Secțiunea I. Definiția, tr ăsăturile și clasificarea actelor administrative [603086]

Capitolul I. Actele administrative
Secțiunea I. Definiția, tr ăsăturile și clasificarea actelor administrative
De-a lungul timpului s -a încercat de c ătre mai mulți autori definirea noțiunii de act
administrativ, demers care nu a fost tocmai facil datorită numeroaselor modificări legislative
intervenite pe parcursul anilor și a opiniilor divergente apărute în doctrină. În acest sens este de
interes noț iunea de act administrativ în sens formal material, precum și cea de act administrativ
în sens funcțional -juridic.
Astfel, în doctrin ă actul administrativ a fost definit ca fiind „acea formă juridică princială a
activității organelor administrației publice, care constă într -o manifestare unilaterală și expresă
de voință de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice,
sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești”.1 Însă aceasta nu es te singura
definiție elaborată de doctrină, în literatura de specialitate nu există un consens privitor la
numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ. Astfel, acesta mai poate fi
definit ca fiind „o manifestare unilaterală de voinț ă, făcută cu scopul de a produce efecte juridice,
emisă în regim de putere publică pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii
publice” Din aceste definiții reiese caracterul obligatoriu al actelor administrative precum și cel
executoriu, acestea fiind datorate raportului de putere care există între administrație și particulari.
Aceste acte nu sunt, în general, consensuale, ele eman ă de la administrație având caracter
obligatoriu și trebuind să îmbrace o anumită formă pentru a putea e xista și produce efecte
juridice.
Actele administrative trebuie delimitate de celelalte forme de activitate ale administrației
publice care difer ă din punctul de vedere al aptitudinii de a produce efecte juridice, al regimului
juridic aplicabil sau a l numărului de părți implicate. În acest sens trebuie să facem diferența între
actele juridice, care sunt manifestări de voință ale unui organ administrativ făcute cu scopul de a
produce efecte juridice, faptele material -juridice și operațiunile material -tehnice.

1 Antonie Iorgovan – “ Tratat de drept administrativ Volumul I I Ediți a 4 “ Editura All Beck Bucureșt i 2005 pg.25.

Diferența dintre actele juridice și faptele material -juridice rezid ă în faptul că acestea din urmă
deși nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice, ele produc astfel de efecte în temeiul
legii, un exemplu elocvent în acest sens fiind nesoluționarea unei cereri în termenul legal.2
Pe de alt ă parte, operațiunile material -tehnice nu produc efecte juridice, ele având rolul de a
pregăti actul administrativ, conferindu -i caracter executoriu sau realizând formalitățile de
publicit ate pentru actul deja emis. Mai există și actele politice, care sunt manifestări de voință ale
administrației făcute cu scopul de a produce efecte politice dau nu și juridice, cum ar fi, de
exemplu mesajul Președintelui României adresat Parlamentului.
Definirea, clasificarea, condițiile de valabilitate ale actelor administrative sunt necesar a fi
abordate în contextul problematicii sancțiunilor aplicabile actelor ilegale, pentru determinarea
acestui caracter și pentru evitarea aplic ării acestor sancțiu ni și altor categorii de acte.
Un act administrativ trebuie s ă îndeplinească la emitere condițiile prevăzute de lege pentru ca
existența să -i fie recunoscută. Spre deosebire de actul juridic civil, în cazul actelor administrative
nu mai este necesară condiția consimțământului valabil exprimat. Aici nu se pune problema
întâlnirii unui acord de voințe, întrucât voința administrației este una calificată, unilaterală, fapt
ce înlătură ipoteza unor vicii de consimțământ. Actul administrativ este guvernat de principiul
formalismului, care presupune întotdeauna atât condiții de procedură cât și de formă. De
asemenea, acesta trebuie să aibă asemeni oricărui alt act juridic un obiect licit și o cauză licită.
Valabilitatea actelor emise de c ătre administrați e se împarte în două dimensiuni, cea
intrinsecă, care se referă la cuprinsul actului, la elementele pe care acesta trebuie să le conțină și
cea extrinsecă, care privește condițiile de valabilitate exterioare actului, cele care nu pot fi
observate neapărat la o simplă lectură a conținutului actului.
În acest sens trebuie s ă facem referire la competența organelor administrative care nu este
altceva decât coincidența între autorul de fapt al actului administrativ și autorul de drept al
acestuia. Competen ța definește totalitatea atribuțiilor unui organ administrativ circumscrise în
timp, spațiu și cu privire la persoane, la administrați.3 Actele sunt emise în temeiul competenței

2 Ovid iu Podaru – “ Drept administrativ Volumul I, Actul administr ativ Repere pentru o teori e altfel” Editura
Hamangiu -2010 pg.1 -5.
3 Ovidiu Podaru – op.cit. pg.81 -83.

decizionale conferite de reglementarea legală acestor organe, care stabilește principalele atribuții
ce le revin. Operațiunea de stabilire a competenței se face prin coroborarea reglementărilor
organice cu cele speciale cu caracter completator sau derogator. Competența decizională este
acea formă ce conferă unui organ dreptul de a h otărî și de a dispune prin acte de decizie în ceea
ce privește rezolvarea unei anumite situații, dispunând întotdeauna de capacitatea juridică și de
dreptul de decizie. Această atribuție poate să fie ori exclusivă, atunci când organele exercită un
drept pr opriu de decizie, organele superioare neputând să -l restrângă, ori auxiliară când acestea
sunt constituite în cadrul sau pe lângă anumite organe de stat și au statut de aparat propriu (ex.
departament, inspectorat).4 După competența materială a organului emitent vom distinge între
actele de administrație generală și cele de administrație specială, putând proveni fie de la
organele centrale fie de la cele locale.
Totodat ă, actele administrative se delimitează între ele în funcție de gradul de întindere al
efectelor, astfel avem: acte normative, acte individuale și acte cu caracter intern, cele din urmă
putând la rândul lor să fie normative sau individuale.

Secțiunea a II -a. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative.
Pentru ca cerința legalit ății să fie îndeplinită este necesar a fi respectate următoarele condiții:
actul administrativ să fie emis în baza și în executarea legii; actul să fie emis pe baza tuturor
actelor organelor de stat care sunt superioare organul ui administrativ emitent; să fie emis de către
organ numai în limitele competenței sale; actul să fie conform scopului legii cât și celorlalte acte
normative ale organelor superioare; să fie respectate condițiile de formă stabilite de lege; actul
administr ativ să fie oportun. Oportunitatea actului ține de o sumă de factori cum ar fi: momentul
în care este emis actul; locul și condițiile în care urmează să se aplice actul administrativ;
mijloacele materiale pe care le presupune emiterea actului; conformitat ea actului administrativ

4 Ioan Santai – “Drept administrat iv și știința administra ției” Vol II, Editura Risoprint , Cluj-Napoca , 1999 pg. 52 -53

cu condițiile generale ale moralei și ale vieții publice; conformitatea actului cu scopul legii.5
Actele administrative produc în spațiu efectele juridice determinate de competența teritorială a
organului emitent. Astfel, aceste acte produc efecte în limitele teritoriului național și câteodată
înafara acestuia pentru persoanele aflate sub jurisdicția României. Determinarea competenței
teritoriale este esențială pentru aplicarea sancțiunilor actelor administrative emise cu încălcar ea
acesteia.
În ce privește condițiile de valabilitate ale actelor administrative, acestea sunt numeroase și
variate, fiind de multe ori prev ăzute expres pentru categoria de acte din care acesta face parte.
6Astfel, în sfera condițiilor generale de leg alitate se rețin: actul trebuie să fie emis sau adoptat în
conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile și cu toate actele normative cu forță juridică
superioară, de către autoritatea competentă în limitele competenței oferite de lege.
În ce ea ce privește forma actelor administrative de autoritate, în doctrin ă se recunoaște în
unanimitate că actele normative trebuie să îmbrace formă scrisă, atât ca o garanție a respectării
legalității, cât și ca o condiție a publicării.
Actele individuale se elaboreaz ă și ele de regulă în formă scrisă, însă unele pot fi emise și fără
respectarea acestor condiții. În art.38 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor se precizează că avertismentul se adresează oral atunci când contravenie ntul este
prezent la constatarea contravenției și sancțiunea este aplicată de agentul constatator.
Pe lâng ă forma scrisă, procedura elaborării actelor administrative implică și îndeplinirea altor
formalități procedurale care în funcție de momentul efe ctuării pot fi anterioare, concomitente sau
posterioare. Din prima categorie fac parte avizele, acordurile, propunerile, referatele și sesizările.
În sfera celor concomitente se regasește cvorumul (majoritatea necesară pentru adoptarea
actului), motivarea, semnarea și contrasemnarea actului. În ceea ce privește formalitățile
posterioare, acestea sunt: comunicarea, publicarea, confirmarea.7

5 Antonie Iorgovan – op.cit pg. 49-50
6 Dana Apostol Tofa n- “Drept administrativ Vol II Editura All Beck București 2008 pg. 27
7 Anto n Trăilescu – “Drept administrativ Edi ția III Editura C.H. Beck București 2008 pg. 18 4 -185

Secțiunea a III -a. Efectele actelor administrative.
Actele administrative produc în spațiu efectele juridice determinate de competența teritorial ă a
organului emitent. Astfel, aceste acte produc efecte în limitele teritoriului național și câteodată
înafara acestuia pentru persoanele aflate sub jurisdicția României.
În ceea ce privește persoa nele, actele produc efecte prin raporturile juridice generate asupra
subiecților de drept, autorit ăți de stat sau nestatale, persoane fizice sau juridice constând în
drepturi și obligații, fără a fi luată în considerare în mod deosebit calitatea subiectulu i de drept.
8Aceste raporturi conțin întotdeauna un subiect de drept calificat, acesta fiind organul emitent al
actului administrativ.
Sub aspectul întinderii în timp a efectelor produse regula este c ă acestea încep de la momentul
publicării în cazul a ctelor normative și de la cel al comunicării în cazul celor individuale,
deoarece subiecții de drept trebuie să aibă cunoștință de conținutul actului. Asta nu înseamnă că
actul nu este considerat valabil din chiar momentul adoptării lui legale. De la aceas tă regulă
există, firește și excepții. Acestea privesc actele cu caracter retroactiv; actele ce intră în vigoare
la un moment ulterior aducerii la cunoștință (cu indicarea respectivei date sau perioade); actele
care ultraactivează și supraviețuiesc după da ta ieșirii lor din vigoare (de exemplu dacă un nou act
de reglementare contravențională prevede o sancțiune mai gravă, contravenția săvârșită anterior
lui va fi sancționată în baza actului normativ în vigoare la data săvârșirii ei.
Efectele actelor administrative se produc de la data prev ăzută pentru intrarea în vigoare și până
la data când acestea ies din vigoare, desigur, cu excepțiile menționate. Actele normative nu
cuprind în genre dispoziții referitoare la ieșirea din vigoar e, deoarece nu se poate cunoaște
momentul la care va înceta starea ce a determinat adoptarea actului. Cele temporare produc
efecte până la data prevăzută în cadrul lor sau în cadrul unui act superior sau până la realizarea
unui anumit fapt.
Efectele j uridice se produc atâta timp cât nu intervine o cauz ă de încetare cum ar fi anularea
actului sau intervenția prescripției. Faptul că titularul actului renunță la beneficiul conferit de
acesta nu produce niciun efect asupra existenței actului, deoarece înce tarea efectelor trebuie să

8 Ioan Santai -op cit , pg. 170 -175

fie tot rezultatul manifestării de voință contrare a organului administrativ care l -a emis în mod
unilateral. Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actului, prin
desființarea raporturilor g enerate de el, respectiv stingerea drepturilor și a obligațiilor.
Actele administrative își înceteaz ă efectele prin două modalități principale și anume prin
producerea unui fapt material -juridic, căruia legea îi atribuie acest efect extinctiv și interv enția
unui alt act juridic contrar primului și care are ca scop înlăturarea efectelor juridice produse de
către primul.

Secțiunea a IV -a. Suspendarea și revocarea actelor administrative.

Încetarea efectelor actelor administrative poate s ă aibă caracter temporar sau definitiv.
Suspendarea reprezintă încetarea temporară, în timp ce anularea reprezintă încetarea definitivă a
acestor efecte juridice. Ele pot să înceteze, de exemplu, prin depășirea termenului prevăzut de
lege pentru executarea actului, cum este cazul sancțiunilor contravenționale, sau prin decesul
persoanei căreia i s -a acordat un drept ori i s -a stabilit o obligație, în situația în care acestea nu se
transmit succesorilor, cum ar fi de pildă permisul de conducere.
Efectel e actelor administrative mai înceteaz ă și atunci când a expirat termenul de valabilitate
al acestora. Cel mai des întâlnit exemplu fiind autorizațiile cu termen.
În situația în care executarea actului presupune un num ăr determinat de fapte materiale,
îndeplinirea acestora duce implicit, la încetarea efectelor actului respectiv, așa cum se întâmplă
în cazul autorizației de demolare a unei construcții: odată ce s -au finalizat operațiunile de
demolare, și autorizația de demolare își încetează efectele deoa rece aceasta și -a atins scopul
pentru care a fost emisă.
În anumite cazuri, este necesar ă suspendarea executării actelor administrative pentru a nu se
ajunge la încălcarea legii. Astfel se dă posibilitatea organului competent să verifice, înainte de a
pune actul în executare, în ce măsură acesta este sau nu conform legii. Având în vedere că actele

administrative sunt executorii din oficiu, măsura suspendării este necesară deoarece după
executare există riscul ca situația anterioară să nu mai poată fi pe deplin restabilită, așa cum este
cazul demolării unei construcții. La măsura suspendării actelor administrative trebuie să se
recurgă, totuși, numai atunci când există într -adevăr motive temeinice pentru aceasta. Acestea
pot fi, de exemplu: contestarea le galității actului la instanța de contencios administrativ;
inoportunitatea actului deși acesta este legal, datorată unor cauze cu caracter trecător; necesitatea
aplicării suspendării în cazul unor abateri de la lege, până la restabilirea legalității.
Suspendarea poate s ă opereze și în virtutea legii, așa cum se întâmplă în cazul proceselor
verbale de aplicare a sancțiunilor contravenționale atunci când acestea sunt contestate. La fel se
întâmplă și atunci când prefectul atacă în fața instanței de conten cios administrativ un act emis
de un consiliu județean, un consiliu local sau de un primar, fiind suspendat de drept.
În alte cazuri suspendarea apare ca rezultat al voinței organului emitent, fie a organului
ierarhic superior ori a unui alt organ al a dministrației publice sau de stat. Celelalte organe de stat
pot suspenda executarea actelor administrative numai în temeiul unor prevederi exprese ale legii.
De exemplu, instanțele judec ătorești pot dispune, în anumite condiții, suspendarea executării
actelor administrative atacate.9
Nulitatea care poate lovi actele administrative este absolut ă sau relativă în funcție de interesul
ocrotit prin anularea acestora. Prin nulitatea absolută se urmărește protejarea unor interese
generale ale societății, din aces t motiv ea poate fi invocată de către oricine. Nulitatea relativă în
schimb, are ca scop ocrotirea unor interese individuale, iar aceasta poate fi invocată doar de către
cei interesați.
În toate cazurile, anularea actului administrativ se poate dispune doar printr -un alt act cu o
forță juridică superioară sau cel puțin egală celei pe care o are actul supus anulării.
Când autorul anul ării este chiar organul emitent, această operați une poartă denumirea de
retractare, iar anularea dispusă de organul ierarhic superior se numește revocare .
Instanțele judec ătorești pot să anuleze un act pe considerente de ilegalitate iar nu și pe
considerente de inoportunitate astfel cum pot organele emitente.

9 Dumitru Brezoianu -”Drept adm inistrativ român”, Editura All Beck, București 2004, pg.88 -90

În situația în care se strecoar ă anumite erori într -un act administrativ, cum ar fi unele erori
materiale, este posibil ca actul să fie rectificat fără a mai fi retras. În astfel de cazuri, îndreptarea
erorii se realizează prin rectificarea actului deja emis dacă aceasta este posibilă.
Din categoria actelor individuale, câteva se disting prin faptul c ă sunt exceptate de la
principiul revocabilității, acestea fiind: cele pe care normele juridice le declară în mod expres ca
fiind irevocabil e, actele administrative jurisdicționale care, ca și hotărârile judecătorești, sunt
irevocabile. Tot astfel, sunt irevocabile actele administrative pe baza cărora s -au născut
raporturi civile, de muncă. De exemplu, actele de repartizare în muncă devin irev ocabile după ce
a fost încheiat un contract de muncă în baza acestora. De asemenea sunt irevocabile actele
administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate (ex. diploma
de absolvire a unei forme de învățământ); actele d e aplicare a unor sancțiuni administrative
(acestea pot fi atacate și modificate sau anulate în caz de admitere a contestației); actele
administrative care au fost executate din punct de vedere material . Sunt irevocabile și actele
care au fost atacate în f ața unui organ jurisdicțional deoarece situația juridică a actului va fi
decisă de către acesta și nu de către organul emitent al actului ori de către organul superior
ierarhic.
Anularea actului pe motiv de ilegalitate produce efecte ex tunc, adică sun t desființate și
efectele produse în trecut de către actul anulat, nefiind de conceput acceptarea subzistării unor
efecte produse în mod ilegal.
Anularea are efecte ex nunc în cazul intervenției unei legi noi care modific ă sau abrogă legea
veche, pentr u a cărei executare a fost emis actul supus anulării. La fel se întâmplă și în cazul
anulării datorate schimbării împrejurărilor.
Actele administrative beneficiaz ă de prezumția de legalitate până la proba contrară, datorită
faptului că provin de la un organ al statului în exercitarea atribuțiilor sale privind realizarea
puterii de stat.10

10 Dumitru Brezoianu – op cit. pg. 90 -94.

Este important a se pune în evidenț ă interesele ocrotite. O bună teorie a nulității trebuie să
concilieze interesul general, interesul patrimoniului individual sau admi nistrativ afectat de actele
juridice, iar în final interesul terților.
Interesul general cere ca legea s ă organizeze interesul public, în vederea stabilirii unei anumite
ordini sociale, să stabilească puterile generale și condițiile pentru exercitarea acestor puteri. Este
normal ca regulile adoptate să urmărească nevoile societății și să respecte restricțiile legale,
altminteri, obiectivul acestora nu mai poate fi atins. Este clar că sancțiunea naturală și logică a
neregulilor trebuie să fie ineficacit atea juridică a actului. De exemplu, atunci când legea
organizează puterea de a te căsători, puterea de a testa, de a da, de a numi, de a revoca, poliția,
etc, se pare că sancțiunea logică a oricărei nereguli esta nulitatea, totală sau parțială a
manifestă rii de voință.
Când vorbim de interesul patrimoniului individual sau a patrimoniului administrativ, exist ă
diferențe în natura sancțiunii după cum vorbim despre un patrimoniu individual gestionat de
către deținătorul lui, de un patrimoniu individual gestionat de o altă persoană sau cu ajutorul unui
terț, ori de un patrimoniu administrativ gestionat de un agen t. Neregulile actului trebuie să aibă
consecințe mai puțin grave în cazul unui patrimoniu individual gestionat de către titular decât în
celelalte cazuri. Într -adevăr este normal să se bazeze pe diligența persoanei în apărarea
interesului personal și să as igure respectarea strictă a măsurilor de protecție juridică.
În celelalte ipoteze, dimpotriv ă, acest element de interes personal lipsește: prin urmare, natura
sancțiunii pare a fi complementul indispensabil a sistemului de protecție juridică care a cr eat
reguli speciale pentru regularitatea actelor juridice efectuate de către administratorii responsabili
cu gestionarea acestor patrimonii.
Interesul terților nu trebuie pierdut nici el din vedere. Interesul general precum și interesul
patrimoniului individual sau administrativ par s ă conducă la multiplicarea nulităților ca sancțiuni
pentru neregulile cuprinse în actele juridice. Pe baza unui act juridic neregulat se creează situații
juridice în care terții, absolut străini actului, devin interesați. De exemplu o căsătorie încheiată în

mod neregulat din care rezultă copii. Terții care au tratat cu aceștia ori cu individul respectiv
crezând în regularitatea căsătoriei devin interesați.11

11 Gaston Jèze – Cours de droit public, Ed. M. Giard & Brière, Paris, 1913, pg. 50 -53