capacitate de exercițiu.
Pot avea această calitate și funcționarii publici, dacă prin actele emise de
autoritățile publice se aduce atingere unor drepturi ale acestora referitoare la
funcție, salariu etc. Astfel, potrivit art. 74 din Legea nr. 188/1999, funcționarul
public nemulțumit de sancțiunea disciplinară aplicată se poate adresa instanței de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz a ordinului
sau dispoziției de sancționare.
Persoanele juridice private pot avea calitate de reclamant în acțiunile de
contencios administrativ, dacă îndeplinesc condițiile prevăzute în Legea nr.
31/1990 privind societățile comerciale și alte legi prin care acestea iau ființă în
mod legal ca de exemplu: Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și
persoanele juridice; Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și
fundații etc.
În anumite situații, calitatea procesuală activă în acțiunile de contencios
obiectiv este reglementată în mod expres de lege.
Astfel, potrivit art. 1 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, dacă Ministerul
Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act
administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanța de
contencios administrativ de la sediul autorității publice emitente.
193
Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de
contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se
încalcă legislația privind funcția publică, iar prefectul poate ataca actele
autorităților publice locale, dacă le consideră nelegale.
De asemenea, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ
nelegal poate solicita instanței de contencios administrativ constatarea nulității
acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în
circuitul civil și a produs efecte juridice (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ poate fi
dobândită de o persoană fizică și ca urmare a inițiativei unei autorități publice. Este
cazul prevăzut de art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Avocatul Poporului în urma
controlului realizat potrivit legii sale organice, pe baza unei sesizări a unei
persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autorității administrative nu poate fi înlăturat decât pe cale judecătorească, poate
sesiza instanța competentă de la domiciliul petentului. Acesta din urmă
dobândește, de drept, calitatea de reclamant.
În aceleași condiții, poate dobândi calitatea de reclamant o persoană
fizică sau juridică vătămată într-un drept sau interes legitim de către o autoritatea
publică, dacă sesizarea instanței de contencios administrativ este făcută de
Ministerul Public (art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004).
Dar, calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ o poate
avea orice persoană juridică de drept public vătămată într-un drept sau într-un
interes legitim prin actele abuzive ale administrației publice (art. 1 alin. 8 din
Legea nr. 554/2004).
În aceste litigii este posibilă și intervenția altor persoane interesate. Legea
însăși prevede această posibilitate în cazul acțiunii în contencios obiectiv
promovată de Ministerul Public, în care instanța judecătorească poate introduce în
cauză organismele sociale cu personalitate juridică interesate (art. 1 alin. 9 teza
finală din Legea nr. 554/2004).
Prin excepție, dacă acțiunea în anulare privește un act individual adresat
unui alt subiect de drept, ipoteză prevăzută de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004,
atunci are calitate de pârât în acest proces și beneficiarul actului atacat. Soluția este
logică și legală, având la bază art. 47 C.proc.civ. privitor la coparticiparea
procesual în situațiile în care drepturile și obligațiile părților, ce fac obiectul
judecății, au o cauză comună, precum și art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care
prevede că dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile Codului de
procedură civilă. Așa fiind, nechemarea în judecată a beneficiarului actului atacat
poate avea drept consecință inadmisibilitatea acțiunii în anulare, cu excepția
cazului în care acesta intervine în proces printr-o cerere de intervenție în interes
propriu.
b)Condiția vătămării unui drept sau unui interes legitim
Legea nr. 554/2004, în art. 1, condiționează admisibilitatea acțiunii în
contencios administrativ de vătămarea unui drept sau a unui interes legitim al
reclamantului. Deci, reclamantul trebuie să invoce un interes legitim sau un drept
194
al său dobândit prin lege sau constituit prin acte, emise pe baza legii, pe care
autoritatea publică avea obligația să-l respecte și eventual să-l realizeze în favoarea
lui.
În doctrină și în practică s-a statuat că acțiunea în contencios
administrativ poate fi promovată numai în scopul apărării unor drepturi subiective
și a unor interese legitime, ci nu a unor simple interese sau vocații. Deci, dreptul
sau interesul legitim nu trebuie confundat cu un simplu interes sau vocație a
reclamantului.
Noțiunea de interes legitim este definită de Legea nr. 554/2004, care face
distincție între termenul legitim privat și interesul legitim public.
Conform art. 2 alin. 1 lit. o), prin interes legitim privat înțelegem
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezintă
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept
fundamental care se exercită în mod colectiv ori, după caz, în considerarea apărării
unui interes public (art. 2 alin. 1 lit. p).
Noțiunea de interes public reprezintă interesul care vizează ordinea de
drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și
îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege (art.
2 alin. 1 lit. l) din Legea contenciosului administrativ).
În doctrină, interesul legitim a fost definit ca fiind un interes personal,
direct, născut și actual în acord cu interesul general și cu normele de conviețuire
socială, dar fără a avea încă protecție juridică în sensul plenitudinii dreptului
recunoscut de lege1.
În ce privește acțiunea în contencios administrativ, în practică s-a statuat
că aceasta poate fi promovată numai pentru apărarea unui drept subiectiv sau a
unui interes legitim.
Instanța noastră supremă a decis, într-o speță, că potrivit art. 21 din
Constituție, persoanele se pot adresa justiției, atât pentru apărarea drepturilor
(libertăților), cât și a intereselor lor legitime. Astfel, instanța, în virtutea
prerogativelor sale constituționale și legale, a dispus Consiliului Local al
Municipiului București să emită la cererea reclamantei Parohia C.M., un act legal
din care să rezulte că un parc public cu valoare istorică și de patrimoniu nu este
afectat de construirea unui obiectiv incompatibil vecinătății unui lăcaș de cult și să-
și retragă hotărârea inițială prin care permite construirea în parcul respectiv a unui
hotel. Acțiunea în justiție întemeiată pe un drept subiectiv vătămat sau pe o normă
juridică transgresată trebuie să prezinte un interes procesual pentru reclamant,
deoarece fără interes nu există acțiune în justiție. De exemplu, reclamantul nu
poate să introducă o acțiune în justiție prin care să solicite anularea unui act
administrativ care a fost revocat de organul emitent.
În doctrina administrativă franceză s-a arătat că noțiunea de interes
(legitim – s.n.) rămâne la aprecierea subiectivă a judecătorului, însă jurisprudența
este, în ansamblu foarte liberală în această apreciere. Astfel, s-a arătat că, în ce
1 Rozalia A. Lazăr, Legalitatea dreptului administrativ. Drept românesc și drept comparat , Ed. All Beck, București,
2004, pag. 46.
195
privește recursul pentru exces de putere, se cere doar ca decizia atacată să aibă
incidență asupra situației personale a reclamantului, care s-ar ameliora dacă această
decizie dispare.
În legătură cu interesul legitim invocat de reclamant în susținerea acțiunii
sale, în doctrină s-a precizat că acesta:
-poate fi nu numai material, ci și moral ca, de exemplu: interesul credincioșilor
de a celebra cultul lor sau interesul foștilor elevi ai unei școli pentru menținerea
prestigiului școlii etc.;
-trebuie să fie personal, dar nu neapărat exclusiv. De exemplu, reclamantul
beneficiar al unui serviciu public, contribuabil sau locuitor al unei comune,
alegător sau sinistrat, are un interes suficient în anularea actului administrativ
referitor la funcționarea serviciului public și, respectiv, la viața comunei;
-poate fi nu numai personal, ci și public.
Astfel, colectivitățile descentralizate prin organele lor de conducere (de
exemplu: primarul, consiliul municipal sau chiar consilierii locali) au calitatea de a
ataca deciziile luate de autoritățile statului, dacă prin acestea se aduce atingere
intereselor publice locale. Într-o cauză, Curtea Supremă de Justiție, secția de
contencios administrativ, a anulat parțial Circulara comună nr. D3/6921/1994,
emisă de Ministerul Afacerilor Externe și fostul Departament pentru Administrație
Publică Locală al Guvernului1. Curtea a constatat că Circulara atacată de Consiliul
Județean Timiș și Consiliul local al orașului Deva, prin care s-au stabilit măsuri
privind relațiile de colaborare externă, deplasarea în străinătate în interes de
serviciu, transmiterea corespondenței referitoare la activitatea de relații externe și
încheierea relațiilor de cooperare și înfrățire de către autoritățile administrației
publice locale, încalcă principiul autonomiei locale și descentralizării stabilite de
prevederile Legii nr. 69/1991 (actualmente Legea nr. 215/2001).
Interesul invocat trebuie să fie suficient de important pentru a justifica
acțiunea reclamantului, fapt ce rămâne la aprecierea judecătorului.
c)Existența unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat de a
satisface o cerere privitoare la un drept sau interes legitim
Legea nr. 554/2004 nu condiționează exercitarea acțiunii în contenciosul
administrativ de caracterul ilegal al actului administrativ, acest aspect urmând a fi
stabilit de instanța de judecată cu prilejul soluționării acțiunii. În doctrină s-a arătat
că și un act administrativ emis cu respectarea legii poate produce vătămarea unui
drept subiectiv cu ocazia executării sale, însă, în acest caz, nu se poate cere
anularea actului, ci doar acordarea de despăgubiri.
Ilegalitatea actului administrativ poate consta atât în încălcarea unor
dispoziții legale, cât și în comiterea unui exces de putere de către autoritatea
publică emitentă, prin depășirea limitelor dreptului său de apreciere în executarea
prerogativelor de putere publică.
Legea nr. 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere aparținând autorităților administrații publice prin încălcarea
1 Atribuțiile fostului Departament pentru Administrație Publică Locală sunt realizate acum de Ministerul
Administrației și Internelor.
196
drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție sau
de lege (art. 2 alin. 1 lit. m).
Pot fi atacate la instanța de contencios administrativ atât actele de
autoritate, inclusiv cele administrativ-jurisdicționale, cât și contractele
administrative. Art. 2 alin. 1 lit. c) din lege stabilește că prin act administrativ
supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ se înțelege
actul unilateral cu caracter individual sau normativ. Sunt asimilate actelor
administrative, în sensul Legii nr. 554/2004, și contractele încheiate de autoritățile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile
publice.
Dispozițiile legale menționate trebuie interpretate în sensul că ele vizează
toate contractele administrative, neexistând nici o rațiune ca acestea să fie supuse
controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, în mod selectiv.
Pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ și litigiile izvorâte
din încheierea, executarea și încetarea contractelor administrative.
Actul administrativ de autoritate trebuie delimitat de alte înscrisuri cu
diverse denumiri, precum: adresă, certificat, circulară, adeverință etc., care nu sunt
acte juridice, întrucât nu produc, prin ele însele, efecte juridice, acestea fiind
simple operațiuni tehnico-materiale. Prin urmare, împotriva acestor înscrisuri
materiale nu se poate promova o acțiune directă în contencios administrativ. Astfel,
într-o speță s-a decis ca adresele Casei de Asigurare a Avocaților și MMPS cu
privire la baza de calcul a pensiei unei persoane sunt acte preparatorii care nu
produc efecte juridice prin ele însele și nu pot vătăma vreun drept sau interes
legitim. Așa fiind, întrucât recurentul-reclamant nu a contestat decizia de pensie,
urmează ca recursul să fie respins ca nefondat (CSJ, decizia nr. 568 din 27 martie
1997 a secției de contencios administrativ, în „Buletinul Jurisprudenței” pe 1997,
Editura Argessis, 1998, pag. 265-267). Legalitatea operațiunilor materiale poate fi
verificată numai o dată cu actul administrativ supus judecății (art. 18 alin. 2 din
Legea nr. 554/2004).
Obiecția unei persoane în sensul că o adeverință ce i-a fost eliberată nu
conține o anumită formulare pretinsă de această nu reprezintă o încălcare a unui
drept al său.
Un act administrativ de autoritate poate avea denumiri diferite și, pentru
a-l califica astfel nu are importanță numai denumirea, ci și faptul dacă el produce
sau nu efecte juridice. De exemplu, o circulară sau un certificat poate constitui, în
anumite situații, un act de autoritate și, prin urmare, poate fi atacat pe calea
contenciosului administrativ. De exemplu, într-o speță s-a decis că certificatul de
atestare a dreptului de proprietate al unei societăți comerciale este un act
administrativ nelegal prin care i se încalcă persoanei interesate dreptul de
proprietate asupra terenului pe care l-a dobândit prin moștenire (CSJ, secția de
contencios administrativ, decizia nr. 1327 din 3 iulie 1997, în „Buletinul
Jurisprudenței” pe anul 1997, Editura Argessis, 1998, pag. 245).
Actul administrativ atacat are, de regulă, caracter individual, întrucât
numai printr-un astfel de act poate fi vătămat un drept sau un interes legitim al unei
197
persoane. Numai în mod excepțional, astfel de drepturi și interes pot fi lezate
printr-un act normativ.
Pe baza Legii nr. 29/1990, practica judecătorească a admis că, în anumite
situații speciale, cel vătămat trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa justiției, pe
calea directă a contenciosului administrativ, pentru anularea uneia sau a unor
dispoziții ale unui act normativ. De exemplu, Curtea Supremă de Justiție a decis că
prevederea cuprinsă în art. 1 din Legea nr. 29/1990 referitoare la vătămarea adusă
unui drept recunoscut de lege prin actul administrativ atacat are semnificație numai
cu privire la cerințele existenței unui drept recunoscut de lege sau a unui interes
legitim a cărui protecție nu se poate realiza decât pe calea justiției și ale unei
vătămări aduse dreptului sau interesului legitim, printr-un act administrativ,
indiferent de caracterul individual sau normativ al dispozițiilor sale (secția de
contencios administrativ, decizia nr. 141 din 27 ianuarie 1999, în Dreptul nr.
8/1999, pag. 137-138).
Din nefericire, au existat și unele decizii ale Curții Supreme de Justiție
prin care, din eroare, instanța supremă s-a pronunțat în sens contrar, dispunând că
procedura reglementată de Legea nr. 29/1990 poate privi doar actele administrative
cu caracter individual, nu și hotărârile Guvernului care au caracter normativ1.
Potrivit art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios
administrativ poate să se pronunțe, pe cale de excepție, și asupra legalității actelor,
inclusiv a celor normative, sau a operațiunilor tehnico-materiale care au stat la baza
emiterii actului supus judecății (de exemplu, avizele). În astfel de situații, instanța
de judecată nu va anula actul normativ ilegal, dar îl va înlătura din soluționarea
procesului.
În toate cazurile, instanța de contencios administrativ verifică numai
legalitatea actului atacat, nu și oportunitatea acestuia. Ca atare, o acțiune în anulare
întemeiată pe considerente de oportunitate a actului atacat va fi respinsă ca
inadmisibilă. În doctrina franceză se recunoaște, iar practica judecătorească
confirmă dreptul judecătorului sesizat cu o acțiune în contencios administrativ de a
verifica existența împrejurărilor de fapt invocate de administrație în motivarea
deciziei sale, precum și calificarea dată de aceasta faptelor care îi permit să
acționeze într-un anumit mod.
De asemenea, judecătorul dispune de o putere de apreciere discreționară
a proporționalității între utilitatea unei măsuri administrative și costul său financiar
sau social sau între gravitatea unei abateri disciplinare și sancțiunea aplicată unui
funcționar public. Astfel, în cazul unei exproprieri, judecătorul poate să verifice
dacă gravitatea prejudiciului pe care ea îl aduce proprietarului, costul său financiar
și inconvenientele sociale nu sunt excesive față de avantajele pe care colectivitatea
le poate avea ca urmare a exproprierii.
Existența motivelor de fapt și aprecierea lor corectă constituie aspecte de
legalitate ale actului administrativ atacat, care trebuie să fie conform cu scopul și
cu conținutul legii, deci cu ipoteza, dispoziția și sancțiunea normei juridice.
1 A se vedea decizia nr. 932/1996, în Dreptul, nr. 1/1997, pag. 93-94 sau decizia nr. 1206/1998, în Dreptul, nr.
3/1999, pag. 176.
198
Prin urmare, instanța trebuie să efectueze acest control minim al
existenței motivelor de fapt și al calificării corecte a faptelor invocate de către
administrație, ci nu să respingă de plano acțiunea ca inadmisibilă.
Dacă judecătorul de contencios administrativ va constata că autoritatea
publică pârâtă a emis actul atacat cu depășirea intenționată a dreptului său de
apreciere sau fiind într-o eroare manifestă de apreciere a situației de fapt care a
determinat-o să acționeze într-un anumit sens, va anula actul astfel emis pentru
motive de nelegalitate, ci nu de oportunitate.
Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere reprezintă nesatisfacerea unor
pretenții juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor
fizice sau juridice.
Prin refuz nejustificat de a soluționa o cerere, se înțelege și tăcerea
administrației, adică faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Legea se referă atât la un refuz expres, cât și la un refuz tacit al administrației
publice, ambele având același regim juridic (art. 2 alin. 1 lit. g).
Refuzul nejustificat expres reprezintă exprimarea explicită, cu exces de
putere, a voinței unei autorități publice de a nu rezolva o cerere unui particular (art.
2 alin. 1).
Refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice a fost
calificat în doctrină, fie ca un fapt material-juridic, asimilat de lege actelor
administrative1, fie ca un „act administrativ de asimilare”2. Reglementarea actuală
înlătură controversele.
d)Proveniența actului administrativ atacat
Actul administrativ atacat trebuie să fie emis de o autoritate
administrativă, de o altă autoritate publică sau chiar de un organism privat învestit
de lege cu atribuții de putere publică (stabiliment de utilitate publică). Potrivit art.
1 din Legea nr. 554/2004 și art. 52 din Constituție, actul administrativ atacat poate
proveni de la o autoritate publică, care poate aparține administrației publice
centrale sau locale, dar poate fi emis și de o altă autoritate publică ce nu aparține
acestui sistem de autorități. Spre exemplu, actele organelor de conducere ale
instanțelor judecătorești sau ale organelor de conducere ale Parlamentului
(președinții Camerelor și birourilor permanente) privind eliberarea din funcție a
unei persoane.
Dar și structurile nestatale, asociațiile, persoanele juridice cu scop
nelucrativ împuternicite de lege să desfășoare o activitate de interes public, trebuie
asimilate autorităților administrative. Actele acestora au fost denumite în doctrină
„acte administrative prin delegație”. Așa au fost calificate, de exemplu, actele
emise de Uniunea Avocaților din România, Camera Notarilor Publici, Asociația
Vânătorilor și Pescarilor, universitățile particulare etc.
1 T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967 ,
op.cit., pag. 250 și urm.2 A. Iorgovan, op.cit., pag. 418.
199
În practică s-a decis că sunt acte administrative, în înțelesul legii
contenciosului administrativ, nu numai actele juridice efectuate de organele
administrației de stat, ci și acele acte juridice efectuate de autoritățile care au
calitatea de organe administrative, chiar dacă nu sunt întotdeauna de stat, dacă
acestea sunt învestite prin lege să îndeplinească funcțiuni administrative, în cadrul
cărora îndeplinesc și săvârșesc acte juridice, în scopul aplicării legilor. Din acest
punct de vedere, Uniunea Avocaților din România, formă organizatorică cu
structură și competență organizate prin lege, prin care statul asigură cadrul juridic
de exercitare a profesiei de avocat, dând astfel conținut aptitudinii generale a
persoanei de a avea printre drepturile ce-i formează capacitatea de folosință și de
exercițiu, într-un cuvânt capacitatea civilă și pe acela de a deveni și a exercita
profesiunea de avocat, trebuie considerată ca făcând parte dintre autoritățile
administrative, iar actele ei, ca acte administrative.
e)Îndeplinirea procedurii administrative prealabile
Conform art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa
instanței de contencios administrativ competente persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ
unilateral trebuie să solicite autorității emitente revocarea în tot sau în parte a
acestuia. Această procedură administrativă mai poartă denumirea de recurs grațios
și este obligatorie. Termenul pentru exercitarea recursului grațios este de 30 de zile
de la data comunicării actului. Cel vătămat poate sesiza, în același termen, și
organul ierarhic superior celui care a emis actul. Această procedură administrativă
poartă denumirea de recurs ierarhic și are caracter facultativ.
Legea prevede și un termen maxim de 6 luni de la data emiterii actului
administrativ pentru îndeplinirea procedurii prealabile în cazul în care dreptul sau
interesul legitim al petiționarului a fost lezat printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept, precum și în acele cazuri, în care, pentru
motive temeinice persoana vătămată a fost în imposibilitate de a-și exercita acest
drept în termenul de 30 de zile de la data comunicării actului.
Natura juridică a termenului de 6 luni este stabilită de Legea nr. 554/2004
care prevede termenul de prescripție. Înseamnă că termenul în discuție este un
termen procedural susceptibil de întrerupere, suspendare și repunere în termen.
Procedura administrativă prealabilă este obligatorie și în cazul în care se
contestă actele administrativ-jurisdicționale, fiind aplicabil același termen de 30 de
zile de la data comunicării acestor acte.
În toate cazurile, autoritățile publice au obligația să soluționeze plângerea
prealabilă în termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia.
Procedura prealabilă nu este obligatorie în următoarele cazuri:
-în cazul acțiunilor în contencios administrativ, promovate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici;
-în cazul acțiunilor celor vătămați în drepturile lor prin ordonanțe sau dispoziții
din ordonanțe neconstituționale;
-în cazul controlului legalității actelor administrative de autoritate pe cale
indirectă, adică pe calea excepției de nelegalitate.
200
În afara acestor cazuri prevăzut în mod expres de lege, procedura
prealabilă nu este necesară în cazul actelor administrative irevocabile.
În ce privește acțiunile având ca obiect contractele administrative,
procedura prealabilă este asimilată concilierii din litigiile comerciale, prevăzută de
art. 7201 C.proc.civ.
Persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate
adresa direct instanței de contencios administrativ pentru obligarea autorității
publice la rezolvarea cererii sale privind eliberarea unui act administrativ ori a
oricărui alt înscris prevăzut de lege.
În legătură cu natura juridică a termenului de 30 de zile pentru
îndeplinirea procedurii administrative prealabile, în doctrină au fost exprimate în
perioada aplicării Legii nr. 29/1990, următoarele opinii:
Într-o opinie, acest termen a fost considerat a fi un termen de decădere
procesual a cărui depășire atrage decăderea reclamantului din dreptul de a mai
sesiza ulterior instanța de contencios administrativ.
Într-o altă opinie, acest termen este considerat a fi „un termen de
decădere substanțial (de drept administrativ)” care are ca efect, în caz de depășire,
pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea
la eliberarea lui. Potrivit acestei concepții „dacă partea, dintr-o împrejurare mai
presus de voința sa, nu s-a putut adresa autorității administrative în termenul de 30
de zile de la comunicarea actului administrativ, va putea face acest lucru în termen
de 15 zile de la încetarea împiedicării”. Această opinie oferă o soluție atenuată față
de cea precedentă.
Într-o altă opinie, termenul de 30 de zile nu este un termen de decădere,
procedura administrativă prealabilă putându-se exercita și ulterior, dar fără a se
depăși termenul de un an de zile de la data comunicării actului, prevăzut de art. 5
alin. final din fosta Lege nr. 29/1990, actualmente acest termen este de 1 an de la
data emiterii actului.
De alegerea uneia sau alteia dintre opiniile prezentate diferă și soluțiile
adoptate în practica judecătorească. Astfel, dacă acceptăm ideea că termenul de 30
de zile este un termen de decădere, iar procedura administrativă prealabilă nu a fost
îndeplinită și termenul a expirat, acțiunea în contencios administrativ va fi respinsă
ca inadmisibilă, fără ca o nouă acțiune să mai poată fi introdusă.
Dacă optăm pentru cea de-a doua alternativă propusă, în sensul că
termenul de 30 de zile nu este un termen de decădere, ar însemna că o acțiune în
contencios administrativ, introdusă fără îndeplinirea procedurii administrative
prealabile, va fi respinsă ca inadmisibilă, însă o nouă acțiune va putea fi introdusă
fără nici o opreliște și oricând până la expirarea termenului maxim de un an (6 luni
potrivit legislației actuale) pentru sesizarea instanței judecătorești.
Considerăm că dispozițiile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, au
caracter imperativ, atât cu privire la îndeplinirea procedurii administrative
prealabile, cât și cu privire la termenul de 30 de zile, în care aceasta poate fi
exercitată, nerespectarea acestui termen echivalând cu neîndeplinirea procedurii
prealabile. Deși Legea nr. 554/2004 nu conține nici o prevedere expresă în legătură
cu natura juridică a termenului de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii
201
prealabile, noi considerăm că acest termen, prin analogie cu termenul maxim de 6
luni, este tot un termen de prescripție. Credem că o astfel de interpretare
corespunde intenției legiuitorului de a asigura celeritatea rezolvării cererilor
particularilor în raporturile lor cu administrația publică și de a oferi, totodată,
posibilitatea repunerii în termen a acelora care, din motive obiective, nu au putut
să-și exercite dreptul la recursul grațios în termenul de 30 de zile.
De altfel, așa cum am arătat, însăși legea a prevăzut această posibilitate
persoanelor fizice sau juridice de a depune plângerea prealabilă, pentru motive
temeinice, și peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului, dar nu mai
târziu de 6 luni de la data emiterii actului legal (art. 7 alin. 7 din Legea nr.
554/2004).
Prin alte reglementări legale sunt prevăzute proceduri administrative
prealabile diferite de cea reglementată de Legea nr. 554/2004, precum și termene
speciale de îndeplinire a acestei proceduri. Astfel, Codul de procedură fiscală
reglementează procedura prealabilă pentru soluționarea contestațiilor împotriva
actelor administrative fiscale. Potrivit acestei ordonanțe de urgență, actele
administrative de autoritate emise de autoritățile publice fiscale și vamale nu pot fi
atacate la instanța de contencios administrativ fără îndeplinirea procedurii
administrative prealabile, în termenele stabilite prin această reglementare.
Această procedură prealabilă constă în exercitarea căii de atac a
contestației, care se depune de către cel interesat la organul emitent al actului.
Termenul de depunere a contestației este de 30 de zile de la comunicarea actului și
este un termen de decădere. Prin excepție de la această regulă, dacă actul
administrativ fiscal nu conține mențiunile că actul poate fi contestat, termenul de
depunere a contestației și organul de soluționare competent, contestația poate fi
depusă în termen de 3 luni de la data comunicării actului respectiv (art. 171 alin. 4
C.proc.fisc.). Organul emitent al actului, în cazul în care nu-i revine competența de
soluționare, va transmite contestația, împreună cu întreg dosarul administrativ, în
termen de 5 zile de la înregistrare, autorității publice competente să o soluționeze.
În cazul în care contestația este depusă la un organ fiscal necompetent,
aceasta va fi înaintată, în termen de 5 zile de la data primirii, organului fiscal
emitent al actului administrativ atacat care va proceda potrivit regulilor de
competență în această materie (art. 171 alin. 3 C.proc.fisc.).
Contestația trebuie formulată în scris și trebuie să cuprindă următoarele
elemente:
-datele de identificare a contestatorului, adică numele sau denumirea și
domiciliul sau sediul acestuia;
-obiectul contestației;
-motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază contestația;
-dovezile pe care se întemeiază contestația;
-semnătura contestatorului sau a reprezentantului său legal, iar în cazul
persoanelor juridice este necesară și aplicarea ștampilei acesteia.
Obiectul contestației îl reprezintă diminuarea sau anularea impozitelor,
taxelor, datoriei vamale, contribuțiilor la fondurile speciale, a majorărilor de
întârziere sau a penalităților ori a altor sume contestate și aplicate, precum și a altor
202
măsuri dispuse de organele Ministerului Finanțelor Publice abilitate, potrivit legii,
să efectueze acte de control sau de impunere.
Sunt exceptate de la această procedură actele de sancționare
contravențională emise de organele Ministerului Finanțelor Publice, care pot fi
atacate potrivit legii contravențiilor.
Potrivit art. 173 alin. 1 C.proc.fisc., aceste contestații se soluționează de:
a)organele competente constituite la nivelul direcțiilor fiscale în a căror rază
teritorială își are domiciliul sau sediul contestatorul, în cazul contestațiilor care
au ca obiect sume de până la 5 miliarde lei;
b)organele competente constituite la nivel central, în cazul contestațiilor care au
ca obiect sume d 5 miliarde lei sau mai mari precum și în cazul contestațiilor
împotriva actelor emise de organele central, indiferent de valoarea imobilului
lor.
Contestațiile se soluționează prin decizie motivată, în același termen de
30 de zile de la înregistrare prevăzut de art. 7 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, Codul
de procedură fiscală neprevăzând alt termen în acest scop. Organul administrativ
competent va putea admite contestația, în totalitate sau în parte, ori o va respinge.
În cazul admiterii contestației se va decide anularea totală sau parțială a actului
atacat.
Potrivit art. 181 C.proc.fisc., respingerea contestației poate avea loc atât
pentru neîndeplinirea condițiilor procedurale, cât și pentru motive care au legătură
cu fondul cauzei.
Potrivit art. 178 alin. 1 C.proc.fisc., organul de soluționare a contestației
poate suspenda, prin decizie motivată, soluționarea cauzei în două situații:
-organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu
privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni a cărei constatare ar avea
o influență hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura
administrativă;
-soluționarea cauzei depinde în tot sau în parte de existența sau inexistența unui
drept care face obiectul unei alte judecăți;
-la cererea contestatorului dacă sunt motive întemeiate.
Procedura administrativă va fi reluată la încetarea motivului care a
determinat suspendarea soluționării contestației.
Depunerea contestației administrative nu suspendă executarea actului
administrativ fiscal contestat, însă organul de soluționare a contestației poate
dispune suspendarea executării actului în cauză până la soluționarea contestației, la
cererea temeinic justificată a contestatorului (art. 179 alin. 1 și 2 C.proc.fisc.).
Decizia prin care se soluționează contestațiile împotriva actelor
administrative fiscale poate fi atacată la instanța de contencios administrativ
competentă potrivit Legii nr. 554/2001 (art. 182 alin. 2 C.proc.fisc.).
Deși, Codul de procedură fiscală nu prevede, se consideră că o dată cu
atacarea deciziei prin care s-a soluționat contestația se va ataca și actul
administrativ împotriva căruia s-a exercitat calea administrativă de atac pentru ca
instanța să poată dispune anularea acestuia.
203
În alte cazuri de contencios administrativ special, procedura
administrativă prealabilă nu este cerută de lege. Astfel, de exemplu, potrivit art. 57
alin. 3 din Legea nr. 215/2001, hotărârea Guvernului de dizolvare a consiliului
local poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanța de contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul
Oficial al României, fără efectuarea procedurii administrative prealabile.
De asemenea, potrivit art. 60 alin. 3 din aceeași lege, hotărârea
consiliului local prin care se constată încetarea mandatului de consilier poate fi
atacată de consilierul în cauză la instanța de contencios administrativ, în termen de
10 zile de la comunicare, fără a se mai îndeplini procedura prealabilă. Există și alte
cazuri neprevăzute de lege în care procedura administrativă prealabilă nu trebuie
efectuată. De exemplu, în cazul cererilor de anulare a actelor administrative
irevocabile, efectuarea unei asemenea proceduri ar fi lipsită de sens, întrucât,
oricum, autoritățile emitente nu mai pot reveni asupra actelor lor. În toate cazurile
în care procedura administrativă prealabilă este prevăzută de lege, neîndeplinirea
acesteia atrage respingerea acțiunii judecătorești ca inadmisibile.
f) Introducerea acțiunii în contenciosul administrativ în termenul
legal
După îndeplinirea procedurii administrative prealabile, cel vătămat în
dreptul său poate sesiza instanța judecătorească, în termen de 6 luni de zile de la
comunicarea soluției date reclamației sale administrative. Deși legea nu prevede în
mod expres, în cazul în care autoritatea emitentă sau cea ierarhic superioară nu
rezolvă reclamația în termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen începe să
curgă termenul de 6 luni pentru sesizarea instanței judecătorești (art. 11 alin. 1).
Potrivit art. 11 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în cazul contractelor
administrative, termenul pentru sesizarea instanței de contencios administrativ
curge de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii.
Legea nu se referă și la cazul în care nu se ajunge la încheierea
procesului-verbal de conciliere din cauză că pârâtul nu a dat curs convocării în
vederea concilierii. În tăcerea legii, se aplică, în completarea acesteia, prevederile
art. 7201 alin. ultim C.proc.civ., în sensul că termenul pentru sesizarea instanței de
judecată va curge de la data expirării termenului de 30 de zile calculat de la data
primirii convocării de către pârât.
Aceste dispoziții legale au în vedere numai situațiile litigioase apărute
după încheierea contractelor administrative, adică pe perioada executării acestor
contracte, întrucât procedura concilierii reglementată de art. 7201 C.proc.civ. este
aplicabilă numai între părțile contractante.
Actele administrative prealabile încheierii contractelor administrative
sunt acte administrative de autoritate și pot fi atacate potrivit regulilor aplicate
acestei categorii de acte administrative prevăzute atât de legile speciale în materie,
cât și de Legea-cadru nr. 554/2004.
În cazul acțiunilor promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul de 6 luni curge de
204
la data când aceste autorități publice au cunoscut existența actului nelegal (art. 11
alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
Noua lege a contenciosului administrativ a prevăzut și un termen special
de 1 an de zile dar numai pentru promovarea acțiunii în anularea actelor
administrative de autoritate (art. 11 alin. 2). Acest termen maxim curge de la data
emiterii actului atacat, însă procedura administrativă este obligatorie și în acest caz,
ceea ce înseamnă că ea trebuie efectuată în cadrul aceluiași termen de 1 an de la
data emiterii actului. În cazul neefectuării procedurii administrative prealabile,
acțiunea în contencios administrativ va fi respinsă ca inadmisibilă. În cazul în care
procedura prealabilă este realizată după expirarea termenului de 1 ani de la data
emiterii actului, acțiunea în anulare va fi tardivă și va fi respinsă ca atare.
Admisibilitatea unei acțiuni în contencios administrativ promovată peste
termenul de 6 luni rămâne la aprecierea exclusivă a judecătorului, legea
contenciosului administrativ prevăzând în art. 11 alin. 2 că depășirea termenului
general de 6 luni poate fi justificată numai din motive temeinice care vor fi
apreciate de la caz la caz.
Dreptul la acțiune împotriva actelor administrative normative și a
ordonanțelor sau a dispozițiilor din ordonanțe este imprescriptibil (art. 11 alin. 4
din Lege).
Termenul de 6 luni a fost calificat de lege ca fiind termen de prescripție,
ceea ce înseamnă că acesta este susceptibil de repunere în termen, iar termenul
maxim de 1 an de zile este un termen de decidere (art. 11 alin. 5).
Așa se explică faptul că o acțiune în contencios administrativ poate fi
promovată pentru motive temeinice și după expirarea termenului de 6 luni, însă nu
mai târziu de 1 an de la data emiterii actului ilegal, judecătorul putând aprecia
asupra repunerii reclamantului în termenul de sesizare a instanței judecătorești, dar
numai cu respectarea termenului maxim de 1 ani, prevăzut de art. 11 alin. 2.
Și sub imperiul Legii nr. 29/1990 termenul minim pentru promovarea
acțiunii în contencios a fost calificat în practica judecătorească și în doctrină ca
fiind un termen de prescripție, care începe să curgă din momentul în care se naște
dreptul la acțiune în sens material, iar termenul maxim de 1 an ca fiind un termen
limită de prescripție a dreptului de a sesiza instanța sau chiar un termen de
decădere în sensul că reclamantul nu va mai putea cere anularea actului după
expirarea acestuia.
În cazurile speciale de contencios administrativ sunt prevăzute, de regulă,
termene mai mici pentru introducerea acțiunii în anularea actelor administrative
ilegale sau împotriva refuzului nejustificat al autorităților publice. Astfel, în
cazurile reglementate de Legea nr. 215/2001, pe care le-am exemplificat deja, acest
termen este de 10 zile. În alte cazuri, termenul este chiar mai scurt. De exemplu,
potrivit art. 33 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, hotărârea de validare sau invalidare
a mandatelor consilierilor locali poate fi atacată de cei interesați la instanța de
contencios administrativ, în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor
absenți de la ședință, de la comunicare. De asemenea, actele administrativ-
jurisdicțional pot fi atacate direct la instanța de contencios administrativ
competentă în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile
205
administrativ-jurisdicțional de atac sau de la data notificării intenției de renunțare
la această procedură, adresată organului administrativ-jurisdicțional competent (art.
6 din Legea nr. 554/2004).
Secțiunea 4. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea
contenciosului administrativ
Potrivit vechii legi a contenciosului administrativ (nr. 29/1990), erau
exceptate de la această formă de control următoarele categorii de acte
administrative:
a)actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și
Guvern;
b)actele administrative de autoritate și de gestiune ale organelor de conducere
din cadrul Parlamentului;
c)actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului;
d)actele administrative referitoare la interpretarea și executarea tratatelor
internaționale la care România este parte;
e)actele administrative prin care s-au luată măsuri urgente de organele puterii
executive pentru evitarea sau înlăturarea unor evenimente prezentând pericol
public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de urgență sau pentru
combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor,
epizotiilor și altor evenimente de aceeași gravitate;
f)actele de comandament cu caracter militar;
g)actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede
prin lege specială o altă procedură juridică;
h)actele de gestiune săvârșite de către stat, în calitate de persoană juridică și
pentru administrarea patrimoniului său;
i)actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.
Primele 5 categorii de acte administrative exceptate de la controlul
judecătoresc pe calea contenciosului administrativ au fost denumite în doctrina
interbelică, „acte de guvernământ”. Ele au fost exceptate de la acest control
întrucât au fost calificate acte politice și nu administrative. Prin urmare, aceste acte
angajează răspunderea politică și nu juridică a Guvernului.
Totuși, exceptarea unora din aceste acte de la controlul judecătoresc nu
este justificată, întrucât ele nu se încadrează în categoria așa-ziselor „acte de
guvernământ”. Astfel, de exemplu, actele de autoritate și de gestiune ale organelor
de conducere ale Parlamentului sunt acte de natură administrativă.
Pornind de la această realitate juridică, Legea nr. 554/2004 nu a mai
exceptat, sub acest titlu de „acte de guvernământ”, de la controlul de legalitate pe
calea contenciosului administrativ, decât actele administrative ale autorităților
publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul și actele emise în situații
excepționale (art. 5 alin. 1 lit. a) și alin. 3).
206
Cât privește actele emise în situații excepționale (pentru aplicarea
regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care
privesc apărarea și siguranța națională ori cele emise pentru restabilirea ordini
publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale,
epidemiilor și epizotiilor), pot fi atacate numai pentru exces de putere. Excesul de
putere poate fi interpretat ca o manifestare a puterii publice într-o manieră greșită,
peste nevoile reale ale situației date, o exagerare a acțiunii publice ca intensitate și
întindere.
Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la controlul de
legalitate pe calea contenciosului administrativ a fost menținută și de Legea nr.
554/2004 (art. 5 alin. 1 lit. b).
Actele de comandament cu caracter militar se caracterizează prin
următoarele trăsături:
-actul emană de o autoritate publică cu caracter militar, prin comandament
militar înțelegându-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui șef
determinat (șeful statului, ministrul armatei, comandamente militare superioare,
corpurile de armată, divizii);
-cuprinsul actului are natură militară, adică este în legătură directă cu serviciul și
îndatoririle militare;
-aceste acte conțin ideea de ordin, de comandă, cu caracterul ei de disciplină
militară.
Rațiunea sustragerii acestor acte de la controlul instanțelor judecătorești
constă în necesitatea asigurării spiritului de disciplină al subordonaților, raportat la
ideea de prestigiu și autoritate a superiorilor, precum și a condițiilor de unitate,
capacitate și rapiditate necesare operațiunilor militare.
În categoria acestor acte au fost incluse toate ordinele și instrucțiunile de
serviciu privitoare la măsurile de pregătire și instrucție a trupelor și ofițerilor, la
mobilizări de contingente și concentrări de trupe, la repartiția și dislocarea
unităților, la atribuirea și luarea de comenzi, la manevre, la exerciții și la operațiuni
militare.
Astfel, în practică s-a decis că prin acte de comandament cu caracter
militar înțelegem actele emise de autoritățile militare competente, în scopul
asigurării ordinii și disciplinei în cadrul unităților militare, a cadrelor militare din
aceste unități. Deci, se au în vedere acele acte care au un cuprins de natură militară,
referindu-se la serviciul și îndatoririle militare și care cuprind ideea de ordine, de
comandă, acte a căror executare asigură disciplina militară, atât de necesară și
caracteristică acestui organism. Prin urmare, orice acte emise de autoritățile
militare, străine de necesitățile propriu-zise ale acțiunilor militare, pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ.
Și Legea nr. 554/2004 a exceptat, prin art. 5 alin. 2, de la controlul pe
calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau
desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, aceste
acte fiind supuse controlului judecătoresc la instanțele de drept comun.
În ce privește actele de gestiune privată, deși Legea nr. 554/2004 nu
conține nici o prevedere expresă în acest sens, facem precizarea că aceste acte nu
207
fac obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, ele fiind
supuse controlului instanțelor de drept comun.
Deși legea nu prevede, considerăm că actele administrative de control
ierarhic nu pot fi atacate în contencios administrativ de către subiectele
subordonate ierarhic, întrucât ele au obligația să se subordoneze organelor
superioare și să execute măsurile stabilite de acestea. Astfel, de exemplu, actul
unui minister de a destitui organul de conducere al unei regii autonome din
subordinea sa este un act luat în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic. Totuși,
dacă prin asemenea acte s-au vătămat drepturi ale unor terțe persoane, actele
respective pot fi atacate de cei lezați la instanța de contencios administrativ. De
asemenea, potrivit art. 74 din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici pot ataca la
instanțele de contencios administrativ actele administrative de sancționare
disciplinară.
Secțiunea 5. Procedura contenciosului administrativ
5.1. Competența instanțelor de contencios administrativ
Potrivit art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum
și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale
acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, datorii
vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluționează, în
fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin
lege specială nu se prevede altfel.
Aceste dispoziții legale care stabilesc competența materială a instanțelor
de contencios administrativ, în funcție de nivelul ierarhic al organului emitent al
actului atacat și de valoarea obiectului litigiului, au fost corelate cu art. 173 alin. 1
C.proc.fisc. care prevede competența organelor administrative de specialitate
județene de a soluționa numai contestațiile având ca obiect sume de bani până la 5
miliarde lei.
Prin actele autorităților publice locale și județene înțelegem atât actele
autorităților administrației publice locale, cât și actele serviciilor publice
descentralizate ale administrației publice centrale în județe și în celelalte unități
administrativ-teritoriale.
Rezultă că tribunalele judecă, în primă instanță, acțiunile privind actele
adoptate sau emise de autoritățile publice situate în unitățile administrativ-
teritoriale și cu un obiect patrimonial de până la 5 miliarde lei, iar curțile de apel
judecă, ca instanțe de fond, litigiile privind actele administrației publice centrale și
cu o valoare mai mare de 5 miliarde lei.
208
În materia contenciosului administrativ există o singură cale de atac și
anume recursul. Potrivit art. 10 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, recursul împotriva
sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de
contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva
sentințelor pronunțate de curțile de apel se soluționează de Secția de contencios
administrativ și fiscal al Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege specială
nu se prevede altfel.
Legea nr. 554/2004 a ținut seama de aceste soluții ale jurisprudenței și a
prevăzut, în art. 10 alin. 3 o competență teritorială alternativă a instanțelor de
contencios administrativ, reclamantul putând investi cu o cerere în anulare fie
instanța de la domiciliul său, fie instanța de la sediul autorității publice pârâte.
O dată aleasă instanța, reclamantul nu mai poate reveni asupra opțiunii
sale, pentru dezînvestirea instanței, prin invocarea excepției necompetenței
teritoriale.
5.2. Procedura în fața instanței de contencios-administrativ
Acțiunea în contencios administrativ se introduce la instanța de judecată
după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, dacă această este
obligatorie.
Potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, o dată cu cererea de chemare în
judecată, reclamantul depune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după
caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul nejustificat al
rezolvării cererii sale. În cazul în care reclamantul nu a primit nici un răspuns în
legătură cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii certificată pentru
conformitate, originalul, cu numărul și data înregistrării la autoritatea publică
pârâtă, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
Acțiunea se poate introduce nu numai împotriva autorității publice, ci și împotriva
funcționarului autorității pârâte (persoanei fizice) care a elaborat actul sau care se
face vinovat de refuzul nejustificat al rezolvării cererii, dar numai dacă se solicită
și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. La rândul
său, funcționarul pârât poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic de la care
a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul a cărei legalitate este
supusă controlului instanței de judecată. Dacă acțiunea se admite, funcționarul
pârât va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea publică chemată în
judecată.
După primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților. De asemenea,
instanța va cere autorității emitente a actului atacat să-i comunice, de urgență, acel
act împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și
alte lucrări necesare soluționării cauzei. În același mod, se va proceda și în cazul
refuzului nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept sau interes
legitim al reclamantului. Dacă autoritatea publică nu trimite, în termenul stabilit de
instanță, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat să plătească statului o
amendă pentru fiecare zi de întârziere, în cuantum de 10% din salariul minim brut
pe economie.
Acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect:
209
-anularea în tot sau în parte a unui act administrativ;
-anularea actului și obligarea la despăgubiri;
-obligarea autorității publice, care refuză să rezolve o cerere referitoare la un
drept sau interes legitim al reclamantului, să-i recunoască dreptul pretins;
-obligarea autorității publice la recunoașterea dreptului pretins și la plata de
despăgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzată reclamantului prin refuzul
nejustificat.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale cât și pentru
daune morale (art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004).
-anularea unor acte administrative și formalități procedurale premergătoare
încheierii unui act administrativ;
-obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ ori
desființarea unui asemenea contract;
-acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin
ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe neconstituționale.
De regulă, acțiunea în despăgubiri se introduce o dată cu acțiunea pentru
anularea actului sau obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ
sau oricărui alt înscris prin care să recunoască reclamantului dreptul pretins. Dacă
reclamantul nu cunoaște întinderea pagubei la data judecății acțiunii principale,
cererea de despăgubiri poate fi introdusă și ulterior. Termenul de prescripție pentru
introducerea acestei cereri este de 1 an de la data emiterii actului cauzator de
prejudiciu.
Cererea de acordare a despăgubirilor nu poate fi promovată anterior
acțiunii principale în contencios administrativ.
Acțiunea în despăgubiri este accesorie acțiunii principale și este de
competența instanțelor de contencios administrativ, după regulile aplicabile
acțiunii în anularea actului ilegal sau a refuzului nejustificat.
Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea de despăgubiri pentru
prejudiciile cauzate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe neconstituționale
va fi însoțită de excepția de neconstituționalitate.
Primind cererea, instanța de contencios administrativ, dacă va aprecia că
excepția îndeplinește condițiile de admisibilitate, va sesiza, prin încheiere
motivată, Curtea Constituțională și va suspenda soluționarea cauzei pe fond.
Soluția în cererea de despăgubiri va depinde de modul de soluționare a
excepției de neconstituționalitate de către Curtea Constituțională. După
pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ va repune
cauza pe rol și va dispune citarea părților, numai în cazul în care excepția de
neconstituționalitate a fost admisă (art. 9 alin. 3 teza I din Legea nr. 554/2004).
În caz contrar, instanța de judecată va respinge acțiunea în despăgubiri ca
fiind inadmisibilă pe fond (art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității ordonanței
este urmarea unei excepții invocate în altă cauză, sesizarea instanței de contencios
administrativ se va face fără a fi necesară o procedură prealabilă, dar cu
respectarea termenelor prevăzute de lege pentru promovarea acțiunii în
210
contenciosul administrativ, socotite de la data publicării deciziei Curții
Constituționale în Monitorul Oficial al României, partea I.
Acțiunea în contencios administrativ se judecă de urgență, în complet de
un judecător, în primă instanță și 3 judecător, în recurs. Hotărârile vor fi redactate
și motivate de urgență, în cel mult 10 zile de la pronunțare.
Acțiunea în contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru
prevăzute de lege pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca
obiect contractele administrative care se vor taxa la valoare, dacă legea nu prevede
altfel.
În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o
dată cu exercitarea recursului grațios, reclamantul poate cere instanței să dispună
suspendarea executării actului administrativ de autoritate până la pronunțarea
instanței de fond (art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004).
În acest caz, instanța va rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu
citarea părților.
Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcționara unui serviciu public administrativ de importanță națională, cererea de
suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane sau autorități publice.
Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi
atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare, fără ca recursul să suspende
executarea hotărârii.
Dacă nu se impune suspendarea actului mai înainte, cererea de
suspendare poate fi formulată și prin cererea în anulare sau ulterior, printr-o
acțiune separată. În aceste cazuri, dacă instanța constată că sunt întrunite condițiile
legale, va dispune suspendarea executării actului, până la soluționarea definitivă și
irevocabilă a cauzei.
Cererea de suspendare se judecă de urgență, cu citarea părților, iar
hotărârea pronunțată este executorie de drept. Cu toate acestea, chiar anterior Legii
nr. 554/2004, Curtea Supremă de Justiție a statuat că este susceptibilă de a fi
atacată cu recurs atât hotărârea prin care se soluționează cererea de suspendare a
executării actului administrativ formulată în cadrul acțiunii principale, având ca
obiect anularea acestui act, cât și hotărârea prin care o atare cerere este soluționată
separat (secțiile unite, decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, în Dreptul nr. 2/2000,
pag. 157-159).
Introducerea recursului nu suspendă însă executarea hotărârii de
suspendare a actului administrativ (art. 15 alin. 3 din Legea nr. 554/2004).
Judecând acțiunea în contencios administrativ, instanța poate pronunța,
după caz, următoarele soluții:
-anularea totală sau parțială a actului administrativ de autoritate sau
jurisdicțional;
-obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui
certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris;
-acordarea daunelor materiale și morale dacă s-au solicitat.
211
În cazul acțiunilor care au ca obiect un contract administrativ, în funcție
de starea de fapt, instanța de contencios administrativ poate pronunța următoarele
soluții:
-anularea contractului în tot sau în parte;
-obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;
-obligarea uneia dintre părți la executarea obligațiilor contractuale;
-suplinirea consimțământului uneia dintre părți, când interesul public o cere;
-obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale
provocate de partea în culpă pentru neîndeplinirea obligațiilor rezultate din
contract sau din lege în legătură cu contractul dedus judecății.
Aceste obligații ale părților din proces pot fi stabilite de către instanța de
contencios administrativ sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de
întârziere.
În legătură cu soluțiile pe care le poate pronunța instanța de judecată, un
singură poate crea controverse privind situațiile în care autoritatea judecătorească
se poate substitui uneia dintre părțile din litigiu.
Considerăm că numai într-un singur caz s-ar putea pronunța o astfel de
soluție și anume atunci când autoritatea publică refuză să încheie un contract
administrativ cu un particular îndreptățit, potrivit legii.
Potrivit art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, hotărârea primei instanțe
poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare (când părțile sunt
prezente la dezbaterile finale – s.n.) sau de la comunicare (când acestea lipsesc –
s.n.).
Aceste dispoziții legale se completează cu dispozițiile art. 303 alin. 1 și 2
C.proc.civ. privind motivarea recursului.
Recursul suspendă executarea hotărârii primei instanțe, cu excepția
hotărârii de suspendare a executării actului administrativ și se judecă de urgență.
În caz contrar, dacă hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea
dispozițiilor privitoare la competență, cauza se va trimite la instanța competentă,
iar dacă hotărârea atacată cu recurs a fost pronunțată fără a se judeca fondul, cauza
se va trimite, o singură dată, la prima instanță, după care o va judeca, în fond,
instanța de recurs.
În situații deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care își poate
valorifica dreptul pretins, recurentul va putea solicita președintelui instanței
competente pentru soluționarea recursului să stabilească termenul de judecată a
recursului chiar înainte de primirea dosarului.
Cererea de stabilire a unui termen de urgență, însoțită de dovada
înregistrării recursului la instanța de fond, se soluționează în termen de 24 de ore
de la prezentarea acesteia președintelui instanței de recurs.
Soluția de admitere a acestei cereri se comunică, de îndată, instanței de
fond, care are obligația redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părților,
precum și a înaintării dosarului la instanța de recurs în termen de 5 zile.
212
Recurentul are obligația să motiveze recursul în termen de 2 zile de la
comunicarea hotărârii primei instanțe, sub sancțiunea nulității cererii de recurs
pentru tardivitate.
Procedura de citare a părților și de comunicare a motivelor de recurs se
va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin
orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise (fax, e-mail).
Secțiunea 6. Executarea hotărârilor instanțelor de contencios administrativ
Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au admis
acțiunile în contencios administrativ constituie titluri executorii. Hotărârile prin
care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii și
au putere numai pentru viitor.
Celelalte hotărâri judecătorești au putere numai între părțile din proces și
unele pot avea efect declarativ:
a) Conform art. 24 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, dacă în urma admiterii
acțiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice
actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris,
executarea hotărârii irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar, în
lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a
hotărârii. Dacă termenul nu este respectat, instanța de executare (prima instanță) la
cererea reclamantului, va aplica conducătorului autorității administrative o amendă
pentru fiecare zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru
întârziere.
Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și
irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ și după aplicarea
amenzii prevăzute de lege, constituie infracțiune și se sancționează cu închisoare
de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 – 10.000 lei.
Tribunalul hotărăște în camera de consiliu, de urgență, cu citarea părților,
fără plata vreunei taxe de timbru, hotărârea fiind definitivă și executorie, însă poate
fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare. Conducătorul autorității
administrative se poate îndrepta cu acțiune în regres împotriva celor vinovați de
neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun, iar, dacă aceștia sunt funcționari
publici, se vor aplica reglementările speciale.
b) Întrucât Legea nr. 554/2004 nu cuprinde nici o dispoziție contrară,
punerea în aplicare a unei hotărâri a instanței de contencios administrativ, în ce
privește daunele materiale sau morale acordate reclamantului, se poate face potrivit
dreptului comun, adică potrivit dispozițiilor Codului de procedură civilă privind
executarea silită. De asemenea, soluționarea contestației la executare este de
competența instanței civile potrivit procedurii reglementate de art. 399 și urm.
C.proc.civ.
Controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de
autoritate (Excepția de nelegalitate)
213
Excepția de ilegalitate a fost definită ca „un mijloc de apărare prin care,
în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea
actului de drept administrativ, una din părți amenințată să i se aplice un asemenea
act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare
la soluționarea speței”.
Altfel spus, într-un litigiu, indiferent de obiectul său, oricare parte poate
invoca, pe cale de excepție, ilegalitatea actului administrativ care i se opune de
către partea adversă și care prezintă interes pentru soluționarea cauzei.
Excepția de nelegalitate este reglementată expres în art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca o procedură de apreciere a legalității
unui act administrativ unilateral (de autoritate) și, totodată, ca o chestiune
prejudiciabilă care atrage suspendarea judecății unui proces, până la soluționarea
acesteia.
Potrivit legii, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la
cererea părții interesate (art. 4 alin. 1).
Rezultă că excepția de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva
unui act administrativ de autoritate, nu și în cazul celorlalte acte administrative
(contracte, acte jurisdicționale).
De asemenea, excepția de nelegalitate este o cale indirectă de control a
legalității unui act administrativ de autoritate care poate fi utilizată numai în cadrul
unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia (civilă, comercială, penală și
chiar de contencios administrativ).
O altă concluzie constă în aceea că această excepție este de ordine
publică, absolută și imprescriptibilă putând fi invocată oricând, în orice fază a
procesului, la cererea oricărei persoane interesate și chiar de instanță din oficiu.
Dacă instanța de judecată (cu excepția instanței de contencios
administrativ) va aprecia că soluționarea litigiului pe fond depinde de actul
administrativ (a cărei nelegalitate a fost invocată pe cale de excepție) va sesiza,
prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă,
suspendând judecarea cauzei până la soluționarea excepției (art. 4 alin. 1).
Instanța de contencios administrativ are obligația să se pronunțe, în
procedură de urgență, în ședință publică, cu citarea părților.
Hotărârea instanței de contencios administrativ poate fi atacată cu recurs
în termen de 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare (dacă părțile nu au
fost prezente la dezbaterile final). Recursul se judecă în termen de 3 zile de la
înregistrare, cu citarea părților prin publicitate.
În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanța, în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza,
fără a ține seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată (art. 4 alin. 4 din
Legea contenciosului administrativ).
În cazul în care excepția de nelegalitate a unui act administrativ de
autoritate a fost invocată în cadrul unui proces de contencios administrativ,
excepția respectivă va fi soluționată de aceeași instanță de judecată (art. 18 alin. 2).
214
Dacă instanța de judecată în cadrul căreia se invocă excepția de
nelegalitate va constata că soluționarea cauzei nu depinde de actul administrativ de
autoritate, ce face obiectul excepției invocate, va continua soluționarea cauzei, fără
a ține seama de actul respectiv.
Potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată (alta
decât instanța de contencios administrativ) nu se va putea pronunța asupra
excepției de nelegalitate, însă, dacă va constata că soluționarea litigiului nu
depinde de actul administrativ, contestat pe cale de excepție, va face această
mențiune în încheierea de ședință sau, după caz, în hotărârea finală, respingând,
totodată cererea de suspendare a judecății pentru sesizarea instanței de contencios
administrativ și continuând judecarea cauzei.
Controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepție se
caracterizează prin următoarele trăsături specifice care-l deosebesc de controlul de
legalitate pe cale directă, și anume:
-nu tinde la anularea actului administrativ, ci numai la stabilirea ilegalității și
înlăturarea lui din soluționarea cauzei;
-este mai cuprinzător, întrucât pe lângă actele administrative individuale, acest
control se extinde și asupra actelor administrative normative și operațiunilor
tehnico-materiale ca, de exemplu, avizele;
-excepția de ilegalitate poate fi invocată în orice proces de competența
instanțelor judecătorești;
-nu este supusă prescripției extinctive, iar partea care invocă această excepție nu
trebuie să facă dovada existenței unui drept al său lezat prin actul administrativ,
fiind suficientă existența unui interes legitim al său.
Admiterea excepției de nelegalitate poate produce efecte juridice numai
față de părțile din proces.
În doctrină s-a arătat că actele administrative exceptate de la controlul
judecătoresc pe cale directă nu pot fi controlate nici pe calea excepției de
ilegalitate1. În schimb, se poate constata inexistența sau ineficiența acestor acte.
1 A. Trăilescu, Excepția de ilegalitate în contextul legislației actuale , în Dreptul nr. 4/1998, pag. 23 și autorii citați
acolo.
215
CAPITOLUL IX – Răspunderea în dreptul administrativ
Activitatea administrației poate genera prejudicii celor administrați în
condițiile în care, utilizează mijloace exorbitante în raport cu dreptul privat. În
același timp și particularii pot încălca normele juridice specifice dreptului
administrativ, angajându-se în acest fel responsabilitatea celor în cauză.
Răspunderea este reciprocă, atât administrația trebuie să răspundă pentru daunele
produse particularilor cât și aceștia să răspundă în cazul încălcării normelor
juridice specifice dreptului administrativ. Toți, persoane fizice și persoane morale
(juridice), avem drepturi și obligații indiferent la care din ramurile de drept ne
raportăm.
Secțiunea 1. Teoria responsabilității
1. Aspecte generale
În dreptul administrativ această teorie prezintă importanță deoarece
persoanele fizice și juridice trebuie să aibă posibilitatea reparării de către
Administrație a prejudiciilor cauzate. Problema nu este numai teoretică, este una
practică și foarte importantă. Concepția privitoare la responsabilitatea Statului a
evoluat în timp, cu precădere după revoluția franceză de la 17891, odată cu
înlăturarea statului polițienesc cu statul de drept.
La început, Statul era considerat neresponsabil pentru actele sale, el
putea lua orice măsură considerată necesară, fără a ține seama de interesele
particularilor. Aceeași situație a existat și în sistemul nostru administrativ, până în
1905 când printr-o lege de modificare a legii Curții de Casație s-au creat condiții
juridice pentru ca Statul, Administrația sa, să poată fi trase la răspundere. În
prezent acest principiu a fost generalizat în aproape toate statele. În perioada
interbelică, profesorul Paul Negulescu a exprimat opinia că responsabilitatea
puterii publice este o consecință necesară a aplicării principiului egalității
cetățenilor în fața sarcinilor publice și a principiului solidarității ce există între
membrii societății umane.2 Funcția administrativă, ca de altfel toate celelalte
funcții ale statului se exercită în interesul tuturor, Statul fiind astfel conceput ca o
entitate ce reprezintă societatea umană în care este organizat, și al cărei
reprezentant este.
Dacă pagubele produse de Stat unora dintre membrii societății nu ar fi
acoperite, statul acționând în numele tuturor, atunci cei păgubiți ar fi cei sacrificați,
ceea ce este contrar principiilor egalității, și al echității. Acțiunea organelor statului
prin care sunt afectate interese particulare poate proveni din rea organizare,
nepricepere, insuficientă cunoaștere a realității sociale, exagerarea servirii
interesului general în detrimentul vădit al celui particular, neorganizarea unui
1 vezi Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag . 183; Pentru amănunte în dreptul francez – Georges Vedel, Pierre Delvolve
Droit administratif. vol.I P.U.F., Paris 1990 pag. 533 și urm.2 Paul Negulescu, op.cit., pag. 267.
216
serviciu public esențial – spre ex. nerepararea unui pod de trecere peste un râu, o
lungă perioadă de timp a făcut imposibilă intervenția la un incendiu a mașinilor
pompierilor, sau a mașinilor Ambulanței – fiind distruse bunuri de valoare mare în
prima variantă sau decesul bolnavului în a doua situație, pentru situațiile date,
statul fiind responsabil.
Același reputat autor1, a fundamentat și teoria responsabilității derivând
din modificarea legislației în anumite domenii. Statul este suveran să stabilească
normele juridice de organizare a vieții în societate. Cu ajutorul normelor juridice se
creează drepturi și obligații în favoarea celor administrați, persoane fizice sau
juridice. De dorit este ca legislația să se bucure de o stabilitate mare pentru a nu
crea instabilitate în circuitul civil ce se desfășoară pe baza normelor legale. Chiar și
o lege constituțională, poate crea prejudicii particularilor prin modificarea unor
situații juridice, prin afectarea drepturilor câștigate de către particulari: spre
exemplu – dacă printr-o lege se dispune suspendarea tuturor autorizațiilor de
construcție eliberate în ultimele 6 luni, cei afectați de o astfel de măsură au
posibilitate de a solicita despăgubiri. Statul trebuie să fie și el moral în actele sale,
în respectarea legilor. Atunci când legea nouă este adoptată în interesul ordinii
publice, a securității naționale, nu credem că se poate pune în discuție angajarea
responsabilității Statului, dar acest interes major invocat de Stat trebuie să fie real,
palpabil, nu teoretic și neargumentat, dându-se posibilitate instanței de judecată ca,
la solicitarea particularului, să verifice dacă a existat un interes major justificat.
2. Subiectul responsabilității . Administrația acționează prin
funcționarii publici, care sunt agenți ai puterii publice. Deci, prejudiciul poate fi
creat numai de agenții administrației. Întrebarea care s-a pus privește cine este
subiectul, responsabilității, administrația sau funcționării săi. În sistemul anglo-
saxon soluția, până la cel de-al doilea război mondial a fost în sensul că
funcționarii sunt subiecții responsabilității2. În doctrina și în practica autorităților
publice se susține că situațiile trebuiesc nuanțate: există o responsabilitate a
funcționarului public pentru culpa personală – depășirea competenței, rea credință
etc. și o responsabilitate a administrației publice pentru culpa serviciului . Aceste
două responsabilități nu se exclud una pe cealaltă. În sistemul nostru administrativ
actual referitor la responsabilitatea funcționarului, avem art. 13 din legea
contenciosului administrativ care prevede “Acțiunile în justiție, prevăzute în
prezenta lege, vor putea fi formulate personal împotriva funcționarului autorității
pârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii,
dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă(funcționarul
n.a.) va putea fi obligată la plata daunelor, în solidar cu autoritatea administrativă,
pentru culpă comună, concurentă.
Persoana chemată astfel în justiție poate chema în garanție pe superiorul
său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul, a cărui legalitate totală
sau parțială, este supusă judecății.” În susținerea proiectului legii contenciosului
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 256.2 Precizare făcută în, Mihai T. Oroveanu, op.cit., pag. 186
217
administrativ, ministrul justiției din acea vreme arăta, în fața Parlamentului “Noi
am avut în vedere ca pe această cale să-i învățăm și pe funcționări să refuze
ordinele verbale și să ceară șefului să-i dea ordin scris. După ce se vor arde o dată,
de două ori, o să învețe și o să ceară ordin scris”1. Este, dacă se poate spune, o
trezire la realitate a fiecărui funcționar de conducere și de execuție, de a-și reevalua
locul și rolul său în sistemul instituțional public. Această responsabilitate va putea
fi invocată numai în măsura în care funcționarii publici se vor bucura de o
stabilitate pe funcție, li se va recunoaște în fapt dreptul la carieră, administrația va
fi depolitizată total.
Secțiunea 2. Condițiile angajării răspunderii administrației
Pentru a putea vorbi de o răspundere a administrației, legea trebuie să
permită responsabilitatea acesteia, deci posibilitatea de a răspunde juridic.
Angajarea răspunderii administrației este condiționată și de existența
următoarelor situații: prejudiciu, imputabilitatea prejudiciului și un fapt generator
de prejudiciu.
1. Prejudiciul. Existența unui prejudiciu dă naștere dreptului celui
vătămat de a cere repararea lui, dacă sunt întrunite anumite condiții sau elemente:
a)prejudiciul să fie sigur, adică să fie născut și actual. Există și varianta
prejudiciului viitor, iminent, dacă există suficiente date care să ateste că este
inevitabilă declanșarea prejudiciului în viitorul apropiat. În nici un caz nu
poate fi reținut așa-numitul prejudiciu virtual. Prejudiciul numit virtual s-ar
putea transforma într-unul sigur și actual sau viitor numai în măsura în care
atunci când va începe să se manifeste se poate face o legătură între un fapt
anterior și noua situație juridică apărută. Dar și într-o asemenea situație
juridică avem de-a face nu cu un prejudiciu virtual ci, mai degrabă cu unul
viitor mai îndepărtat care nu putea fi suficient sau de loc cuantificat la
momentul realizării faptului generator;
b)prejudiciul să fie special, să privească persoana (victima), individualizată nu
în general. Caracterul special al prejudiciului implică o separare a
consecințelor pe una sau mai multe persoane, dar poate exista și prejudiciul
special când privește o anumită comunitate. De exemplu, dezafectarea unui
izlaz de către autoritățile locale , în mod abuziv și nejustificat, creează tuturor
crescătorilor de animale un prejudiciu. Dar nu toți crescătorii au același număr
de animale. Astfel că acțiunea în repararea prejudiciului poate lua două forme:
acțiuni individuale ale fiecărui crescător de animale și utilizator / beneficiar al
pășunii dar și o acțiune comună a celor în cauză împotriva autorității vinovate
de distrugerea izlazului care s-ar putea finaliza cu obținerea unei hotărâri
judecătorești ce consemnează că prin măsura luată, autoritățile locale au
încălcat interesele comunității rurale, hotărâre ce poate sta la baza dizolvării
1 Conform. Gheorghe Țigăeru, Contenciosul Administrativ, Legea 29 din 07.11.1990, Dezbateri, Comentariu,
practica judiciară, Ed.Lumina Lex, Buc. 1994, pag 58
218
consiliului local sau destituirea primarului (de fapt, a declanșării procedurii de
destituire a primarului);
c)prejudiciul să fie anormal, să depășească consecințele firești ale unei activități;
d)să se încadreze într-o situație juridică protejată. Aceasta presupune că partea
vătămată dacă ea însăși se găsea, în afara normelor juridice – pe care le
încălcase, și este prejudiciată de administrație, nu poate primi despăgubire
întrucât culpa îi aparține exclusiv, (ex. într-o zonă militară unde se execută
trageri, care este păzită, semnalizată, o persoană se infiltrează în zonă și este
rănită, deși cunoștea interdicția, responsabilitatea administrației nu are bază
legală).
Prin fapta administrației se pot aduce și prejudicii morale particularilor.
Într-o perioadă de timp, în special după 1948, problema daunelor morale a fost
repudiată. Ulterior practica judecătorească sprijinită și de doctrină au reușit să
modifice acest concept și să impună responsabilitatea statului pentru daune morale
cauzate particularilor.1
2. Imputabilitatea. Repararea prejudiciului se poate realiza numai în
măsura în care el este reținut în sarcina unei persoane publice ori a unui funcționar
al acesteia. Nu se admite responsabilitatea administrației pentru prejudiciu
indirect – consecință a faptelor terților, pentru prejudiciul imputabil culpei
victimei din cauză de forță majoră, dacă subiectul răspunderii este o persoană
juridică de drept public dintr-o altă țară, sau în situația că autorul prejudiciului a
exercitat un drept.
Pentru a ajunge la imputabilitate se cere și determinarea persoanei
publice responsabile, Administrația Statului2, în general. Dificultatea apare atunci
când un funcționar public acționează în numele mai multor persoane juridice
publice, cazul primarului care, potrivit art. 69 alin 1 din Legea 215/2001 acționează
și ca reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales și ca
reprezentant al persoanei juridice de drept public, comună, oraș (inclusiv
Municipiul București). Legiuitorul nu poate distinge cu precizie, nu poate separa,
responsabilitatea în astfel de cazuri, rămânând în sarcina instanței de judecată de a
analiza atribuțiile participanților la producerea prejudiciului, contribuția concretă a
acestora, în numele cui au acționat în momentul producerii prejudiciului.
3. Faptul generator de prejudiciu . Răspunderea administrației față de
particular se concretizează în general sub formă pecuniară. Și în cazul de față se
aplică unele principii din dreptul privat și anume culpa de serviciu care poate să nu
fie identificată într-o situație când s-a produs prejudiciul3, ținându-se seama de
operativitatea cu care trebuie să acționeze administrația.
Culpa de serviciul constituie o neglijență în funcționarea normală a
serviciului, revenind unor funcționari publici dar neimputabilă acestora.
Responsabilitatea fără culpă – constituie o teorie subsidiară de aplicație
1 În prezent este reglementată prin legea contenciosului administrativ.
Vezi pt. – detalii privind daunele morale. În Ioan Albu, Victor Ursa. Răspunderea civilă pentru daune morale , Ed.
Dacia, 1979, Cluj Napoca, pag. 85 si 179 și urm., Paul Negulescu, op.cit., pag 270 2 G. Vedel, P. Delvolve, Droit administratif, op.cit ., pag 5353 G. Vedel, P.Delvolve, op.cit., pag. 543, 544
219
excepțională, uzuală în jurisprudență franceză1 mai puțin acceptată în țara noastră.
Secțiunea 3. Repararea prejudiciului
1. Preliminarii . Orice responsabilitate atrage pentru titularul ei o
obligație de a procura victimei o reparare compensatorie. Repararea poate fi în
natură sau în echivalent. În sistemul francez se consideră că repararea nu este
posibilă, unica posibilitate o reprezintă echivalentul, denumit “indemnizație”, ceea
ce nu interzice administrației să facă plata reparației prin transformarea
indemnizației în reparare în natură, când este posibil.
2. Modalitatea indemnizației.
În funcție de natura prejudiciului, indemnizația poate lua forma unei
sume fixe globale – capital – sau plata în forma unei rente, spre exemplu până la
sfârșitul vieții, sau până la restabilirea capacității depline de muncă până la
majoratul victimei etc.
3. Evaluarea prejudiciului.
Cuantumul prejudiciului se stabilește, de obicei prin raportare la data
producerii lui, dar trebuie avut în vedere și obiectul cu privire la ce s-a produs
prejudiciul, respectiv bunuri sau persoane.
Se susține că în privința bunurilor care au fost distruse, degradate etc. se
ia drept moment al evaluării prejudiciului, data producerii acestuia. Apare
dificultate în cazurile în care moneda de referință cunoaște o fluctuație peste limite
rezonabile și aici poate să se aplice principiul echității, astfel încât indemnizația ce
o va primi victima să-i dea posibilitatea de a putea procura un bun sau bunuri
asemănătoare. Referitor la prejudiciile aduse persoanelor, evaluarea se face luându-
se în calcul situația monetară din ziua judecății, cu condiția ca victima să nu fi
întârziat deliberat judecata2. În privința calculului indemnizațiilor acestea se
realizează printr-o expertiză care să stabilească valoarea acestuia prin acoperirea
integrală a prejudiciului, “nimic peste cererea victimei”.
Secțiunea 4. Răspunderea administrativ – contravențională
Definiție. Prin Ordonanța nr. 2/20013 privind regimul juridic al
contravențiilor, modificată și aprobată prin Legea nr. 180/2002, art. 1 se definește
contravenția ca fiind, fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege,
ordonanță, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau
al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a consiliului General
al Municipiului București.
1 Pentru detalii în Jean Rivero, Droit administratif, op.cit, .pag. 2682 M.T.Oroveanu, op.cit., pag. 1933 Regimul actual al contravențiilor este reglementat prin OG nr. 2/2001, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr.
410 din 25 iulie 2001, aprobată și modificată prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr.
268 din 22 aprilie 2002.
220
Legea contravențiilor apără valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea
penală.
Prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului pot fi stabilite și
sancționate contravenții în toate domeniile de activitate, iar prin hotărâri ale
autorităților publice autonome locale se pot stabili și sancționa convențiile în
domeniile de activitate pentru care acestea au competența atribuită prin lege și
numai dacă nu există o reglementare de același fel cu o forță juridică superioară.
De asemenea, legea stabilește imperativ că orice reglementare care emană de la
autoritățile publice locale ce nesocotește principiile stabilite în lege este lovită de
nulitate absolută. Sunt avute în vedere principiul forței juridice a actului
administrativ (art. 2 alin. 2) și depășirea sferei domeniilor de reglementare atribuite
prin art. 2 alin. 3.
În toate cazurile, nulitatea actului administrativ (hotărârea consiliului
local, județean etc.), se constată de instanța de contencios administrativ potrivit
regulilor generale de drept administrativ. Actele normative prin care se stabilesc și
se sancționează contravenții intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data
publicării, iar în cazul actelor adoptate de autoritățile publice locale, termenul de
30 de zile este legat și de respectarea controlului de legalitate exercitat de prefect,
prevăzut de art. 26 alin. 1 din Legea privind instituția prefectului nr. 340/2004.
1. Trăsăturile contravenției
faptă săvârșită cu vinovăție – deci culpa reprezintă fundamentul răspunderii
contravenționale. Contravenția, ca orice faptă contrară ordinii juridice,
constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizată în societate, adică un
ansamblu de acte ale omului sub controlul voinței și naturii sale, care nu a fost
forțat, amenințat să se manifeste în direcția săvârșirii contravenției. Numai în
această situație se poate reține vinovăția autorului și în consecință angaja
răspunderea. Fapta poate consta într-o acțiune sau inacțiune ori din acte mixte.
faptă ce prezintă pericol social mai redus decât infracțiunea.
Atât contravenția cât și infracțiunea reprezintă manifestări de voință ale
omului prin care este înfrântă ordinea juridică existentă. Gradul de pericol social,
intensitatea acțiunii umane asupra ordinii juridice, intensitatea ilicită, reprezintă
unul din elementele ce separă calificarea juridică a faptei în contravenție sau
infracțiune. Pericolul social fiind un element subiectiv, aprecierea lui se face de
agentul constatator în marea majoritate a cazurilor sau de judecător. Dacă legea
prevede și din contextul săvârșirii faptei reiese, răspunderea contravențională poate
fi înlocuită cu răspunderea disciplinară.
legalitatea încriminării faptei – În activitatea socială sau particulară oamenii
săvârșesc de multe ori fapte care tulbură într-o anumită măsură pe cei din jur,
bunele moravuri, un anumit confort social stabil. Legiuitorul, autoritatea
administrativă sau altă autoritate cu competență de a decide, poate aprecia care
din aceste fapte trebuie sancționate și care nu. Pentru a se angaja tragerea la
răspundere a unei persoane pentru o anumită faptă, atunci fapta trebuie să fie
prevăzută într-un act normativ cu caracter constituțional când este vorba de
lege sau ordonanță a Guvernului sau legal dacă actul normativ are caracterul
221
unui act administrativ.
Ordonanța nr. 2/2001 care reprezintă dreptul comun în domeniul
contravențiilor, prevedea care autorități ale statului pot stabili ce fapte anume
prezintă pericol social și sunt considerate contravenții și actele normative prin care
se pot face astfel de încriminări precum legea, hotărâri le Guvernului, ale
consiliilor județene, orășenești, comunale.
Norme care să stabilească contravenții pot fi adoptate de Parlament,
Guvern, Consiliile județene, Consiliile locale,
Identificarea normelor contravenționale în cadrul unui act normativ se
realizează diferit, după cum actul este emis de o autoritate centrală sau de una
locală, deși nu există o regulă și o consecvență în domeniu. Este de observat că în
foarte multe acte normative, în partea finală a actului administrativ sunt prevăzute
ce fapte, situații, reglementate prin actul normativ constituie contravenții, ce
limitele minime și maxime de contravenție pot fi aplicate dacă este vorba de o
contravenție pecuniară (amendă), iar în caz contrar cu alte forme de contravenție.
Legislația actuală stabilește care sunt sancțiunile contravenționale, pe
care le clasifică în sancțiuni principale și sancțiuni complementare.
Sancțiunile principale sunt avertismentul; amenda contravențională;
obligarea contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității cu
consimțământul contravenientului.
Sancțiunile contravenționale complementare sunt confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție; suspendarea sau
anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei
activități; închiderea unității; blocarea contului bancar; suspendarea activității
agentului economic; retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori
pentru activități de comerț exterior, temporar sau definitiv; desființarea lucrărilor și
aducerea terenului în starea inițială.
Noua lege a contravențiilor instituie un principiu foarte important – cel a
proporționalității sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei; și faptul că
avertismentul se aplică ori de câte ori gravitatea faptei este redusă chiar dacă actul
normativ ce stabilește și sancționează contravenția săvârșită nu prevede
avertismentul printre sancțiuni. Și această prevedere are un rol important în
respectarea principiului proporționalității dar și un rol moral.
Legea mai stabilește că pentru una și aceeași contravenție se poate aplica
numai o sancțiuni contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni
complementare, iar sancțiunea închisorii contravenționale se aplică numai
persoanelor fizice.
Închisoarea contravențională și obligarea la prestarea unei activități în
folosul comunității pot fi stabilite numai prin lege și numai pentru o perioadă ce nu
poate depăși 6 luni (la închisoare contravențională) sau 300 de ore – la muncă în
folosul comunității.
Amenda contravențională are caracter administrativ.
Pentru fapte diferite săvârșite în același timp, se aplică sancțiuni
corespunzătoare fiecărei fapte. Dacă o contravenție a fost săvârșită de mai multe
persoane concomitent, răspunderea contravențională este personală și
222
proporțională cu participarea fiecăruia la săvârșirea contravenției. Dacă una dintre
persoanele participante la săvârșirea contravenției este minor sub 16 ani, acesta nu
răspunde contravențional, iar în cazul că unul este minor cu vârsta cuprinsă între
14 – 18 ani, sancțiunea ce-i va fi aplicată trebuie să țină seama de reducerea la
jumătate a minimului și maximului sancțiunii prevăzute de actul normativ, iar
minorii sub vârsta de 16 ani nu pot fi sancționați cu închisoare contravențională sau
cu obligarea la prestarea unei activități în folosul comunității.
2. Subiectele răspunderii contravenționale.
Contravenția fiind o faptă a omului sancționată de stat, ca reprezentant al
societății presupune existența a două subiecte ale raportului contravențional pe de o
parte un subiect activ sancționator, cel care are competența stabilirii
contravențiilor, a limitelor sancțiunii etc. și un subiect pasiv ce poate fi o persoană
fizică sau juridică.
a) persoana fizică – reprezintă subiectul pasiv general al răspunderii
contravenționale cuprinzând orice persoană care potrivit legii are capacitate
juridică ce implică răspunderea (minorii sub 14 ani nu răspund contravențional)
indiferent că este cetățean român, străin sau apatrid.
Legea cadru prevede o excepție de la principiul răspunderii
contravenționale privind militarii în termen, care în situația săvârșirii unor
contravenții vor primi de regulă o sancțiune administrativă – disciplinară decât una
contravențională, sancțiunea derogatorie aplicându-se nu de agentul constatator al
contravenției, ci de comandantul unității militare din care face parte militarul
contravenient. Minorilor între 14-18 ani li se poate aplica o amendă diminuată la
jumătate din minimul și maximul amenzii stabilite pentru fapta săvârșită, principiu
care se aplică și în cazul infracțiunilor (art. 11, alin. 2 din Legea 32/1968).1
b) persoana juridică subiect al răspunderii contravenționale. Față de
situația din domeniul penalului unde persoana juridică nu răspunde pe
considerentul că, sancțiunea în penal, este cu precădere închisoarea, în domeniul
contravenției și persoana juridică va răspunde. Legea prevede ca persoana juridică
poate fi sancționată contravențional iar amenzile aplicate persoanei juridice vor fi
imputate persoanei fizice vinovate.
Cauze care înlătură caracterul contravențional al faptei:
a)legitima apărare;
b)starea de necesitate;
c)constrângerea fizică sau morală;
d)cazul fortuit;
e)iresponsabilitate;
f)beția involuntară completă;
g)eroarea de fapt;
h)starea de infirmitate dacă are legătură cu fapta săvârșită;
1 Pentru amănunte în această materie, vezi Ilie Iovănas Răspunderea administrativă limitată a minorului în “Studia
Universitatis – Babes-Bolyai Cluj, 1972
223
i)prescripția.
Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6
luni de la data săvârșirii faptei. În cazul contravențiilor continue, prescripția începe
să curgă de la data constatării faptei.
Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale
durează în timp (art. 13 alin. 2 din OG nr. 2/2001).
Dacă fapta a fost considerată și urmărită ca infracțiune iar ulterior
procurorul prin rezoluție sau instanța de judecată prin hotărâre au apreciat că nu
îndeplinește trăsăturile infracțiunii declinându-și competența spre organul
constatator să aplice sancțiune contravențională, prescripția aplicării sancțiunii se
suspendă pe timpul cât cauza s-a aflat la organul de cercetare penală sau la instanța
de judecată cu condiția ca sesizarea acestora să fi fost făcută în termen. Cu toată
această suspendare, prescrierea intervine totuși dacă a trecut mai mult de un an de
la data săvârșirii sau constatării faptei. Acest termen de un an poate fi prelungit
prin lege pentru anumite contravenții.
Executarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie dacă procesul
verbal de aplicare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen
de o lună de la aplicarea sancțiunii, sau dacă nu a fost executată sancțiunea amenzii
contravenționale în termen de 2 ani de la data aplicării.
Executarea sancțiunii închisorii contravenționale se prescrie în termen de
un an de la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești, dacă
contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activități în folosul comunității.
Aplicarea contravenției
Contravenția se constată printr-un proces verbal încheiat de persoanele
prevăzute în actul normativ ce stabilește contravenția sau de împuterniciții
acestora. Fac parte din categoria agenților constatatori, primarii, ofițerii și agenții
de poliție abilitați expres în acest sens, împuterniciți ai ministerelor, ai
conducătorilor organelor centrale ale administrației publice, ai prefecților,
președinților consiliilor județene, primarului general al capitalei. Pentru ofițerii și
agenții de poliție în lege se precizează domeniile pentru care pot constata și aplica
sancțiuni contravenționale (art. 15 alin. 3).
Actul constatator al contravenției este un act administrativ emis de un
agent de poliție administrativă, dar este supus unui regim special în ceea ce
privește constatarea și anularea lui respectiv regimului de drept comun. Această
derogare era necesară datorită faptului că numărul unor asemenea acte este foarte
mare, iar instanța de contencios administrativ funcționează numai în municipiile
reședință de județ, îndepărtându-se astfel posibilitatea unui act de justiție eficient.
Procesul-verbal de contravenție, sub sancțiunea nulității acestuia, trebuie
să cuprindă o serie de date care să identifice agentul constatator și sancționator,
instituția publică din care provine, numele, prenumele contravenientului, actul de
identitate, codul numeric personal, domiciliu, ocupația, locul de muncă, fapta
săvârșită, în detaliu cu data, ora, locul săvârșirii, împrejurările directe și cele
conexe în care s-a săvârșit fapta, evaluarea eventualelor pagube rezultate din faptă,
norma juridică încălcată, limitele sancțiunii prevăzute de aceasta, posibilitatea
legală de achitare a jumătate din minimul amenzii în termen de cel mult 48 de ore,
224
unde termenul de executare a căii de atac și organul la care se depune. Când
contravenientul este străin sau cetățean român cu domiciliul în străinătate,
procesul-verbal trebuie să cuprindă și numărul pașaportului, emitentul, data
eliberării și numărul tichetului de înscriere a contravențiilor.
Când contravenientul este minor, procesul-verbal trebuie să cuprindă și
numele și domiciliul părinților sau ocrotitorului / reprezentantului legal.
Dacă contravenientul este o persoană juridică în procesul-verbal trebuie
menționat sediul acesteia și reprezentantul legal.
Agentul constatator are obligația completării subsolului „alte mențiuni”
fie cu mențiunea că nu sunt obiecții din partea contravenientului sau cu
obiecțiunile acestuia.
Orice nesocotire a dispozițiilor legale privitoare la actul constatator /
sancționator poate duce la nulitatea procesului-verbal care poate fi constatată din
oficiu sau de către instanța de judecată.
Procesul-verbal trebuie semnat pe fiecare pagină de agentul constatator,
de contravenient și de un martor, dacă contravenientul nu recunoaște fapta sau
refuză să semneze sau nu este prezent.
Dacă o persoană săvârșește mai multe contravenții constatate în același
timp de același agent constatator se încheie un singur proces-verbal.
Procesul-verbal trebuie comunicat în cel mult 30 de zile de la întocmirea
lui; în caz contrar intervine prescripția.
Limitele sancțiunii aplicate trebuie să respecte minimul și maximul
contravenției prevăzute în actul normativ aplicabil.
Aplicarea sancțiunii prestării unei activități în folosul comunității se fac
de către instanța de judecată potrivit unei proceduri stabilite în legea care stabilește
asemenea sancțiuni.
Căile de atac a sancțiunilor contravenționale .
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii, cel interesat poate formula plângere în termen de 15 zile de la
comunicarea sau înmânarea actului. Plângerea se depune la organul din care face
parte agentul constatator, care împreună cu alte documente însoțitoare o va înainta
judecătoriei locului unde s-a săvârșit fapta. Plângerea suspendă executarea în limite
prevăzute de lege. Judecătoria va fixa termen de judecată care să nu depășească 30
de zile cu citarea părților ce vor trebui ascultate, inclusiv a martorului din procesul-
verbal sau a altor persoane.
Orice acte de procedură legate de soluționarea plângerilor la aplicarea
contravenției este scutit de taxă de timbru.
Împotriva sentinței judecătoriei se poate face recurs în termen de 15 zile
de la comunicarea acesteia la Tribunal – Secția contencios administrativ.
Motivarea recursului nu este obligatorie, în scris, el putând fi susținut și oral în fața
tribunalului. Recursul suspendă executarea hotărârii (art. 34 alin. 2 din OG nr.
2/2001).
Tichetul de înscriere a contravențiilor este un document oficial care
evidențiază faptele contravenționale săvârșite de o persoană nerezidentă în
225
România, sancțiunile aplicate de autoritățile competente și faptul executării acestor
sancțiuni. Prin acest act se urmărește aplicarea unui tratament juridic oricărei
persoane care se află pe teritoriul României la un moment dat și care datorită faptul
că nu este rezident în România ar putea scăpa de executarea unei sancțiuni
contravenționale aplicate sau, ar putea fi oprit să mai vină în viitor în România,
prin acest document ținându-se o evidență clară a faptelor de încălcare a legii
române săvârșite.
Contravențiile săvârșite de militarii în termen se constată prin proces-
verbal de către agentul constatator care este obligat să înainteze de îndată
comandantului unității militare de care aparține contravenientul pentru a aplica
normele disciplinare ce se impun (art. 44 din OG nr. 2/2001).
Executarea sancțiunilor contravenționale
Procesul-verbal de aplicare a contravenției neatacat și hotărârea
judecătorească irevocabilă prin care s-a respins contestația împotriva procesului-
verbal constituie titluri executorii pe baza cărora se pun în executare sancțiunile
aplicate. Sancțiunea avertismentului se execută oral când contravenientul este
prezent sau în lipsa acestuia prin comunicarea procesului-verbal.
Amenda contravențională se execută de bună-voie de către contravenient
prin plata acesteia la trezoreria unității administrative unde s-a constatat fapta ori la
unități CEC și trebuie adusă la cunoștința organului care a aplicat amenda. În rest,
executarea sancțiunii se face silit prin intermediul serviciilor de specialitate locale
ale Ministerului Finanțelor Publice. Sancțiunea obligării contravenientului la
prestarea unei activități în folosul colectivității se pune în executare de prima
instanță care a aplicat sancțiunea prin emiterea unui mandat de executare, care se
comunică primarului localității și unității de poliție unde își are domiciliul
contravenientul. Aceștia vor lua măsuri de executare a sancțiunii în condițiile
prevăzute de lege.
Neoprirea sancțiunii contravenționale în termen de 6 luni de la data
săvârșirii faptei duce la prescripția faptei. De la această regulă există și acte
normative care prevăd un termen de prescripție mai mare, cum este cazul
contravențiilor în domeniul construcțiilor (Legea nr. 50/1991), unde termenul de
prescripție este de 2 ani sau art. 121 C.proc.fisc., unde este prevăzut un termen de 5
ani de la 1 ianuarie al anului următor celui în care s-a născut dreptul de aplicare a
sancțiunii amenzii contravenționale.
226
CAPITOLUL X – Patrimoniul administrației
Secțiunea 1. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale
“Statul are un patrimoniu general, constând din totalitatea drepturilor și
obligațiilor cu conținut economic, alcătuit în fapt din bunurile domeniului public și
privat ale statului. Patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, stat, județe,
orașe și comune are caracter de generalitate. De fiecare dată când una dintre
persoanele juridice politico-teritoriale, creează un serviciu public, o instituție
publică sau chiar un agent comercial cu scopul realizării unui interes general al
colectivității naționale (ex. Consiliul Concurenței) sau al colectivității locale
(Regia de transport urban), nevoile organismului nou creat vor fi acoperite din
veniturile, din patrimoniul general al persoanei juridice, care l-a creat. Ca orice
persoană juridică cu o caracteristică aparte, cu competență generală pe un anumit
teritoriu, național, județean, orășenesc sau comunal, statul și celelalte persoane
juridice politico-teritoriale sunt deținătoare ale unui patrimoniu pe care îl
distribuie persoanelor juridice pe care le creează. Rezultă că noțiunea de
patrimoniu este legată de aceea de proprietate fiindcă bunurile ce sunt deținute de
stat trebuie să se găsească în patrimoniul său. Pornind de la faptul că statul are
“competența competențelor sale”, înseamnă că el este în măsură să stabilească ce
bunuri rămân în patrimoniul său general, care sunt repartizate în proprietatea
județelor, orașelor, comunelor și Municipiului București.
În dreptul administrativ se folosește expresia de “proprietate publică”
sau “proprietate privată” ori “domeniu public”, “domeniu privat”, al Statului,
județului, orașului, comunei sau Municipiului București. Pentru înțelegerea
deplină a conținutului acestor noțiuni este necesar a porni de la textul Constituției
sau al unor legi organice cum ar fi legea administrației publice locale. Orice bun
se află într-un patrimoniu. De aici concluzia că bunurile care se găsesc în
patrimoniul Statului sau al celorlalte persoane juridice politico-teritoriale (unități
administrative) au anumite caracteristici legate de domeniul de utilizare al acestor
bunuri, de interesul manifestat de Stat la un moment dat pentru un anumit regim
juridic al acestora. Spre exemplu anterior anului 1990, locuințele construite de
stat, cu fonduri exclusive ale sale, în vederea închirierii, nu puteau fi înstrăinate
(vândute) chiriașilor. Prin Decretul-Lege nr. 61/1990, Statul a schimbat regimul
juridic al acestor locuințe, care pot fi cumpărate de către cei ce le au în folosință pe
baza unui contract de închiriere, legal încheiat.
Altfel spus, Statul poate dispune la un moment dat să-și sporească
patrimoniul său în dauna persoanelor juridice politico-teritoriale, a unităților
administrativ-teritoriale sau să-l diminueze fie prin sporirea patrimoniului
celorlalte persoane juridice teritoriale, fie în favoarea particularilor (a se vedea în
acest sens, pe lângă Decretul Lege 61/1990 și Legea 18/1991 – privind fondul
funciar, Legea 112/1995, Legea nr. 213/1998 sau Legea nr. 10/2001).
227
Secțiunea 2. Noțiunile de proprietate publică, domeniu public și domeniu
privat
Actuala Constituție a României în vigoare după Referendumul din 8
decembrie 1991, revizuită în anul 2003, reglementează în două texte, art. 44 și
art. 136 – regimul juridic general al proprietății în România, de unde rezultă
următoarele:
Statul ocrotește proprietatea. Proprietatea este publică sau privată. Proprietatea
publică aparține Statului și unităților administrativ-teritoriale (județe, orașe și
comune). De asemenea, se stabilește că bogățiile de orice natură ale subsolului,
căile de comunicație, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil și
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri
stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietății publice (art. 136, alin. 4 –
Constituție). Legea fundamentală enunță un caracter important al proprietății
publice – inalienabilitatea. Rezultă că bunurile enumerate în Constituție ce
constituie obiect al proprietății publice nu pot face obiectul proprietății private,
deci, au un caracter de exclusivitate. Dar Statul în afară de bunuri proprietate
publică are în patrimoniu și bunuri proprietate privată al căror regim juridic nu
diferă prea mult de regimul juridic al bunurilor proprietate a particularilor, dacă
prin acte normative nu se dispune altfel – spre exemplu, dacă un particular poate
vinde bunurile sale cui dorește, cu respectarea dispozițiilor legale generale, același
bun poate fi vândut de către Stat sau achiziționat uneori numai prin licitație
publică.
Proprietatea privată într-o societate reprezintă regula, dominanta
proprietății pe când proprietatea publică reprezintă excepția, fără a se înțelege că
la un moment dat proprietatea publică ar putea dispărea ceea ce este de
neconceput, fiindcă există bunuri care prin natura sau destinația lor nu pot fi
decât bunuri proprietate publică – drumurile publice, fâșia de siguranță din jurul
frontierei de stat, care nu poate fi decât proprietate publică, deci aparținând
domeniului public. O parte din bunurile proprietate publică sunt enumerate prin
însăși legea fundamentală, altele prin legi organice sau ordinare.
De asemenea se impune precizarea că unele bunuri ce fac obiectul
proprietății publice pot fi trecute prin schimbarea regimului juridic, în cadrul
proprietății private. Ex. o porțiune de drum public care, din considerente
majore și în același timp pentru eficientă este dezafectată și trecută în domeniul
privat.
1. Particularitățile proprietății publice.
Art. 136, alin. 2 din Constituție stabilește exclusivitatea proprietății
publice ca proprietate aparținând statului sau unităților administrativ-teritoriale
(persoane juridice, politico-teritoriale). Potrivit unei concepții consacrate, Statul
228
nu cuprinde și unitățile administrativ-teritoriale, ci numai autoritățile publice a
căror competență teritorială este pe întreaga țară1. Când ne referim la
proprietatea publică, trebuie să distingem, cu privire la titularul dreptului de
proprietate, între Stat și unitățile administrativ-teritoriale.
Proprietatea publică reprezentând excepția în raport cu proprietatea
privată, după cum am mai arătat și cuprinde un număr mai restrâns bunuri care nu
se află în circuitul civil obișnuit, care alcătuiește domeniul public. Deși
Constituția nu folosește termenul de “domeniu public” ci numai cel de
“proprietate publică”, în alte acte normative adoptate după 1990 este des utilizat
“domeniul public” pentru a evidenția anumite categorii de bunuri care constituie
proprietate publică. Prin Legea nr. 213/19982 privind proprietatea publică și
regimul ei juridic, se reglementează în detaliu, dar nu exclusiv, care bunuri
alcătuiesc domeniul public pe categorii de deținători și care bunuri alcătuiesc
domeniul privat al persoanelor juridice politico-teritoriale (art. 4).
Cât privește dreptul de proprietate privată al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale asupra unor bunuri din domeniul privat, acesta este supus
regimului juridic de drept comun.
2. Relația proprietate publică – domeniul public.
Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se
referă art. 136 alin. 3 din Constituție potrivit căruia, pe lângă cele enumerate
expres și enunțiativ în finalul alineatului (4) se precizează și “alte bunuri
stabilite de lege ce fac obiectul exclusiv al proprietății publice”. Criteriul de
identificare al acestor “și alte bunuri” este unul generic “folosirea în interes
public”. Acest interes public și-a găsit consacrare în legislația prezentă sub
diferite forme de exprimare, precum:
art. 5, alin. 1 din Legea 18/1991 – Legea fondului funciar republicată în
M.O. nr. 1/05.01.1998, arată “bunuri ce sunt de domeniul public sau prin
natura lor sunt de uz sau interes public”;
art. 10, alin. 1 din Legea 82/1993, cu privire la constituirea rezervației
biosferei “Deltei Dunării” folosește termenii “patrimoniu public de interes
național” care aparține Statului.
art. 4 alin. 2, lit. a, și art. 74 din Legea 56/1993 privind frontiera de stat a
României care folosește terminologia “domeniu public de interes național”
și exemplele pot continua.
Putem spune că domeniul public este format din bunuri mobile și
imobile care prin dispozițiile Constituției sau al legilor ori, prin natura lor sunt
de uz sau de interes public ori sunt afectate unei utilități publice fiind sub
incidența unui regim juridic administrativ indiferent de proprietarul bunurilor3.
1 Vezi M. Constantinescu, I. Deleanu și alții, op. cit., pag. 295 și urm.2 Publicată în Monitorul Oficial nr. 448 din 24 octombrie 1998.3 Vezi și Antonie Iorgovan, op. cit., vol.II, pc.57.
229
Domeniul public este o noțiune mai largă decât proprietatea publică
deoarece el cuprinde și bunuri ce pot aparține particularilor, dar datorită valorii
lor deosebite se supun unui regim juridic restrictiv, de drept administrativ.
3. Clasificări ale domeniului public.
În doctrină s-au făcut mai multe clasificări ale domeniului public
pornindu-se fie de la dispozițiile exprese ale legii, fie din alte considerente.
a) din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă:
•domeniu public de interes național;
•domeniu public de interes județean;
•domeniu public de interes orășenesc și comunal.
b) după modul de determinare:
•bunuri din domeniul public nominalizate de Constituție;
•bunuri ale domeniului public enunțate de lege;
•bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritățile
administrației publice pe baza criteriilor din Constituție și din legi.
c) după modul de apartenență
•bunuri ale domeniului public ce aparține statului sau persoanelor
juridice politico-teritoriale – județe, orașe, comune;
•bunuri ale domeniului public, proprietate a particularilor dar,
calificate de stat ca făcând parte din domeniul public, datorită interesului public
ce-l reprezintă.
d) din punct de vedere al modului de încorporare:
•domeniul public natural;
•domeniul public artificial.
e) după modul de utilizare
•bunuri utilizate direct;
•bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
f) după natura lor:
•domeniu public terestru, căi de comunicație și instalațiile aferente,
terenurile afectate utilității publice, rezervațiile și monumentele naturii etc.;
•domeniu public maritim;
•domeniu public fluvial;
•domeniul public aerian;
•domeniul public cultural;
•domeniul public militar.
4. Moduri de dobândire a proprietății publice
a)exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Potrivit art. 481 al Codului
Civil și al Legii 33/1994, privind exproprierea pentru cauza de utilitate
publică, statul, județul, orașul sau comuna pot trece din proprietate privată în
proprietate publică anumite bunuri imobile (terenuri, construcții) sau bunuri
230
mobile, cu o justă și prealabilă despăgubire. Exproprierea este un procedeu
specific dreptului public și constă din efectuarea unor operațiuni
administrative premergătoare exproprierii, exproprierea propriu-zisă,
stabilirea și plata despăgubirilor justă și prealabilă1.
b)rechizițiile de bunuri;
c)bunuri constituite ca atare de către stat, cum ar fi forturile militare, drumurile
pe terenuri proprietate a statului etc.;
d)naționalizare, dacă ulterior, prin legi speciale, foștii proprietari au fost
despăgubiți corespunzător sau nu au existat solicitări de restituire.
5. Trăsăturile caracteristice ale domeniului public.
a)Domeniul public este inalienabil . Bunurile ce aparțin acestui domeniu sunt
scoase din circuitul civil. Un bun care prin natura sa nu este în circuitul civil
și nu poate fi înstrăinat. Totuși în unele situații, despre care am amintit se
poate ajunge ca din motive obiective, un bun afectat domeniului public să nu
mai fie util acestei destinații și, prin lege să fie trecut în domeniul privat.
b)Domeniul public este imprescriptibil
c)Fiind în afara comerțului, prescripția extinctivă nu curge și nu se poate
invoca vreun titlu de dobândire prin posesia îndelungată a unui drept de
proprietate.
d)Domeniul public este insesizabil, ceea ce presupune că bunurile fiind
inalienabile sunt în același timp și insesizabile.
e)Domeniul public nu poate fi expropriat.
f)Exproprierea presupune schimbarea titularului dreptului de proprietate ceea
ce nu este posibil. În schimb un bun ce aparține domeniului public de interes
local poate fi trecut în domeniul public național.
g)Domeniul public nu poate fi grevat de drepturi reale, servituți și ipoteci.
h)Acțiunile posesorii nu pot fi aplicabile domeniului public2.
6. Utilizări private ale domeniului public.
Anumite bunuri aparținând domeniului public pot fi utilizate și de
către particulari. Această utilizare privată poate fi făcută numai cu îndeplinirea
unor autorizări prealabile ale deținătorului bunului proprietate publică. Întrucât
utilizarea privată excede folosinței egale, accesului egal al tuturor cetățenilor la
domeniul public, înseamnă că pe lângă autorizația prealabilă se vor percepe
particularului și taxe de utilizare.
a)Permisul de staționare3 – este acel mod precar de utilizare privativă,
acordat de autoritatea deținătoare a puterii de poliție generală care se
1 Vezi I. Giurgiu, Considerații în legătură cu Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate
publică în Revista Dreptul nr. 2/1995, poz. 17 și urm.2 Pentru amănunte, M.T.Oroveanu, op. cit., pag. 419, 420.3 Idem, pag. 421 unde îl citează pe Louis Trotabas, De l’utilisation de domaine public par les particuliars ,
Grenoble, 1924, pag. 53.
231
manifestă printr-o ocupare permanentă a domeniului public și excluzând
orice lucrare aderentă solului.
Asupra acordării permisului de staționare administrația poate să
aprecieze, nefiind o obligație, ci o posibilitate. Ocuparea domeniului public nu
trebuie să fie perpetuă pentru a fi permanentă. În acest sens, putem exemplifica
cu o stație de taxi, sau comerțul ambulant. În ambele exemple se poate observa
că terenul nu este continuu ocupat de cineva ca în cazul amplasării unei
construcții, unei culturi agricole etc. În tot cazul terenul – să poată fi de îndată
eliberat – prin plecarea taxiurilor, ridicarea suporților de mărfuri expuse spre
vânzare. Dacă avem în vedere situația așa-numitelor „chioșcuri” amplasate pe
domeniul public după anul 1990 și ulterior dezafectate de către autoritățile
locale, vom observa că în aceste cazuri nu se pune problema unui permis de
staționare ci era o închiriere a domeniului public cu destinație de amplasare a
unor construcții provizorii. Acestea nu puteau fi îndepărtate de îndată lăsând loc
imediat altei asemenea construcții, ele erau perpetuu staționate pe domeniul
public.
b)Redevența (taxă de folosire) pentru permisul de staționare. Domeniul
public fiind, în principiu, accesibil în mod egal tuturor cetățenilor, prin
faptul de a-l dezafecta temporar în favoarea unui particular, impune
acordarea de către acesta a unei despăgubirii, sub forma unei taxe
denumită redevență și în legislația actuală se utilizează denumirea de
redevență pentru a desemna ceea ce trebuie să plătească particularul care a
obținut permisul de staționar.
Regimul juridic al redevenței pentru permisul de staționare este unul
de drept public, exorbitant. Redevența este impusă de administrație, în mod
unilateral, nu se negociază ca în cazul chiriei. Redevența este o taxă, o
impunere, se naște în temeiul unui act administrativ.
Administrația și particularul în cazul permisului de staționare și a
redevenței aferente, se găsesc pe poziție de inegalitate, administrația exercită
puterea publică, impune, face poliție administrativă pe câtă vreme particularul i
se subordonează, se conformează, plătește taxa (redevența). Așa cum am mai
arătat, acordarea permisului se staționare creează un dezechilibru în utilizarea de
toți oamenii au unui bun comun ce aparține domeniului public, iar redevența
vine să reechilibreze lipsirea de posibilități a unora dintre noi de a utiliza o
porțiune din domeniul public. Acest echilibru este unul de natură financiară,
compensatorie, taxa în cauză intrând în bugetul autorității publice care
administrează domeniul public în cauză fiind utilizați pentru alte acțiuni de
interes public.
Administrația are o putere discreționară în materia utilizării
domeniului public putând refuza acordarea permisului de staționare, sau
continuarea beneficiului acestuia, dacă interesele generale o impun.
232
Celelalte bunuri aflate în patrimoniul statului sau persoanelor juridice,
politico-teritoriale, care nu aparțin domeniului public se găsesc în cadrul
domeniului privat.
233
CAPITOLUL XI – Principiile organizării administrației
Secțiunea 1. Noțiuni generale asupra organizării administrației publice
1. Preliminarii
Termenul de a organiza, organizare este de origine franceză,
organiser, care înseamnă a realiza metodic măsurile necesare pentru înfăptuirea
rațională și eficientă a unei acțiuni. În toate acțiunile rațional organizate se
urmărește ca eforturile să fie în concordanță cu rezultatele, să nu existe
disproporții nejustificate, păgubitoare chiar, pentru acțiunile umane întreprinse1.
Prin organizare rațională se urmărește o bună dozare a efortului uman,
financiar și material. S-a remarcat că în acțiunile lor nu reușesc cei mai
inteligenți, talentați și bine pregătiți profesional oameni ci, aceia care sunt mai
rațional organizați, care-și desfășoară acțiunile într-o ordine logică, firească și
necesară în raport cu situația de fapt, care știu să îmbine mijloacele cu eforturile
și cu timpul de care dispun. Organizarea presupune ordine în gândire ,
previziune, programare, analiza mai înainte de a începe orice acțiune. Cuvântul
ordine provine din latinescul ordo care înseamnă o aranjare metodică2.
Organizarea reprezintă o cale rațională, echilibrată, necontenit analizată și
reevaluată și în consecință adaptată cerințelor locului și timpului la care se
raportează.
Cea mai simplă acțiune umană necesită organizare, cere acțiune și un
scop determinat, necesită o cuantificare a necesităților și a posibilităților de care
dispune cel chemat să întreprindă acțiunea respectivă. Nimic nu poate fi realizat
fără o minimă organizare.
De asemenea, organizarea presupune comandă, decizie și acțiune. Nu
întâmplător se spune că unde sunt două persoane și o activitate una din cele două
persoane trebuie să se ocupe de organizare și de comandă pentru că altfel se lasă
loc hazardului, dezordinii și ineficienței. În activitatea practică de multe ori se
operează cu termeni inexacți; astfel se utilizează concomitent și cu aceeași
valoare noțiunile de organizație și cea de organizare. A organiza înseamnă a
crea, a produce organizații. Societatea nu este un sistem de existență precum
organismul uman, individual, ci un sistem de coexistență a mai multor
organisme independente, care își desfășoară activitatea împreună, în cadrul unor
raporturi ce facilitează această Conviețuire prin cooperare3, prin interferare
necontenită, logică, naturală.
1 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 321.2 Idem., pag. 322.3 Traian Herseni, Realitatea socială – încercare de ontologie regională , București, 1935, citat de M.T.
Oroveanu, op.cit., pag. 322.
234
Oamenii nu sunt celule ale societății, ci ființe capabile în principiu să
ocupe orice loc în organizația socială, să îndeplinească orice funcție în cadrul
societății, să părăsească organizația din care fac parte la un moment dat pentru o
altă organizație existentă deja – exemplu, imigrația – sau să creeze o nouă
organizație (vezi situația formării unor colectivități umane în epoca modernă pe
teritoriul actual al SUA, prin migrații în special din Asia).
În etapa organizării, organizația este considerată ca un mecanism
calculabil și realizabil, în concordanță cu rațiunea și voința oamenilor de a-și
îmbunătăți existența socială și activitatea de grup, de împlinire a progresului
social.Organizarea înseamnă acțiunea de a organiza și rezultatul ei. Ea are un
caracter dinamic, fiind efectuată necontenit. Atunci când progresul științific și
tehnic a depășit organizarea anterioară și se impune adaptarea la noua situație
sau etapă suntem în prezența unei reorganizări. Organizarea ca activitate
conștientă și voluntară, mereu este ancorată în realitatea obiectului ei, practic,
ceea ce face să se transforme într-o reorganizare perpetuă, mai ales în prezent
când progresul tehnic cunoaște o mobilitate și o dinamică nemaiîntâlnite.
Acțiunea de organizare se înscrie într-un larg proces social de raționalizare,
simplificare și eficientizare, de trecere de la acțiunile spontane, de conjunctură,
naturale ale omului, la acțiunile raționale, științific calculate.
Statului ca organizația politică cea mai evoluată a societății umane îi
revine misiunea organizării funcțiilor legiuitoare, executiv-administrative și a
funcției judecătorești, prin aceasta realizându-se în linii mari tocmai o bună
organizare a misiunilor sale în cadrul unei societăți date, fiindcă Statul există
numai prin raportare continuă la o anumită societate umană, așezată pe un
anumit teritoriu. Statul neexistând în general, ci în concret, determinat de
teritoriu, populație și suveranitate (putere), nu poate fi rupt de realitate socială,
mereu schimbătoare.
2. Accepțiuni ale noțiunii de organizare
Noțiunea de organizare cunoaște mai multe accepțiuni și anume:
organizarea ca structură – desemnează modul în care este format Statul,
organele sale centrale și locale, modul de constituire a sistemului organelor
statului, adică ordinea elementelor acestuia, atribuțiile, responsabilitățile,
relațiile dintre aceste elemente, astfel încât să fie cuprinse toate componentele
acțiunii publice necesare îndeplinirii misiunilor statului, păstrându-se unitatea și
armonia sistemului. De asemenea, nu trebuie pierdut din vedere, atunci când se
realizează organizarea statală, faptul că anumite nevoi sociale esențiale sau
normale să nu rămână necuprinse în cadrul atribuțiilor, a competențelor
organelor statului.
Organizarea – ca activitate – care urmărește realizarea unei acțiuni
raționale și eficiente. În principiu, termenul de organizare, pur și simplu privește
organizarea ca o activitate1. Astfel, activitatea de organizare în acțiunea publică
1 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 324.
235
privește parcurgerea mai multor etape logice și necesare. Se impune o gândire
profundă anterior acțiunii și în același timp crearea condițiilor de utilizare a unor
metode și mijloace cu scopul realizării unei acțiuni raționale și cu maximă
eficiență1. „Finalitatea activității de organizare constă în a reuni și utiliza
resursele umane, materiale și financiare de care dispune Administrația pentru
îndeplinirea sarcinilor primite”.
Organizarea ca știință – teoria organizației . Secolul XX s-a
caracterizat din punctul de vedere al administrației printr-o „explozie
organizațională”, dezvoltându-se o multitudine de organizații, a luat amploare
fenomenul administrativ, s-a extins spațiul administrației, urmărindu-se sporirea
eficienței activităților desfășurate de Administrație. S-a ajuns la concluzia că
eficiența în administrație depinde mai mult de modul științific de organizare a
muncii decât de existența unor resurse financiare și materiale nelimitate.
Activitatea omului, în general, a funcționarului public în particular, desfășurată
după reguli științifice într-un climat organizațional rațional formulat poate
suplini în mare măsură insuficiența unor mijloace financiare.
Au apărut astfel științe noi, cum este știința sau teoria organizării, a
organizației, ceea ce a condus la îmbunătățirea activității Administrației,
scăderea costurilor sociale în raport cu creșterea intervenției Administrației în
viața societății. Au fost formulate mai multe teorii generale ale organizației, s-au
creat structuri de cercetare a administrației, toate acestea având drept finalitate
eficientizarea administrației, armonizarea acțiunilor cu mijloacele umane,
financiare, materiale și cu cerințele sau nevoile sociale.
Deși, rolul Statului a cunoscut perioade de restrângere în cadrul
societății, ori de sporire, în special în timpul perioadelor de criză politică ori
economică, Administrația și-a continuat o curbă ascendentă în ceea ce privește
asumarea de responsabilități, de sarcini noi, pe care le aduce la îndeplinire, nu
întotdeauna prin intermediul propriilor structuri ci, în destul de multe cazuri prin
concesionarea acestor activități particularilor, dar, sub directa sa supraveghere și
responsabilitate. Acest mod de abordare a acțiunii administrației ține de o
anumită opțiune a factorilor politici, de decizie, de modul în care se înțelege la
un moment dat intervenția statului în Societate.
Teoria organizației presupune studiul interdisciplinar al sociologilor,
psihologilor, juriștilor, specialiștilor în știința administrației etc., în raport cu
fenomenele sociale generale, cu dinamica schimbărilor sociale, a modului de
funcționare curentă a diferitelor organizații din țară și din exterior. Metodele de
cercetare se diferențiază în funcție de nivelul de abordare a problematicii, de
domeniul de referință și nu în ultimul rând de interesul manifest al Statului în
abordarea la un moment dat a unei chestiuni. Studiul organizării Administrației
Statului nu poate fi realizat numai de o singură știință pentru că, așa cum am mai
arătat, complexitatea fenomenului administrativ, dinamica schimbărilor acestuia
necesită o abordare diferențiată în timp și spațiu ceea ce presupune și implică
1 Idem.
236
participarea unor discipline diverse la acest studiu. Nevoia abordării realiste a
problemei organizării științifice a administrației, a condus la constituirea în
cadrul unor ministere sau alte organe ale administrației a serviciilor autonome de
„Organizare și metode”, care au ca obiect cercetarea permanentă a îmbunătățirii
structurii și activității organelor administrației, pornind de la dimensionarea
compartimentelor, circuitul lucrărilor, relațiile cu publicul, dotarea cu mijloace
moderne de lucru, informatizare – cibernetizare, Internet – și a căror activitate
trebuie să se materializeze prin formularea unor propuneri adecvate către
structurile de decizie internă ori externă etc.1. În ultimii ani internetul a produs o
adevărată revoluție în domeniul administrației dând posibilitate celor care se
ocupă de organizare să se informeze repede, să existe un sistem informațional
generalizat și continuu.
Organizarea sistematică constituie o cerință a administrației moderne.
Relațiile în care intră oamenii se materializează prin manifestarea în viața
socială a unor sisteme autoreglatoare. Subsistemele se autoreaglează cu ajutorul
retroacțiunii feed-back. Ele sunt capabile de adaptare, având posibilitatea să-și
realizeze, într-o anumită măsură, sigure, stabilitatea și finalitatea lor în deplină
concordanță cu sistemul global social2.
3. Metodologia cunoașterii administrative
Metoda sau metodologia cunoașterii administrative se înfățișează ca
un ansamblu de mijloace și procedee utile pentru cercetarea structurii și
activității administrației. Aplicarea unei metode științifice în administrația
publică ridică multe probleme datorită complexității activităților administrative.
Metodologia aplicată în administrație presupune percepere și înțelegere.
-A percepe structura și activitatea administrației de stat presupune delimitarea
ariei de studiu, a obiectivului de cercetare, ceea implică inventarierea tuturor
elementelor componente – organe, competențe, sarcini, nivel de situare a
jocului în cadrul sistemului, mijloace utilizate, costuri, rezultate prognozate
etc.
-A înțelege, urmează perceperii și se materializează prin conceptualizarea și
generalizarea faptelor și fenomenelor. Este știut faptul că activitatea
științifică conduce la generalizare, iar în activitatea de cercetare a
complexității administrației trebuie să se ajungă la sistematizare, la
formularea unor reguli precise ale metodologiei administrative, în interesul
public general3.
4. Organizarea Administrației Statului
Din analiza sarcinilor administrației se observă existența unor sarcini
de interes general, național și a altora de interes local, zonal, teritorial ceea ce
1 M. T. Oroveanu, Organizare și metode în administrația de Stat , Ed. Științifică și Enciclopedică, București,
1979, pag. 29-30.2 Idem, pag. 27-28.3 Idem., pag. 37-38.
237
presupune nemijlocit ca administrația publică să se organizeze, ca o
administrație publică centrală, sau ca administrație publică locală, teritorială,
corespunzător nivelului de referință al sarcinilor asumate de stat.
Administrația centrală, căreia îi revin cele mai importante sarcini care
interesează întreaga societate își desfășoară activitatea în special prin
intermediul Guvernului, ministerelor a unor organe aflate în subordinea sau sub
autoritatea acestora. Activitatea administrației centrale cuprinde atât acțiunea
guvernamentală prin Guvern, ministere etc., cât și cea a organelor teritoriale ale
acestora, dar și existența și activitatea unor autorități publice autonome centrale.
La nivel local funcționează organe și autorități publice administrative
alese – consiliile județene, consiliile locale și primarii precum și organe și
instituții constituite de către aceste consilii.
Tot în plan teritorial funcționează organe și autorități create de
autorități centrale – de Guvern, de ministere, prin lege sau în alte moduri, cum
este cazul Prefectului, a serviciilor publice descentralizate sau Comisia
administrativă consultativă ce reunește sub autoritatea Prefectului și a
președintelui Consiliului județean reprezentanții de decizie ai structurilor
administrative din județ.
Secțiunea 2. Regimuri administrative
1. Preliminarii
Organizarea administrației publice poate lua forme diferite, în funcție
de interese majore politice ori sociale, de tradiție, de gradul de democratizare a
țării. Din acest punct de vedere, Statul poate proceda la organizarea centralizată
a administrației, la descentralizarea administrativă, la desconcentrare, la
acordarea autorităților locale alese a unei autonomii pronunțate etc.1.
Aceste forme de organizare a administrației desemnează ceea ce se
numește regimuri administrative , sau moduri reale de organizare a
administrației ce rezultă din Constituție, legi sau alte acte normative, din
declarații politice etc.
Înțelegerea regimurilor administrative depinde de perceperea
regimurilor politice existente la un moment dat într-un stat, a modului de
organizare a structurii de stat. În acest sens pot fi identificate state unitare, state
federale, Confederații de state, state cvasi-confederative, uniuni reale sau
personale etc. În funcție de aceste structuri pot fi realizate și anumite regimuri
politice, dar nu trebuie omisă premisa de bază și anume suntem în prezența unui
stat de drept sau nu. Pentru că până la urmă statul de drept este cel care dă forță
realizării unui anumit regim administrativ. Statul de drept sau statul de legalitate
presupune inevitabil și esențial supremația legii și a egalității tuturor indivizilor
1 Virgina Vedinaș, Centralizare, descentralizare, federalism, în Analele Universității București, Drept, Anul
XLVI, 1997, pag. 29. și urm.
238
în fața legii. Legea trebuie realizată într-un sistem de organizare multipartinic,
democratic, pentru că din confruntarea de poziții, de idei și de interese se naște o
lege cât mai apropiată intereselor generale ale națiunii. Statul de drept înseamnă
și o reală separație a puterilor, consacrarea expresă sau subînțeleasă a acestei
separații, supremația Constituției și a legilor ca acte normative de bază și nu a
sistemului de ordonanțe sau ordonanțe de urgență care în practică duc la
subordonarea puterii judecătorești celei executive. Reglementând la nivel primar
prin intermediul Ordonanțelor și în special al celor de urgență, inclusiv în
domenii rezervate legilor organice, autoritățile puterii judecătorești sunt astfel
obligate să execute ele însele legea și nu să o aplice, cu ocazia soluționării unor
litigii deduse judecății. Este un mod de abordare anormală a rolului Statutului, a
separației puterilor și de „dictatură a executivului”.
2. Evoluția organizării administrației în România până la
Constituția din 1991
S-a observat că apropierea luării deciziei de cei administrați reprezintă
mari avantaje practice și morale și nu în ultimul rând economice. Cu cât decizia
este luată la nivele nonintermediare cu atât ea se va executa mai rapid și mai
eficient și va crește responsabilitatea autorității de decizie.
În istoria noastră se poate observa ca autonomia locală a constituit un
deziderat permanent al factorilor politici statali, preferându-se acordarea unor
puteri de decizie reprezentanților comunităților locale, care astfel devin mai
prudenți în ceea ce privește eventualele abuzuri prin acțiune sau prin inacțiune în
soluționarea unor cerințe locale. Una din primele instituții de reprezentare a
intereselor comunităților rurale a reprezentat-o „sfatul bătrânilor” format din
oameni ai locului, onorabili, cu experiență și autoritate morală indubitabilă, în
colectivitatea rurală. Un moment de referință în istoria noastră națională o
reprezintă intrarea în vigoare a Regulamentelor organice care prevăd modalități
concrete de organizare a orașelor. Au urmat propunerile politice făcute în timpul
Revoluției române de la 1848, Convenția de la Paris din 1958 și altele. Însă
adevăratul moment de referință și cu un profund caracter juridic, politic și
românesc îl reprezintă adoptarea legii comunale din 1 aprilie 1864 și a legii
județene din 1864, care recunoșteau circumscripțiilor teritoriale personalitate
juridică și evident o autonomie reală. Prima Constituție scrisă română, din 1
iulie 1866 va consacra principiul descentralizării administrației locale. Statul
român a înțeles astfel de la începuturile sale moderne că organizarea în teritoriu
a treburilor publice trebuie dată în seama unor organisme responsabile și de cele
mai multe ori alese de colectivitatea locală, care să poată să le tragă la
răspundere pentru activitatea desfășurată. Regimul de descentralizare a
administrației publice locale a evoluat pe o curbă ascendentă până în anul 1948
când, urmare a schimbării regimului politic s-a instituit așa-numitul „centralism-
democratic” ce în realitate era un centralism politico-juridic, ineficient în plan
239
social real dar favorabil puterii politice care putea astfel să controleze nelimitat
activitatea „autorităților locale alese”. Spre exemplu, primarul localității, care
avea calitate de ales local putea fi ușor eliberat din funcție iar în locul său numit
„cu delegație” o persoană străină de localitatea respectivă. Dar primarul era
înainte de toate șef al organizației locale a partidului unic, ceea ce evidențiază că
nu calitatea rezultată din voința politică a cetățenilor exprimată prin vot era
revelatoare ci calitatea politică a celui în cauză.
După Revoluția din decembrie 1989, întregul sistem nedemocratic a
fost dizolvat, cunoscându-se mai multe etape tranzitorii până acum, după cum
urmează:
prin Decretul-lege nr. 2/1989 s-au dizolvat consiliile populare, activitatea lor
fiind luată de consiliile Frontului Salvării Naționale, organism politic-statal ad-
hoc creat în zilele Revoluției;
prin Decretul-lege nr. 8/1990 se creează primele structuri locale administrative,
primăriile la nivelul comunelor, orașelor și al județelor, care funcționau în
paralel cu Consiliile FSN.
Odată cu constituirea primului Parlament democratic ales și numirea
unui Guvern autentic și democratic s-a adoptat Legea nr. 5/1990 ce reglementa
administrarea comunelor, orașelor și a județelor până la organizarea de alegeri
libere locale. Se înființează prefectura ca organ al administrației județene.
Ulterior s-a adoptat Legea nr. 69/1991, anterior Constituției, cu privire
la administrația locală, legea care a intrat în vigoare după adoptarea Constituției
și după alegerile locale libere din februarie 1992.
Ceea ce caracterizează perioada de la Revoluția din Decembrie 1989
până la intrarea în vigoare a legii nr. 69/1991, respectiv martie 1992, este faptul
că s-a instaurat un regim administrativ tranzitoriu, de desconcentrare, în care
autoritățile administrației locale, numite și nu alese primesc o serie de atribuții și
responsabilități, dar se bucură de o anumită stabilitate, ceea ce le conferă o
putere de decizie suficientă pentru a acționa în numele colectivității al cărei
reprezentant legal este.
Legea nr. 69/1991 va cunoaște o modificare substanțială prin Legea
nr. 24/1996 și va fi abrogată la 23 mai 2001 prin Legea nr. 215/2001.
3. Baza constituțională a organizării administrației și stabilirea
regimului administrativ
Art. 120 din Constituția României revizuită dispune că administrația
publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul
autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice, iar art. 123 (2)
stabilește că Prefectul în calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local
are obligația de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale.
240
Din cele două texte constituționale rezultă modul în care este
organizată administrația publică în raport cu teritoriul național și cum se
realizează unitatea și armonia sistemului organelor administrației publice.
În aplicarea normelor constituționale citate, prin Legea nr. 215/2001
privind administrația publică locală și prin alte acte normative s-au stabilit în
detaliu limitele raporturilor dintre administrația publică centrală și cea locală,
întinderea autonomiei locale, rolul fiecărui organ administrativ în sistemul
administrației. Tot astfel, trebuie remarcată în acest context, dispoziția
constituțională a art. 101 alin. 1, potrivit căreia Guvernul asigura realizarea
politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a
administrației publice , devenind în acest fel autoritatea cea mai înaltă în
ierarhia sistemului administrației publice.
A. Centralizarea
Profesorul Paul Negulescu preciza că „regulile de drept, care
alcătuiesc ordinea legală, pot să aibă aplicațiune pe întreg teritoriul
Statului, astfel cum sunt legile, dar putem găsi norme obligatorii numai într-
o regiune sau numai într-o comună ”, în schimb, adaugă același remarcabil
autor, când într-o țară toate normele, fără nici o excepție, sunt valabile pe întreg
teritoriul, avem o centralizare completă, iar dacă toate normele sunt valabile fără
nici o excepție numai pentru o regiune1, ne găsim într-un regim de
descentralizare completă. Asemenea regimuri nu se întâlnesc însă în realitate,
fiindcă este imposibil de realizat în mod practic. Printr-o centralizare excesivă
Statul devine un organism suprabirocratic și astfel activitatea în teritoriu este
paralizată în așteptarea deciziilor „Centrului”. În cazul unei descentralizări
totale, Statul ar deveni fără sens, fiindcă rolul său devine simbolic nu
operațional, efectiv.
Centralizarea, stabilită pe bază de norme legale imperative preia în
sarcina autorităților publice centrale o serie de sarcini specifice nu numai întregii
colectivități naționale ci chiar specifice colectivităților locale ceea ce conduce la
degrevarea acestora din urmă de atribuția de „a decide”, ele neavând altceva de
făcut decât să execute. Misiunea autorităților locale într-un astfel de regim
administrativ dobândește caracter tehnic pronunțat, de execuție pur și simplu.
Inițial centralizarea și descentralizarea nu au fost noțiuni juridice, ele
exprimând numai orientări conjuncturale ale politicii administrative promovate
de Guvern, de cerințele practice la un moment dat, Statul putând încredința
anumite sarcini organelor locale numai pe perioade limitate de timp etc.
În regimul de centralizare, organul suprem central, în regimul nostru
constituțional – Guvernul ia deciziile importante și conduce, iar organele locale
execută aceste decizii și informează Guvernul.
1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, Principii generale, Ed. E. Marvan, ediția a IV-a,
București, 1934, pag. 609-610.
241
Centralizarea nu recunoaște colectivităților locale dreptul de a se
administra, acestea din urmă nu pot avea venituri proprii decât în mod
excepțional, veniturile fiindu-le astfel repartizare prin bugetul de stat central.
Acest sistem de centralizare nu exclude organizarea teritoriului în
circumscripții teritoriale – regiuni, ținuturi, județe, orașe, comune etc. „Nu
trebuie să se confunde circumscripțiile administrative, delimitări teritoriale
destinate să permită stabilirea rațională a serviciilor publice ale Statului pe
ansamblul teritoriului statal, prin repartizarea acestor servicii funcționarilor
publici și colectivitățile locale , care sunt comunități umane preexistente și
dotate cu viață juridică proprie”1. În activitatea statală trebuie ținut seama de
realitățile sociale și anume de existența comunităților umane rurale sau urbane,
istoric constituite și dezvoltate, de realitatea sociologică pe care regimul
administrativ urmează să o servească2. Statul recunoaște existența colectivităților
umane locale, ca persoane juridice având cerințe specifice și resurse proprii, dar
el numește și revocă funcționarii publici care conduc și administrează interesele
localităților.
Centralizarea, ca sistem de organizare a administrației este
complementar problemei raporturilor dintre Stat și colectivitățile umane locale și
ambele elemente caracterizează noțiunea de centralizare3.
În cadrul regimului de centralizare administrativă există o ierarhizare
a structurilor și a competențelor fiecăreia de așa natură încât autoritățile locale
devin doar gestionare de probleme, de cerințe sociale, pe care trebuie să le
înainteze autorităților ierarhic superioare care pot decide sau nu, decizia acestora
întorcându-se la organele locale care trebuie astfel să i se supună. Și atunci când
anumite puteri de decizie sunt încredințate autorităților locale, regulile generale
ale centralizării se mențin, autoritățile ierarhic superioare putându-se substitui
oricând celor inferioare conform unui principiu „cine poate mult poate și puțin”.
Toate autoritățile ce intră în jocul „centralizării” au o natură statală.
B. Deconcentrarea – o centralizare îmbunătățită
Așa cum prezentam mai înainte, o centralizare totală în care Statul,
autoritățile sale centrale să decidă pentru toate problemele fiecărei colectivități
locale nu există și este greu de imaginat în condiții normale.
Un astfel de regim nici chiar într-o dictatură nu poate subzista o vreme
mai îndelungată. De aceea, centralizarea mai tolerantă, lasă și autorităților locale
anumite competențe, anumite domenii de decizie, limitându-se la diferite forme
de control și îndrumare sau participând la actul de decizie prin intermediul
„avizelor”, „acordurilor” sau cel al „aprobării ulterioare”.
Însă, din rațiuni practice sau politice, la un moment dat regimul
centralizat poate fi atenuat prin sporirea ariei de competențe a organelor locale,
1 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 331.2 Idem.3 Ibidem.
242
diminuarea „supravegherii” și a sistemului de avize și acorduri, sporindu-se prin
aceasta chiar responsabilitatea organelor locale. Acest regim de relaxare a
centralizării, de „îndulcire” a acesteia a fost denumit regimul deconcentrării.
Putem defini deconcentrare ca un regim administrativ intermediar între
centralizare și descentralizare în care autoritățile locale pot avea inițiative
proprii, pot decide în funcție de interesele colectivităților pe care le reprezintă și
în care funcționarii de decizie, inclusiv cei care compun aceste autorități
administrative sunt numiți de autoritatea publică ierarhic superioară, căreia i se
subordonează dar, în raport cu care se bucură de o oarecare stabilitate în funcție.
Deci, și în acest caz avem autorități locale de natură statală, dar mai puternice.
Ca formă diminuată a regimului centralizat, deconcentrarea face să
crească viteza de reacție a autorităților statului față de nevoile colectivităților
teritoriale și să responsabilizeze autoritățile locale.
În țara noastră un astfel de regim administrativ de deconcentrare a
existat în perioada de la Revoluția din Decembrie 1989 până la constituirea
noilor autorități publice locale alese democratic în februarie 1992 în baza Legii
nr. 69/1991 și a Legii nr. 70/1991. În această perioadă au existat două acte
normative deosebit de importante, respectiv Decretul-lege nr. 8/1990 și Legea
nr. 5/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor
până la organizarea alegerilor locale1. În perioada de referință citată, autoritățile
locale erau numite de cele județene care la rândul lor erau numite de către
Guvern. Aceste autorități s-au bucurat de o autonomie limitată dar existau
destule domenii în care puteau decide autonom fără „acorduri”, aprobări etc., de
la autoritatea ierarhic superioară.
Deconcentrarea reprezintă un mod de administrare a treburilor publice
locale preferabilă în perioade de tranziție, deoarece lipsa de experiență a
autorităților locale poate conduce la prejudicierea intereselor colectivităților pe
care le reprezintă dar și a interesului general. De altminteri, experiența țării
noastre în primii ani după Revoluția din decembrie 1989 demonstrează cu
prisosință afirmația de mai sus.
Procesul de trecere de la centralizare la descentralizare trebuie făcut
cu maximă prudență, desconcentrarea reprezentând o soluție temporară,
acceptabilă.
C. Descentralizarea
Este un mod de organizare administrativă și financiară care dă dreptul
colectivităților locale sau serviciilor publice să se administreze singure sub
autoritatea Statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea
unor autorități proprii și le dotează cu resursele necesare2 .
1 Legea nr. 5/1990 a fost publicată în Monitorul Oficial partea I, nr. 92 din 20 iulie 1990.2 Charles Debbasch, op.cit., pag. 160.
243
În cazul descentralizării, care se realizează pe baza dispozițiilor legii
are loc o renunțare din partea autorităților centrale la anumite competențe și
prerogative și transferul acestora către autoritățile locale sau către „serviciile
publice descentralizate” ale autorităților centrale, servicii care funcționează în
județe, orașe etc. Prin acest procedeu, administrația dobândește eficiență,
operativitate, se reduce birocrația costisitoare și obositoare, și crește considerabil
responsabilitatea administrației descentralizate față de cei administrați1.
Oportunitatea deciziei administrative se transferă în înțelegerea și
voința autorităților teritoriale, se renunță la „avizele” și „acordurile” tradiționale
centralizării.
Descentralizarea administrativă se prezintă sub două variante și
anume: o descentralizare administrativă teritorială și o descentralizare
tehnică.
a) Descentralizarea administrativă teritorială trebuie privită și
analizată în strânsă corelare cu recunoașterea dreptului colectivităților locale de
a se administra singure, de a dispune de anumite competențe proprii și exclusive.
Condițiile minime necesare realizării descentralizării teritoriale pot fi
considerate2:
a)colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică . Se
pornește de la recunoașterea unor interese proprii ale colectivităților
locale ca elemente integrate organic în colectivitatea națională, dar care se
deosebesc prin anumite specificități, prin probleme locale proprii, diferite
de ale altora. Se pleacă de la premisa verificată că, datorită complexității
problemelor specifice fiecărei colectivități locale, a faptului că prin Legea
fundamentală sunt recunoscute o serie de drepturi și libertăți
fundamentale cetățenilor, Statul nu ar putea face față acestor nevoi
specifice, ceea ce ar conduce la prejudicierea drepturilor și intereselor
cetățenilor. Într-o astfel de situație, Statul ca deținător „al puterilor sale”
stabilește prin intermediul instrumentului juridic, legea ce anume sarcini
poate îndeplini direct administrația locală, teritorială, acordându-le astfel
autorităților locale, serviciilor publice descentralizate, competențele și
puterile necesare. Însă aceste competențe nu pot fi realizate decât în
măsura în care autoritățile locale beneficiază și de mijloace materiale,
financiare, umane necesare, cu posibilitatea de a realiza aceste resurse
prin forțe proprii. Există, de asemenea, un corp de funcționari propriu,
colectivitățile locale care se pot manifesta autonom în relațiile juridice cu
alte autorități ale statului, pot participa la circuitul juridic în nume propriu.
Profesorul Paul Negulescu arăta „când însă regimul administrativ
admite ca îngrijirea și rezolvarea intereselor locale sau speciale să fie
1 Vezi Legea nr. 339/2004 privind regimul descentralizării în România, în Monitorul Oficial al României, partea
I, nr. …………../ ……………………..2 Andre de Laubadere, Traite de droit administratif , 8-e edition, LGDJ, Paris, 1980, pag. 90.
244
încredințate la autorități ai căror titulari, aleși de corpul electoral local, pot să
stabilească norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem
descentralizare ”1. Același autor arăta că atunci când autoritatea locală, pentru
facerea unui pod peste o apă sau orice altă nevoie socială specific locală, are
nevoie să raporteze la centru și să aștepte ordinele sau aprobările autorităților
centrale în privința măsurilor ce urmează a fi luate, ne găsim într-un regim
administrativ de centralizare2.
Potrivit legii administrației publice locale (Legea nr. 215/2001)3,
comunele, orașele și județele sunt persoane juridice înființate prin lege organică,
iar conform Cartei Europene privind exercițiul autonom al puterii lor locale
adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 și ratificată de România prin
Legea nr. 199/1997 modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și
județelor, deci a persoanelor juridice politico-teritoriale se face prin lege numai
după ce măsura ca atare a fost supusă unui referendum4.
b)Autoritățile locale , înțelese ca elemente ale descentralizării
administrative sunt cele care soluționează în unitățile administrativ-
teritoriale, problemele specifice colectivităților locale5. Se cere ca aceste
autorități locale să fie autentice reprezentante ale colectivităților locale,
fiind alese de către aceste colectivități așa cum este cazul primarului și a
Consiliului local sau a Consiliului județean. În raport cu aceste autorități
locale alese Prefectul reprezintă autoritatea publică centrală care își
desfășoară activitatea în teritoriul unui județ sau al municipiului
București.
De altfel, Prefectul are rolul de a supraveghea modul cum se
desfășoară activitatea autorităților locale autonome, din punct de vedere al
respectării legalității.
Descentralizarea administrativă nu înseamnă independența totală a
colectivităților locale față de Stat. În virtutea dependenței firești, legale față de
autoritățile publice centrale acestea din urmă supraveghează într-un mod sau
altul activitatea colectivităților locale, exercitând asupra lor un drept denumit
„tutelă administrativă ”6. Tutela administrativă presupune o putere de control
asupra persoanelor ce dețin funcții de conducere și de reprezentare în cadrul
autorităților colectivităților locale descentralizate cu posibilitate sau de
suspendare din funcție putând merge până la încetarea mandatului acestora, cât
și asupra actelor emise adoptate de autoritățile locale care pot fi revocate,
suspendate, anulate etc.
1 Paul Negulescu, op.cit., pag. 610.2 Idem.3 Legea nr. 215/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001.4 legea nr. 3/2000 cu privire la referendum a fost publicată în Monitorul Oficial nr. din 2000.5 Ioan Vida, Puterea executivă și administrația publică , București, 1994, Ed. Monitorul Oficial, pag. 20.6 Idem.
245
În legislația recentă se vorbește de un control jurisdicțional, de un
control ierarhic superior fără ca prin acesta să se poată aprecia asupra
oportunității actelor administrative7. Tutela, ca instituție juridică reglementată
expres, este necesară pentru că există fără îndoială un sistem administrativ
circumscris sistemului statal, iar funcționarea acestui sistem administrativ ar fi
grav prejudiciată, dacă s-ar acorda o autonomie statală autorităților și instituțiilor
administrației publice. S-ar putea ajunge până la pierderea autorității Statului
asupra propriilor sale părți componente, create cu scopul de a rezolva cât mai
eficient și operativ sarcinile generale sau speciale ale societății. Mai mult,
instituția tutelei se desprinde și din analiza temeinică, logico-juridică a
dispozițiilor art. 102 (1) din Constituția României, potrivit căruia, Guvernul
asigură realizarea politicii interne și externe a țării și „exercită conducerea
generală a administrației publice”. Aducerea la îndeplinire a acestor sarcini
fundamentale, constituționale, nu poate fi îndeplinită decât printr-o acțiune
concertată și unitară a autorității publice administrative fundamentale, care este
Guvernul României. Așa cum rezultă din textul constituțional, dintr-o serie de
alte texte înscrise în Legea privind organizarea Guvernului și a ministerelor
precum și din Legea administrației publice locale sau alte acte normative. Tutela
privește aproape în exclusivitate legalitatea activității administrației, structurilor
acesteia și mai puțin oportunitatea. Aparent, oportunitatea este lăsată la libera
apreciere a autorităților și instituțiilor administrative situate pe trepte ierarhice
inferioare dar, în baza textului constituțional citat, art. 101 (1) în anumite
situații, Guvernul poate pe o cale indirectă să oprească o anumită acțiune a unei
autorități publice locale, fie printr-o hotărâre proprie sau prin inițierea și
susținerea unui proiect de lege prin care să se modifice o reglementare de care
înțelegea să uzeze autoritatea locală. Evident, o astfel de acțiune a Guvernului
poate fi apreciată ca abuzivă, dar ea nu poate fi înlăturată în vreun fel.
Tutela reprezintă un control administrativ care se exercită asupra
persoanelor juridice publice și uneori chiar mergând și asupra unor persoane
juridice private care se află în anumite relații contractuale ori legale cu
autoritățile publice. Controlul administrativ trebuie să se concilieze și
armonizeze cu dreptul și libertatea colectivităților umane sau persoanelor
juridice publice în general, de a se administra. Spre exemplu, o universitate
particulară acreditată se află sub tutela Ministerului Educației și Cercetării,
dintr-un număr de puncte de vedere în sensul că Ministerul, ca organ de
specialitate are dreptul de a controla legalitatea unora dintre deciziile
stabilimentului de utilitate publică în cauză (universitatea particulară) fără a-i
știrbi autonomia universitară, caracterul privat al fondurilor utilizate etc.
Din cele arătate mai înainte se poate desprinde concluzia că, în
principiu, autoritatea care exercită atributele de tutelă administrativă este o
autoritate a Statului: pentru colectivitățile locale aceasta este reprezentată de
7 Andre de Loubardere, Jean Claude V, Yves Gaudement, Traite de droit administratif , tome I, 12-e edition,
LGDJ, Paris, pag. 135.
246
prefect în primul rând, iar pentru stabilimentele publice sau stabilimentele de
utilitate publică, tutela se exercită prin ministerul sau alt organ central de resort
și nu de puține ori prin Ministerul finanțelor publice. Nuanțarea acestor situații
se poate face numai pornind de la actul normativ care se aplică într-un caz sau
altul, respectându-se faptul că prin lege, dacă nu se încalcă principiile
constituționale referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice,
se pot stabili și alte modalități de exercitare a controlului de tutelă
administrativă.
Mai trebuie arătat că despre tutela administrativă nu se poate vorbi
decât într-un regim administrativ descentralizat. Statul poate, așa cum am mai
arătat să se oprească asupra unor modalități pe care le apreciază ca viabile și
eficiente: astfel, în legea administrației publice locale, nr. 215/2001 se
precizează că, actele administrative cu caracter normativ ale autorităților publice
locale alese devin obligatorii și produc efecte de la data aducerii lor la cunoștința
publică (art. 50 (1)) iar alin. (2) stabilește că aceste acte trebuie comunicate
prefectului și dacă acesta nu a făcut obiecțiuni asupra legalității în termen de 5
zile de când i-au fost comunicate, ele pot fi date publicității începând să producă
efecte juridice. Această situație denotă o putere de control administrativ al
Prefectului în temeiul căreia poate cere consiliului local, primarului sau
consiliului județean retractarea actului în totalitate sau în parte adică modificarea
parțială, dacă situația o impune. Însă autoritatea tutelară în acest mod poate să
nu țină seama de recomandarea prefectului care se vede nevoit să atace la
Tribunal în contencios administrativ actul apreciat ca nelegal. Din acel moment
actul contestat de prefect se suspendă în temeiul legii.
Când în urma controlului administrativ autoritatea ierarhică ar putea
să se substituie celei controlate nu mai suntem într-un regim de descentralizare
și de tutelă administrativă ci într-unul de control ierarhic de centralizare ce
implică subordonare ierarhică.
Centralizare, descentralizare și regionalism specializat
Atât centralizarea cât și descentralizarea prezintă avantaje și
dezavantaje. Fiecare contribuie într-o măsură mai mare sau mai restrânsă la
realizarea funcției administrative a statului dar și la respectarea drepturilor,
libertăților și intereselor publice ale colectivităților locale și a celor care
constituie latura umană a acestor colectivități.
Interesul Statului ca reprezentantul legitim al întregii colectivități
naționale este de a rezolva cât mai operativ și eficient cerințele sociale, interesul
general și în acest sens o primă măsură ar putea consta în reducerea structurilor
intermediare care conduc la creșterea birocrației în sistemul administrației
publice. De aceea, se vorbește foarte des de reforma administrației sau reforma
instituțională, dar observăm că nu se întâmplă nimic fiindcă sistemul
administrativ este prin el însuși un sistem birocratic, complex și greu de
reformat. În acest domeniu s-a constatat că nu pot fi luate măsuri radicale,
247
acestea ar genera în proporție ridicată un efect negativ, disfuncționalitatea
sistemului mergând până la blocarea lui. Dacă este să ne oprim la câteva așa-
numite reforme realizate în anumite domenii administrative din țara noastră nu
este necesar un efort susținut, oprindu-ne la sistemul sanitar se observă cu
ușurință că toate încercările de reorganizare a asistenței sanitare s-au făcut fără o
cercetare științifică, economico-financiară, sociologică minimale ceea ce a dus
la nefuncționarea acestui sistem decât parțial, sincope majore dese, asistență
sanitară defectuoasă, cheltuieli mari în raport cu eficiența acțiunilor. Aceeași
situație se întâlnește și în sistemul social de pensii, în cel al finanțelor publice
etc.
Toate aceste neajunsuri scot în evidență că nu s-a găsit o formulă
optimă între centralizare și descentralizare până în acest moment.
Regionalism specializat . Există anumite sarcini ale administrației
publice care prin natura lor nu pot fi organizate și realizate în limitele
circumscripțiilor administrative constituțional organizate, fapt ce impune
organizarea lor pe raza mai multor județe, în acest mod făcându-se și funcționale
și eficiente. În prezent există chiar o lege ce stabilește anumite „regiuni
economice” cărora li se aplică politici comune referitor la folosirea unor fonduri
externe sau pentru ridicarea dezvoltării economico-sociale a acestora, rămasă
mult în urmă comparativ cu alte zone ale țării.
Art. 120 din Constituție instituie ca principiu fundamental de
funcționare a administrației publice „deconcentrarea serviciilor publice”, fără să
le definească sau limiteze. Se poate spune că din punct de vedere constituțional,
prin lege se pot organiza regiuni teritoriale pentru anumite servicii cum ar fi:
serviciul regional al căilor ferate române, regiune vamală, district pentru fondul
forestier național, district pentru autostrăzi și drumuri naționale sau europene
etc. În organizarea acestor regiuni specializate trebuie ținută seama de cerințele
administrației centrale și teritoriale. Nimic nu împiedică organizarea acestor
„regiuni tehnice-administrative” pe formatul teritorial al regimurilor tradiționale
românești, cele de dinainte de 1948.
Mai trebuie menționat că ținând seama de tradiție, orice structură
administrativă sau formă de organizare a administrației trebuie privită cu
precădere și din punct de vedere al eficienței și astfel permanent supusă adaptării
unei realități sociale.
B. Descentralizarea tehnică – este un regim de administrare a unui
serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridică așa cum este cazul
universităților publice, a altor servicii publice organizate ca stabilimente publice.
Descentralizarea tehnică se realizează și prin constituirea unor
instituții de utilitate publică cărora li se acordă personalitate juridică bazate pe
proprietate privată a statului sau a celorlalte circumscripții politico-teritoriale,
județe, orașe, comune, a unor persoane fizice – cazul universităților particulare –
248
sau a altor persoane juridice – cazul fundațiilor, asociațiilor care au personalitate
juridică și înființează, ele, ca persoane juridice, universități private.
„Descentralizarea serviciilor publice presupune acordarea
personalității juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic și plasarea lor
sub regulile tutelei administrative”1.
b. Controlul ierarhic în regimul centralizării
În orice regim administrativ există o formă sau alta de control pentru
că fiecare structură administrativă se găsește la rândul ei într-o oarecare poziție
în cadrul sistemului organelor administrației. În regimul centralizării, se susține
în doctrina străină, dar și în cea autohtonă, se efectuează un control ierarhic, iar
în regimul descentralizării se efectuează un control administrativ2. Controlul
ierarhic presupune dreptul funcționarului superior de a da instrucțiuni
subordonaților cum și ce să facă, anumite acte, să le modifice ori chiar să
anuleze actele atât pentru rațiuni de nelegalitate cât și pentru rațiuni de
neoportunitate. Aceste măsuri pe care le poate lua superiorul nu trebuie neapărat
să fie prevăzute într-un act normativ întrucât acestea „sunt inerente calității și
gradului pe care îl ocupă ierarhia administrativă”3. în regimul desconcentrării se
efectuează doar i diminuare limitată, autoritatea administrativă subordonată fiind
obligată să se conformeze actelor superiorului ierarhic și controlului său”4.
1 Ion Vida, op.cit., pag. 2.2 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336, unde-l citează și pe Jean Rivero, Droit administratif, pag. 300.3 M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 336.4 Idem.
249
CAPITOLUL XII – Președintele României
Secțiunea 1. Evoluția instituției Șefului statului
Instituția șefului statului a apărut odată cu statul și a evoluat
permanent în raport cu instituțiile similare din alte state și cu condițiile politice,
economice, sociale din țara respectivă. Instituția șefului statului a cunoscut de-a
lungul timpului diferite modalități de exprimare și de constituire, fiind cunoscute
denumirile, rege, domn, principe domnitor, conducător, Președinte, Prezidiul
Republicii, Consiliu Prezidențial, Consiliu de stat, Regența, după cum ne aflăm
în prezența unui organ colegial sau a unuia unipersonal, acesta din urmă fiind cel
mai adesea întâlnit.
În statele bazate pe principiul separației puterilor, șeful statului,
indiferent ce denumire poartă este încadrat în sfera organelor puterii executive.
De aceea se susține că în aceste state „Executivul” este bicefal, fiind format din
Șeful Statului și din Guvern.
În țara noastră, instituția șefului statului a cunoscut o evoluție
aproximativ asemănătoare altor state astfel:
La începuturi – rege, mai apoi, în evul mediu, voievod, domn, fără să
existe o lege fundamentală care să stabilească astfel, ci bazându-se pe tradiție.
În a doua jumătate a secolului XIX, o dată cu prima noastră
„Constituție” denumită „Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris” sau
„Statutul lui Cuza” din 1864, puterile publice era încredințate domnului, unei
adunări ponderatice și unei adunări elective1.
Denumirea de domn este utilizată și de către Constituția din 1866
adoptată după forțarea domnitorului Alexandru Ioan Cuza să renunțe la tron,
Constituție care prin art. 82 acorda domnului puteri constituționale ereditare, iar
puterea legislativă se exercită colectiv de către domn și reprezentanta
națională (art. 32). În anul 1881 România s-a proclamat regat, șeful statului
fiind în acest fel regele.
Și Constituția din 1923 reiterează denumirea anterioară de rege pentru
a desemna instituția șefului statului, așa cum vor regăsi și în Constituția din
1938 (art. 34) care-l declară pe rege – Capul Statului – (art. 30).
În perioada 6 septembrie 1940 – 23 august 1944 prerogativele regale
se diminuează în favoarea Conducătorului Statutului , deși regele rămâne șef al
statului până la 30 decembrie 1947, când va fi forțat să abdice, schimbându-se
de aici înainte și forma de guvernământ.
Prin Legea nr. 363 din 30 decembrie 1947 atribuțiile de Șef de stat
sunt încredințate Prezidiului Republicii care devine astfel, șef de stat colegial .
Acest Prezidiu al Republicii a fost organizat ca organ al administrației de stat,
1 Ioan Muraru, Drept constituțional și instituții politice , Ed. All Beck, București, 2003, pag. 442.
250
organ suprem executiv. De altfel, Legea nr. 363/1947 consemnează din punct de
vedere istoric, dar și juridic renunțarea la principiul separației puterilor în stat în
favoarea principiului unicității puterii .
Potrivit Constituție Republicii Populare Române din aprilie 1948,
funcția de șef de stat este exercitată de Prezidiul Marii Adunări Naționale, ca
organ al puterii de stat menținut și prin următoarea Constituție din 1952 până în
1961 când se înlocuiește cu Consiliul de Stat, organ colegial reglementat și prin
Constituția din 21 august 1965.
În anul 1974, Constituția din 21 august 1965 este revizuită, creându-se
funcția de Președinte al Republicii, ca organ unipersonal, menținându-se și
Consiliul de Stat, însă acesta nu mai îndeplinește atribuțiile de șef de stat deși
Președintele Republicii îndeplinea și atribuțiile de Președinte al Consiliului de
Stat.
Prin „Comunicatul către țară” al Consiliului Frontului Salvării
Naționale din 22 decembrie 1989 s-a declarat dizolvarea structurilor de putere
ale regimului dictatorial, demiterea Guvernului, încetarea activității Consiliului
de Stat și a instituțiilor sale și preluarea puterii de stat de către Frontul Salvării
Naționale1. Prin Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 s-a stabilit
denumirea țării – România, forma de guvernământ – republică; prin acest
Decret-lege s-a reglementat și instituția șefului statului, ca fiind Președintele
Consiliului F.S.N. iar ulterior, după transformarea Consiliului F.S.N. în
Consiliul Provizoriu de Unitate Națională, menținându-se ca șef al statului
Președintele C.P.U.N.
După alegerile din 20 mai 1990 organizate în baza Decretului-lege nr.
92/1990, funcția de șef al statului se exercită de Președintele României, așa cum
este reglementată și în prezent prin Constituția din 1991, titlul III, capitolul II,
art. 80 – 101.
Rolul Președintelui României .
Președintele României reprezintă statul român și este garantul
independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării. Președintele
veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice.
El exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și
societate (art. 80 din Constituție), Președintele României face parte din puterea
executivă este unul din cei doi șefi ai executivului.
Funcția de șef de stat se caracterizează prin reprezentarea statului
român în interiorul țării și în exterior. În această calitate încheie tratate
internaționale în numele României, după ce acestea au fost negociate de Guvern,
acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României în străinătate.
În calitate de șef al executivului, acționează pentru garantarea
independenței naționale, a unității și integrității teritoriale a țării – potrivit art. 80
alin. 1, 2 și art. 82 din Constituție.
1 Publicat în Monitorul Oficial nr. 1 din 22 decembrie 1989.
251
Secțiunea 2. Atribuțiile Președintelui României
În calitate de șef de stat sau de șef al executivului Președintele
României îndeplinește mai multe categorii de atribuții, după cum urmează:
1. Atribuțiile Președintelui în raporturile sale cu Parlamentul – ca
șef de stat.
a) Potrivit textului constituțional (art. 88) Președintele României
adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale națiunii.
Parlamentul întrunit în ședința comună a celor două camere (conform art. 62
alin. 2) primește mesajul Președintelui. Cele două dispoziții constituționale
citate, coroborate evidențiază că dreptului Președintelui de a adresa mesaje îi
corespunde obligația Parlamentului de a se reuni în ședință comună pentru a
primi mesajul. Mesajul ca act public al Președintelui României a fost calificat
de către Curtea Constituțională „ un act exclusiv unilateral al Președintelui
care nu produce efecte juridice precum un Decret ”1 deoarece acestui drept de
a formula mesaje al Președintelui nu-i corespunde decât obligația unei singure
autorități, Parlamentul, de a-l primi. Actele unilaterale, chiar și cele cu caracter
politic, sunt adresate unor subiecți determinați și în multe situații ele nu pot fi
executate pe cale silită, destinatarul actului putând să nu se supună conținutului
acestuia; de exemplu, cazul unei persoane care este numită într-o funcție de
demnitate publică și care refuză să primească însărcinarea. În cazul de față
Constituția nu stabilește care sunt consecințele refuzului Parlamentului de a se
întruni în ședință comună pentru primirea mesajului Șefului Statutului. Lipsa
unei sancțiuni pe seama Parlamentului își are sorgintea în aceea că ambele
Autorități, Parlamentul și Președintele sunt singurele autorități publice alese prin
vot național direct, egal, secret etc., că ambele au un rol esențial în buna
funcționare a Statului, în special în activitatea de legiferare, că baza de formare
și de manifestare în plan intern și internațional a Statului o reprezintă
Parlamentul și Președintele Republicii.
Decizia Curții Constituționale amintite mai sus, precizează că,
Parlamentul primind mesajul Președintelui poate să dezbată o problemă
prevăzută în mesaj și chiar să treacă la adoptarea unei sau unor măsuri pe baza
acestei propuneri.
b) Dizolvarea Parlamentului de către Președinte.
Art. 89 din Constituție stabilește că Președintele, după consultarea
președinților Senatului, al Camerei Deputaților și a liderilor grupurilor
parlamentare, poate dizolva Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de
încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima
1 Decizia Curții Constituționale nr. 87/1994, publicată în Monitorul Oficial nr. 292 din 14 octombrie 1994.
252
solicitare și numai după respingerea a cel puțin două solicitări de învestitură.
Acest drept al Președintelui este limitat la faptul că în cursul unui an
(calendaristic) Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. De asemenea
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Președintelui
sau pe timpul stării de asediu sau de urgență. Aceste limitări exprese ale
dreptului Președintelui României în ceea ce privește dizolvarea Parlamentului
pornesc de la ideea de stabilitate politică dorită de legiuitorul constituant și de la
evitarea unor abuzuri din partea șefului statului atunci când susținerea sa politică
este diferită de gruparea politică ce formează majoritatea parlamentară sau din
alte considerente.
c) Atribuția de promulgare a legilor
Proiectul de lege, indiferent de cine a fost promovat spre dezbaterea
legislativului după adoptarea lui de către ambele Camere într-un text cu conținut
identic, nu devine lege și nu produce efecte juridice decât după promulgarea sa
de către Președinte. Instituția juridică a “promulgării” reprezintă “ operațiunea
finală a procedurii legislative și ea permite șefului statului să investească
legea cu formulă executorie, obligând autoritățile publice să treacă la
executarea prevederilor acesteia”1. Obligația de promulgare trebuie executată
(îndeplinită) în cel mult 20 zile de la primirea legii. Președintele, primind legea
spre promulgare poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
De asemenea, poate cere Curții Constituționale să verifice constituționalitatea
unor prevederi din lege (art. 77 (3)). Examinând prevederile legii puse sub
semnul neconstituționalității de către Șeful Statului, Curtea Constituțională, prin
Decizia sa, luată de îndată poate stabili că legea este constituțională în
integralitatea sa. În acest caz Președintele trebuie să promulge legea în cel mult
10 zile de la primirea deciziei Curții. În cazul când Curtea Constituțională
ajunge la convingerea ca legea are anumite prevederi neconstituționale, trimite
decizia sa Parlamentului pentru a reexamina acele prevederi neconstituționale.
Parlamentul, este obligat să reexamineze dispozițiile pentru punerea lor de acord
cu decizia Curții Constituționale.
2. Atribuțiile Președintelui României în calitate de Șef al
Executivului
a) atribuții în relațiile cu Guvernul
1 Constituția României, comentată și ordonată de M. Constantinescu, A. Iorgovan, Fl. Vasilescu, I. Vida și alții,
Edit. Monitorul Oficial, București, 1992, pag. 177.
253
Trebuie precizat faptul că deși Executivul nostru este considerat ca
fiind bicefal – Președinte – Guvern, cele două autorități au regimuri juridice
aplicabile, în parte diferite: pe când Președintele este ales de popor, Guvernul
este numit de Președinte. Răspunzând problemei atribuțiilor Președintelui ca
unul din cei doi capi ai executivului, vom examina mai în detaliu aceste aspecte:
Președintele României desemnează candidatul pentru funcția de prim-
ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere al
Parlamentului. Desemnarea candidatului pentru formarea Guvernului și, ca
atare, pentru numirea ca prim-ministru nu este o atribuție discreționară a
Președintelui fiindcă acesta trebuie să se consulte mai întâi cu partidul care
are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea
majoritate, partidele reprezentate în Parlament (art. 102 alin 1 Constituție);
Președintele revocă și numește, la propunerea primului-ministru pe unii
membrii ai Guvernului în caz de remaniere guvernamentală. Este suficientă
propunerea primului-ministru fără ca să se ia și aprobarea Parlamentului. La
noi, în legislatură 1992 – 1996 s-a procedat în sensul de mai sus, remanierile
Guvernului efectuându-se numai pe relația prim-ministru – Președintele
României, opoziția parlamentară din acel timp criticând vehement acest
mod „nedemocratic și dictatorial al puterii ”. Din păcate, după noiembrie
1996, criticile fostei “opoziții parlamentare” devenită “majoritate
parlamentară” în legislatură (1996 – 2000) s-au dovedit după nici un an de
activitate a fi simple jocuri politicianiste, în sensul că s-a renunțat subit la
“morala trecutului” și începând cu toamna anului 1997 remanierile s-au
realizat numai pe relația Primul-ministru – Președintele României, fără ca
Parlamentul să mai participe la acest act. Mai mult, s-a ajuns ca într-o situație
nefericită din “rațiuni de stat” Președintele să încalce în cel mai grosolan mod
legea fundamentală revocându-l pe primul ministru, încercând ulterior să
“demonstreze” constituționalitatea demersului său, act deosebit de grav din
partea autorității supreme chemată să vegheze la respectarea Constituției nu la
încălcarea ei. Din fericire, Decretul Președintelui în discuție a devenit caduc
după ce primul-ministru de atunci, a dat dovadă de înțelepciune și și-a
prezentat demisia;
Președintele României consultă Guvernul cu privire la probleme urgente și
de importanță deosebită. Din considerente de oportunitate a luării unor măsuri
urgente și importante Președintele poate convoca Guvernul pentru a-l
consulta. Poziția exprimată de membrii Guvernului are rol consultativ, decizia
254
și răspunderea aparținând în final Șefului Statului. În ultimii ani Președintele
a cerut Guvernului să se pronunțe în problemele ce țin de programul de
aderare a României la Uniunea Europeană după ce în luna decembrie 1999,
la Helsinki, la reuniunea Consiliului European, România a fost invitată și
inclusă în procesul de aderare la Uniunea Europeană, iar mai recent Consiliul
European de la Copenhaga, a stabilit un termen orientativ de aderare a
României, 2007.
b) ca șef al Executivului . În această calitate Președintele României
este comandantul forțelor armate și Președinte al Consiliului Suprem de Apărare
a Țării.
3. Atribuții ale Președintelui României în situații excepționale
În această postură, Președintelui îi revin o serie de atribuții
operaționale ce au rolul de a preîntâmpina afectarea unor interese fundamentale
ale Statului și națiunii române cum ar fi:
mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate, cu aprobarea
prealabilă a Parlamentului, iar în situații extreme Decretul de mobilizare
se supune ulterior aprobării Parlamentului. Dacă Parlamentul refuză a
aproba Decretul, acesta se consideră nul și își încetează efectele, ducând
la demobilizarea forțelor armate (art. 92 alin. 2).
luarea unor măsuri urgente pentru respingerea agresiunii armate
îndreptată împotriva țării (art. 92 alin. 3). Într-o astfel de situație
Președintele va transmite neîntârziat la cunoștință Parlamentului, măsurile
dispuse, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul se găsește în vacanță, el se
convoacă de drept în 24 ore de la declanșarea agresiunii. Convocarea de
drept presupune că nu mai este necesară emiterea unei hotărâri a
președinților celor două camere ale Parlamentului, ci deputații și senatorii
trebuie să se prezinte la Sediul Parlamentului.
instituirea stării de asediu sau de urgență în întreaga țară sau în unele
localități. Într-o asemenea situație după luarea măsurii, Președintele va
solicita Parlamentului încuviințarea măsurii luate în termen de 5 zile.
Dacă Parlamentul nu se găsește în sesiune, el se convoacă de drept în 48
de ore de la instituirea măsurii și se menține în sesiune pe toată durata
stării de asediu sau de urgență.
255
4. Atribuțiile Președintelui României în domeniul politicii externe
Președintele României are competențe constituționale de a încheia
tratate internaționale, în privința asigurării legăturilor diplomatice sau de altă
natură cu celelalte state, în principiu cu orice stat.
♦cât privește atribuția de a încheia tratate trebuie precizat că tratatele se
negociază de Guvern, se încheie de Președinte în numele României și
ulterior se supun spre ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile de la
semnare conform art. 91 alin. 1 din Constituție1. Întrucât Președintele
reprezintă Statul Român în relațiile externe, pentru considerente de tehnică
legislativă, diplomatică și de responsabilitate politică a Guvernului, legea
fundamentală acordă Guvernului prerogativa negocierii tratatului iar
Președintelui, semnarea acestuia;
♦atribuția de acreditare si cea de rechemare a reprezentanților diplomatici ai
României în alte state precum și cea de primire a scrisorilor de acreditare a
reprezentanților diplomatici ai terțelor state acreditați în România. Cu
privire la aceștia din urmă, în principiu este vorba de ambasadori
extraordinari și plenipotențiali ai statelor cu care România are stabilite
relații diplomatice sau de rang echivalent, care-și încep misiunea în țara
noastră și care, potrivit uzanțelor diplomatice trebuie să prezinte scrisoarea
de acreditare a statului trimițător. Numai după ce i-a fost primită scrisoarea
de acreditare, trimisul statului respectiv își începe mandatul ce i-a fost
încredințat.
Secțiunea 3. Actele Președintelui României
Președintele emite acte cu caracter juridic și cu caracter politic. Ne
interesează cele cu caracter juridic, datorită efectelor concrete pe care acestea le
produc. În categoria actelor cu caracter juridic în primul rând avem în vedere
Decretele Președintelui, iar nu decrete prezidențiale cum din eroare se folosește
uneori în literatura de specialitate. Constituția le denumește Decrete. Numai
Președintele României emite decrete, iar aceasta nu înseamnă că devin automat
decrete prezindențiale. Constituția din 21 august 1965 revizuită în 1974 când s-a
1 Asupra noțiunii de Tratat internațional – vezi Ion M. Anghel, Dreptul tratatelor, vol. I, ed. Lumina Lex, Buc.,
1994, pag. 3 și 4.
256
instituit funcția de Președinte, ca șef al statului, într-adevăr utiliza formula de
Decret prezidențial, pentru ca aceste acte ale șefului statului de atunci să fie
diferențiate de decretele Consiliului de Stat. Rezultă că în timpul respectiv,
erau două autorități publice centrale ale căror acte juridice purtau denumirea de
decrete – Președintele și Consiliul de Stat – ceea ce nu mai este cazul în prezent.
1. Natura juridică a decretelor Președintelui României . Acestea
sunt acte administrative, unilaterale și cu caracter executoriu.
Ele pot avea caracter normativ sau individual în funcție de natura
reglementării sau a obiectului acestora. Cu titlu de exemplu avem în vedere în
categoria decretelor normative, pe acelea care sunt emise în aplicarea
dispozițiilor art. 92 alin. 2 și 3 din Constituție sau dispozițiile art. 91 alin. 2 în
ceea ce privește caracterul individual respectiv decretele de acreditare sau de
rechemare a unui ambasador sau alt reprezentant diplomatic al României.
În privința momentului de la care decretele încep să producă efecte
juridice, acesta este cel de la data publicării decretului în Monitorul Oficial al
României, partea I-a, așa cum se prevede și în art. 99 alin. 1 din Constituție care,
în fraza finală stabilește că nepublicarea atrage inexistența decretului. Trebuie
precizat că publicarea decretului într-un ziar de mare tiraj ori precizarea
conținutului acestuia pe postul național de televiziune ori prin orice alt mijloc
Media, nu pot suplini dispoziția constituțională imperativă a publicării în
Monitorul Oficial, ca moment al începerii existenței și al producerii de efecte
juridice. Nimic nu împiedică Președintele României să stabilească o dată
ulterioară pentru intrarea în vigoare a unui decret.
Unele decrete ale Președintelui României – acreditarea și rechemarea
reprezentanților diplomatici ai României, încheierea de tratate, luarea măsurilor
de respingere a unei agresiuni armate îndreptate împotriva României, instituirea
stării de asediu sau de urgență, conferirea de decorații, titluri de onoare, a
gradului de general sau amiral ori acordarea grațierii individuale se
contrasemnează de Primul-ministru al Guvernului României.
Privitor la natura juridică și efectele contrasemnării date de Primul-
ministru la categoria de decrete arătate mai înainte s-a exprimat opinia ca “lipsa
contrasemnării atrage nulitatea decretului deoarece Primul-ministru prin
contrasemnare își angajează răspunderea politică față de Parlament”1. Aceasta
apreciere ni se pare corectă și în conformitate cu principiile de drept.
1 A. Iorgovan., Tratat, vol. I, op.cit., pag. 68.
257
Întrucât Președintele României, ca autoritate publică, face parte din
Executiv, iar actele sale sunt acte administrative, s-a pus problema controlului
actelor Președintelui. Este vorba de aplicarea principiului general al controlului
jurisdicțional al actelor administrative.
În doctrina recentă s-au emis puncte de vedere contrare. Unii autori
consideră că decretele Președintelui României pot intra sub controlul
jurisdicțional1, iar alții merg pe linia necompetenței instanțelor de contencios
administrativ (Legea nr. 29/1990) Art. 2 din Legea contenciosului administrativ
stabilește categoria de acte administrative care nu pot fi atacate în justiție printre
care și cele care privesc raporturile dintre Parlament și Președinte – ex. potrivit
art. 89 (1) din Constituție. Președintele României, după consultarea președinților
celor două camere și a liderilor grupurilor parlamentare, poate să dizolve
Parlamentul…”. Actul de dizolvare este firesc, Decretul, care nu poate fi supus
controlului jurisdicțional de contencios administrativ. Considerăm că, și toate
celelalte categorii de decrete nu pot fi supuse acestui control, jurisdicțional,
actele Președintelui României bucurându-se de un regim juridic special.
Decretele pot fi anulate de Parlament în situațiile prevăzute de art. 92.
Secțiunea 4. Răspunderea Președintelui României
Potrivit art. 82 alin. 2 din Constituție, Șeful Statului se bucură de
imunitate, ceea ce înseamnă că nu poate fi tras la răspundere juridică pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului (art. 70). Imunitatea de care
se bucură Șeful Statului privește actele și faptele săvârșite în exercitarea funcției,
pentru celelalte acte și fapte răspunde ca orice cetățean, în condițiile dreptului
comun2. Ca și în cazul altor autorități ale Statului și Președintele Republicii
răspunde politic și juridic, în limitele și condițiile expres prevăzute de lege.
1. Răspunderea politică
Fiind o autoritate aleasă prin votul național, universal, direct și secret
și în același timp constituind “prima magistratură în Stat”, Președintele
României răspunde față de cei care l-au ales, iar în concret aceasta se manifestă
prin nealegerea sa de către corpul electoral. Deși această sancțiune nu este
expres reglementată într-un text constituțional sau lege, ea reprezintă o realitate
1 Idem2 A. Iorgovan, Tratat, op.cit, pag. 420.
258
consacrată într-un stat democratic unde, la urnă poporul apreciază prestația
persoanei care a mai îndeplinit funcția pentru care candidează. O problemă
netratată în doctrina românească, după știința noastră, este și cea legata de
împrejurarea că, potrivit Constituției, art. 81 alin. 4, “nici o persoană nu poate
îndeplini funcția de Președinte al României decât cel mult două mandate.
Acestea pot fi și succesive”, astfel că după cel de-al doilea mandat, o astfel de
formă a răspunderii nu ar mai fi posibilă. Considerăm că o astfel de împrejurare
nu lasă în totalitate închisă calea răspunderii politice, dacă ținem seama că în
România, candidatura persoanei care devine Președinte al României este
susținută de unul sau mai multe partide politice și că, deja s-a conturat o
realitate; după încheierea mandatului Președintele revine în cadrul partidului
respectiv care va fi astfel sancționat pentru prestația din timpul mandatului
fostului Președinte. Aserțiunea noastră pornește de la împrejurarea în care după
ce a încetat posibilitatea constituțională de mai candida cel care a îndeplinit
funcția de Președinte al României ar fi trebuit sancționat politic, nu în orice
împrejurare.
2. Demiterea Președintelui României din funcție este cea mai gravă
sancțiune politică, pentru că o astfel de împrejurare presupune înfrângerea unui
raport de demnitate publică în desfășurare, înainte de data încheierii acestuia.
Demiterea necesită mai întâi suspendarea din funcție . Potrivit art. 95 din
Constituție, dacă Președintele săvârșește unele fapte grave prin care încalcă
prevederile Constituției, el poate fi suspendat din funcție de către Parlament
reunit în ședința comună a celor două Camere. Până să ajungem în acest moment
al supunerii la vot a măsurii de suspendare din funcție, legea fundamentală
impune desfășurarea unor acte și fapte prealabile obligatorii și cronologice
astfel:
♦Prima operațiune cu caracter juridic-politic o reprezintă propunerea de
suspendare din funcție. Ea poate fi inițiată de cel puțin o treime din
numărul deputaților și senatorilor (din fiecare câte o treime, nu o treime
din numărul total al parlamentarilor). Propunerea astfel formulată se
comunică Președintelui dându-i posibilitatea de a se apăra, atât în
condițiile art. 24 alin. 1 din Constituție cât și în temeiul unor principii
generale privind drepturile omului, potrivit cărora orice persoană care este
învinuită de săvârșirea unei fapte trebuie să i se asigure posibilitatea reală
de a demonstra contrariul, de a se apăra.
259
♦Solicitarea unui aviz consultativ al Curții Constituționale cu privire la
propunerea de suspendare.
♦Prezența în fața Parlamentului, a Președintelui României, dacă acesta
consideră necesar, pentru a da explicații și pentru a se apăra în condițiile
mai sus arătate.
Dezbaterea propunerii de suspendare de către cele două camere ale
Parlamentului reunite în ședință comună, care pot hotărî fie respingerea
propunerii de suspendare din funcție, fie suspendarea.
În cazul în care se adoptă hotărârea de suspendare din funcție prin
hotărâre a Parlamentului, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum
pentru demiterea Președintelui, în condițiile art. 95 din Constituție. Cetățenii
care participă la vot au dreptul să se pronunțe prin “DA” sau “NU” la
următoarea întrebare înscrisă pe buletinul de vot: “Sunteți de acord cu demiterea
Președintelui României” (art. 9 din legea nr. 3/2000)1. Dacă răspunsul “DA”
provine de la majoritatea cetățenilor înscriși pe listele electorale, președintele
este demis. Spre exemplu, pe listele electorale sunt înscriși 17.000.000 cetățeni
cu drept de vot. Pentru ca referendumul să fie valabil este necesar a se prezenta
la urnele de vot 8.500.001 cetățeni, minim și toți aceștia să fie de acord cu
răspunsul “DA” la întrebarea de pe buletinul de vot.
Rezultatul referendumului, centralizat la Biroul Electoral Central
constituit se înaintează Curții Constituționale care confirmă sau infirmă printr-
un raport prezentat Parlamentului respectarea procedurii de desfășurare a
referendumului național și rezultatele acestuia . Măsura demiterii din funcție
a Președintelui României intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial
al României partea I și în presă a rezultatului referendumului național.
Publicarea “și în presă” prevăzută de alin. 3 al art. 45 din Legea nr. 3/2000 este
o noutate și are drept scop crearea posibilităților efective și reale pentru toți
cetățenii, de a lua cunoștință de măsura deosebit de gravă a demiterii Șefului
Statului. Publicarea în presă presupune atât presa scrisă cât și cea audio-vizuală
sau mai recent prin Internet.
3. Interimatul funcției de Președinte al României . Potrivit art. 97
din Constituție, o dată cu suspendarea din funcție a Președintelui de către
Parlament, acesta nu-și mai poate exercita funcția supremă în stat, el așteptând
1 Legea nr. 3/2000, privind organizarea și desfășurarea referendumului, a fost publicată în M.O. al României,
partea I nr. 84 din 24 februarie 2000.
260
astfel rezultatul Referendumului pentru demitere.
Interimatul funcției cuprinde două etape distincte și anume: interimatul
pe perioada de la suspendarea din funcție până la publicarea în Monitorul Oficial
al României sau presă a rezultatului referendumului care poate fi de cel puțin 30
de zile.
A doua etapă, dacă Președintele este demis, interimatul se prelungește
până la alegerea unui alt Președinte, ceea ce presupune organizarea de alegeri
anticipate pentru funcția de Președinte, și depunerea jurământului de credință de
noul către Președinte ales, în fața Parlamentului.
Interimatul funcției de Președinte al României este asigurat, în ordine,
de Președintele Senatului sau, din motive tehnice , de președintele Camerei
Deputaților.
Interimatul funcției de Președinte al României mai poate interveni și
din motive obiective cum ar fi “imposibilitate temporară de a-și exercita
atribuțiile” sau în caz de deces. Președintele interimar al României are toate
atribuțiile Președintelui României mai puțin cele prevăzute de art. 88 (adresarea
de mesaje Parlamentului), dizolvarea Parlamentului (art. 89) sau organizarea
unui referendum pentru consultarea poporului cu privire al probleme de interes
național (art. 90).
Organizarea alegerilor pentru un nou Președinte se va face în 3 luni de
la vacantarea funcției de Președinte, și cade în sarcina Guvernului (art.96 alin 2).
4. Răspunderea juridică a Președintelui României . Pentru
Președintele României, cum am mai arătat, răspunderea juridică se limitează la
forma cea mai gravă a acesteia și anume răspunderea juridică penală și poate fi
angajată pentru „înaltă trădare”. Numai în acest caz poate fi pus sub acuzare
Șeful Statului. Deși Codul penal român nu reglementează infracțiunea de “înaltă
trădare”, în doctrină s-au exprimat mai multe opinii mergându-se pe ideea că
sintagma “înaltă trădare” aparține atât dreptului constituțional și dreptului
administrativ cât și dreptului penal, ceea ce implică o arie mai largă de situații în
care Președintele să se găsească și prin care acesta să fi pus în pericol elemente
fundamentale ale Statului și interese ale națiunii române, contrar legii
fundamentale și jurământului prevăzut la art. 82 alin. 2 din Constituția
României.
Punerea sub acuzare a Președintelui României se poate hotărî de către
cele două camere ale Parlamentului în ședință comună fiind necesar votul a cel
puțin două treimi din numărul deputaților și al senatorilor. Actul de punere sub
261
acuzare echivalează cu suspendarea din funcție prevăzută de art. 95 din
Constituție și declanșarea interimatului funcției conform art. 97 din Constituție.
Curții Supreme de Justiție îi revine în competență judecarea
Președintelui suspendat din funcție astfel că judecarea trebuie să se facă cu
celeritate încât interimatul funcției să nu se prelungească. Președintele
României, suspendat din funcție și trimis în judecată pentru “înaltă trădare” va
putea fi demis numai de la data rămânerii definitive a hotărârii penale de
condamnare. În acest caz, supunerea demiterii unui referendum național nu mai
este necesară, deși textul constituțional nu prevede expres o astfel de situație,
deoarece hotărârea judecătorească penală de condamnare este prin ea însăși
executorie și nu mai poate fi supusă unei alte forme de control social sau politic
cum ar fi referendumul. Din acest moment intervine vacantă funcția și se naște
obligația Guvernului de a organiza alegeri pentru un nou Președinte (art. 96 alin.
1).
În practică este greu de crezut că un Președinte în exercițiu acuzat
pentru înaltă trădare și trimis în judecată, în condițiile statului de drept, mai
poate insista în a ocupa în continuare funcția supremă în stat astfel că într-o
asemenea situație credem că moral ar fi să își prezinte demisia.
Secțiunea 5. Administrația prezidențială1
Multiplele atribuții ale Președintelui României pot fi realizate numai
cu ajutorul unor structuri funcționale organizate în acest sens, structuri ce
formează Administrația prezidențială, instituție publică cu personalitate juridică,
structurată pe departamente, direcții, oficii etc.
La Administrația prezidențială vom regăsi două categorii de funcții –
de conducere și de execuție. Cele de conducere sunt: de consilier prezidențial cu
rang de ministru, consilier de stat, cu rang de secretar de stat, secretar general,
director general, director etc.
Numirea și eliberarea din funcție a consilierilor prezidențiali și a
consilierilor de stat se face de către Președintele României. Organizarea
structurilor funcționale din cadrul Administrației prezidențiale se face prin
Regulamentul de organizare și funcționare care se aprobă de Președinte.
Personalul Administrației prezidențiale este alcătuit din persoane
detașate la cererea Președintelui României din ministere, alte instituții publice
sau persoane încadrate cu contract de muncă sau numite.
1 Vezi Legea nr. 47/1994, modificată prin OUG nr. 1/2001 publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 12 din 10
ianuarie 2001.
262
Caracteristic personalului Administrației prezidențiale este faptul că
acestea trebuie să beneficieze de încrederea acordată de către Președinte și cu
condiția semnării unui Angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de
organizare și funcționare al Administrației prezidențiale. Retragerea încrederii
duce automat la revocarea numirii, încetarea detașării, desfacerea contractului de
muncă, după caz. Această prevedere este justificată de faptul că cea mai înaltă
magistratură din stat trebuie să funcționeze ireproșabil, iar asumarea deplină a
responsabilității Șefului Statului trebuie să-i dea posibilitatea să-și organizeze
așa cum trebuie și cum consideră cel mai bine aparatul de lucru. Cei care
lucrează în Administrația prezidențială formează ceea ce se cheamă în alte state
„oamenii Președintelui”. Agrementul prezidențial se extinde și asupra
personalului de pază și ordine de la Palatul prezindențial și în celelalte locuri
afectate Președintelui României.
1. Structura funcțională a Administrației prezidențiale
Potrivit legii și Regulamentului de Organizare și funcționare,
administrația prezidențială cuprinde:
a)Departamentul de analiză politică;
b)Secretariatul General;
c)Cabinetul președintelui;
d)Direcția de protocol;
e)Direcția pentru documentare și informare.
a) Departamentul de analiză politică
Este compus din următoarele direcții:
-Direcția pentru politică externă;
-Direcția pentru politică internă;
-Direcția pentru știință, învățământ, cultură;
-Direcția juridică;
-Direcția de presă. Purtătorii de cuvânt.
Fiecare direcție este condusă de un consilier.
b) Secretariatul general
În general, la toate instituțiile publice, unde există funcția de Secretar
general, aceasta este considerată ca o funcție publică ce poate fi deținută de un
funcționar de carieră1, inclusiv la Administrația prezidențială unde secretarul
general nu face parte, și el, din ceea ce am numit „oamenii Președintelui”.
În structura funcțională a Secretariatului general există:
-Direcția acte prezidențiale;
-Grupul de analize și investigații;
1 Vezi Anexa la Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarului public, Monitorul Oficial nr. 600 din 8
decembrie 1994, modificată prin Legea nr. 661 din 20.11.2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 764 din
30.11.2001.
263
-Relații cu publicul;
-Direcția economică și administrativă.
Fiecare din aceste structuri sunt conduse de un director.
c) Cabinetul Președintelui
Este condus de un Director general, un director adjunct și doi șefi de
cabinet.
d) Direcția de protocol
Este condusă de un șef de protocol, cu rang de ambasador, având în
subordine persoane care se ocupă cu problemele de protocol, potrivit
Regulamentului de organizare.
e) Direcția de documentare și informare
Este o structură importantă ca și celelalte cu atribuții de realizare a
materialului informațional pe care îl pune la dispoziția celorlalte structuri pentru
buna funcționare a instituției prezidențiale. Este condusă de un director.
Președintele României stabilește numărul de posturi din cadrul
Administrației prezidențiale.
Administrația prezidențială stabilește relații de colaborare cu
autoritățile și instituțiile publice în vederea realizării optime a atribuțiilor
Președintelui.
264
CAPITOLUL XIII – Guvernul și administrația publică centrală
Secțiunea 1. Guvernul României
1. Scurt istoric asupra instituției . Guvernul sau Consiliul de Miniștri
a apărut o dată cu primele constituții moderne când a apărut și disciplina și
ramura dreptului administrativ1. Originea sa provine în multe cazuri din vechile
“Consilii ale regelui” denumite curia regis.
Corpul de consilieri ai monarhului, pe măsură ce societatea a evoluat
s-a transformat într-un corp de specialiști formând clasa marilor dregători, a
marilor funcționari sau miniștri cum sunt denumiți modern2.
Curia regis a devenit cu timpul un veritabil Consiliu, iar consilierii
specializați au devenit “miniștri” astfel că a luat naștere Consiliul de miniștri.
Cât privește natura juridică a “Sfatului domnesc” din Țările Române în perioada
feudalismului, se susține că acesta nu ar fi constituit un aparat administrativ, ci
mai degrabă un “mini Parlament”.
Un veritabil Guvern român întâlnim sub domnia primului domnitor al
României, (mai întâi „Principatele Române Unite”) Alexandru Ioan Cuza, dar
apariția funcției de ministru și implicit a ministerelor în accepțiunea modernă,
precede Guvernul, ca autoritate sau organ al Statului, ca subiect de drept public.
O întâlnim prima oară reglementată în Regulamentele organice3. Regulamentele
Organice (Regulamentul Organic – din Muntenia, din 1831 și cel din Moldova
din 1832), au avut în caracter constituțional, constituind un fel de coduri
„constituționale și administrative”, care cuprindeau, pe lângă unele reguli
referitoare la organizarea puterilor statului și alte atribuții ale instituțiilor
statului4). S-a stabilit un număr de 6 ministere și implicit miniștrii: în Muntenia
– Ministrul Trebilor din Lăuntru (marele Vornic), Ministrul Finanțelor
(Vistierul), Marele Postelnic (Secretarul de Stat ori Ministrul de Externe
actualmente), Logofătul (Ministrul dreptății sau al Justiției), Logofătul pricinilor
Bisericești, Spătarul (ministrul ordinii).
Tot Regulamentele organice reglementează așa numitul “Sfat al
miniștrilor” și Sfatul administrativ. “Sfatul administrativ este o instituție
1 Pentru amănunte, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2005, pag. 338.2 Idem, pag. 431.3 Pentru amănunte vezi A. Iorgovan, op.cit., pag. 339.4 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituționale, Ed. Actami, București, 1998, pag. 7.
265
intermediară între tradițională curia regis și Guvern”1. Hotărârile Sfatului
administrativ deveneau executorii numai după aprobarea lor de către Domn.
Evoluția instituției Guvernului în accepțiune prezentă reprezintă o
istorie interesantă a vieții politice din fiecare țară. Dar, referindu-ne la Guvernul
în accepțiunea de astăzi trebuie arătat faptul că potrivit Constituției din 1991 este
organul central al puterii executive care, pe baza programului său de guvernare
dezbătut în ședința comună a celor două camere ale Parlamentului și acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită
conducerea generală a administrației publice.
După anul 1989 a fost adoptată legea nr. 37/1990 de organizare a
Guvernului, lege care a fost implicit modificată ca urmare a adoptării ulterioare
a actualei Constituții. Această lege nu reglementează în amănunt organizarea și
funcționarea Guvernului, nu limitează numărul minim sau cel maxim al
ministerelor sau al membrilor Guvernului așa cum prevedea Legea pentru
organizarea ministerelor din iulie 1929, publicată în Monitorul Oficial nr. 169
din 2 august 19292. În condițiile perioadei de tranziție pe care o parcurgem
acum, o lege de natura celei din 1929 ar fi mai puțin benefică, în opinia noastră,
fiindcă ea conduce la un anumit conservatorism în adaptarea continuă a
structurilor guvernamentale, la dinamica realităților sociale. De aceea, prima
lege de organizare și funcționare a Guvernului, (nr. 37/1990) nu a prevăzut o
limitare a numărului de ministere. La finele anului 1999 printr-o Ordonanță de
urgență s-a stabilit că numărul maxim de ministere să fie de 16, iar numărul
membrilor Guvernului de 17 cu excepția Primului-ministru, existând și un
ministru de stat, fără portofoliu, cu rol de coordonare a ministerelor economice.
După alegerile din noiembrie 2000 noua majoritate parlamentară
rezultată din alegeri la propunerea persoanei desemnate să formeze Guvernul, a
considerat oportun crearea unui Guvern supradimensionat, astfel că acesta avea
un număr de 26 miniștri, miniștri delegați, fiind printre cele mai mari din lume.
În prezent, întâlnim funcții de „miniștri de stat”, membri ai
Guvernului, în schimb, funcția publică „de carieră” de Secretar General al
Guvernului, nu este ocupată, iar cel care o exercită poartă titulatura de ministru
pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.
Reglementarea actuală a organizării și funcționării Guvernului o
1 Idem, pag. 435.2 vezi = Codul Administrativ – culegere de acte normative de reglementare a administrației, și comentariile prof.
Paul Negulescu, Romul Boila, Gh. Alexeianu, Buc. 1932, Institutul de arte grafice “Vremea”, str. Carol nr.10.
266
reprezintă Legea nr. 90/20011.
2. Natura juridică a Guvernului
În doctrină se vorbește de multe ori cu referire la administrația publică
despre așa-numita „putere executivă” care, în sistemul juridic și statal român
este bicefală fiind formată din Președintele României și din Guvern. Celelalte
autorități și instituții publice administrative sunt considerate ca alcătuind
Administrația publică, că nu fac parte din puterea executivă. Se are în vedere și
faptul că structura tehnico-juridică a Constituției consacră în capitole diferite
Guvernul și Administrația Publică. De aici punctul de vedere că Guvernul are o
natură juridică specială, în comparație cu administrația publică, ceea ce la o
analiză logică este înlăturat. Astfel art. 102 alin. 1 dispune că Guvernul asigură
administrația generală a țării pentru ca în art. 111 din Constituție să se precizeze
că Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului
parlamentar asupra activității lor, au obligația să prezinte informațiile și
documentele cerute de Camera Deputaților sau de Senat, ori de comisiile
parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Textul constituțional pune
pe aceeași poziție atât Guvernul cât și „celelalte organe ale administrației
publice” în ceea ce privește controlul parlamentar asupra activității lor. De
asemenea, se pierde din vedere că însăși Guvernul este alcătuit din miniștri, care
sunt conducătorii unor „organe ale administrației publice centrale de
specialitate” ceea ce ar fi un paradox că pe de o parte miniștrii conduc organe
ale administrației publice centrale de specialitate și în același timp se constituie,
se reunesc într-un alt tip de organ public, Guvernul, care nu ar fi administrativ.
Din aceste sumare considerente apreciem că puterea executivă este constituită
din Președintele României, Guvernul, ministere și celelalte organe ale
administrației publice, toate împreună și fiecare în parte concură la executarea
legii, la organizarea executării acesteia (cazul Guvernului care adoptă hotărâri
pe care celelalte autorități și instituții publice sunt obligate să le pună în
executare).
Secțiunea 2. Formarea Guvernului
1. Procedura de constituire după alegeri . După constituirea
Parlamentului, Președintele României, după consultarea partidului sau
1 Legea nr. 90/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 164 din 02.04.2001.
267
formațiunii politice care are majoritatea absolută în Parlament, sau, în cazul
inexistenței unei astfel de majorități, a partidelor parlamentare, desemnează un
candidat la funcția de prim-ministru. Persoana desemnată are obligația de a cere
votul de încredere al Parlamentului asupra programului de guvernare și a listei
cu membrii propuși pentru Guvern. Termenul pentru votul de încredere este de
10 zile de la data investirii. Programul și lista se dezbat de cele două Camere ale
Parlamentului, în ședință comună, care acordă încredere Guvernului cu votul
majorității deputaților și senatorilor1 sau, cu aceeași majoritate, pot respinge
solicitarea.
O dată obținut votul de încredere al Parlamentului, Președintele
României, prin decret numește Guvernul în integralitatea sa. Membrii
Guvernului, după numire, depun jurământul de credință și devotament, în fața
Președintelui, moment ce constituie începerea exercițiului mandatului
Guvernului. Dacă nu se obține votul de încredere, Președintele României va
desemna o altă persoană sau o va menține pe cea desemnată prima dată pentru
formarea Guvernului. Dacă în termen de 60 de zile de la prima desemnare de
persoană pentru formarea Guvernului nu se obține votul de încredere,
Președintele României împreună cu Președinții celor două Camere după
consultații va considera Parlamentul dizolvat și se vor organiza alegeri noi.
2. Componența Guvernului . Legea fundamentală, Constituția,
prevede în art. 102 alin. 3 că Guvernul este format din Primul-ministru, miniștri
șai alți membri stabiliți prin lege organică. Legea nr. 37/1990 vorbea și de
miniștri de stat, miniștri și secretari de stat. Guvernul constituit în decembrie
2000 era format din primul-ministru, și miniștri, neexistând și secretari de stat ca
membri ai Guvernului. Noua lege de organizare a Guvernului nr. 90/2001, ca de
altfel și precedenta nu stabilește un număr de membri ai Guvernului și ca atare
numărul ministerelor, evidențiind cu valoare de principiu că numărul membrilor
Guvernului se stabilește prin lista Guvernului care este supusă Parlamentului
pentru acordarea votului de încredere ca urmare a acceptării Programului de
guvernare (art. 1 (3) și art. 3 (2)) din Legea nr. 90/2001.
Acest mod de compunere a Guvernului este unul flexibil și ușor
adaptabil cerințelor sociale la un moment dat. El este strâns determinat de
Programul de Guvernare, de politicile promovate la nivel național. Includerea în
1 Hotărârea Parlamentului României nr.12/1996 privind acordarea încrederii Guvernului în M.O. n.342/12-12-
1996.
268
rândul membrilor Guvernului, cu titulatura de „miniștri” a conducătorilor unor
autorități sau instituții publice poate ține de nevoia unei coordonări unitare și
coerente a politicilor care revin în sarcina acestor entități neministeriale, dar a
căror activitate se interferează mult cu acțiunile unor ministere, ceea ce în caz
contrar poate genera disfuncționalități mari. Avem în vedere cu precădere
„Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului”
Secretariat General care împreună cu Ministerul Administrației și Internelor
publice trebuie să conlucreze de pe aceleași poziții de autoritate pentru
realizarea reformei instituționale a administrației publice.
3. Condițiile legale pentru a fi membru al Guvernului
Poate fi membru al Guvernului persoana ce are capacitatea de
exercițiu deplină, este cetățean român și are domiciliul în România și exercițiul
drepturilor electorale. Art. 105 din Constituție stabilește incompatibilitățile
funcției de membru al Guvernului și anume: cu exercitarea altei funcții publice
de autoritate – prefect, primar, consilier local sau județean, președinte al
consiliului județean, președinte al consiliului de administrație al Societății de
Radiodifuziune etc. Nu există incompatibilitate între calitatea de membru al
Guvernului și cea de deputat sau senator. Prin lege se pot stabili și alte
incompatibilități.
Această compatibilitate – membru al Guvernului și parlamentar –
apare ca fiind anacronică în condițiile în care atât în Constituție cât și în Legea
nr. 90/2001 se recunoaște Guvernului natura juridică de „autoritate publică a
puterii executive” (art. 1 (1) din lege1). Făcând parte din puterea legiuitoare și
din cea executivă, persoana în cauză încalcă „legal” principiul separației
puterilor în stat care reclamă că aceeași persoană să nu fie legislator și executant.
Credem că această dualitate de calități instituită de legea fundamentală a plecat
de la o realitate mai puțin etică, aceea că, dacă ești demis sau din alte
considerente pierzi calitatea de membru al Guvernului, să ai asigurat un loc în
Parlament, o anumită încrâncenare de a fi undeva sus, ceea ce nu este firesc.
Chiar dacă nu suntem unicat, ca stat cu o asemenea reglementare, specificul
nostru național ar trebui să ne oblige să renunțăm la reglementarea arătată. Este
anormal ca un membru al Guvernului care este și parlamentar să voteze de două
ori pentru același proiect, o dată la Guvern și a doua oară la Parlament.
1 Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, a fost publicată în
Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.
269
Acceptarea calității de membru al Guvernului trebuie să conducă la demisia de
drept din Parlament. Legea de revizuire a Constituției nu a avut în vedere
înlăturarea reglementării actuale pentru că mulți membri ai Guvernului se găsesc
într-o asemenea situație juridică.
Cât privește situațiile de încetare a calității de membru al Guvernului
ne vom opri asupra următoarelor cazuri:
-în cazul demisiei: aceasta trebuie anunțată public, formulată în scris și
comunicată Primului-ministru. Demisia astfel comunicată primului ministru
devine irevocabilă cel mai târziu în 15 zile de la anunțare. În practica
guvernamentală s-au purtat discuții legate de dreptul primului ministru de a
refuza o demisie sau nu. În acest sens s-a făcut remarca, de altfel corectă din
punct de vedere juridic, că demisia este un act juridic unilateral care nu poate
fi cenzurat de nimeni, ceea ce ar echivala cu imposibilitatea de a se reveni de
către demisionar ulterior comunicării acesteia. Pe fond, situația a fost corect
reținută, dar trebuie ținut seama de faptul că Guvernul reprezintă cea mai
importantă autoritate executivă a țării și în atare condiții trebuie avute în
vedere încrederea ce a stat la baza numirii persoanei respective, asigurarea
continuității gestionării departamentului, ministerului al cărui titular este
demisionarul, fapt ce impune în opinia noastră că Primul ministru, persoana
care l-a propus și susținut pe cel în cauză spre a primi însărcinarea de
ministru să poată aprecia dacă este de acord sau nu cu demisa. Primirea
însărcinării nu se face pe bază de concurs profesional ci pe bază de încredere
și apreciere personală a primului ministru care trebuie să aibă ultimul cuvânt.
Așa cum am mai referit, în oricare dintre situațiile ce conduc la
pierderea calității de membru al Guvernului, mai puțin în cazul decesului,
întreaga procedură este legată de persoana primului ministru, care solicită
ulterior Președintelui României fie revocarea celui în cauză sau să ia act de
vacantarea funcției ca urmare a deciziei. Revocarea este atunci când ministrul s-
a dovedit a fi neperformant – și se „eliberează din funcție” dar și atunci când a
fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă sau alte
situații legale, ori pentru pierderea drepturilor electorale, incompatibilități etc.,
sau un caz mai rar constatat când titularul portofoliului ministerial este în
imposibilitate de exercitare a funcției peste 45 de zile în continuu.
4. Pierderea calității de Prim Ministru
Așa cum sunt reglementările actuale, Guvernul se constituie în jurul
270
unei persoane desemnate de Președintele României pentru formarea Guvernului.
Propunerile de membri ai Guvernului sunt făcute sau acceptate de Primul
ministru (instituția acceptării funcționează atunci când majoritatea parlamentară
ce susține Guvernul este realizată de mai multe formațiuni politice, fiecare dintre
acestea, care nu au din rândul lor persoana primului ministru, desemnează pe
funcții diferite persoane după așa-numitul algoritm politic. Ori în astfel de
situații propunerea nu mai aparține viitorului prim ministru ci partidului, iar
persoana desemnată poate fi sau nu agreată și acceptată de „primul ministru” sau
respinsă urmând ca formațiunea politică respectivă să propună o altă persoană
pentru funcția ce și-a asumat-o.
Orice încetarea a calității de membru al Guvernului este receptată de
Primul ministru care va face propuneri Șefului Statului.
Funcția de prim ministru poate fi vacantă în următoarele situații:
-demisia, care este prezentată Președintelui României;
-demiterea ca urmare a adoptării moțiunii de cenzură de către Parlament;
-imposibilitatea de a-și executa atribuțiile peste 45 de zile consecutiv;
-incompatibilitate;
-deces.
Cum Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului potrivit
art. 109 (1) din Constituția revizuită, înseamnă că Președintele României nu
poate demite pe Primul ministru.
Vacantarea funcției de prim ministrul echivalează cu dizolvarea
Guvernului.
Încetarea funcției de membru al Guvernului are loc ca urmare a
pierderii drepturilor electorale, prin revocare, prin demisie, prin deces sau în alte
situații stabilite de lege. În caz de demisie, Președintele României ia act de
demisia respectivului membru al Guvernului și constată vacantarea postului, nu
cum s-a întâmplat uneori când, la sesizarea Primului ministru, prin Decretul
Președintelui se ia și act de demisie și în același timp îl eliberează din funcție.
Vacantarea postului obligă pe primul-ministru să facă propunere Președintelui
României de numire a unui nou membru al Guvernului. În caz de remaniere
guvernamentală, înlocuirea unuia sau mai multor membri ai Guvernului se face
după aceeași procedură: demisionarul prezintă cererea de demisie Primului
Ministru, care o înaintează Președintelui și în același timp propune un nou titular
pentru funcția rămasă astfel vacantă.
271
5. Funcțiile Guvernului
Cu ocazia investirii, Guvernul prezintă spre acceptare Parlamentului,
Programul de Guvernare. În vederea realizării acestui Program, Guvernul
exercită următoarele funcții stabilite prin lege (art. 1 alin. 5 din Legea nr.
90/2001).
a) Funcția de strategie prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în
aplicare a Programului de guvernare.
b) Funcția de reglementare , prin care se asigură elaborarea cadrului normativ
și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice.
c) Funcția de administrare a proprietății statului prin care se asigură
administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea
serviciilor pentru care statul este responsabil.
d) Funcția de reprezentare , prin care se asigură, în numele statului român,
reprezentarea pe plan intern și extern.
e) Funcția de autoritate de stat , prin care se asigură urmărirea și controlul
aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și
siguranței naționale precum și în domeniile economic și social și al funcționării
instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Asupra acestor funcții ale Guvernului este de remarcat faptul că
noțiunea „proprietatea statului”, așa cum este formulată în lege are în vedere
proprietatea publică și privată a Statului. Conform art. 1 din legea privind
proprietatea publică și regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 „dreptul de
proprietate publică aparține Statului și unităților administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public”.
Știm că statul ca persoană juridică are „în patrimoniu domeniul public și
domeniul privat ce alcătuiesc proprietatea publică”.
O altă funcție a Guvernului ce poate suscita discuții privește dreptul
de reprezentare al Guvernului sau cum este denumită „funcția de reprezentare”.
Potrivit art. 80 alin. 1 din Constituție, reprezentarea statului român se face de
către Președintele României, nu de Guvern, astfel încât prin proiectul de lege
înaintat de Guvern privind propria sa reglementare și devenită legea nr. 90/2001
s-a creat o încălcare a cadrului constituțional, Guvernul substituindu-se șefului
statului. Se poate spune că respectiva dispoziție, art. 1 alin. 5 lit. d din Legea nr.
90/2001 este neîndoielnic neconstituțională. Guvernul poate reprezenta statul
român dar nu oricum și oricând ci, doar în condițiile legii, însă prin legea de
272
organizare s-a statuat un regim de permanență și de regulă reprezentare a statului
român.
6. Atribuțiile Guvernului
Atribuțiile Guvernului le regăsim în primul rând în legea organică de
organizare și funcționare nr. 90/2001, în Constituția României, în alte legi
organice sau ordinare ce prevăd, fiecare anumite atribuții inclusiv în Acordul
european instituind o asociere între România, pe de o parte, Comunitățile
europene și statele membre ale acestora, pe de altă parte, semnat la Bruxelles la
01 februarie 1993 și intrat în vigoare la 1 februarie 1995, în urma ratificării lui
de Parlamentul României prin Legea nr. 20 din 6 aprilie 1993 publicată în M.O.
al României, partea I nr. 73/12 aprilie 1993.
Principalele atribuții ale Guvernului privesc domenii precum:
♦politica internă;
♦politica externă, inclusiv în domeniul integrării euro-atlantice;
♦alte domenii
În ceea ce privește politica internă, Guvernul exercită conducerea
generală a administrației publice, asigură executarea legilor, conduce,
coordonează și controlează activitatea ministerelor și a altor autorități, instituții
ale administrației publice centrale sau locale, în limitele dispozițiilor legale cu
respectarea autonomiei funcționale sau locale, a descentralizării și
deconcentrării administrative. În cadrul controlului ierarhic de subordonare,
Guvernul are competența de a anula actele autorităților subordonate, măsură ce
nu mai poate fi aplicată în cazul controlului de autoritate, când Guvernul poate,
în anumite cazuri, să suspende actele autorităților în cauză, urmând ca organele
de jurisdicție să se pronunțe. O practică periculoasă pentru demersul democratic
ce se caută a fi instaurat în România, o reprezintă acțiunea Guvernului pe calea
Ordonanțelor de urgență , situații în care Guvernul, animat de sentimente nu
tocmai democratice ia măsuri cu caracter urgent, substituindu-se Parlamentului
cum s-a întâmplat în 2000, în cazul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare1.
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 52/1994, s-a înființat Comisia Națională a
Valorilor Mobiliare, autoritate administrativă autonomă, cu personalitate
juridică ce-și exercită autoritatea pe întreg teritoriu național. Art. 8 stabilește că
C.N.V.M. este compusă din 5 membri, inclusiv președintele și vicepreședintele
1 Legea nr. 52/1994, privind valorile mobiliare și bursele de valori, a fost publicată în M.O. partea I nr. 210 din
11.08.1994.
273
care sunt numiți și pot fi revocați de către Parlament în ședință comună a celor
două Camere. Printr-o Ordonanță de Urgență din anul 2000, Guvernul și-a
stabilit competență excepțională într-un domeniu rezervat reglementării prin
lege organică, pentru a-și motiva măsura nelegală de demitere a membrilor
Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare.
Atribuții privind conducerea și controlul activității ministerelor și
a celorlalte autorități administrative
În categoria de organe administrative pe care le poate conduce și
controla Guvernul trebuie făcută distincția după cum acestea se găsesc sub
autoritatea Guvernului sau în subordinea lui, respectiv după cum sunt
organizate, ca structuri ministeriale, guvernamentale sau ca structuri autonome.
În funcție de această situație, de poziția organelor în cadrul sistemului
administrației publice se pune și problema gradului de subordonare și în
consecință a spațiului administrativ de control. În temeiul art. 102 din
Constituție, Guvernului îi revine misiunea asigurării conducerii generale a
administrației publice și efectuării unui control asupra acesteia, în măsura în
care, prin legea de organizare a autorității respective să nu se prevadă că numai
Parlamentul sau Președintele României pot controla acea autoritate, cum este
cazul Societății Române de Televiziune, a Comisiei Națională a Valorilor
Mobiliare și altele.
De asemenea, controlul Guvernului se întinde și asupra autorităților
autonome ale administrației publice locale, prin intermediul prefecților care
exercită atributele de tutelă administrativă fără a putea anula actele nelegale sau
aparent nelegale ale acestora. Prefectul are competența de a cere instanțelor de
contencios administrativ să se pronunțe asupra legalității actelor administrative
după ce mai înainte a încercat pe calea unui recurs administrativ de autoritate să
determine autoritatea administrativă autonomă locală să-și revoce actul
administrativ asupra căruia exista suspiciune de nelegalitate. Legea mai prevede
că din momentul în care actul administrativ este atacat la instanța de contencios
administrativ, acesta este suspendat de drept (art. 26 alin. 1 din Legea privind
instituția prefectului nr. 340/2004).
Activitatea de control asupra activității autorităților administrației
publice locale exercitată de către Guvern urmărește asigurarea unității de acțiune
a întregului sistem de organe administrative, evitarea „dublei întrebuințări” adică
a paralelismelor unor structuri administrative – exemplu; Garda Financiară,
structurile poliției economice și structurile controlului financiar de stat din
274
cadrul Direcțiilor județene ale Finanțelor publice au în mare parte atribuții
paralele, ceea ce duce la scăderea eficienței controlului financiar pe care îl
exercită acestea.
7. Inițiativa legislativă – atribuție majoră a Guvernului
Conform Legii de organizare a Guvernului, și a Constituției, acesta are
drept de inițiativă legislativă, atribuție ce ajută la punerea în practică a
programului de guvernare prin asigurarea cadrului normativ general în domeniu.
Inițiativa legislativă a Guvernului trebuie să țină seama de o serie de elemente
obligatorii specifice tehnicii legislative pentru elaborarea actelor normative1.
Inițiativa legislativă trebuie să conducă la crearea cadrului normativ general unei
bune gestionări a nevoilor și intereselor țării.
Proiectele de lege elaborate de Guvern, avizate de Consiliul legislativ,
se trimit spre adoptare Parlamentului.
De asemenea, Guvernul are importante atribuții în privința activității
economico-financiare, în domeniul social, al protecției mediului înconjurător, cu
privire la ordinea publică și de apărare a țării, asigurarea unui nivel de trai
decent pentru toți cetățenii țării etc.
În domeniul rezervat politicii externe. Guvernul participă la
negocierea de tratate, acorduri și convenții internaționale ce angajează România
pe care le trimite Președintelui României pentru semnare. Acestea urmează a fi
supuse ratificării ulterioare a Parlamentului. De asemenea, Guvernul aprobă
acordurile interguvernamentale care se semnează numai din împuternicirea
Primului-ministru2.
Guvernul este acela care stabilește data alegerilor generale,
prezidențiale sau locale, a alegerilor parțiale locale, organizează desfășurarea
corectă a acestora.
De asemenea, Guvernul are și atribuții în alte domenii, potrivit legii,
cum ar fi:
-acordarea, retragerea sau aprobarea renunțării la cetățenia română;
-cooperarea cu instituțiile sociale3 interesate în vederea îndeplinirii
atribuțiilor ce-i revin.
În ceea ce privește competența Guvernului putem arăta că acesta are o
1 Vezi Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, a fost
republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.2 A se vedea Legea 4/1991 privind încheierea și ratificarea tratatelor de către România – în M.O. partea I nr. 5
din 12.01.1991.3 Prin instituții sociale se înțelege: sindicatele, organizațiile profesionale, ale studenților, asociații, fundații etc.
275
competență teritorială națională. În privința competenței materiale aceasta este
una generală ce presupune că toate domeniile vieții economico-sociale, politice,
culturale etc., dacă nu sunt date exclusiv în competența unor autorități
administrative autonome intră în competența materială a Guvernului.
Secțiunea 3. Atribuțiile Primului-ministru
În afara atribuțiilor de conducere a Guvernului și cea de coordonare a
membrilor acestuia, Primul-ministru reprezintă Guvernul în relațiile cu
Camerele Parlamentului, instituțiile publice românești, prezintă rapoarte și
declarații în fața Camerelor Parlamentului, convoacă ședințele de Guvern,
conduce aceste ședințe cu excepția cazului când la ședințe participă Președintele
României, situație în care acesta va conduce ședința, semnează hotărârile și
celelalte acte adoptate de Guvern, numește și revocă din funcție pe conducătorii
structurilor interne ale Guvernului începând cu Secretarul General al
Guvernului, pe proprii consilieri, pe secretarii de stat care nu sunt membri ai
Guvernului, secretarii de stat, subprefecții.
Primul ministru prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și
declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la întrebările ori
interpelările care îi sunt adresate de către deputați sau senatori.
Primul ministru poate desemna un membru al Guvernului spre a
răspunde acestor întrebări ori interpelări, în funcție de domeniul de activitate ce
formează obiectul interpelării.
Tot ca o atribuție de importanță deosebită este și aceea de
contrasemnare a Decretelor Președintelui României în condițiile stabilite de
Constituție. Refuzul de a contrasemna decretul atrage nulitatea acestui act al
Președintelui. Contrasemnarea înseamnă asumarea răspunderii Guvernului
pentru aducerea la îndeplinire a Decretului. Ne găsim într-o coparticipare
decizională și o responsabilitate „bicefală” într-o problemă foarte importantă de
administrare a treburilor publice.
Secțiunea 4. Funcționarea Guvernului
1. Proceduri
Potrivit legii nr. 90/2001, Guvernul se convoacă în ședință de primul
276
ministru, care și conduce ședințele, cu excepția situațiilor în care la ședință
participă Președintele României care va conduce ședința respectivă.
Guvernul se reunește în ședință săptămânal sau ori de câte ori situația
o cere. Legea nu impune un anumit termen între convocarea Guvernului în
ședință și ședința propriu-zisă, pornind de la împrejurarea că oricum întregul
material documentar ce se va dezbate în cadrul ședinței a fost avizat de
structurile specifice ale fiecărui minister, iar ministrul are deja la cunoștință
conținutul acestor proiecte.
La ședințele de Guvern pot participa, cu statut de invitat conducătorii
organelor de specialitate din subordinea sau autoritatea Guvernului, ai unor
autorități administrative autonome sau alte persoane, specialiști, care sunt
considerați ca utili și necesari dezbaterii ce urmează a fi făcută.
Dezbaterile din ședințele Guvernului se înregistrează pe bandă
magnetică și sunt consemnate în stenograma ședinței certificată de secretarul
general al Guvernului (art. 25 alin. 4 din lege).
Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității
membrilor săi, prin consens. Dacă apar divergențe de opinie care ar altera
consensul, primul ministru este cel care va decide1. Aceste norme de procedură
internă ale Guvernului sunt absolut necesare dacă avem în vedere faptul că
Guvernul este o echipă care administrează treburile țării și care își asumă o
responsabilitate și o răspundere solidară. Nimeni nu poate fi obligat să fie sau să
rămână membru al Guvernului, astfel încât consensul trebuie să fie și să rămână
regula de funcționare a oricărui Guvern. Demnitatea publică de a fi membru al
Guvernului te obligă să-ți asumi responsabilități dintre cele mai înalte și cu risc
total.
Hotărârile reprezintă actele firești, de executare ale Guvernului.
Anterior anului 1948 ele se numeau regulamente. Hotărârile Guvernului sunt
semnate de Primul ministru sau de ministrul desemnat de Primul ministru care a
condus lucrările ședinței (în cazul în care Primul ministru nu a fost prezent la
ședința de Guvern). Hotărârile sunt contrasemnate de ministrul sau miniștrii care
au obligația de punere în executare a hotărârii după care se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I sub sancțiunea inexistenței acestora.
În cazul Ordonanțelor trebuie precizat că avem două categorii de
ordonanțe:
1 Vezi, în acest sens, Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
277
a)cele ordinare care se pot adopta numai în temeiul unei legi de abilitare a
Guvernului pentru a adopta ordonanțe și numai în domenii rezervate
legilor ordinare;
b)ordonanțe de urgență sau excepționale care pot fi adoptate numai în
situații excepționale, deși în practica guvernamentală din ultimii ani,
ordonanțele de urgență au devenit ceva normal.
Ordonanțele se publică în Monitorul Oficial după care intră în vigoare.
Ordonanțele de urgență se publică în Monitorul Oficial și se depun la Camerele
Parlamentului și numai după aceea intră în vigoare.
Atât Guvernul în plenul său cât și fiecare ministru în parte pot
propune proiecte de lege, de ordonanțe sau de hotărâri.
Hotărârile Guvernului sunt supuse controlului de legalitate în fața
instanțelor de contencios administrativ.
Ordonanțele și ordonanțele de urgență deși sunt acte administrative, în
principiu, ele făcând reglementări în domenii rezervate legilor, deci reglementări
primare, sunt supuse controlului de constituționalitate. În opinia noastră, în nici
un caz nu ar trebui ca ordonanțele sau ordonanțele de urgență să facă obiectul
controlului de legalitate de către instanțele de contencios administrativ.
2. Guvernul în perioada demiterii sau după alegeri
În caz de demitere a Guvernului și până la depunerea jurământului de
către noul Guvern, Guvernul în exercițiu va continua să realizeze administrarea
generală a treburilor publice fără a putea promova noi politici, semna
angajamente de orice fel, adopta ordonanțe sau ordonanțe de urgență sau iniția
proiecte de lege. Aceeași situație juridică o are Guvernul în perioada de la
alegeri până la formarea noului Guvern, în condițiile în care Parlamentul care i-a
dat votul de încredere și-a încetat activitatea.
3. Atribuțiile Primului-ministru
În afara atribuțiilor de conducere a Guvernului și cea de coordonare a
membrilor acestuia, Primul-ministru reprezintă Guvernul în relațiile cu camerele
Parlamentului, instituțiile publice române, prezintă rapoarte și declarații în fața
Camerelor Parlamentului, convoacă ședințele de Guvern, conduce aceste ședințe
cu excepția cazului când la ședință participă Președintele României, situație în
care acesta va conduce ședința, semnează hotărârile și celelalte acte adoptate de
Guvern, numește și revocă din funcție pe conducătorii structurilor interne ale
278
Guvernului începând cu Secretarul General al Guvernului, pe proprii consilieri,
pe secretarii de stat care nu sunt membri ai Guvernului etc.
Primul-ministru este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare
a Țării.
Contrasemnează decretele emise de Președintele României în situațiile
prevăzute de Constituție (art. 100 alin. 2 coroborat cu art. 91 alin. 1 și 2, art. 92
alin. 2 și 3, art. 93 și art. 9 lit. a, b și d).
În vederea soluționării unor probleme urgente, primul-ministru are
competență să instituie consilii, comisii, comitete interguvernamentale (art. 18
alin. 1 din Legea nr. 90/2001).
De asemenea, prin diferite legi se pot atribui primului-ministru
competențe autonome sau competențe ce ar rezulta din împuterniciri acordate
Guvernului României.
Actele emise de primul-ministru se numesc decizii și au caracter
individual sau normativ. Cele cu caracter individual, care privesc aspecte de
organizare internă a Guvernului se transmit celor interesați, iar cele cu caracter
normativ ce exced interesului de reglementare al Guvernului trebuie publicate în
Monitorul Oficial al României, ținând seama că în cazul emiterii unor astfel de
acte primul ministru se comportă ca o veritabilă autoritate administrativă
centrală.
4. Atribuțiile miniștrilor
Miniștri sunt membrii ai Guvernului și în această calitate participă la
luarea deciziilor guvernamentale. Miniștri sunt titulari ai unui minister pe care îl
conduc și de a cărui activitate sunt răspunzători în fața întregului Guvern. De
asemenea, miniștrii răspund politic și în fața partidului ori a formațiunii politice
care i-au propus și susținut, ceea ce ne conduce la concluzia că în caz de
retragere a sprijinului politic, ministrul va trebui să demisioneze ori să fie
eliberat din funcție (demis).
Atribuțiile celorlalți membri ai Guvernului – secretarii de stat
În principiu, calitatea de membru al Guvernului a unui secretar de stat
– (adjunct al ministrului) – reprezintă o excepție în configurația unui Guvern, în
prezent neexistând o astfel de situație, în schimb, după cum am mai arătat există
alți membri ai Guvernului care nu sunt titulari ai unui portofoliu ministerial,
numiți miniștri de stat, care nu sunt în același timp și titulari ai unui portofoliu
ministerial (minister) având atribuții de coordonare a unor sectoare ample.
279
Secțiunea 4. Actele Guvernului
În doctrină s-au conturat două categorii de acte ale Guvernului, acte
exclusiv politice – cum sunt moțiunile, declarațiile și acte juridice.
Actele juridice adoptate de Guvern își găsesc reglementare în toate
țările. Astfel, Constituția Franței stabilește că Guvernul emite ordonanțe și
decrete care se semnează de Președintele Republicii, cel care în principiu
conduce ședințele Guvernului (art. 13 alin. 1, art. 21 din Constituția franceză).
Constituția Germaniei prevede că Guvernul federal adoptă decrete
reglementare, etc.
Potrivit prevederilor Constituției României, Guvernul adoptă hotărâri
și Ordonanțe.
1. Hotărârile Guvernului se adoptă în vederea organizării executării
legilor, ele nu pot veni în contradicție cu legea, sunt subsecvențe legii.
Hotărârile Guvernului pot avea caracter normativ sau individual. Hotărârile cu
caracter normativ pot fi la rândul lor; hotărâri care stabilesc norme juridice pe
baza și în vederea executării legii, practic creează cadrul normativ general
pentru o bună și corectă aplicare a legii și hotărâri cu caracter normativ care
privesc aprobarea unor regulamente, norme tehnice, instrucțiuni, etc. Acestea
fac corp comun cu hotărârea Guvernului.
Hotărârile cu caracter individual au în vedere numirile și eliberările
din funcție, stabilirea statutului profesional al unei persoane, aprobarea
renunțării la cetățenie, acordarea cetățeniei române etc.
Hotărârile de Guvern sunt subsecvente legilor, ele reprezentând o
categorie distinctă de acte administrative, denumite și “decizii guvernamentale”.
Acestea se supun controlului de legalitate potrivit legii contenciosului
administrativ, fie că au caracter normativ sau individual. Hotărârile sunt legale
sau nelegale, în nici un caz neconstituționale. Am făcut această precizare întrucât
deseori se fac aprecieri asupra constituționalității unei hotărâri de Guvern,
pierzându-se din vedere faptul că Guvernul, ca autoritate executivă, are o
competență legală bine determinată, iar luarea unei hotărâri declarate ca nelegală
de instanța de contencios administrativ, presupune în primul rând faptul că și-a
depășit competența, altfel spus a reglementat într-un domeniu neatribuit
280
competenței sale. Printr-o Ordonanță de urgență s-a statuat că Guvernul, în situații
excepționale poate să demită conducerea Comisiei Naționale a Valorilor
Mobiliare, modificând prin aceasta Legea organică nr. 52/1994 privind
organizarea și funcționarea Bursei Valorilor Mobiliare, ceea ce este
neconstituțional, pentru că avem în vedere „Ordonanța” și este nelegală fiindcă,
Guvernul „și-a atribuit” o competență, contrar legii și a principiului conform
căruia, competența este totdeauna legală, adică stabilită prin lege.
2. Ordonanțele . Guvernul poate adopta ordonanțe în două situații: pe
baza unei delegări legislative, potrivit art. 115 din Constituția, dispusă de
Parlament printr-o lege specială de abilitare, în limitele și condițiile prevăzute de
aceasta. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul de
reglementare prin ordonanțe, și data până la care se pot adopta ordonanțe. În
legea de abilitare se poate prevede că ordonanțele, toate sau unele dintre acestea,
se supun aprobării Parlamentului, conform procedurii de legiferare, până la
împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea
efectelor ordonanțelor în cauză. În realitate însă, în practica Guvernului și a
Parlamentului, realizarea unei asemenea cerințe este chiar imposibilă pentru că
pe de o parte, legile de abilitare stabilesc ca termen de abilitare a Guvernului, de
a adopta ordonanțe „pe perioada vacanței parlamentare”, iar Parlamentul nu se
întrunește în sesiune extraordinară în acest interval de timp pentru a supune spre
aprobare ordonanțele adoptate până atunci astfel încât, eventualele aprobări ale
ordonanțelor se vor realiza după începerea sesiuni parlamentare următoare
„perioadei de abilitare a Guvernului”, Parlamentul procedând la aprobarea
Ordonanțelor poate să le aprobe sau să le respingă. Este necesar ca să se
stabilească data începerii abilitării și cea a încetării pentru ca Guvernul să nu
abuzeze. În cazul în care Ordonanțele supuse aprobării Parlamentului sunt
respinse de acesta, înseamnă că efectele ordonanței se desființează cu efect
retroactiv. În măsura în care aceste efecte nu au prejudiciat interese mari care nu
mai pot fi reparate, respingerea ordonanței nu afectează relațiile sociale
reglementate. Ordonanța își menține natura juridică de act administrativ, fiind
emisă de Guvern, ca autoritate administrativă chiar dacă reglementează într-un
domeniu rezervat legii, însă ele sunt supuse controlului la constituționalitate, nu
de legalitate.
Guvernul poate modifica, revoca sau abroga o Ordonanță până la data
aprobării acesteia de către Parlament, în cazul celor care se supun aprobării
281
Parlamentului, iar în cazul celorlalte, care nu se supun aprobării Parlamentului
aceste operațiuni pot fi făcute numai în perioada în care există delegarea
legislativă amintită.
În situații excepționale, Guvernul poate adopta Ordonanțe de urgență,
care, pentru a intra în vigoare, trebuie depuse la Parlament și publicate în
Monitorul Oficial.
Ordonanțele de urgență strict constituțional pot fi adoptate numai în
cazuri excepționale, pentru a preîntâmpina un prejudiciu grav interesului public,
siguranței naționale, ordinii publice, în caz de dezastre și calamități naturale.
Legea fundamentală nu detaliază ce poate însemna „cazuri excepționale” ceea ce
a alimentat dorința Guvernelor care s-au succedat după Revoluție, de a adopta
sute de „ordonanțe de urgență” substituindu-e autorității legiuitoare, Parlamentul
României. Dificultăți practice și efectele negative ale aplicării acestor ordonanțe
de urgență rezidă în faptul că măsurile dispuse sunt nefericit de confuze de
multe ori s ele sunt ulterior modificate; un exemplu în acest domeniu îl
constituie Statutul funcționarului public instituit prin Legea nr. 188/1999, lege
adoptată tot printr-o procedură de urgență numită „angajarea răspunderii
Guvernului”, ce nu presupune dezbateri parlamentare pe proiectul de lege.
Respectivul Statut (Legea nr. 188/1999) a suferit o serie de modificări prin
Ordonanțe de Urgență ce au fost modificate prin alte ordonanțe de urgență prin
legile de aprobare a Ordonanțelor.
Ordonanțele au întotdeauna caracter normativ.
Adoptarea actelor de către Guvern . Hotărârile și ordonanțele se
adoptă în prezența majorității membrilor Guvernului, prin consens. Dacă nu se
realizează consensul, hotărăște primul-ministru (art. 27 alin. 1 din Legea nr.
90/2001).
Actele Guvernului se semnează de Primul-ministru și se
contrasemnează de miniștri care au obligația executării acestora. Hotărârile cu
caracter normativ și Ordonanțele se publică în Monitorul Oficial al României,
partea I sub sancțiunea inexistenței juridice a lor. Lipsa semnăturii sau a
contrasemnăturii de pe actul Guvernului poate atrage nulitatea actului.
Hotărârile cu caracter militar se comunică instituțiilor militare interesate, iar
hotărârile cu caracter individual se comunică celor interesați.
282
Secțiunea 5. Aparatul de lucru al Guvernului
Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului
este alcătuit din aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al
Guvernului, departamente și alte structuri organizatorice necesare unei
funcționări eficiente a Guvernului.
1. Aparatul de lucru al primului-ministru este compus din:
corpul consilierilor primului-ministru;
corpul de control al primului-ministru;
aparatul tehnic al corpului de consilieri;
cabinetul primului-ministru;
cancelaria primului-ministru;
compartimente pentru probleme speciale și pentru documente secrete;
compartiment de protocol.
Prin Decizie, Primul-ministru stabilește atribuțiile aparatului de lucru.
Ținând seama că acest aparat de lucru este destul de mare, credem că este
necesar un Regulament de organizare și funcționare al aparatului de lucru pentru
ca primul-ministru să poată beneficia operativ și profesional de toate
informațiile necesare luării unor decizii sau promovării unor proiecte de decizie
guvernamentală.
În ceea ce privește structura denumită în lege „corpul de control al
primului ministru” în condițiile în care nu există și corp de control al Guvernului
apreciem că o astfel de dispoziție în lege este neconstituțională pentru că
autoritatea publică decizională și recunoscută ca atare prin Constituție este
Guvernul, iar nu primul-ministru. Ca atare, corpul de control trebuie să fie al
Guvernului, el aflându-se oricum în subordinea directă a Primului-ministru. Este
vorba atât de denumirea acestei structuri cât și de atribuțiile legale, competențele
ce ar putea fi atribuite acestui „corp de control al primului-ministru”. Avem în
vedere dispozițiile secțiunii a 4-a din Legea nr. 90/2001, respectiv art. 13 – 19
unde sunt inserate atribuțiile, competențele primului-ministru, comparativ cu
prevederile secțiunii a 3-a, „atribuțiile Guvernului”, unde sunt stabilite atribuțiile
generale ale Guvernului. Nu este vorba doar de o nuanțare a unor termeni ci sunt
aspecte de fond ale activității unor instituții administrative extrem de importante,
de respectarea unor principii constituționale referitoare la autonomia locală,
descentralizarea serviciilor publice și altele.
283
Aparatului de lucru al primului-ministru nu i se aplică dispozițiile
legii privind Statutul funcționarului public.
2. Secretariatul General al Guvernului1. Este o structură
guvernamentală cu personalitate juridică, care asigură derularea operațiunilor
tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului, precum și reprezentarea
Guvernului în fața instanțelor judecătorești (art. 22 alin. 2 din Legea nr.
90/2001). Secretariatul General al Guvernului este condus de un Secretar
General al Guvernului, cu rang de ministru, ajutat de doi secretari generală
adjuncți cu rang de secretari de stat numiți prin decizie a primului-ministru.
Potrivit Legii privind Statutul funcționarului public nr. 188/1999, republicată în
anul 2004, Anexa, pct. I „Aparatul Guvernului și al Parlamentului”, funcțiile de
secretar general și secretar general adjunct al Guvernului sunt funcționari publici
de carieră cărora li se aplică dispozițiile din Statut. Rezultă că în prezent
Guvernul României nu are un Secretar General ci, un ministru care coordonează
Secretariatul General al Guvernului, persoană ce face parte dintr-un partid
politic, iar funcționarilor publici de carieră nu le este îngăduit să facă parte din
partide politice.
Secțiunea 6. Responsabilitatea ministerială
1. Preliminarii.
Funcția de ministru reprezintă o mare responsabilitate pentru destinele
unei țări sau a unui domeniu de activitate dintr-o țară, ceea ce presupune și
posibilitatea angajării răspunderii persoanei, care a primit o astfel de însărcinare.
Sunt sectoare importante ale vieții statului unde un ministru prin deciziile sale
poate influența în mod profund și uneori ireversibil în sens negativ sau pozitiv,
interesele generale ceea ce a condus ca, încă de la începuturile conturării
instituției ministeriale să se pună în discuție problema responsabilității
miniștrilor. Regulamentele organice sunt primele acte juridice normative care
pun problema reglementării răspunderii miniștrilor.
Acesta este începutul dezvoltării moderne a instituțiilor statele, însă
responsabilitatea miniștrilor a fost definită cu mai multă precizie prin Convenția
de la Paris din 19 august 1958 pentru organizarea definitivă a Principatelor
1 Vezi H.G. nr. 50/2005.
284
Române. Astfel, potrivit art. 15 alin. 2 al Convenției, miniștrii sunt răspunzători
de violarea legilor și mai ales de orice risipă a banilor publici. În caz de
încălcare a îndatoririlor, miniștrii vor putea fi judecați de Înalta Curte de Casație
și Justiție, acțiunea putând fi pusă în mișcare de domnitor sau de Adunarea
electivă (Parlamentul) cu votul a două treimi dintre membrii acesteia.
Constituția României din 1866 reglementează expres și în detaliu
responsabilitatea miniștrilor, stabilind că fiecare din cele două camere ale
Parlamentului (Senatul ori Camera Deputaților) sau Domnul pot să-i acuze pe
miniștri și să-i trimită în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru a fi
judecați, aceasta fiind singura autoritate publică competentă și care se va întruni
în ședință comună a secțiilor (unite) art. 101.
În anul 1879 s-a adoptat și prima lege a responsabilității ministeriale
care extinde dispozițiile, “legilor penale ordinare” aplicabile faptelor comise de
funcționarii publici în exercițiul funcțiunii lor precum și cele ale particularilor și
asupra miniștrilor. Practic, îi pune pe miniștri, din punctul de vedere al
răspunderii, pe poziție de egalitate, altfel spus, legea este una pentru toți.
Această lege a responsabilității ministeriale din 1879 merge mai departe,
reglementând pe lângă pedeapsa penală principală “ detențiunea” prevăzută de
Codul Penal și pedeapsa complementară a interdicției de a ocupa funcții publice
de la 3 ani până la sfârșitul vieții ministrului condamnat la pedeapsa “detenției”.
Începerea urmăririi penale a unui ministru se putea face numai cu
autorizarea prealabilă a Camerei Deputaților ori a Senatului. Dar, încălcarea
legilor de către un ministru, angaja pe lângă răspunderea penală a acestuia și
răspunderea civilă, dacă cel în cauză, cu rea-credință a cauzat o pagubă Statului
sau răspunderea civilă în favoarea particularilor cărora, de asemenea, cu rea
credință le-a cauzat pagube.
Chestiunea responsabilității ministeriale o regăsim reglementată și
prin Constituția din 1923 care nu aduce modificări substanțiale față de
reglementarea anterioară. Astfel, art. 97 din Constituție stabilește că ordinul
verbal sau scris al Regelui nu-l poate apăra pe ministru de răspundere.
2. Răspunderea ministerială potrivit actualei Constituții a
României
Art. 109 din Constituție, întitulat “răspunderea membrilor
Guvernului”, stabilește două categorii de răspundere și anume: o răspundere
politică a Guvernului în ansamblul său în fața Parlamentului și o răspundere
285
juridică penală sau civilă, după caz. Trebuie precizat faptul că fiecare membru al
Guvernului este în principiu titularul unui fotoliu ministerial, șeful unui minister
și în această calitate emite acte administrative care pot genera prejudicii unor
persoane fizice sau juridice. Astfel că se poate ajunge la angajarea răspunderii
civile a ministrului. Dar, răspunderea civilă poate fi generată și din răspunderea
solidară a Guvernului. Cât privește răspunderea penală ea va fi detaliată mai jos.
Răspunderea politică a Guvernului este o răspundere solidară a fiecărui membru
al Guvernului împreună cu ceilalți membri – miniștri sau alți membri – pentru
activitatea Guvernului și pentru actele acestuia.
Cu privire la răspunderea solidară a fiecărui membru al Guvernului
pentru activitatea acestuia trebuie precizat că, Guvernul reprezintă a autoritate
publică administrativă colegială, a cărei activitate implică acțiuni și acte de
aplicare a legilor, de executare a legii. Pentru ca Guvernul să poată decide,
trebuie să fie întrunite anumite cerințe legale, cvorum, consens, existența unor
avize conforme sau de alt fel etc., astfel că o dată îndeplinite aceste condiții
prealabile decizia administrativă luată implică întreaga autoritate colegială –
Guvernul – și evident pe fiecare membru al său. În aceste condiții hotărârea
Guvernului devine impersonală, ea este opera unei echipe formată din toți
membrii Guvernului. Încercarea unuia dintre membrii Guvernului de a se dezice
de o anumită decizie (hotărâre) a acestuia este lipsită de relevanță din punctul de
vedere al răspunderii politice solidare. Într-o împrejurare de această natură, dacă
unul din membrii Guvernului se găsește în mod repetat în situații asemănătoare,
acesta trebuie să se considere exclus din echipă, ceea ce implică necesitatea de
a-și asuma demisia. Nu întâmplător, în Legea de organizare și funcționare a
Guvernului și a ministerelor, nr. 90/2001, se arată că „Guvernul adoptă hotărâri
și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi, și prin consens. Dacă nu se
realizează consensul, hotărăște primul-ministrul (art. 27 alin. 1). Acest
„consens” implică indubitabil solidaritatea echipei care decide.
O dată luată o decizie chiar cu decizia tranșantă a Șefului Guvernului,
decizia administrativă implică întreg Guvernul, ea este opera echipei și nu numai
a celor prezenți care au aprobat-o. Pentru a nu crea confuzie de terminologie,
precizăm că decizie sau decizia administrativă , termeni utilizați în mai multe
rânduri, reprezintă de fapt hotărâre de Guvern, sau, în cazuri limitate,
Ordonanță ori Ordonanță de urgență . Am făcut precizarea de față pentru a nu
fi înțeleși greșit, știut fiind faptul că actele Guvernului poartă denumirea de
hotărâri, ordonanțe, ordonanțe de urgență, care în fond sunt tot „decizii
286
administrative” sau pur și simplu „decizii”.
Răspunderea juridică a membrilor Guvernului este reglementată în
detaliu prin Legea responsabilității ministeriale, nr. 115/1999, publicată în
Monitorul Oficial, nr. 300/28.06.1999 modificată prin O.U.G. nr. 30 din 16
septembrie 1999.
Răspunderea politică a Guvernului constă în demiterea sa de către
Parlament prin retragerea votului de încredere acordat cu ocazia investirii, ca
urmare a unei moțiuni de cenzură, promovată împotriva Guvernului.
Moțiunea de cenzură poate fi generată fie de activitatea curentă
defectuoasă a Guvernului fie în urma angajării răspunderii Guvernului, în fața
Parlamentului pe un program, o declarație politică generală sau un proiect de
lege. Dacă în termen de 3 zile după prezentarea unuia dintre cele trei documente
de mai înainte se depune moțiune de cenzură ce este votată de majoritatea
membrilor camerelor reunite ale Parlamentului (art. 114 coroborat cu art. 113
din Constituție).
În cadrul răspunderii politice, membrii Guvernului își pierd astfel
calitatea avută, Guvernul fiind demis.
Răspunderea penală a membrilor Guvernului ca orice răspundere
juridică penală este personală și se angajează în legătură cu fapte considerate de
lege ca fiind infracțiuni, săvârșite în calitatea de membrii ai Guvernului. Din
categoria faptelor ce pot conduce la angajarea răspunderii penale a unui membru
al Guvernului, așa cum este stabilit prin Legea responsabilității ministeriale nr.
115/1999 putem aminti: prezentarea cu rea-credință a unor date inexacte
Parlamentului sau Președintelui României, privitor la activitatea Guvernului sau
a unor ministere, ascunzându-se în acest mod săvârșirea unor fapte ce pot aduce
atingere intereselor statului, folosirea funcției pentru câștigarea unor licitații sau
atribuirea unor autorizații, sau alte facilități, pentru care s-au încasat ori urma să
fie încasate sume de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite (de exemplu,
sponsorizarea unor deplasări turistice). Toate aceste avantaje primite se confiscă,
iar în cazul că nu mai pot fi restituite se confiscă contravaloarea lor.
Caracteristic răspunderii penale pentru fapte săvârșite în exercițiul funcției de
membru al Guvernului este că tentativa se pedepsește, chiar dacă infracțiunea ca
atare săvârșită, dar reglementată în Codul penal ori o altă lege specială nu
prevedeau sancțiunea și pentru tentativă.
Cel care a fost condamnat definitiv va fi demis de Președintele
României la propunerea primului-ministru.
287
Ținând seama că membri ai Guvernului exercită o funcție de
demnitate publică urmărirea penală împotriva lor se face după reguli de
procedură specială diferite și în funcție de cine este cerută începerea urmăririi
penale: de Parlament sau de Președintele României. Cercetarea preliminară a
acuzațiilor ce i se aduc celui în cauză se face de o comisie specială sau de
comisia de specialitate a fiecărei Camere, iar la Administrația Prezidențială
există de asemenea o comisie de cercetare investită în baza Legii nr. 115/1999
prin Decret al Președintelui. Cel vizat în cercetare trebuie să fie prezent pentru a
da explicații și a se apăra, iar absența nejustificată nu poate duce la blocarea
activității Comisiei de Cercetări.
Dacă s-a cerut începerea urmăririi penale a unui membru al
Guvernului Președintele României poate să-l suspende din funcție la cererea
primului ministru. În situația ca un membru al Guvernului este trimis în
judecată, primul-ministru sau ministrul justiției vor sesiza pe Președintele
României, care prin decret trebuie să constate că persoana în cauză este
suspendată din funcția de membru al Guvernului de la data când rechizitorul a
fost înregistrat la Curtea Supremă de Justiție. Această supremă instanță este
singura autoritate competentă să judece o asemenea cauză.
Cercetarea penală, întocmirea rechizitoriului de trimitere în judecată
sau emiterea ordonanței de începere a urmăririi penale sunt de competența
Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiție.
Hotărârea definitivă de coordonare a unui membru al Guvernului, fie
că este actual sau a fost membru al unui Guvern anterior se publică în Monitorul
Oficial al României, partea I. Trebuie precizat faptul că esențial este calitatea de
membru al Guvernului la momentul săvârșirii faptei și nu calitatea neapărat la
data descoperirii faptei, cercetării sau judecării acesteia.
Secțiunea 7. Administrația ministerială
1. Aspecte generale
Administrația ministerială este formată din ministere, din organe de
specialitate, purtând diferite denumiri, Instituții, Autorități Naționale, Comisia
Națională, etc., organizate în subordinea sau sub autoritatea Guvernului sau a
ministerelor. Componenta principală o reprezintă însă ministerele. Ministerele se
organizează numai în subordinea Guvernului, potrivit art. 116 alin. 2 din
288
Constituție.
Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi pot înființa organe
de specialitate, în subordinea lor, dacă legea le recunoaște acest drept, iar Legea
nr. 90/2001 recunoaște un asemenea drept, Guvernului (art. 11 lit. o) și
ministerelor (art. 42).
Un statut aparte în structura instituțiilor publice administrative, revine
forțelor armate , care, potrivit art. 118 din Constituție „se subordonează
exclusiv voinței poporului”, iar structura „Sistemului Național de Apărare”,
organizarea armatei, pregătirea populației, a economiei și a teritoriului pentru
apărare și statutul cadrelor militare, se reglementează prin lege organică (art.
118 (2) din legea fundamentală).
Ministerele. Natura juridică. Număr. Denumire. Competențe
a) Natura juridică
Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice
centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale
acestora (art. 34 din Legea nr. 90/2001). Sunt structuri administrative
specializate cu o competență teritorială națională. Ele se organizează numai în
subordinea Guvernului și sunt conduse de miniștri ca urmare a acordării votului
de încredere de către Parlament.
Ministerele sunt persoane juridice de drept public, subiecte de drept
public, și toate își au sediul în municipiul București.
Ministerele pot avea competențe materiale într-un singur sau în mai
multe domenii ori ramuri ale economiei naționale sau ale societății în general.
Ministerele se pot organiza și funcționa prin lege sau prin Hotărâre de Guvern.
Organizarea și funcționarea nu trebuie confundate cu înființarea care se
realizează prin Hotărâre a Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere
Guvernului.
b) Numărul ministerelor . Atât Constituția cât și Legea 215/2001 sau
alte acte normative cu putere de lege nu limitează în nici un fel numărul
ministerelor, ceea ce presupune că acesta trebuie să corespundă necesităților
momentului, atribuțiilor și sarcinilor ce revin Guvernului, potrivit Programului
de guvernare. Numărul ministerelor, mai ales într-o perioadă de tranziție este
variat fiindcă el este influențat de dinamica relațiilor sociale, de finalitatea
acțiunii guvernamentale. În opinia noastră ar avea consecințe negative dacă am
289
avea un număr de ministere fixat pentru o perioadă de timp, împrejurare care ar
obliga pe primul-ministru al Guvernului sau, la momentul formării Guvernului
pe candidatul desemnat de Președintele României pentru funcția de Prim-
ministru, să-și adapteze programul de guvernare la o structură preexistentă a
viitorului Cabinet. Ori, acest fapt nu poate crea decât neplăceri și birocrație
exagerată și o ineficiență programată.
Prin Legea pentru organizarea ministerelor din iulie 1929, publicată în
M.O. nr. 169 din 2 august 19291 se stabilea un număr fix de ministere, structura
fiecăruia, atribuțiile, etc., ceea ce a condus la creșterea centralizării nu a
descentralizării. Această măsură legislativă pornea de la nevoia unei stabilități
structurale la nivel ministerial, societatea românească fiind bine organizată,
instituțiile sale funcționând corect, în firescul unui stat modern, fără sincope. Nu
este cazul în prezent, când reformarea instituțională a Statului se dovedește o
operațiune destul de greu de realizat, fiind rămasă la nivel declarativ, uneori
chiar politicianist. Mai sunt destule etape și obiective de parcurs în planul
reformării instituțiilor publice din perspectiva ruperii de regimul centralizării, de
proprietatea unică a întregului popor, pentru a ne apropia de faza preliminară a
integrării în „modelul european” respectiv în Uniunea Europeană.
c) Înființarea ministerelor . Există un principiu al dreptului public, că
ministerele se înființează numai în subordinea Guvernului. Înființarea lor se face
potrivit legii, deși, după cum am mai arătat nu avem o lege specială de înființare
a ministerelor, așa cum era aceea din iulie 1929. Practica guvernamentală de
după Decembrie 1989 a condus la faptul că ministerele se înființează de
principiu prin ordonanță de urgență a Guvernului cu excepția Ministerului
Apărării Naționale și a Ministerului de Interne care se înființează prin lege.
Aceste excepții de la regula de mai sus pornesc de la faptul că în condițiile în
care celelalte structuri cu caracter militar – informativ – S.R.L., S.I.E. etc. se
înființează și funcționează prin lege organică, cu atât mai mult Armata Țării,
Poliția și elementele lor de structură trebuie să-și desfășoare activitate pe baza
unei legi care să le asigure stabilitate funcțională. De altfel, acestea fac parte din
sistemul național de apărare de care am amintit anterior.
După ultimele alegeri parlamentare din noiembrie 2000, cu ocazia
prezentării Programului de Guvernare, persoana desemnată să formeze noul
Guvern a prezentat și lista membrilor viitorului Guvern și denumirea
1 Pentru detalii, cu comentări și doctrină străină vezi Codul Administrativ adnotat de Paul Negulescu, Romul
Boilă, Gh. Alexianu, Institutul de Arte Grafice “Vremea”, 1930.
290
ministerelor ai căror titulari urmau să fie aceste persoane, iar pe baza hotărârii
Parlamentului de acceptare a Programului și acordării votului de încredere,
Guvernul numit ulterior de Președintele României prin Decret, a procedat la
adoptarea unei Ordonanțe de urgență (nr. 2/2001) pentru înființarea unor
ministere. Credem că un astfel de procedeu nu este corect pentru că nu poți să fii
ministru în Guvern, fără să existe un anumit minister pe care „legal” îl girezi.
Procedeul constituțional și legal ar trebui să fie următorul: Parlamentul acordă
votul de încredere membrilor Guvernului și aprobă lista ministerelor propuse.
Hotărârea Parlamentului trebuie să constituie baza legală de înființare a
ministerelor. Guvernul procedând ulterior la adoptarea de hotărâri care să
stabilească organizarea și funcționarea acestor ministere sau de proiecte de lege
pentru Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne.
d) Denumire și competență . Fiecare minister are o denumire care
reflectă domeniul său de activitate, iar în cazul unor ministere cu activitate mai
vastă domeniile – cum este cazul Ministerului Agriculturii și Alimentației,
Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor etc. denumirea putând fi modificată
în funcție de natura schimbărilor ce intervin cu privire la domeniul de activitate
sau de complexitate a sarcinilor Administrației la un moment dat. Unele
ministere au denumiri tradiționale, consacrate, cum este cazul Ministerul
Justiției, Ministerul Afacerilor Externe sau Ministerul de Administrației și
Internelor. În lipsa unei legi speciale care să consemneze numărul și denumirea
ministerelor s-a creat practica potrivit căreia o dată cu prezentarea Programului
de guvernare și a listei membrilor Guvernului, se stabilește și numărul și
denumirea ministerelor care, sunt acceptate de Parlament. Președintele României
o dată cu numirea Guvernului, practic consolidează și denumirea ministerelor ai
căror titulari sunt membri ai Guvernului.
Cât privește competența fiecărui minister, precizăm că pe de o parte
ministerele au o competență teritorială națională, iar în privința competenței
materiale aceasta este strict legată de domeniul de activitate al ministerului.
Astfel, pentru Ministerul Apărării Naționale și Ministerul de Interne, înființate
prin legi organice, li se stabilește competența și natura sarcinilor ce revin
fiecăruia. Pentru celelalte ministere, Guvernul este acela care prin propria
hotărâre definește și delimitează competența fiecărui minister, putând interveni
cu mai multă mobilitate la adaptarea acestei competențe în raport de dinamica
cerințelor sociale în respectivul domeniu de acțiune al ministerului. Faptul că
Guvernul este cel care înființează ministerele și le stabilește competențele nu
291
schimbă cu nimic datele problemei privind atribuirea competenței pentru că,
Guvernul defalcă din competența sa generală, o parte pentru fiecare minister.
Plecând de la competența și denumirea fiecărui minister, putem face o
clasificare a ministerelor pentru o mai bună înțelegere a activității
guvernamentale – ministeriale astfel:
Ministere cu activitate economico-financiară , fiind incluse în această
categorie, potrivit structurii actualului Guvern, următoarele: Ministerul
Industriei și Comerțului, Ministerul Agriculturii, Alimentației, Ministerul
Finanțelor Publice, Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și
Locuinței, Ministerul Mediului și Apelor.
Ministere cu activitate social-culturală și științifică – cum sunt
Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Ministerul Sănătății,
Ministerul Educației și Cercetării, Ministerul Culturii și Cultelor sau
autorități din domeniu precum Secretariatul de Stat pentru Handicapați
etc.;
Ministere cu activitate administrativă, de apărare a statului și a
ordinii publice : Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul
Justiției, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Apărării Naționale,
Ministerul pentru Relația cu Parlamentul.
Dar, nu trebuie uitat că fiecare minister, autoritate publică, instituție
etc. are o gamă variabilă de activități care se întrepătrund între ele pentru că
fiecare în parte execută o componentă limitată a acțiunilor statului și în
consecință fiecare participă la realizarea misiunii Statului în Societate, iar
sarcinile și acțiunile lor se găsesc într-o relație de interdependență care asigură
până la urmă unitatea Statului și coerența acțiunilor sale. Pentru a înțelege mai
corect mecanismul acțiunii guvernamentale trebuie observată această
întrepătrundere a sarcinilor fiecărei structuri de autoritate. Fiecare minister, prin
natura existenței lui realizează pe lângă sarcinile specifice și sarcini generale de
administrație pură generală, ține contabilitate, arhivă, au departament de
documentare, de relații publice, de integrare europeană, este un agent al puterii
publice.
2. Probleme privind funcționarea ministerelor
Ca orice structură cu activitate bine definită purtătoare a puterii
publice, ministerele se organizează și funcționează ca persoane juridice publice.
Conducerea ministerului se realizează de către ministru cel care este în același
292
timp membru al Guvernului dar și reprezentant al ministerului în relația cu
Guvernul, cu celelalte autorități publice sau cu persoanele private – juridice sau
fizice, naționale sau străine.
Ministrul conduce ministerul în conformitate cu dispozițiile actului
normativ pentru înființarea și organizarea ministerului și a însărcinărilor primite
de la Guvern sau de la Consiliul Suprem de Apărare a Țării. Ministrul are o
dublă calitate – ca membru al Guvernului el îndeplinește o funcție politică, el
este susținut politic de un partid sau mai multe, răspunde politic în condițiile
arătate, și o funcție administrativă de demnitate publică ca șef al ministerului1.
Ministrul conduce întreaga activitate a ministerului punând în aplicare
strategia și Programul politic al Guvernului, el trebuind să ia măsuri pentru
executarea legilor, a hotărârilor și ordonanțelor de Guvern, având în acest sens
inițiativă de reglementare subsecventă legii, de promovare și susținere a unor
proiecte de hotărâri. De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 107 alin. 4
din Constituție, Hotărârile și Ordonanțele se contrasemnează de miniștrii care au
obligația punerii lor în executare. Ministrul este ajutat în activitatea sa de unul
sau mai mulți secretari de stat sau subsecretari de stat , care sunt șefii unor
departamente din minister. În același timp, ministrul este ordonator principal
de credite, având în acest sens drept de dispoziție și responsabilitate cu privire
al utilizarea mijloacelor financiare și materiale de care dispune persoana juridică
– Ministerul, și totodată are atribuții de “putere disciplinară” respectiv numește,
eliberează din funcție ori sancționează personalul din minister, putând da
mandat și unui secretar de stat ori altei persoane cu atribuții de decizie pentru
anumite acte specifice.
Atribuțiile ministrului sunt diferențiate de la un minister la altul.
Ministrul poate primi împuternicire din partea Președintelui României sau a
Guvernului pentru încheierea de înțelegeri internaționale, urmărește și
controlează aplicarea tratatelor internaționale la care România este parte în
domeniul său de activitate, Ministrul reprezintă interesele statului în diferite
organisme internaționale, avizează înființarea de persoane juridice
neguvernamentale (O.N.G) și cooperează cu acestea în vederea realizării
obiectului de activitate ale acestora.
= Colegiul ministerului – pe lângă fiecare ministru funcționează o
structură cu rol consultativ denumită colegiul ministerului , formată din
secretarii de stat, subsecretarii de stat, directorii generali, directori, șefi de
1 Ioan Vida, op.cit., pag. 130.
293
compartimente, numiți prin Ordin al ministrului care îndeplinește și funcția de
Președinte al Colegiului. Rolul acestui colegiu, nefiind deliberativ înseamnă că
ministrul poate ține sau nu cont de părerea lui sau poate să-l consulte sau nu.
= Structura funcțională (internă) a ministerelor
Prin actul de înființare și funcționare a ministerului – lege sau hotărâre
a Guvernului, se stabilește și structura internă, organizatorică sau funcțională,
denumită și organigrama ministerului ce poate să cuprindă: departamente,
direcții, oficii, servicii, birouri sau pur și simplu compartimente, în funcție de
specificul sarcinilor ministerului, de bugetul aprobat, de alți factori. De
asemenea, în structura internă a unor ministere întâlnim agenții, inspectorate,
instituții a căror poziție în cadrul organigramei ministerului se stabilește prin
actul de înființare și este asimilată unor structuri funcționale consacrate. Spre
exemplu, Agenția X… se asimilează cu departamentul sau cu direcția generală
ceea ce presupune și implică o structură asemănătoare, același număr de
personal, salarizare asemănătoare, raporturi juridice identice etc. Atribuțiile
fiecărei structuri din cele arătate se stabilesc prin Ordin al ministrului. În unele
situații anumite structuri interne ale ministerelor se organizează ca persoane
juridice, cum este cazul, agențiilor, direcțiilor generale, inspectoratele,
inspecțiilor de stat etc., dar cea mai mare parte a acestora funcționează fără
personalitate juridică.
Structura funcțională (organizatorică) a ministerelor diferă de la un
minister la altul în raport cu complexitatea atribuțiilor, a omogenității obiectului
de activitate și a volumului acestuia după cum urmează:
-birourile – se organizează în principiu pentru activități omogene sau
pentru unele activități specializate (avizare, aprobare etc.);
-serviciul este o structură funcțională mai amplă compusă din mai multe
birouri sau compartimente mai mici. Serviciul impune o conducere și o
coordonare unitară;
-direcția, este structura imediat superioară serviciului, cuprinzând mai
multe servicii și birouri – cu activitate aproximativ omogenă și exercită o
conducere unitară și coordonată;
-direcția generală – acolo unde există, se caracterizează prin extensia
structural-funcțională asupra unui domeniu ori sector de activitate. De
exemplu, direcția generală pentru buget din cadrul Ministerului Finanțelor
Publice;
-departamentul este structura majoră a unui minister. Are în subordine
294
sau doar în coordonare mai multe direcții generale, directori, ramuri sau
birouri.
De principiu, structurile funcționale ale ministerelor, nu se
organizează ca elemente autonome ale ministerului, cu personalitate juridică. Pe
lângă faptul că există structura ierarhică arătată specifică oricăror ministere sau
altor organe centrale există anumite structuri funcționale ce deservesc întreg
ansamblul funcțional al ministerului, cum sunt: biroul sau serviciul secretariat,
resurse umane, juridic și de contencios, contabilitate, integrare europeană etc.
Conform Legii nr. 90/2001 în fiecare minister se organizează cabinetul
ministrului, cu personal propriu „căruia nu i se aplică prevederile legii privind
statutul funcționarului public”.
De asemenea, unele ministere, în funcție de natura atribuțiilor, pot
avea compartimente în străinătate, care se stabilesc prin hotărâre de Guvern (este
cazul Ministerului Integrări Europene, Ministerul Turismului și Ministerul
Afacerilor Externe în primul rând care are misiuni diplomatice de rang diferit în
structura sa funcțională dar cu sediul în state cu care România întreține relații
diplomatice ori de altă natură). Legislația noastră stabilește că „Înființarea,
desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice și oficiilor
consulare se aprobă de Președintele României, la propunerea Guvernului” (art.
41 (2) din Legea nr. 90/2001).
Așa cum am arătat anterior, ministerele, cu avizul Curții de Conturi
pot înființa autorități și instituții în subordinea sau sub autoritatea lor,
corespunzător unor cerințe obiective, la un moment dat.
Dar ministerele având sediul în capitala României, nu ar putea să-și
realizeze deplin atribuțiile legale ce le revin fără o reprezentare descentralizată,
teritorială, legea permițând înființarea de servicii publice descentralizat la
nivelul județelor și al municipiului București.
Înființarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se
realizează prin Ordin al ministrului care trebuie să prevadă și numărul maxim de
personal, funcțiile publice de conducere și de execuție, alt personal aferent
acestora conducătorul serviciului public descentralizat purtând denumirea de
director general, Inspector General, Președinte etc., este numit prin Ordin al
ministrului cu avizul consultativ al prefectului. Nevoia avizului consultativ
rezultă din împrejurarea că Prefectul ca reprezentant al Guvernului în teritoriu
are atribuția de a „conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și
ale celorlalte organe centrale…” . Apreciem că sintagma „conduce” stabilită prin
295
lege (art. 30 alin. 3 din Legea nr. 90/2001) trebuie înțeleasă ca fiind
„coordonare” fiindcă aceste servicii descentralizate sunt în subordinea
ministerului sau organului care le-au înființat și au conducători numiți. Astfel că
nu este posibil existența a doi conducători simultan, numiți în de autorități
diferite chiar dacă scopul este comun. Tocmai de aceea am putea spune că vine
și nevoia avizului consultativ necesar din partea prefectului, pentru ca să existe o
anumită compatibilitate umană și de autoritate între cei doi „conducători ai
serviciului public descentralizat”. Oricum deciziile la nivelul serviciilor publice
descentralizate aparțin conducătorului numit de ministru sau de conducerea
organului central în celelalte cazuri.
Serviciile publice descentralizate pentru a-și putea realiza scopul
urmărit se bucură de autonomie decizională sporită, dar limitată prin faptul că
ele sunt subordonate ministerului ori organului central cărora aparțin, fapt ce
conduce la posibilitatea ca ministrul să anuleze actele emise de șeful serviciului
public descentralizat, potrivit principiilor dreptului public în materie de „putere
de decizie” aplicându-i principiul „cine poate mult poate și puțin”. Cum în legea
organică nr. 90/2001 art. 43, se arată că raporturile dintre minister și aceste
servicii publice descentralizate sunt „de subordonare” fără a se face alte
precizări, prin analogie cu dispozițiile aceleiași legi, respectiv art. 35 alin. 1
„ministerele se organizează și funcționează numai în subordinea Guvernului…”,
iar la art. 28 (1), stabilindu-se că Guvernul exercită controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa (a Guvernului, n.a.)
precum și a prefecților, pentru ca în continuare, la alin. 2 să se arate că „în
exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice
din subordinea sa, precum și ale prefecților”. Putem trage concluzia că ministrul
prin ordinul de înființare a unui serviciu public descentralizat trebuie să
detalieze clar și concis relațiile minister – serviciu descentralizat, limitele
controlului ce poate fi exercitat de către minister, de legalitate, de oportunitate
sau eficacitate etc. În opinia noastră, descentralizarea respectivelor servicii este
de natură numai „teritorială” nu și funcțională. În lege nu se precizează dacă
serviciile publice descentralizare au sau nu personalitate juridică sau primesc
numai delegare de putere din partea ministerului. Apreciem că aceste servicii
publice descentralizate trebuie să primească personalitate juridică chiar dacă
aparent ele pot fi considerate ca părți în teritoriu ale întregului, care este
ministerul.
296
Toate ministerele și serviciile publice descentralizate ale acestora
trebuie să funcționeze pe baza unui Regulament de organizare și funcționare
aprobat de ministru în ambele cazuri (în acest sens, avem în vedere și
prevederile art. 44 (1) și 45 din Legea nr. 90/2001)
e) Ministerele cu atribuții de coordonare
Unele ministere au atribuții complexe, specifice mai multor ramuri
sau domenii de activitate. Acestea îndeplinesc în acest mod și funcția de
coordonare. Putem aminti în acest sens Ministerul Construcției, Transporturilor
și Turismului1 care îndeplinește funcția de organ de control și directiva în
domeniul amenajării teritoriului, dezvoltării urbanistice, al construcțiilor și
lucrărilor publice la nivel național, dar și local prin îmbinarea acțiunilor sale cu
competențele autorităților publice autonome locale – consiliul județean, consiliul
local și primar. Acestui minister revenindu-i sarcina de coordonare generală în
domeniu, pe care și-o poate exercita numai prin instituirea unor autorizații
administrative prealabile denumite licențe, aprobări etc. De asemenea,
Ministerul Integrării Europene este un minister de sinteză.
Secțiunea 8. Administrația publică extraministerială
După cum am avut ocazia de a arăta, în afara ministerelor,
administrația guvernamentală este realizată și cu ajutorul unor autorități ce
funcționează în subordinea Guvernului sau a unor ministere. Astfel de organe
ale administrației publice extraministeriale se înființează de regulă prin hotărâre
de Guvern, unele dintre ele având o perioadă de funcționare stabilită prin actul
de înființare; potrivit specificului sarcinilor pe care le are de îndeplinit, așa cum
era cazul Fondului Proprietății de Stat. De asemenea, unele organe din această
categorie se regăsesc în orice țară cum este cazul Institutul Național de Statistică
sau Arhivele Naționale. Art. 115 din Constituție stabilește că se pot înființa în
afara ministerelor și alte „organe de specialitate”, fără însă a le stabili
denumirea, numărul sau domeniile de activitate. Rezultă că pe lângă ministere –
care constituie ceea ce generic denumim administrația ministerială – există și
o serie de alte organe care formează administrația extraministerială . Această
categorie de organe vine să suplinească în plan material dar și funcțional
1 Vezi H.G.
297
domeniile ce scapă activității directe a ministerelor și prin aceasta se stopează și
tendința curentă a autorităților de a crea ministere numeroase, care sunt mai
costisitoare datorită complexei structuri funcționale pe care o au dar și pentru
faptul că s-ar îngreuna activitatea Guvernului prin existența unui număr ridicat
de membri, ceea ce poate conduce la diminuarea actului de coordonare al
Primului-ministru1. Putem enumera câteva din organele centrale din subordinea
Guvernului de natura celor amintite mai sus, astfel: Comisia Națională de
Statistică, Comisia Națională de Informatică, Secretariatul de Stat pentru
Handicapați, Institutul Român de Standardizare, Autoritatea Națională pentru
Protecția Copilului, Biroul Român de Metrologie Legală, Autoritatea pentru
Protecția Consumatorilor, Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, Consiliul
pentru Problemele minorităților, Agenția Națională pentru Rezerve Minerale,
Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale etc. Având un domeniu de
activitate aproape omogen, ele sunt create de regulă pe structura funcțională a
unui departament ministerial, a unei direcții generale sau a unei direcții, fiind
conduse de un Secretar de stat, de un subsecretar de Stat sau de un Președinte cu
rang de secretar de stat sau subsecretar de stat. Dacă analizăm însă atribuțiile
conducătorului unei astfel de organ al administrației extraministeriale vom
observa că, deși funcția sa este inferioară celei a ministrului, totuși atribuțiile
sunt în principiu similare lui, respectiv, emite Ordine și Instrucțiuni, este
ordonator de credite; reprezintă organul administrativ în relațiile cu alte
autorități (aceste organe au personalitate juridică) cu deosebirea majoră că nu
este și membru al Guvernului.
Ca în orice sistem funcțional și în cel al administrației publice este
necesară asigurarea unității și coerenței activității ceea ce presupune realizarea
unei coordonări externe2 care de regulă revine primului-ministru, sau unor
miniștri, iar în cazul unora dintre aceste organe coordonarea poate fi atribuție a
Secretarului General al Guvernului care nu este membru al Guvernului.
Secretarul General al Guvernului este funcționar public de carieră căruia i se
aplică dispozițiile din Statutul funcționarului public. De mai mulți ani se
utilizează un artificiu juridic constând în faptul că persoana care în fapt exercită
atribuția de secretar general al Guvernului este membru al Guvernului cu
titulatură de „ministru pentru coordonarea Secretariatului General al
Guvernului”. Pot exista și situații excepționale când coordonarea este atribuită
1 Ioan Vida, op.cit., pag. 138.2 Vezi asupra coordonării, Ion Corbeanu, Știința administrației, Univ. Creștină “Dimitrie Cantemir”, București,
1999, pag. 270 și urm.
298
unei persoane anume, desemnată din afara celor de mai sus, deși o astfel de
împrejurare nu este dorită, fiind considerată ca nelegală (în doctrină s-a făcut
afirmația că o astfel de situație ar fi neconstituțională – Ioan Vida, op.cit., pag.
139). Au apărut organe de specialitate denumite „Autoritatea pentru Privatizare
și Administrarea Participațiilor Statului” (APAPS), conduse de un Președinte
care este membru al Guvernului, dar, prin atribuțiile pe care le are, prin
competența dată conducătorului acestei Autorități, se înscrie în rândul
administrației extraministeriale pe care primul-ministru, în caz de nevoie, o
poate coordona, având depline puteri în acest sens. În practică, ministrul în
cauză semnează astfel: Ministrul Autorității pentru Privatizare și Administrarea
Participațiilor Statului (în prezent, această autoritate poartă denumirea de
AVAS).
Guvernul având competență materială și teritorială generale, dacă
legea nu-i interzice, poate înființa orice fel de organ de specialitate în interesul
bunei funcționări a Administrației Statului.
Mai trebuie arătat că și ministerele pot înființa organe de specialitate
în subordinea lor, prin Ordin al ministerului. Dar și Guvernul poate înființa, prin
Hotărâre diferite organe denumite uneori instituții publice, în subordinea unor
ministere.
În orice situație când se înființează un nou organ din cadrul
administrației extraministeriale, potrivit art. 116 alin. 2, din Constituție este
necesar avizul Curții de Conturi. Acest aviz este unul conform în opinia noastră,
dacă ținem seama de rolul important al Curții de Conturi în privința controlului
utilizării banilor publici și pentru a preîntâmpina extinderea birocrației, adică a
numărului nejustificat de organe ale administrației publice. De remarcat că
textul constituțional prevede posibilitatea Guvernului de a înființa organe de
specialitate în subordinea sa, nu în structura sa, diferența constând în
posibilitatea acordării de personalitate juridică acestor organe, adevărate
stabilimente publice. În structura sa Guvernul poate crea organe (structuri
funcționale) respectând limitele bugetului afectat.
Actele emise de ministere și de organele, instituțiile sau serviciile
publice de specialitate din administrația extraministerială.
Miniștrii emit Ordine cu caracter normativ sau individual care se
publică în Monitorul Oficial, partea I. În afară de ordine se emit și instrucțiuni,
circulare, rezoluții, normative, norme metodologice.
Instrucțiunile detaliază anumite reguli generale în ramura de
299
competență a ministerului sau a organului.
Circularele au rolul de a explica și detalia modul în care trebuie
înțelese și aplicate anumite dispoziții din legi, hotărâri de Guvern sau Ordine ale
miniștrilor.
Rezoluțiile sunt decizii indirecte prin care se soluționează cazuri
concrete, de exemplu, „se va analiza situația și vor fi făcute propuneri”.
Autorizații, acorduri și licențe pe care le emit ministerele țin de
competențe specifice ale unor ministere și care se regăsesc în diferite acte
normative prin care acestea sunt împuternicite să le emită.
300
CAPITOLUL XIV – Autoritățile autonome ale administrației publice
centrale de specialitate
Secțiunea 1. Considerații generale
Constituția României, în art. 117 alin. 3 coroborat cu art. 116 alin. 2
precizează că prin lege organică pot fi înființate autorități administrative
autonome iar în alte texte stabilindu-se și denumirea acestora, cum ar fi
Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem
de Apărare a Țării. Din analiza textului constituțional rezultă că unele autorități
sunt prevăzute expres cu denumirea și uneori și atribuțiile lor generale cum este
cazul Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constituțională, Consiliul
Suprem de Apărare a Țării. Alte autorități autonome, deși nu sunt prevăzute în
Constituție, ele își găsesc reglementare primară în diferite legi organice, ceea ce
ne duce la concluzia că avem două categorii de autorități administrative
autonome respectiv; cele care au statut constituțional si cele care au numai statut
legal. Din această categorie din urmă putem enumera Comisia Națională a
Valorilor Mobiliare, Banca Națională a României, Consiliul Național al
Cinematografiei, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității etc.
Fiind autorități administrative autonome se pune problema raportului
dintre acestea și Guvern, ținând seama de textul art. 101 alin. 1 ultima teză din
Constituție potrivit căruia Guvernul…, “exercită conducerea generală a
administrației publice”, aspect deosebit de important întrucât s-ar putea ajunge
la situația ca Guvernul să nu poată să-și îndeplinească acea misiune trasată prin
legea fundamentală. De aceea, se susține ca “autoritățile autonome instituite de
Constituție se supun Guvernului numai în măsura în care acesta (Guvernul –
n.n.) emite ordonanțe și hotărâri normative, sub incidența cărora cad și acești
subiecți de drept”1. În privința celorlalte autorități autonome ale administrației
publice, s-a emis părerea că Guvernul are competențe sporite asupra acestor
autorități, ele “exercitând atribuții legale, în complementaritate cu Guvernul, nici
nu se pot substitui acestuia și nici nu pot decide fără a ține seama de ce s-a decis
la acest nivel, ca atare aceste autorități autonome trebuie să acționeze în cadrul
limitelor stabilite de Guvern pentru realizarea acestor servicii publice, prin
1 Ioan Vida, op.cit., pag. 140.
301
ordonanțe și hotărâri”2.
Fiind autorități autonome dar exercitând atribuții administrative nu
sunt supuse regimului tutelei administrative, precum autoritățile autonome ale
administrației publice locale.
Secțiunea 2. Autorități enumerate în Constituție
1. Curtea Constituțională
Considerații generale
Constituția României a instituit o nouă instituție politică și juridică,
Curtea Constituțională, definită de legea de organizare ca „unica autoritate de
jurisdicție constituțională în România”. Este independentă față de orice altă
autoritate publică și se supune numai Constituției și legii de organizare. Scopul
Curții Constituționale este garantarea supremației legii. Organizarea Curții
Constituționale se face prin lege organică (art. 142-147).
Curtea Constituțională are o natură juridică constituțională, cu caracter
special, sui generis față de toate celelalte autorități publice. Ea nu face parte din
sistemul autorităților puterii judecătorești, ci respectând întocmai principiul
separației puterilor în stat, faptul că oricare autoritate publică trebuie să se
circumscrie uneia dintre puterile recunoscute ale statului, presupunem că această
autoritate publică nu poate fi înscrisă decât în categoria structurilor puterii
executive.
Componența Curții Constituționale
Curtea Constituțională este formată din 9 judecători, independenți în
exercitarea mandatului lor și inamovibili pe durata mandatului.
Judecătorii se reunesc pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi
prelungit. Numirea se face astfel: 3 judecători de către Președintele României, 3
judecători de Camera Deputaților și 3 judecători de către Senat. Din 3 în 3 ani se
înnoiește cu o treime din numărul judecătorilor fapt ce poate fi realizat în
condițiile în care la incompetențele activității sale fiecare din cele trei autorități
au numit câte un judecător pentru un mandat de 3 ani, câte unul pentru un
mandat de 6 ani și numai 3 judecători au fost numiți pe un mandat complet de 9
ani.
Numirea de către Camerele Parlamentului a judecătorilor Curții
Constituționale precum și de către Președintele României, singurele autorități
2 Idem, pag. 141.
302
publice centrale alese direct de popor urmărește asigurarea unei independențe
cât mai mari a judecătorilor.
După ce au fost numiți, judecătorii Curții Constituționale depun
jurământul în fața Președintelui României și a președinților celor două Camere
ale Parlamentului. Jurământul se depune individual și din acel moment începe
mandatul celui în cauză.
Fiind o autoritate cu forță publică deosebită în domenii fundamentale
ale vieții statului, precum legiferare constituțională, suspendare din funcție a
șefului statului, validarea alegerii Președintelui României etc., judecătorii Curții
Constituționale sunt supuși unor obligații precum:
păstrarea secretului dezbaterilor și a voturilor, abținerea publică cu privire la
aspecte ce țin de activitatea Curții de Conturi, obligația de abținere de la orice
acțiune contrară independenței și demnității funcțiilor lor etc.
Mandatul de judecător al Curții Constituționale încetează: la expirarea
termenului pentru care a fost numit, demisie, pierderea drepturilor electorale,
excludere, incompatibilitate, imposibilitatea exercitării funcției mai mult de 6
luni consecutiv, prin deces sau alte situații stabilite de lege.
Constatarea încetării mandatului se face de către Președintele Curții
Constituționale sau de plenul Curții, după caz, potrivit legii1.
Organizarea Curții Constituționale
Curtea de Conturi își desfășoară activitatea cu plen, în prezența a cel
puțin 6 judecători sau în complete de judecată formate din trei judecători.
Curtea Constituțională alege din rândurile sale un președinte pentru un
mandat de 3 ani cu votul majorității. Alegerea președintelui se poate face în mai
multe tururi de vot dacă sunt mai mulți candidați potrivit regulilor consacrate.
Operațiunile de alegere a președintelui sunt conduse de judecătorul cel
mai în vârstă, iar în cazul că acesta candidează și el, de următorul judecător mai
în vârstă. În absența sa, președintele Curții Constituționale desemnează pe unul
dintre judecători să-l înlocuiască, iar în situația de vacanță a funcției de
președinte se va proceda la alegerea unui nou președinte pentru restul perioadei
mandatului celui precedent.
Președintele Curții Constituționale are următoarele atribuții:
-coordonează activitatea Curții Constituționale și repartizează cauzele;
-convoacă și prezidează ședințele în plen ale Curții Constituționale;
1 Curtea Constituțională a fost organizată prin Legea nr. 47/1992, fiind modificată și completată ulterior de mai
multe ori și republicată în Monitorul Oficial nr. 187 din 7 august 1997
303
-reprezintă Curtea în fața autorităților și instituțiilor publice;
-constată cazurile de încetare a mandatului unora dintre judecători;
-îndeplinește alte activități prevăzute de lege.
Personalul de specialitate ale Curții Constituționale . Cei 9
judecători ai Curții Constituționale sunt ajutați de 22 magistrați – asistenți
subordonați Președintelui Curții. Corpul magistraților asistenți este structurat
astfel: prim-magistratul asistent, 3 magistrați asistenți șefi și 18 magistrați
asistenți. Toți magistrații asistenți sunt juriști cu cel puțin 10 ani de activitate în
profesie. Pe lângă personalul de specialitate, Curtea Constituțională dispune și
de un aparat funcțional format dintr-un secretariat condus de un secretar general,
funcționar public de conducere supus regimului Statutului funcționarilor publici.
Secretarul general este ordonatorul de credite al Curții și își desfășoară
activitatea sub supravegherea președintelui Curții de Conturi.
Competența Curții de Conturi
Curtea de Conturi are următoarele competențe:
-controlul constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora;
-controlul constituționalității regulamentelor Camerelor Parlamentului;
-soluționarea excepției de neconstituționalitae ridicate în fața instanțelor
judecătorești cu privire la legi și ordonanțe;
-judecarea contestațiilor care au ca obiect constituționalitatea unui partid;
-respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României;
-emiterea avizului pentru suspendarea din funcție a Președintelui
României;
-constată interimatul în exercitarea funcției de Președintele României;
-se pronunță asupra constituționalității propunerilor de modificare
(revizuire a Constituției) în termen de 10 zile de la data solicitării.
Deciziile Curții Constituționale se pronunță în plen sau în completele
de judecată.
Deciziile Curții se publică în Monitorul Oficial, partea I.
Deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.
Dispozițiile din legi și ordonanțe sau din Regulamente, constatate ca
fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice după 45 de zile de la
publicarea Deciziei în Monitorul Oficial.
2. Consiliul Suprem de Apărare a Țării
Potrivit art. 119 din Constituție, Consiliul Suprem de Apărare a Țării
304
organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea țării și
siguranța națională. Prin Legea 39/1990 privind înființarea, organizarea și
funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, lege care este conformă cu
norma constituțională enunțată, s-a stabilit că avem un organ central autonom de
specialitate al Administrației, deci o autoritate autonomă. El se compun din
președinte – Președintele României, vicepreședinte – primul ministru și
membrii: ministrul însărcinat cu activitatea industriei, ministrul apărării
naționale, ministrul de interne, directorul Serviciului Român de Informații, Șeful
Marelui Stat Major al Armatei Române, Directorul Serviciului de Informații
Externe. Activitățile curente ale Consiliului Suprem de Apărare a Țării sunt
îndeplinite prin Secretariatul organizat în cadrul Administrației Prezidențiale.
Lucrările Consiliului se desfășoară de regulă trimestrial, sunt conduse de
Președintele României, sau în lipsa acestuia de vicepreședinte. La ședință pot
participa și invitați, în funcție de ordinea de zi a lucrărilor.
Atribuțiile Consiliului Suprem de Apărare a Țării:
1. propune spre aprobare Parlamentului:
-concepția fundamentală de Apărare a Țării;
-structura sistemului național de apărare;
-declararea stării de război;
-suspendarea, pe timp de război a ostilităților, încheierea armistițiului sau
încetarea stării conflictuale;
2. analizează situațiile de natură să impună:
-declararea stării de război;
-mobilizarea generală sau parțială;
3. analizează și aprobă:
-organizarea generală a forțelor armate și a întregului complex ce constitui
sistemul național de apărare;
-planul de mobilizare a economiei naționale pentru primul an de război;
-programele de perspectivă privind înzestrarea cu tehnică militară a
componentelor sistemului național de apărare;
-orientările de bază în domeniul relațiilor internaționale militare;
-proiectele tratatelor internaționale în domeniul apărării naționale etc.
Se remarcă o competență totală aproape în tot ceea ce constituie
problematica apărării naționale, prezent și viitor.
Consiliul Suprem de Apărare a Țării, ca autoritatea publică cea mai
înaltă în domeniul apărării țării și aflat sub conducerea Președintelui României,
305
se află numai sub controlul Parlamentului căruia are obligația să-i prezinte o
dare de seamă anuală cu privire la activitățile desfășurate.
În realizarea atribuțiilor ce i-au fost încredințate, Consiliul Suprem de
Apărare a Țării adoptă hotărâri care se publică în Monitorul Oficial dacă privesc
probleme generale din domeniul de apărare a țării, măsuri obligatorii pentru
cetățeni și instituții etc. Hotărârile ce vizează numai anumite autorități publice
sau instituții din domeniul apărării țării se comunică numai celor interesați.
Apreciem că pe baza unor Hotărâri ale Consiliului Suprem de Apărare
a Țării, Guvernul are obligația de a stabili norme concrete pentru aducerea
acestora la îndeplinire. Spunem acest fapt pentru că deși nu există vreun raport
de subordonare între Guvern și Consiliu, totuși natura juridică de autoritate
primă în domeniul de apărare a țării ce-i este rezervat Consiliului Suprem de
Apărare a Țării, competența acestuia și alte aspect ușor deductibile obligă
Guvernul ca responsabil exclusiv de „realizarea politicii interne și externe a țării
și exercitarea conducerii generale a administrației publice” să procedeze
întocmai pentru implementarea în domeniul dreptului obiectiv a măsurilor
stabilite de Consiliu.
3. Curtea de Conturi
Prin Legea 94/1992 publicată în M. Of. 224 din 9 sept. 1992
modificată1 s-a organizat Curtea de Conturi a României ca autoritate
administrativă autonomă de control financiar care exercită și atribuții
jurisdicționale asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a
resurselor financiare ale statului și ale sectorului public (art. 1 alin. 1). În alin. 2
al art. 1 se precizează că autoritatea autonomă, Curtea de Conturi funcționează
pe lângă Parlamentul României și își desfășoară activitatea în mod
independent, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în Constituție și în legile
țării”. Din textul modificat al legii Curții de Conturi rezultă că aceasta este o
autoritate administrativă autonomă ce funcționează pe lângă Parlamentul
României având atribuții….Faptul că pe de o parte Curtea de Conturi
funcționează “pe lângă Parlament” iar pe de altă parte este autoritate
administrativă ne conduce la concluzia că este într-adevăr autonomă, că nu
depinde de o altă autoritate publică în mod direct ci “pe lângă” ceea ce îi creează
posibilitatea să-și îndeplinească întocmai atribuțiile. Curtea de Conturi are
atribuții exclusive, (exercitând un control administrativ) dar are și atribuții
1 Modificată prin L 99/1999 – publicată în M. O. 236/27.05.1999.
306
jurisdicționale speciale. Curtea de Conturi dispune de organizare instituțională la
nivel central dar și teritorial, la nivel de județ2.
Curtea de Conturi se compune din: Secția de control ulterior, camerele
de conturi județene și Secretariatul general. Atribuțiile Curții de Conturi sunt
prevăzute în lege și prin natura lor pot fi asimilate cu atribuțiile de control
ierarhic dar cu precădere cele din domeniul financiar.
Curtea de Conturi își întocmește buget propriu. Ea elaborează
Raportul public anual pe care îl înaintează Parlamentului. Raportul public
cuprinde observațiile Curții asupra conturilor de execuție a bugetelor publice
care intră sub competența de control a ei, concluziile din controalele dispuse de
Camera Deputaților sau de Senat, încălcări ale legilor etc.
Curtea de Conturi are în competență avizarea proiectului bugetului de
stat, al legilor în domeniul finanțelor publice și al contabilității publice precum
și în ceea ce privește cererea Guvernului sau a ministerelor de a înființa organe
de specialitate în subordinea lor. Curtea de Conturi, în urma constatării unor
situații grave de încălcare a legii este competentă să dispună blocarea fondurilor
bugetare sau speciale. De asemenea, poate solicita suspendarea din funcție a
persoanelor care au produs prejudicii importante în executarea atribuțiilor ce le
reveneau. Asemenea măsuri pot fi luate prin decizia președintelui Secției de
control sau, în teritoriu de șeful compartimentului de control al camerei de
conturi județene (a municipiului București). Împotriva deciziei arătate, cel vizat
poate face contestație, în termen de 5 zile de la comunicare, la instanța de
contencios administrativ. Întâmpinarea nu suspendă executarea deciziei, dar
autoritatea de jurisdicție poate aprecia și din oficiu sau la cererea celui interesat
poate decide amânarea executării deciziei până la pronunțarea hotărârii
jurisdicționale care trebuie să se dea cu celeritate. Împotriva acestei hotărâri se
poate formula recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul de judecă de
către Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Curtea de Conturi ca autoritatea publică de control și jurisdicție este
formată din 25 de consilieri de conturi, care alcătuiesc plenul Curții de Conturi.
Consilierii de Conturi sunt independenți și inamovibili și sunt asimilați în
privința incompatibilităților judecătorilor.
Conducerea Curții de Conturi se realizează de:
a)Plenul Curții de Conturi;
b)Comitetul de conducere – compus din: președintele Curții,
2 Legea 94/1992 teste comentate, Roman Mihail Antoniu, Editura Fundația “România de Mâine”, Buc., 1992.
307
vicepreședintele, președinții de secții și 5 consilieri de conturi aleși de
plenul Curții;
c)Președintele Curții de Conturi;
d)Vicepreședinții Curții de Conturi.
Secțiile sunt conduse de câte un consilier de conturi care este
președintele secției.
Curtea de Conturi are un Secretar general care se asimilează funcțiilor
publice de la celelalte autorități publice centrale din punct de vedere al statutului
său de funcționar public, deși în legea privind Statutul funcționarilor publici nu
era prevăzută acest statut, fiind recunoscut ulterior.
Pe lângă Curtea de Conturi funcționează procurorul general financiar
al Curții de Conturi și procurori financiari. Procurori financiari există și la
camerele județene de conturi.
Membrii Curții de Conturi sunt numiți de Parlament la propunerea
Comisiilor pentru buget, finanțe, bănci ale celor două Camere, pentru un mandat
de 6 ani, care poate fi reînnoit. Revocarea membrilor Curții de Conturi se face
de către Parlament, pe principiul simetriei juridice, la propunerea comisiilor
parlamentare care i-au propus inițial spre numire.
4. Avocatul Poporului
Cunoscută sub denumirea de Ombudsman, instituția Avocatul
Poporului a pătruns și în societatea românească prin Constituția României care
în art. 58 reglementează această instituție sub denumirea de Avocatul Poporului.
Organizarea și funcționarea instituției Ombudsman-ului în
diferite sisteme constituționale. Aspecte de ordin istoric
În anul 1766 Riksdagul (Parlamentul Suediei) a numit un „justitie
kansler” ca împuternicit și reprezentant al său, având ca atribuție să cerceteze și
să soluționeze plângerile indivizilor împotriva abuzurilor administrației regale.
Crearea acestei instituții a avut ca precedent numirea de către Rege, în 1713, a
unui reprezentant al său, denumit „Ombudsman regal”, căruia i s-a conferit
competența de a veghea la aplicarea legilor și statutelor regale și de a
supraveghea modul în care administrația reglă își îndeplinea atribuțiile. Inițial
instituția ombudsman-ului funcționa în cadrul puterii executive.
Constituția Suediei adoptată în anul 1808 a preluat cele două
precedente ale regelui, pe care le-a valorificat sub forma instituției Ombudsman-
ului. Potrivit Constituției, Ombudsman-ul avea rolul de a cerceta plângerile
supușilor Regelui Suediei împotriva actelor arbitrare ale administrației regale.
Ombudsman-ul suedez avea calitatea de reprezentant al puterii
308
legislative, fiind numit de acesta. Plângerile ce i se adresau, puteau fi îndreptate
împotriva funcționarilor publici, împotriva puterii judecătorești. Ombudsman-ul
exercita și un control al forțelor armate.
Inițial, în Suedia a fost numit un singur Ombudsman. În anul 1815 s-a
înființat un „milities ombudsman”, însărcinat să soluționeze plângerile împotriva
cadrelor militare.
În prezent, în Suedia își desfășoară activitatea patru ombudsmani
numiți de Riksdag (Parlament) pentru un mandat de patru ani.
Pe baza experienței suedeze, instituția ombudsman-ului a fost
receptată de Finlanda, apoi de Danemarca și Norvegia, pentru că în prezent,
instituția ombudsman-ului să funcționeze în peste 60 de state și funcționează la
nivel central sau local, inclusiv la nivelul Uniunii Europene fiind cunoscut ca
„Mediatorul european”.
Locul și rolul instituției ombudsman-ului în sistemul
constituțional
Potrivit tradiției constituționale suedeze, activitatea ombudsman-ului
este privită ca o componentă (specializată) a controlului parlamentar exercitat de
Riksdag. Competența materială a ombudsman-ului suedez cuprinde activitatea
instanțelor judecătorești, a Executivului și a administrației publice locale.
În Suedia, ombudsman-ul nu controlează activitatea miniștrilor sau a
membrilor Riksdagului, precum și pe cei ai consiliilor municipale. Este exclus,
de asemenea, controlul activității Ministerului de Justiție și a Consiliului de
conducere a Băncii Naționale. Ombudsman-ul nu are dreptul de a interveni în
activitatea de înfăptuire a justiției. Poate participa însă la ședințele de judecată,
cu titlu de observator, fără a se implica în activitatea de soluționare a cauzelor
judiciare.
Rolul principal al activității sale îl constituie apărarea legalității și
protejarea drepturilor și libertăților cetățenilor prevăzute în Constituție și legi.
Ombudsman-ul își înfăptuiește rolul prin verificarea modului în care autoritățile
publice își îndeplinesc obligațiile legale privind drepturile și libertățile
cetățenilor.
Departajarea competențelor de control între Riksdag și Ombudsman
se face exclusiv prin lege.
Ombudsman-ul este numit de Riksdag pentru un mandat de patru ani,
putând fi revocat de Riksdag înainte de a-i expira mandatul precedentului.
Deși este numit de Parlament, ombudsman-ul este independent de
acesta, ca și de orice altă autoritate publică. Prin Constituție, se interzice orice
imixtiune în activitatea ombudsman-ului. Totodată, acestuia îi este interzis să se
309
substituie altei autorități publice. Pentru îndeplinirea atribuțiilor sale legale,
ombudsman-ul are dreptul de a solicita procurorului să-i acorde sprijin, iar
acesta are obligația de a da curs solicitării.
Constituțiile și legile de organizare și funcționare ale instituției
ombudsman-ului prevăd obligația autorităților sau instituțiilor publice de a
sprijini activitatea acestora, inclusiv de a le pune la dispoziție documentele,
datele ori informațiile cerute.
Ombudsman-ul prezintă anual Parlamentului un raport în care sunt
consemnate concluziile rezultate din activitatea desfășurată într-o anumită
perioadă. În raport pot fi incluse și recomandări făcute Parlamentului și
Guvernului privind, după caz, perfecționarea legislației și îmbunătățirea
activității executive referitoare la drepturile și libertățile cetățenești.
Organizarea instituției în unele state
În Suedia, așa cum rezultă din legile de organizare ale instituției
ombudsman-ului, în diferite state, aceasta poate fi formată dintr-un singur
ombudsman, ajutat de adjuncți și de un personal de specialitate, sau din mai
mulți ombudsmani.
În situația în care instituția este constituită din mai mulți ombudsmani,
prin legea de organizare și funcționare sau prin regulamentul intern se stabilește
modalitatea de desemnare a conducătorului instituției, precum și domeniul
activității fiecăruia.
Cei patru ombudsmani suedezi sunt aleși separat de Riksdag, unul
dintre ei în calitate de ombudsman șef. Mandatul tuturor este de patru ani. Și în
celelalte state nordice, mandatul ombudsman-ului are patru ani.
Mandatul începe de la data alegerii și poate fi reînnoit. În cazul
imposibilității exercitării mandatului datorită unor boli sau datorită altor cauze
obiective, Riksdagul va alege o altă persoană în funcția de ombudsman până la
revenirea ombudsman-ului titular.
Potrivit Legii de organizare a instituției ombudsman-ului suedez, orice
persoană se poate plânge chiar dacă nu este cetățean suedez.
Guvernul poate numi și un număr de cinci ombudsmani executivi
specializați pe anumite domenii.
Ombudsman-ul suedez este competent să urmărească în justiție un
funcționar public potrivit procedurii penale. De asemenea, poate cere
conducătorului unei autorități publice, eliberarea din funcție a funcționarului
310
care a săvârșit o infracțiune vătămând drepturile unei persoane sau care a
încălcat grav drepturile acesteia. Pentru fapte mai puțin grave, poate fi cerută
doar sancționarea disciplinară a funcționarului vinovat.
În Elveția. Rolul instituției ombudsman-ului este de a contribui la
întărirea încrederii între cetățean și administrație, prin apărarea drepturilor și
intereselor cetățenilor. Se aleg cel puțin 2 ombudsmani, fiecare având un anumit
domeniu.
Legea electorală exclude din sfera controlului ombudsman-ului
Parlamentul, Consiliul Federal; procedurile în fața autorităților jurisdicționale și
organismelor de represiune (armată, serviciilor Departamentului militar federal).
În Marea Britanie, Franța, Egipt, Venezuela, Pachistan, Ghana ,
ombudsman-ul este numit de Guvern. În Quebec ombudsman-ul este desemnat
de Parlament pe baza propunerii făcute de Guvern. În Israel și Noua Zeelandă,
propunerile de candidați pentru funcția de ombudsman sunt făcute de Parlament
Guvernului, care este competent să numească ombudsman-ul.
În Italia. Instituția Ombudsman-ului este organizată la nivel central și
local.
În Austria instituția este formată din trei „Apărători ai Poporului”,
fiecare reprezentând cele trei partide politice principale. Mandatul „Apărătorilor
Poporului” este de șase ani, putând fi reînnoit. Competența ombudsman-ilor
austrieci se reduce la administrația federală și autoritățile autonome.
În Franța este numit un singur ombudsman de către Guvern.
În Danemarca sunt alese 1 – 2 persoane de către Folketing
(Parlament). Competența acestuia constă în controlarea administrației civile și a
administrației militare. Sunt cuprinși în control: miniștrii, funcționarii publici,
orice persoană care lucrează în serviciul Guvernului, administrația locală aleasă
sau numită.
În Spania este ales de Cortesurile Generale, ca împuternicit al
acestuia, un singur ombudsman, ajutat de doi adjuncți. Ombudsman-ul spaniol
se bucură de inviolabilitate (nu poate fi arestat, amendat, urmărit, judecat pentru
opiniile formulate sau pentru actele emise în exercitarea atribuțiilor), cu excepția
cazului de flagrant delict.
Atribuțiile ombudsman-ului spaniol
În funcție de numărul ombudsman-ilor care compun instituția,
competența acestora este generală sau specială (administrație, justiție, armată,
taxe și impozite, protecția socială ș.a.). Sunt verificate toate organele de stat la
311
nivel central și local. În privința unităților militare, se verifică doar activitatea
cadrelor militare cu grad superior celui de sublocotenent. În general, se acceptă
ideea că poate fi supusă controlului activitatea oricăror persoane care exercită o
autoritate publică, inclusiv unități economice ale statului a căror activitate are
repercursiuni asupra unor drepturi cetățenești (de exemplu, unități economice
care răspund de siguranța traficului). Ombudsman-ul spaniol dacă constată o
violare a drepturilor persoanei care i s-a adresat printr-o reclamație, va informa
autoritatea sau superiorul ierarhic al funcționarului vinovat formulând și sugestii
privind cauza respectivă. De asemenea, poate sesiza Procurorul General al
statului dacă încălcarea drepturilor constituie infracțiune. Totodată, ombudsman-
ul poate din oficiu să exercite o acțiune împotriva tuturor autorităților,
funcționarilor, fără cerința unei reclamații scrise prealabile.
În Portugalia se numește un singur ombudsman. Ombudsman-ul
portughez are dreptul: să adreseze recomandări organelor competente pentru
înlăturarea actelor administrative ilegale sau nedrepte și pentru îmbunătățirea
activității; să semnaleze deficiențe de legislație; să ceară Consiliului Revoluției
declararea neconstituționalității a oricărei norme în termenii art. 281 din
Constituție; efectuează cu sau fără aviz prealabil, vizite, inspecții în orice sector
al administrației centrale, regionale și locale.
Ombudsman-ul portughez nu poate anula, revoca sau modifica actele
autorităților publice. Nu se supun controlului său, organele de suveranitate
(Parlamentul), adunările și conducerile regionale cu excepția activității lor
administrative.
În Marea Britanie , plângerea se adresează unui membru al
Parlamentului care va investiga cazul și va decide potrivit propriei aprecieri dacă
o va înainta Ombudsman-ului.
Plângerile se fac în scris și cuprind: denumirea autorității, după caz, a
funcționarului care a încălcat drepturile unei persoane; relatarea faptei comise,
data comiterii acesteia. În plângere trebuie menționată adresa persoanei care
sesizează ombudsman-ul.
Dacă concomitent cu sesizarea ombudsman-ului se înaintează
plângere instanțelor judecătorești, ombudsman-ul nu dă curs plângerii primite
înainte de pronunțarea sentinței. Pe parcursul cauzei, ombudsman-ul are dreptul
de a verifica dacă persoana în cauză nu este supusă unor șicanări de către
instanță (amânări de termene, refuzarea primirii probelor ș.a.).
Sesizarea ombudsman-ului poate fi făcută de cetățenii statului
312
respectiv, dar, în unele state, și de străini. Cât privește Constituția României se
poate aprecia că art. 18 alin. 1 asimilează din punct de vedere al dreptului de a
sesiza Avocatul Poporului pe străinii care locuiesc în România cu cetățenii
români.
Ombudsman-ul este competent să pornească anchete, investigații din
proprie inițiativă, dar motivul trebuie să fie bine întemeiat. De asemenea, are
dreptul să facă inspecții în tribunale, penitenciare, instituții de reeducare, centre
de internare a minorilor delicvenți, spitale, școli, autorități administrative ș.a.
Inspecțiile pot fi făcute din însărcinarea ombudsman-ului și de personalul aflat
în subordinea acestuia. În cazul constatării unor nereguli, ombudsman-ul se
limitează la recomandarea unor măsuri de îmbunătățire a activității.
Din cazuistica reclamațiilor sau plângerilor adresate ombudsman-ilor
din diferite țări rezultă că cetățenii se adresează acestei instituții și pentru situații
aparent minore și fără legătură directă cu violarea unor drepturi cetățenești (de
exemplu, reclamații privind înregistrarea greșită a impulsurilor telefonice,
transferarea la un alt penitenciar sau unitate militară din motive strict personale,
schimbarea semnelor rutiere, securitatea unor puncte de trecere peste calea
ferată, starea defectuoasă a unor drumuri publice, programul unor instituții
publice ș.a.). De fiecare dată, în astfel de cazuri, ombudsman-ul a intervenit în
favoarea petenților doleanțele acestora fiind satisfăcute operativ.
Ombudsman-ul poate cita ca martor orice persoană.
În Danemarca, persoana împotriva căreia s-a formulat plângerea poate
asista la declarațiile martorilor și să solicite prezența unui avocat.
Ombudsman-ul este obligat să păstreze secretul asupra concluziilor
rezultate din investigațiile sale.
Ombudsman-ul danez poate solicita procurorului să aprecieze dacă
este cazul, să declanșeze urmărirea penală împotriva unui funcționar care se face
vinovat de încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești.
Prin Legea nr. 35/19971 s-a organizat instituția Avocatul Poporului,
având drept scop apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile cu
autoritățile publice. În activitatea sa Avocatul Poporului este independent față
de orice autoritate publică . Activitatea Avocatului Poporului, a adjuncților săi
și a salariaților care lucrează sub autoritatea acestora are caracter public .
Avocatul poporului este autoritate publică unipersonală, numit de
1 Legea 35/1997, privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, publicată în Monitorul
Oficial partea I, nr. 48, din 02.03.1997, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 844 din 15
septembrie 2004.
313
Parlament pe o durată de 5 ani. Mandatul Avocatului Poporului poate fi
reinvestit o singură dată (art. 6 alin. 1). Poate fi numit Avocat al Poporului orice
cetățean român care îndeplinește condițiile prevăzute pentru a fi judecător al
Curții Constituționale.
Atribuțiile Avocatului poporului sunt prevăzute în art. 13 din Legea
nr. 35/1997.
Avocatul poporului își exercită atribuțiile din oficiu sau la cererea
persoanelor lezate.
Orice persoană fizică sau juridică poate formula cereri Avocatului
Poporului. Cererea se face în scris, nominală și trebuie semnată. Plângerile
anonime precum și acelea care reclamă fapte mai vechi de una an nu se vor lua
în considerare. Nu fac obiectul activității instituției Avocatul Poporului cererile
privind actele emise de Camera Deputaților, de Senat, actele și faptele
deputaților și senatorilor., ale Președintelui României și ale Guvernului, ale
Curții Constituționale, ale președintelui Consiliului legislativ și ale autorităților
judecătorești. Cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de taxă de
timbru.
Avocatul Poporului are acces la documente secrete deținute de
autoritățile publice, în măsura în care le consideră necesare și la informații de la
orice alte instituții și autorități publice.
În executarea atribuțiilor sale Avocatul Poporului emite recomandări
care nu pot fi supuse controlului parlamentar sau judecătoresc.
Când constată că plângerea persoanei făcută Avocatului Poporului
este întemeiată, el va cere în scris autorităților administrației publice care a
încălcat drepturile acesteia să reformeze sau să revoce actul administrativ și să
repare pagubele produse precum și să repună persoana lezată în situația
anterioară. Trebuie precizat că autoritatea căreia i s-a cerut să revoce un act
considerat nelegal, sau neoportun va putea face acest lucru numai în măsura în
care actul nu fusese executat.
Avocatul Poporului dispune de servicii funcționale, stabilite prin
Regulamentul de organizare și funcționare al Instituției Avocatul Poporului,
adoptat de Biroul permanent al Senatului1.
Avocatul Poporului este asistat de doi adjuncți numiți de birourile
permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, la propunerea Avocatului
1 Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatului Poporului, aprobat de Biroul permanent al
Senatului, în ședință din 29 octombrie 1997, publicat în Monitorului Oficial nr. 347 din 9.12.1997.
314
Poporului cu avizul comisiilor juridice ale celor două camere. Există, de
asemenea consilieri ai Avocatului poporului pe diferite domenii. Structura
funcțională a Instituției este alcătuită din 8 departamente, conduse de câte un șef
de departament. Departamentul este structurat pe alte componente funcționale
sau nu și sunt coordonate de cei doi adjuncți ai Avocatului poporului. Un rol
important revine Secretariatului general al Instituției care este condus de un
Secretar general numit sau eliberat din funcție de Avocatul poporului. Secretarul
General este funcționar de carieră. În coordonarea sau în subordinea Secretarului
general există o serie de direcții și servicii specializate.
5. Consiliul legislativ
Potrivit Constituției (art. 79), Consiliul legislativ este organ
consultativ de specialitate al Parlamentului care avizează proiectele de acte
normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații.
Lui îi revine misiunea ținerii evidenței oficiale al legislației României, a
examinării conformității legislației cu prevederile și principiile Constituției,
sesizând birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului și după
caz Guvernul cu privire la cazurile de neconstituționalitate constatate.
De asemenea, face propuneri pentru punerea de acord a legislației
anterioare Constituției cu prevederile și principiile acesteia, coordonează
elaborarea și editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative în
limba română și în alte limbi, avizează, în vederea publicării, sub aspectul
concordanței cu evidența oficială a legislației, culegerile elaborate de alte
autorități sau persoane fizice sau juridice. Păstrează câte un exemplar din
originalul legilor adoptate și ale decretelor de promulgare a acestora, îndeplinind
astfel funcția de depozitar al legislației primare.
Potrivit art. 3 al legii1, proiectele de legi și propunerile legislative se
supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ. Avizul este
consultativ și are ca obiect concordanța cu Constituția a reglementării propuse
precum și natura legii (constituționale, organice, ordinare). Sunt supuse avizului
consultativ al Consiliului legislativ, proiectele de lege, de ordonanțe, sub
aspectul constituționalității, iar hotărârile de Guvern cu caracter normativ cu
privire la legalitatea măsurilor preconizate. Avizul trebuie dat înăuntrul
termenului solicitat de Guvern care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul
proiectelor cu procedură obișnuită și de 2 zile în cazul celor cu procedură de
1 Legea 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului legislativ, a fost publicată în M.O.
partea I, 260 din 5 nov. 1993.
315
urgență.
Consiliul legislativ colaborează cu autoritățile administrației publice, cu
instituțiile publice de specialitate, în funcție de natura lucrărilor. Autoritățile
publice sunt obligate să asigure în termenele și condițiile stabilite de Consiliul
legislativ informațiile și documentațiile solicitate de acesta și să-i acorde sprijinul
necesar îndeplinirii atribuțiilor sale.
Organizarea Consiliului legislativ este stabilită de lege fiind alcătuit
din Secția de drept public, Secția de drept privat și Secția de evidență oficială a
legislației și documentare.
Secțiile sunt organizate din mai multe sectoare stabilite prin
Regulamentul de organizare și funcționare .
Consiliul legislativ este condus de Președintele Consiliului, iar fiecare
Secție de un președinte de Secție. Președintele Consiliului legislativ este
ordonator de credite, reprezintă Consiliul în relațiile exterioare, atribuțiile sale
fiind stabilite prin art. 8 din lege.
6. Serviciul Român de Informații
Potrivit Legii nr. 14/1992 Serviciul Român de Informații este o
autoritate publică specializată în domeniul informațiilor privind siguranța
națională a României. Activitatea Serviciului Român de Informații este
organizată, îndrumată și controlată de Consiliul Suprem de Apărare a Țării, și
ambele autorități își desfășoară activitatea sub controlul Parlamentului . În
acest sens Parlamentul constituie o comisie comună de control, a activității SRI.
Serviciul Român de Informații este condus de Consiliul director ,
organ deliberativ compus din: director (Președintele Consiliul director cu rang
de ministru numit de Camera Deputaților și de Senat în ședință comună, la
propunerea Președintelui României) primul adjunct, adjuncți ai directorului și
șefii unor unități centrale și teritoriale din structura S.R.I.
Conducerea operativă a Serviciului Român de Informații este
exercitată de Biroul executiv format din director, primul adjunct și adjuncții
directorului. Directorul este și președintele Biroului executiv.
Personalul Serviciului Român de Informații se compune din cadre
militare active (permanente) și salariați civili cu atribuții operative sau
administrative. Personalul își desfășoară activitatea deschis (la vedere) sau
acoperit în raport cu nevoile de realizare a siguranței naționale. Personalul nu
poate face parte din partide sau organizații cu caracter politic ori secret. În
316
componența SRI intră unități și subunități operative aflate în subordinea
conducerii SRI. Structura, obiectivele și mobilizarea rezerviștilor Serviciului
Român de Informații, și aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare
a Serviciului Român de Informații sunt de competența Consiliului Suprem de
Apărare a Țării. Hotărârea respectivă nu se publică. Personalul SRI este înarmat
atât cu arme de foc cât și cu arme albe.
Atribuții principale ale SRI :
organizează și execută activități pentru culegerea, verificarea și
valorificarea informațiilor necesare cunoașterii prevenirii și contracararea
oricăror acțiuni ce constituie amenințări la adresa siguranței naționale;
asigură apărarea secretului de stat și prevenirea scurgerii de date sau
informații ce nu pot fi divulgate;
organizează și execută transportul corespondenței oficiale cu caracter
militar pe teritoriul național;
avizează munca sau alegerea unor persoane în funcții ce implică accesul la
informații și activități cu caracter secret, la solicitarea celor interesați cu
excepția funcționarilor Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de
Interne, Ministerului Justiției, judecătorilor, procurorilor etc.
Sarcinile Serviciului Român de Informații sunt multiple, diverse și
complexe. Documentele interne de orice fel ale SRI sunt considerate ca secret de
stat și pot fi făcute publice numai după trecerea unei perioade de 40 de ani de la
arhivare. Importanța deosebită a misiunilor sale în societate, face din SRI cel
mai eterogen organism motivat de faptul că personalul de conducere este numit
atât de Parlament cât și de Președintele României, două autorități publice
distincte și alese, iar funcționarea sa și încuviințarea unora dintre acțiunile
curente sau speciale sunt aprobate de Consiliul Suprem de Apărare a Țării. O
situația aparte în activitatea SRI s-a născut după intrarea în vigoare a Legii nr.
187/1999 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea fostei securități ca
poliție politică, când s-a constituit și Consiliul Național pentru Studierea
Arhivelor Securității, ca autoritate administrativă autonomă, sub controlul
Parlamentului dar cu ample conexiuni cu SRI care a fost și mai este încă
depozitarul arhivei fostei securități a statului privită și calificată ca având
atribuții și de poliție politică până la desființarea sa la Revoluția din Decembrie
1989.
Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității
(CNSAS) este condus de un colegiu format din 11 membri, numiți de Parlament
317
la propunerea grupurilor parlamentare, în ședință comună, pentru un mandat de
6 ani. Mandatul poare fi reînnoit o singură dată.
Informațiile CNSAS se transmit cu privire la propriul dosar al
solicitantului, sau cu privire la dosarele celor care ocupă unele demnități sau
funcții publice cum ar fi: Președintele României, membri ai Guvernului,
Avocatul Poporului și adjuncții săi, parlamentari cu funcție de conducere la
camera din care fac parte, prefect, primar, subprefect, viceprimari, ofițeri și
subofițeri ai Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații, SIE,
Serviciului de Protecție și Pază, Banca Națională, Garda Financiară, judecători,
procurori, avocați, notari publici, Consiliul Legislativ, șefii cultelor, rectorii,
prorectorii, decanii din învățământul superior, directorii de liceu etc. Consiliul
are obligația comunicării în scris în cel mult 60 de zile a datelor solicitate.
Solicitantul sau cel supus verificării (dacă a fost înștiințat de CNSAS)
poate face contestație la Colegiul Consiliului în termen de 15 zile de la data
comunicării.
Colegiul Consiliului reexaminează cazul și adoptă o decizie care se
comunică celor interesați în termen de 10 zile de la data adoptării ei.
Decizia Colegiului poate fi atacată cu recurs la secția civilă a Curții de
Apel de la domiciliul recurentului, în termen de 30 de zile de la data
comunicării.
Hotărârea Curții de Apel, numită Decizie este definitivă și irevocabilă.
împotriva acesteia nu există căi ordinare de atac ci numai eventuale căi
extraordinare, dacă sun întrunite condițiile prevăzute de Codul de procedură
civilă, cum ar fi revizuirea, contestația în anulare.
SRI are obligația legală de a pune la dispoziția Consiliului Național
pentru Studierea Arhivelor Securității acte și datele necesare realizării de către
acesta din urmă a atribuțiilor încredințare.
6. Consiliul Național al Audiovizualului
Potrivit art. 30 din Constituție, libertatea de exprimare a gândurilor,
opiniilor, a credințelor prin sunete sau alte mijloace de comunicare în public
reprezintă un drept fundamental ceea ce face să fie interzisă cenzura, și
imposibilitatea legală ca vreo publicație să fie suprimată.
Coroborat cu art. 31 – intitulat “ dreptul la informație ”, fiecare
persoană are acces la orice informație de interes public, drept care nu poate fi
318
îngrădit1… Pentru punerea în aplicare a acestor drepturi și libertăți fundamentale
și asigurarea unei corecte informări a populației a fost creată o autoritate
autonomă intitulată Consiliul Național al Audiovizualului. Autoritatea amintită a
fost creată prin Legea 48/1992 care stabilește principiile după care trebuie să se
desfășoare întreaga activitate de informare, conținutul informației transmisă prin
mijloace de comunicare audiovizuală, dreptul persoanelor care se consideră
vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, moral sau material
printr-o comunicație audiovizuală, de a cere rectificarea necesară, iar în cazul că
i se refuză cererea de rectificare, persoana are dreptul la replică. Răspunderea
pentru difuzarea rectificării sau a dreptului la replică revine titularului licenței de
emisie a stației prin care s-a produs vătămarea. Consiliul Național al
Audiovizualului se constituie prin hotărâre a Parlamentului fiind format din
11 membri din care doi sunt numiți de Președintele României, câte trei de
Camera Deputaților și respectiv de Senat, și alți trei membri sunt numiți de
Guvern. Consiliul Național al Audiovizualului este o autoritate administrativă
autonomă, membrii ce compun autoritatea având obligația de a fi garanți ai
interesului public în domeniul audiovizualului, fără a se subordona unei alte
autorități publice sau celei care i-a numit. O altă garanție a caracterului autonom
al CNA stă în faptul că din patru în patru ani, jumătate din membrii săi se
schimbă, iar primul Consiliul constituit a cuprins un număr de 5 membri al căror
mandat inițial a fost de numai 2 ani pentru a putea în acest mod realiza
schimbarea a jumătate din ei la 4 ani.
Fiind o autoritate colegială constituită din persoane numite de patru
autorități publice respectiv Senat, Camera Deputaților, Președintele României și
Guvern, înseamnă că potrivit principiului simetriei în drept, acești membri pot fi
revocați de către autoritatea care i-a numit, urmând ca de îndată acea autoritate
să numească o altă persoană in locul celei revocate pentru ca astfel Consiliul
Național al Audiovizualului să fie o autoritate operațională neîntrerupt. În
fruntea Consiliului se alege un președinte dintre membrii săi, pentru un singur
mandat de patru ani. Alegerea se face prin vot secret, fiind necesară majoritatea
absolută a voturilor membrilor consiliului, putându-se desfășura mai multe tururi
de scrutin. Președintele Consiliului nu are atribuții proprii, stabilite prin lege,
dar, prin Regulamentul de funcționare pot fi stabilite astfel de atribuții.
Președintele reprezentă întotdeauna Consiliul în relațiile cu persoanele fizice sau
1 Vezi și Legea privind liberul acces la informațiile de interes public, nr. 544/2001 publicată în Monitorul
Oficial, partea I, nr. 663/23.10.2001
319
juridice române sau străine și cu instituțiile și autoritățile publice. În absența
președintelui pe o perioadă mai mare de 4 zile, sau în caz de forță majoră
atribuțiile sale sunt exercitate de cel mai în vârstă membru.
În caz de vacanță a funcției de președinte se va alege un președinte
interimar până la împlinirea mandatului de 4 ani, al predecesorului Președinte
persoana devenită președinte interimar putând fi aleasă președinte al Consiliului,
dar numai până la expirarea mandatului său de membru al CNA.
Consiliul Național al Audiovizualului funcționează pe principiul
deliberării putând lua decizii cu votul a cel puțin 6 membri și numai în prezența
a cel puțin 9 membri. Se observă o modificare a regulilor cvorumului (prezența a
cel puțin 9 membri) pentru a se asigura o cât mai pronunțată neutralitate a
deciziilor, ținând seama de importanța deosebită a activității Consiliului și de
tendința manifestată în general de a pune mijloacele audiovizualului în slujba
unor autorități sau persoane publice.
Consiliul Național al Audiovizualului are atribuții cu privire la
comunicarea audiovizuală pe cale radioelectrică – eliberând în acest sens: licențe
de emisie, acte de autorizare a recepției programelor audiovizuale transmise prin
satelit, autorizarea comunicației audiovizuale distribuite prin cablu. Trebuie
precizat că licențele de emisie se eliberează pe bază de concurs, unde poate
participa orice persoană juridică care a obținut avizul tehnic prealabil al
Autorității Naționale din domeniul Comunicațiilor (care poate fi minister sau alt
organ).
De asemenea, Consiliul Național al Audiovizualului are atribuții de
control asupra respectării legii de către persoanele juridice din domeniul
radiodifuziunii și din cel al televiziunii, atribuții de a-și realiza organizarea
internă proprie prin adoptarea propriului regulament de organizare și
funcționare, de a-și constitui o structură tehnică adaptată propriilor competențe,
etc. În exercitarea competențelor atribuite CNA adoptă decizii care se publică în
Monitorul Oficial.
7. Consiliul Economic și Social
Este o autoritate autonomă de interes public, cu personalitate juridică
constituită în scopul realizării dialogului social între Guvern, sindicate și
patronat. Consiliul are rol consultativ în stabilirea politicii economice și sociale
și în medierea stărilor conflictuale intervenite între partenerii sociali amintiți.
320
În acest sens, Consiliul Economic și Social (CES) procedează la
analiza situației economice și sociale a țării și poate face propuneri cu privire la
restructurarea și dezvoltarea economiei naționale, procesul de privatizare,
relațiile de muncă și politica salarială, protecția socială, ocrotirea sănătății,
învățământ și cercetare.
Realizarea acestor atribuții nobile se materializează prin dreptul de a
formula avize la proiectele de legi, ordonanțe sau hotărâri de guvern prin care se
tinde la reglementarea domeniilor ce fac obiectul competențelor arătate mai
înainte. Consiliul este în drept să sesizeze Guvernului apariția unor nevoi de
reglementare în domeniile economic și social știind că de cele mai multe ori
reglementarea juridică se realizează pe realitatea născută din viața socială, iar în
cazul declanșării unor conflicte sociale, analizează cauzele acestora și face
propuneri de soluționare operativă a lor. Fiind un organism tripartit este
competent să medieze, la solicitarea partenerilor sociali, stările conflictuale
intervenite între aceștia la nivel de ramură sau la nivel național. Dacă stările
conflictuale se prelungesc peste 30 de zile de la data sesizării Consiliului,
atribuțiile de mediere ale acestuia încetează. Într-o asemenea situație, Consiliul
Economic și Social va proceda la comunicarea părților a căror mediere a
încercat-o, a faptului a încetat atribuția sa de mediator social și concluziile sale
privind revendicările ce au declanșat conflictul în cauză.
Componența Consiliului Economic și Social
Consiliul este compus din 27 de membri, numiți pentru un mandat de
4 ani astfel:
-9 membri numiți de Guvern;
-9 membri numiți de comun acord, de confederațiile sindicale
reprezentative la nivel național;
-9 membri numiți de comun acord de confederațiile patronale
reprezentative la nivel național.
Mandatul celor 27 membri poate fi reînnoit de către mandantul inițial.
Ținând seama de complexitatea atribuțiilor stabilite Consiliului
Economic și Social, acesta se organizează pe comisii de specialitate cu caracter
permanent sau temporar existând următoarele comisii:
-comisia pentru restructurarea și dezvoltarea economiei naționale;
-comisia pentru privatizarea agenților economici;
-comisia pentru politica salarială;
321
-comisia pentru protecția socială și ocrotirea sănătății;
-comisia pentru relațiile de muncă și mediere;
-comisia pentru învățământ și cercetare.
Membrii comisiilor se aleg dintre cei 27 membri ai Consiliului putând
fi atrași cu calitate de consultanți și specialiști din afara instituției.
Conducerea Consiliului Economic și Social
Potrivit Legii1, conducerea Consiliului este asigurată de plenul
Consiliului Economic și Social, biroul executiv, președintele, vicepreședinții
și secretarul general.
Președintele Consiliului este numit de Parlament pentru un mandat de
4 ani, la propunerea plenului Consiliului.
Biroul executiv este format din Președintele Consiliului, 2
vicepreședinți aleși de Consiliu și 4 membri, de asemenea aleși de Consiliu.
Există un Secretariat General, ca structură tehnică funcțională condusă
de un Secretar general ce nu face parte dintre membrii Consiliului Economic
și Social, fiind funcționar de carieră.
În executare atribuțiilor legale Consiliul Economic și Social adoptă
hotărâri și avize cu rol consultativ.
Președintele Consiliului Economi și Social emite decizii care se
publică în Monitorul Oficial, partea I.
8. Banca Națională a României
Atribuții
Este autoritate publică autonomă, înființat prin lege organică, fiind
Banca Centrală a României.
Scopul principal al Băncii Naționale îl reprezintă asigurarea stabilității
monedei naționale. În acest sens elaborează, aplică și răspunde de politica
monetară, valutară, credit, plăti și de autorizarea funcționării și supravegherea
prudențială bancară, în cadrul politicii generale a statului referitoare la sistemul
bancar și financiar caracteristic economiei de piață.
Elaborează și aplică politica privind cursul de schimb, stabilește
regimul valutar pe teritoriul național. Poate negocia și încheia acorduri,
convenții sau alte înțelegeri privind împrumutul pe termen scurt și alte
operațiuni financiar bancare cu instituții financiare internaționale, bănci centrale,
societăți bancare și nebancare. Banca Națională a României este singura
1 Legea nr. 109 din 2 august 1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social publicată în
Monitorul Oficial ………, nr. …… din ………..iulie 1997, modificată prin Legea nr. 492/2001 publicată în
Monitorul Oficial nr. …. din ……………………..
322
instituție publică autorizată să emită însemne monetare sub formă de bancnote și
monede metalice ca mijloace de plată pe teritoriul național. Este și singura
instituție legal investită să stabilească valoarea nominală, dimensiunile,
greutatea, desenul și alte caracteristici tehnice ale bancnotelor și monedelor
metalice. Elaborează programe de emisiune a bancnotelor și a monedelor
metalice, asigură tipărirea bancnotelor, baterea monedelor metalice și ia măsuri
de păstrare în siguranță a celor care nu sunt puse în circulație și pentru custodia
și distrugerea, când se impune, a matrițelor, cunelurilor și a emisiunilor retrase
din circulație.
Banca Națională a României are puterea cea mai mare în stat în tot
ceea ce ține de regulile de funcționare a sistemului bancare: emite Norme,
ordine, circulare pentru asigurarea funcționării optime a sistemului bancar,
stabilește și menține rezervele internaționale formate din aur în regim de tezaur
în țară sau în străinătate active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, obligațiuni
și alte valori mobiliare emise sau garantate de persoane juridice nerezidente
recunoscute pe plan internațional.
Conducerea Băncii Naționale a României
Potrivit legii, conducerea Băncii Naționale este asigurată de un
Consiliu de Administrație compus din 9 membri numiți de Parlament la
propunerea comisiilor de specialitate ale celor două camere.
Conducerea executivă a Băncii Naționale a României se exercită de
către guvernator, prim-viceguvernator și doi viceguvernator. Guvernatorul este
președintele consiliului de administrație, prim-viceguvernatorul este
vicepreședintele consiliului de administrație.
Nominalizarea guvernatorului, a prim-viceguvernatorului, a
viceguvernatorilor se face de către Parlament. Mandatul membrilor consiliului
de administrație este de 6 ani cu posibilitatea reînnoirii mandatului.
Revocarea din funcție a oricărui membru al consiliului de
administrație se poate face de Parlament la propunerea comisiilor permanente de
specialitate ale celor două camere ale Parlamentului, pentru motive temeinice.
Guvernatorul numește în funcție personalul din aparatul central al
Băncii Naționale a României și pe directorii sucursalelor și ai agențiilor.
Banca Națională a României emite reglementări sub formă de
regulamente, ordine, norme, circulare, toate având caracter obligatoriu pentru
societățile bancare, persoanele fizice și persoanele juridice.
323
CAPITOLUL XV – Administrația publică locală
Secțiunea 1. Conceptul de administrație publică locală și principiile de
organizare și funcționare
1. Conceptul de administrație publică locală se înscrie în conceptul
general de administrație publică și se deosebește de administrația privată prin
faptul că unul din subiecte este o autoritate publică executivă (administrativă).
Administrația fie că este cea generală, specială, locală, excepțională (avem aici
în vedere situațiile de criză profundă când se instituie măsuri cu caracter
excepțional) trebuie analizată din două puncte de vedere pe de o parte ca
activitate de executare a legii și ca organizație, structură, organ ce îndeplinește
activitatea de executare sau de organizare a executării legii. O altă caracteristică
a administrației publice în general privește faptul că activitatea se realizează în
interesul general, ca o necesitate recunoscută a acestui interes general și de
regulă nefiind remunerată direct de către beneficiari. De asemenea, Statul și alte
autorități publice au obligația de a stabili nevoile colectivităților națională sau
locale, de a crea cadrul oganizatoric pentru realizarea acestor nevoi, de a înființa
servicii publice suficiente pentru ca beneficiarii acestor servicii să se bucure de
egalitate de tratament indiferent că domiciliază în capitala țării sau într-un sat
izolat. Dacă administrația generală este o problemă exclusivă a Statului,
administrația locală rămâne și o problemă a colectivităților locale care, cu
ajutorul legii, al Statului și al altor autorități publice trebuie să realizeze
activități în interesul colectivității locale.
Putem defini administrația publică locală ca o activitate complexă,
generală sau specializată ce se realizează la nivelul circumscripțiilor
administrativ-teritoriale de către autorități publice locale alese sau numite și a
căror competență se îndeplinește în regim de putere publică numai în cadrul
circumscripției administrative date1.
Administrația publică locală este parte intrinsecă a administrației
publice generale, a Statului, fiind realizată după principii stabilite prin lege sau
prin practica autorităților fiecărei colectivități locale.
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ, partea specială, ASE, București, 2001.
324
2. Principiile administrației publice locale
Potrivit art. 120 din Constituție, administrația publică din unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al
descentralizării serviciilor publice, în continuare legea fundamentală enumerând
care sunt autoritățile publice comunale și orășenești etc. În aplicarea normelor
constituționale privitoare la administrația publică locală, prin legea 69/1991,
legea administrației publice locale, s-au stabilit în detaliu principiile de
organizare și de funcționare ale administrației locale. Art. 1 din lege stabilea că
“administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe
principiile: autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității
autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în
problemele locale de interes deosebit, al legalității activității, al unității statului
național unitar etc. Dar, ce sunt principiile în drept ? Fără a pretinde un enunț
științific putem arăta că principiile reprezintă idei călăuzitoare, cu forță juridică
obligatorie și prioritară, exprimate printr-o normă sau un ansamblu de norme
juridice. Aceste idei călăuzitoare se transformă în adevărate axiome în anumite
împrejurări, ele nu pot fi nesocotite prin adoptarea unor norme juridice cu putere
inferioară normei ce reglementează principiul respectiv și nici prin acțiuni sau
inacțiuni concrete, de aplicare.
Nerespectarea unui principiu înseamnă încălcarea legii, deci acțiune
ilicită.
În ceea ce privește administrația locală, vom observa că ea
funcționează după principii reglementate de Constituție, de lege sau de alte acte
normative, ori politice, sau în conformitate cu anumite tradiții.
Prin noua lege a administrației publice locale, nr. 215/2001 care
abrogă Legea nr. 69/1991 se mențin principiile consfințite prin legea din 1991, și
se adaugă în schimb principii noi între autoritățile județene și cele de la nivelul
orașelor și comunelor, cum ar fi: principiul cooperării și solidarității în
rezolvarea problemelor de interes județean (art. 6 alin. 1) și principiul
subsidiarității, instituit prin art. 7 alin. 1 care stabilește că „executarea
competențelor și atribuțiilor stabilite prin lege revine autorităților administrației
publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetățean. Rezultă din textul citat
că administrația publică trebuie mult umanizată, adusă aproape de cei
administrați pentru ca aceștia să poată să se implice în actul de administrare, să
ușureze într-o anumită măsură activitatea administrației și în același timp să
crească responsabilitatea autorităților administrației publice locale, care se simt
325
astfel și sub un anumit control, supraveghere, din partea celor administrați.
Principiile administrației publice conduc la o debirocratizare a
sistemului administrației publice, dacă acestea se respectă, fiindcă se atenuează
controlul ierarhic care de regulă implică un număr mare de persoane afectați
acestui control.
a) Principiul autonomiei locale
Acest principiu îl găsim expres formulat de legea fundamentală și
reluat de legea administrației locale, fiind un principiu de bază al administrației
publice locale. Autonomia locală nu trebuie confundată cu independența
autorităților administrației sau cu așa numita “autoguvernare”, idee susținută de
anumite grupuri etnice, care ar presupune o dualitate în abordarea forței publice
cu care sunt înzestrate autoritățile locale. Autonomia locală nu trebuie înțeleasă
ca un drept al autorităților de a decide exclusiv și în orice problemă, rupându-se
de colectivitatea națională, de Stat, de Guvern. Acest aspect trebuie analizat în
strânsă legătură cu statutul fiecărei colectivități umane locale raportat la locul și
rolul acesteia în cadrul colectivității naționale. Colectivitatea locală face parte
din colectivitatea națională, este parte a întregului și nu se poate rupe de acesta.
Art. 101 din Constituție recunoaște competența generală a Guvernului în ceea ce
privește administrarea generală a țării ceea ce, coroborat cu art. 119 și alte texte
din Legea fundamentală trebuie înțelese în sensul că autonomia locală se
determină în limitele drepturilor, a puterilor pe care Statul le definește și anume:
posibilitatea colectivităților de a-și alege autoritățile locale, de a participa la
anumite decizii în interesul colectivității, dar cu respectarea legalității, principiu
fundamental, omniprezent în orice acțiune publică sau privată. Carta Europeană
a autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de
România prin Legea 199/1997 definește conceptul de autonomie locală ca
“dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a
soluționa și a de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul
populației locale, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept se exercită
de consilii sau adunări compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal,
direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care
răspund în fața lor…” (art. 3).
Întinderea autonomiei locale prevede aceeași Cartă, este prevăzută de
Constituție sau de lege. Autonomia locală nu trebuie privită ca un concept pur
teoretic, ci el este unul practic în primul rând datorită faptului că prin lege se
creează cadrul normativ în limitele căruia să se concretizeze acțiunile
326
autorităților locale în spiritul principiului enunțat. Autoritățile locale gestionează
un patrimoniu al colectivității locale constituită ca persoană juridică, ia decizii
de administrare a acestui patrimoniu, realizează servicii în interesul
colectivității, înființează și finanțează diferite servicii publice locale, consultă
cetățenii înaintea luării unor decizii de importanță deosebită, respectând
întotdeauna competențele atribuite de stat prin lege.
b) Principiul deconcentrării serviciilor publice
Și acest principiu îl regăsim expres reglementat de Constituție.
Serviciul public este modalitatea concretă de realizare a administrației, sau cum
s-a afirmat “administrația reprezintă totalitatea serviciilor publice”1.
Descentralizarea serviciilor publice nu are în vedere un transfer total de putere și
acțiune de la nivel central la cel local, deoarece statul însuși ar fi golit de putere
și activitate. Serviciile publice pot exista fie sub forma unor autorități publice
administrative – ministere, departamente, direcții, Oficii, Consilii, etc., fie ca
instituții publice – universități, școli, spitale, laboratoare, institute, Radio-
televiziune, Companii Naționale, regii autonome etc. Serviciile publice
organizate la nivel central cum sunt – ministerele, departamentele, direcțiile etc.
există și vor exista permanent, ele având rol de comandă în anumite limite și
domenii, ele exprimă interesul general. Dar acțiunea lor nu poate fi întocmai
îndeplinită cât timp își au sediul central în București, iar atribuțiile lor concrete
trebuie realizate pe întreg teritoriul național, ceea ce implică organizarea unor
servicii descentralizate ale acestor servicii centrale – autorități, la nivelul
județelor sau al localităților. Așa au apărut serviciile publice descentralizate ale
ministerelor sau altor autorități centrale care desfășoară activitate specifică
autorității centrale al cărei mandat îl execută. De aceea astfel de servicii rămân
dependente de autoritatea centrală, legea denumindu-le descentralizate, pentru
că se înființează și funcționează în teritoriu și nu la centru, unde se găsește
ministerul sau organul central care l-a înființat. Prin natura și întinderea
atribuțiilor stabilite apar ca fiind mai mult desconcentrate și nu numai
descentralizate. Dar analizând dispozițiile art. 43 din Legea nr. 90/2001 unde se
arată că „ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate,
care funcționează în unitățile administrativ teritoriale (județene n.a.), cu o largă
putere de decizie, dar află sub controlul ierarhic superior al ministerului sau
1 Ion Corbeanu, Drept administrativ partea generală , ASE București, 2000, Centrul de Învățământ Economic
Deschis la Distanță, pag. 75 și urm.
327
organului central, putem trage concluzia că „descentralizarea” acestor servicii
este mai mult teritorială.
c) Principiul eligilibilității autorităților administrației publice
locale
Acest principiu este formulat lapidar în Constituție unde se arată că
autoritățile publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe,
sunt consiliile locale alese și primarii aleși în condițiile legii (art. 120 alin. 1) și
consiliul județean ales – în condițiile legii (art. 121 alin. 2 din Constituție).
Rezultă că revine sarcina Parlamentului ca, prin lege, să stabilească componenta
principiului eligibilității autorităților administrației publice locale1. Alegerea
autorităților publice autonome locale reprezintă garanția asumării răspunderii
colectivităților locale pentru realizarea propriilor interese, pentru menținerea
controlului direct asupra autorităților pe care și le-au ales și nu în ultimul rând o
reală posibilitate de participare la gestiunea treburilor publice locale și la
stabilitatea autorităților alese, acestea neputând fi demise sau dizolvate decât în
mod excepțional. Prin natura competențelor atribuite de către legiuitor acestor
autorități publice locale se face o separare a intereselor locale de cele generale,
naționale și în același timp interesele locale se circumscriu celor generale. Așa
cum vom avea ocazia să arătăm, nu o dată autoritățile locale alese reprezintă, pe
baza legii și interesul general, Statul Român însuși, cum este cazul Primarului,
care pe lângă calitatea de ales local, în situații expres prevăzute de lege
acționează și ca reprezentant al Statului.
d) Principiul legalității
Potrivit art. 1 alin. 5 din legea fundamentală, respectarea Constituției,
a supremației sale și a legilor este obligatorie, ceea ce a determinat legiuitorul
constituțional ca în art. 120 intitulat “principii de bază” cuprins în Capitolul V
„Administrația Publică”, și secțiunea a 2-a „Administrația publică locală” – să
nu mai reitereze acest principiu, considerându-l ca universal valabil. Însă, în
legea administrației publice locale, nr. 215/2001 chiar în art. 2 se stipulează
printre alte principii și cel al „legalității”. Principiul legalității presupune
stabilirea prin lege a atribuțiilor și a modului de organizare și funcționare a
administrației publice locale, relațiile cu celelalte autorități și instituții publice,
obligații, răspunderi, etc. Aceasta presupune ca însăși reglementarea să fie
1 A se vedea Legea 215/2001 publicată în M.O. al României nr. 204 din 23 aprilie 2001.
328
făcută în conformitate cu principiile generale din Constituție, cu limitarea
abuzurilor în cea ce privește tendința înființării unor structuri birocratice
nejustificate, ci numai în condițiile legii. De asemenea, autoritățile autonome ale
administrației publice locale, trebuie să respecte nu numai drepturile și libertățile
expres prevăzute de lege ci, și interesele legitime ale colectivității și ale fiecărui
membru al acesteia. Implică totodată și responsabilitatea membrilor ce compun
sau constituie autoritățile publice locale etc.
În realizarea acestui principiu se poate vorbi chiar de o tutelă
administrativă instituită prin persoana prefectului.
e) Principiul consultării cetățenilor în probleme locale de interes
deosebit
Reprezintă un principiu consacrat de art. 1 din Legea administrației,
are la bază norme constituționale și este în conformitate cu dispozițiile Cartei
Europene a autonomiei locale, adoptată la 15 octombrie 1985 la Strasbourg – și
ratificată de România prin Legea 199/1997. Modalitățile de consultare se
realizează prin intermediul referendumului local1. Problemele locale de interes
deosebit avute în vedere de textul amintit rămân la aprecierea autorităților locale
și au în vedere, situații care nu sunt curent întâlnite în activitatea autorităților
locale, care implică participarea cetățenilor prin taxe speciale, impozite speciale,
facilități generalizate pentru anumite categorii de cetățeni etc. și care prin
supunerea aprobării deciziei pe calea referendumului se creează premisele unei
acțiuni susținute din partea cetățenilor, realizarea obiectivului de interes public
propus.
Secțiunea 2. Administrația publică locală autonomă
1. Cadrul legal și modalitățile juridice de realizare a autonomiei
locale.
Din conținutul Legii nr. 215/2001 rezultă cadrul juridic al autonomiei
locale în care se cuprinde organizarea și funcționarea administrației publice
locale. Textul art. 21 alin. 1 al legii citate stabilește care sunt autoritățile publice
prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe. Acestea sunt
consiliile locale ca autorități deliberative și primarii, ca autorități executive.
Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile legii. Aceste dispoziții au
1 A se vedea Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului (art. 13 – 14) publicată în
M.Of, partea I nr. 84 din 24.02.2000.
329
valoarea unor prescripții cadru care statornicesc numai care sunt acele autorități
administrative publice prin care se realizează autonomia locală. De asemenea,
art. 18 (4) al legii administrației cuprinde o excepție în sensul că, în municipii se
pot constitui autorități administrative – consilii locale și primari – și în
subdiviziunile administrativ-teritoriale ale acestora, dar aceste subdiviziuni nu
au personalitate juridică, acesta fiind atributul exclusiv al municipiului în care se
organizează (este cazul sectoarelor municipiului București).
Consiliile locale și primarii, definite autorități autonome create prin
voința direct exprimată a cetățenilor cu drept de vot din cadrul colectivităților
locale ce constituie comuna sau orașul respectiv, au capacitatea juridică necesară
rezolvării treburilor publice din comune și orașe, în condițiile prevăzute de lege.
De asemenea, așa cum am mai arătat prin art. 7 al legii administrației
locale, în fiecare județ se alege un consiliu județean ca autoritate a administrației
publice care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării
serviciilor publice de interes județean. Consiliul județean alege din rândul
membrilor săi pe președinte, pe vicepreședinți și delegația permanentă.
2. Categorii de persoane juridice – unități administrativ-
teritoriale – criterii de formare
Unitățile administrative-teritoriale, constituite ca persoane juridice nu
sunt dimensionate uniform, la baza acestei constituiri existând anumite criterii și
principii de organizare administrativ-teritorială printre care putem aminti:
a. Relieful și rețeaua hidrografică reprezintă un criteriu avut în
vedere la constituirea unităților administrative. Se observă că marea majoritate a
localităților din țara noastră sunt străbătute de o apă curgătoare.
b. Configurația zonelor de influență a principalelor localități, în
special cele urbane . La delimitarea unităților administrative trebuie avute în
vedere situația localităților rurale din imediata apropiere, unde se creează o rețea
de localități ce intră în relații economice, comerciale, de servicii cu orașul
respectiv. Această rețea de localități limitrofe constituie și o posibilitate de
extindere, de dezvoltare a orașului. De regulă, în zona limitrofă se extind
serviciile publice ale orașului, cum ar fi transportul în comun, zonele de
agrement, etc.
c. Accesul locuitorilor la reședința de județ
Din acest punct de vedere, ținând seama de faptul că în reședința de
județ se află autoritățile principale ale județului, serviciile publice
330
descentralizate ale autorităților centrale, autoritățile judecătorești, trebuie
cunoscută și avută în vedere rețeaua de căi de comunicație – rutieră, cale ferată,
fluvială – ca reședința de județ să fie cât mai echilibrat așezată în raport cu
localitățile județului, distanțe rezonabile, de cel mult 50 – 60 km, să existe o
tradiție între localitățile din județ – spre exemplu, tradiții folclorice specifice
Teleormanului, Banatului, Oltului, Argeșului etc.
La rândul lor atât județele cât și localitățile, dacă se ține seama de
factori de natura celor de mai sus, nu pot fi formate dintr-un număr aproximativ
egal de locuitori, populația reprezentând un factor de referință.
Astfel legea stabilește următoarele categorii de comune, orașe și
județe, în funcție de numărul de locuitori, acesta reprezentând și criteriul de bază
în privința numărului de consilieri locali sau județeni care vor fi aleși în consilii.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local sau județean se stabilește
prin ordin al prefectului în funcție de populația comunei, orașului sau județului
la data de 01 ianuarie a anului în curs sau după caz la data de 01 iulie a anului
care precede alegerile.
Numărul locuitorilor comunei sau orașului Numărul consilierilor
până la 1.500……………………………..9
între 1.501și3.000……………………………11
între 3.001și5.000……………………………13
între 5.001și10.000……………………………15
între 10.001și20.000……………………………17
între 20.001și50.000……………………………19
între 50.001și100.000……………………………21
între 100.001și200.000……………………………23
între 200.001și400.000……………………………27
peste 400.000 ……………………………31
Consiliul General al municipiului București este compus din 55 de consilieri,
stabiliți prin lege.
Numărul locuitorilor județului Numărul consilierilor
până la 350.000……………………………31
între 350.001și500.000……………………………33
între 500.001și650.000……………………………35
peste 650.000 ……………………………37
În funcție de numărul de locuitori fiecare localitate sau județe se
înscrie într-o anumită categorie cum ar fi: la județe – categoria I-a cele cu peste
331
650.000 de locuitori, deci categoria I-a se aplică celor cu populația cea mai
numeroasă, mergând în descreștere.
Sectoarele municipiului București se asimilează cu municipiile având
peste 400.000 de locuitori.
În unele localități se pot institui zone libere – acestea fac parte din
teritoriul României, sunt suprafețe precis delimitate și împrejmuite, în care orice
persoană fizică sau juridică, română sau străină, poate desfășura o serie de
activități economice pentru care sunt scutite de plata TVA, a accizelor,
beneficiind de o serie de facilități. În aceste zone libere este permisă
desfășurarea unor activități stricte precum depozitarea, manipularea, sortarea,
ambalarea, prelucrarea, asamblarea, vânzarea-cumpărarea etc. de mărfuri – a se
vedea pentru amănunte Legea 84/1992 privind regimul zonelor libere în
România.
Secțiunea 3. Instituțiile electorale pentru constituirea
autorităților publice locale
1. Preliminarii
Autoritățile publice autonome locale se constituie în urma alegerii
acestora de către corpul electoral al județului, orașului sau comunei, sau în
capitala României și de corpul electoral al municipiului și al fiecărui sector în
parte.
Instituțiile electorale funcționează distinct pentru fiecare unitate
administrativ-teritorială, care se constituie în circumscripție electorală .
Circumscripțiile electorale dintr-un județ se stabilesc, prin Ordin al
prefectului în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor.
Data alegerilor se stabilește de Guvern, prin hotărâre cu cel puțin 45
de zile înaintea alegerilor.
Operațiunile electorale în circumscripții se realizează de către
comisiile electorale de circumscripție și birourile electorale ale secțiilor de
votare.
Din comisiile electorale de circumscripție sau din birourile electorale
ale secțiilor de votare, nu pot face parte: candidații, soții, rudele și afinii acestora
până la gradul II precum și persoanele care nu au exercițiul drepturilor
electorale.
332
2. Comisiile electorale de circumscripție electorală
Comisiile electorale de circumscripție sunt compuse dintr-un număr
de membri diferențiate astfel:
-la comune – 7 membri;
-la orașe și municipii – 9 membri;
-la municipiul București – 15 membri.
În componența comisiilor sunt magistrați (judecători, procurori) și
persoane care reprezintă partidele politice și formațiunile politice ce participă la
alegeri în localitatea respectivă. Ponderea magistraților este de 2 la comune,
orașe și municipii și 4 la municipiul București, număr care nu poate fi, în mod
practic realizat la nivelul comunelor, datorită numărului redus al magistraților
raportat la numărul comunelor. Desemnarea magistraților care vor face parte din
comisia electorală se face de președintele Tribunalului prin tragere la sorți, în
termen de 5 zile de la data stabilirii datei alegerilor (data publicării în Monitorul
Oficial a Hotărârii Guvernului prin care s-a stabilit data alegerilor).
Împotriva modului de constituire a Comisiilor electorale – privind
desemnarea magistraților și completarea comisiei cu reprezentanții partidelor –
se poate face contestație, la tribunal, în termen de 3 zile de la desemnarea sau
completarea membrilor comisie electorale. Hotărârea tribunalului este definitivă.
Rolul comisiilor electorale de circumscripție este stabilit prin lege și
constă în principal în următoarele atribuții:
-urmăresc aplicarea dispozițiilor legale privind alegerile, în raza lor
teritorială de competență;
-veghează la întocmirea și afișarea în termen a listelor electorale și la
organizarea la timp a secțiilor de votare;
-înregistrează listele de candidați și candidaturile independente pentru
consiliile locale și pentru primari și constată rămânerea definitivă a
acestora;
-fac publicațiile și afișele necesare cu privire la listele de candidați și
candidaturile pentru primari;
-transmit prefecților, în termen de 3 zile de la expirarea termenului de
depunere a listelor de candidați și a candidaturilor, semnele electorale, ale
partidelor și formațiunilor politice pentru imprimarea acestora pe buletinele
de vot;
-rezolvă sesizările referitoare la propria activitate;
333
-organizează, dacă este cazul, al doilea tur de scrutin;
-comunică rezultatul alegerilor, prin prefecți, la Biroul Electoral Central;
-primesc de la birourile electorale ale secțiilor de votare și predau
judecătoiilor din raza teritorială unde se găsește localitatea respectivă,
buletinele de vot întrebuințate și necontestate, cele anulate, ștampilele și
celelalte materiale utilizate în procesul electoral.
3. Birourile electorale ale secțiilor de votare
La nivelul secțiilor de votare se constituie birouri electorale,
constituite dintr-un președinte, un înlocuitor și 7 – 9 membri. Președintele și
înlocuitorul sunt de regulă de profesie juriști, neangajați politic, desemnați de
Președintele tribunalului de pe o listă întocmită de primarul localității. În lipsa
juriștilor se desemnează dintre persoane cu pregătire apropiată. Birourile
electorale ale secțiilor de votare se completează cu reprezentanți ai partidelor
politice și au următoarele atribuții principale:
-primesc listele electorale întocmite de primari și buletinele de vot de la
comisiile electorale de circumscripție, ștampila de control și ștampila cu
mențiunea “VOTAT”;
-conduc operațiile de votare, au poliția votării în cadrul secțiilor de votare,
numără voturile și le consemnează în procesele verbale pe categorii de
funcții și formațiuni politice sau independenți și le predă comisiilor
electorale de circumscripție
Îndeplinesc orice alte atribuții prevăzute de lege sau primite de la
Comisia electorală de circumscripție sau Comisia Electorală Centrală în limitele
legii. Comisiile electorale, din toate categoriile funcționează legal în prezența a
cel puțin jumătate plus unu din membrii care o compun.
4. Comisia Electorală Centrală
Este formată din 7 judecători ai Curții Supreme de Justiție, desemnați
prin tragere la sorți de către președintele acesteia, în termen de 5 zile de la
stabilirea datei alegerilor. Atribuțiile Comisiei Electorale Centrale sunt de
supraveghere a modului în care se desfășoară procesul electoral, soluționează
contestațiile referitoare la orice aspect în legătură cu desfășurarea campaniei
electorale, alte atribuții stabilite prin lege.
334
5. Candidaturile
Au dreptul de a fi aleși consilieri sau primari cetățeni români cu drept
de vot care au împlinit vârsta de 23 de ani și îndeplinesc condițiile prevăzute de
Constituție, având exercițiu deplin al capacității juridice și politice.
Candidații trebuie să aibă domiciliul în localitatea pentru care se
organizează alegerile sau în județul pentru al cărui consiliu candidează.
Candidatul trebuie susținut politic de o formațiune politică sau de un număr de
alegători.
6. Buletinele de vot. Modelul de buletin de vot se stabilește de
Guvern, diferențiat pentru Consiliile locale, primari și Consiliile județene. În
buletinul de vot se înscriu listele de candidați și candidații independenți, cu
denumirea partidului, a formațiunii politice sau coaliției și cu semnul electoral.
Un exemplar din fiecare buletin de vot se anulează și se afișează la
sediul consiliului local, al consiliului județean, la centrele de afișare și la sediile
secțiilor de votare, pentru ca alegătorii să ia cunoștință din timp de modul cum
se va vota, unde sunt așezați în listă cei pe care doresc să-i voteze.
7. Campania electorală . Înaintea oricăror alegeri pentru constituirea
autorităților locale sau a celor centrale alese există o perioadă de timp afectată
unor acțiuni cu caracter politic, social, de prezentare a candidaților și a
programelor politice ale acestora, întâlniri cu alegătorii în diferite forme,
operațiuni tehnice de depunere a dosarelor candidaților, de pregătire a alegerilor.
Campania electorală începe din momentul în care s-a stabilit data alegerilor sau
de la o dată ulterioară acesteia, prevăzută în Hotărârea Guvernului și se încheie
la ora 24 a zilei de joi spre vineri anterior datei alegerilor. De reținut că în
sistemul electoral român, orice alegeri, locale, centrale, referendum, au loc
numai în zile de duminică. În timpul campaniei electorale, candidații, partidele
sau formațiunile politice susținătoare ale candidaților și cetățenii au dreptul să-
și exprime opiniile în mod liber, prin orice forme de exprimare permise de lege
– adunări publice, afișaj electoral, broșuri propagandistice, emisiuni electorale
audio și TV etc. Continuarea campaniei electorale după ce aceasta s-a încheiat
poate fi sancționată contravențional sau penal după caz. Legea interzice ca în
campanie electorală candidații ori structurile politice în numele cărora
candidează să dea bani sau alte produse unor persoane în schimbul obținerii
votului acestora, pe bază de liste etc.
335
8. Desfășurarea alegerilor
Operațiunea de votare se desfășoară în secțiile de votare, special
amenajate, în care funcționează birourile electorale ale secțiilor de votare.
Votarea începe la ora 6 și se încheie la ora 21, putându-se prelungi procesul de
votare până la ora 24 pentru motive temeinice prin decizia președintelui biroului
electoral al secției de votare cu acordul președintelui Comisiei electorale de
circumscripție. În cazul persoanelor netransportabile, delegați ai comisiei
electorale a secției de votare se vor deplasa la domiciliul celor în cauză.
9. Stabilirea rezultatului alegerilor
După încheierea votării, se trece la stabilirea rezultatelor alegerilor, în
acest sens: se anulează buletine de vot neutilizate, se desigilează urnele, se
deschide fiecare buletin de vot și se citește cu voce tare de către președintele
Comisiei lista cu candidatul votat, anulându-se buletinele de vot care nu au
ștampila de control a secției de votare, buletinele de alt model, buletinele pe care
s-au aplicat mai multe ștampile cu mențiunea VOTAT sau pe care s-au aplicat
ștampile în alte locuri decât cele indicate ori nu s-a aplicat deloc ștampila.
Apoi se întocmesc tabele separate pentru consilieri și primari și se
încheie procesul verbal în care se consemnează numărul alegătorilor care au
votat, voturile valabile, voturile nule, voturile obținute de fiecare listă sau
candidat, sinteza întâmpinărilor și contestațiilor formulate. Dosarul cuprinzând
lucrările din secția de votare se transmite la Comisia electorală de
circumscripție. Stabilirea și repartizarea locurilor pentru fiecare listă de
candidați se face de către comisia electorală de circumscripție, ori a municipiului
București pentru Consiliile locale și primari, inclusiv Primarul General sau
Consiliul General, iar pentru Consiliile Județene de către Comisia electorală
județeană.
În cazul consiliilor locale sau județene trebuie îndeplinită și condiția
pragului electoral de 5% pe care fiecare partid sau formațiune politică.
Secțiunea 4. Constituirea consiliilor locale
Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal,
egal, direct și secret. Numărul consilierilor este stabilit prin lege în funcție de
categoria localității.
336
După validarea rezultatului alegerilor Prefectul procedează la
convocarea consiliului în ședința de constituire, în termen de 20 de zile de la
alegeri. Termenul este de recomandare, neexistând nici o sancțiune pentru
depășirea lui.
Prima ședință este condusă de consilierul cel mai în vârstă asistat de
cei mai tineri 2 consilieri.
Durata mandatului consiliului local este de 4 ani și începe să curgă de
la data constituirii lui.
Validarea fiecărui consilier ales se face de către Consiliu în plenul său
la propunerea comisiei de validare constituită în acest sens, cu ocazia primei
întâlniri făcută din ordinul prefectului. Comisia de validare se constituie prin vot
deschis și funcționează pe toată perioada mandatului Consiliului.
Ședința este legal constituită dacă participă cel puțin două treimi din
numărul consilierilor aleși. În caz contrar, prefectul va proceda la o nouă
convocare peste 3 zile. În situația că nici la o a doua convocare nu s-a întrunit
majoritatea de două treimi se trece la cea de-a treia convocare, tot peste 3 zile. În
situația că după trei convocări nu s-a reușit realizarea majorității de două treimi,
reprezentantul Guvernului în teritoriu, prefectul, va analiza situația consilierilor
care au absentat nemotivat la toate cele trei convocări precedente și, îi va înlocui
cu supleanții partidului din care fac parte absenții. Dacă nu există acești
supleanți, locurile devin vacante și se va proceda la organizare de alegeri
parțiale în termen de 30 de zile. Aceeași situație și atunci când consilierul absent
nemotivat la cele trei convocări a fost ales ca „independent”, se va proceda la
alegeri parțiale pentru locul devenit vacant.
Declararea ca vacante a locurilor din consiliu ai căror titulari au
absentat de trei ori consecutiv se face prin Ordin al prefectului. Cei interesați pot
face contestație la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la
comunicarea declarării vacantei locului. Hotărârea instanței de contencios
administrativ este irevocabilă.
Hotărârea de validare sau invalidare a unui consilier poate fi atacată la
instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptarea sa, când
cel interesat a fost prezent, sau de la comunicarea ei. Instanța de contencios are
obligația de a se pronunța în cel mult 30 de zile.
Consilierii validați depun în fața consiliului în ședință publică
jurământul, în limba română potrivit art. 34 din Legea nr. 215/2001. Refuzul de
a depune jurământul arătat echivalează cu demisia de drept a celui în cauză.
337
Legea stabilește că de fiecare dată ca din conținut jurământul poate fi îndepărtată
formula religioasă „așa să-mi ajute Dumnezeu”. Dacă consiliul declarat ales
renunță la mandat înainte de validare sau refuză depunerea jurământului, locul
fiind declarat vacant, consiliul va supune validării mandatul primului supleant
de pe lista de partid.
Odată cu validarea mandatelor și depunerea jurământului de către cel
puțin două treimi din numărul membrilor consiliului, consilierul cel mai în
vârstă care a condus ședința de constituire declară legal constituit consiliul. În
continuare, legea obligă alegerea dintre consilieri prin vot deschis a
președintelui de ședință pentru o perioadă de cel mult 3 luni. Președintele de
ședință conduce ședințele consiliului local și semnează hotărârile adoptate de
acesta. Președintele de ședință poate fi revocat înainte de termen prin votul
majorității consilierilor în funcție.
Secțiunea 5. Atribuțiile și funcționarea consiliilor locale
1. Atribuțiile consiliilor locale . Art. 38 din legea administrației
publice (nr. 215/2001) stabilește atribuțiile consiliilor locale din care enumerăm
următoarele:
alege viceprimarul sau, după caz, viceprimarii dintre consilieri;
aprobă statutul comunei sau orașului ori al municipiului București;
stabilește impozite și taxe locale;
administrează domeniile public și privat ale localității;
înființează instituții și agenți economici de interes local;
aprobă bugetul local;
aprobă aparatul Primăriei, organigrama, statul de funcții, numărul de personal,
Regulamentul de Ordine interioară;
organizează serviciile publice locale de gospodărire comunală, transport local,
salubritate etc.
organizează târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracție;
asigură apărarea ordinii publice;
hotărăște darea în administrarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate publică ale comunei sau orașului;
338
hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată
ale comunei sau orașului;
analizează și aprobă documentele de amenajare a teritoriului și urbanism a
localităților;
contribuie la organizarea de activități științifice, culturale, artistice, sportive și
de agrement;
asigură protecția drepturilor copiilor;
repartizează locuințele sociale, înființează și asigură funcționarea unor
instituții de binefacere, centre sociale de interes local;
conferă cetățenilor români sau străini cu merite deosebite titlul de cetățean de
onoare al comunei sau orașului;
sprijină activitatea cultelor religioase;
hotărăște, în limitele legii cooperarea și asocierea cu persoane juridice române
sau străine, cu organizații neguvernamentale ori alți parteneri sociali pentru
realizarea în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii de interes local precum și
cooperarea și asocierea cu autorități administrative publice locale din țară sau
din străinătate în vederea promovării unor interese comune. Exercită alte
atribuții stabilite prin art. 38 din Legea nr. 215/2001 și prin alte acte
normative.
2. Funcționarea consiliilor locale
Mandatul consiliilor locale este de 4 ani. El poate fi prelungit prin lege
organică pe timp de război sau de catastrofe.
Consiliile locale lucrează în ședință publică lunar, la convocarea
primarului. El se poate întruni și ori de câte ori este necesar, sau în ședințe
extraordinare (art. 40 din legea nr. 215/2001).
Ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă sunt prezenți
majoritatea consilierilor în funcție. Prezența consilierilor la ședințe este
obligatorie, absența nejustificată a acestora la 2 ședințe consecutive, nemotivat
poate atrage sancțiunea consilierului.
Exercitarea mandatului începe de la constituire până la numirea noului
Consiliu local ales, sau în caz de dizolvare din momentul în care a trecut
termenul pentru contestarea Hotărârii Guvernului prin care s-a dispus
dezbaterea.
Consiliile locale lucrează în ședință publică lunară, la convocarea
primarului, sau în ședință extraordinară, când situația cere, la convocarea
339
primarului sau a unei treimi din numărul membrilor Consiliului. Convocarea
trebuie să se facă cu cel puțin 5 zile anterior ședinței sau cu cel puțin 3 zile
înainte de ședințele extraordinare. Convocarea se face în scris prin intermediul
secretarului localității, al sectorului municipiului București sau a secretarului
general al capitalei. În situații urgente, convocarea se poate face de îndată. În
actul de convocare denumit de lege, invitație se vor preciza data, ora, locul
desfășurării și ordina de zi propusă. De altfel, legea obligă ca ordinea de zi a
fiecărei ședințe ordinare sau extraordinare a consiliului să fie adusă la cunoștință
publică prin afișare la sediul primăriei sau prin mijloace mass-media. În
localitățile cu populație minoritară etnic dar cu o pondere de peste 20% din
numărul locuitorilor, aducerea la cunoștință publică a ordinii de zi trebuie să se
facă și în limba maternă a comunității respective.
Prezența consilierilor la ședință este obligatorie iar cvorumul de lucru
îl reprezintă majoritatea consilierilor în funcție (ceea ce înseamnă că dacă la un
moment dat consiliul nu are toți membrii legali în funcție) sunt demisionari care
nu au fost înlocuiți cu supleanți etc. – cvorumul se raportează la câți consilieri
sunt efectiv în componența consiliului.
Ședințele consiliului sunt conduse de un consilier, dar pentru cel mult
trei luni ca „președinte de ședință” potrivit art. 37 din Legea nr. 215/2001.
Ședințele sunt publice, dar consilierii pot hotărî cu votul majorității
celor prezenți ca lucrările consiliului să nu fie publice.
Dezbaterile pe ordinea de zi și modul de exercitare a votului fiecărui
consilier se consemnează în procesul-verbal de ședință care se semnează de
președintele de ședință și se contrasemnează de secretarul localității (sectorului)
cărora le revine responsabilitatea totală în ceea ce privește autenticitatea celor
consemnate. De altfel, procesul-verbal se va supune aprobării consiliului în
ședința următoare, fiecare consilier având dreptul de a contesta conținutul
procesului-verbal și a cere înscrierea în acesta a conținutului exact al opiniilor
exprimate în ședința pentru care s-a întocmit acel proces-verbal.
Toate documentele prezentate într-o ședință a Consiliului împreună
cu actele și faptele ce au rezultat din dezbateri, ori s-a realizat în ședința
consiliului și procesul-verbal de schimb se depun într-un dosar special al
ședinței respective, numerotat și sigilat de președintele de ședință, după
aprobarea procesului-verbal.
340
3. Actele consiliului local
Actele adoptate de consiliile locale se numesc hotărâri. Proiectul de
hotărâre se redactează de către inițiator (primar sau consilieri) cu sprijinul tehnic
al secretarului localității (sectorului) și al serviciilor funcționale ale primăriei.
Înainte de a fi supus dezbaterii în plenul consiliului local, proiectul trebuie
analizat și avizat de comisiile de specialitate ale consiliului care vor redacta și
un raport asupra fiecărui proiect.
Luarea deciziei în sine, adică adoptarea hotărârii trebuie să țină seama
de două elemente: cvorumul de ședință și majoritatea necesară la vot. Cvorumul
de ședință în general îl reprezintă jumătate plus unu din consilierii în funcție, iar
majoritatea se realizează cu votul a cel puțin jumătate plus unu din consilierii
prezenți. Anumite hotărâri, precum cele de adoptare a bugetului localității
(sectorului), pentru impozitele și taxele locale se adoptă cu votul majorității
consilierilor în funcție. Hotărârile prin care se încheie contracte de împrumuturi,
administrarea domeniului public și privat al localității, organizarea urbanistică și
amenajarea teritoriului localității, asocierea sau cooperarea cu alte autorități
publice, cu organizații neguvernamentale, cu persoane juridice române sau
străine, cooperarea transfrontalieră etc. (art. 46 (2)) din Legea nr. 215/2001 se
iau cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție.
Legea interzice a lua parte la deliberare și adoptarea unei hotărâri
consilierului care, personal, prin soț sau soție, afini ori rude până la gradul al
patrulea (veri primari) are un interes patrimonial în problema ce face obiectul
proiectului de hotărâre. Încălcarea acestei interdicții conduce la nulitatea de
drept a hotărârii respective. Nulitatea se constată numai de instanța de
contencios administrativ, oricine putând avea calitatea procesuală activă (dreptul
de a formula cererea la instanța de contencios).
Hotărârile Consiliilor locale trebuie să țină seama de dispozițiile Legii
nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, în ceea ce privește forma și conținutul
minim al redactării și de conținutul reglementărilor precedente ale aceleiași
autorități publice locale.
Hotărârile se semnează de președintele de ședință și se
contrasemnează de secretarul localității (sectorului). Secretarul contrasemnează
pentru legalitate. Dacă secretarul refuză contrasemnarea hotărârii sau la acel
moment funcția de secretar nu este exercitată de o persoană anume, președintele
de ședință va cere contrasemnarea de către 3 – 5 consilieri care au participat la
ședința în care s-a dezbătut și adoptat hotărârea. Când secretarul apreciază că
341
hotărârea este nelegală sau depășește competența de reglementare a consiliului,
are obligația de a motiva în scris și prezenta consiliului punctul său de vedere.
Secretarul localității comunică primarului și prefectului hotărârile
consiliului local în cel mult 5 zile de la data adoptării.
Comunicarea însoțită de eventualele obiecții privind legalitatea
hotărârii se face în scris de către secretar și se va înregistra într-un registru
special deschis pentru acest scop (art. 49 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).
Intrarea în vigoare a hotărârilor cu caracter normativ are loc numai
după aducerea lor la cunoștința publică prin mijloace locale specifice – afișaj în
locuri publice, special amenajate, în presa locală scrisă etc., dar nu mai devreme
de un termen de 5 zile după comunicarea hotărârilor către prefect. Se consideră
că prefectul are timp necesar – 5 zile – să aprecieze dacă este sau nu legală o
hotărâre. Prefectul poate solicita emitentului actului normativ să-l retracteze, să-l
modifice ori să-l suspende o perioadă de timp, când apreciază că este nelegală
sau prematură adoptarea hotărârii. Emitentul are la rândul său autonomia legală
de apreciere dacă dă curs sau nu solicitării prefectului. În caz de refuz din partea
consiliului local, prefectul va promova acțiune în contencios administrativ
împotriva hotărârii apreciate ca nelegală și va comunica această situație
consiliului local caz în care hotărârea se suspendă de drept.
4. Dizolvarea consiliului local . Ca orice autoritate publică aleasă
pentru un anumit mandat, și în cazul consiliului pot interveni situații când se
impun ori se constată dizolvarea acestuia. Astfel, în cuprinsul art. 57 și art. 58
din Legea administrației publice locale sunt prevăzute situațiile în care consiliul
poate fi dizolvat:
– dacă într-un termen de 6 luni a adoptat cel puțin 3 hotărâri ce au fost anulate de
instanța de contencios administrativ, în mod irevocabil. În acest caz dizolvarea
se face prin hotărâre de Guvern la propunerea motivată a prefectului. Hotărârea
Guvernului poate fi atacată de oricare dintre consilieri în termen de 10 zile de la
data publicării hotărârii în Monitorul Oficial. În astfel de cazuri, legea
administrației derogă de la dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, în sensul că nu este necesară procedura recursului administrativ,
iar acțiunea în anulare a hotărârii de dizolvare se depune direct la curtea de apel
din raza de competență unde se află localitatea al cărei consiliu a fost dizolvat.
Hotărârea de dizolvare se suspendă până la soluționarea acțiunii în contencios
printr-o hotărâre irevocabilă. Dacă hotărârea de dizolvare nu a fost atacată după
342
10 zile ea își produce efectul – consiliul este dizolvat, iar până la alegerea noului
consiliu problemele curente ale localității vor fi rezolvate legal de primar.
5. Consilierii – statutul juridic.
Consilierii sunt considerați aleși locali împreună cu primarul și cu
consilierii județeni.
Toți consilierii se află în serviciul colectivității locale care i-a ales, ei
având astfel un mandat de reprezentare.
Locuitorii satelor aparținând comunelor sau orașelor care nu au
consilieri aleși din rândul acestora vor fi reprezentați în consiliu printr-un
delegat sătesc, ales pe perioada mandatului consiliului local de către o adunare
sătească formată din câte un reprezentant al fiecărei familii din satul respectiv.
Adunarea sătească se convoacă de primar și lucrările ei se desfășoară în prezența
primarului ori a viceprimarului (art. 55). Votul delegatului sătesc este
consultativ.
Calitatea de consilier este incompatibilă cu:
funcția de primar; funcția de prefect sau de subprefect; calitatea de
funcționar public în aparatul de specialitate al consiliului local, al
consiliului județean, al prefectului, al serviciilor publice descentralizate, al
serviciilor publice de interes local sau de interes județean;
cu calitatea de senator, deputat, ministru, secretar sau subsecretar de stat
sau altele asimilate acestora, manager sau membru în consiliul de
administrație al regiilor autonome sau de conducător al societăților
comerciale înființate de Consiliul local ori cel județean etc.
După validarea alegerii în funcția de consilier, în termen de 10 zile cel
în cauză trebuie să opteze pentru una din cele două calități incompatibile. În caz
contrar, președintele de ședință va lua act de pierderea calității de consilier și va
supune validării pe primul supleant de pe lista partidului pe care a devenit
consilier cel demisionat de drept.
Pe lângă aceste incompatibilități prevăzute în Legea nr. 215/2001
există o serie de alte incompatibilități prevăzute în diferite acte normative.
Dacă consiliul nu se întrunește timp de trei luni consecutiv sau nu a
adoptat în trei ședințe consecutive nici o hotărâre, sau dacă numărul consilierilor
se reduce sub jumătate plus unu și nu se poate completa prin supleanți, consiliul
se consideră dizolvat de drept. Aceste situații se aduc la cunoștința prefectului
de primar, viceprimar sau în absența acestora de secretarul localității. Prefectul
343
emite un ordin prin care constată îndeplinită condiția de dizolvare de drept a
consiliului și înaintează Guvernului propunerea de organizare de alegeri noi.
Ordinul prefectului trebuie adus la cunoștința publicului, iar consilierii
interesați îl pot ataca la instanța de contencios administrativ. Ca și în cazul de
mai înainte, introducerea acțiunii în anulare a ordinului prefectului duce la
suspendarea executării acestuia până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în
contencios. Instanța de contencios trebuie să se pronunțe într-un termen de 30 de
zile. Acest termen este unul de recomandare și nu prevede eventualele
răspunderi ale celor care tergiversează soluționarea cu maximă celeritate a unor
asemenea cazuri. A devenit deja celebru cazul Consiliului General al
Municipiului București dizolvat la începutul anului 2002 iar acțiunile în
contencios administrativ formulate împotriva Hotărârii de Guvern nu s-au
soluționat nici după un an de la data publicării hotărârii de Guvern și a
contestării acesteia.
Consilierii primesc pentru participarea la lucrările consiliului local o
indemnizație prevăzută de lege.
6. Suspendarea și încetarea mandatului de consilier
În caz de arestare preventivă a unui consilier, mandatul acestuia se
suspendă de drept. Parchetul are obligația de a comunica măsura arestării celui
în cauză prefectului care emite ordinul constatator al suspendării. Ordinul de
suspendare se comunică celui în cauză. Dacă se dovedește netemeinică măsura
arestării și nevinovăția consilierului acesta poate cere despăgubiri.
Încetarea mandatului de consilier poate interveni în următoarele
cazuri: demisie, incompatibilitatea, schimbarea domiciliului în altă localitate,
pierderea drepturilor electorale, lipsa nemotivată de la 3 ședințe ordinare
consecutive, condamnarea la pedeapsa închisorii, cu privare de libertate, printr-o
hotărâre irevocabilă sau deces.
În cazurile de încetare de drept a mandatului de consilier, consiliul
local adoptă o hotărâre de constatare a situației date, la inițiativa primarului sau
oricărui consilier.
Consilierii locali îndeplinesc o funcție de demnitate publică, lor
neaplicându-li-se dispozițiile statutului funcționarului public. De asemenea
aleșilor locali li se aplică legislația privind conflictele de interese.
344
Secțiunea 6. Primarul și viceprimarul
1. Primarul
Comunele, orașele și municipiile au câte un primar și un viceprimar,
iar municipiile reședință de județ câte doi viceprimari.
Municipiul București are un primar general, și doi viceprimari, iar
sectoarele municipiului București câte un primar și un viceprimar.
Primarul participă la ședințele consiliului local și are dreptul să-și
exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Acest
drept trebuie văzut în strânsă legătură cu calitatea sa de autoritate executivă a
localității, primarul fiind acela care trebuie să pună în executare hotărârile
consiliului, dar și în calitate de inițiator al majorității proiectelor de hotărâre.
Primarii sunt aleși în condițiile prevăzute de Legea nr. 70/1991 cu
modificările ulterioare și a Legii nr. 215/2001.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data
alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază se află localitatea
respectivă.
Ca și în cazul consilierilor, și în cazul primarului, dacă se constată
săvârșirea unei fraude în alegerea sa, neîndeplinirea condițiilor pentru a fi ales
sau alte asemenea situații prevăzute de lege, judecătoria va invalida alegerea ca
primar a unei persoane. Președintele judecătoriei sau judecătorul delegat de
aceasta va pronunța o hotărâre de invalidare (sentința) care poate fi atacată la
instanța de contencios administrativ în 5 zile de la pronunțare. Tribunalul
competent să soluționeze acțiunea formulată de cel în cauză trebuie să se
pronunțe în cel mult 30 de zile de la sesizare, decizia tribunalului fiind
irevocabilă și executorie.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se comunică
prefectului și este prezentată consiliului local în ședința de constituire a acestuia
sau într-o ședință extraordinară de către un judecător delegat al judecătoriei.
Dacă cel în cauză este validat, va depune jurământul legal în fața
consiliului local chiar în ședința în care a fost prezentată hotărârea de validare.
Dacă cel în cauză refuză să depună jurământul, el este considerat demisionat de
drept.
În situația invalidării sau a demisiei de drept, Guvernul, la solicitarea
prefectului va stabili data alegerii primarului în termen de cel mult 30 de zile de
la invalidare.
345
2. Incompatibilități . Calitatea de primar este incompatibilă cu aceea
de consilier, viceprimar, funcționar public al primăriei, al județului, cu funcția
de prefect sau de subprefect, senator sau deputat, cu orice alte funcții sau calități
prin care atributele de primar se interferează cu atribuții ce țin de executarea
puterii publice ori de interesele localității sau ale județului. Sunt exceptate
funcțiile didactice și cele din organizații neguvernamentale. Pe durata
mandatului de primar sau de viceprimar, contractul de muncă sau raportul de
funcție avute anterior dobândirii calității de primar ori viceprimar se suspendă
de drept, ceea ce înseamnă că nu pot fi cumulate cele două atribuții.
Primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară stabilită de
lege după categoria localității.
Semnul distinctiv al primarului este o eșarfă în culorile drapelului
național, pe care trebuie să o poarte la toate reuniunile oficiale, recepții,
încheierea căsătoriilor, la solemnități etc.
Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. El își execută
competențele legale atât în calitate de ales local, pentru cele mai numeroase
dintre aceste atribuții, cât și de funcționar al statului. Primarul reprezintă orașul
sau comuna în relațiile cu autoritățile publice, cu persoanele fizice sau juridice,
române și străine și în justiție. Astfel, atunci când o persoană cheamă în judecată
comuna sau orașul, pentru o problemă ce ține de administrarea acesteia, de
asigurarea drepturilor și libertăților, de patrimoniu etc., cel în cauză poate sau nu
specifice că a chemat orașul X prin primarul orașului, pentru că toate persoanele
juridice teritoriale, comunele și orașele stau în justiție numai prin primar.
În exercitarea atribuțiilor de autoritate tutelară, de ofițer de stare
civilă, cele privind organizarea și desfășurarea recensământului, a alegerilor, a
măsurilor de protecție civilă, referendum național și altele, primarul acționează
ca agent de putere al statului. În calitate de reprezentant al statului, primarul
poate solicita concursul șefilor serviciilor publice descentralizate, ale
ministerelor sau ale altor organe centrale dacă prin serviciile de specialitate ale
primăriei nu poate îndeplini aceste sarcini. Și în acest caz, legea apare ca un tex
nefinalizat cât timp nu prevede nici o sancțiune împotriva conducătorului
serviciului public descentralizat care nu a acordat sprijinul solicitat de un primar.
Nici intervenția la prefect nu poate conduce la găsirea unui sprijin concret în
asemenea cazuri. Avem în vedere raporturile de drept administrativ dintre cele
trei autorități: serviciile publice descentralizate ale ministerelor funcționează
teritorial dar în subordinea ministerelor. Prefectul conduce activitatea acestor
346
servicii publice descentralizate, în condițiile în care fiecare astfel de serviciu are
un conducător numit de ministrul de resort cu avizul consultativ al prefectului.
Cum se găsesc în raporturi de colaborare sau de autoritate, practic, dispozițiile
legale ce dau dreptul primarului de a cere sprijin serviciilor publice
descentralizate ni se prezintă cu un grad mare de relativitate.
3. Atribuțiile primarului.
După calitatea în care acționează atribuțiile primarului pot fi: atribuții
de ales local și atribuții de reprezentant al statului în localitate.
După cum pot fi sau nu delegate, avem: atribuții exclusive ale
primarului și atribuții ce pot fi delegate.
Atribuțiile primarului sunt stabilite prin art. 68 din lege, pentru ca în
art. 70 legea să stabilească că o serie de atribuții, nominalizate se deleagă
viceprimarului sau viceprimarilor, după situație, iar atribuția de ofițer de stare
civilă poate fi delegată și secretarului sau altui funcționar public.
Legea stabilește și atribuții exclusive ale primarului ca reprezentant al
statului sau ca ales local care nu pot fi delegate. Cum acestea sunt nominalizate
în lege și reprezintă excepție, înseamnă că toate celelalte atribuții pot fi delegate.
Concluzionând, putem arăta că primarul are atribuții care nu pot fi
executate decât de el, atribuții care trebuie obligatoriu delegate viceprimarului
sau altor funcționari (de exemplu, aplicarea sancțiunilor contravenționale poate
fi delegată și șefului serviciului de urbanism etc.). Exemple de atribuții
nedelegabile legal: autorizarea desfășurării adunărilor publice; interzicerea sau
suspendarea spectacolelor sau a manifestărilor publice, întocmirea statului de
funcții, a organigramei primăriei, a regulamentului de organizare și funcționare
al primăriei, măsurile de prevenire și limitare a efectelor calamităților,
catastrofelor, epidemiilor etc., respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor
etc.
Mandatul primarului este de reprezentare, este de 4 ani și se exercită
de la momentul depunerii jurământului legal în fața consiliului local până la
depunerea jurământului de către noul primar. În caz de război sau catastrofă,
mandatul primarului poate fi prelungit prin lege organică. Dar mandatul
primarului poate înceta înainte de termen în următoarele situații:
demisie, deces, incompatibilitate, schimbarea domiciliului într-o altă
localitate, imposibilitate prelungită peste 6 luni de executare a mandatului,
dacă i-au fost anulate trei dispoziții normative într-un termen de 3 luni, în
caz de pierdere a drepturilor electorale, în caz de condamnare printr-o
347
hotărâre irevocabilă la pedeapsa închisorii cu lipsirea de libertate, dacă este
pus sub interdicție judecătorească.
Mandatul primatului poate înceta în urma unui referendum local
organizat pe baza unor cereri ale cetățenilor adresate prefectului prin care se
reclamă abuzuri în exercitarea intereselor generale ale colectivității locale sau în
executarea atribuțiilor legale (refuz de acțiune). Pentru a se organiza
referendumul la cererea adresată prefectului trebuie să adere cel puțin 25% din
numărul locuitorilor cu drept de vot. Prefectul primind solicitarea va analiza
temeinicia cererii, veridicitatea semnăturilor celor care solicită, într-un termen
de 30 de zile după care va înainta Guvernului propunerea de aprobare a
referendumului, prin intermediul Ministerului Administrației Publice. Din
analiza dispozițiilor legale în materie se poate trage concluzia că o asemenea
măsură poate fi greșită cât timp prefectul este în măsură singur să stabilească și
să propună organizarea referendumului. Legea ar trebui să prevadă înființarea
unui organism mixt în care să fie reprezentanți atât ai administrației locale sau
delegați ai primarului cât și ai administrației centrale care să analizeze în detaliu
acuzațiile ce se aduc primarului, mai ales că la noi există o serie de „patimi
politice”, rău folositoare funcționării unei administrații corecte și independente.
Guvernul, dacă apreciază ca motivată propunerea de organizare a
referendumului, va adopta o hotărâre în cel mult 60 de zile de la sesizarea făcută
de prefectul și va fi adus la cunoștința locuitorilor data organizării
referendumului. Referendumul se organizează de prefect cu sprijinul
secretarului, ceea ce înseamnă că din momentul publicări Hotărârii Guvernului
pentru organizarea referendumului până la stabilirea rezultatului referendumului
primarul este suspendat de drept din funcție, iar viceprimarul nu-i preia
atribuțiile.
4. Actele primarului . În exercitarea atribuțiilor stabilite prin lege
primarul emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai după ce au fost aduse la cunoștință publică (cele cu caracter
normativ) sau au fost comunicate celor interesați (art. 71 alin. 1).
Dispozițiile normative se comunică prefectului de îndată, dar nu mai
târziu de 5 zile de la emitere prin grija secretarului localității, iar publicitatea
acestora se face după ce prefectul și-a dat avizul de legalitate al dispoziției, ori
în termen de 5 zile de la depunerea la prefectură nu s-a formulat acțiune în
contencios administrativ pentru anularea dispoziției.
Toate dispozițiile primarului se înregistrează într-un registru special
348
organizat în acest sens, ținut de secretarul localității.
Dispozițiile primarului sunt acte administrativ formale care trebuie să
aibă o anumită formă de redactare. Cu toate acestea nu trebuie înțeles că
primarul nu poate emite și alte acte administrative la cererea celor interesați sau
din proprie inițiativă (de exemplu, autorizația de construcție, autorizația de
demolare, refuzul de a da curs pozitiv unei solicitări de genul „nu se aprobă”,
„se respinge” etc., care, prin ele însele se constituie ca veritabile manifestări de
voință ale unei autorități publice administrative).
5. Viceprimarul . La începutul mandatului său consiliul local alege
unul sau doi viceprimari din rândul consilierilor pentru un mandat egal cu acela
al consiliului. Alegerea viceprimarilor se face cu votul secret al majorității
consilierilor în funcție. Schimbarea din funcție a viceprimarului în timpul
mandatului poate fi făcută numai la propunerea motivată a unei treimi din rândul
consilierilor sau a primarului și cu votul a două treimi din numărul consilierilor
în funcție. Se observă o preocupare a legiuitorului de a asigura stabilitatea
viceprimarului pe tot parcursul mandatului său. Din momentul în care este ales
viceprimar, cel în cauză pierde calitatea de consilier care l-a propulsat în această
funcție.
Legea nu stabilește pentru viceprimar sarcini concrete, ci doar îl
obligă pe primar să-i delege o parte din atribuțiile sale viceprimarului. Întrucât
responsabilitatea pentru îndeplinirea atribuțiilor executive ale administrației
locale îi revine în exclusivitate primarului, înseamnă că viceprimarul este
subordonat primarului, iar primarul poate restrânge oricând, justificat, din
atribuțiile delegate viceprimarului dacă se constată, în activitatea acestuia din
urmă, lipsă de preocupare, de pricepere sau rea-voință. Experiența din ultimele
două mandate ale autorităților publice locale arată că legea este prea permisivă
atât pentru primari cât și pentru viceprimari, fără să existe sancțiuni clare pentru
situațiile în care aceștia nesocotesc legea sau interesele localității.
Viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului, ori de câte ori
primarul este în imposibilitate legală sau medicală de a-și executa atribuțiile, iar
atunci când primarul este demis, a demisionat, și-a pierdut calitatea în orice mod
legal admis, ori a decedat, viceprimarul este împuternicit de consiliu cu
atributele primarului până la alegerea noului primar.
Deși legea îl împuternicește pe viceprimar de a primi competențele
delegate ale primarului nu stabilește ce acte va putea emite viceprimarul în
349
exercițiul atribuțiilor sale delegate. Credem că se impune ca în lege să se
specifice expres ca viceprimarii emit „decizii, dispoziții sau orice alt tip de act
cu o denumire anume sugerând până la formarea de „dispoziție delegată” sau
dispoziție de viceprimar etc.
În situația că viceprimarul este împuternicit să exercite funcția de
primar interimar va emite dispoziții, fiindcă acum el este un veritabil șef al
administrației locale.
Secțiunea 7. Secretarul localității și serviciile funcționale ale consiliului
1. Secretarul localității
Mult timp li s-a spus secretarul primăriei, secretarul consiliului local.
În perioada interbelică, secretarul comunal putea fi un notar. Secretarul are
calitatea de funcționar public de conducere, este salarizat din bugetul unității
administrativ teritoriale.
Pentru a fi numit în funcția de secretar, este necesar să aibă studii
superioare juridice sau administrative. Excepțional pot fi numiți și absolvenți cu
studii superioare de altă specialitate sau numai absolvenții cu diplomă de
bacalaureat. Secretarul nu are voie să fie membru al unui partid sau formațiune
politică sau soț / soție ori rudă de gradul întâi cu primarul sau viceprimarul.
Numirea secretarului se face de prefect pe bază de examen sau
concurs. Examenul sau concursul se organizează de primar în cel mult 30 de zile
de la vacantarea postului. În acest sens se constituie o comisie formată din
primar, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului și doi
reprezentanți ai consiliului local respectiv.
Prefectul va emite ordinul de numire în cel mult 10 zile de la primirea
rezultatului concursului examenului din partea comisiei de examinare, prin grija
primarului.
Sancționarea sau eliberarea din funcție a secretarului localității sunt de
competența prefectului la sesizarea consiliului local care a adoptat în acest sens
o propunere cu votul a două treimi din numărul consilierilor aflați în funcție, ca
urmare a unei inițiative a primarului sau provenind de la o treime dintre
consilieri, după ce s-au efectuat cercetări administrative prealabile.
Atribuțiile secretarului sunt:
♦avizează pentru legalitate dispozițiile primarului;
350
♦avizează pentru legalitate proiectele de hotărâri ale consiliului local și
contrasemnează hotărârile adoptate de consiliu;
♦participă la ședințele consiliului local, obligatoriu;
♦pregătește lucrările supuse dezbaterii consiliului;
♦asigură comunicarea și aducerea la cunoștință publică a hotărârilor și
dispozițiilor;
♦asigură procedurile de convocare a consiliului local în ședințe ordinare sau
extraordinare;
♦legalizează extrase sau copii de pe orice act aflat în arhiva consiliului, cu
excepția celor având caracter secret;
♦coordonează comportamentele cu caracter juridic, stare civilă, asistență
socială, autoritate tutelară, registrul agricol, secretariat administrativ și alte
atribuții prevăzute de lege. În localitățile unde nu funcționează nici un birou
notarial, secretarul poate legaliza copii de pe acte prezentate de părți,
certificare de dată certă etc., mai puțin autentificării de acte, potrivit legii
notarilor publici nr. 36/1995. În realizarea sarcinilor încredințate secretarul
dă aprobări, avize, note etc., fără să emită un act formal definit într-un anume
mod de lege.
2. Serviciile publice funcționale
La nivelul fiecărei localități vom întâlnim două categorii de structuri
funcționale prin intermediul cărora administrația locală autonomă își realizează
sarcinile. Pe de o parte, așa-numitul „aparat propriu de specialitate”, denumire
improprie după opinia noastră, iar pe de altă parte serviciile publice locale pe
care consiliului local le înființează pe baza legii în subordinea sau sub
autoritatea sa.
a) Aparatul propriu de specialitate , pentru a folosi terminologia
legii este în fapt constituit din structura funcțională a consiliului alcătuit din
funcționari publici și personal încadrat pe bază de contract de muncă repartizat
pe diferite specialități, structurate în direcții, servicii, oficii, compartimente,
angajat sau numit de primar pe baza organigramei aprobată de consiliul local.
Aceste servicii funcționale ale consiliului local, alături de primar, viceprimar (i)
și secretarul comunei sau orașului, constituie o structură funcțională cu activitate
permanentă, numită primăria comunei sau a orașului, care aduce la îndeplinire
hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului soluționând problemele
curente ale colectivității locale. Instituția primăriei are tradiție în țările române,
ea fiind preluată și după Unirea din 1859 și mai apoi după Marea Unire din
351
1918. Primăria reprezintă liantul dintre Consiliul local deliberativ și cetățeni,
Primăria fiind aceea care va rezolva probleme cetățenilor în mod concret, ea,
prin structurile funcționale ce o compun pune în practică, dă viață deciziilor
(hotărâri) Consiliului local. În fruntea primăriei se află primarul, el conduce
serviciile ce compun primăria, el numește și eliberează din funcție, sancționează
personalul din primărie. Primăria nu poate fi reținută ca o instituție publică de
reprezentare a comunei sau a orașului în raporturile cu cetățenii sau autoritățile
publice ci pune în valoare nevoile localității și pe cele ale cetățenilor. De aceea,
în mod greșit, de foarte multe ori, primăria localității este citată în fața
instanțelor judecătorești, aceasta nefiind o instituție publică de reprezentare
juridică, nu are calitate procesuală activă sau pasivă. În instanță nu poate sta
decât comuna sau orașul, ca persoane juridice, iar sectoarele municipiului
București, deși nu sunt persoane juridice pot sta în instanță, având capacitate
procesuală în baza legii administrației publice locale care le recunoaște
competențe, propuneri pe care le exercită prin intermediul autorităților autonome
alese, ce sunt asimilate celorlalte autorități din comune și orașe.
b) Serviciile publice de interes local
Realizarea sarcinilor administrației publice locale, ca și în cazul
administrației locale se poate face numai prin înființarea unor structuri
autonome, specializate, servicii publice corespunzătoare cerințelor locale și
prevederilor legate, încât să îmbine optim eficiența cu operativitatea și calitatea
prestațiilor. Serviciile publice locale se înființează prin hotărârea consiliului
local. Ele se dotează cu mijloace materiale și financiare, cu personal specializat
și în funcție de anumiți factori, au personalitate juridică sau funcționează în
structura funcțională a consiliului local.
Consiliile locale aprobă regulamentele de organizare și funcționare a
acestor servicii publice, le stabilește competența, numește conducerea acestora.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului serviciilor publice locale se face
de către conducătorii acestora. În cadrul acestor servicii publice întâlnim două
categorii de personal: funcționari publici și personal salarizat în baza unui
contract individual de muncă.
Secțiunea 8. Administrația publică a municipiului București
În legea administrației publice locale se arată că municipiile pot fi
352
împărțite în subdiviziuni administrative. Aceste subdiviziuni au rostul de a
facilita administrația municipală în demersul ei de realizare a intereselor
cetățenești. O astfel de subdivizare administrativă trebuie făcută cu prudență și
urmărind creșterea eficienței și nu a dezordinii așa cum se întâmplă în momentul
de față în singurul municipiu împărțit în subdiviziuni, municipiul București.
Potrivit legii, municipiul este împărțit în 6 sectoare. Sectoarele au câte
un primar și un viceprimar iar municipiul București un primar general și 2
viceprimari. Așezarea în textul legii a sectoarelor înaintea municipiului ni se
pare a fi lipsită de logică, pentru că se omite faptul că persoana juridică este
numai municipiul, el este titularul dreptului de proprietate publică a tot ceea ce-i
aparține, sectoarele trebuind să administreze ceea ce-i repartizează municipiul.
În lege se face o mare confuze când se așează pe poziție de egalitate juridică
Consiliul General cu consiliile de sectoare și Primarul General cu primarii de
sectoare. Consiliile locale ale sectoarelor nu pot fi legal și logic decât o mică
parte din ceea ce le este repartizat pentru că nefiind entități juridice, sectoarele
nu se pot comporta ca oricare altă localitate. Pentru București nu poate intra în
discuție principiul autonomiei locale prin raportare sector – municipiu.
Consiliile locale ale sectoarelor au în linii mari aceleași atribuții ca
oricare alt consiliul local, cu unele excepții unde hotărârea consiliului de sector
trebuie să fie aprobată ulterior adoptării de către Consiliul general sau, numai
când se avizează studii, prognoze. Alteori este necesar acordul Consiliului
General.
O analiză pertinentă a reglementărilor actuale la nivelul administrației
București, evidențiază nașterea unor mari disfuncționalități după schimbarea
structurii politice între capitală și sectoare. Astfel, în opinia noastră, primarii de
sectoare trebuie să se mențină într-un raport de subordonare față de primarul
general în ceea ce privește majoritatea atribuțiilor acestora, primarul general
putând dispune, în cazuri bine determinate, sancționarea primarilor de sectoare.
De asemenea, din punct de vedere practic nu se justifică crearea unor consilii de
sectoare de peste 27 consilieri, a căror activitate poate și trebuie să fie suplinită
de Consiliul General al municipiului București.
Secretarul sectorului are în linii mari atribuțiile oricărui secretar de
municipiu, iar municipiul București are un Secretar General.
Hotărârile Consiliului General al municipiului București și dispozițiile
cu caracter normativ ale Primarului General sunt obligatorii și pentru autoritățile
administrației publice locale organizate în sectoare.
353
Primarul General al Capitalei împreună cu primarii sectoarelor se
întrunesc cel puțin o dată pe lună, la convocarea Primarului General sau a cel
puțin 3 primari de sectoare. La aceste ședințe se analizează modul cum au fost
îndeplinite hotărârile Consiliului General și dispozițiile primarului general, se
prezintă informări cu privire la activitatea consiliilor locale de sector, avându-se
în vedere corelarea unor activități necesare bunei funcționări a administrației
municipiului București.
La aceste ședințe lunare participă de drept și prefectul.
Primarii de sectoare participă de drept la ședințele consiliului general
și pot avea intervenții pe chestiunile înscrise pe ordinea de zi, iar la ședințele
comisiilor de specialitate ale Consiliului General pot participa și președinții
comisiilor de specialitate ale sectoarelor având dreptul să intervină în discuții,
dar fără drept de vot.
Afirmația noastră că la nivelul sectoarelor nu se justifică existența a
câte unui consiliu local și chiar a unui primar ales, se bazează pe dispozițiile art.
18 alin. 5 din legea administrației locale care arată că „autoritățile administrației
publice locale se pot constitui și în subdiviziunile administrative ale
municipiilor…”. Aceasta înseamnă că dacă nu se constituie nu este nici o
problemă, pot fi găsite și alte forme de organizare a sectoarelor, decât este cea
prezentă.
Consiliul județean
Considerații preliminare
Potrivit legii administrației publice locale în fiecare județ se constituie
un consiliu județean ca autoritate a administrației publice locale având
competența în ceea ce privește coordonarea activităților consiliilor comunale și
orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.
Consiliul județean este compus din consilieri aleși prin vot universal,
egal, direct, secret și liber exprimat.
Numărul consilierilor depinde de populația județului la data de 1
ianuarie a anului în curs sau la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. În
acest sens prefectul, pe baza situației comunicate de Institutul Național de
Statistică va emite un ordin. Legea stabilește numărul consilierilor prin raportare
la populația județului astfel:
Numărul locuitorilor județului Numărul consilierilor
până la 350.000……………………………31
între 350.001și500.000……………………………33
între 500.001și650.000……………………………35
peste 650.000 ……………………………37
354
Mandatul consiliului județean este de 4 ani și încetează în momentul
în care este ales următorul consiliu nou ales dacă nu intervin cazuri de dizolvare
de drept sau ca o sancțiune.
Atribuțiile consiliului județean
Consiliul județean este o autoritate deliberativă, având următoarele
atribuții principale:
-alege din rândul consilierilor un președinte și 2 vicepreședinți;
-adoptă la propunerea președintelui, Regulamentul de organizare și
funcționare a consiliului, numărul de personal, organigrama, statul de
funcții, Regulamentul de organizare și funcționare a aparatului propriu de
specialitate, a instituțiilor și serviciilor publice și al regiilor autonome de
interes județean;
-adoptă strategii, prognoze de dezvoltare economică-socială a județului sau
a unor zone din cadrul județului;
-aprobă bugetul propriu, împrumuturile, virările de credite și modul de
utilizare a rezervei bugetare;
-coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor
publice de interes județean;
-administrează domeniul public și privat al județului;
-hotărăște înființarea de instituții publice ori de servicii publice de interes
județean, instituții sociale și culturale și de protecție a drepturilor
copilului,
-hotărăște cooperarea și asocierea cu alte autorități ale administrației
publice locale din țară sau din străinătate.
Funcționarea consiliului județean
Consiliul județean se alege pentru un mandat de 4 ani. Mandatul este
exercitat de la momentul constituirii și depunerii jurământului de către Consiliu.
Consiliul județean se întrunește în ședințe ordinare o dată la două luni
la convocarea președintelui consiliului județean. Acesta se poate întruni și în
ședințe extraordinare la cererea președintelui.
Convocarea se face în scris, prin intermediul secretarului general al
județului, cu cel puțin 5 zile înaintea ședințelor sau cu 3 zile în situația ședințelor
extraordinare.
În caz de forță majoră Consiliul se convoacă de îndată.
La invitația de ședință se va anexa ordinii de zi a acesteia, data, ora și
locul unde se va ține ședința.
Ordinea de zi se aduce la cunoștința locuitorilor județului prin mas-
media sau prin orice alte mijloace.
Cvorumul de ședință la consiliul județean îl reprezintă majoritatea
consilierilor, care sunt obligați să participe la ședințe.
Ședințele sunt conduse de președintele Consiliului, iar în lipsa
acestuia de vicepreședintele desemnat de președinte ori de către celălalt
355
vicepreședinte.
Consiliul județean adopt hotărâri cu majoritatea membrilor prezenți, în
afară de cazurile când prin lege sau regulamentul de funcționare se cere o altă
majoritate.
Hotărârile consiliului județean se semnează de Președintele acestuia
iar în lipsă, de vicepreședinte și se contrasemnează de secretarul general al
județului, pentru legalitate.
Hotărârile consiliului se comunică prefectului în cel mult 5 zile prin
grija secretarului general al județului, iar în cazul în care prefectul nu identifică
elemente de nelegalitate în cel mult 5 zile de la primirea hotărârii, hotărârea va fi
făcută publică prin mijloacele mas-media sau prin orice alte moduri. În caz
contrar prefectul va solicita instanței de contencios administrativ să anuleze
hotărârea, situație în care hotărârea se suspendă de drept.
Dizolvarea consiliului județean
Legea administrației publice locale reglementează situațiile în care
consiliul județean poate fi dizolvat respectiv dacă nu s-a întrunit timp de 6 luni
consecutiv, sau nu a adoptat nici o hotărâre în 3 ședințe ordinare consecutive sau
numărul consilierilor s-a redus sub două treimi și nu există supleanți care să le ia
locul.
Aceste situații se comunică de către secretarul general al județului
prefectului care, prin ordin ia act de dizolvarea de drept a consiliului județean.
Pe perioada cât este dizolvat consiliul județean, problemele curente ale
județului se rezolvă de către secretarul general, pe baza unei împuterniciri
speciale date de Guvern prin Ministerul Administrației Publice.
Președintele, vicepreședintele și secretarul general al județului
Președintele consiliului județean . Fiind singura autoritate publică
colegială la nivelul persoanei juridice politico-teritoriale, județ, legea a stabilit
alegerea unui președinte al Consiliului județean care să reprezinte autoritatea
deliberativă și în numele acesteia, județul.
Președintele consiliului județean se alege dintre consilierii județeni.
Mandatul președintelui este de 4 ani ca și al consiliului județean. Alegerea se
realizează prin votul secret exprimat de majoritatea consilierilor în funcție.
Președintele consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte
autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române și străine și în justiție.
Fiind ales direct de către membrii consiliului județean, președintele
răspunde direct în fața consiliului pentru activitatea administrației publice
județene. Cum consiliul județean este o autoritate deliberativă care se întrunește
o dată la două luni, iar consilierii județeni, au fiecare o profesie, desfășoară
activități diverse în baza unor contracte de muncă sau alte forme legale,
aducerea la îndeplinire a sarcinilor atribuțiilor și hotărârilor consiliului județean
se realizează de un aparat funcțional pe care și-l organizează, format din
funcționari publici sau personal încadrat cu contract de muncă individual.
Președintele consiliului județean conduce și coordonează autoritatea aparatului
356
funcțional, denumit de lege „aparat propriu de specialitate”. Numirea și
eliberarea din funcție a funcționarilor din aparatul de specialitate precum și
încheierea sau desfășurarea contractului individual de muncă al celuilalt
personal sunt de competența președintelui. Președintele consiliului județean are
o serie de atribuții proprii prevăzute în legea administrației publice locale,
precum:
-asigură respectarea prevederilor Constituției, punerea în aplicare a legilor,
decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor
Guvernului, hotărârilor consiliului județean etc.;
-întocmește proiectul ordinii de zi a ședințelor consiliului județean și
dispune măsurile necesare pentru pregătirea și desfășurarea în bune
condiții a lucrărilor consiliului județean;
-întocmește și supune spre aprobare consiliului județean a Regulamentului
de organizare și funcționare a acestuia, a Regulamentului de organizare și
funcționare a aparatului de specialitate al Consiliului și a Regulamentului
de Ordine Interioară, inclusiv cele pentru instituțiile și serviciile publice
de sub autoritatea consiliului;
-propune spre aprobare organigrama, statul de funcții și numărul de
personal;
-coordonează și controlează autoritatea de protecție a copilului, îndrumă,
urmărește și controlează activitățile de stare civilă și autoritate tutelară din
localitățile județului;
-prezintă anual rapoarte privind modul în care și-a îndeplinit atribuțiile
proprii și a pus în executare hotărârile consiliului județean.
-Emite dispoziții cu caracter normativ sau individual, avize acorduri și
autorizații date în competența sa prin lege.
Dispozițiile cu caracter normativ se comunică dând-le prefectului și
ele vor putea fi aduse la cunoștința publicului numai dacă în termen de 5 zile de
la comunicarea acestora la prefect nu s-a formulat acțiune în anulare în
contencios administrativ.
-conduce ședințele consiliului județean, și semnează hotărârile pronunțate
de acesta;
-parte din atribuțiile sale, pot fi delegate vicepreședinților consiliului
județean, secretarului general al județului sau altor funcționari, potrivit
legii;
-coordonează și controlează activitatea instituțiilor și serviciilor publice
din subordine sau activitatea consiliului.
În absența sa, președintele desemnează, prin dispoziție scrisă, pe unul
dintre vicepreședinți să-l înlocuiască. Dacă președintele este suspendat din
funcție, atribuțiile sale vor fi exercitate de unul dintre vicepreședinții desemnat
de consiliul județean prin votul secret al majorității consilierilor în funcție.,
Pe toată durata mandatului președintelui, acesta își păstrează calitatea
de consilier județean își păstrează votul de consilier în cadrul ședințelor.
357
În cazul vacantării funcției de președinte al consiliului județean, prin
demisie, deces, incompatibilitate, condamnare penală etc., în condițiile legii,
consiliului județean va alege un alt președinte pentru perioada de mandat a
consiliului care a mai rămas.
Președintele primește o indemnizație legală lunară pe tot parcursul
mandatului său, iar contractul de muncă iar raportul de funcție avute anterior
alegerii în această funcție se suspendă.
Președintele exercită funcția de ordonator principal de credite.
Vicepreședinții consiliului județean
După alegerea președintelui, la începutul mandatului său Consiliul
județean alege din rândul consilierilor doi vicepreședinți. Aceștia își păstrează
calitatea de consilier pe durata mandatului.
Vicepreședinții nu au atribuții distincte ci ei primesc de la președinte
atribuțiile pe care le vor exercita.
Vicepreședinții primesc pe durata mandatului o indemnizație stabilită
de lege, iar contractul de muncă ori raportul de serviciu (de funcție) avute
anterior se suspendă.
Alegerea vicepreședinților se face prin votul secret al majorității
consilierilor în funcție.
Mandatul vicepreședinților este de 4 ani iar eliberarea din funcție a
acestora poate fi făcută cu votul a două treimi dintre consilierii cu funcție pentru
motive temeinice. Cel eliberat din funcție are posibilitatea de a ataca cu acțiune
în anulare a hotărârii de eliberare din funcție la instanța de contencios
administrativ.
Secretarul General al județului . În condițiile în care administrația
publică autonomă județeană este aleasă pentru câte un mandat de 4 ani iar
personalul ce formează aparatul de specialitate al consiliului județean este
constituit în cea mai mare parte din funcționari publici, asigurarea
funcționalității aparatului de specialitate al consiliului se realizează prin
intermediul unui funcționar public de carieră, funcționar de conducere, care se
bucură de stabilitate în funcție, este neangajat politic. Acesta este secretarul
general al județului, numit de Ministerul Administrației Publice, pe bază de
concurs sau examen, dintre persoanele cu studii superioare juridice sau
administrative. Dispoziția de numire sau de eliberare din funcție se emite de
ministrul administrației publice. În cazul unei dispoziții se emite în termen de 10
zile după validarea examenului sau a concursului, organizat de președintele
consiliului județean. Propunerea de eliberare din funcție sau de sancționare a
secretarului general se face de consiliului județean aprobată cu votul a cel puțin
două treimi din numărul consilierilor în funcție, din inițiativa președintelui
consiliului județean sau a unei treimi din numărul consilierilor și numai după ce
s-au făcut cercetări administrative în legătură cu fapta sau acte ce i se impută
secretarului general.
Secretarul general al județului este salarizat din bugetul județului. El
358
are atribuții specifice prevăzute în legea administrației publice locale, drepturi și
obligații stabilite prin legea privind Statutul funcționarului public și prin alte
acte normative.
Secretarul general coordonează compartimentele de stare civilă și
autoritate tutelară, registrul agricol.
Participă la ședințele consiliului județean, contrasemnează hotărârile
acestuia și dispozițiile cu caracter normativ ale președintelui consiliului
județean. Urmărește rezolvarea corespondenței, pregătește lucrările supuse
dezbaterii consiliului județean, asigură convocarea în ședință a consiliului
județean, comunicarea hotărârilor consiliului județean și a dispozițiilor
președintelui acestuia către prefect pentru controlul de legalitate etc.
Bunurile și lucrările publice
Legea administrației publice locale reglementează ce bunuri aparțin
domeniului public și domeniului privat al localităților și al județelor stabilind că
patrimoniul persoanelor juridice politico-teritoriale, județe, orașe și comune, este
format din bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public și
domeniului privat al acestora precum și drepturile și obligațiile cu caracter
patrimonial.
De asemenea, se reiterează regula că bunurile ce fac parte din
domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.
Cât privește lucrările publice necesare realizării cerințelor generale ale
unităților administrativ-teritoriale, altele decât statul, acestea se execută numai
în limita sumelor aprobate prin bugetul local sau județean și numai pe baza unor
documentații tehnico-economice avizate sau aprobate de consiliul local sau
județean și numai pe bază de licitație publică cu respectarea dispozițiilor legale
în vigoare1.
1 Legea nr. 215/998 privind concesiunile are aplicabilitate în materia lucrărilor publice.
359
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: CUPRINS………………………………………………………………………………………………….. 3 CAPITOLUL I – Noțiuni… [606959] (ID: 606959)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.