ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ROMÂNEȘTI. ANALIZĂ COMPARATIVĂ CU ALTE STATE EUROPENE (I) DANA APOSTOL TOFAN* Résumé L’étude traite le contrôle de… [603317]

CONTROLUL JURISDICȚIONAL
ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ROMÂNEȘTI.
ANALIZĂ COMPARATIVĂ CU ALTE STATE EUROPENE (I)
DANA APOSTOL TOFAN*
Résumé
L’étude traite le contrôle de l’administration publique par rap port aux autorités publiques qui
exercent traditionnellement les classiques pouvoirs de l’État. Donc, on peut parler d’un contrôle
parlementaire sur l’administra tion publique, d’un contrôle admi nistratif sur l’administration publique
et d’un contrôle juridictionnel sur l’administration publique. L’analyse concerne exclusivement ce
dernier type de contrôle aussi du point de vue de l’évolution h istorique que par rapport à l’organisation et
au fonctionnement de l’institution connue sous la dénomination de contentieux administratif dans la
Roumanie et les autres pay s de l’Union Europénne.
Mots clés: contrôle, contentieux administratif, administration publique, juridiction administrative,
Conseil d’État
I. Considerații preliminare
Administrația publică, în orice societate, reprezintă în esență , un instrument
al statului indispensabil în atingerea unor deziderate, a unor obiective majore
determinate de el, în fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte
juridice, în scopul satisfacerii interesului general, prin acți unea puterii publice1.
Administrația se înfățișează ca o activitate ce îmbină o multit udine de
mijloace în vederea obținerii unui rezultat ordonat, stabilit. Cu alte cuvinte, ideea
esențială a administrației este cea de organizare, aspect ce re levă și un alt sens al
noțiunii, acela de organizare ierarhică , în virtutea căreia organul care ordonă sau
organizează este superior organelor care execută.
Astfel, în sens organic, administrația publică se prezintă ca un ansamblu
sistematizat de organe structura te după competența lor material ă și teritorială2.

* Prof. univ. dr. Dana Apostol Tofan, cercetător științific gr. I, la Institutul de Cercetări Juridice
„Academician Andrei Rădulescu” al Academiei Române.
1 C.C. Manda, Drept administrativ comparat. Co ntrolul administrativ în spațiu l juridic european ,
București, Editura Lumina Lex, 2005, p. 13.
2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. II, Ediția 4, București, Editura All Beck, 2005,
p. 479.

ST. DE DREPT ROMÂNESC, an 21 ( 55), nr. 3, p. 235–260, BUCUREȘTI , iulie–septembrie 2009

236 Dana Apostol Tofan 2
În ce privește conceptul de administrație în statele europene , deși caracterizarea
duală a administrației în latura sa materială și, respectiv, în cea organizatorică , se
regăsește pretutindeni, administrațiile publice naționale, în f ormele lor concrete, nu se
pot suprapune3.
În timp ce în doctrina franceză, administrația reprezintă ansam blul organismelor
care, sub autoritatea Guvernului, participă la executarea multi plelor sarcini de interes
general care incumbă statului, în doctrina germană tradițională , administrația reprezintă
activitatea statului derulată în vederea realizării obiectivelo r acestuia, în interiorul
sistemului juridic, exceptând puterea judecătorească. În ce pri vește concepția britanică
asupra noțiunii de administrație, la ora actuală, se constată p rezența unor teorii opuse
poziției lui Dicey, care nega însăși existența dreptului admini strativ, fiind promovată
ideea asimilării dreptului admini strativ cu dreptul care este î n legătură cu administrația
publică.
De-a lungul evoluției societății, problematica controlului a fost abordată
diferențiat, în funcție de nivelu l dezvoltării generale, în spe cial de nivelul atins în
capacitatea de auto-c onducere a societății.
În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială
care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indi ferent de natura acesteia –
politică, economică, administrativ ă etc. Controlul este „barome trul” care indică modul
în care acționează cel chemat să ap lice decizia, precum și grad ul în care decizia
corespunde scopului pen tru care a fost emisă4.
Prin scopurile sale, controlul acțiunii administrației se situează în centrul
relațiilor între „putere” și „cetățenii” care i se supun. Prin metodele sale, controlul
reflectă în același timp caracteristicile aparatului birocratic și cele ale sistemului
politic și juridic al fiecărui stat5.
Controlul constă în permanenta confruntare a administrației, așa cum este ,
cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebui să f ie6.
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le
înlătura când acestea există, de a asigura îmbunătățirea perman entă a activității,
pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale î ntr-o etapă dată7.
În administrația publică, obiectul controlului îl constituie acțiunile și
inacțiunile (conduita) autorită ții administrației publice sau a funcționarilor săi, felul
în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost înv estiți.
Controlul asupra administrației publice permite verificarea măsurii în care
activitatea administrativă corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea
politică.

3 C.C. Manda, op. cit ., p. 35.
4 M. Preda, Drept administrativ. Partea generală , ediția a IV-a, București, Editura Lumina Lex,
2006, p. 236 și urm.
5 I. Alexandru, Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, p. 635.
6 D. Brezoianu, Drept administrativ român , București, Editura All Beck, colecția Curs
universitar, 2004, p. 482.
7 M. Preda, op. cit ., p. 237.

3 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 237
Administrația reprezentând organismul de executare a deciziei p olitice,
revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului leg islativ, rolul de a o
controla, în calitate de detent or al exercițiului suveranității . Această formulă
prezintă avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulil e de drept fundamentale,
posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora. Deo arece nu există reguli
pentru toate domeniile, rămân num eroase sectoare ale administra ției necontrolabile.
În același timp, deoarece cantitat ea de acte administrative sup use controlului este
extrem de mare, administrația fiind caracterizată printr-o mare diversitate , un
control în formula sa clasică, larg, atotcuprinzător, ar presup une crearea unei
mașini birocratice de control care ar duce în cele din urmă, la o v e r i t a b i l ă
administrație paralelă , ceea ce este de neconceput.
În doctrina europeană se distinge la ora actuală între controlul intern asupra
administrației , controlul jurisdicțional asupra administrației și controlul extern cu
caracter nejurisdicțional asupra administrației8.
O analiză vizând controlul asupra administrației publice , asupra puterii
executive în sens larg , poate fi realizată pornind de la principiul separației puteri lor
statului, prin raportare la autoritățile care realizează clasic ele funcții ale statului.
Vom distinge astfel, având în vedere primul criteriu de clasifi care, un control
parlamentar asupra administrației publice , un control administrativ asupra
administrației publice și un control judecătoresc asupra administrației publice .
Sintetizând aceste forme de control, se poate afirma că, în cad rul mecanismului
statal, toate cele trei puteri ale statului – legislativă , executivă și judecătorească
exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potriv it particularităților
funcțiilor statului, controlul asupra administrației publice , la care se vor adăuga
însă și alte autorități autonome .
Mecanismele de control al administrației sunt foarte diversific ate de la o țară
la alta. Regăsim la ora actuală, o gamă largă de control, comun ă tuturor țărilor
Uniunii Europene, dar prezentând forme diferite de la o țară la alta.
Două reguli caracterizează din punctul de vedere al relației ce tățean-
administrație, statul de drept : supunerea întregii sale activități i normelor juridice pentru
a-i limita puterea, pe de-o parte și forța ce revine celor admi nistrați de a face respectate
normele juridice, prin intermediul recursului jurisdicțional, p e de altă parte9.
Trei soluții pot fi imaginate dar numai una dintre ele întruneș te condițiile
pentru a fi acceptată10.
În primul rând, este vorba despre încredințarea sarcinii de a v erifica respectarea
legii în activitatea executivă însuși organului care o adoptă, adică Parlamentului,
opțiune de neacceptat deoarece, într-o asemenea situație, Parla mentul ar fi sustras

8 J. Ziller, Administrations comparées. Les sy stèmes politico-administratifs d e l ’ E u r o p e d e s
Douze , Éditions Montchrestie n, Paris, 1993, p. 434.
9 D.C. Dragoș, Procedura contenciosului administrativ , București, Editura All Beck, colecția
Studii juridice, 2002, p.1.
10 T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , Cluj-Napoca, Editura Dacia,
1992, p. 11.

238 Dana Apostol Tofan 4
misiunii sale principale de a adopta legile și, mai mult decât atât, ar dobândi puteri
excesive. În al doilea rând, este vorba despre sistemul încredi nțării controlului
legalității actelor administrative superioare, situație în care partea în litigiu s-ar
confunda cu judecătorul acestuia. În al treilea rând, calea ind icată, menită să
satisfacă în mod real interesele justițiabililor este cea a ins tituirii unui control prin
intermediul unor organe separate de puterea executivă, organe c are având o poziție
suficient de consolidată față de aceasta să fie în măsură să ia hotărâri în deplină
independență.
Controlul judecătoresc asupra administrației publice constă în încredințarea
unui organ independent de puterea politică și de administrația publică a puterii de a
tranșa definitiv diferendele ce intervin în funcționarea admini strației. Instanțele
judecătorești au, în acest caz, rolul de a stăvili arbitrariul administrativ, limitând
acțiunea administrației la respectarea legii, contribuind totod ată, la apărarea
drepturilor și libertă ților cetățenilor, pe calea contenciosului administrativ11.
În ce privește controlul jurisdicțional , obiect al analizei noastre, în doctrina
franceză se apreciază că, supunerea administrației controlului exercitat de către
instanțele judecătorești nu este neapărat subordonată existențe i unei jurisdicții
administrative. Invers, supunerea administrației controlului in stanțelor ordinare nu
reprezintă obligatoriu o mai bună garanție pentru cetățeni12.
Controlul jurisdicțional, date fiind trăsăturile sale caracteristice, se distinge
de controlul administrativ printr-o serie de elemente precum: în timp ce controlul
administrativ este exercitat de autorități administrative, cont rolul jurisdicțional este
încredințat judecătorilor; judecătorul nu se poate pronunța asu pra unui litigiu decât
ca urmare a unui recurs , pe când o autoritate administr ativă se poate sesiza și din
oficiu; judecătorul este ținut să se pronunțe și să statueze do ar în drept, în timp ce
autoritatea administrativă poate să procedeze și la o apreciere a oportunității
deciziilor administrative; contro lul jurisdicțional se finalize ază prin pronunțarea
unei hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, care nu -i mai permite să revină
asupra hotărârii pronunțate, spre deosebire de actele administr ative care de regulă,
sunt supuse revocării, cu câteva excepții, doar în cazul actelo r administrative
individuale13.
II. Aspecte terminologice. Definiție
În ce privește controlul judecătoresc asupra administrației publice este vorba
despre forma cea mai importantă de control asupra administrație i publice, formă
care sintetic se exprimă tradițional sub denumirea de contencios administrativ
constituind însăși finalitatea dreptului administrativ .

11 C.C. Manda, op. cit ., p. 117.
12 J. Ziller, op. cit. , p. 438.
13 C.C. Manda, op. cit ., p. 117 și urm.

5 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 239
În esența sa, contenciosul administrativ a apărut ca o formă de apărare a
particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzu rilor administrației
publice, în principal14.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituția contenciosului administrativ
reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii s ăvârșite de către
autoritățile administrației publice, autoritățile publice, în g eneral, de limitare a
puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor celor administrați.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul contendere însemnând a
lupta . Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese, contradicto-
rialitatea intereselor.
În dreptul administrativ, terme nul de contencios a început să f ie utilizat pentru a
delimita căile de atac jurisdicționale de recursurile administrative obișnuite.
Din perspectiva originii sale etimologice, contenciosul adminis trativ poate fi
definit ca reprezentând „totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziția
cetățenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordini i de drept, tulburată prin
actele juridice și faptele materiale ale organelor administrați ei publice, intervenite
în aplicarea legilor și în funcționarea serviciilor publice”15.
Conținutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen ju ridic, au variat
de la o țară la alta, de la o pe rioadă la alta și chiar în doct rina administrativă, de la
un autor la altul16.
În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administr ativ era definit
în sens organic, prin raportare la autoritățile competente să s oluționeze litigiile
dintre administrație ș i administrați . A devenit clasică definiția lui Ducrocq după
care, sub aspect formal, contenciosul administrativ apare ca fiind constituit din
totalitatea litigiilor de compete nța tribunalelor sau a justiți ei administrative . Multă
vreme, contenciosul administrativ francez a fost clasificat în: a) contencios de plină
jurisdicție ; b) contencios de anulare ; c) contencios de interpretare și d) contencios
de represiune17.
Doctrina românească interbelică a utilizat noțiunea de contencios administrativ ,
fie în sens organic, formal , ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competența
tribunalelor sau justiției administrative , fie în sens material , putând fi definit în
raport de persoanele între care are loc litigiul sau în raport de natura regulilor
juridice puse în cauză și apli cabile în soluționarea litigiului . În primul caz, se
susținea că aparțin contenciosului administrativ toate litigiile născute între
particulari și administrație , în care aceasta din urmă figura ca parte, deoarece

14 Pentru detalii sub acest aspect: S. Popescu, D.Apostol, Le contentieux administratif en tant
qu’instrument de la protection juridique du citoyen , „Revue internationale de droit comparé”, 1993,
no. 2, p. 361–372 (coraport prezentat cu ocazia celei de-a VIII-a ediții a Zilelor juridice franco-
române , ce a avut loc în perioada 26 oc tombrie – 1 noiembrie 1992 la București și Sinaia).
15 T. Drăganu, op. cit ., p. 168.
16 A. Iorgovan, op. cit., p. 486.
17 A. Iorgovan, I. Vida, Constituționalizarea contencio sului administrativ român , „Dreptul”,
1994, nr. 5–6, p. 3.

240 Dana Apostol Tofan 6
opunea o pretenție contradictorie celei emisă de particular, ia r în cel de-al doilea
caz, aparțin contenciosului administrativ toate acele litigii c are puneau în cauză
reguli și principii ale dreptulu i administrativ sau dreptului p ublic18.
Astfel, potrivit unei definiții devenită de referință, aparținâ nd autorului unei
remarcabile monografii pe această temă din perioada interbelică , contenciosul admi-
nistrativ reprezintă „ totalitatea litigiilor născute între particulari și administraț iile
publice, cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publ ice și în care sunt puse în
cauză reguli, principii și situații juridice aparținând dreptul ui public ” 19.
În doctrina administrativă actuală, contenciosul administrativ a fost definit,
în sens larg , ca reprezentând totalitatea litigiilor de competența instanțelor judecă-
torești , dintre un organ al administrației publice , respectiv, un funcționar public
sau, după caz o structură autorizată să presteze un serviciu public , pe de-o parte, și
alt subiect de drept , pe de altă parte, în care autoritatea publică apare ca purtăt oare
a prerogativelor de putere publică20.
Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ înțelegem, în sens
general , totalitatea litigiilor juridice în care se află administrația publică cu cei admi-
nistrați, indiferent de natura j uridică a acestora, de drept co mun sau de drept public21.
În sens restrâns , noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea
litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ .
Deci, în sens restrâns , termenul de contencios administrativ se referă numai
la acele litigii în care autoritățile administrației publice fo losesc regimul juridic
administrativ în baza competenței pe care le-o conferă legea22.
Totodată, despre accepțiunea restrânsă a contenciosului administrativ se mai
arată că ea are un sens organic , ce se referă la natura organelor de jurisdicție
competente să soluționeze litigiile și un sens material care evidențiază natura
litigiilor pe care le cuprinde acest contencios și regimul juri dic care se aplică în
rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul juridic administrativ , asemenea tezei mai
sus evocate din perioada interbelică.
Din punct de vedere al dreptului sau interesului legitim încălc at distingem: un
contencios administrativ subiectiv , care urmărește apărarea drepturilor și intereselor
individuale, particulare și contenciosul administrativ obiectiv , care urmărește apărarea
interesului public23.
Legea actuală a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/200 4, în art. 2
alin.(1) consacrat semnificației unor termenii și expresii defi nește contenciosul
administrativ ca reprezentând activitatea de soluționare de către instanțele de
contencios administrativ compe tente, potrivit legii organice a litigiilor în care cel

18 C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , ediția a II-a, Editura „Universala Alcalay”Co.,
București, 1937, p. 32 și urm.
19 Idem , p. 33.
20 A. Iorgovan, op. cit ., p. 455.
21 Al. Negoiță, Drept administrativ , București, Editura Silvy, 1996, p. 216.
22 R.N. Petrescu, Drept administrativ , Cluj-Napoca, Editura Accent, 2004, p. 365.
23 I. Alexandru, op. cit ., p. 673.

7 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 241
puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictu l s-a născut fie din
emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din
nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat d e a rezolva o cerere
referitoare la un drept sa u la un interes legitim.
Instituția contenciosului administrativ a avut la noi o evoluți e deosebit de
interesantă, după cum vom putea c onstata, prin raportare la evo luția instituției în
state ale Uniunii Europene, majoritatea urmând modelul francez.
III. Evoluția controlului jurisdicțional asupra administrației publice
în state ale Uniunii Europene
Sistemele occidentale au evoluat semnificativ. Cu excepția Marii Britanii și
a Irlandei , cea mai mare parte a țărilor europene a fost multă vreme infl uențată de
modelul francez, care ajunsese la sfârșitul secolului al XIX-lea la un grad de
perfecțiune remarcabil pentru acea epocă.
Acest model se caracterizează prin înființarea unor formațiuni de judecată
chiar în interiorul puterii executive, formațiuni care de-a lun gul timpului au obținut
o anumită independență , au pus la punct o procedură destul de rafinată ș i a u
edificat un corp de reguli generale .
Modelul francez a fost preluat de numeroase țări europene, cu toate că
transpunerea nu a fost întotdeauna fidelă, fie în sensul că, an umite concesii au fost
făcute modelului concurent, cel britanic (în Italia sau în Spania ), fie în sensul că
absența Consiliului de Stat sau diferențele de tradiție au antr enat alterări mai mult
sau mai puțin profunde ale acestui a (diversele state germane).
În Franța , susțin specialiștii, jurisdicția administrativă s-a născut dintr-un
concurs de circumstanțe istori ce, dar a supraviețuit din consid erente practice24.
Dar în cursul secolului al XX-lea, multe state europene au îmbu nătățit
organizarea instituției, denumită tradițional contencios administrativ , într-o manieră
autonomă.
Principalele elemente au fost: constituționalizarea contenciosului administrativ ;
integrarea jurisdicțiilor administrative în sfera puterii judec ătorești ; apropierea
regulilor specifice jurisdicțiilor civile de cele specifice jur isdicțiilor administrative .
Franța a urmat, dar cu întârziere și adeseori într-o manieră limitată , exemplul
vecinilor săi europeni, deoarece logica instituțiilor a impus o asemenea evoluție.
Analiza sistemului de control jurisdicțional al administrației , presupune
identificarea următoarelor probleme: existența unei jurisdicții administrative
generale distinctă de jurisdicțiile ordinare ; existența unor tribunale administrative
specializate ; supunerea administrațiilor controlului tribunalelor ordinare .

24 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif , 16e édition, Paris, Dalloz, 1996, p. 121.

242 Dana Apostol Tofan 8
În doctrina de drept comparat se vorbește despre recursurile contencioase
care se adresează unui judecător și sunt supuse unei proceduri ce comportă
garanțiile esențiale ale unei proceduri judiciare25.
Instituția a evoluat de-a lungul anilor, în principal datorită practicii judiciare,
de aici ideile au trecut în doctrină, care, doctrină, mai depar te, a stat la baza
diferitelor reglementări juridice. Este un fapt demonstrat de i storie că evoluția
contenciosului administrativ , în special în Europa continentală, datorează foarte
mult Consiliului de Stat francez.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul litigiilo r de
competența tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătu irea sistemului
justiției administrative franceze , prin înființarea Consiliului de Stat , la 8 ani după
Revoluția franceză din 1789, urmată de crearea tribunalelor administrative , numite
până în 1953, consilii de prefectură26.
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul v remii, trei mari sisteme de
control judiciar asupra administrației publice:
a) sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluționarea conflicte-
lor cu administrația de către autorități administrative cu atri buții jurisdicțio-nale);
b) sistemul francez al unei justiții administrative distincte (caracterizat prin
soluționarea conflictelor cu administrația de către instanțe sp ecializate în acest tip
de conflicte, instanțe distin cte de justiția ordinară);
c) sistemul anglo-saxon a l instanțelor ordinare (caracterizat prin soluționarea
conflictelor cu administrația de către instanțele ordinare, de drept comun)27.
Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început, sistemul
francez și anume: separarea activităților administr ative de activitățile judiciar e și
separarea administrației acti ve de justiția administrativă , ce constituie un ordin de
jurisdicție paralel, distinct de puterea judiciară.
Delimitarea mai sus evocată prezintă totuși mai degrabă un cara cter istoric,
atâta vreme cât, în Marea Britanie , există cel puțin 2000 de jurisdicții
administrative consacrate soluționării conflictelor apărute la nivelul administrației
active, care judecă de circa 6 ori mai multe litigii decât cele ce sunt rezolvate de
instanțele de drept comun.
Este vorba despre o serie de autorități administrative colegial e, dotate cu
atribuții jurisdicționale, numite „ Administrative Tribunals ”, compuse din experți, în
domenii precum cel al imigrației, securității sociale, închirie rilor, impozitelor pe
venituri etc.
În vocabularul juridic britanic, prin „ tribunal ” se înțelege o jurisdicție de
excepție, cu deosebire o jurisdic ție stabilită fie de Parlament , fie de administrație,

25 I. Alexandru, M. Cărăușanu, S. Bucur, Drept administrativ, București, Editura Lumina Lex,
2005, p. 530.
26 Pentru detalii cu privire la istoricul organizării justiției a dministrative franceze: V. Constantinesco,
Contenciosul administrativ ca in trument de protecție juridică a cetățeanului , „Studii de drept
românesc”, 1993, nr. 4, p. 357 și urm.
27 A. Iorgovan, op. cit. , p. 487.

9 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 243
dar pe baza unei legi, în scopul soluționării unor litigii viza te de unele reglementări
speciale. În mod obișnuit, fiecare tribunal are propria sa orga nizare și procedură,
majoritatea judecătorilor de la aceste instanțe nefiind judecăt ori de carieră, ci fiind
numiți doar pentru cunoștințele lor într-un anumit domeniu. Doa r președintele
tribunalului este licențiat în drept28.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicție este
faptul că, justiția administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii
ce o compun dispunând, de regulă, de o pregătire superioară în domeniul
administrației publice, supunându-se deci unor reguli de recrut are și de carieră
proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedură dis tincte29.
Legislația românească a consacrat inițial sistemul francez , apoi pe cel
anglo-saxon , cu anumite particularități, într -o perioadă sau alta, dar a m enținut de-a
lungul vremii și sistemul administratorului judecător , adică autoritățile administra-
tiv-jurisdicționale.
IV. Evoluția controlului jurisdicțional
asupra administrației publice în România
În februarie 1864 , după model francez, Alexandru Ioan Cuza a înființat
Consiliul de Stat , ca organ cu caracter consultativ pe lângă Guvern , având și
atribuții de soluționare a conflictelor apărute între administr ație și particulari. Acesta
era prezidat de Domnitor și soluționa litigii atât în baza legi i sale organice cât și în
baza unor legi speciale.
Prin urmare, la vremea respectivă, Consiliul de Stat nu a repre zentat un
adevărat tribunal ci o instituție intermediară între administrația consultativă ș i
tribunalele administrative30.
În anul 1866 , Consiliul de Stat a fost desființat printr-un text expres al
Constituției din 1866, după doar 2 ani de existență, repartizarea atribuțiil or acestuia
urmând a fi realizată printr-o lege ordinară, adoptată la câtev a zile după
promulgarea Constituției. A fost abandonat astfel modelul francez de soluționare a
conflictelor dintre administrație și particulari, acest tip de litigii fiind încredințat
tribunalelor de drept comun, după modelul anglo-saxon.
Competența instanțelor judecătorești în materie s-a format trep tat, pe cale
jurisprudențială, din interpre tarea unor principii generale ale dreptului public și a
unor texte legale aflate în legătură indirectă cu contenciosul administrativ.
În timp, au apărut probleme legate de natura litigiilor (dacă putea fi vorba și
despre încălcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de

28 I. Leș , Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat , București, Editura All Beck,
colecția Studii ju ridice, 2005, p. 17.
29 A. Iorgovan, op. cit. , p. 488.
30 R.N. Petrescu, op. cit ., p. 369.

244 Dana Apostol Tofan 10
lege) precum și de sfera actelor administrative împotriva cărora se putea introduce
acțiune în justiție, prin raportare la delimitarea actelor de gestiune, privite ca „acte
cu caracter contractual de administrare a patrimoniului”, de actele de autoritate ,
emise de administrație, în calitate de putere publică.31
Tot în această perioadă se înfiin țează unele comisii cu atribuț ii jurisdicționale în
materie fiscală, de pensii etc. Pe măsura amplificării și diver sificării activităților
administrative precum și a conștientizării celor administrați d e drepturile pe care le au
și de obligațiile corelative ale autorităților administrative d e a le repara, au apărut tot
mai dese solicitări în sensul înființării unui sistem larg și c omplet al contenciosului
administrativ, care să asigure o p rotecție mai eficientă celor administrați32.
Perioada 1905–1948 se caracterizează prin existența unor reglementări
speciale cu privire la competența în materie de contencios administrativ , ce se
regăsesc în legile pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație (instanța
judecătorească supremă).
Astfel, prin Legea din anul 1905 pentru reorganizarea Înaltei Curți de
Casație și Justiție s – a d a t d r e p t u l particularilor să atace direct actele administrative
considerate ilegale și să ceară instanței judecătorești să pron unțe anularea lor,
instituindu-se astfel un control de anulare , pe de-o parte, și s-a înființat în acest scop o
a treia secție, Secțiunea de contencios administrativ , pe de altă parte.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casaț ie și
Justiție a desființat Secțiunea de contencios administrativ creată în 1905, dând
litigiile în contencios administr ativ în competența tribunalelo r ce aveau dreptul să
stabilească plata unor despăgubiri ca urmare a unor acte admini strative ilegale, fără a
pronunța însă și anularea actelor respective33.
Legea din anul 1912 va restabili contenciosul de legalitate instituit de
Legea din 1905, fără a mai permite însă anularea actului admini strativ.
Aceste oscilații în reglementare a instituției își găsesc explic ația în diversele
interese ale partidelor politice care s-au succedat la putere. În plan legislativ, disputele
s-au concentrat în jurul constituționalității sau neconstituțio nalității competenței Înaltei
Curții de Casație și Justiție în soluționarea litigiilor de con tencios administrativ,
raportate la principiul separației puterilor în stat34.
Procesul de extindere și consoli dare a contenciosului administr ativ este justificat
în această perioadă, de probitat ea profesională și imparțialita tea magistraților care
alcătuiau în general instanțele judecătorești și, mai ales, Îna lta Curte de Casație și
Justiție. Era așa de bine stabilită această reputație a magistr aturii române, încât
devenise un ideal realizarea unei astfel de reputații și pentru administrația publică. Așa
se explica dorința manifestă a lui Vasile Lascăr de a face din administrație o a doua
magistratură a țării . Dezideratul nu a reușit și aceasta explică opțiunea pentru co n-
trolul instanțelor judecătorești asupra activității administraț iei publice.

31 A. Iorgovan, op. cit ., p. 510.
32 R.N. Petrescu, op. cit ., p. 370.
33 C. Rarincescu, op. cit ., p. 92.
34 I. Iovănaș, Drept administrativ , Arad, Editura Servo-Sat, 1997, p. 121.

11 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 245
Ideea capătă însă valoarea unui principiu constituțional în Constituția din
1923 , care consacră un text special contenciosului administrativ , pe care-l dă însă
în „căderea puterii judecătorești ”, potrivit legii speciale.
Prin urmare, la acest principiu c onstituțional s-a ajuns după o jumătate de veac de
construcție lentă a contenciosului administrativ în România, pr incipiu conform căruia
contenciosul administrativ este atribuit aproape în totalitatea sa puterii judecătorești,
excepțiile restrânse la extrem fi ind stabilite de Constituție , legii organice a conten-
ciosului administrativ rămânându-i să stabilească modalitățile cu caracter procedural de
judecare a litigiilor care forma u contenciosul administrativ35.
În baza dispoziției constituționale, a fost adoptată în anul 19 25, Legea
contenciosului administrativ , prima lege specială în materie, care a instituit un
contencios de plină jurisdicție p e n t r u actele de gestiune și, respectiv, un
contencios de anulare , pentru actele de autoritate .
Legea menționată a învestit Curțile de Apel din circumscripția în care domicilia
reclamantul cu competența de a judeca cererile de contencios ad ministrativ, iar
hotărârile pronunțate de acestea erau supuse recursului fostei Curți de Casație36.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv , în
sensul că reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv d a r ș i u n
contencios de plină jurisdicție , în sensul că, cel ce se considera lezat în drepturile
sale putea cere anularea actului, invoca ilegalitatea actului p e cale de excepție și
pretinde despăgubiri.
Deși Constituția din 1923 , ca și Constituția din 1938 , a stabilit principiul
judecării acestor litigii de către instanțele ordinare, s-au me nținut și jurisdicții
administrative speciale , unele înființate chiar din perioada Consiliului de Stat,
învestite cu o competență limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea
unei anumite autorități publice.
Existența acestor jurisdicții speciale administrative nu aducea atingere
principiului unității justiției pentru că, potrivit art. 103 di n Constituția din 1923,
dreptul de recurs în casare era de ordin constituțional37.
Mai mult, în anul 1939 , printr-o lege specială au fost înființate Curți
administrative , ca instanțe jurisdicționale cu o competență specială, deoarec e
soluționau numai litigiile cu privire la actele autorităților locale , fără a se face
distincție după cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune38.
Astfel conceput, logic, solid, compact și unitar, într-un cadru constituțional și
legal bine delimitat, contenciosul administrativ a dat posibilitatea formării unei
jurisprudențe bogate care a contribuit la dezvoltarea dreptului administrativ în
România și a constituit un mijloc important de apărare a dreptu rilor conferite de

35 Al. Negoiță, op. cit ., p. 220.
36 R.N. Petrescu, op. cit ., p. 372.
37 Idem , p. 371.
38 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român , Cernăuți, Editura Glasul Bucovinei,
1944, p. 613 și urm.

246 Dana Apostol Tofan 12
lege, persoanelor fizice și juridice și, mai ales, a permis ocr otirea funcționarilor
publici39.
În anul 1948 , prin Decretul nr.128/1948 a fost abrogată Legea din 1925
privind contenciosul administrativ și Legea de organizare a Cur ților administrative,
fiind desființat contenciosul administrativ. O asemenea măsură a pornit de la
premisa subordonării organelor administrației de stat, Marii Ad unări Naționale,
aspect ce făcea inutilă consacrarea unui control judecătoresc a supra activității
acestora40.
Astfel, din anul 1948 și până la adoptarea Constituției din 1965 , regula în
legislația românească a constituit-o inexistența unui control judecătoresc direct
asupra actelor administrative , ce puteau fi puse în discuție doar pe calea excepției
de ilegalitate , ori de câte ori rezulta în mod neîndoielnic intenția legiuito rului, în
acest sens.
Constituția din 1965 a consacrat expres pri n art.35, posibilitatea celui vătămat
într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor
competente , în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei , pentru ca în
art. 103 să specifice: „Tribunale le și judecătoriile judecă cer erile celor vătămați în
drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și
asupra legalității acestor acte”.
În baza acestor dispoziții, a fost adoptată Legea nr. 1/1967 privind judecarea
de către tribunale a cererilor cel or vătămați în drepturile lor p r i n a c t e
administrative ilegale , lege care a reglementat în sistemul socialist tradiționala
instituție a contenciosului administrativ, adaptând-o la specif icul epocii. În această
perioadă, instituția a avut un rol propagandistic, fiind pur fo rmală, fără relevanță în
apărarea drepturilor cetățenilor și contracararea abuzurilor au torităților administrative,
situație de așteptat într-un sistem totalitar, în care nu se pu tea vorbi de stat de drept, de
independența și inamovi bilitatea judecătorilor41.
Numeroasele excepții pe care le p revedea Legea nr.1/1967 precum ș i
restrângerea controlului judecătoresc, prin extinderea până la abuz a exercitării
controlului prin jurisdicțiile administrative au făcut să fie m ereu îngustată sfera
actelor administrative suscep tibile de a fi atacate în justiție42.
Legea nr. 29/1990 privind co ntenciosul administrativ , prima lege specială în
materie, adoptată după anul 1990, reia tradiția d in perioada in terbelică, marcând înce-
putul unei noi etape în evolu ția acestei ins tituții fundamental e pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai importantă a noii reglementări a constat , fără îndoială,
în crearea unor secții speciale și specializate de contencios a dministrativ, inițial la
nivelul tribunalelor și la nivelul Curții Supreme de Justiție, iar apoi, ca urmare a
modificărilor legislative intervenite în anul 1993, în organiza rea judecătorească, și
la nivelul curților de apel.

39 Al. Negoiță, op. cit ., p. 220.
40 A. Iorgovan, op. cit ., p. 513.
41 Idem , p. 514.
42 I. Alexandru, op. cit ., 2008, p. 671.

13 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 247
Evoluția practicii administrative, varietatea și diversitatea a cțiunilor introduse
în instanțele de contencios administrativ, numărul tot mai mare de acte normative
care pentru soluționarea conflictelor trimit expres sau implici t la instanța de
contencios administrativ, dar, mai ales, fundamentele constituț ionale ale instituției
stabilite încă prin forma inițială a acesteia, au impus contura rea unor modificări de
substanță ale reglementării în materie. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi,
încă din anul 1999, trimis Camerei Deputaților, proiect care nu a intrat niciodată în
dezbaterea parlamentară.
Regândirea instituției contencios ului administrativ cu ocazia r evizuirii
Constituției, în octombrie 2003 a determinat regândirea vechiul ui proiect de lege și
necesitatea adoptării de urgență a unui nou act normativ în ace astă materie.
Ne raportăm în prezent la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,
intrată în vigoare la 6 ianuar ie 2005, modificată substanțial p rin Legea nr.262/2007 dar
și prin alte acte normative precu m și urmare a unor decizii ale Curții Constituționale.
V. Fundamente constituționale actuale
ale instituției contenciosului administrativ
În România , fundamentul constituțional prin cipal al instituției contencio sului
administrativ se regăsește în art.52 ce consacră dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică , dar și alte texte constituționa le vizează această instituție
precum: art.21 privitor la accesul liber la justiție , art.73 alin. (3) litera k), privitor
la caracterul de lege organică al legii contenciosului administrativ ; art. 123 alin.
(5) referitor la atribuția prefectului de a ataca, în fața instanței de contencios
administrativ, actele autorită ților administrației publice loca le, dar mai ales,
art.126 alin.(6) prin care controlul judecătoresc asupra administrației publice este
garantat cu două excepții expres prevăzute , pe de-o parte, iar pe de altă parte, se
stabilește competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa
cererile persoanelor vătămate pri n ordonanțe sau, după caz, pri n dispoziții din
ordonanțe declarate neconstituționale .
Constituțiile Europei occidentale adoptate după al doilea războ i mondial
conțin adesea o consacrare constituțională chiar a principiului contenciosului
administrativ , cum ar fi spre exemplu, Constituția Italiei , în art.113 sau Constituția
Germaniei , în art.19. Și constituții mai recente, ca de exemplu, cea a Spaniei sau
Portugaliei conțin o asemenea c onsacrare constituțională43.
Organizarea justiției administrative într-un Stat depinde înainte de toate de
concepția sa asupra administrației: fie, aceasta a fost pusă pe picior de egalitate cu
particularii și se consideră astfel că un statut identic atrage intervenția unei singure
jurisdicții comune, situație în care se vorbește de unitate de jurisdicție sau monism,
fie, specificitatea administrației este pusă în valoare pentru a justifica competența

43 V. Constantinesco, loc. cit. , „Studii de drept românesc” , 1993, nr. 4, p. 357, nota 2.

248 Dana Apostol Tofan 14
unui judecător diferit, și ne referim în acest caz, la dualitatea de jurisdicții s a u
dualism44.
VI. Țările cu dualitate sau pluralitate de jurisdicții
Existența unei jurisdicții admini strative cu competență general ă, ierarhizată și
distinctă de ierarhia instanțelor ordinare reprezintă o excepți e în Europa de Vest,
chiar dacă dualitatea de jurisdicție la vârf este destul de fre cventă.
Germania dispune de un sistem de jurisdicție administrativă în trei gra de:
tribunalele de Lander a căror organizare și funcționare se aseamănă; este vorba de
tribunalele administrative ale căror decizii sunt supuse în apel unor Tribunale
administrative superioare ale Landului în cauză. În vârf se află Curtea Administrativă
Federală (cu sediul la Berlin).
Jurisdicția administrativă astfel descrisă este una din cele cinci ramuri ale
puterii judiciare: jurisdicția ordinară (având în vârf, Curtea federală de justiție , de
la Karlsruhe); jurisdicția muncii (având în vârf, Tribunalul federal al muncii , de la
Kassel); jurisdicția socială (Curtea federală de contencios social de la Kassel);
jurisdicția fiscală – jurisdicție în două grade ale căror Curte federală a finanțelor
competentă în materie de contencios al fiscalității se află la Munchen și jurisdicția
administrativă , mai sus evocată.
Problemele de competență între cele cinci jurisdicții sunt rezo lvate de o
Cameră paritară comună cu rților federale superioare ; este vorba de cinci ordine
de jurisdicție distincte ale căror decizii pot fi controlate de către Tribunalul
constituțional federal (de la Karlsruhe), atunci când sunt puse în cauză drepturile
fundamentale protejate prin Constituție.
Astfel, Curțile constituționale existente la nivel federal și r espectiv, la nivelul
entităților federale, exercită o jurisdicție specială, extraord inară, care se adaugă
celor cinci ramuri principale. Scopul unei asemenea diviziuni e ste de a garanta
pentru fiecare ramură cei mai buni specialiști. Chiar în interi orul aceleiași ramuri se
află adesea judecători specializați. Maniera pluralistă de orga nizare a instanțelor
reprezintă o consecință a unui drept substanțial extrem de dezv oltat, controlat de
judecători45.
Curți administrative independente au fost create în mai multe state federale
începând cu anul 1863, anul fondării Curții Administrative Superioare la Baden. O
Curte Administrativă Superioară Prusacă a fost creată în anul 1 875 și a avut o
influență considerabilă asupra dezvoltării dreptului administra tiv. La nivel național,
Constituția de la Weimar din anul 1919 a prevăzut o Curte Admin istrativă federală,

44 B. Chaloyard, Les chambres administratives i ndépendantes autrichiennes: une i nstitution
controversée , „Revue internationale de dro it comparé”, 2001, no. 2, p. 430.
45 T . G r o s s , î n Les régimes politique s des pays de l’U.E. et de la Roumanie (coordonator
G. Vrabie), Bucureș ti, Editura Regia aut onomă „Monitorul oficia l”, 2002, p. 23.

15 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 249
care nu a funcționat decât între a nii 1941–1945. Prima decizie a Curții Administrative
Federale datează din anul 1953. Organizarea curților administra tive inferioare a
fost unificată prin Legea Curților Administrative din anul 1960 .
În Austria , alt stat federal, se disting două tipuri de jurisdicții: pe d e-o parte,
instanțele ordinare , delimitate în instanțe civile și instanțe penale, pe de altă parte,
se regăsesc jurisdicțiile dreptului public – Curtea Administrativă ș i Curtea
Constituțională , ce controlează și garantează legalitatea administrației publi ce în
ansamblul ei, înțelegând prin aceasta, respectarea drepturilor fundamentale. Este o
organizare ce datează de pe vremea monarhiei, Legea privind cre area Curții
Administrative fiind adoptată încă din anul 187546.
Jurisdicția administrativă austriacă este centralizată, presupu nând o unică
instanță și se limitează doar la controlul legalității. Curtea Administrativă e s t e
formată din mai multe camere, compuse de regulă, fiecare din ci nci membri, fiind
vorba despre judecători independenți și irevocabili.
Semnificație prezintă faptul că, în Austria , anumite instituții ale dreptului penal
sunt puse în aplicare prin autorități administrative. Pentru ac este materii, ce țin în mare
parte de dreptul penal administrativ au fost create tribunale independente ale căror
decizii pot face obiectul unui apel în fața jurisdicțiilor de d rept public. Aceste tribunale
sunt numite Camere administrat ive independente .
În ultimii ani, Federația austriacă a creat și Camere independe nte însărcinate cu
controlul în anumite domenii sp eciale, precum: dreptul de azil, dreptul mediului47.
Astfel, după cum se arată într-un studiu consacrat acestei prob lematici,
Austria dispune de un mecanism de control al deciziilor administrative atipic în
Europa. În timp ce celelalte state europene se caracterizează p rintr-un control
jurisdicțional asupra administra ției încredințat unui judecător ordinar sau unui
judecător administrativ, justiția administrativă austriacă este încredințată în apel,
unor Camere administrative independente , situate la jumătatea drumului între
autoritățile administrative și jurisdicții48. E vorba de structuri ce par mai apropiate
de „Tribunalele Administrative ” din Marea Britanie decât de mecansimul european
de control al actelor administrative și de tradiția austriacă î n materie jurisdicțională.
În Franța , tribunalele administrative nu mai sunt de multă vreme simple
formațiuni de judecată în cadru l puterii executive, ci constitu i e o j u r i s d i c ț i e
distinctă, căreia Consiliul Constituțional îi protejează independența și competența.
Este vorba despre o jurisdicție în trei grade: 33 de tribunale administrative
înființate ca urmare a marii refo rme a contenciosului administr ativ din anul 1953, prin
transformarea vechilor consilii de prefectură , ale căror decizii sunt supuse în apel la opt
(inițial cinci) curți administrative de apel , instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31
decembrie 1987 și care la rându l lor se află sub controlul Consiliului de Stat . Este
vorba de un veritabil ordin de jurisdicție, paralel instanțelor ordinare, atâta timp cât

46 K. Stöger, în coordonator G. Vrabie, p. 53 și urm.
47 Idem , p. 60.
48 B. Chaloyard, loc. cit. , „Revue internationa le de droit compar é”, 2001, nr. 2, p. 429.

250 Dana Apostol Tofan 16
Consiliul de Stat joacă rolul de Curte Supremă pentru toate jur isdicțiile administrative,
cu competență generală sau specială.
Sub aspect calitativ, urmare a reformei din 1987, Consiliul de Stat își poate
exercita mai bine rolul de regulator. S-a admis de multă vreme că Înalta jurisdicție
joacă rolul unui regulator al acțiunii administrative49.
Prezidat oficial de primul-ministru, Consiliul de Stat este în egală măsură, și
un organ consultativ , pe lângă Guvern, care-i încredințează și alte sarcini. Potriv it,
Codului justiției administrative , membrii Consiliului de Stat pot fi însărcinați cu
orice altă misiune, chiar și cu inspectarea administrațiilor sa u pot să-și aducă
sprijinul la lucrările administrației, la cererea miniștrilor. De o mare importanță se
bucură Secțiunea rapoarte și studii din cadrul Consiliului de Stat care, la cererea
primului-ministru sau a conducerii Parlamentului, efectuează st udii și pregătește
rapoartele ce se prezintă șefului statului50.
Cele două jurisdicții, cea administrativă și respectiv, cea de drept comun au o
autonomie deplină și se caracterizează prin lipsa oricărui cont rol reciproc, nici una
dintre ele nefiind supraordonată celeilalte. De aceea, în Franța , pentru rezolvarea
eventualelor conflicte de compet ență între cele două ordine de jurisdicție, se poate
apela numai la un tribunal special organizat, numit Tribunalul de Conflicte ,
instanță paritară compusă din judecători de la Curtea de Casați e și respectiv,
Consilieri de la Consiliul de Stat51.
Grecia , după ce a ezitat între dualismul de jurisdicție , între anii 1830 și 1844 și
unitatea de jurisdicție , între anii 1844 și 1928 (datele respective marcând suprimarea și
apoi reînființarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul î n Constituția din anul
1975. Jurisdicția administrativă este compusă din 30 de tribunale administrative de
primă instanță (cu 1 sau 3 membri), din 8 Curți administrative de apel (cu 3 membri)
și din Consiliul de Stat (compus din 6 secțiuni, cu 5 sau 7 membri și un Plen)52.
Începând cu o lege adoptată în anul 1985, competența de jurisdi cție
administrativă greacă poate fi considerată tot atât de largă ca cea specifică jurisdicției
administrative franceze.
În Finlanda , tribunalele se divid în tribunale judiciare și tribunale admi nistrative.
În materia contenciosului admini strativ, există două nivele jur isdicționale: tribunalele
administrative regionale , create în anul 1955 și Curtea Administrativă Supremă , creată
în anul 191953.
Suedia , la rândul ei, cunoașt e pe lângă sistemul judiciar obișnuit, u n sistem al
justiției administrative, organizat tot pe principiul a două gr ade de jurisdicție:
tribunale de primă instanță și curți administrative de apel . În prezent, există 23 de

49 J. Morand Deviller, Le droit administratif français et ses révolutions tranquilles , „Analele
Universității din Bucureș ti”, 2003, partea II, p. 8.
50 I. Alexandru, Administrația și puterea politică , „Revista de drept pub lic”, 2003, nr. 2, p. 6.
51 I. Leș, Studiu comparativ asupra ju risdicțiilor administrative , „Juridica”, 2001, nr. 9–10, p. 378.
52 E.P. Spiliotopoulos, A. Makrydemtres, Public Administration in Greece , Helenic Institute of
Administrative Scien ces, Ant.N. Sakkoulas P ublishers, Athens – Komotini, 2001, p. 122.
53 T.Modeen, în op.cit ., coordonator G. Vrabie, p. 128.

17 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 251
tribunale administrative de district, competente să soluționeze acțiunile îndreptate
împotriva deciziilor administrative. Soluțiile date de acestea pot fi controlate pe
calea apelului de 4 curți administ rative de apel. Justiția admi nistrativă este înzestrată și
cu o instanță supremă, Curtea Supremă Administrativă , cu sediul la Stockholm,
compusă din 14 magistrați54.
În alte țări ale Uniunii Europene, putem vorbi în egală măsură, de dualitate
de jurisdicție : Curtea Supremă nu are competență să controleze deciziile anumitor
tribunale cu o competență special ă în materie administrativă.
Este cazul mai multor țări care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca
instanță cu atribuții de consiliere a Guvernului, dotat în egal ă măsură cu o
competență contencioasă.
În Italia , jurisdicțiile administrative sunt mult mai reduse ca număr și c a
importanță, față de cele din Franța și Germania .
În Italia , la început a existat o aversiune față de sistemul francez, ad optându-
se modelul belgian, pentru ca apoi să se apropie de modelul fra ncez, creându-se
Consiliul de Stat.
Constituția Italiei a menținut deci jurisdicția specială a două instanțe:
Consiliul de Stat și Curtea de Conturi .
Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competențe contenci oase din ce în
ce mai întinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 d e tribunale
administrative regionale , care au început să funcționeze efectiv, din anul 1974.
S-ar părea că tendința dreptului italian este aceea de a concen tra soluționarea
proceselor de orice natură în sfera jurisdicției ordinare și a specializării instanțelor
de drept comun55.
În Luxemburg , Consiliul de Stat , care există încă din anul 1856, se reunește
de asemenea într-un Comitet cu atribuții de contencios , competent pentru anularea
actelor administrative și recursurile împotriva deciziilor juri sdicțiilor administrative
specializate. Asemenea Consiliulu i de Stat francez, el avizează t e x t e l e
administrative. El dispune de o funcție politică specifică, în sensul că, nu dă doar
avize asupra proiectelor de lege provenite de la Guvern ci și a supra propunerilor
legislative și amendamentelor care ar putea fi propuse. Acordul său este necesar
pentru ca legea să fie definitiv adoptată după o singură lectur ă56.
În Olanda , Consiliul de Stat , dotat cu anumite competențe contencioase foarte
specializate a obținut o competență generală de anulare a deciz iilor administrative, în
anul 1975.
Belgia a avut multă vreme un sistem intermediar între cel francez și cel
anglo-saxon, cuprinzând în principiu, controlul jurisdicțional al administrației prin
tribunale judiciare, dar și prin jurisdicții administrative red use, până când un

54 I.Leș, op.cit ., 2005, p. 176 și urm.
55 Idem , p. 114.
56 P.-H. Salvidan, H. Trnka, Les régimes politiques de l’Europe des douze , Eyrolles Université,
Collection Droit et Science H umaines, Paris, 1990, p. 123.

252 Dana Apostol Tofan 18
Consiliu de Stat dotat cu competența de a anula actele administrative ale autor ităților
statale a fost instalat în decembrie 1946.
Astfel, secțiunea de contencios administrativ a Consiliului de Stat belgian își
exercită competența în principal în domeniul recursului pentru exces de putere ,
anulând actele administrative ile gale, indiferent că provin de la colectivitățile
locale sau de la autoritățile guvernamentale sau administrative organizate la nivel
federal, comunitar sau regional. De asemenea, ea acționează și în câmpul
drepturilor politice, ca de exemp lu, în domeniul dreptului elec toral57.
În Portugalia , instanțele administrative, c reate după modelul francez au fos t
considerate până în anii ’70 ca autorități jurisdicționale ale administrației publice.
În prezent, fiind considerate adevărate tribunale, ele alcătuie sc un ordin de
jurisdicție distinct, în fruntea acestei ierarhii aflându-se Tribunalul Suprem
Administrativ , care potrivit Constituției este organul superior al ierarhiei tribunalelor
administrative și fiscale58.
Legislația mai recentă a consacrat existența unor tribunale administrative și
fiscale și respectiv, a unui Consiliu Superior al Tribunalelor Administrative și
Fiscale59.
Acestea sunt competente să judece acțiunile și recursurile cont encioase, care
au ca obiect soluționarea litigiilor privitoare la raporturile administrative și fiscale.
VII. Țările cu unitate de jurisdicții.
Unitatea de jurisdicții cunoaște, de asemenea, forme diverse. D upă o perioadă
în care a fost minoritară, limitată la insulele britanice și la țările scandinave,
sistemul are tendința de a se extinde.
Unitatea de jurisdicție nu este incompatibilă cu existența trib unalelor
administrative specializate.
Astfel, în Marea Britanie se estimează la aproximativ 2000 numărul
jurisdicțiilor administrative speciale sau cu competență specifică. Acestea au fost
create prin lege, mai ales datori tă slăbiciunii controlului exe rcitat de tribunalele
ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rămân pe mai de parte supuse controlului
celor din urmă, pe calea recursul ui, utilizat și contra decizii lor administrației propriu-
zise. Camera Lorzilor este comp etentă în toate cazurile, în ult im resort.
Există, după cum am mai subliniat, un mare număr de „tribunale administrative”
care lucrează „sub” nivelul instanțelor („ courts ”), spre exemplu, în materia imigrării,
forței de muncă și a securității sociale60.
Organizarea judiciară a Irlandei este apropiată de cea a Regatului-Unit , dar
țara fiind mult mai mică, tribuna lele administrative sunt mult mai puțin numeroase
(mai puțin de o duzină).

57 F. Delpéréé, în op. cit ., coordonator G. Vrabie, p. 90.
58 I. Leș, op.cit ., 2005, p.130.
59 J. Miranda, în op. cit ., coordonator G. V rabie, p. 312.
60 J. Morison, G. Anthony, B. O’Neill, în op. cit ., coordonator G. V rabie, p. 354.

19 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 253
În ce privește controlul judiciar al actelor Guvernului , Constituția nu este
prea explicită. În primul rând, controlul judiciar de legalitate al actelor
administrației publice fusese bine stabilit în sistemul irlande z, încă din 1937. Deși
în timp a fost schimbată denumirea, în „ judicial review ” și s-a lărgit câmpul său de
aplicare și eficiența, este vorba în continuare de o instituție d e common-law ,
fortificată de controlul judiciar al constituționalității legilor exercitat de Înalta
Curte (având rol de Curte Constituțională) și Curtea Supremă, c ea din urmă, după
model american61.
În același timp, jurisprudența a lărgit responsabilitatea civil ă a administrației
publice și controlul constituționalității actelor Guvernului. J urisprudența insistă
asupra personalității juridice a Statului și responsabilității sale civile față de actele
funcționarilor săi.
Organizarea judiciară a Danemarcei este mai apropiată de cea care se
întâlnește de obicei pe continent, având o natură piramidală. J udecătorul ordinar
aflat sub controlul Curții Supreme este competent să controleze administrația, fără
să existe cameră specializată.
Tribunalele ordinare sunt competente pentru a rezolva orice problemă de
drept privitoare la deciziile comunelor și comitetelor, dacă sunt sesizate de o parte
având interes în cauză62.
La rândul lor, comunele ș i comitatele pot în egală măsură să intenteze o
acțiune în justiție împotriva cetățenilor, întreprinderilor sau altor autorități, atât
pentru probleme de drept public cât și pentru probleme de drept privat. Nu există
însă tribunale administrative în Danemarca .
Specificul jurisdicțiilor spaniole rezidă în structura administ rativă particulară
a acestei țări, dar și în faptul că legea constituțională impun e principiul unității
funcției jurisdicționale . Principiul constituțional al unității de jurisdicție determin ă
ca și la alte nivele, nu doar la vârf, justiția administrativă să se realizeze în cadrul
unor secții specializate63.
Astfel, Spania combină principiul unității de jurisdicție cu cel al
specializării judecătorilor . În Spania există la toate gradele de jurisdicție, secții
administrative în cadrul jurisdicțiilor ordinare.
Există în acest scop, tribunale municipale ( „juzgados ”) compuse din
judecători de contencios administrativ ce judecă în primă insta nță; deciziile lor sunt
supuse în apel secțiilor administrative ale „ Audiences provinciales ”, apoi secțiilor
administrative ale „ Audience Nacionale ”. Tribunalele superioare de justiție sunt
competente pentru actele comunităților autonome. În vârful edif iciului se află
Secția administrativă a Tribunalului suprem .
În România , se regăsește în prezent, într-o oarecare măsură, sistemul spa niol,
deoarece de lege lata , regăsim secții de contencios administrativ și fiscal l a
tribunale, la Curțile de apel și la Înalta Curte de Casație și Justiție.

61 J. O’Dowd, în op. cit ., coordonator G. V rabie, p. 241.
62 H.O. Jørgensen, în La décentralisation dans les États de l'Union européenne , sub coordonarea lui
Alain Delcamp și a lui John Loughin, La documentation Française , Paris, 2002, p. 107.
63 I. Leș, loc. cit. , „Juridica”, 2001, nr. 9–10, p. 381.

254 Dana Apostol Tofan 20
Astfel, prima lege în materie, adoptată după decembrie 1989, Le gea nr. 29/1990
a prevăzut crearea unor secții speciale și specializate de cont encios administrativ,
inițial, la nivelul tribunalelor și al Curții Supreme de Justiț ie, iar apoi, ca urmare a
modificărilor intervenite în anul 1993, în organizarea judecăto rească, și la nivelul
celor 15 curți de apel, nou-înființate.
Legea actuală a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 se referă la
instanța de contencios administrativ , denumită în continuare, instanță , ca fiind
reprezentată de: Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de
Casație și Justiție , secțiile de contencios administr ativ și fiscal ale curților de apel
și tribunalele administrativ-fiscale . În ce privește, tribunalele, ca instanțe distincte
și specializate, ele nu funcționează încă în prezent, deși legi slația în materie le
prevede. Potrivit art.30 din lege, consacrat unor dispoziții tr anzitorii, „ până la
constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se s oluționează de secțiile
de contencios administrativ ale tribunalelor ”.
Este incontestabil că această specializare a judecătorilor secț iilor de
contencios administrativ și fiscal din ultimii 18 ani a contrib uit substanțial la
sporirea profesionalismului, a competenței, a deprinderii acest ora de a judeca un alt
tip de litigii decât cele tradiționale, supuse regimului dreptu lui comun.
Într-un anumit număr de state, jurisdicții specializate sunt în sărcinate cu
controlul conturilor . Regăsim astfel, o Curte de conturi în Belgia , Grecia , Spania ,
Franța , I t a l i a și Portugalia . Dimpotrivă, în Germania , Curtea federală de
conturi nu reprezintă, în pofida numelui său, o jurisdicție, ci mai de grabă o pseudo-
jurisdicție, ca și în Olanda .
În Franța , Curtea de Conturi a fost înființată încă din anul 1807, ea
dispunând de atribuții administrative (de control) și de atribu ții jurisdicționale.
Activitatea jurisdicțională este controlată, pe calea recursulu i de casație, de către
Consiliul de Stat64.
În Austria , Curtea de Conturi este un organ federal ce se supune Consiliului
Național (una din cele două Camer e ale Adunării Reprezentative alături de
Consiliul Federal – subl.ns., D.A.T.) și controlează gestiunea bugetelor Federației,
Landurilor, comunelor și altor organisme stabilite prin lege, c a de exemplu,
întreprinderile în care Statul sau comunele au o cotă de cel pu țin 50% din capital.
Câteva Landuri și-au creat propriile Curți de Conturi, aspect c e a condus la un
control dublu asupra administrației. Curtea de Conturi federală este independentă
în raport cu toate celelalte autorități administrative65.
Funcțiile lor se apropie mai degrabă de cele ale Biroului național de audit din
Marea Britanie, care reprezintă un organ independent ce lucrează pentru Comisia
conturilor publice a Camerei Comunelor.
Curtea de Conturi , ca instituție ce se regăsește în majoritatea statelor democra tice
și dispune de un rol fundamental de control asupra administrați ei, transmite anual

64 V. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , ediția a II-a, revăzută și adăugită de autor,
București, Editura All Beck, colecția Juridica, 1998, p. 9 și u rm.
65 K. Stöger, în op. cit ., coordonator G.Vrabie, p. 63.

21 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 255
Parlamentului, rapoarte cu privire la mișcările de credite oper ate de către
administrație, cu scopul de a certifica corectitudinea, sinceri tatea și fidelitatea
conturilor statului. Ea transmite autorităților administrative superioare anomaliile
observate în conturi, imputabile ordonatorilor de credite. În c az de incorectitudini
grave sau frecvente, președintele adresează un referat ministrului de resort din
domeniul respectiv, invitându-l să ia măsurile ce se cuvin66.
VIII. Procedura în materie de contencios administrativ
în unele state ale Uniunii Europene
Nu este o întîmplare faptul că accesul la justiție a devenit un a din temele
dominante ale doctrinei juridice din a doua jumătate a secolulu i XX. Această
preocupare ne apare cu atât mai legitimă cu cât recurgerea la d rept și la proces –
„juridicizarea” raporturilor sociale – au tendința de a se dezv olta într-un mod
spectaculos în societățile postindustriale67.
Accesul la contenciosul administrativ a cunoscut o evoluție not abilă din
secolul al XIX-lea în sensul unei extinderi, dar el rămâne încă dominat de o
dificultate majoră și prealabilă angajării contenciosului, cea a regulilor după care se
repartizează litigiile între cele două categorii de jurisdicție . Dacă dualismul
jurisdicțional a fost cauza apariției contenciosului administra tiv, costul dualismului
a fost indiscutabil marcat de co mplexitatea regulilor de repart izare a competențelor
între cele două categorii de jurisdicție. Înainte chiar de a an gaja un contencios
contra administrației, justițiabilul trebuie să decidă că struc tura administrativă este
cea competentă.
La rândul lor, în toate țările E uropei, tribunalele ordinare di spun și ele de
competențe mai extinse sau mai puțin extinse în materie de cont encios al relațiilor
cu administrația. Chiar și în Franța , unde competența instanțelor de contencios
administrativ este cea mai largă, tribunalele judiciare sunt competente în cel puțin
trei situații și anume: atunci când administrația utilizează mi jloace ale dreptului
privat (gestiunea domeniului privat, contracte de muncă); în ca zul funcționarilor
care au comis infracțiuni și atunci când administrația aduce at ingere libertăților
individuale depășindu-și competențele.
În practică, tribunalele judiciare se pot pronunța cu privire l a interpretarea și
legalitatea actelor reglementare.
Presupunând acest prim obstacol depășit, trebuie apoi ca cerere a să fie
declarată acceptabilă; se poate spune astăzi că multiplele cond iții de admisibilitate,
care există în diversele sisteme de contencios administrativ eu ropene, sunt
interpretate mai degrabă într-un sens larg de către jurispruden ță68.

66 I. Alexandru, loc. cit , „Revista de drept pub lic”, 2003, nr. 2, p. 5.
67 V. Constantinesco, loc. cit. , „Studii de drept român esc”, 1993, nr. 4, p. 361.
68 Ibidem .

256 Dana Apostol Tofan 22
Contrastul între procedura în fața jurisdicției judiciare și re spectiv în fața
jurisdicției administrative, specifice sistemului francez a fos t adeseori descris într-o
manieră schematizată; prima este prezentată adesea ca acuzatorie , publică și orală ,
în timp ce cea de-a doua, s-ar caracteriza ca fiind inchizitorială , secretă și scrisă .
În ce privește instanța competentă în Franța vom reține că, în prezent, Consiliul
de Stat este format din circa 300 de membri, majoritatea recrutați din tre absolvenții
Școlii Naționale de Administrație („ École Nationale de l'Administration ”). Ei se împart
în patru categorii: auditori , maître de requêtes , consilieri de stat și consilieri de stat în
serviciu extraordinar . Sub aspect administrativ, C onsiliul de Stat are 5 secții
administrative și o secție de contencios administrativ, împărți tă în 10 subsecții69.
În urma reformei din anul 1953, Consiliul de Stat judecă în pr imă instanță
doar în mod excepțional, în special, în materia recursurilor pe ntru exces de putere
împotriva decretelor și ordonanțelor, precum și împotriva regul amentelor
miniștrilor și a actelor administrative ale acestora. Consiliul de Stat judecă prin
urmare în apel, dar și în casație, de unde o anume apropiere a jurisdicției realizate
de Curtea de Casație de cea realizată de Consiliul de Stat.
Consiliul de Stat păstrează și o competență de fond, determinat ă de lege, în
considerarea necesității de a asigura un judecător unic pentru recursurile îndreptate
împotriva actelor administrative al căror câmp de acțiune depăș ește circumscripția
unui tribunal sau a căror judecată de către Consiliul de Stat s e impune datorită
importanței afacerilor respective.70
Curțile administrative de apel , înființate în baza Legii din 1987, începând cu
anul 1989, în număr de 8 la ora actuală, acoperă sub aspectul c ompetenței,
circumscripția teritorială a două până la cinci departamente. E le sunt considerate
astfel ca instanțe interregionale , dispunând de competență în m aterie de apel.
Împotriva deciziilor pronunțate de secțiile Curții sau chiar de plenul Curții de apel,
se poate exercita doar calea recu rsului în casație, în fața Con siliului de Stat71.
La baza jurisdicției administrative se află tribunalele administrative , în număr de
35, din care 27 situate în Franța metropolitană. Tribunalele administrative sunt
instanțe de drept comun în materia contenciosului administrativ și judecă toate litigiile
cu excepția celor date în competența altei jurisdicții.
Germania posedă o reglementare modernă și detaliată privitoare la
organizarea jurisdicției administrative. Este vorba despre Codul jurisdicției
administrative adoptat în anul 1991, care statuează chiar din primul său arti col,
independența tribunalelor administ rative ce exercită jurisdicți a administrativă,
distinct de autoritatea administrativă.
Tribunalele administrative , în prezent în număr de 52, au în componența lor
mai multe camere, ce judecă în primă instanță, în complet forma t din 3 judecători și
doi consilieri, și doar, cu un judecător, în cazurile care nu r idică probleme de

69 I. Leș, loc. cit. , „Juridica”, 2001, nr. 9–10, p. 379.
70 I. Leș, op. cit ., 2005, p. 60.
71 I. Leș, loc. cit. , „Juridica”, 2001, nr. 9–10, p. 379.

23 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 257
principiu sau dificultăți speciale. Eșalonul doi este format di n Tribunalele
administrative superioare , în număr de 16, denumite în unele landuri, Curți
administrative , compuse din mai multe secții, ce judecă în apel. Calea ordina ră a
apelului poate fi exercitată în baza unei legi din anul 1996, n umai dacă aceasta este
autorizată de tribunalul superior. Curtea Administrativă Federa lă, aflată în vârful
piramidei, dispune de mai multe secții și hotărăște, în princip iu, în complet format din 5
judecători. Principala compet ență este aceea de a judeca cereri le în revizuire îndreptate
împotriva hotărârilor pronunțate d e Tribunalele ad ministrative superioare72.
În ce privește competența tribunalelor administrative din Germania , aceasta
este mai puțin întinsă decât cea a tribunalelor administrative franceze, sistemul de
jurisdicție fiind în linii mari asemănător, existând și deosebi ri, în special în privința
procedurii de judecată și a modului de organizare a instanței supreme .
În principiu, competența tribunalelor administrative se răsfrân ge asupra
tuturor litigiilor de drept public care nu au o natură constitu țională, sau care nu au
fost atribuite printr-o lege federală altei jurisdicții73.
Contenciosul funcției publice este atribuit în totalitate, inst anțelor de
contencios administrativ.
În Austria , stat federal se distinge între actele de autoritate ale administrației ,
emise în baza clasicelor drepturi regaliene, supuse controlului Camerelor
administrative independente, Curții Administrative federale și respectiv, celei
Constituționale, pe de-o parte și actele de gestiune , emise cu aplicarea regulilor
dreptului civil, supuse controlului instanțelor ordinare74.
Create la 1 ianuarie 1991, cu scopul de a descongestiona Curtea Administrativă,
jurisdicție administrativă de casare, unică până în acel moment , Camerele administra-
tive independente soluționează plângerile împotriva contravențiilor („ infracțiuni de
natură administrativă ”), recursurile persoanelor ale căror drepturi au fost încălcat e prin
exercitarea unei puteri de constrângere sau injoncțiune, materi ile care le sunt atribuite
prin legislația statului federal sau cea a Landurilor precum și recursurile vizând
încălcarea obligației de a decide în primul și în cel de-al doi lea caz citate75. Cu toate
acestea, doctrina și jurisprudența au subliniat în repetate rân duri, obligația Statului de a
respecta drepturile fundamentale și în ceea ce privește gestiun ea civilă a administrației.
Camerele administrative independente austriece dispun de competența de a
emite decizii executorii, supuse controlului de legalitate al Curții Administrative și
respectiv, controlului Curții Constituționale . Ele se bucură, în plus, de o
independență funcțională (în sen sul că, membrii săi nu se supun nici unui control)
dar și organică (în sensul existenței unor garanții statutare, cum ar fi caracterul
nerevocabil al mandatului). Această independență este întărită printr-o organizare
colegială: deciziile sunt luate de regulă în complet format din trei membri, cu unele

72 Ibidem .
73 I. Leș, op. cit ., 2005, p. 93.
74 K. Stöger, în coordonato r G. Vrabie, p. 46.
75 B. Chaloyard, loc. cit. , „Revue internationa le de droit compar é”, 2001, nr. 2, p. 429.

258 Dana Apostol Tofan 24
excepții, cum ar fi recursul pentru exces de putere . Cu toate acestea, independența
nu este totală, deoarece, pe de- o parte, membrii săi sunt numiț i de Guvernul de
Land, iar pe de altă parte, principiile procedurale reprezintă regulile opozabile
autorităților administrative.
Potrivit art.103 din Constituția Italiei , „Consiliul de Stat și celelalte jurisdicții
administrative judecă litigiile care implică administrația publ ică și care au ca obiect
drepturile guvernanților, precum și libertățile fundamentale în domeniile stabilite
de lege”76.
Consiliul de Stat este instanță de apel, co mpetența în fond revenind tribunalelor
regionale administrative , instituite printr-o lege adoptată în anul 1971. Apelul nu
constituie singura cale de atac în dreptată împotriva hotărârilo r pronunțate de tribunalele
regionale dar constituie principalul mijloc procedural ce poate conduce la desființarea
unei sentințe date de prima instanță. Sentințele date de tribun alele regionale
administrative pot fi cenzurate și pe calea revizuirii și a ter ței opoziții77.
Consiliul de Stat italian își realizează funcția de judecată în cadrul secțiilor
jurisdicționale. Acestea, în număr de trei, judecă litigiile ce sunt date în competența
lor în complet format din 5 membri cu vot deliberativ. În preze nt, el este o instanță
de apel, competența în primă instanță revenind tribunalelor regionale
administrative . Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate totuși și cu rec urs în fața
Curții de Casație, dar numai pen tru probleme de competență. Ase menea Consiliului
de Stat francez, Consiliul de Sta t italian are și funcții consu ltative, realizate în
cadrul a trei secții distincte de cele ce exercită atribuții ju risdicționale78.
Pentru Sicilia, funcțiile Consiliului de Stat se realizează de un Consiliu de
Justiție Administrativă, cu competențe în această regiune admin istrativă.
Tribunalele administrative regionale sunt structuri locale ale justiției
administrative. În capitala fiecărei regiuni își are sediul un astfel de tribunal, în
total fiind 20 de asemenea tribunale. Fiecare tribunal administ rativ este compus
dintr-un președinte și alți 5 judecători administrativi.
Nici în Belgia , Consiliul de Stat și celelalte jurisdicții administrative nu dețin
monopolul contenciosului actelor administrației. Într-un sistem monist, puterea
judiciară este în principiu, competentă pentru a rezolva confli ctele care apar la
nivelul administrației. Astfel, responsabilitatea exercitării p uterii publice și a
agenților săi sau valabilitatea contractelor administrative îi revin de plin drept.
Contenciosul funcției publice, învățământului, amenajării terit oriului și
urbanismului revin secțiunii administrative a Consiliului de St at79.
Tot în Belgia , contenciosul pentru exces de putere , vizând recursurile în
anulare pentru încălcarea formelor, fie ele substanțiale, fie e mise sub sancțiunea
nulității, exces sau deturnare de putere, este de competența Co nsiliului de Stat, mai

76 Constituția Republicii Italiene , traducere A. Popescu, Bucureș ti, Editura All Educational,
Colecția Constituțiile statelor lumii, 1998, p. 47.
77 I. Leș, loc. cit. , Juridica, 2001, nr. 9–10, p.380.
78 I. Leș, op. cit ., 2005, p.113.
79 F. Delpéréé, în op. cit ., coordonator G. Vrabie, p. 90.

25 Controlul jurisdicțional asupra administrației publice româneșt i 259
exact a secției sale administrative, în timp ce contenciosul de plină jurisdicție a l
actelor sau faptelor administrației este de competența tribunal elor ordinare,
existând însă și situații în care, unele litigii ce țin de cont enciosul de plină
jurisdicție sunt atribuite i nstanțelor administrative80.
În Olanda , există un sistem de control al actelor administrative, ce pre zintă trei
caracteristici și anume: rolul important al recursurilor admini strative; multitudinea
jurisdicțiilor administrative și rolul deosebit al judecătorulu i judiciar81.
Potrivit doctrinei olandeze, sub aspectul independenței ca și a l procedurii,
situația jurisdicțiilor administrative (care examinează decizii le organismelor
publice) prezintă unele particularități. Cetățeanul nemulțumit de o astfel de decizie
trebuie mai întâi să adreseze un recurs administrativ la autori tatea emitentă sau la
autoritatea ierarhic superioară , fiind apoi posibil să introduc ă un recurs
jurisdicțional la Camera administrativă a Tribunalului de mare instanță . Pentru
cauzele vizând dreptul securității sociale se poate apoi adresa unui tribunal
specializat în această materie, iar pentru celelalte cauze de n atură administrativă,
apelul va fi introdus la secția de procedură administr ativă a Consiliului de Stat . În
ce privește acest din urmă organism, independența sa a fost în repetate rânduri pusă
în discuție, membrii Consiliului de Stat făcând parte și din se cțiunea legislativă,
care formulează avize asupra proiectelor de lege82.
În Spania , instituția contenciosului admin istrativ apare ca o necesitate
obiectivă pentru legiuitorul spaniol, cu scopul de a se pune su b control juridic
activitățile materiale și inactivitatea administrației, pentru a se putea executa cu
promptitudine propriile decizii judiciare și pentru a se adopta măsuri preventive
care să asigure eficacitatea procesului83.
Tribunalul Suprem d i n Spania , prin secția de contencios administrativ este
unica instanță în materia recursurilor contencioase împotriva a ctelor și dispozițiilor
Consiliului de Miniștri, Comisiilor delegate ale Guvernului și Consiliului General
al Puterii Judiciare, precum și a actelor și dispozițiilor Parl amentului, Curții
Constituționale și Tribunalului de Conturi. Este vorba doar de actele cu caracter
administrativ ale autorităților enumerate și nu de actele cu ca racter jurisdicțional.
Audiencia Nacional are o competență limitată la actele miniștrilor, secretarilor de
stat și la unele recursuri cu caracter devolutiv. Competența se cției de contencios
administrativ a tribunalelor superioare este circumstanțiată la controlul actelor ce
emană de la autoritățile autonom e și ale altor entități locale. Tribunalele municipale
de contencios administrativ au o competență determinată de lege , ce vizează
recursurile îndreptate împotriva actelor administrative emise d e autoritățile publice
locale, fiind instanțe de fond în materie84.

80 V. Prisăcaru, op. cit ., p. 10 și urm.
81 Idem , p. 18.
82 P. Akkermans, F. Goudappel, în op. cit ., coordonator G. Vrab ie, p. 300 și urm.
83 L. Vișan, Necesitatea codificării normelo r de procedură administrativă , „Revista de drept
public”, 2005, nr. 2, p. 65.
84 I. Leș, loc. cit. , „Juridica”, 2001, nr. 9–10, p. 380.

260 Dana Apostol Tofan 26
Există aspecte comune ce caracterizează procedura în fața juris dicțiilor
administrative, care se regăsesc în majoritatea statelor Uniuni i Europene.
Majoritatea legislațiilor proces uale prevăd necesitatea unei pr oceduri
prealabile sesizării instanței administrative .
În general, sesizarea instanței administrative este limitată în timp printr-un
termen scurt, considerat ca fiind un termen strict procedural.
Deși, în majoritatea procedurilor administrative, dezbaterile s unt publice,
câmpul de aplicare a principiului publicității în cadrul jurisd icțiilor administrative
nu are caracterul și întinderea publicității din procedura civi lă, procedura
administrativă având totuși un caracter preponderent scris85.
În Grecia , Consiliul de Stat este competent nu doar în materia recursurilor
împotriva deciziilor Curților Administrative ci și în materia u nor acțiuni directe ce
vizează anularea unor acte administrative ca primă și ultimă in stanță86.
Curțile administrative de apel sunt competente să judece în primă și ultimă
instanță, cauzele determinate de contractele administrative, ap elurile împotriva
deciziilor pronunțate de tribunalele administrative de primă in stanță, recursurile
pentru exces de putere, introduse de unii funcționari administr ativi și alte persoane
împotriva actelor administrativ e individuale privind situația l or87.
În Finlanda , partea cea mai importantă a recursurilor soluționate de Curtea
Administrativă Supremă privește deciziile pronunțate de tribunalele administrative
și de consiliile prefecturilor . Curtea judecă, de asemenea, recursurile împotriva
deciziilor Consiliului de Miniștri, ale ministerelor, ale direc țiilor centrale ca și
recursurile împotriva hotărârilor pronunțate de „ tribunalele apelor ” și de tribunalul
de impozit pe cifra de afaceri88.
Jurisdicțiile administrative propriu-zise nu au o competență ge nerală în
domeniul contenciosului administrativ, deși regula este că ele sunt competente, în
lipsa unei dispoziții legale contrare. În acest cadru, litigiil e de competența Curții
Administrative Supreme privesc, în ordinea importanței, planifi carea urbană și
construcțiile, pensiile funcționa rilor publici, afacerile comun ale, cele sociale
precum și litigiile privind apele.
Judecătorii din instanțele de c ontencios administrativ, inclusi v cei ai Curții
Administrative Supreme nu sunt magistrați propriu-ziși , ci funcționari administrativi cu
atribuții jurisdicționale.

85 Idem , p. 382.
86 Ph. Spyropoulos, Institutions of Public Law , „Revue européenne de droit public”, Esperia
Publications Ltd., vol . 9, 1997, no. 4, p. 1147.
87 V. Prisăcaru, op. cit ., p. 15.
88 Idem , p. 11.