DROIT PUBLIC COMPARE DES ETATS EUROPEENS ANNEE UNIVERSITAIRE 2002-2003 Approche constitutionnelle et comparative de la transposition de la directive… [601987]

DIPLOME D’ETUDES APPROFONDIES
DROIT PUBLIC COMPARE DES ETATS EUROPEENS
ANNEE UNIVERSITAIRE 2002-2003

Approche constitutionnelle et comparative de la transposition de
la directive 92/43 “ Natura 2000 ” en France et en Allemagne

La subsidiarité, principe naturel de la décentralisation ?

Mémoire de DEA

Jean-Philippe DEROSIER
sous la direction du Professeur Otto PFERSMANN

– SEPTEMBRE 2003 –

Université Paris-I-Panthéon Sorbonne
12, place du Panthéon
75005 Paris

2
REMERCIEMENTS

Ma gratitude et ma considération vont en premier lieu à mon directeur de
mémoire, le professeur Otto PFERSMANN, qui a su, tout au long de cette année,
me diriger d’abord, me conseiller ensuite, me former surtout. Réaliser un
mémoire sous sa direction fut un enrichissement inespéré. Ensuite, je tiens à
remercier particulièrement l’un des co-directeurs du DEA, Monsieur Didier
MAUS, qui m’a fait part de ses nombreux conseils pour orienter correctement ma
recherche, en début d’année.
De l’autre côté du Rhin, ma reconnaissance s’adresse d’abord à Gerhard
BÖKEL et à Petra PRATE-RÖLL, qui m’ont ouvert les portes du Landtag. Elle
s’adresse ensuite à Ralf STURM, à Marion ORTNER et à tous ceux du groupe SPD
et de la Bibliothèque, qui m’ont soumis leurs remarques pertinentes et accordé
tant de temps afin que mes recherches puissent prospérer. Michael SIEBEL m’a
proposé un espace vital, son bureau, pour un travail en toute sérénité.
Jeannine COQUELIN et Constantin PETERS m’ont apporté des éléments
indispensables à mes recherches ; éléments toujours de qualité.
Aude ROUSSELOT, par ses relectures, ses critiques, ses suggestions et son
sourire a contribué à faire de ce mémoire ce qu’il est aujourd’hui.
En dernier lieu, j’adresse mes plus profonds remerciements à mes parents
qui m’ont toujours offert la chance de réaliser mes projets.
Chacune de ces personnes – et bien d’autres encore, qu’il m’est
impossible de toutes citer ici – se retrouve dans le cœur de ce mémoire. Et dans
le mien.

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DANKSAGUNG

Meine Dankbarkeit und meine Wertschätzung richten sich an erster Stelle
an den Betreuer dieser Arbeit, Herrn Professor Otto PFERSMANN, der es während
dieses gesamten Jahres verstand, mich zunächst zu lenken, mich dann zu beraten
und mich vor allem zu bilden. Eine Arbeit unter seiner Leitung zu vollbringen,
war eine unerhoffte Bereicherung. Auch möchte ich besonders einem der Co-
Direktoren des DEA-Programms danken, Herrn Didier MAUS, der mir am
Anfang des Jahres mit Rat zur Seite stand, um meine Recherchen in die richtige
Richtung zu lenken.
Auf der anderen Rheinseite richtet sich meine Erkenntlichkeit zuerst an
Herrn Gerhard BÖCKEL und an Frau Petra PRATE-RÖLL, die mir die Türen zum
Landtag geöffnet haben. Sie richtet sich ferner an Ralf SRURM, an Marion
ORTNER und an alle der SPD-Fraktion und der Bibliothek, die mir ihre
sachdienlichen Bemerkungen unterbreitet haben und mir soviel Zeit gelassen
haben, damit meine Recherchen prosperieren konnten. Michael SIEBEL hat mir
einen Lebensraum angeboten, sein Büro, für eine Arbeit in der notwendigen
Ruhe.
Jeannine COQUELIN und Constantin PETERS haben mir unentbehrliche
Bestandteile für meine Recherchen geliefert ; Bestandteile die immer von
höchster Verwertbarkeit waren.
Aude ROUSSELOT hat durch ihr Korrekturlesen, ihre Kritik, ihre
Anregungen und ihr Lächeln dazu beigetragen, dass die Arbeit das ist, was sie
heute ist.
Zuletzt richte ich meinen tiefsten Dank an meine Eltern, die mich immer
bei der Verwirklichung meiner Projekte unterstützt haben.
Jede dieser Personen – und noch viele andere, bei denen es unmöglich ist,
sie alle hier zu benennen – finden sich im Herzen dieser Arbeit wieder. Und in
meinem.

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AVERTISSEMENT

Ce mémoire portant sur un sujet de droit franco-allemand, il est évident qu’une
large partie de la littérature scientifique et des normes de référence a été analysée dans
la langue de Goethe. Souhaitant répondre à une double exigence (pratique et
d’exactitude), l’ensemble des citations allemandes sera présenté en français dans le
corps du mémoire et en allemand en note de bas de page.
Pour cela, un effort de traduction a dû être fait. La plupart de ces traductions est
personnelle ou découle de l’aide bienveillante de certains de mes proches ; en tout état
de cause, j’en endosse l’entière responsabilité. La présentation de la langue originale
permettra au lecteur, estimant une traduction incomplète ou inexacte, de se référer au
texte même de la source.
Seules les traductions de la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz) ne sont
pas personnelles : elles sont le fruit des travaux du Centre juridique franco-allemand de
l’Université de Nancy 2 et de l’Universität des Saarlandes. Elles sont disponibles sur
Internet à l’adresse mentionnée en bibliographie.

HINWEIS

Da diese Arbeit ein deutsch-französisches Thema abhandelt, ist es evident, dass
ein großer Teil der wissenschaftlichen Literatur und der zitierten Normen in der Sprache
Goethes analysiert wurde. Um einer doppelten Anforderung gerecht zu werden (der
Praktikabilität und der Genauigkeit) werden alle deutschen Zitierungen im laufenden
Text der Arbeit in französischer Sprache und die Fußnoten in deutscher Sprache
dargestellt.
Dafür waren Übersetzungen notwendig. Der überwiegende Teil dieser
Übersetzungen wurde persönlich vorgenommen oder entspricht der wohlwollenden
Mithilfe einiger mir nahestehenden Personen ; in jedem Fall übernehme ich hierfür die
volle Verantwortung. Die Darstellung der Ursprungssprache wird es dem Leser, der
eine Übersetzung für unvollständig oder unrichtig hält, ermöglichen, sich auf den
Quellentext zu beziehen.
Nur Übersetzungen verschiedener Artikel des deutschen Grundgesetzes wurden
nicht persönlich vorgenommen : sie sind das Ergebnis der Arbeiten des Centre juridique
franco-allemand der Université Nancy 2 und Universität des Saarlandes. Sie können
unter der im Literaturverzeichnis angegebenen Internetadresse abgerufen werden.

5 SOMMAIRE

INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : DE L’ETAT FEDERAL A L’ETAT UNITAIRE
DECENTRALISE, DES TRANSPOSITIONS CONTROLEES
CHAPITRE 1 – “ ETAT UNITAIRE DECENTRALISE ” ET APPLICATION
CENTRALISEE DE LA DIRECTIVE
Section 1 – La décentralisation et la France
Section 2 – La transposition de la directive, ou un centralisme conservé
Propos conclusifs sur la décentralisation française

CHAPITRE 2 – L’ALLEMAGNE OU LA TRANSPOSITION D’UNE DIRECTIVE PAR
UNE DIRECTIVE
Section 1 – Le nécessaire rééquilibrage du fédéralisme allemand
Section 2 – La transposition dirigée par le Bund

DEUXIEME PARTIE : DECENTRALISATION ET
RECENTRALISATION : LA QUESTION DE L’INTEGRATION
JURIDIQUE A TOUS LES NIVEAUX
CHAPITRE 1 – LE DROIT COMMUNAUTAIRE AUX EFFETS RECENTRALISATEURS
Section 1 – Un statut particulier pour le droit communautaire
Section 2 – La République fédérale en recentralisation

CHAPITRE 2 – LA DIALECTIQUE CENTRALISATION/DECENTRALISATION OU UN
PRINCIPE DE SUBSIDIARITE OPERATIONNEL
Section 1 – Clarifier le principe de subsidiarité
Section 2 – Rendre le principe de subsidiarité opérationnel

CONCLUSION

Abréviations
6 ABREVIATIONS

1. Abréviations allemandes
a. F. alte Fassung
Abs. Absatz
Art. Artikel
BGBl. Bundesgesetzblatt
BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz
BR-Drs Bundesratdrucksache
BR-PlPr. Bundesratsplenarprotokolle
BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz
HchE Herrenchiemseer Verfassungsentwurf
BT-Drs Bundestagsdrucksache
BT-PlPr. Bundestagsplenarprotokolle
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Bundesverfassungsgerichtentscheidung
CDU Christlich-Demokratische Union
CSU Christlich-Soziale Union
DÖV Die öffentliche Verwaltung
Drs Drucksache
DVBl Deutsches Verwaltungsblatt
EG Europäische Gemeinschaft
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
FDP Freie Demokratische Partei
ff. fortfolgende
FFH-RL Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie
FS Festschrift
GG Grundgesetz
GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen
HENatG Hessisches Naturschutzgesetz
JA Juristische Arbeitsblätter
GVerfK Gemeinsame Verfassungskommission
n. F. neue Fassung
Nr. Nummer
NJW Neue Juristische Wochenschrift
NuR Natur und Recht
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Neue
Verwaltungszeitschrift)
RL Richtlinie
sog. sogenannt/e
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
WRV Weimarer Reichsverfassung
ZfA Zeitschrift für Arbeitsrecht
ZG Zeitschrift für Gesetzgebung

***

Abréviations
7 2. Abréviations françaises
Aff. Affaire
AIJC Annuaire internationale de justice constitutionnelle
AJDA Actualité juridique – Droit administratif
al. alinéa
art. article
Ass. Assemblée (du Conseil d’Etat)
C. Env. Code de l’environnement
C. Rural Code rural
Cah. CFPC Cahiers du Centre de formation des personnels communaux
c./ contre
CE Conseil d’Etat
CEE Communauté économique européenne
CF Cahiers français
cf. confer
CJCE Cour de Justice des Communautés européennes
CMP Commission mixte paritaire
CNASEA Centre national pour l’aménagement des structures agricoles
Coll. Collection
D Décret
DATAR Direction de l’aménagement du territoire et de l’action régionale
DC Décision constitutionnelle
DIREN Direction régionale de l’environnement
DOCOB Document d’objectifs d’un site “ Natura 2000 ”
et al. et autres (auteurs)
et s. et suivantes
JO Journal officiel de la République française
JOCE Journal officiel des Communautés européennes
CGCT Code général des collectivités territoriales
L Loi
LPA Les petites affiches
n° numéro
op. cit. œuvre citée en bibliographie
Ord. Ordonnance
p. (pp) page(s)
préc. précité(e)
RDP Revue du droit public
Rec. Recueil (après un arrêt du Conseil d’Etat, Recueil Lebon ; après une
décision du Conseil constitutionnel, Recueil des décisions du
Conseil constitutionnel ; après un arrêt de la CJCE, Recueil de la
jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première
instance)
RevMC Revue du marché commun
RFDC Revue française de droit constitutionnel
Sect. Section (du Conseil d’Etat)
SIC Site d’importance communautaire
TCE Traité instituant la Communauté européenne
TUE Traité instituant l’Union européenne
UE Union européenne
ZSC Zones spéciales de conservation

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« Wer nicht von dreitausend Jahren sich weiß Rechenschaft zu geben,
bleib im Dunkeln unerfahren, mag von Tag zu Tag leben. »
Johann Wolfgang VON GOETHE

« La France a eu besoin d’un pouvoir centralisé pour se faire,
elle a besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire… »
François MITTERRAND

9 INTRODUCTION

Bonjour !
La construction européenne avance à grands pas ces dernières années et ce n’est
pas sans une certaine émotion que l’on a pu voir aboutir les travaux de la Convention
sur l’avenir de l’Europe présentant un projet de Constitution européenne1. De plus, la
production normative de l’Union est de plus en plus importante et une large partie du
droit interne des Etats membres a désormais pour origine une norme communautaire. A
l’heure où les pouvoirs publics émettent le désir de renforcer les centres décisionnels
infra-étatiques, il est donc intéressant de se pencher sur la question de l’impact de la
législation européenne sur les entités composant les Etats.
La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 offre l’avantage de relever d’un
domaine qui concerne directement et indirectement ces entités. En effet,
l’environnement, s’il requiert des décisions arrêtées au plus haut niveau en raison de son
caractère transfrontalier, touche généralement tous les citoyens et réclame une
application de ces décisions au plus bas niveau. La présentation de cette directive
permettra de revenir sur l’importance croissante que l’ensemble des acteurs de la scène
politique accorde à l’environnement.
La France et l’Allemagne comptent parmi ces acteurs, surtout parce qu’elles y
sont contraintes en raison d’engagements internationaux. Ces deux Etats présentent en
outre l’avantage de répondre à des modes d’organisations internes que l’on oppose
généralement : l’unitarisme et le fédéralisme. Même s’il est nécessaire de revenir sur ce
point précis en clarifiant ces concepts ainsi que le cadre théorique dans lequel ils
s’inscrivent, il est d’ores et déjà possible d’affirmer que cette apparente opposition

1 La “ Convention pour l’avenir de l’Europe ” a terminé ses travaux le 10 juillet dernier et a remis un
“ Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ” au Président du Conseil, à Rome le 18
juillet (Document de la Convention, CONV 850/03, du 18 juillet 2003). Ce document, ainsi que
l’ensemble des documents relatifs aux travaux de la Convention, est disponible en ligne, à l’adresse
european-convention.eu.int.

10 promet des enseignements pratiques et théoriques très riches. En effet, à propos de
l’impact du droit communautaire sur les entités infra-étatiques, il paraît intéressant de
mettre en perspective deux modes d’organisation institutionnelle qui semblent attribuer
des statuts radicalement différents à ces entités.
Par ailleurs, bien que la directive s’applique sur l’ensemble du territoire de la
Communauté et donc sur l’ensemble du territoire allemand et français, il convient
d’apporter deux précisions. La première concerne la France : l’ordonnance et les décrets
d’application qui ont transposé la directive 92/43 ne s’appliquent pas dans les
départements d’outre-mer ; c’est pourquoi ils ne seront pas pris en compte dans le cadre
de cette étude. La seconde concerne l’Allemagne : pour des raisons purement pratiques,
afin de pouvoir produire des réflexions approfondies sur l’ensemble de la procédure de
transposition allemande (du niveau fédéral au niveau fédéré), on privilégiera en
particulier le Land de Hesse. Néanmoins, dès lors qu’ils apportent des éléments
pertinents pour notre recherche, d’autres Länder pourront être étudiés.
En ce qui concerne l’objet même de ce mémoire, il convient de faire remarquer
qu’il s’intéresse précisément aux modes d’organisation institutionnelle et donc au rôle
que tiennent les entités infra-étatiques dans la procédure de transposition et
d’application de la directive 92/43. Il relève ainsi du droit communautaire et du droit
constitutionnel et nullement du droit de l’environnement. Les aspects relevant de ce
domaine du droit ne seront donc qu’accessoirement l’objet de ce mémoire. Néanmoins,
il ne paraît pas inutile de présenter rapidement la directive en question.

1. Présentation de la directive
A compter des années 70, et surtout à partir des années 90, l’environnement fut
remis sur le devant de la scène politique par l’ensemble des Etats. La conférence de
Stockholm de 1972, qui se termina par la “ Déclaration de Stockholm ”, du 16 juin
19722, sonna l’alarme et rappela que « les ressources naturelles du globe, y compris
l’air, l’eau, la terre, la flore et la faune, et particulièrement les échantillons représentatifs
des écosystèmes naturels, doivent être préservées dans l’intérêt des générations
présentes et à venir par une planification ou une gestion attentive selon que de

2 La première Conférence des Nations Unies sur l’environnement s’est tenue à Stockholm du 5 au 16 juin
1972.

11 besoin »3. D’autre part, le Conseil de l’Europe adopta, en 1979, la Convention de Berne
relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (du 19
septembre 1979)4. La Communauté européenne (à l’époque, la Communauté
économique européenne) a ratifié cette convention en 19825 : les organisations
internationales prennent également conscience de la valeur que constitue
l’environnement. De plus, la CEE tentait depuis 1979 de mettre en place des
dispositions juridiques tendant à la protection de la nature, et particulièrement de
l’avifaune : elle adopta, le 2 avril 1979, la directive 79/409/CEE du Conseil, concernant
la conservation des oiseaux sauvages6. Le contexte favorable à la protection de
l’environnement, la nécessaire mise en place d’un cadre juridique pour respecter la
Convention de Berne, et la continuation des démarches commencées par la directive
“ Oiseaux ” ont conduit la Commission européenne à déposer une proposition de
directive le 16 août 19887.
Cette proposition a suscité de grandes réticences chez certains Etats membres en
raison de sa force contraignante, mais aussi en raison du précédent de la directive
“ Oiseaux ” qui a provoqué un grand nombre de contentieux pour mauvaise
transposition8. C’est pourquoi, la Commission a proposé des modifications
substantielles le 8 février 1991. A la suite de ces modifications, le Conseil de l’Union
européenne a donné son accord le 12 décembre 1991 et le Conseil agriculture a adopté
définitivement la directive le 21 mai 19929. Le principe directeur de cette directive est,

3 Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, 16 juin 1972, principe 2 : « The
protection and improvement of the human environment is a major issue which affects the well-being of
peoples and economic development throughout the world ; it is the urgent desire of the peoples of the
whole world and the duty of all Governments. » Source : United Nations Environment Programme,
http://www.unep.org/Documents/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503.
4 Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, STE n° 104, du
19 septembre 1979, entrée en vigueur le 1er juin 1982 ; Décision 82/72/CEE du Conseil du 3 septembre
1981 concernant la conclusion de la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu
naturel de l’Europe, JOCE n° L 38 du 10 février 1982, p. 1.
5 La Communauté européenne a signé la Convention le 19 septembre 1979 et l’a ratifiée le 7 mai 1982.
6 JOCE n° L 103 du 25 avril 1979, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 91/244/CEE
(JOCE n° L 115 du 8 mai 1991, p. 41).
7 JOCE n° C 247 du 21 septembre 1988, p. 3, JOCE n° C 195 du 3 août 1990, p. 1.
8 Nicolas DE SADELEER, “ La directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi
que de la faune et de la flore sauvages : vers la reconnaissance d’un patrimoine naturel de la Communauté
européenne ”, in RevMC 1993, p. 24.
9 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi
que de la faune et de la flore sauvages, JOCE n° L 206 du 22 juillet 1992, pp 0007-0050 – Voir Annexe I.
Cette directive a été modifiée par la directive 97/62/CE du Conseil du 27 octobre 1997 portant adaptation
au progrès technique et scientifique de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats

12 plus que de protéger des espèces animales ou végétales en soi, de protéger les milieux
où celles-ci évoluent afin que, tout en étant protégées, elles puissent surtout survivre.
Cela correspond au principe même du “ développement durable ” : permettre une
préservation sur le long terme10.
Ce principe voulant que la directive en question « contribue à l’objectif général
d’un développement durable »11 était justement ce qui fondait la Commission à agir,
ainsi que cela est mentionné dès le premier “ Considérant ” du Préambule qui déclare
que « la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement
[…] constituent un objectif essentiel, d’intérêt général poursuivi par la Communauté
comme prévu à l’article 130 R du traité12 ». De plus, « étant donné que les habitats et
espèces menacés font partie du patrimoine naturel de la Communauté et que les
menaces pesant sur ceux-ci sont souvent de nature transfrontalière, il est nécessaire de
prendre des mesures au niveau communautaire en vue de les conserver »13.
Cette directive, notifiée aux Etats membres le 5 juin 1992, contient 24 articles et
6 annexes, lesquelles détaillent l’ensemble des espèces végétales et animales qui doit
être protégé. L’article 23 de la directive impose un délai de 2 ans pour « [mettre] en
vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour
se conformer à la présente directive ». Néanmoins, l’échéancier mis en place par
l’article 4 de cette directive consacre d’autres délais, notamment quant à la procédure de
désignations des “ zones spéciales de conservation ” (ZSC) et des “ sites Natura 2000 ”.
En effet, cet article laisse un délai de trois ans (à compter de la notification) aux Etats
membres pour communiquer une liste de sites d’importance communautaire (SIC) à la
Commission européenne, liste que celle-ci doit avaliser dans les 6 ans (toujours à
compter de la notification). A compter de cet accord entre les Etats et la Commission,

naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JOCE n° L 305 du 08 novembre 1997, pp 0042-
0065) ; les modifications qu’elle apporte ne concerne que le contenu des annexes et sortent du cadre de ce
mémoire.
10 Nicolas DE SADELEER, “ La directive 92/43/CEE ”, op. cit., p. 32.
11 Directive 92/43/CEE, troisième “ Considérant ” du Préambule.
12 Nouvel art. 174, dont le premier alinéa dispose que « 1. La politique de la Communauté dans le
domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants :
– la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement,
– la protection de la santé des personnes,
– l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,
– la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou
planétaires de l’environnement. […] ».
13 Directive 92/43/CEE, quatrième “ Considérant ” du Préambule.

13 les dispositions de l’art. 6 de la directive viennent à s’appliquer. Enfin, dans un nouveau
délai de 6 ans qui court à partir de cet accord, les Etats désignent les SIC en ZSC qui
auront vocation à s’inscrire dans le réseau “ Natura 2000 ”14.

Afin de saisir toute la portée des transpositions effectuées par ces deux Etats,
notamment leurs effets sur les entités infra-étatiques composant ces Etats, il est
nécessaire de s’intéresser au cadre théorique dans lequel s’inscrivent les modes
d’organisation interne de ces Etats.

2. Présentation du cadre théorique – Etude sur le phénomène de
décentralisation
Les recherches consacrées à une théorie de la décentralisation sont nombreuses,
même en droit comparé. L’objet de ce travail n’est donc pas d’alimenter les étagères des
bibliothèques sur ce point. Néanmoins, le sujet qui nous préoccupe (à savoir l’analyse
comparée de la transposition d’une directive communautaire dans un Etat unitaire et
dans un Etat fédéral) nécessite quelques développements théoriques sur le concept de
décentralisation. Plus qu’une théorie générale de la décentralisation, il s’agira, dans les
quelques développements qui vont suivre, de dégager un cadre théorique du phénomène
de décentralisation qui permettra de procéder à l’analyse de la transposition d’abord, des
problèmes qu’elle engendre et des moyens d’y répondre ensuite. Le concept, la notion
de décentralisation ont déjà fait l’objet de nombreuses études dont les plus remarquables
sont certainement celles de juristes de la première moitié du XXème siècle15. La thèse de
Spyridon FLOGAÏTIS (1979) se penche, quant à elle, sur une analyse comparée de la

14 Pour un aperçu de l’ensemble de ces échéances, on peut se reporter, outre à l’art. 4 de la directive, à
Tania RÖDIGER-VORWERK, Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der Europäischen Union und ihre
Umsetzung in nationales Recht, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1998, p. 9 ; Frank NIEDERSTADT, “ Die
Umsetzung der Fauna-Flora-Habitatrichtlinie durch das Zweite Gesetz zur Änderung des
Bundesnaturschutzgesetzes ”, in Natur und Recht 1998, p. 516 ; Commission européenne, Gérer les sites
Natura 2000, Office des Publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2000, p.
13 et 14.
15 A parler “ d’études les plus remarquables ”, on se doit de citer l’ouvrage de Hans KELSEN, Allgemeine
Staatslehre, Springer, Berlin, 1925, 433 p. (Hans KELSEN, Théorie générale du droit et de l’Etat, LGDJ-
Bruylant, Paris, Bruxelles, 1997, 518 p. pour une traduction française) ainsi que celui de Charles
EISENMANN, Centralisation et décentralisation : esquisse d’une théorie générale, LGDJ, Paris, 1948,
331 p. Le juriste Raymond CARRE DE MALBERG a consacré, quelque temps auparavant, de brefs
développements à la notion de décentralisation dans sa Contribution à la théorie générale de l’Etat, tome
1, Editions du CNRS, Paris, 1962 (réédition de l’ouvrage de 1920), 837 p.

14 notion de décentralisation16. C’est pourquoi on n’entreprendra pas ici une analyse du
concept même de décentralisation, mais plutôt de la décentralisation vue comme le
phénomène qui résulte de l’instauration plus ou moins intense de liens juridiques entre
des entités inférieures et une entité supérieure. En effet, l’analyse de la transposition
d’une directive dans un Etat fédéral et dans un Etat unitaire justifie ces quelques
clarifications préalables.
Chaque entité politico-juridique s’organise à partir d’un centre, que l’on pourrait
appeler le “ centre décisionnel de l’entité ” : cela concerne aussi bien les entités infra-
étatiques, les entités étatiques (qu’elles soient fédérales ou unitaires), les entités supra-
étatiques. Ainsi, parler d’Etat central est une sorte de pléonasme : l’Etat, à l’instar de
toute entité politico-juridique, est un centre décisionnel, qui peut procéder à une
décentralisation. En se décentralisant, l’entité politico-juridique qu’est l’Etat permet à
d’autres centres (les entités infra-étatiques) d’avoir, elles aussi, un pouvoir décisionnel :
elles seront en mesure d’arrêter des décisions constitutives de normes valides.
L’importance du pouvoir décisionnel de chaque entité (supérieure et inférieures)
déterminera le degré de décentralisation de l’ensemble du système politico-juridique,
l’Etat dans notre cas, qui regroupe les entités inférieures avec lesquelles il établit des
liens juridiques. Il faut faire ici une brève remarque : l’entité supérieure Etat regroupe
certes les entités inférieures, mais c’est bien l’ensemble du système qui est décentralisé
et non la seule entité supérieure. Celle-ci est un centre décisionnel qui édicte des normes
qui ont pour destinataire l’ensemble des entités inférieures.
Ainsi, le degré de décentralisation du système correspond à l’importance du
pouvoir décisionnel dont dispose chacune des entités, ou encore à l’intensité des liens
qui unissent les entités inférieures à l’entité supérieure. Plus l’entité supérieure dispose
d’un pouvoir décisionnel important, plus les liens qui la lient aux entités inférieures sont
intenses, plus le système est centralisé : il l’est parce que l’entité supérieure est en
mesure de prendre un grand nombre de décisions, pour lesquelles elle dispose des
moyens pour les imposer. A l’inverse, plus les entités inférieures disposent d’un pouvoir
décisionnel important, moins les liens qui les lient à l’entité supérieure sont intenses,
plus le système est décentralisé : l’entité supérieure ne peut plus imposer ses décisions
que dans une moindre mesure et dans des domaines plus minimes. Hans KELSEN traduit

16 Spyridon FLOGAÏTYS, La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en Italie, LGDJ, Paris,
Coll. Bibliothèque de Droit public, 1979, 281 p.

15 cette idée en disant que « le degré de centralisation et de décentralisation est indiqué par
le nombre et l’importance des normes centrales et des normes locales »17.
Selon KELSEN, l’Etat, communauté totale, est composé d’une communauté
centrale et de communautés partielles, chacune d’entre elles étant en mesure d’édicter
des normes. Ces normes ont une validité territorialement partielle lorsqu’elles sont
édictées par les communautés partielles ; ce sont les normes locales. A l’inverse, elles
ont une validité territorialement globale (c’est-à-dire qu’elle s’applique sur l’ensemble
du territoire de l’Etat) lorsqu’elles sont édictées par la communauté centrale ; ce sont les
normes centrales18. Ainsi, « les problèmes liés à la centralisation et à la décentralisation
ont trait aux sphères de validité des normes juridiques et aux organes qui créent et
appliquent ces normes »19. En réalité, plus qu’une question du nombre et de
l’importance des normes, la question fondamentale du phénomène de décentralisation
est celle de la capacité de chaque entité à prendre des normes. Il semble nécessaire, sur
ce point, de préciser, voire de compléter, la théorie de KELSEN. On peut le faire grâce à
cette notion de “ pouvoir décisionnel ”.
En effet, contrairement aux critères choisis par KELSEN, on peut s’attacher non
pas au résultat (c’est-à-dire aux normes produites) mais aux moyens dont dispose
chaque entité pour édicter une norme. Ces moyens correspondent au pouvoir
décisionnel. Celui-ci est composé de trois éléments :
– les domaines et leur importance,
– le mode de décision,
– les garanties permettant de faire valoir le domaine de décision et de
rendre la décision effective.
Les domaines de décisions peuvent être regroupés sous le terme de
“ compétences ” : chaque entité dispose de domaines de compétences dans lesquels elle
peut prendre des décisions. C’est ici que « le nombre et l’importance » des compétences
est fonction du degré de décentralisation. Plus les domaines dans lesquels l’entité
étatique pourra intervenir seront nombreux et vastes, plus elle sera en mesure de prendre
des décisions à l’égard des entités infra-étatiques (en raison de l’autorité dont elle
disposera alors) ; les liens liant l’entité supérieure aux entités inférieures seront donc
plus intenses, le degré de centralisation de l’Etat sera donc plus élevé. En revanche, si

17 Hans KELSEN, Théorie générale du droit et de l’Etat, LGDJ-Bruylant, Paris, Bruxelles, 1997, p. 355.
18 Ibidem, p. 353.
19 Ibidem, p. 352.

16 ce sont les entités infra-étatiques qui disposent de larges domaines d’intervention, l’Etat
ne sera pas en mesure de prendre et d’imposer ces décisions puisque celles-ci relèveront
de la compétence des autres entités. Les liens entre l’Etat et les entités inférieures seront
alors moins intenses, le degré de décentralisation sera plus élevé.
Cependant, considérer les seules compétences de chacune des entités est
insuffisant si l’on souhaite déterminer avec précision le degré de décentralisation. Il est
nécessaire de se pencher également sur le mode sur lequel sont prises les décisions. Si
l’entité supérieure peut prendre des décisions indépendamment de la volonté des entités
inférieures, alors son pouvoir décisionnel est fort. Si les entités inférieures ont la
possibilité d’interférer dans la décision que prend l’entité supérieure, alors c’est le
pouvoir décisionnel de ces dernières qui est fort, le pouvoir décisionnel de l’entité
supérieur étant moindre. Au sein d’une entité politico-juridique composée d’une entité
supérieure et d’entités inférieures, ces dernières disposent souvent d’un droit de
participation à la décision de l’entité supérieure : au sein d’un Etat démocratique et
moderne, les collectivités infra-étatiques sont généralement représentées au niveau
national. Afin de déterminer le degré de décentralisation, la question importante est
alors de savoir à quel point ces collectivités peuvent influencer la décision étatique (ou
de l’entité supérieure). C’est ici que l’on trouve la distinction entre un Etat et une
organisation supra-étatique. Dans ce dernier cas, les Etats la composant disposent
généralement d’un droit de blocage des décisions lorsque celles-ci sont prises à
l’unanimité. Ainsi, même si cette organisation dispose de larges compétences (c’est-à-
dire, même si elle est en mesure d’intervenir dans de larges domaines), elle a un faible
pouvoir décisionnel puisque ce n’est pas elle qui décide “ effectivement ”, mais les Etats
qui la composent. Une telle organisation est caractérisée par un degré élevé de
décentralisation.
En dernier lieu, même si l’étendue des compétences et les moyens de prendre
une décision participent à la détermination de la puissance du pouvoir décisionnel, il est
nécessaire de considérer un dernier élément qui est celui des garanties. Celles-ci sont de
deux types : les garanties du respect des compétences de chacune des entités d’une part,
les garanties de l’effectivité des décisions d’autre part. En effet, donner des
compétences à une entité et lui permettre de prendre les décisions sans intervention
aucune d’autres entités ne sert à rien si une autre entité peut décider d’intervenir
directement dans ce domaine, en prenant une décision constituant une norme valide.
Pour que cela ne puisse pas être, il faut instaurer un mécanisme de garantie des

17 compétences de chaque entité. Dans les entités politico-juridiques d’aujourd’hui, cette
garantie est assurée par le juge. Ainsi, en fonction des possibilités données aux entités
supérieures et inférieures de saisir un juge pour faire valoir leurs compétences dans
l’hypothèse ou la répartition ne serait pas respectée, le degré de décentralisation sera
plus ou moins élevé. De plus, une fois cette décision arrêtée, elle doit bénéficier de
garanties afin que, dans l’hypothèse où elle ne serait pas respectée par ses destinataires,
elle puisse être imposée. En fonction de l’importance de ces garanties, mais aussi en
fonction de l’entité (supérieure ou inférieure) qui est en mesure d’offrir ces garanties, le
degré de décentralisation sera, encore une fois, plus ou moins élevé. Si une entité infra-
étatique arrête une décision mais doit nécessairement se tourner vers l’Etat et ses
organes pour la rendre effective, l’Etat sera alors caractérisé par un degré plus élevé de
centralisation que si ces entités disposent elles-mêmes des moyens de rendre cette
décision effective, indépendamment de la volonté de l’Etat.

Suite à cet exposé rapide à propos de la décentralisation et de la puissance du
pouvoir qui la détermine, il est possible de dégager certaines conséquences. D’abord,
toute entité politico-juridique est décentralisée : elle ne concentre jamais l’ensemble du
pouvoir décisionnel en elle-même, mais elle le partage avec des entités inférieures qui la
composent. Ceci s’explique par une raison simple : il n’existe aucune entité qui soit
totalement centralisée ; le degré zéro de décentralisation n’existe pas20. Une
centralisation totale correspondrait à une intensité extrême des liens entre l’entité
supérieure et les entités inférieures et impliquerait donc une entité unitaire, c’est-à-dire
composée d’un centre décisionnel unique et qui ne peut qu’être unique : « C’est la
réalisation intégrale, absolue, de l’idée de centralisation – c’est-à-dire d’unité. Seule
cette idée trouve place dans cette solution, à l’exclusion de tout autre principe »21. Il n’y
aurait alors qu’une seule volonté globale et unique. Cela est impossible car, à partir du
moment où il y a entité inférieure, il y a un autre centre et donc nécessairement un degré
minime de décentralisation. A ce titre, on peut ajouter que la décentralisation totale
n’existe pas non plus : elle correspondrait à l’absence de tout lien entre les entités, qui
seraient alors pleinement autonomes. En raison de cette absence de liens, il n’existe
aucune entité supérieure, et donc aucun centre supérieur. S’il n’y a aucun centre

20 Ibidem, p. 353.
21 Charles EISENMANN, Centralisation et décentralisation, op. cit., p. 71.

18 décisionnel supérieur, chacun prend sa décision pour soi-même : on se retrouve face à
l’anarchie. Reprenons donc les propos de KELSEN sur ces deux points et rappelons que
« le droit positif ne reconnaît que la centralisation et la décentralisation partielles »22.
A ce propos, et avant de présenter d’autres conséquences, il est nécessaire de
faire une clarification conceptuelle quant aux notions “ décentralisation ”,
“ centralisation ” et “ unitarisation ”23. Si les notions de “ centralisation ” et
d’“ unitarisation ” sont liées, elles ne sont pas véritablement identiques : la
“ centralisation ” s’attache au processus alors que l’“ unitarisation ” s’attache aux
normes. C’est à travers des caractères unitaires qu’une entité se centralise ; autrement
dit, c’est à travers l’exigence d’une application unitaire des normes qu’elle édicte
qu’une entité voit son degré de décentralisation s’amoindrir. Par cette exigence, le
centre décisionnel de l’entité est renforcé par rapport aux autres centres des autres
entités inférieures. Si les entités inférieures se voient dotées d’un pouvoir décisionnel
plus fort, l’application unitaire des normes peut alors être altérée (dans certains
domaines, les domaines de compétences des entités inférieures), et il y a alors
“ décentralisation ”.

Après cette clarification, retournons aux conséquences attachées au cadre
théorique qui a été dégagé précédemment. Une autre conséquence touche la répartition
du pouvoir décisionnel qui peut procéder du haut vers le bas comme du bas vers le haut.
En effet, le caractère décentralisé d’une entité politico-juridique ne résulte pas
nécessairement de sa volonté propre. Lorsqu’il existe une entité supérieure composée
d’entités inférieures, il s’ensuit une répartition du pouvoir décisionnel : on dit que
l’organisation de l’entité supérieure est décentralisée. Ce caractère décentralisé peut
résulter de la volonté d’union des entités inférieures. Si celles-ci décident de s’unir, elles
tissent des liens entre elles et avec une nouvelle entité supérieure qui est créée par leur
union. L’intensité de ces liens et l’importance du pouvoir décisionnel de chacune des
entités (supérieure et inférieures) correspondra au degré de décentralisation de cette
nouvelle entité qui regroupe les anciennes.
La troisième conséquence de la répartition du pouvoir décisionnel entre entité
supérieure et entités inférieures tient à la théorie de la séparation des pouvoirs. La

22 Hans KELSEN, Théorie générale du droit et de l’Etat, op. cit., p. 355.
23 Ce dernier terme est d’ailleurs un néologisme, mais il sera néanmoins utilisé en raison de son utilisation
dans la langue de Goethe, à travers le lexème “ Unitarisierung ”.

19 théorie classique distingue trois pouvoirs, que sont le pouvoir exécutif, le pouvoir
législatif et le pouvoir judiciaire. C’est là ignorer une dimension essentielle de la
séparation des pouvoirs : la séparation verticale. En effet, réparti entre l’exécutif, le
législatif et le judiciaire, le pouvoir n’est séparé qu’horizontalement. Or, le pouvoir est
également séparé verticalement entre l’entité supérieure et les entités inférieures,
comme nous venons de le voir. L’importance, le degré du pouvoir dont dispose chaque
entité détermine le degré de décentralisation. On retrouve cette dimension verticale chez
Benjamin CONSTANT qui écrivait, dès le début du XIXème siècle, que « les pouvoirs
constitutionnels sont : le pouvoir royal, le pouvoir exécutif, le pouvoir représentatif, le
pouvoir judiciaire », et de mentionner, en note, « j’aurais dû ajouter ici le pouvoir
municipal, qu’on a toujours confondu à tort avec le pouvoir exécutif, et qui, dans sa
sphère, doit être un pouvoir à part indépendant des autres »24. Ce que l’auteur appelle
« pouvoir municipal » correspond, ici, au pouvoir décisionnel des entités inférieures ou
infra-étatiques. En outre, conformément à la théorie “ classique ” de la séparation des
pouvoirs, il existe, au sein de toute entité politico-juridique, une tendance opposée de
l’entité supérieure et des entités inférieures de vouloir concentrer le maximum de
pouvoir décisionnel. La théorie de MONTESQUIEU voulant que « tout homme qui a du
pouvoir est porté à en abuser »25 s’applique également dans notre cas : une entité qui a
du pouvoir est tentée d’en abuser. C’est pourquoi, il faut appliquer la même
conséquence que dégageait MONTESQUIEU : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir,
il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir »26. D’où une
séparation verticale du pouvoir décisionnel qui est opérée par la décentralisation, celle-
ci apparaissant « comme un moyen de limiter l’autoritarisme du régime »27.

24 Benjamin CONSTANT, “ Cours de politiques constitutionnelles ”, in Cours de politique
constitutionnelle, vol. 1, Slatkine, Genève-Paris, 1982 (réimpression de l’édition de Paris de 1872),
p. 177.
25 MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, tome I, GF-Flammarion, Paris, 1979, p. 293 (Seconde partie, Livre
XI, Chapitre IV).
26 Ibidem.
27 Pierre ROSANVALLON, L’Etat en France, de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, Coll. Points histoire, 1992,
p. 79. Ces propos se rapportent à l’autoritarisme du régime du Second Empire, lorsque, en effet, une
politique décentralisatrice était réclamée par les opposants du régime afin de limiter l’autoritarisme de
l’Empereur. Même s’ils concernent un régime ancien, ils ne sont pas obsolètes : la décentralisation
participe de la séparation des pouvoirs et limite donc les pouvoir de l’entité supérieure (et des entités
inférieures).

20 La quatrième et dernière conséquence du cadre théorique qui a été dégagé est
une conséquence concrète. Si on applique ce cadre aux deux Etats et à l’organisation
supra-étatique qui font l’objet de l’étude, la France, l’Allemagne et l’Union européenne,
on conclut nécessairement que ces trois entités sont décentralisées. Les différences de
l’une à l’autre sont avant tout des différences de degré de décentralisation, d’intensité
des liens reliant les entités inférieures à l’entité supérieure. Dire que la France et
l’Allemagne sont des Etats et que l’Union européenne est une “ Fédération d’Etats-
Nations ”, ou plutôt une organisation internationale, ne fait que mettre l’accent sur cette
différence de degré de décentralisation. Ainsi, la France est caractérisée par un degré
moins élevé de décentralisation que l’Allemagne, non parce qu’elle est unitaire ou
qu’elle est une « République indivisible »28, mais parce que les liens unissant l’entité
étatique France aux entités infra-étatiques (les collectivités territoriales) sont plus
intenses que les liens unissant l’entité étatique Allemagne (le Bund) aux Länder. En
effet, ces derniers disposent d’un pouvoir décisionnel plus fort que les collectivités
territoriales françaises.
Avant de poursuivre ces développements, quelques clarifications lexicologiques
s’imposent. Souvenons-nous d’abord qu’il y a eu, pendant longtemps, un flou quant au
terme à utiliser pour caractériser les entités infra-étatiques françaises : on utilisait à la
fois collectivité locale et collectivité territoriale. Le doyen FAVOREU estimait que, « si la
Constitution emploie les expressions “ collectivités locales ” (art. 34 [ancienne version])
et “ collectivités territoriales ” (art. 72), le Conseil constitutionnel utilise indifféremment
les deux. On peut donc considérer qu’elles recouvrent une même notion »29 ; ou encore
que « le Conseil constitutionnel ne fait apparemment aucune distinction entre les deux
notions, employant indifféremment l’une pour l’autre »30. Le législateur constitutionnel
est venu clarifier cette ambiguïté, lors de la révision du 28 mars 200331. Louis FAVOREU
a d’ailleurs précisé que « l’expression elle-même [de collectivité territoriale] semble
consacrée [par la loi de 2003] au détriment de celle de collectivité locale dans la mesure

28 Art. 1er de la Constitution française.
29 Louis FAVOREU et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Sirey, 1993, n° 33,
§ 35.
30 Louis FAVOREU et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, Paris, 2001,
n° 32, § 35. Louis Favoreu présente d’autres arguments justifiant la distinction entre les deux notions ; sur
ce point, cf. Louis FAVOREU, “ La notion constitutionnelle de collectivité territoriale ”, in Les collectivités
locales, Mélanges en l’honneur de Jacques Moreau, Economica, Paris, 2003, pp 155-163.
31 Loi n° 2003-276 du 28 mars 2003, JO du 29 mars 2003, p. 5568.

21 où, tout au long des abondantes nouvelles dispositions, elle est seule utilisée et ceci à
une quinzaine de reprises au moins ; alors que les “ collectivités locales ” resteront
mentionnées, une fois seulement dans l’article 34 »32. Mais cette contribution a été
écrite avant l’achèvement des travaux parlementaires : la loi de 2003 a également
modifié l’article 3433. Désormais, la notion de collectivité locale n’apparaît plus dans la
Constitution. C’est pourquoi, la notion utilisée dans le cadre de ce mémoire pour
caractériser les entités infra-étatiques française sera celle de collectivité territoriale.
Il convient de faire une autre remarque terminologique à propos de l’entité
étatique allemande, le Bund. Ce terme se traduit en français par “ Fédération ”.
Néanmoins, ce dernier est équivoque et désigne des entités de nature très différentes : la
Fédération allemande comme Etat, la “ Fédération d’Etats-Nations ” que serait l’Union
européenne, etc. C’est pourquoi, on renoncera à traduire le terme Bund et on l’utilisera
pour désigner l’entité étatique allemande, en opposition aux entités infra-étatiques que
sont les Länder. Mais revenons maintenant au degré de décentralisation en France et en
Allemagne.

On avait conclu que l’Allemagne était caractérisée par un degré de
décentralisation plus élevé que celui de la France en raison du pouvoir décisionnel plus
fort dont disposaient les Länder. En effet, ceux-ci ont d’abord des compétences
constitutionnellement garanties, alors que les collectivités territoriales n’ont que des
compétences attribuées par la loi et le règlement. Cela permet notamment aux premiers
de revendiquer leurs compétences auprès du juge constitutionnel alors que les secondes
ne peuvent le faire (lorsqu’elles en ont la possibilité) qu’auprès du juge administratif.
D’autre part, elles ne seront pas toujours en mesure de le faire puisque, si l’acte portant
atteinte à leurs compétences est une loi, le juge administratif ne sera pas en mesure d’en
apprécier la conformité à la Constitution. Enfin, les Länder sont en mesure de
déterminer eux-mêmes leur statut, ce sont eux qui élaborent leur propre Constitution,
alors que les collectivités territoriales se voient imposer leur statut juridique par le
législateur national : elles n’ont aucun droit de regard. Ces quelques exemples
démontrent que le pouvoir décisionnel des Länder est plus important que celui des
collectivités territoriales. Ce n’est que ce critère relatif à l’importance du pouvoir

32 Louis FAVOREU, “ La notion constitutionnelle de collectivité territoriale ”, op. cit., p. 163.
33 Loi n° 2003-276, art. 2.

22 décisionnel qui fait que l’Allemagne est plus décentralisée que la France, et non le fait
que l’une est fédérale et l’autre unitaire. « Ainsi, seulement le degré de la
décentralisation distingue l’Etat unitaire décentralisé d’un Etat fédéral, et l’Etat fédéral
d’une confédération d’Etats, etc. ; tout le problème se rapporte alors au degré élevé de
décentralisation ; la différence est quantitative et non qualitative »34.
L’aspect fédéral de l’Allemagne introduit néanmoins un élément distinctif : le
caractère homogène de sa décentralisation. L’Etat fédéral, ainsi que toute entité politico-
juridique, procède d’un lien entre les entités inférieures et une entité supérieure, qui
devient l’Etat fédéral, mais dans ce cas, les entités inférieures étaient, autrefois, des
Etats : leurs relations étaient régies par le principe d’égalité. On retrouve application de
ce principe au sein de l’Etat fédéral qui veut que tous ses Etats membres (les Länder en
l’espèce) soient placés sur un pied d’égalité35. Ce n’est pas le cas en France qui, elle,
procède à une décentralisation inhomogène. En effet, toutes les collectivités territoriales
de la République n’ont pas un pouvoir décisionnel de même importance. La Corse, par
exemple, dispose de prérogatives plus importantes que les autres collectivités
territoriales telles que les départements ou les régions parce qu’elle est une “ collectivité
à statut particulier ”. La France demeure néanmoins caractérisée par un faible degré de
décentralisation, notamment du fait de son caractère “ unitaire ”. En effet, les
institutions de la République (et surtout le Conseil constitutionnel) veille à une
application homogène des normes sur l’ensemble du territoire. Certes ce ne sont pas
toutes les normes qui sont concernées, mais la plupart d’entre elles et surtout les plus
importantes : l’occasion sera donnée de revoir que le Conseil constitutionnel ne tolère
aucune application inhomogène d’un droit fondamental ou d’une liberté publique36. En
raison de son caractère peu élevé mais néanmoins décentralisé, on désignera la France
comme un “ Etat unitaire décentralisé ”, alors que l’Allemagne est, du moins dans le
principe, un “ Etat fédéral ”, mais, dans la réalité, un “ Etat fédéral unitaire ”, pour
employer le terme de Konrad HESSE37.

34 Spyridon FLOGAÏTYS, La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en Italie, op. cit., p.
52 ; en réalité, il se fait l’interprète de la théorie de KELSEN.
35 Pour des développements sur ce point, on peut se reporter à Carl SCHMITT, Théorie de la Constitution,
PUF, Paris, Coll. Léviathan, 1993, p. 517 et s.
36 Cf. infra, p. 51.
37 Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, in Konrad HESSE, Ausgewählte Schriften,
herausgegeben von Peter HÄBERLE und Alexander HOLLERBACH, C. F. Müller, Heidelberg, 1984, pp 116-
147

23 Afin de présenter complètement le cadre théorique du phénomène de la
décentralisation, il est nécessaire de faire une dernière remarque. Les “ degrés de la
décentralisation ”, autrement dit la répartition du pouvoir décisionnel au sein d’une
entité politico-juridique, organisent son existence et son fonctionnement. Cette
répartition du pouvoir décisionnel ne peut être figée, elle est nécessairement dynamique,
elle répond nécessairement à une dialectique centralisation/décentralisation : une entité
politico-juridique, au cours de son fonctionnement, se centralise et se décentralise ; les
degrés de décentralisation évoluent, ils varient en fonction des normes que l’entité doit
édicter. Cette variation des degrés est ce que l’on appelle “ la dialectique
centralisation/décentralisation ”. Cette dialectique apparaît clairement lors de la
transposition d’une directive communautaire : l’objet de l’étude est donc de se pencher
sur une telle transposition afin de mettre en avant cette dialectique et de présenter les
problèmes qu’elle soulève. De plus, à l’heure où l’on souhaite redonner vigueur à la
décentralisation, où l’on souhaite renforcer le pouvoir décisionnel des entités
inférieures, cette question a d’autant plus d’importance.
Il sera démontré que la double tendance dont il a été question précédemment
correspond à la double exigence de l’Etat démocratique : préserver le pluralisme et la
diversité (qu’elle soit culturelle, mais aussi juridique), et assurer la cohésion nationale
(du droit, en ce qui nous concerne). Une “ bonne ” division du pouvoir décisionnel
permettrait de répondre à cette double exigence et de satisfaire la double tendance. Mais
il n’est pas de “ bonne ” division du pouvoir décisionnel, pour la simple raison que les
domaines d’action sont tellement variés que, d’abord, ils ne peuvent être tous pris en
compte et que, ensuite, ils ne peuvent être réglés tous en vertu du même équilibre. Un
équilibre statique porterait nécessairement atteinte, à un moment ou à un autre, soit à la
cohésion nationale, soit au pluralisme. En revanche, une “ bonne ” variation de
l’importance du pouvoir décisionnel est rendue possible par l’application d’un principe,
dont les caractéristiques seront présentées au dernier chapitre de ce mémoire : il s’agit
du principe de subsidiarité.

Une étude de l’application de ce principe qui se fonde sur les influences que peut
avoir le droit communautaire sur l’organisation interne des Etats membres semble
d’autant plus nécessaire qu’elle n’a jamais été traitée comme telle jusqu’alors38.

38 En l’état actuel des connaissances de l’auteur de ce mémoire, et notamment en droit comparé, a fortiori
franco-allemand.

24 Nombreuses sont les études quant à la participation des entités infra-étatiques au
processus normatif communautaire, tant en France qu’en Allemagne, notamment depuis
la création du Comité des Régions39. Moins nombreuses sont celles qui s’intéressent à
l’impact du droit communautaire sur ces entités, mais il en existe tout de même un
certain nombre, notamment en droit national (allemand et français)40. De même, et elles
seront utilisées, des études sur le principe de subsidiarité ont été réalisées, notamment
par des juristes français41. Le but de ce mémoire est précisément de se pencher sur les
problèmes soulevés par ces deux dernières questions, et de tenter d’y apporter une
réponse tant éclairée par le droit communautaire que par une approche comparée des
droits constitutionnels allemand et français, dans leur dimension étatique et infra-
étatique.

3. Eléments de problématique et de méthodologie
L’adoption d’un texte en droit communautaire nécessite une application prise en
charge par les Etats membres. Lorsqu’il s’agit d’une directive, cette application se
nomme “ transposition ” : les Etats procèdent à l’adoption de normes (législatives,
réglementaires, ou autres) permettant d’appliquer le résultat fixé par la directive. Dès
lors, la question se pose de savoir qui, des entités composant l’Etat, est en droit de
transposer la directive ; autrement dit, qui est compétent pour la transposer.
Naturellement, lorsqu’il y a répartition du pouvoir décisionnel, et donc des
compétences, il peut arriver que ce soit les entités infra-étatiques qui soient –
exclusivement – compétentes pour élaborer la transposition. Le risque n’est-il pas alors
de se heurter à une transposition inhomogène de la directive sur l’ensemble du territoire
de l’Etat ? Celui-ci, en ouvrant la possibilité à d’autres entités de transposer la directive,
ne va-t-il pas être confronté à une multitude de normes différentes, qui ne seront pas
nécessairement compatibles entre elles ? La question est donc de savoir, d’abord, si

39 Il est impossible, ici, de présenter une bibliographie (même succincte) tant ces études sont nombreuses.
On peut seulement mentionner, à titre d’exemple, Jean VERGES, L’Union européenne et les collectivités
territoriales, Economica, Paris, Coll. Coopération et développement, 1997, 220 p. et Gérard MARCOU,
“ Union, fédération, région : quel(s) Etat(s) pour l’Europe ? ”, in Cultures et Conflits n° 38-39 (été-
automne 2001), pp 225-240.
40 Les plus intéressantes par rapport au sujet sont mentionnées en bibliographie.
41 Un certain nombre de ces études, notamment celles sur lesquelles on se fondera ici, sont référencées en
bibliographie.

25 cette diversité de transposition est acceptable et, ensuite, si elle ne l’est pas, comment
l’Etat peut-il tout de même aboutir à une transposition homogène. Quels sont les
moyens juridiques qui s’offrent à lui et lui permettent d’aboutir à une transposition
conforme au droit communautaire ? Il paraît juridiquement improbable qu’un Etat
membre de la Communauté européenne puisse renoncer à transposer une directive parce
que les entités infra-étatiques le composant refuseraient une transposition convenable.
Mais une violation de la répartition des compétences entre l’entité supérieure et les
entités inférieures, aux fins d’une transposition convenable, paraît tout aussi difficile à
envisager, à moins d’une interprétation véritablement souple des dispositions
constitutionnelles.

La recherche des solutions à ces problèmes à la lumière de la transposition de la
directive 92/43/CEE en France et en Allemagne réclame deux séries de démarches
distinctes. La première série est un suivi des procédures de transposition dans chacun
des Etats qui nous occupent. L’analyse de ce suivi, outre qu’être descriptive, tentera de
replacer les procédures dans leur cadre constitutionnel, afin d’en permettre ensuite une
mise en perspective comparée. La présentation de ce cadre sera à la fois théorique et
pratique en ce qu’elle se fondera sur les textes d’une part, et sur leur application
concrète d’autre part. L’ensemble de ces premières démarches permettront d’aboutir
aux secondes qui se baseront sur les observations qu’il faut tirer des transpositions
respectives des deux Etats. Ces déductions se placeront dans une perspective comparée
de la pratique française et allemande afin d’analyser en quoi les différents agissements
français et allemand se ressemblent ou se distinguent, et comment les comportements de
l’un peuvent expliquer ceux de l’autre.

Ces différentes démarches conduisent à un double constat : d’une part, que ce
soit la France ou l’Allemagne, qu’il s’agisse d’un Etat fédéral ou d’un Etat unitaire
décentralisé, la transposition de la directive “ Natura 2000 ” est toujours contrôlée et
dirigée par l’entité supérieure (Première partie). D’autre part, ce contrôle et ce dirigisme
de la transposition se traduisant parfois par un interventionnisme assez poussé de l’Etat,
on remarque que l’existence de normes juridiques qui doivent être intégrées et
appliquées à tous les niveaux de production normative entraîne des effets sur la
dialectique centralisation/décentralisation (Deuxième partie).

26 PREMIERE PARTIE :
DE L’ETAT FEDERAL A L’ETAT
UNITAIRE DECENTRALISE,
DES TRANSPOSITIONS CONTROLEES

En droit communautaire, il existe deux moyens d’arrêter des normes à portée
générale : le règlement et la directive. Même si, à l’origine, la procédure du règlement
devait être utilisée dans la majorité des cas et la directive seulement dans des cas
exceptionnels, c’est pourtant au moyen de cette dernière que l’intégration
communautaire s’est faite. Contrairement au règlement, elle est plus “ souple ” en ce
qu’elle n’impose que des obligations de résultat, les Etats membres étant libres des
moyens pour y parvenir. Cette méthode oblige néanmoins les Etats à “ intégrer ” ces
résultats dans leur droit interne par une procédure dite de “ transposition ” qui doit avoir
lieu dans un délai imposé par la directive elle-même.
Ainsi, la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, notifiée aux Etats le 5 juin de la
même année, devait être transposée dans les deux ans à compter de cette date. Malgré
des retards – parfois considérables – dans l’application de cette directive, la France et
l’Allemagne semblent être aujourd’hui à jour de leurs obligations communautaires
(dans ce domaine…). Elles ont toutes deux procédé à des applications qui impliquent à
la fois les institutions centrales ou fédérales et les acteurs locaux ou fédérés.
Néanmoins, ces derniers acteurs n’ont pas toujours vu leurs prérogatives au mieux
protégées par les entités étatiques car si la France est un “ Etat unitaire décentralisé ”,
l’application qu’elle a faite de la directive est relativement centralisée (Chapitre 1) et, en
dépit de la particularité allemande qui veut que la directive ait été transposée par une
directive, le Bund a été présent tout au long de la procédure de transposition
(Chapitre 2).

27 Chapitre 1 – “ Etat unitaire décentralisé ” et
application centralisée de la directive

La France connut certaines difficultés dans la transposition de la directive
“ Natura 2000 ”, que d’aucuns tentèrent de mettre sur le compte de l’obscurité des
termes de la directive elle-même1. En réalité, elle rencontra les obstacles les plus sérieux
lors des discussions avec les partenaires locaux. C’est ainsi qu’elle fit l’objet de
nombreux recours de la Commission qui se soldèrent par deux arrêts de la CJCE, rendus
le 6 avril 20002 et le 11 septembre 20013. Malgré cela, on estime que « la législation
établie en 2001 fait aujourd’hui d’elle le pays le plus ambitieux en terme de
conservation de la nature »4, à travers les mécanismes qu’elle a mis en place avec
l’ordonnance 2001-3215 d’abord, les décrets d’applications ensuite6, et les mesures
prises au niveau local, enfin.
Mais aussi ambitieuse en matière d’environnement cette législation soit-elle, elle
ne semble pas avoir eu le même souci en matière de décentralisation. En effet, malgré sa
politique décentralisatrice, l’Etat français a fait une application centralisée de la
directive 92/43/CEE. Afin de lire cet état de fait dans l’analyse de cette procédure de
transposition elle même (Section 2), il convient de présenter rapidement le cadre de la
décentralisation française tel qu’il était avant la révision constitutionnelle de mars 2003

1 Voir, par exemple, Simon CHARBONNEAU, Droit communautaire de l’environnement, Editions
L’Harmattan, Paris, Coll. Logiques Juridiques, 2002, p. 322.
2 CJCE, 6 avril 2000, Aff. C-256/98, Commission c./ France, Rec. 2000, p. I-02487.
3 CJCE, 11 septembre 2001, Aff. C-220/99, Commission c./ France, Rec. 2001, p. I-10251.
4 Stéphanie AULONG, “ La directive ‘ Habitats, faune, flore ’ et la mise en œuvre du réseau Natura 2000
en Europe : Analyse comparative ” – Conseil d’Administration du CNASEA, 161ème séance du 3 avril
2003, Groupe de travail Agriculture – Environnement – Aménagement et Développement durable, séance
du 18 mars 2003, p. 2.
5 Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à
la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l’environnement
(l’art. 8 concerne la directive “ Natura 2000 ”), JO n° 89 du 14 avril 2001, p. 5820.
6 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 et
modifiant le code rural, JO n° 260 du 9 novembre 2001, p. 17826 ; Décret n° 2001-1216 du 20 décembre
2001 relatif à la gestion des sites Natura 2000 et modifiant le code rural, JO n° 296 du 21 décembre 2001,
p. 20322.

28 (Section 1). En dernier lieu, quelques propos conclusifs mentionneront certains aspects
de cette dernière révision constitutionnelle en lien avec le sujet.

SECTION 1 – LA DECENTRALISATION ET LA FRANCE
“ Etat unitaire ” par tradition7, l’Etat français de l’après-guerre a tenté de se
lancer dans la voie de la décentralisation. La perception française de ce concept a
provoqué de nombreuses réflexions, notamment au cours des dernières décennies du
XXème siècle alors que la France semblait se tourner vers une véritable “ autonomie
locale ”8. On entendait alors parler de “ décentralisation administrative ”, ou de
“ décentralisation constitutionnelle ” ou encore de “ décentralisation politique ”, bien
des notions plus ou moins vagues qui tentent toutes de résumer le même aspect : le
degré de décentralisation de la France augmente. Néanmoins, la décentralisation
française demeure limitée par son caractère unitaire, sur lequel aucun législateur n’a
souhaité revenir9. C’est pourquoi l’objet des propos qui vont suivre n’est pas de revenir
sur le concept même de la décentralisation tel qu’il est perçu et interprété en France,
mais de démontrer que si l’Etat français se veut décentralisé dans le principe, il encadre
encore largement les collectivités territoriales qui le composent, ce qui ressort à la fois
de la valeur du principe de libre administration des collectivités territoriales (§ 1) et des
compétences dont disposent ces collectivités (§ 2).

7 Il semble important de faire remarquer que cette tradition n’est pas uniquement le fruit des apparences et
d’une quelconque “ réputation ”, mais véritablement d’une volonté de – presque – tous les Constituants
post-révolutionnaires. En effet, le caractère “ unitaire et indivisible ” de l’Etat français est inscrit dans la
plupart des Constitutions des régimes qui se succédèrent depuis 1789 (cf. Jacques GODECHOT
(présentation par), Les Constitutions de la France depuis 1789, GF Flammarion, Paris, 1979 (édition mise
à jour, 1995), 514 p.), à l’exception, particulièrement, des Lois constitutionnelles de 1875, fondant le
régime de la IIIème République. Peut-être n’est-ce pas un hasard, alors, que les lois fondant l’autonomie
locale d’aujourd’hui aient été élaborées à cette époque.
8 Ainsi que cela a été mentionné en Introduction, les travaux sur le concept de décentralisation sont
nombreux. Sur le concept de décentralisation en France, les plus remarquables sont certainement ceux de
Spyridon FLOGAÏTYS, La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en Italie, LGDJ, Paris,
Coll. Bibliothèque de Droit public, 1979, 281 p.
9 Sur ce point, cf. Gérard MARCOU, “ L’expérience française de régionalisation ”, in L’Etat de droit,
Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris, 1996, p. 505 et s.

29 § 1 – La libre administration des collectivités territoriales
Le principe de libre administration des collectivités territoriales est inscrit dans
la Constitution de 1958, à son article 72 et figurait déjà dans la Constitution de 1946, en
son article 8710. La question s’est longtemps posée de savoir si ce principe était un
simple principe d’organisation de l’Etat ou s’il constituait une limite que le législateur
ne pouvait franchir. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est venue préciser ce
point en érigeant clairement la libre administration en un principe à valeur
constitutionnelle11, 12. « Il n’est plus possible d’analyser le principe de libre
administration comme une idée générale platonique peu opératoire par elle-même dans
la mesure où le juge lui assure désormais une protection constitutionnelle. »13 De ce fait,
le principe de libre administration est vu comme une limite à l’action du législateur et le
Conseil constitutionnel s’en sert « comme norme de référence pour le contrôle des
lois »14. Mais en réalité, même si la jurisprudence du Conseil a clarifié le contenu de ce
principe qui était obscur à l’origine, il n’a véritablement censuré que quatre lois pour
violation du principe inscrit à l’art. 72 de notre Constitution15.
Certes, le Conseil constitutionnel estime que les collectivités territoriales doivent
bénéficier de ressources suffisantes pour exercer pleinement leurs compétences ou
encore que leurs conseils doivent nécessairement être élus (ce qui est, d’ailleurs, une
exigence constitutionnelle, voire la seule explicitement formulée), mais il ne se permet
jamais d’intervenir dans le pouvoir d’appréciation du législateur. Fidèle à son habitude,
le Conseil n’omet jamais de rappeler qu’il ne dispose pas d’« un pouvoir général
d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement » ce qui ne lui permet pas
de « rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints
par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas

10 Constitution 1946, Article 87 : « Les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils
élus au suffrage universel. »
11 Décision du Conseil constitutionnel n° 79-104 DC, du 23 mai 1979, Rec. p. 27, JO du 25 mai 1979.
12 Sur ce point, cf. notamment Louis FAVOREU et André ROUX, “ La libre administration des collectivités
territoriales est-elle une liberté fondamentale ? ”, in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12,
pp 88-92.
13 Bertrand FAURE, “ Existe-t-il un ‘ pouvoir local ’ en droit constitutionnel français ? ”, in RDP 1996,
p. 1543.
14 Louis FAVOREU, “ Libre administration et principes constitutionnels ”, in Jacques MOREAU et Gilles
DARCY (sous la direction de), La libre administration des collectivités locales, Economica-PUAM, Paris
et Marseille, 1984, p. 68.
15Louis FAVOREU et André ROUX, “ La libre administration des collectivités territoriales est-elle une
liberté fondamentale ? ”, op. cit., p. 91.

30 manifestement inappropriées à ces objectifs »16. Dès lors, si la loi ne viole pas de façon
manifeste le principe de libre administration, le Conseil constitutionnel ne se fera pas le
garant d’un “ noyau dur ” de compétences qui reviendraient “ par nature ” aux
collectivités territoriales. Ainsi le législateur peut-il librement, puisqu’il est compétent
en matière de réglementation du régime électoral des collectivités, modifier les règles de
ce régime. De même, le Plan départemental d’action pour le logement des personnes
défavorisées peut-il être, conformément à la Constitution et sans porter atteinte au
principe de libre administration, arrêté par le Ministre intéressé dans l’hypothèse où le
Préfet et le Conseil général ne seraient pas parvenus à un accord17.
Si le Conseil constitutionnel n’est pas en mesure de se faire le gardien d’un
“ noyau dur ” de compétences qui reviendraient par nature aux collectivités territoriales,
c’est simplement parce que de telles compétences n’existent pas. Néanmoins, et c’est là
une limite imposée par ce principe de libre administration, ces compétences doivent être
déterminées par le législateur, ainsi qu’en dispose l’art. 34, al. 14 de la Constitution, ce
à quoi veille le Conseil lorsqu’il rappelle qu’il appartient au Parlement de « définir les
compétences respectives de l’Etat et des collectivités territoriales »18. Cela implique que
les compétences de ces collectivités ne sauraient être déterminées ou même limitées par
voie réglementaire. Ainsi le principe de libre administration met-il les collectivités
territoriales à l’abri de toute atteinte du pouvoir exécutif et engendre-t-il une séparation
verticale des pouvoirs. En effet, si le pouvoir réglementaire est contraint de respecter les
domaines relevant de la compétence (réglementaire) des collectivités territoriales et qui
leur sont attribués par la loi, une séparation verticale des pouvoirs de l’entité étatique et
des entités infra-étatiques en découle19.
En somme, bien que protégée par le juge constitutionnel et administratif, la libre
administration semble être « davantage une liberté “ d’être ” qu’une liberté

16 Décision du Conseil constitutionnel n° 94-341 DC du 6 juillet 1994, Renouvellement des conseillers
municipaux, Rec. p. 88, JO du 9 juillet 1994 p. 9956.
17 Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, Rec. p. 61, JO du 1er juin 1990.
18 Ibidem.
19 Sur ce point, cf. Bertrand FAURE, “ Existe-t-il un ‘ pouvoir local ’ en droit constitutionnel français ? ”,
op. cit., p. 1546 ; ainsi que Michel VERPEAUX, “ Libre administration, liberté fondamentale, référé-
liberté ”, in RFDA 2001, n° 3, p. 684 (« La libre administration peut d’ailleurs être conçue comme une
forme de séparation verticale des pouvoirs tandis que la forme habituelle de séparation serait
horizontale »).

31 “ d’agir ” »20. Ceci est confirmé par le fait qu’il n’existe aucun “ noyau dur ” de
compétences au profit des collectivités françaises et ce malgré l’existence de la fameuse
clause générale de compétence.

§ 2 – La clause générale de compétence
Il est évident que « les collectivités territoriales ne peuvent réellement
administrer librement que si elles exercent des compétences qui leur sont propres,
distinctes de celles de l’Etat »21. Les compétences des collectivités territoriales peuvent
être définies par la loi (et le règlement) ou résulter de la “ clause générale de
compétence ”. Celle-ci n’est pas sans poser certains problèmes de définition, notamment
quant au contour de la notion “ d’intérêt public local ”22. L’origine de cette norme
remonte, pour les Communes, à la loi du 5 avril 1884 : « le conseil municipal règle par
ses délibérations les affaires de la commune »23. Elle est reprise dans le CGCT aux
articles L. 2121-29 pour les communes, L. 3211-1 pour les départements, L. 4221-1
pour les régions.
Selon certains auteurs, l’attribution de “ blocs de compétences ” aux collectivités
territoriales par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 aurait privé d’effet cette
norme24 parce que le fait d’avoir attribué expressément des compétences aux
collectivités territoriales aurait rendu la clause générale de compétence sans effet. Cela
semble peu probable, d’autant plus que la loi du 2 mars 1982 étend cette clause aux
départements et aux régions. En réalité, ce n’est pas parce que les collectivités
territoriales sont de toutes façons compétentes dans certains domaines, qu’elles ne
peuvent bénéficier, de surcroît et de façon générale, d’une clause générale de
compétence qui concernerait les autres domaines qui ne sont pas expressément attribués
à la collectivité mais qui pourront tout de même entrer dans le champ des “ affaires ” de

20 André ROUX, Droit constitutionnel local, Economica, Paris, Coll. Droit public fondamental, 1995,
p. 51.
21 Michel VERPEAUX, Les collectivités territoriales en France, Dalloz, Paris, Coll. Connaissance du droit,
2002, p. 97.
22 Ibidem, p. 98 et s.
23 L. 5 avril 1884, art. 61, al. 1.
24 Dans ce sens, André DE LAUBADERE, Jean-Claude VENEZIA, Yves GAUDEMET, Traité de droit
administratif, LGDJ, Paris, 9ème édition, 1984, § 139, p. 93. ; et, pour une édition plus récente, Yves
GAUDEMET, Traité de droit administratif, tome 1 “ Droit administratif général ”, LGDJ, Paris, 16ème
édition, 2001, § 220, p. 117.

32 cette collectivité25. « Ces dispositions spéciales ont alors seulement pour portée de
confirmer le caractère d’intérêt communal de l’objet considéré, éventuellement de
prévoir certaines règles particulières applicables à cet objet – règles qui doivent être
évidemment respectées – mais non d’écarter le jeu de la règle générale de compétence
pour tout ce qui n’est pas expressément prévu par les dispositions spéciales. »26 On peut
donc affirmer que cette clause existe toujours.
Elle existe, certes, mais elle ne tend nullement à attribuer aux collectivités
territoriales un quelconque pouvoir autonome : il n’existe pas de “ pouvoir local ”
autonome, pour reprendre la formulation de Bertrand FAURE. Il est vrai que certains
auteurs soutiennent que les collectivités territoriales, au nom du principe de libre
administration combiné avec la clause générale de compétence, devraient se voir dotées
d’un tel pouvoir réglementaire27. D’autres verraient un pouvoir réglementaire
d’exécution partagé entre le Premier ministre et, notamment pour les questions de libre
administration, les collectivités territoriales28. Néanmoins, ces positions ne semblent pas
s’accorder avec l’état du droit positif.
On a vu en effet que le législateur était en mesure, à tout moment, d’attribuer ou
de retirer une compétence aux collectivités territoriales. Ainsi, même si une
compétence relève “ traditionnellement ” de ces collectivités, rien n’empêchera le
législateur d’adopter une loi attribuant cette matière à un autre organe de la République.
En ce sens, il n’existe pas de pouvoir local autonome : les collectivités ne sont
nullement en mesure de revendiquer une compétence que le législateur leur retirerait.
D’abord, parce que le seul moyen de le faire serait d’invalider la loi, ce que ne peut faire
que le Conseil constitutionnel. Or, les collectivités territoriales ne sont pas à même de le
saisir. Ensuite, parce que si le Conseil est saisi conformément à la Constitution, il ne
sanctionnera une loi que s’il est porté atteinte au principe de libre administration, à
propos duquel le Conseil exerce un contrôle minimum29. Il semble que la seule limite
qui se dresse face au législateur soit celle d’un « conseil élu doté d’attributions

25 Jean-Marie PONTIER, “ Semper manet. Sur une clause générale de compétence ”, in RDP 1984, p. 1456.
26 Francis-Paul BENOIT, Collectivités locales, Dalloz, Paris, 1970, tome I, § 50, p. 322-412.
27 Maurice BOURJOL in Dossier sur le pouvoir réglementaire local, Cah. CFPC, n° 13, octobre 1983 –
Colloque à Angers, 1983.
28 François LUCHAIRE, “ Les fondements constitutionnels de la décentralisation ”, in RDP 1982, p. 1557.
Ces deux remarques sont à retrouver dans Pierre-Laurent FRIER, “ Le pouvoir réglementaire local : force
de frappe ou puissance symbolique ? ”, in AJDA 2003, p. 560.
29 Cf. André ROUX, Droit constitutionnel local, op. cit., p. 55 et s.

33 effectives »30. Ainsi, une loi ne pourrait sans doute pas retirer toute compétence à une
collectivité territoriale, mais elle pourrait en réduire la consistance, notamment si ceci se
justifie par des intérêts légitimes.
En somme, comme le note le Doyen VEDEL, « il n’existe pas de présomption de
compétence en faveur des collectivités territoriales » et « ce n’est que si une matière
échappe manifestement à la compétence étatique en raison de sa nature même que les
collectivités territoriales peuvent la revendiquer »31. La “ clause générale de
compétence ” est donc là afin de combler tout vide juridique, afin de répondre à
l’hypothèse où une compétence ne serait attribuée expressément ni à une collectivité
territoriale, ni à une quelconque institution de la République32. C’est pourquoi le
principe de libre administration, relié à la notion de “ pouvoir local ”, ne touche
véritablement que “ l’essence ” des collectivités plus que leurs prérogatives : elles
doivent être en mesure de s’administrer librement, ce qui ne signifie pas qu’elles
s’administrent toujours librement.
D’autre part, le côté inhomogène de la décentralisation ressort, entre autres, du
statut spécifique dont bénéficie la collectivité territoriale de Corse ; mais pas même
celle-ci ne dispose d’un pouvoir local autonome. Les prérogatives de cette collectivité
seront abordées par le biais de ses compétences en matière de transposition de la
directive “ Natura 2000 ”, directive qui touche certainement des intérêts locaux, mais
dont l’application est largement contrôlée par l’Etat.

SECTION 2 – LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE, OU UN CENTRALISME
CONSERVE
Avant de parvenir à une transposition complète, grâce à l’ordonnance et à ses
décrets d’application, de nombreux débats ont eu lieu, notamment au Sénat et justement
à propos de la place que devaient tenir les acteurs locaux dans la mise en œuvre du

30 Le Conseil constitutionnel utilise régulièrement cette formule pour caractériser la libre administration.
Voir notamment la décision n° 85-196 DC du 8 août 1985, Evolution de la Nouvelle-Calédonie, Rec.
p. 63, JO du 8 août 1985, p. 9125.
31 Georges VEDEL, “ Le droit au logement et le principe de la libre administration des collectivités
locales ”, in Pouvoirs locaux 1990, n° 7, décembre, p 89.
32 Sur ce côté “ subsidiaire ” de la clause générale de compétence, cf. Bertrand FAURE, “ Existe-t-il un
‘ pouvoir local ’ en droit constitutionnel français ? ”, op. cit., p. 1547.

34 programme “ Natura 2000 ”. L’ensemble de la procédure, que ce soit avant
l’ordonnance ou après, ressemble cependant à un syllogisme concluant au centralisme
conservé de la France : après une première transposition sous la forme de circulaires
qualifiée d’insuffisante par la Commission, une seconde transposition par ordonnance a
vu le jour, instaurant une mise en peuvre contrôlée de la directive. Si les premières
démarches oublièrent les collectivités territoriales (§ 1), les secondes semblent les
menacer (§ 2) ce qui les conduit à être désarmées (§ 3).

§ 1 – Prémisses de la transposition, ou les collectivités territoriales
oubliées
La loi d’habilitation, qui a permis enfin de transposer convenablement la
directive “ Natura 2000 ”, a été promulguée le 3 janvier 200133. Ceci ne signifie pas
pour autant que, entre la notification de la directive par la Commission (le 5 juin 1992)
et l’adoption de cette loi, la France n’a rien entrepris dans la voie de l’application de
ladite directive sur son territoire. Un certain nombre de lois et de décrets a été adopté,
une proposition de loi a été déposée mais jamais adoptée – c’est pourtant cette
dernière34 qui était la plus ambitieuse : elle aurait permis une transposition complète et
adéquate de la directive 92/43/CEE35. Mais les prémisses démontrent que, dans le débat
qui avait alors lieu, si le Sénat tente de faire une place aux collectivités territoriales (B),
le Gouvernement ne se défait pas de son idéologie centralisatrice (A).

A. Prémisse majeure et l’action gouvernementale
La première loi susceptible d’intégrer la directive “ Natura 2000 ” à notre droit
fut la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et

33 Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances,
des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire, JO n°
3 du 4 janvier 2001, p. 93.
34 Proposition de loi n° 194 (Sénat, 1997-1998) relative à la mise en œuvre du réseau écologique
européen, dénommé “ Natura 2000 ”, présentée par Jean-François LE GRAND et al., 18 décembre 1997,
5 p.
35 Confirmé par les propos de Gérard LARCHER, sénateur, lors du Colloque “ Réseau Natura 2000, Pour
une mise en valeur concertée du territoire ”, Colloque organisé au Palais du Luxembourg, le 26 juin 2003,
Actes à paraître en octobre 2003.

35 modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques36 : son
intitulé et la date de son adoption pourraient en effet laisser croire qu’elle portait
transposition de la directive. Ce n’est qu’un leurre, la loi ne mentionnant nullement la
création d’un réseau “ Natura 2000 ”, ni même une quelconque disposition de la
directive 92/43/CEE. Le premier texte national à la mentionner est la circulaire n° 38 du
21 janvier 1993, relative à la mise en place de la directive37. Une autre loi du 2 février
1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement38 tente une première
transposition législative. Celle-ci est néanmoins très superficielle car la loi, hormis dans
le rappel des objets qu’elle traite, ne mentionne pas la directive.
Ce n’est que le décret du 5 mai 199539, pris en application des lois du 8 janvier
1993 et du 2 février 1995, qui établit la première véritable transposition contraignante
des dispositions relatives à la mise en place du réseau “ Natura 2000 ” en France. Ce
décret sera abrogé par la suite, par le décret du 8 novembre 200140. L’autorité
administrative, à travers le Préfet, est placée au centre des démarches. Une faible place
est néanmoins accordée aux représentants des collectivités territoriales au sein de
conférences régionales d’information, dites « Conférences Natura 2000 »41. Ces
Conférences ne sont qu’informées des mesures prises, notamment de l’inscription de
sites sur la liste que le Préfet de région est chargé de remettre au Ministre de
l’environnement. Cette liste correspond à la première désignation des sites d’importance
communautaire qui devront être soumis à la Commission42.
Les Maires des communes concernées par ces sites sont consultés et appelés à
émettre un avis. Le Préfet de département fait la synthèse de ces avis et adresse ses
propositions au Ministre de l’environnement. Celui-ci arrête la liste en dernier lieu et la
transmet à la Commission européenne. Concernant l’avis des Maires, rien n’est dit sur

36 Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines
dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques, JO n° 7 du 9 janvier 1993.
37 Circulaire n° 38, du 21 janvier 1993.
38 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, JO n° 29
du 3 février 1995, p. 1840.
39 Décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels et des habitats d’espèces
sauvages d’intérêt communautaire, JO n° 108 du 7 mai 1995, p. 7612.
40 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001, art. 3.
41 Décret n° 95-631 du 5 mai 1995, art. 2.
42 Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, art. 4, § 1.

36 leur portée : si une demande d’avis est obligatoire43, le Préfet pourrait s’écarter du
contenu sans devoir nécessairement justifier sa décision. Il est seulement précisé qu’il
lui faut « tenir compte de ces avis »44. L’établissement des listes échoit donc, en premier
lieu, aux Préfets et, en dernier lieu, au Ministre, autorité administrative centrale, qui doit
seulement « tenir compte » des différents avis formulés. L’administration est donc
placée au centre du processus, au détriment des représentants locaux. Malgré cela, une
remarque quant à l’intervention du Ministre de l’environnement en dernier ressort
s’impose : il est logique (et même indispensable) que ce soit lui qui communique la liste
à la Commission européenne puisqu’il est le seul à pouvoir engager la France au niveau
supra-national.
On le voit, les mesures qui ont été prises sont d’abord insuffisantes, et ensuite
insatisfaisantes. Elles sont insuffisantes ne serait-ce que parce que l’article 6 de la
directive n’est absolument pas transposé : nulle part dans le décret du 5 mai 1995 (a
fortiori dans les lois de 1993 et 1995) n’est inscrite une quelconque disposition relative
à la gestion des sites d’importance communautaire, une fois que ceux-ci auront été
intégrés au réseau “ Natura 2000 ”. Elles sont ensuite insatisfaisantes aux yeux des
acteurs locaux, que ce soit les collectivités territoriales ou les personnes privées
(physiques et morales). Preuve en est que le Premier ministre, en 1996, avait décidé
d’interrompre l’application de la directive et d’engager un dialogue avec la Commission
afin de négocier certaines modalités d’application45. C’est également pour cette raison
qu’un Groupe de travail fut mis en place au Sénat, en 199646.

B. Prémisse mineure et le Sénat ambitieux
Le groupe de travail créé le 19 juin 1996 au sein de la Commission des Affaires
économiques et du Plan du Sénat, et présidé par Jean-François LE GRAND, a abouti à un

43 Cf., en ce sens, CE 27 septembre 1999, Aff. 194648, Association “ Coordination nationale Natura
2000 ”.
44 Décret n° 95-631 du 5 mai 1995, articles 6 et 7.
45 Cf., sur ce point, les deux circulaires de Corinne LEPAGE, Ministre de l’environnement, du 12 février
1997 qui, elles, tentent de « relancer le processus de concertation locale » après cette suspension, JO n°
38 du 14 février 1997, p. 2546.
46 Bulletin des Commissions, Sénat, n° 32 (1995-1996), Samedi 22 juin 1996, p. 4680 et s.

37 rapport déposé le 15 avril 199747 (1). Suite à la conclusion de ses travaux, ce groupe a
décidé de déposer une proposition de loi tendant à transposer la directive “ Natura
2000 ”48, dont le rapport a été rédigé par le même sénateur LE GRAND49 (2). L’ensemble
de ces travaux sénatoriaux souhaitaient renforcer les pouvoirs des collectivités
territoriales.

1) Le rapport du Groupe de travail…
Ce rapport d’information du Sénat met en évidence, dès son titre, les obstacles
que rencontre la France dans l’application de la directive : “ Natura 2000 : de la
difficulté de mettre en œuvre une directive européenne ”. Il fait ainsi la synthèse de ces
problèmes et propose, ensuite, certaines solutions tendant à faciliter la création du
réseau écologique.
En ce qui nous intéresse spécifiquement, il est rappelé que le Gouvernement a
clairement exprimé le souhait que la mise en place de la directive ne résulte pas d’un
passage en force mais de négociations à tous les niveaux, au cours de toutes les étapes.
« Ce principe de participation est également primordial pour parvenir à une
conservation et à une gestion durable des habitats naturels intégrés dans le réseau
“ Natura 2000 ”. »50 Dans ce dessein, un Comité national de suivi de la mise en œuvre
du réseau “ Natura 2000 ” a été mis en place par le Ministère de l’environnement (avril
1996). Malgré tout, et c’est sans doute là une incohérence, ce comité ne comprend
aucun élu (local ou national)51.
C’est pourquoi, dans ses propositions, le groupe de travail préconise une
consultation effective des élus locaux : « la consultation des communes doit permettre
aux conseils municipaux de donner un avis sur les propositions de sites »52.
Naturellement, ces avis devraient lier la décision de l’administration, ou du moins celle-

47 Rapport d'information du Sénat n° 309 (1996-1997), fait au nom de la Commission des Affaires
économiques et du Plan par le Groupe de travail sur la mise en œuvre de la directive 92/43/CEE, présidé
par Jean-François LE GRAND, “ Natura 2000 : de la difficulté de mettre en œuvre une directive
européenne ”, 15 avril 1997, 118 p.
48 Cf. supra, note 34.
49 Rapport du Sénat n° 503 (1997-1998), fait au nom de la Commission des Affaires économiques et du
Plan par Jean-François LE GRAND, relatif à la “ Mise en œuvre du réseau écologique européen, dénommé
‘ Natura 2000 ’ ”, 17 juin 1998, 43 p.
50 Ibidem, p. 37.
51 Ibidem, p. 41.
52 Ibidem, p. 50.

38 ci ne devrait pouvoir s’en écarter qu’en motivant sa décision. De plus, il est proposé de
mettre en place une cellule “ Directive Habitats ” placée sous l’autorité du Premier
ministre ou du Ministre chargé de l’environnement. Celle-ci devrait être composée de
spécialistes, d’acteurs socio-économiques (comme l’actuel Comité), de représentants
des ministères concernés et d’élus locaux et nationaux (ce qui serait nouveau)53.
Le rapport du groupe de travail dégage ainsi une nette tendance à renforcer les
pouvoirs des collectivités territoriales, ce à quoi le Gouvernement semble réticent. En
effet, ce dernier a refusé toute discussion à propos de la proposition de loi qu’avaient
déposée en ce sens les membres du groupe de travail.

2) …Concrétisé par une proposition de loi abandonnée
La proposition de loi a été présentée par les membres du groupe de travail
“ Natura 2000 ” et déposée le 18 décembre 199754 ; le rapport a été rendu le 17 juin
199855. La proposition tend à impliquer davantage les collectivités territoriales, à travers
la mise en place d’un “ Conseil régional du patrimoine naturel ”56 qui est appelé à
identifier les sites susceptibles d’être intégrés dans le réseau “ Natura 2000 ”. En effet,
après avoir rappelé l’état d’avancement des travaux au niveau français, le rapporteur fait
remarquer le manque de concertation avec les collectivités territoriales : les désignations
semblent avoir été faites, dans une large mesure et jusqu’à maintenant, au niveau
administratif et scientifique57 (ces désignations se faisant actuellement en application du
décret n° 95-631 du 5 mai 1995 qui fait une faible place aux collectivités territoriales58).
D’autre part, la proposition de loi met en place des “ Comités locaux des sites
Natura 2000 ” pour chaque site59. Un tel comité réunit également des représentants des
collectivités territoriales et il est compétent pour la gestion des sites, notamment la
réalisation de “ documents d’objectifs ”60. Lors de la présentation du rapport à la
Commission des Affaires économiques et du Plan et au cours des discussions, il est

53 Ibidem, p. 51.
54 Cf. supra, note 34.
55 Cf. supra, note 49.
56 Proposition de loi n° 194, Sénat (1997-1998), art. 2.
57 Rapport du Sénat n° 503 (1997-1998), p. 9.
58 Cf. supra, p. 35.
59 Proposition de loi n° 194, Sénat (1997-1998), art. 3.
60 Ibidem, art. 4.

39 introduit une modification à l’article 7 organisant la consultation des communes à
propos de ces “ documents d’objectif ”61.
Ainsi, une place importante est faite à ces collectivités territoriales qui sont
présentes à tous les niveaux (local et régional, désignation et gestion). Le “ Conseil
régional du patrimoine naturel ” bénéficie d’une autorité relativement importante
puisqu’il doit approuver la désignation d’un site pour que celui-ci soit intégré au réseau
“ Natura 2000 ” par arrêté du Ministre de l’environnement. A défaut de cette
approbation, le site peut néanmoins être classé par décret en Conseil d’Etat. Malgré la
contrainte qu’engendre cette dernière procédure, on sent, à travers cette échappatoire
qui est ménagée au Gouvernement, le côté profondément unitaire de la France : le
Gouvernement central ne souhaite pas être bloqué par une collectivité territoriale.
Même cette proposition de loi, venant d’un sénateur (sensé représenter ces collectivités
au niveau national62) a priori extrêmement favorable à ces collectivités, n’est pas
exempte de tout penchant unitaire.
Ainsi, lorsque cette proposition de loi du sénateur LE GRAND fut discutée en
séance plénière, le 29 juin 199863, dans le cadre d’une séance d’initiative
parlementaire64, le Ministre de l’environnement rejeta la proposition en promettant un
projet de loi de façon imminente65. Ce projet de loi ne fut jamais soumis au Parlement ;
bien plus, une demande d’habilitation du Gouvernement à transposer cette directive par
voie d’ordonnance a été déposée par le Gouvernement le 7 septembre 200066.
Les travaux du Sénat, bien que (ou parce que ?) ambitieux, demeurèrent lettre
morte. Conclusion du syllogisme : la transposition se fera, la transposition sera

61 Rapport du Sénat n° 503 (1997-1998), p. 28 et 37.
62 On rappelle que, en vertu de l’art. 24 de notre Constitution, le Sénat « assure la représentation des
collectivités territoriales de la République ».
63 Discussion en séance publique du 29 juin 1998, pp 3581 à 3604.
64 Procédure prévue à l’art. 48, al. 3 de la Constitution : « Une séance par mois est réservée par priorité à
l’ordre du jour fixé par chaque assemblée. » En France, l’ordre du jour est fixé en priorité par le
Gouvernement (art. 48, al. 1), mais depuis une révision de la Constitution du 4 août 1995, cet alinéa 3
réservant une séance par mois à un ordre du jour fixé par les Assemblées elles-mêmes a été introduit.
65 Le Ministre de l’environnement a tenu les propos suivants : « C’est pourquoi, et sans méconnaître
certains aspects intéressants de la proposition de loi telle qu’elle a été retenue par la Commission des
affaires économiques et du Plan, le Gouvernement juge ce texte prématuré. » (Compte-rendu de séance
publique du 29 juin 1998). Un projet de loi, déjà préparé par les services du ministère, aurait dû être
rapidement soumis au Parlement.
66 Projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives
communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire, Sénat, n° 473 (1999-
2000), enregistré à la Présidence du Sénat le 7 septembre 2000.

40 centralisée ; les collectivités territoriales seront là, mais les collectivités territoriales
seront menacées.

§ 2 – Aboutissement de la transposition ou les collectivités territoriales
menacées
Le choix de recourir à la procédure des ordonnances entraîna les conséquences
politiques que l’on peut imaginer : le Parlement apprécie rarement de se défaire de ses
compétences législatives au profit du Gouvernement67. Néanmoins, aussi intéressantes
qu’elles puissent être, ces conséquences sortent du cadre de ce mémoire qui se cantonne
à une analyse juridique de la transposition de la directive “ Natura 2000 ”. C’est
pourquoi la question du recours aux ordonnances ne sera pas traitée ici : on se limitera à
l’analyse des dispositions de la loi d’habilitation et de l’ordonnance d’une part (A), et à
celles des décrets d’application d’autre part (B). Bien évidemment, relativement au sujet
traité, seules seront analysées les dispositions relatives à la transposition de notre
directive, et plus particulièrement celles concernant directement ou indirectement le rôle
des collectivités territoriales.

A. Les dispositions du domaine législatif : un cadre pour une véritable action
locale ?
Les dispositions du domaine législatif que constituent la loi d’habilitation du
Gouvernement68 et l’ordonnance du 11 avril 200169 (et qui seront ci-après désignées par
le terme commun “ dispositions législatives ”) établissent un premier cadre pour la
transposition de la directive. Néanmoins, la mise en place de ce cadre aurait pu échouer.
En effet, à la suite de la première lecture au Sénat, le 10° de l’art. 1 du projet de loi

67 Pour s’en convaincre, il se suffit de se tourner vers le lyrisme du sénateur François GERBAUD qui
annonce que « Au cimetière des illusions européennes, on pourrait bientôt trouver la mention : ci-gît le
Parlement français, mort sur ordonnances », à retrouver dans le Rapport pour avis du Sénat n° 31 (2000-
2001), présenté au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan par Ladislas
PONIATOWSKI, “ Transposition par ordonnances de directives communautaires ”, 18 octobre 2000, p. 41.
68 Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001, cf. supra, note 33.
69 Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001, cf. supra, note 5. Conformément à l’art. 38 de la
Constitution, un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 6 juin 2001 (Projet de loi de
ratification de l’ordonnance 2001-321 du 11 avril 2001, Sénat, n° 362 (2000-2001), 6 juin 2001).

41 relatif à la directive 92/43/CEE fut supprimé, conformément aux résultats des travaux
du rapporteur pour avis de la Commission des Affaires économiques et du Plan70. Celui-
ci estimait qu’en raison des répercussions que pouvait avoir l’instauration du réseau
“ Natura 2000 ” sur le droit de propriété, un débat parlementaire était indispensable71.
D’ailleurs, il rappelle que, lors des débats à propos de la proposition de loi de Jean-
François LE GRAND72, « la nécessité d’un cadre législatif qui réglemente les procédures
de concertation »73 avait été mentionnée.
En réaction, la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale adopta un
amendement proposé par le Gouvernement et introduisant un article spécialement
consacré à cette directive74. Cet amendement sera voté par l’ensemble de l’Assemblée
nationale et il sera conservé par la Commission mixte paritaire réunie à la demande du
Gouvernement75 le 12 décembre 2000. Au final, cet article correspondra à l’art. 3 de la
loi du 3 janvier 2001. Il impose expressément la consultation des « organes délibérants
des communes et des établissements publics de coopération intercommunale
concernés ». Il leur est demandé de rendre un avis motivé duquel le Préfet « ne peut
s’écarter que de façon motivée »76. Ainsi, la désignation des sites résultera
nécessairement d’un dialogue entre l’administration centrale et les collectivités
territoriales (notamment les communes).

Grâce à l’adoption de cette loi d’habilitation, le Gouvernement est en mesure
d’élaborer une ordonnance transposant un certain nombre de directives
communautaires. Ce fut fait le 11 avril 2001, à travers une ordonnance exclusivement
consacrée au domaine de l’environnement77 : les dispositions concernant la
transposition de la directive “ Natura 2000 ” sont inscrites à l’art. 8 de cette ordonnance.

70 Rapport pour avis du Sénat n° 31 (2000-2001), p. 44 et 121.
71 Ibidem, p. 44.
72 Cf. supra, note 34 ainsi que les développements p. 38 et s.
73 Rapport pour avis du Sénat n° 31 (2000-2001), op. cit., p. 41.
74 Rapport de l’Assemblée Nationale n° 2766 (11ème Législature), fait au nom de la Commissions des Lois
par Jacques FLOCH, “ Transposition par ordonnances de directives communautaires ”, 19 novembre 2000,
pp 24-26 et 47-49.
75 Rapport n° 2789 (Assemblée Nationale, 11ème Législature) et n° 132 (Sénat, 2000-2001), fait au nom de
la Commission mixte paritaire par Jacques FLOCH (Député) et Daniel HOEFFEL (Sénateur),
“ Transposition par ordonnances de directives communautaires ”, 12 décembre 2000, pp 2-6 et 12-13.
76 Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001, art. 3, 3°.
77 Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001, cf. supra, note 5.

42 Elles modifient le Code de l’environnement en révisant les articles L. 414-1 à L. 414-7.
Appliquant les dispositions de la loi d’habilitation, l’ordonnance prévoit, pour la
désignation des sites d’intérêt communautaire, une consultation obligatoire « des
organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération
intercommunale concernés » et oblige l’autorité administrative à motiver sa décision si
elle décide de s’écarter de l’avis des communes78. De plus, après que ces sites ont été
désignés et concernant leur gestion, l’autorité administrative doit agir en concertation
avec les collectivités territoriales concernées, à travers l’établissement concerté d’un
“ document d’objectifs ”79.
La volonté d’impliquer les acteurs locaux et notamment les élus, fixée par la loi
d’habilitation, est ainsi atteinte. Est-ce à dire que les collectivités territoriales auront un
large pouvoir d’influence dans l’application de l’ordonnance, et donc de la directive ?
On l’examinera, de façon concrète, au cours du second paragraphe. Mais la présentation
des décrets d’application prévus par le nouvel article L. 414-6 C. Env. rappelle déjà la
tendance centralisatrice de la France.

B. Les décrets d’application ou l’application centralisée
Article L. 414-6 C. Env. : « Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités
d’application de la présente section ». Ces décrets sont en réalité au nombre de deux, le
premier fixant la procédure de désignation des sites “ Natura 2000 ”80, le second
déterminant les modalités de gestion de ces sites81.
Le nouvel article R. 214-15 du C. Rural, introduit par le premier décret82, donne
compétence au ministre chargé de l’environnement pour fixer la liste des sites.
Néanmoins, la nécessité des avis des communes est rappelée : celles-ci ont deux mois
pour le formuler. Lorsque le Préfet transmet au ministre le projet de désignation ainsi

78 Ibidem, art. 8, II ; art. L. 414-1, III C. Env., cf. Annexe III – Textes français transposant la directive.
79 Ibidem, art. L. 414-2 C. Env., cf. Annexe III – Textes français transposant la directive.
80 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001, cf. supra, note 6.
81 Décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001, cf. supra, note 6.
82 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001, art. 1, II ; art. R. 214-15, al. 1 C. Rural.

43 que les avis des communes, il doit nécessairement se justifier s’il s’écarte d’un de ces
avis83.
En vertu de l’art. R. 214-19 du même code84, le Ministre de l’environnement est
compétent, en dernier lieu, pour proposer un site et le notifier à la Commission. Ledit
ministre prend un arrêté désignant ce site comme site “ Natura 2000 ” seulement lorsque
la Commission européenne a avalisé sa proposition. A interpréter cet article, il ne
semble pas que le Ministre puisse s’écarter substantiellement des propositions du Préfet
et des avis des collectivités territoriales. En effet, s’il est clair qu’il pourrait ne pas
reprendre une des propositions du Préfet (en ne l’inscrivant pas sur la liste qu’il notifie à
la Commission) sans pour autant devoir motiver sa décision, il semble, en revanche,
qu’il ne pourrait pas désigner un site dont personne n’a jamais discuté et sur lequel
aucun avis n’a été rendu. Cette interprétation résulte de la phrase : « Saisi d’un projet de
désignation d’une zone spéciale de conservation, le ministre chargé de l’environnement
décide de proposer la zone pour la constitution du réseau communautaire Natura
2000 »85. Il décide de la proposer (ou de ne pas la proposer) ; il ne peut décider d’en
proposer une autre. Cette interprétation se déduit d’un arrêt du Conseil d’Etat, rendu le
27 septembre 199986 à propos du décret du 5 mai 199587 qui mettait en place une
procédure analogue de concertation locale avec les maires. Le Conseil d’Etat estime
qu’elle est obligatoire lorsqu’il annule une circulaire et trois décisions qui
s’affranchissaient de la demande d’avis.
Le second décret complète également le Code rural et apporte des précisions
quant à la gestion des sites, une fois que ceux-ci ont été classés comme “ sites Natura
2000 ”. La gestion de ces sites dépend de ce qui est appelé le “ document d’objectifs ”.
Celui-ci est élaboré en commun avec le “ Comité de pilotage de Natura 2000 ” (créé par
ce même décret), au sein duquel siègent, entre autres, des représentants des collectivités

83 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001, art. 1, II ; art. R. 214-18, C. Rural, cf. Annexe III – Textes
français transposant la directive.
84 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001, art. 1, II ; art. R. 214-19, C. Rural.
85 Art. R. 214-19 du C. Rural.
86 CE 27 septembre 1999, Aff. 194648, Association “ Coordination nationale Natura 2000 ” : « […]
l’Association “ Coordination nationale Natura 2000 ” est fondée à soutenir que la circulaire du 11 août
1997 est entachée d’illégalité en tant qu’elle prescrit aux Préfets de transmettre au ministre des listes de
sites sans respecter la procédure [d’avis] prévue par le décret du 5 mai 1995, et à en demander dans cette
mesure l’annulation ainsi que, dans la même mesure, celle de la décision implicite du ministre de
l’environnement refusant de la retirer ; […] ».
87 Décret n° 95-631 du 5 mai 1995, cf. supra, note 39.

44 territoriales. Leur participation est ainsi indirecte mais certaine. Le Préfet demeure le
président du Comite de pilotage88.

Ainsi, malgré la politique décentralisatrice que la France tente de mener,
l’application de la directive “ Natura 2000 ” demeure centralisée : le Préfet, représentant
de l’Etat au niveau local (dans le département ou la région), est investi de larges
pouvoirs de décisions, quand bien même les élus doivent rendre un avis ou sont amenés
à participer aux débats. C’est toujours le Préfet, en dernier lieu le Ministre, qui arrêtent
les décisions d’inscriptions des sites.
Enfin, et avant de se tourner vers l’échelon local afin de mettre en évidence les
actions que sont susceptibles de mener les collectivités territoriales, il paraît utile de
mentionner deux points de vue. Le premier est celui du Professeur Jean-Marc FEVRIER
qui estime que le Préfet a, en tout état de cause, une « quasi-compétence liée » dans la
désignation des sites. Ceux-ci sont désignés en vertu de critères scientifiques et, même
si un avis négatif est formulé par une collectivité territoriale mais que le site répond aux
dits critères scientifiques, le Préfet devra tout de même inscrire le site sur la liste : il y
est contraint par les obligations communautaires89.
Le second point de vue est celui de Jean-François LE GRAND, encore une fois,
qui estime d’abord que « l’échelon local devient un échelon incontournable » dans la
mise en place de la directive et ensuite, que le seul moyen de « redonner du sens à
“ Natura 2000 ” » est de permettre aux collectivités territoriales de se réapproprier cette
démarche90. Bien que politique, cette remarque n’en démontre pas moins que les
collectivités territoriales sont éloignées du processus d’application de la directive, ce
qu’il convient maintenant de démontrer du point de vue juridique.

88 Décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001, art. 1er ; art. R. 214-25 C. Rural cf. Annexe III – Textes
français transposant la directive.
89 Jean-Marc FEVRIER, Colloque “ Réseau Natura 2000, Pour une mise en valeur concertée du territoire ”,
Colloque organisé au Palais du Luxembourg, le 26 juin 2003 – Actes à paraître en octobre 2003.
90 Jean-François LE GRAND, ibidem.

45 § 3 – Application de la transposition ou les collectivités territoriales
désarmées
Se pencher sur les prérogatives dont disposent les collectivités territoriales dans
l’application de la directive “ Natura 2000 ” nécessite d’avoir un bon équilibre car, à
chercher un résidu de compétence, on risque de se pencher trop et de tomber… En effet,
face à l’application de cette directive, les collectivités territoriales sont, en large mesure,
désarmées : elles n’ont – pratiquement – aucune compétence. Cela concerne aussi bien
la phase de désignation des sites (A) que la phase de leur gestion (B). En outre, même la
collectivité territoriale à statut particulier qu’est la Corse, qui dispose dans de
nombreuses matières de compétences plus importantes que les autres collectivités
territoriales, n’est pas en mesure d’appliquer d’elle-même la directive “ Natura
2000 ” (C).

A. La désignation des sites et la “ quasi-compétence liée ” du Préfet
Certes demande-t-on l’avis des collectivités territoriales avant d’inscrire un site
sur la liste qui sera remise à la Commission. Mais cela n’a aucune conséquence
véritable. L’avis peut être de deux sortes : favorable ou défavorable – mais qu’il le soit
ou non, le site sera inscrit tout de même… Cela peut paraître totalement déraisonné,
mais personne n’est en mesure de s’opposer à l’inscription sur la liste qui doit être
remise à la Commission d’un site répondant aux critères scientifiques de la directive.
Ceci fut rappelé par la Commission elle-même dans les échanges qu’elle a pu avoir avec
les Etats (France et Allemagne, par exemple). Ce fut également rappelé par la CJCE,
notamment lors d’une question préjudicielle que lui adressa, en 1998, la “ High Court of
Justice (England and Wales) ”91.
Après avoir rappelé la procédure de désignation des sites décrite aux articles 2 et
4 ainsi qu’à l’Annexe III de la directive, la Cour estime que « pour établir un projet de
liste des sites d’importance communautaire, de nature à aboutir à la constitution d’un
réseau écologique européen cohérent de ZSC, la Commission doit disposer d’un
inventaire exhaustif des sites revêtant, au niveau national, un intérêt écologique
pertinent au regard de l’objectif de conservation des habitats naturels ainsi que de la

91 CJCE 7 novembre 2000, Aff. C-371/98, The Queen c./ Secretary of State for the Environment, Rec.
2000, p. I-09235.

46 faune et de la flore sauvages visé par la directive “ Natura 2000 ”. A cette fin, ledit
inventaire est établi sur la base des critères fixés à l’annexe III (étape 1) de cette
directive »92. C’est la raison pour laquelle le but même de la directive interdit de
prendre en compte les « particularités régionales et locales, lors du choix et de la
délimitation des sites à inclure dans la liste »93. Ainsi, au cours de la phase de
désignation des sites, l’avis défavorable d’une collectivité territoriale à propos d’un site
répondant aux critères scientifiques dégagés par la directive ne pourra être pris en
compte par le Préfet qui sera tenu d’inscrire le site sur la liste qu’il remettra au Ministre
en charge de l’environnement. Le Préfet devra certes motiver sa décision, mais la
simple présence de ces critères scientifiques sera vraisemblablement une motivation
suffisante. Les impératifs communautaires sont donc là pour rappeler au Gouvernement
français (et à tous les Gouvernements nationaux européens) que les intérêts locaux ne
peuvent faire obstacle à l’application complète de la directive. Celle-ci nécessite une
transposition homogène qui ne peut être réalisée qu’à partir d’un centre unique : l’Etat.
Cette démarche se retrouve également au cours de la phase de gestion des sites.

B. Les documents d’objectifs validés par le Préfet
Au cours de la phase de gestion des sites, les collectivités territoriales disposent
d’une marge de manœuvre légèrement plus vaste. Prenons l’exemple du Département
du Nord, “ Opérateur ” d’un site “ Natura 2000 ”94 : le site NPC 002, “ Dunes
flandriennes décalcifiées de Ghyvelde ”. Il a été nommé opérateur de ce site lors de la
réunion officielle du Comité de pilotage “ Natura 2000 ” en sous-préfecture de
Dunkerque, le 5 novembre 2001. La convention financière liant l’Etat et le Conseil
général du Nord, en date du 31 décembre 2001, désigne officiellement le Département
comme opérateur95.

92 CJCE 7 novembre 2000, § 22.
93 Ibidem, § 24.
94 Etre “ opérateur ” d’un site signifie être le gestionnaire dudit site et être en charge de l’élaboration du
document d’objectifs (communément appelé “ DOCOB ”) qui est destiné à déterminer les principales
mesures de gestion du site, ainsi que prévu à l’art. 1er du Décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001,
nouvel art. R. 214-24 C. Rural. A ce titre, le Département du Nord est opérateur de deux sites ; on se
focalisera ici sur le site NPC 002, “ Dunes flandriennes décalcifiées de Ghyvelde ”.
95 Convention “ Directive habitats – Site NPC 002 ” entre l’Etat – Ministère de l’Aménagement du
Territoire et de l’Environnement – Préfecture de la région Nord – Pas-de-Calais et le Département du
Nord, signée à Lille, le 31 décembre 2001.

47 En vertu de cette convention, le Département est amené à « réaliser les
prestations nécessaires à l’élaboration du document d’objectifs »96. Il doit, à ce titre,
remplir un certain nombre de missions que lui assigne ladite convention, notamment la
réalisation d’expertises, la définition des orientations de gestion souhaitables, ou encore
des études socio-économiques. On pourrait donc croire que la collectivité territoriale
que constitue le Département dispose, dans ce cadre, de larges prérogatives, d’autant
plus que la convention rappelle elle-même qu’elle souhaite répondre à « une conception
décentralisée de l’application de la directive “ habitats ” »97. Mais ce serait une erreur.
D’abord, parce que le maître d’ouvrage est et demeure toujours l’Etat, à travers ses
services déconcentrés (Préfet de département, représenté par le Directeur de la
DIREN)98. Ensuite parce que, conformément au décret n° 2002-121699, le Comité de
pilotage participe à l’élaboration du document d’objectifs. Ainsi la convention vient-elle
préciser que ce Comité « est amené à exprimer son avis sur le document d’objectifs
[…] ». Et de poursuivre : « dont l’approbation dépend du Préfet du Nord »100. En
définitive, moins que « décentralisée »101, l’application de la directive est surtout
déconcentrée puisque le Préfet, représentant de l’Etat, est toujours en mesure
d’approuver ou non le DOCOB. Ceci est encore confirmé par l’art. 9 de l’Annexe de la
convention qui stipule que « les propositions [du Département] constituent l’objet même
du document d’objectifs. Elles doivent être concertées avec les acteurs locaux,
formalisées, discutées avec les organismes concernés, puis validées par le comité de
pilotage et le Préfet de département »102. En d’autres termes, certes le Département
élabore le document d’objectifs, mais seul le Préfet est en mesure de le rendre valide :
l’Etat, par ses services déconcentrés dans le Département, continue donc de diriger son
application afin d’assurer une cohésion sur l’ensemble du territoire103.

96 Convention “ Directive habitats – Site NPC 002 ”, Annexe I, art. 2.
97 Ibidem, Annexe I, art. 1er.
98 Ainsi que le précise l’art. 4 de l’Annexe I de la Convention.
99 Décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001, art. 1er ; art. R. 214-25 C. Rural.
100 Convention “ Directive habitats – Site NPC 002 ”, Annexe I, art. 4.
101 L’art. 1er de l’Annexe I de la Convention aurait souhaité permettre une application décentralisée de la
directive, cf. supra, note 97.
102 Convention “ Directive habitats – Site NPC 002 ”, Annexe I, art. 9, soulignement personnel.
103 Cette application plutôt déconcentrée que décentralisée a été confirmée par Michel METAIS, directeur
de la Ligue pour la protection des oiseaux, lors du Colloque “ Réseau Natura 2000, Pour une mise en
valeur concertée du territoire ”, Colloque organisé au Palais du Luxembourg, le 26 juin 2003, Actes à
paraître en octobre 2003.

48

C. Une particularité Corse ?
Le statut particulier de la collectivité territoriale de Corse résulte de trois lois
successives, dont la dernière remonte au 22 janvier 2002104 : aujourd’hui, elle n’est plus
une région, mais une collectivité unique en son genre105. Ainsi dispose-t-elle de
dispositions particulières, dérogeant au droit commun des collectivités territoriales et
inscrites aux articles L. 4421-1 et suivant du CGCT. Il ne semble pas nécessaire, dans le
cadre de ce mémoire, de se pencher sur l’ensemble des particularités de la Corse. On se
limitera donc à relever qu’elle dispose de compétences particulières en matière
d’environnement, ainsi que le stipule l’art. L. 4424-35 CGCT. A ce titre, « Dans le
cadre de la politique nationale de l’environnement, la collectivité territoriale de Corse
définit les actions qu’elle entend conduire pour la protection de l’environnement dans
l’île et détermine ses priorités en matière de développement local »106. Par ailleurs, en
vertu de l’art. 24, al. 11 de la loi du 22 janvier 2002, modifiant le Code de
l’environnement (art. L. 411-5), « En Corse, l’initiative de l’élaboration des inventaires
appartient à la Collectivité territoriale ». En outre, un avis de l’Assemblée territoriale de
la collectivité rendu en application de l’art. 30 de la même loi demandait, à propos de
l’art. L. 411-5 C. Env., « le respect intégral du transfert à la Collectivité territoriale de
Corse de l’élaboration des inventaires floristiques et faunistiques »107.
A voir l’ensemble de ces dispositions et revendications, on pourrait légitimement
s’attendre à ce que la Corse soit compétente, au moins en partie, dans l’application de la
directive “ Natura 2000 ”. En réalité, il n’en est rien : sur ce point la particularité de la
Corse fait place à la généralité du droit commun. En effet, la DIREN (service
déconcentré de l’Etat et placé sous la responsabilité du Ministère de l’environnement)
demeure le maître d’œuvre de l’ensemble des travaux de mise en place de cette
directive, et les travaux sont effectivement conduits par le Préfet, au sein des Comités

104 Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002, JO du 23 janvier 2002, p. 1503.
105 Sur le statut particulier de la Corse, cf. notamment Michel BERNARD, “ Les statuts de la Corse ”, in Les
Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, pp 101-106.
106 Art. L. 4424-35, al. 1 CGCT.
107 Délibération n° 02/376 AC de l’Assemblée de Corse portant avis préalable sur le projet de décret
relatif aux modalités de transferts à la Collectivité territoriale de Corse et de mise à disposition de
services déconcentrés de l’Etat, pris en application de l’article 30 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002
relative à la Corse, article 6.

49 de pilotage. Tout au plus, la collectivité peut-elle « attirer l’attention »108 de ce dernier
sur une question précise.
Le décret, à propos duquel l’avis ci-dessus mentionné a été rendu, a été publié en
août dernier. Il est flagrant de constater que, s’il dispose que « Les parties de services de
la direction régionale de l’environnement chargées des tâches relatives aux réserves
naturelles, aux réserves naturelles volontaires, à l'inscription des sites » « sont transférés
à la collectivité territoriale de Corse »109, cette dernière n’est toujours pas compétente
pour établir les listes des SIC ou pour gérer les sites. Ces compétences relèvent toujours
du Préfet, et donc du pouvoir central. On y trouve une explication simple : l’Union
européenne réclamant une application homogène de la directive, l’Etat ne peut risquer
de ne pas contrôler l’ensemble de la procédure d’application de la directive. L’Union
européenne est-elle dès lors un des moteurs empêchant une véritable décentralisation en
France ? Engendre-t-elle une “ unitarisation ” des Etats membres ? Une réponse à ces
questions se dégagera d’autant plus clairement après l’analyse de la transposition de
cette même directive dans un Etat qui a vocation à octroyer un pouvoir décisionnel plus
fort à ses entités infra-étatiques : la République fédérale d’Allemagne.

PROPOS CONCLUSIFS SUR LA DECENTRALISATION FRANÇAISE
On ne saurait terminer ce Chapitre relatif à la transposition de la directive
“ Natura 2000 ” dans un Etat unitaire décentralisé sans mentionner brièvement la
réforme relative à la décentralisation dont a dernièrement fait l’objet cet Etat. En effet,
la loi du 28 mars 2003110 a révisé l’ensemble du Titre XII de la Constitution, relatif aux
Collectivités territoriales. Cette réforme n’a pas été traitée plus tôt pour deux raisons.
D’abord, parce que la transposition de la directive a eu lieu alors que régnait encore
l’ancien état du droit constitutionnel. Et ensuite parce que des développements

108 De nombreuses informations relatives à la mise en place de la directive “ Natura 2000 ” en Corse ont
été fournies notamment lors de l’entretien du 13 août 2003, avec Monsieur Pierre GRZELEC, responsable
“ Natura 2000 ” à la DIREN de Corse et lors de l’entretien du 20 août 2003, avec Monsieur PASCALUCIA,
responsable de l’observatoire de l’environnement de Corse, Office de l’environnement de Corse, placé
sous la tutelle de la Collectivité territoriale de Corse.
109 Décret n° 2003-716 du 1er août 2003 relatif aux modalités de transfert à la collectivité territoriale de
Corse et de mise à sa disposition de services déconcentrés de l’Etat, pris en application de l’article 30 de
la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, JO du 3 août 2003, p. 13400.
110 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, JO du 29 mars 2003, p. 5568.

50 approfondis à son propos semblent encore prématurés étant donné la jeunesse de la
réforme : la loi elle-même n’a que 5 mois et certaines des lois organiques venant
l’appliquer n’ont été votées qu’au cours de la session extraordinaire du mois de juillet
dernier111. Les études du texte même de ces lois sont déjà nombreuses112 mais le recul
nécessaire à une analyse de leur mise en œuvre n’est pas encore acquis. On se
cantonnera donc à quelques remarques succinctes pour clore ce premier Chapitre.
D’abord, s’il est certain que la révision constitutionnelle souhaitait clarifier cette
répartition des compétences, il n’est pas sûr qu’elle y soit parvenue. Il est toujours
impossible de « donner une définition matérielle stricte aux compétences des
collectivités locales permettant de distribuer de manière claire et cohérente les
compétences en fonction des territoires » ; on demeure toujours dans un « certain flou
juridique »113. La Constitution reconnaît désormais explicitement le pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales, en son nouvel article 72, al. 3. Néanmoins,
les remarques qui ont été avancées à propos de la “ clause générale de compétence ”114
valent également à l’égard de ce pouvoir réglementaire constitutionnellement reconnu.
Seul le juge sera en mesure de préciser en quoi consiste véritablement ce pouvoir
réglementaire et s’il se distingue du pouvoir dont disposaient les collectivités
auparavant. Le simple fait qu’il soit constitutionnellement reconnu ne tend pas à le
renforcer matériellement mais simplement à le protéger davantage à l’égard
d’éventuelles incursions législatives ou réglementaires d’autres institutions de la
République. En somme, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales dépend

111 Il s’agit notamment des lois organiques n° 2003-704 du 1er août 2003, JO du 2 août 2003, relative à
l’expérimentation par les collectivités territoriales et n° 2003-705 du 1er août 2003 parue au JO n° 177 du
2 août 2003, relative au référendum local.
112 On peut tout d’abord se référer aux rapports parlementaires qui, même s’ils sont empreints de propos
politisés, n’offrent pas moins une première approche intéressante de la réforme. Il s’agit d’une part du
rapport du Sénat n° 27 (2002-2003), fait au nom de la Commission des lois par René GARREC,
“ Organisation décentralisée de la République ”, 23 octobre 2002, 242 p., et d’autre part du rapport de
l’Assemblée Nationale n° 376 (12ème Législature), fait au nom de la Commission des lois par Pascal
CLEMENT, relatif à “ l’Organisation décentralisée de la République ”, 13 novembre 2002, 99 p. On peut
ensuite se reporter aux divers articles de Olivier GOHIN, parus aux Petites affiches, et notamment “ Le
projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation ”, in Les Petites Affiches, 7 novembre 2002, pp
5-12 et “ La réforme constitutionnelle de la décentralisation après la première lecture devant le Sénat ”, in
Les Petites Affiches, 26 novembre 2002, pp 5-12. Enfin, l’AJDA n° 11 du 24 mars 2003 présente un
dossier consacré à “ La révision constitutionnelle sur la décentralisation ”, pp 522-573.
113 Jean-François BRISSON, “ Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition des matérielle des
compétences entre l’Etat et les collectivités locales ”, in AJDA 2003, p. 530.
114 Cf. supra, p. 31 et s.

51 encore de la loi qui « reste toujours compétente pour déterminer les principes de libre
administration des collectivités territoriales »115.
Ensuite, cette réforme ouvre la voie à “ l’expérimentation ”. Lors du vote de la
dernière loi sur le statut spécial de la Corse116, le législateur avait souhaité permettre à
cette dernière de « procéder à des expérimentations comportant le cas échéant des
dérogations aux règles en vigueur »117, sous certaines conditions. Le Conseil
constitutionnel a estimé qu’une telle disposition permettait à la collectivité territoriale
de Corse de prendre des dispositions relevant du domaine de la loi, ce qui n’était pas
possible en l’état du texte d’alors car, « en dehors des cas prévus par la Constitution, il
n’appartient qu’au Parlement de prendre des mesures relevant du domaine de la loi »118.
Désormais, une telle possibilité est ouverte en vertu de l’art. 72, al. 4, mais sous les
conditions fixées par la Constitution et la loi organique. La limite fondamentale est la
mise en cause de « conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un
droit constitutionnellement garanti »119. Ainsi, le côté profondément unitaire de la
France n’est pas remis en cause et le législateur n’a pas souhaité revenir sur la
jurisprudence du Conseil constitutionnel du 18 janvier 1985120 qui soutenait que, en
dépit du principe de libre administration des collectivités territoriales, les conditions
d’application d’une loi relative aux libertés publiques ne peuvent dépendre des
collectivités territoriales car cela pourrait conduire à une application différenciée sur
l’ensemble du territoire. L’homogénéité d’application de certaines normes doit toujours
être garantie par l’Etat, en raison du principe unitaire de la République et du principe
d’égalité121.
Enfin, et ce sera la dernière remarque, la révision constitutionnelle consacrerait
un certain “ principe de subsidiarité ”. La portée véritable de ce principe, dans l’absolu,

115 Pierre-Laurent FRIER, “ Le pouvoir réglementaire local : force de frappe ou puissance symbolique ? ”,
op. cit., p. 560.
116 Loi n° 2002-92, cf. supra, note 104.
117 Art. 1er de la loi déférée au Conseil constitutionnel, modifiant l’art. L. 4424-2, IV CGCT ; cet alinéa a
été censuré par le Conseil.
118 Décision du Conseil constitutionnel n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse, Rec.
p. 70, JO du 23 janvier 2003, p. 1526, Considérant n° 20.
119 Art. 72, al. 4 de la Constitution.
120 Décision du Conseil constitutionnel n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, Rapports entre l’Etat et les
collectivités territoriales, Rec. 36 et JO 20 janvier 1985, p. 821.
121 L’occasion sera donnée, au cours du dernier chapitre de ce mémoire, de revenir sur ce point. On peut
néanmoins se reporter à l’article de Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, “ Le principe d’égalité entre
collectivités locales ”, in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, pp 93-95.

52 sera traitée au cours du dernier Chapitre de ce mémoire. On peut toutefois déjà avancer
que, si principe de subsidiarité il y a, sa consécration a « avant toute chose une portée
symbolique et politique… »122. En effet, le constituant s’est bien gardé de donner un
véritable droit aux collectivités locales, préférant dégager une ligne de conduite, un
objectif que le législateur devrait suivre. Néanmoins, et c’est là toute la question de
l’importance du pouvoir décisionnel d’une entité infra-étatique, les collectivités
territoriales françaises ne sont pas en mesure de faire valoir ce principe devant un juge :
il ne paraît pas que son inscription dans la Constitution le rende “ justiciable ”. D’autre
part, ce principe nécessitera une appréciation du meilleur niveau possible, celle-ci ne
pouvant être définie que par le législateur. Or, on sait que le Conseil constitutionnel ne
dispose pas du pouvoir d’appréciation du législateur et se refuse donc à contrôler ce
pouvoir, en se limitant aux censures des disproportions manifestes. Ainsi, le contrôle du
juge sur l’application du “ principe de subsidiarité ” sera très difficile123.
En définitive, si l’organisation de la République est désormais
“ constitutionnellement décentralisée ”, le pouvoir décisionnel des collectivités
territoriales est certes renforcé, mais la France demeure encore largement un Etat à fort
degré de centralisation car ces mêmes collectivités sont encore largement encadrées par
l’entité étatique. Seule la pratique constitutionnelle des années à venir pourra nous
éclairer sur le caractère plus ou moins décentralisé de la France.

Il est un autre Etat européen qui a connu une révision constitutionnelle
d’envergure au cours des années 90, révision qui touchait justement les rapports entre
l’entité étatique et les entités infra-étatiques et qui tentait de renforcer le pouvoir
décisionnel de ces dernières. Cet Etat est précisément l’Allemagne, destinataire au
même titre que la France de la directive “ Natura 2000 ”.

122 Jean-François BRISSON, “ Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition matérielle des
compétences ”, op. cit., p. 532.
123 Ibidem, p. 534.

53 Chapitre 2 – L’Allemagne ou la transposition d’une
directive par une directive

La transposition allemande de la directive “ Natura 2000 ” offre l’originalité
d’avoir été réalisée par une directive nationale… La loi fédérale était en effet une loi-
cadre fondée sur l’article 75 de la Loi fondamentale. Les mécanismes de cette
compétence-cadre ont fait l’objet d’une révision constitutionnelle en 1994, laquelle
s’inscrivait dans l’ensemble des révisions consécutives à la réunification allemande et
tendant à un rééquilibrage du fédéralisme. Ce rééquilibrage, rendu nécessaire par la
pratique constitutionnelle du Bund depuis 1949 (Section 1), n’a pas atteint les résultats
escomptés ainsi que le démontre l’analyse de la transposition de la directive étudiée
(Section 2).

SECTION 1 – LE NECESSAIRE REEQUILIBRAGE DU FEDERALISME
ALLEMAND
Le Gouvernement fédéral, au cours des quatre décennies qui suivirent la création
de la République fédérale d’Allemagne, empiéta de façon continue sur les compétences
des Länder, pratique qui était cautionnée par le Cour constitutionnelle fédérale. C’est
pourquoi, lors de la réunification, on a souhaité se pencher sur la question du
fédéralisme allemand. C’est pourquoi la réunification de 1990 engendra des
conséquences constitutionnelles considérables (§ 1) parmi lesquelles la révision du
mécanisme de la compétence-cadre (§ 2).

§ 1 – La réunification allemande et ses conséquences constitutionnelles
Suite à la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989, la réunification
allemande, concrétisée le 3 octobre 1990, emporta naturellement des conséquences
considérables dans les domaines culturel, économique et politique. On connaît pourtant

54 moins les conséquences juridiques qu’engendra le 3 octobre 1990. Avant tout, la
réunification fut le fruit d’un traité de droit international public, conclu entre deux Etats
encore distincts à l’époque : la République fédérale d’Allemagne (qui existe toujours, ne
l’oublions pas) et la République démocratique allemande (qui, elle, fut absorbée par la
première). Ce traité d’union, plus connu sous le nom de “ Einigungsvertrag ”, fut signé
à Berlin le 31 août 19901. A cet acte juridique de droit international devaient faire suite
un certain nombre d’actes de droit interne, notamment des révisions de la Loi
fondamentale (“ Grundgesetz ”). Celles-ci furent préparées par une Commission ad hoc.
L’objet essentiel de cette Commission spécialisée, qui fut la première de
l’histoire à réunir des membres du Bundestag et du Bundesrat dans un but de révision de
la Loi fondamentale (A), était de se pencher sur la question du fédéralisme en
Allemagne (B).

A. La Gemeinsame Verfassungskommission, une Commission particulière…
Les directions que devaient prendre ces révisions étaient proposées par le traité
d’union lui-même, à l’article 5, qui stipulait que :
« Article 5 [Modifications futures de la constitution]
Les Gouvernements des deux parties contractantes recommandent aux
corps législatifs de l’Allemagne réunifiée de se saisir, dans les deux ans,
des questions soulevées à l’occasion de l’unification allemande et
impliquant que la Loi fondamentale soit modifiée ou complétée,
notamment des questions
– portant sur les rapports entre la Fédération et les Länder,
conformément à la décision commune des Ministres-présidents, du 5
juillet 1990,
– portant sur la possibilité d’une restructuration de l’espace
Berlin/Brandebourg par accord des Länder participants, par
dérogation aux dispositions de l’article 29 de la Loi fondamentale,
– liées aux réflexions sur l’introduction dans la Loi fondamentale de
principes fondamentaux devant guider l’action de l’Etat, ainsi

1 “ Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über
die Herstellung der Einheit Deutschlands – Einigungsvertrag ”, Presse- und Informationsamt der
Bundesregierung (Bulletin Nr 104, p. 877, 6. September 1990).

55 – qu’à la question de l’usage de l’article 146 de la Loi fondamentale et
du recours au referendum dans ce cadre. » 2
Le premier tiret de cet article est sans doute le plus important ; c’est lui qui
engendra la révision la plus importante de l’histoire constitutionnelle allemande. Il
implique en effet une réflexion sur les rapports entre le Bund et les Länder, en d’autres
termes il réclame un réexamen du fédéralisme. En effet, lors de la création de la
République fédérale d’Allemagne, en 1949, les rédacteurs de la Constitution – peut-être
sous la pression des Alliés mais aussi parce qu’ils étaient convaincus que c’était là la
meilleure forme pour l’Etat allemand – décidèrent de créer un Etat fédéral3. Ainsi fut
rédigé l’article 20 de la Loi fondamentale, inchangé depuis son adoption, précisément
parce que l’art. 79, III de la même Loi en interdit toute révision. Il stipule que « la
République fédérale d’Allemagne est un Etat fédéral, démocratique et social »4. On voit
à quel point l’Allemagne est attachée à ce mode d’organisation fédérale.
Au niveau de la répartition des compétences, entre les niveaux fédéré et fédéral,
la solution choisie fut celle d’une compétence de principe pour les Länder et d’une
compétence d’attribution pour le Bund comme l’indiquent les articles 30 et 70 GG5.
Malgré tout, la pratique constitutionnelle a voulu que les évolutions des compétences
législatives se fassent systématiquement au profit du Bund : l’Etat fédéral allemand

2 « Artikel 5 [Künftige Verfassungsänderungen]
Die Regierungen der beiden Vertragsparteien empfehlen den gesetzgebenden Körperschaften des
vereinten Deutschlands, sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deutschen
Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen,
insbesondere
– in bezug auf das Verhältnis zwischen Bund und Ländern entsprechend dem Gemeinsamen Beschluß
der Ministerpräsidenten vom 5. Juli 1990,
– in bezug auf die Möglichkeit einer Neugliederung für den Raum Berlin/Brandenburg abweichend
von den Vorschriften des Artikels 29 des Grundgesetzes durch Vereinbarung der beteiligten Länder,
– mit den Überlegungen zur Aufnahme von Staatszielbestimmungen in das Grundgesetz sowie
– mit der Frage der Anwendung des Artikels 146 des Grundgesetzes und in deren Rahmen einer
Volksbestimmung. »
3 Voir, sur ce point, Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik
Deutschland, Die Reform des Grundgesetzes von 1994, Schriften des Landtags NRW, Düsseldorf, 1998,
p. 5 et s. ; Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), Luchterhand, Neuwied und Kriftel, 14ème
édition, 2002, p. 151 et s.
4 Art. 20, Abs. I : « Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. »
5 Pour des développements sur ce point, cf. Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der
Grundgesetzrevision von 1994 auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und
Länder, LIT Verlag, Münster, 1996 (Juristische Schriftenreihe Bd. 78), p. 15 et s. ; Kirsten
SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 9 et s. ; Jörn IPSEN, Staatsrecht I
(Staatsorganisationsrecht), op.cit., p. 155.

56 développa de larges tendances “ unitaristes ”6. Ce point fera l’objet de développements
plus approfondis au cours de la seconde partie du mémoire. On peut d’ores et déjà
affirmer que cette pratique constitutionnelle conduisit à une quasi-compétence de
principe du Bund : les Länder ne disposaient plus que de compétences minimes. Au sein
du catalogue de l’art. 74, par exemple, le pouvoir fédéral s’est peu à peu attribué un
quasi-monopole sur l’ensemble du catalogue7. Ces éléments expliquent la rédaction du
premier tiret de l’article 5 de l’“ Einigungsvertrag ” et la nécessité de réexaminer le
fédéralisme allemand.
C’est ainsi qu’en novembre 1991 fut décidé de la création de la “ Gemeinsame
Verfassungskommission ” (GVerfK)8, 9, Commission constitutionnelle regroupant des
membres du Bundestag et du Bundesrat10. En application du traité d’unification, cette
Commission ne comportait aucun membre du Gouvernement ou tout autre membre élu.
En effet, l’article 5 de ce traité demandait « aux corps législatifs de l’Allemagne
réunifiée »11 de se pencher sur d’éventuelles révisions constitutionnelles : on souhaitait
certes créer une “ Assemblée constitutionnelle ”, mais on ne souhaitait pas opter pour la
formule de la Paulskirche12. La GVerfK comportait ainsi 64 membres : 32 étaient issus

6 Sur des éléments expliquant cette évolution, cf. infra, p. 59. Quant aux développements sur
l’“ unitarische Bundesstaat ”, ils sont l’objet de la Section 2 du Chapitre 1 de la Deuxième partie.
7 Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 9 et s.
8 La traduction de ces termes en français n’est pas aisée, il semblerait cependant que le terme le plus
adéquat soit “ Commission commune pour la Constitution ”. Il ne s’agissait pas d’un Comité consultatif
puisque cette Commission devait véritablement préparer des projets de loi constitutionnelle. De plus,
même si cela n’est pas inclus dans la formulation allemande, la Commission était chargée de la “ révision
de la Constitution ” (et non de la Constitution elle-même).
9 La GVerfK ne fut pas la première Commission à s’intéresser à des révisions de la Loi fondamentale. La
première fut l’“ Enquete-Kommission Verfassungsreform ” mise en place par le Bundestag en 1973, à
laquelle succédèrent, d’abord en 1984, la “ Martin-Kommission ” puis, en 1988 au Landtag de Nordrhein-
Westfalen, la “ Ziegler-Kommission ”. De son côté, le Bundesrat proposa une “ Kommission
Verfassungsreform ” en 1991. Pour plus de détails quant aux travaux de ces Commissions, il convient de
se reporter à Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 58 et s.
10 On peut se référer aux actes créant cette Commission, cf. BT-Drs 12/1590, du 28 novembre 1991, p.
1670 et BR-Drs, du 29 novembre 1991, 741/91. Par ailleurs, ce fut la première fois qu’une Commission
constitutionnelle réunissait des membres de ces deux Assemblées (cf., sur ce point, les propos de Henning
Voscherau – qui fut le Président de la GVerfK – in BT-PlPr. 12/209, 209. Sitzung vom 4. Februar 1994.
11 “ Einigungsvertrag ”, art. 5, cf. supra, p. 54.
12 Wolfgang VON STETTEN, “ Ein neues Föderalismusverständnis in der Bundesrepublik Deutschland
durch die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission ”, in Für Recht und Staat, Festschrift für
Herbert Helmrich, C.H.Beck Verlag, 1994, p. 303. La Paulskirche (qui se trouve à Francfort-sur-le-Main,
alors capitale d’Empire) fut le lieu de réunion de la première Assemblée nationale allemande désignée
librement par le peuple, en 1848 : elle était composée de membres élus au suffrage universel direct. Elle
accoucha d’une des Constitutions les plus libérales, démocratiques et sociales de son temps. Cette
Constitution ne fut jamais appliquée mais elle servit de modèle pour les Constitutions futures, notamment

57 du Bundesrat (2 par Länder) et un nombre équivalent provenait du Bundestag selon une
répartition politique équitable13 ; soixante-quatre membres au total pour un peu plus
d’an un et demi de travail et 6 projets de révision constitutionnelle préparés, dont le plus
important aboutit le 27 octobre 199414 et modifiait notamment la répartition des
compétences entre le Bund et les Länder, au profit de ces derniers. Ce fut la première
révision de la Loi fondamentale en ce sens15.
Une dernière remarque concernant la composition de cette Commission
s’impose. Si elle comprenait des législateurs fédéraux et des “ exécutifs ” fédérés (les
membres composant le Bundesrat, organe législatif fédéral, sont les membres des
Gouvernements des Länder), le pouvoir législatif fédéré n’était pas représenté : les
législateurs des Länder ne siégeaient pas en son sein, alors qu’ils auraient pu être les
principaux intéressés par ces révisions relatives à la répartition des compétences entre
Bund et Länder et donc relatives à la question même de l’Etat fédéral. La question de
leur participation avait été soulevée au sein du Parlement fédéral16 et la réponse avait
été confiée au Bundesrat qui s’y opposa17. Leur participation aurait pu être justifiée,
d’une part parce qu’ils constituent un des principaux acteurs du fédéralisme allemand et,
d’autre part, parce que l’article 5 du traité d’unification, on s’en souvient, demandait
« aux corps législatifs » de se pencher sur la question du fédéralisme. Il ne précisait pas
s’il s’agissait des corps législatifs fédéraux et/ou fédérés18.
Ce refus du Bundesrat est assez significatif des rapports de forces qui peuvent
exister entre cet organe (fédéral) et les organes législatifs fédérés19. En effet, depuis
1949, le Bundesrat a vu croître ses prérogatives de façon continue afin que soit
compensée la restriction du champ d’action des Länder. Néanmoins, cette compensation
est imparfaite : d’abord, elle se fait au profit d’un organe fédéral et aux dépens

la Constitution de Weimar (Weimarer Reichsverfassung). Pour plus de détails sur ce point, on peut se
référer, entre autres, à Bernard POLONI, Histoire constitutionnelle de l’Allemagne, Ellipses, Paris, Coll.
Les essentiels (civilisation allemande), 2000, p. 45 et s.
13 BT-Drs 12/6000, 5 novembre 1993, p. 120 et s.
14 “ Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ”, du 27 octobre 1994, BGBl. I, Nr. 75, p. 3146 (3.
November 1994).
15 Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 9.
16 BT-PlPr. 12/61, 61. Sitzung vom 28. November 1991, p. 5253 et s. (61ème séance, du 28 novembre
1991).
17 BR-PlPr. 637/91, 637. Sitzung vom 29 November 1991, p. 558 (637ème séance, du 29 novembre 1991).
18 Sur ce point, cf. Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 56.
19 Ibidem, p. 57.

58 d’organes fédérés ; ensuite et surtout, elle profite aux Gouvernements fédérés (qui
siègent au Bundesrat), et donc au pouvoir exécutif, alors que les compétences retirées
relevaient du pouvoir législatif (les législateurs fédérés réunis dans les Landtage). On
voit ici un des principaux enjeux du fédéralisme allemand, à savoir l’opposition entre le
pouvoir exécutif et législatif fédéré, entre les Gouvernements et les législateurs des
Länder. L’occasion de revenir sur ce point sera donnée plus loin, à propos des
développements sur l’“ unitarische Bundesstaat ”20, mais notons d’ores et déjà qu’une
des caractéristiques essentielles de cette théorie de l’“ Etat fédéral unitaire ” est
justement de renforcer le pouvoir fédéral aux dépens du pouvoir fédéré. N’oublions pas
que, même s’il est le représentant des Länder (à travers leurs Gouvernements), le
Bundesrat est avant tout un organe fédéral et non fédéré.
Ainsi, la participation des Parlements fédérés aux débats de la GVerfK se
résuma à une simple audition de leurs Présidents, au cours de la 5ème séance plénière, du
7 mai 199221. Malgré tout, selon l’avis de certains juristes, cette absence n’eut pas que
des aspects négatifs car, ces Parlements ne participant pas à la procédure finale de
révision de la Constitution, le rapport qui aurait alors été proposé par la GVerfK (s’ils
avaient pris part à l’ensemble de la procédure) aurait pu avoir moins de chance
d’aboutir22.
Ce rapport, adopté à l’unanimité par la Commission le 28 octobre 199323,
entraîna donc plusieurs révisions constitutionnelles, dont la plus importante fut celle
relative à la répartition des compétences, modifiant les articles 72, 74 et 75 de la Loi
fondamentale et qui se concrétisa par la Loi constitutionnelle du 27 octobre 199424. Les

20 Cette notion (que l’on peut traduire par le quasi-oxymore “ Etat fédéral unitaire ”) fut introduite par le
juriste allemand Konrad HESSE, en 1962 (cf. Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, in Konrad
HESSE, Ausgewählte Schriften, herausgegeben von Peter HÄBERLE und Alexander HOLLERBACH, C. F.
Müller, Heidelberg, 1984, pp 116-147).
21 Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen
Einigung, zur Sache 2/96, Band 1, “ Bericht und Sitzungsprotokolle ”, 5. Sitzung vom 7. mai 1992
(Documents de la Gemeinsame Verfassungskommission, tome 1, 5ème séance).
22 Voir notamment Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 57. A ce propos,
une brève remarque de procédure : les membres de la GVerfK décidèrent d’adopter les règles de vote
relatives à la révision constitutionnelle prévue par la Loi fondamentale (à l’article 79), c’est-à-dire qu’une
décision ne peut être adoptée que si elle réunit la majorité des deux tiers des membres composant
l’Assemblée (Art. 79, Abs. II GG).
23 “ Bericht und Sitzungsprotokolle ”, 26. Sitzung vom 28. Oktober 1993, zur Sache 2/96, Band 1, op. cit.
et BT-Drs 12/6000, 5 novembre 1993.
24 Cf. supra, note 14 et Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op.
cit., p. 15.

59 résultats de ces travaux en général, et cette loi en particulier, revêtent un caractère
fondamental dans l’histoire du fédéralisme allemand25.

B. …Pour des travaux particuliers : Le rééquilibrage du fédéralisme
La 42ème loi révisant la Loi fondamentale (du 27 octobre 1994) fut la dernière
des six révisions qu’engendrèrent les travaux de la “ Gemeinsame
Verfassungskommission ”26. Rappelons-le encore une fois : cette loi constituait un enjeu
majeur du rééquilibrage du fédéralisme allemand qui, depuis la mise en place de la
République fédérale d’Allemagne en 1949, évoluait systématiquement dans un sens
favorable au Bund. C’est pourquoi l’adoption de cette loi a suscité de nombreux conflits
entre les Länder et le Gouvernement fédéral : les premiers souhaitaient de profondes
réformes tendant à leur donner plus de prérogatives ; le second prétendait que « les
modifications constitutionnelles ne doivent pas réduire la capacité d’action du
gouvernement fédéral »27.
Comme l’explique Martha-Dagmar MÜLLER dans son ouvrage28 relatif aux
conséquences de cette loi sur les relations entre le Bund et les Länder, cette large
« capacité d’action du gouvernement fédéral » ne fut acquise que par une pratique
constitutionnelle plus ou moins controversée. Elle dégage quatre éléments qui
composent et justifient cette pratique. D’abord, toutes les révisions constitutionnelles
relatives à la répartition des compétences qui ont eu lieu depuis 1949 se sont faites au
profit du Bund. Ensuite, dans le domaine de la compétence concurrente (art. 72 GG), la

25 Ces travaux firent l’objet de nombreux commentaires en doctrine et de nombreuses études en
Allemagne et en France. Outre les références précédemment citées (Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994 ; Kirsten SCHMALENBACH, Föderalismus und
Unitarismus ; Wolfgang VON STETTEN, “ Ein neues Föderalismusverständnis ”), on peut se référer à
Michael STEHR, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat. Ein Beitrag zur Reform des Föderalismus
und zur Stärkung der Landesparlamente, Von dem Fachbereich Rechtswissenschaften der Universität
Hannover zur Erklärung des akademisches Grades eines Doktors der Rechtswissenschaften genehmigte
Dissertation, 2001, 223 p. ; Hubertus RYBAK et Hans HOFMANN, “ Die Verteilung der
Gesetzgebungsrechte zwischen Bund und Ländern nach der Reform des Grundgesetzes ”, in NVwZ 1995,
pp 230-235 ; Rüdiger SANNWALD, “ Die Reform des Grundgesetzes ”, in NJW 1994, p. 3313 ; Gérard
MARCOU, “ L'évolution récente du fédéralisme allemand sous l'influence de l'intégration européenne et de
l'unification ”, in RDP 1995, pp 883-919. Bien entendu, cette liste n’est pas exhaustive.
26 Le professeur MARCOU – dans son article “ L'évolution récente du fédéralisme allemand ”, op. cit., p.
901 – en compte 7 : la première fut le fruit du traité d’union lui-même et non des travaux de la
Commission.
27 Ibidem, p. 902.
28 Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 18 et s.

60 “ clause de besoin ” (“ Bedürfnisklausel ”) fondant le Bund à intervenir dans les
domaines concurrents était interprétée très largement et la Cour constitutionnelle
estimait qu’elle n’était pas justiciable : elle ne se permettait pas de contrôler son
utilisation par le législateur fédéral29. De même dans le domaine de la compétence-cadre
(art. 75 GG), et c’est le troisième élément, le législateur se permettait régulièrement
d’édicter des normes à effet direct, la Cour estimant qu’il pouvait le faire dès lors qu’un
« intérêt particulièrement fort et légitime » le justifiait30. Enfin, « la perte des
compétences des Länder est à relier aux conséquences du processus d’intégration
européenne »31.
A ce dernier élément, la loi constitutionnelle du 21 décembre 199232 apporta une
réponse concrète : elle introduisit un nouvel article 23 (dont la précédente version avait
été supprimée par le Einigungsvertrag) réglementant les relations entre le Bund et les
Länder à propos de l’ensemble des questions relatives au droit communautaire et à la
prise de décision au sein du Conseil des Communautés européennes. Quant aux
problèmes liés à la compétence concurrente et à la compétence-cadre, des réponses leur
furent précisément apportées par la loi du 27 octobre 1994.
La proposition de loi constitutionnelle déposée sur le bureau du Bundestag le 20
janvier 1994, par les Groupes parlementaires CDU/CSU, SPD et FDP33 mentionnait
d’emblée cette question du rééquilibrage du fédéralisme. L’exposé des motifs rappelait
en effet que « La répartition des compétences législatives entre Bund et Länder prend
un sens crucial dans le cas de l’Etat fédéral : l’effet des pouvoir verticalement séparés
ne peut susciter le fédéralisme que quand les niveaux fédéral et fédéré reposent de
manière égale sur des compétences substantielles. Au cours du temps, la répartition
réelle des pouvoirs entre Bund et Länder s’est faite, dans la pratique, au détriment des
Länder »34. Cette proposition de loi prévoyait déjà notamment les révisions des articles

29 BVerfGE 2, 213 [224].
30 « Ein besonders starkes und legitimes Interesse », BVerfGE 4, 115 [129].
31 « Viertens ist der Kompetenzverlust der Länder auf die Auswirkungen der europäischen
Integrationsprozesses zurückzuführen. », Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der
Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 21.
32 “ Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ”, du 21 décembre 1992, BGBl. I, p. 2086.
33 “ Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD, und FDP ”, BT-Drs 12/6633 vom 20. Januar
1994.
34 Ibidem, p. 5 : « der Ausgestaltung und Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und
Länder kommt im Bundesstaat zentrale Bedeutung zu : Seine (vertikal) gewaltenteilende Wirkung kann
der Föderalismus nur entfalten, wenn Bund und Länder gleichermaßen über substantielle Zuständigkeiten

61 72 et 75 GG, à propos de la “ clause de besoin ” d’une part et des normes détaillées et
directes d’autre part35.
Le Bundestag, dans sa séance du 4 février 1994, décida de renvoyer la
proposition de loi à la Commission du droit36. Celle-ci proposa certaines modifications
substantielles, dont la première fut la scission en quatre propositions distinctes37. De ce
fait, les modifications aux articles 72 et suivant de la Loi fondamentale se retrouvaient
dans une proposition autonome et exclusivement relative à la répartition des
compétences. De plus, la Commission proposa de ne plus réviser l’article 72 alors
qu’elle n’avança aucune modification importante à l’article 7538. Selon elle, la révision
de la “ clause de besoin ” (“ Bedürfnisklausel ”) pourrait engendrer de graves
conséquences quant à la cohésion juridique et économique de l’Etat39. Les graves
conséquences qu’elle envisageait ont failli avoir lieu du fait de sa prise de position. En
effet, les modifications qu’elle proposa – notamment la suppression de la révision de
l’article 72 – auraient pu faire échouer la proposition de loi. Lors de la séance commune
du Bundestag et du Bundesrat, du 30 juin 1994, « les représentants des Länder
menacèrent de faire échouer l’ensemble de la révision constitutionnelle, dans le cas où
le Bundestag voterait les modifications sous cette forme »40. Ce dernier décida
néanmoins de ne pas revenir sur ses positions. C’est ainsi que le Bundesrat décida de
convoquer le Comité de conciliation (“ Vermittlungsausschuß ”), en application de l’art.
77 II GG41.
Le Comité modifia à nouveau l’ensemble des textes et il se reporta,
essentiellement, aux travaux de la “ Gemeinsame Verfassungskommission ”. Il proposa
d’inclure l’ensemble des révisions constitutionnelles dans quatre lois séparées, qui ne

verfügen. Im Laufe der Jahre hat sich die reale Verteilung zwischen Bund und Ländern in der Praxis zu
Lasten der Länder verschoben. »
35 Pour des commentaires plus détaillés sur ces articles et sur la clause de nécessité, cf. infra, § 2.
36 “ Überweisung an Rechtsausschuß ”, BT-PlPr. 12/209, 209. Sitzung vom 4. Februar 1994.
37 “ Beschlußempfehlung und Bericht ”, BT-Drs 12/8165, du 28 juin 1994, p. 4.
38 Ibidem, p. 13 et s. La seule modification à l’article 75 qui fut proposée correspondait à la suppression
du titre de compétence relatif à l’enseignement. Ce débat est hors de propos dans ce mémoire.
39 Ibidem, p. 31.
40 « Die Vertreter der Länder drohten, die gesamte Verfassungsreform scheitern zu lassen, falls der
Bundestag die Änderungen in dieser Form beschließen würde. », Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 25 ; on peut également se référer aux propos
des politiques eux-mêmes, à savoir Henning VOSCHERAU (BT-PlPr. 12/238, 238. Sitzung vom 30. Juni
1994, p. 20972 et s.) ainsi que Edmund STOIBER (ibidem, p. 20982 et s.).
41 “ Anrufung des Vermittlungsausschusses ”, BT-Drs 12/8399, du 29 août 1994.

62 reprenaient pas la répartition élaborée par la Commission du droit du Bundestag42. La
plus importante portait sur les révisions des articles 72 et 75 et fut la seule à être
avalisée par les deux chambres, le 6 septembre 199443. C’est ainsi que la “ clause de
nécessité ” (“ Erforderlichkeitsklausel ”) est inscrite à l’art. 72, II, que les lois-cadres de
l’article 75 ne s’adressent désormais qu’au législateur fédéré, qu’elles ne peuvent
comporter des normes directes ou détaillées que dans des cas exceptionnels et qu’elles
doivent être transposées par ledit législateur dans un délai imparti par elles-mêmes44.
Comme le remarquent certains auteurs, cet accord a été rendu possible grâce au
consensus qui s’est dégagé à propos de l’introduction de la possibilité de saisir la Cour
constitutionnelle lors de conflits d’interprétation de l’art. 72, II GG. Cette possibilité est
désormais offerte par l’art. 93, Abs. I, Nr. 2a GG45.
Avec cette compétence concurrente ainsi réformée, avec cette compétence-cadre
ainsi délimitée, la séparation verticale des pouvoirs ne pouvait qu’être mieux préservée,
les prérogatives des Länder ne pouvaient qu’être mieux protégées. Et à ce propos, le
mécanisme semblant permettre la meilleure protection de ces dernières est sans doute
celui de la “ Rahmenkompetenz ”.

§ 2 – La compétence-cadre : outil de protection des prérogatives des
Länder
La “ compétence-cadre ” (“ Rahmenkompetenz ”) du Bund est réglementée par
l’article 75 de la Loi fondamentale. Son analyse dans ce mémoire est doublement
justifiée. D’abord, cet article contient le titre de compétence relatif à la protection de la
nature, titre sur lequel doit se fonder le législateur fédéral pour transposer la directive
92/43/CEE. Mais aussi par le fait que cette compétence-cadre est sans doute celle qui

42 “ Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses ”, BT-Drs 12/8423, du 2 septembre 1994.
43 BT-PlPr. 12/241, 241. Sitzung vom 6. September 1994, p. 21283.
44 La loi constitutionnelle du 27 octobre 1994 apporta d’autres modifications à la Loi fondamentale qu’il
ne convient pas de présenter – a fortiori d’analyser – ici. Pour une telle présentation, on peut se référer
aux éléments bibliographiques mentionnés en note 25.
45 Sur ce point, cf. Wolfgang VON STETTEN, “ Ein neues Föderalismusverständnis ”, op. cit., p. 313. Une
autre raison, plus politique, peut venir expliquer ce changement de position du Gouvernement. En 1994
devait avoir lieu des élections législatives fédérales et le Chancelier Helmut KOHL remettait son mandat
en jeu. Il est évident que, lui, “ l’homme de la réunification ”, n’aurait pas souhaité voir son précédent
mandat aboutir sur un échec, sans compter qu’un tel échec aurait pu offrir un excellent argument de
campagne pour l’opposition.

63 permet le mieux de préserver les prérogatives des Länder : dans une étude relative au
fédéralisme et à l’unitarisme, qui s’intéresse en particulier à la capacité d’action des
entités infra-étatiques et qui tente d’aboutir à une théorie du principe de subsidiarité, le
mécanisme de la compétence-cadre est des plus intéressants. En effet, les deux autres
modes de répartition des compétences – la compétence exclusive (articles 71 et 73 GG)
et la compétence concurrente (articles 72 et 74 GG) – ne semblent pas permettre une
protection aussi efficace des compétences des Länder. Cela va sans dire pour la
compétence exclusive. Concernant la compétence concurrente, on a vu que le Bund
avait tendance à monopoliser l’ensemble des domaines énoncés à l’article 74. Mais en
outre, lorsqu’il agit dans le cadre de cette compétence, il ne laisse plus aucune marge de
manœuvre aux Länder, puisqu’il édicte des normes directement applicables. Il en va
autrement dans le cadre de l’article 75 où la préservation d’une telle marge de
manœuvre est justement un élément indispensable de la conformité à la Constitution de
la loi votée par le législateur fédéral.
Historiquement, il n’y avait aucune compétence de ce type dans la
“ Reichsverfassung ”46 de 1871. Sa première apparition serait dans la “ Weimarer
Reichsverfassung ” de 1919, aux articles 10 et 11, où il existait une compétence pour
édicter des principes (“ Grundsatzgesetzgebung ”). Au sein du “ Herrenchiemseer
Verfassungsentwurf ”47, la “ Rahmenkompetenz ” n’existait pas, mais à l’art. 36 HchE,
il était fait mention d’un certain nombre de titres de compétence pour lesquels le Bund
pouvait édicter des “ principes ”. Le Conseil Parlementaire (1949) a décidé de ne pas
reprendre cette proposition et de créer une catégorie propre : “ Rahmenvorschriften ”.
Ceci correspondait à l’actuel article 75. A l’époque, cet article n’était composé que du
premier alinéa, sans les numéros 1a (relatif à l’éducation) et 6 (sur la protection des
biens culturels). En 1969, le Nr. 1a et deux nouveaux alinéas furent introduits, mais ces
derniers furent abolis en 1971. Enfin, la révision de 1994 réforma radicalement l’article,

46 “ Constitution d’empire ”.
47 Herrenchiemsee est une île située sur le lac Chiemsee (Bavière) où se réunirent, du 10 au 23 août 1948,
11 représentants des 11 Länder de l’Allemagne de l’Ouest constituant le “ Herrenchiemseer
Verfassungskonvent ” (Convention constitutionnelle de Herrenchiemsee). Ils aboutirent à un projet de
constitution (“ Herrenchiemseer Verfassungsentwurf ”) qui a été ensuite examiné et avalisé par le Conseil
parlementaire de Bonn (“ Bonner Parlamentarischer Rat ”, réuni du 1er septembre 1948 au 8 mai 1949)
pour devenir enfin la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne. Pour plus de détails, cf.
Dieter ZÜNDORF, Der föderalistische und der unitarische Gedanke beim Herrenchiemseer
Verfassungskonvent und beim Bonner Parlamentarischen Rat – Spezialdruckerei für Dissertationen :
Gouder und Hansen, Köln, 1967, p. 53 et s.

64 en ajoutant la phrase 2 à l’alinéa 1, en complétant la phrase 1 et en ajoutant les alinéas 2
et 348.
Dans sa version actuelle, l’article 75 de la loi fondamentale dispose que49 :
« Article 75 [Compétence-cadre de la Fédération, liste des matières]
(1) Sous réserve des conditions prévues à l’article 72, la Fédération a le
droit d’édicter des dispositions-cadres pour la législation des Länder
dans les matières ci-dessous : […]
3. chasse, protection de la nature et conservation des sites ; […].
L’article 72, al. 3 est applicable par analogie.
(2) Des dispositions-cadres ne peuvent qu’exceptionnellement contenir
des règles allant dans le détail ou directement applicables.
(3) Si la Fédération édicte des dispositions-cadres, les Länder ont
l’obligation d’édicter les lois fédérées nécessaires dans un délai
raisonnable fixé par la loi. »50
Au regard de l’actuelle érosion du fédéralisme allemand, la
“ Rahmenkompetenz ” devrait revêtir une importance particulière, notamment depuis la
révision constitutionnelle de 1994 ; ses mécanismes devraient garantir et préserver la
compétence législative des Länder51. Cependant, les tendances centripètes du pouvoir
fédéral ne semblent pas avoir disparues. Si cela ne résulte pas tant des rapports qu’a la
compétence-cadre avec la compétence concurrente (A), on le remarque plus facilement
lors d’une analyse de la question des normes directes et détaillées (B). De plus, cette

48 Sur ce rappel historique, cf. Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, Mohr
Siebeck, 1998, Band 2, Artikel 75.
49 Ne sont ici reportées que les dispositions pertinentes par rapport à l’objet de ce mémoire, c’est-à-dire
l’ensemble des dispositions générales de l’article ainsi que le numéro 3 du catalogue qui concerne la
protection de la nature ; les autres titres de compétence énoncés dans le catalogue du premier alinéa ne
sont pas reproduits. En outre, les modifications apportées par la loi constitutionnelle de 1994 (il ne
s’agissait que d’ajouts) sont mentionnées en italique.
50 « Artikel 75 [Rahmengesetzgebung des Bundes, Katalog]
(1) Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften für die
Gesetzgebung der Länder zu erlassen über: […]
3. das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege ; […].
Artikel 72 Abs. 3 gilt entsprechend.
(2) Rahmenvorschriften dürfen nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende
Regelungen enthalten.
(3) Erläßt der Bund Rahmenvorschriften, so sind die Länder verpflichtet, innerhalb einer durch das
Gesetz bestimmten angemessenen Frist die erforderlichen Landesgesetze zu erlassen. » Même remarque
qu’à la note précédente.
51 Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75 ; Xavier
VOLMERANGE, Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, L’Harmattan, Paris, Coll.
Logiques Juridiques, 2000, p. 56 et s.

65 nouvelle obligation de transposition pesant sur les Länder n’est pas sans conséquences
sur leur liberté d’action (C).

A. Compétence-cadre et compétence concurrente : deux compétences parallèles ?
La classification de la compétence-cadre est particulièrement délicate. D’histoire
assez complexe, elle semble presque avoir été oubliée par les rédacteurs de la Loi
fondamentale (1), bien qu’elle entretienne des rapports étroits avec la compétence
concurrente (2).

1) La compétence-cadre : une compétence oubliée ?
La première question qui se pose concernant cet article est celle de savoir de
quelle catégorie il relève : s’agit-il d’une compétence autonome, à côté des compétences
concurrentes et exclusives du Bund et de la compétence exclusive des Länder, ou bien
s’agit-il d’une sous-catégorie de la compétence concurrente ? Les deux positions se
défendent et sont d’ailleurs toutes deux présentées par la doctrine allemande. Le point
de départ de la discussion est l’art. 70 al. II de la Loi fondamentale qui dispose que « la
délimitation des compétences de la Fédération et des Länder s’effectue selon les
dispositions de la présente Loi fondamentale relatives aux compétences législatives
exclusives et concurrentes »52 : cet alinéa ne mentionne explicitement pas la
compétence-cadre. Cela fait donc dire à de nombreux auteurs que la compétence-cadre
doit s’inscrire dans une autre catégorie mentionnée à cet alinéa. Ainsi, Jochen ROZEK
soutient que les renvois récurrents à l’article 72 montrent que la compétence-cadre n’est
en réalité qu’une sous-rubrique de la compétence concurrente : la différence par rapport
à celle-ci réside dans ce que le Bund, dans le domaine de la compétence-cadre, ne peut
“ épuiser ” les domaines de réglementation, il doit laisser un champ d’action aux
Länder. Dans le cadre de l’art. 72, une telle limitation de l’action du Bund n’est que
facultative, alors qu’elle est ici obligatoire. L’entrée en vigueur des règles qu’il édicte
dépendant d’une action des Länder, il résulte que la compétence-cadre est une

52 Art. 70, Abs. II GG : « Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich
nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende
Gesetzgebung. »

66 “ compétence coopérante ”53. De plus, le fait que la compétence-cadre n’est qu’une
sous-rubrique de la compétence concurrente se voit confirmé par l’histoire de la
naissance de cette compétence : lors de son apparition (dans l’art. 36 du HchE), elle
était classée, en tant que “ compétence de principe ” (“ Grunsatzgesetzgebung ”) dans le
catalogue de la compétence concurrente54.
A l’inverse, Rüdiger SANNWALD prétend que la “ Rahmenkompetenz ” est une
catégorie en soi, distincte de la compétence exclusive et de la compétence concurrente.
Il soutient donc que l’art. 70 GG n’est pas complet en ce qu’il stipule que les
compétences du Bund sont réparties entre compétences exclusive et concurrente. En
effet, les particularités auxquelles répondraient le mécanisme de l’article 75 seraient
telles qu’il ne serait pas possible de le ranger avec la compétence concurrente55. De
même, Theodor MAUNZ, au cours d’une argumentation plus nuancée, avance que la
“ Rahmenkompetenz ” est une compétence en soi. Néanmoins, au sens de l’art. 70, II
GG, qui ne nomme que la compétence exclusive et la compétence concurrente, elle
serait une sous-catégorie de la concurrente56. En dernier lieu, n’oublions pas que « la
compétence-cadre se distingue en ce que, dans les domaines qu’elle englobe, aussi bien
le Bund que les Länder peuvent être législativement compétents »57. Au regard de la
compétence concurrente, une fois que le Bund a agi, les Länder perdent leur titre de
compétence ; ce qui n’est pas le cas avec la compétence-cadre, bien au contraire : une
action du Bund oblige les Länder à adopter une loi permettant l’application de la loi-
cadre fédérale.
On le voit, cette question est quelque peu controversée. En définitive, si l’on
estime que la répartition des compétences entre le Bund et les Länder répond à trois
mécanismes (exclusivité pour l’une, exclusivité pour les autres et partage entre les

53 Sur cette position, voir Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Friedrich KLEIN, Christian
STARCK, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, Verlag Franz Vahlen, 2000, 4ème Edition, Band 2, Artikel
75 ; Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75 ; Jörn
IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op.cit., p. 163.
54 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75.
55 Rüdiger SANNWALD, in Bruno SCHMIDT-BLEIBTREU, Franz KLEIN – Kommentar zum Grundgesetz –
Luchterhand, 1999, 9ème Edition, Artikel 75.
56 Theodor MAUNZ, in Theodor MAUNZ, Günter DÜRIG et al., Grundgesetz : Kommentar, C. H. Beck,
München, 1987, Band 3, Artikel 75.
57 « Die Rahmenkompetenz zeichnet sich dadurch aus, daß auf den von ihr erfaßten Gebieten sowohl der
Bund als auch die Länder gesetzgeberisch tätig werden können. », Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 107.

67 deux), il est alors évident que la compétence-cadre dépend de la compétence partagée
puisque, en vertu de l’article 75 GG, les Länder et le Bund peuvent être fondés à agir.
Cette compétence partagée comprendrait la compétence concurrente des articles 72 et
74, avec ses mécanismes propres, et la compétence-cadre de l’article 75 dont les
mécanismes se rattachent en partie à ceux de l’art. 72 (au niveau des conditions
d’intervention du Bund) et engendrent tout de même des particularités. En ce sens, on
peut défendre que la compétence-cadre est autonome par rapport à la compétence
concurrente prévue aux articles 72 et 74 (et 74a), mais elle entre dans la catégorie des
compétences partagées entre le Bund et les Länder, en opposition aux compétences
exclusives : c’est cette idée qui se dégage de l’article 70, II GG.
La compétence-cadre se rattache donc en partie à la compétence concurrente ; la
seconde est complémentaire de la première.

2) L’article 72 GG complémentaire de l’article 75 GG
L’élément qui fonde certains auteurs à dire que la compétence-cadre est une
sous-catégorie de la compétence concurrente est justement ce renvoi aux « conditions
de l’article 72 » qui est opéré au premier alinéa de l’article 75. Sur ce point du renvoi
apparaît un autre débat doctrinal : y a-t-il renvoi au deuxième alinéa de l’article 72
uniquement ou bien ce renvoi concerne-t-il également l’alinéa premier ? En d’autres
termes, s’il est certain que la clause de nécessité (“ Erforderlichkeitsklausel ”) joue
pleinement (a), la question est plus ambiguë quant à l’effet barrage (“ Sperrwirkung ”58)
(b).

a) La nouvelle clause de nécessité (“ Erforderlichkeitsklausel ”)
Selon le deuxième alinéa de l’article 72 GG révisé, « dans ce domaine, la
Fédération a le droit de légiférer lorsque et pour autant que la réalisation de conditions
de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l’unité juridique ou
économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’Etat rendent nécessaire une
réglementation législative fédérale. »59 Ainsi, le Bund pourra édicter une loi fondée sur

58 La traduction de ce terme est délicate. Mot à mot, il signifie “ effet barrage ” : dans le cadre de l’art. 72,
une fois que le Bund a agi, les Länder perdent leur titre de compétence et ne peuvent plus agir – du tout –
dans le domaine concerné.
59 Art. 72, Abs. II GG : « Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. »

68 l’article 75 seulement si et tant que celle-ci est nécessaire, en vertu des mêmes critères
qui permettent d’élaborer une loi fondée sur l’article 7260. Au sein de la “ Gemeinsame
Verfassungskommission ”, la révision de cette clause a soulevé de nombreuses
difficultés et provoqué de longues conversations. Une solution a été trouvée en
proposant l’art. 93, I, Nr. 2a. Grâce à celui-ci, les problèmes d’interprétation pouvant
découler de l’art. 72 II (y a-t-il véritablement une nécessité de législation fédérale ?)
pourront être soumis à la Cour constitutionnelle61.
Que cette clause ait suscité de nombreux débats n’est pas une surprise : elle est
une des principales causes de l’érosion du fédéralisme allemand. C’est à travers une
interprétation large de l’ancienne “ clause de besoin ” que le Bund avait fait de la
compétence concurrente une quasi-compétence exclusive. En effet, la Cour
constitutionnelle estimait que l’appréciation de l’existence d’un besoin au sens de
l’ancienne version de l’art. 72, II GG était d’ordre politique et elle refusait, par
conséquent, d’en apprécier la légitimité62.
Il résulte de l’ensemble des travaux de la GVerfK, ainsi que de l’interprétation
que fait la doctrine de cette nouvelle clause, que le législateur fédéral devrait apporter
une justification accrue à son intervention63. En effet, il semblerait qu’il ne puisse plus
justifier de la nécessité de la loi au sens général, mais qu’il doive justifier la nécessité de
chaque clause en particulier64.
En dernier lieu, le besoin d’une clause de nécessité pour le Bund est double : il
concerne d’abord sa compétence générale (une loi fondée sur l’art. 75 est-elle
nécessaire ?), il concerne ensuite l’étendue de sa compétence (quels domaines est-il
nécessaire de régler par cette loi ? A quel point le cadre doit-il être précis ?)65.

60 Christoph DEGENHART, in Michael SACHS, Grundgesetz Kommentar, C. H. Beck, 2003, 3ème Edition,
Artikel 75.
61 Wolfgang VON STETTEN, “ Ein neues Föderalismusverständnis ”, op. cit., p. 313.
62 Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op.cit., p. 161, citant BVerfGE 13, 230 [233] ; 26,
338 [382] ; 78, 249 [270]. On peut également se reporter à Reinhard HENDLER,
“ Unitarisierungstendenzen im Bereich der Gesetzgebung (Zum Verhältnis von
Landesgesetzgebungskompetenzen und Bundesgesetzgebung) ”, in ZG 1987, p. 213.
63 Cf., par exemple, Hubertus RYBAK et Hans HOFMANN, “ Die Verteilung der Gesetzgebungsrechte
zwischen Bund und Ländern nach der Reform des Grundgesetzes ”, in NVwZ 1995, p. 231.
64 Ibidem, p. 231 ou encore Discours du rapporteur Christine HOHMANN-DENNHARDT, in Materialen zur
Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung, zur Sache
2/96, Band 1, “ Bericht und Sitzungsprotokolle ”, 4. Sitzung, 2. April 1992.
65 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75.

69 Même si l’on ne peut pas apprécier pleinement, ici, toutes les conséquences de la
révision de cette clause, on se permet simplement de mentionner, au regard des
développements qui suivront, tant ceux relatifs à la transposition de la directive
92/43/CEE en droit allemand66 que ceux relatifs à la théorie de l’“ unitarische
Bundesstaat ”67, que le fédéralisme allemand ne semble pas avoir pleinement profité du
rééquilibrage souhaité par la révision de 199468. En tout état de cause, cette question de
la nécessité d’une législation fédérale demeure au centre des débats institutionnels et
introduit d’ores et déjà la théorie du principe de subsidiarité qui se fonde, en partie, sur
la nécessité d’une intervention du niveau supérieur.

A côté de cette question de la nécessité d’une loi fédérale, d’aucuns soutiennent
que la compétence-cadre est touchée par un autre élément de la compétence
concurrente : l’effet barrage.

b) « Eine Sperre ist kein Rahmen »69
Il est certain que l’effet barrage de l’article 75, s’il en est un, ne peut être
identique à celui de l’article 72. Dans le cadre de ce dernier, les Länder n’ont plus aucun
droit à agir dans un des domaines de l’art. 74 dès lors qu’une loi fédérale est édictée. Ce
ne peut être le cas de l’article 75 qui réclame, lui, une transposition de la part des
Länder. En revanche, la question qui pourrait se poser est celle de savoir si, en dehors
du cadre imposé, les Länder conserve un droit à agir : peuvent-ils prendre des mesures
relevant du même domaine que celui sur lequel se fonde la loi-cadre (un des sept titres
de compétence de l’article) tout en respectant ce cadre parce que les mesures qu’ils
prendraient ne relèveraient pas du champ précis de la loi ?
Le professeur Jochen ROZEK est d’avis que, la compétence-cadre étant une sous-
rubrique de la compétence concurrente, l’effet barrage joue pleinement. Selon lui,
l’élaboration d’une loi-cadre entraîne une obligation pour les Länder de se circonscrire

66 Cf. infra, Section 2 – La transposition dirigée par le Bund.
67 Cf. infra, p. 109.
68 Ces propos valent du moins quant à la transposition de ladite directive ; une appréciation générale des
conséquences de cette révision dépasserait le cadre du mémoire et serait sans doute prématurée.
69 « Un barrage n’est pas un cadre », Theodor MAUNZ, in Theodor MAUNZ, Günter DÜRIG et al.,
Grundgesetz : Kommentar, op. cit., Band 3, Artikel 75, p. 10.

70 au cadre imposé, c’est-à-dire de n’en faire ni plus ni moins70. Si le Bund a légiféré de
telle manière dans tel domaine, c’est d’abord qu’il le jugeait nécessaire (clause de
nécessité) mais aussi qu’il ne jugeait pas nécessaire une législation plus étendue, qui
aurait pu entraîner, éventuellement, une atteinte à l’unité du droit telle que prévue à
l’art. 72, II GG. De ce fait, une loi-cadre fixe à la fois un cadre “ positif ” (celui que les
Länder doivent remplir) et un cadre “ négatif ” (celui qui se situe au-delà du cadre
“ positif ”, c’est-à-dire le domaine qui n’a pas été réglementé). Ce dernier n’a pas été
l’objet de la loi-cadre parce que le législateur fédéral n’a pas jugé nécessaire de l’y
inclure. Dès lors, les Länder n’ont pas de droit à dépasser ce cadre fixé de façon
négative (par une “ non-législation ”) par le Bund.
Cette interprétation, aussi fine et pertinente soit-elle, ne semble pas s’inscrire
dans la politique constitutionnelle générale qui ressortait des réformes préparées par la
“ Gemeinsame Verfassungskommission ”. Le premier but des travaux de cette
Commission, nous l’avons vu, était de renforcer le fédéralisme en préservant davantage
les prérogatives des Länder. Or, l’interprétation du professeur ROZEK ne permet pas
d’atteindre un tel but. C’est l’avis de Theodor MAUNZ, qui estime qu’« un barrage n’est
pas un cadre »71. C’est également la position de Rupert STETTNER qui avance que le but
de la compétence-cadre est certes de rendre les Länder compétents, mais également de
préserver leurs prérogatives72. Comment leur champ d’action pourra-t-il être préservé
s’ils sont inscrits dans un cadre extrêmement rigide ? C’est également l’interprétation
que l’on est contraint d’adopter si l’on se réfère aux travaux de la GVerfK. En effet,
dans un des “ Ergebnisprotokoll des Berichterstattersgesprächs ”, les rapporteurs
rappelaient qu’à travers le renvoi à l’article 72, II, l’art. 93, I, Nr. 2a vaut également
pour la Rahmenkompetenz (il s’agit de la compétence de la Cour constitutionnelle pour
apprécier si les conditions de nécessité sont réunies)73. Les rapporteurs parlaient alors
du renvoi à l’article 72, II GG. A interpréter l’actuel art. 75, I à la lumière des travaux

70 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75.
71 Cf. supra, note 69.
72 Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75 ; on peut se
référer également à Dieter C. UMBACH, Thomas CLEMENS, Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar, C. F.
Müller Verlag, 2002, Band 2, artikel 75 et à Hans D. JARASS, “ Regelungsprobleme des
Landesgesetzgebers im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung und in anderen Bereichen ”, in NVwZ
1996, p. 1047.
73 “ Ergebnisprotokoll des Berichterstattersgesprächs ” (Résultat des discussions des rapporteurs), du 17
juin 1992, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der
deutschen Einigung, zur Sache 2/96, Band 2, “ Anhörungen und Berichterstattergespräche ”.

71 préparatoires de la révision constitutionnelle (et ces travaux préparatoires sont souvent
riches en éclaircissements), on aboutit à la conclusion que le renvoi stipulé ne concerne
que le second alinéa.

La clause de nécessité de l’article 72 GG occupe donc une place importante dans
le fonctionnement de la compétence-cadre. Il n’en demeure pas moins que celle-ci obéit
à des règles qui lui sont propres et qu’il nous faut maintenant aborder, en analysant
d’abord la question des normes directes ou détaillées, puis celle de l’obligation de
transposition pesant sur les Länder.

B. Les normes directes ou détaillées et l’interventionnisme du Bund
L’autorisation ou l’interdiction de ces normes directes ou détaillées a engendré,
au sein de la GVerfK, de vives oppositions entre le Gouvernement fédéral et les
membres du Bundesrat74. Ces derniers exigeaient d’abord (à l’unanimité) une
impossibilité totale de pouvoir édicter de telles normes75, impossibilité à laquelle le
Gouvernement s’opposait catégoriquement76. Ce n’est qu’après de longues négociations
qu’un accord fut possible77 : la possibilité est maintenue, mais seulement dans des cas
exceptionnels. De plus, le destinataire de la loi-cadre est désormais le législateur fédéré,
en opposition aux particuliers (ce qui limite encore plus les possibilités d’une
réglementation directe) et, en contrepartie, la loi-cadre fédérale pourra imposer un délai
avant l’expiration duquel les Länder devront nécessairement prendre les dispositions
d’application de la loi-cadre.
Ce n’est donc pas surprenant que la modification du premier alinéa et
l’introduction du deuxième aient suscité de nombreux commentaires en doctrine. Il y a
deux raisons à cela : d’une part, la question de ces normes directes ou détaillées est
cruciale pour le mécanisme de la compétence-cadre car elle détermine, en large partie,

74 Michael STEHR, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat., op. cit., p. 135.
75 “ Bericht des Landes Hessens ”, Nr. 4, 2. April 1992, Christine HOHMANN-DENNHARDT, II, in
Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit., Band 3,
“ Arbeitsunterlagen und Gesetzesmaterialen ” ; ainsi que “ Bericht des Landes Bayerns ”, Nr. 5, 2. April
1992, Mathilde BERGHOFER-WEICHNER, ibidem.
76 “ Position der Bundesregierung ”, Nr. 12, 21. April 1992, ibidem.
77 Pour des précisions sur ces négociations, on peut se référer à 7. Sitzung, 4. Juni 1992 et 11. Sitzung, 15.
Oktober 1992, ibidem, Band 1 ; “ Protokoll des Berichterstattersgesprächs ”, 7. Mai 1992 et 17. Juni
1992, ibidem, Band 2 ; “ Protokollerklärung Bayerns ”, Nr. 85, 15. Oktober 1992, ibidem, Band 3.

72 la conformité d’une loi-cadre à la Loi fondamentale (1) ; d’autre part, la notion de “ cas
exceptionnels ” (“ Ausnahmefälle ”) est tellement incertaine qu’elle provoqua de
virulentes critiques et de pointus commentaires (2).

1) Le cadre pré-rempli ?
Une loi-cadre, afin qu’elle soit conforme à la Constitution, doit avant tout se
limiter à la définition d’un cadre, que les Länder devront ensuite “ remplir ”. Cela paraît
évident, mais ne l’est pas véritablement, cette notion de cadre n’étant définie nulle part.
Ainsi, des précisions quant à cette notion devaient être apportées par la Cour
constitutionnelle.
On considère généralement que la décision fondamentale relative à la
compétence-cadre est celle du 1er décembre 195478. Elle a dégagé un double critère de
conformité d’une loi-cadre : celle-ci doit être à la fois « ausfüllungsfähig und
ausfüllungsbedürftig »79, ce qui signifie qu’elle doit nécessiter une transposition des
Länder. En bref, la loi fédérale ne doit pouvoir être complètement exécutoire « qu’à
travers les dispositions de droit fédéré appropriées »80, les Länder devant avoir une large
marge de manœuvre pour intervenir (et non pas seulement le choix entre deux
alternatives)81.
D’autre part, le degré de détails que pouvait contenir une loi reposant sur
l’article 75 dépendait de cet article même et non de l’article 72. Une disposition était
considérée comme détaillée ou directe si elle ne laissait aucune marge de manœuvre au
législateur du Land, c’est-à-dire si celui-ci n’avait plus aucune mesure à prendre pour
donner consistance à la disposition. Néanmoins, l’élément pris en considération pour
déterminer s’il demeurait une marge de manœuvre suffisante, était « la loi dans son
ensemble et non la disposition individuelle »82 : c’est ce qui rendit possible les

78 BVerfGE 4, 115.
79 La traduction exacte de ces termes est délicate : ils traduisent l’idée que la norme fédérale doit à la fois
pouvoir être “ remplie ” (transposée), et nécessiter ce “ remplissage ”. Ce double critère vaut toujours
aujourd’hui, ce n’est que son appréciation qui est plus stricte, cf. Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen
der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 115.
80 « erst durch den Erlaß des enstprechenden Landesrecht wirksam », Hans D. JARASS,
“ Regelungsprobleme des Landesgesetzgebers ”, op. cit., p. 1047.
81 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75.
82 « ist das Gesetz als ganzes und nicht die einzelne Bestimmung », Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 107 et s. ; cf. également Christoph
DEGENHART, in Michael SACHS, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75 ; Jochen ROZEK, in

73 réglementations détaillées d’abord, puis de véritables réglementations “ complètes ”83,
certes toujours partielles84. Le Bund devait alors justifier d’un « intérêt particulièrement
fort et légitime »85. C’est précisément ce point que la révision de 1994 souhaitait
modifier.
D’abord, la Loi fondamentale stipule désormais qu’une loi-cadre s’adresse aux
législateurs des Länder86, et ne peut donc pas (ou plus) s’adresser directement aux
particuliers : on voit là l’interdiction de normes d’applicabilité directe. Cette proposition
d’introduire le destinataire des lois-cadres avait déjà été avancée par la “ Martin-
Kommission ” en 198387. La volonté des législateurs constitutionnels de rapprocher les
lois-cadres des directives européennes est perceptible dans cette modification88.
Néanmoins, du fait des prérogatives dont dispose le Bund à l’égard des Länder, pour les
contraindre à appliquer une loi-cadre qu’ils refuseraient de transposer, et en raison de la
possibilité qui lui est laissée d’édicter des normes directes ou détaillées89, on ne peut
apparenter la compétence-cadre à une “ compétence de directive ”. Ainsi, on ne peut
établir aucune relation entre la compétence-cadre et la compétence de directive de
l’UE ; de même qu’une application par analogie de la jurisprudence de la CJCE relative
à l’application directe des directives non-transposées est impossible90.
L’interdiction des normes détaillées et directes est néanmoins atténuée dès le
deuxième alinéa, par la possibilité qui est donnée au Bund d’édicter de telles règles,
dans des cas exceptionnels. Cette atténuation souhaite encadrer et limiter (les

Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75 ; Christoph GRAMM
“ Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch (Zugleich ein Beitrag zur
Auslegung von Art. 75 Abs. II GG) ”, in DÖV 1999, p. 542 ; ainsi que la décision BVerfGE 4, 115 [130].
83 “ punktuelle Vollregelungen ” ; sur la possibilité de telles dispositions, cf. BVerfGE 43, 291 [343].
84 Sur cette évolution de la pratique législative et ses débordements, cf. Christoph GRAMM, “ Zur
Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch ”, op. cit., p. 543.
85 « ein besonders starkes und legitimes Interesse », BVerfGE 43, 291 [343] ; Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 109.
86 Art. 75, Abs. I : « […] für die Gesetzgebung der Länder […] ».
87 Pour des développements sur l’historique de cette modification de l’alinéa I de l’art. 75, cf. Kirsten
SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 146 et s.
88 Ibidem, p. 148 et s.
89 Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75.
90 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75. Ce point sera détaillé au paragraphe suivant.

74 représentants des Länder auraient souhaité que ce soit de façon drastique91) la pratique
antérieure. La première limite concerne les réglementations complètes et partielles92,
qu’il ne faut pas confondre avec les réglementations directes ou détaillées : les
premières sont certes directes et détaillées mais, en plus, elles épuisent totalement le
domaine qu’elles réglementent. De telles normes sont désormais interdites93, selon les
membres de la GVerfK. Il faut tout de même noter que le législateur constitutionnel n’a
pas mentionné explicitement cette interdiction. Doit-on y voir un simple oubli ou bien
une omission délibérée ? Il est inutile de tergiverser sur ce point qui demeure inconnu ;
seul le juge pourra, en dernier lieu, le préciser. Il tiendra peut-être compte de la position
formulée par l’un des deux présidents de la GVerfK (Henning VOSCHERAU), qui a
rappelé, afin que le BVerfG ne se permette pas de réduire à néant les propositions qui
ont été avancées au sein de cette Commission ainsi que les modifications
constitutionnelles qui ont suivi, que ces propositions ont justement été avancées dans le
but de modifier la jurisprudence du BVerfG des 50 dernières années94.
La seconde limite concerne la notion de cas exceptionnels, notion floue et
incertaine.

2) “ Le flou dans le cadre ” : la question des cas exceptionnels
L’introduction du deuxième alinéa de l’art. 75 a deux conséquences : d’abord,
elle confirme la pratique antérieure et reconnaît la possibilité d’intégrer des normes
directes ou détaillées dans une loi-cadre, ensuite, elle tente de rejeter l’interprétation
large de la Cour constitutionnelle. Ainsi, les dispositions directes ou détaillées ne sont
pas a priori illicites, mais elles doivent être justifiées par un cas exceptionnel : le point
important est de déterminer ce qu’est un cas exceptionnel95. Cette détermination n’est

91 Cf. BT-Drs 12/6000, 5 novembre 1993, p. 36 et Wolfgang Freiherr VON STETTEN, 11. Sitzung, 15.
Oktober, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit., Band 1,
“ Bericht und Sitzungsprotokolle ”.
92 “ punktuelle Vollregelungen ”.
93 Cf. “ Protokollerklärung Bayerns ”, Nr. 85, 15. Oktober 1992 et “ Bericht zu den Empfehlungen der
Berichterstatterin und Berichterstatter zum Thema ‘ Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren im
Bundesstaat ’ ”, Nr. 110, 18. Februar 1992, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur
Grundgesetzänderung, op. cit., Band 3, “ Arbeitsunterlagen und Gesetzesmaterialen ” ; Kirsten
SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 151 et s.
94 Henning VOSCHERAU, 11. Sitzung, 15. Oktober 1992, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur
Grundgesetzänderung, op. cit., Band 1, “ Bericht und Sitzungsprotokolle ”.
95 Rupert STETTNER, in Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75 ; Christoph
GRAMM, “ Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch ”, op. cit., p. 543.

75 pas des plus faciles et, comme cela ressortait déjà des discussions au sein de la
“ Gemeinsame Verfassungskommission ”, l’imprécision du terme pourrait engendrer
d’autres dérives dans la pratique législative du Bund96.
Ce terme a néanmoins été introduit dans la Loi fondamentale, avec les
conséquences que l’on vient de rappeler. Ceci implique une obligation de justification
accrue pour le Bund si celui-ci souhaite introduire une norme directe ou détaillée dans
une loi-cadre.
Avant tout, elle devra se fonder sur un double critère, quantitatif et qualitatif,
comme cela était déjà le cas auparavant. Quantitativement, ces normes doivent
demeurer l’exception au sein de la loi, qui est toujours une loi-cadre. Qualitativement, le
recours à une norme détaillée et directe n’est possible qu’en dernier ressort : la
disposition directe ou détaillée sera valable si et seulement si une disposition-cadre ne
permet pas d’atteindre le but recherché (unité du droit ou des relations économiques au
sein de l’Etat fédéral)97. En effet, si les critères de l’article 72, II GG permettent de dire
si une loi-cadre est nécessaire, ils permettent également de déterminer si l’on est en
présence d’un cas exceptionnel : si le domaine en question ne peut être réglé que par
une disposition directe ou détaillée, alors il s’agit d’un cas exceptionnel98.
En d’autres termes, le mécanisme de la compétence-cadre peut imposer de
recourir à des normes directes et détaillées99. En effet, une loi-cadre est fondée dès lors
qu’une réglementation uniforme sur l’ensemble du territoire s’impose. Si une
disposition-cadre conduit à des applications qui ne seraient pas uniformes, ce manque
d’uniformité empêcherait la loi-cadre de remplir les conditions pour lesquelles elle a été
adoptée. Une norme directe et détaillée est alors justifiée. C’est le cas, par exemple,
lorsque la loi-cadre contient des définitions de notions, lesquelles définitions doivent
être identiques sur l’ensemble du territoire, afin de garantir une certaine homogénéité.
On retrouve ces dispositions dans une loi qui nous concerne directement, et qui sera

96 “ Stellungnahme des Landtagspräsidenten des Saarlandes – Reaktion auf das Kompromiß (Nr. 60) ”,
Nr. 82, 5. Oktober 1992, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit.,
Band 3, “ Arbeitsunterlagen und Gesetzesmaterialen ”.
97 Jochen ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel
75 ; Christoph GRAMM, “ Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch ”, op. cit.,
p. 543 (qui propose d’utiliser de telles normes ultima ratio).
98 Christoph DEGENHART, in Michael SACHS, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75.
99 Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 117.

76 analysée à la section prochaine, à savoir la loi transposant la directive “ Natura 2000 ” et
relative à la protection de la nature100.
Cette interprétation que l’on fait de l’applicabilité de l’art. 72 à la notion de cas
exceptionnels se retrouve également dans les travaux de la GVerfK. Il avait été proposé
– mais cette proposition fut rejetée par la suite – de rédiger le deuxième alinéa de
l’article 75 comme suit : « (2) Les dispositions-cadres ne peuvent contenir aucune
normes détaillées et complètes ou directement applicables, sauf si les conditions de
l’art. 72, II GG sont également réunies sur ce point. »101
Malgré l’encadrement de ce double critère et comme le précisait la déclaration de
Edmund STOIBER102, représentant du Land de Bavière à la GVerfK, le Bund a désormais
une obligation de justification accrue : ce double critère quantitatif et qualitatif ou
« l’intérêt particulièrement fort et légitime » ne sont plus suffisants103. Un autre critère
que le législateur fédéral pourrait avancer serait une possible violation d’un droit
fondamental : « Des normes directement applicables devraient au moins être possibles,
lorsqu’il s’agit des droits fondamentaux du citoyen »104. Malgré cela, malgré les
prétentions des membres de la GVerfK, il semblerait que le Bund continue à insérer des
normes directes ou détaillées dans les lois-cadres, sans pour autant apporter une
justification accrue. La révision constitutionnelle aurait eu, sur ce point et selon certains
auteurs105, peu d’effet. D’aucuns, atténuant un peu ce propos, soutiennent que « La
réorganisation des dispositions relatives aux compétences s’en tient essentiellement aux
structures de base antérieures, mais concentre, précise et renforce toutefois les
conditions sous lesquelles le Bund peut faire valoir un droit à légiférer. »106 L’occasion

100 Bundesnaturschutzgesetz vom 30. April 1998, §§ 19a et 20a.
101 « (2) Rahmenvorschriften dürfen keine ins Einzelne gehenden und erschöpfenden oder unmittelbar
geltende Regelungen enthalten, es sei denn, es liegen auch insoweit die Voraussetzungen des Artikels 72
Abs. 2 vor. », “ Protokoll des Berichterstattergesprächs ”, 7. Mai 1992, in Materialen zur
Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit., Band 2, “ Anhörungen und
Berichterstattergespräche ” ; soulignement personnel.
102 Cf. supra, note 93.
103 Martha-Dagmar MÜLLER, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 118.
104 Ibidem, ainsi que Christoph DEGENHART, “ Rechtseinheit und föderale Vielfalt im Verfassungsstaat ”,
in ZfA 1993, p. 418 pour la citation : « Unmittelbar geltende Regelungen aber sollten zumindest dort
eröffnet sein, wo es um Grundrechte des Bürgers geht. » ; ou encore Jochen ROZEK, in Hermann VON
MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75.
105 Christoph DEGENHART, in Michael SACHS, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75.
106 « Die Neuregelung der kompetenzrechtlichen Vorschriften hält im wesentlichen an den bisherigen
Grundstrukturen fest, konzentriert, präzisiert und verschärft jedoch die Voraussetzungen, unter denen der
Bund ein Gesetzgebungsrecht in Anspruch nehmen kann. », Hubertus RYBAK et Hans HOFMANN, “ Die
Verteilung der Gesetzgebungsrechte zwischen Bund und Ländern ”, op. cit., p. 235.

77 de revenir sur les pratiques actuelles du législateur fédéral sera donnée avec l’analyse de
la transposition de la directive, à la section 2, que nous aborderons après avoir consacré
un développement à cette nouvelle obligation de transposition à la charge des Länder.

C. L’obligation de transposition des Länder ou le dessein du cadre fédéral
La possibilité laissée aux Länder de prendre les mesures législatives
d’application d’une loi-cadre est, rappelons-le encore une fois, une des conditions de
validité de cette dernière. Cependant, avant la révision de 1994 et l’insertion du
troisième alinéa de l’article 75 GG, la question se posait de savoir si les Länder étaient
obligés de transposer les dispositions cadres107. Or, « afin de garantir l’unité du droit sur
l’ensemble du territoire fédéral, une obligation de transposition adaptée – comme
prévue à l’al. 3 nouvelle version – est nécessaire »108. C’est pourquoi cet alinéa a été
adopté. Mais ce n’est pas la seule raison.
On se souvient des conflits qu’engendra la question de l’autorisation ou de
l’interdiction des normes directes et détaillées et notamment de l’opposition, sur ce
point, entre les membres du Bundesrat et le Gouvernement fédéral. Ainsi, cette
obligation de transposer la loi fédérale dans un certain délai défini par cette loi, a été
introduite pour établir une contrepartie à l’interdiction faite au Bund (sauf cas
exceptionnels) d’édicter des règles directes ou détaillées109. Cette idée de contrepartie –
ainsi que l’idée même d’une obligation de transposition – trouve son origine dans les
travaux de la “ Commission pour la révision de la Constitution ”, mise en place par le
Bundesrat en 1991110, dont les conclusions ont été reprises par la GVerfK (Commission
commune pour la Constitution, 1993).
La principale difficulté que soulève cette nouvelle réglementation est celle de
savoir ce qu’il advient lorsqu’un Land n’a pas encore pris les mesures d’application de

107 Christoph DEGENHART, in Michael SACHS, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75 ; Jochen
ROZEK, in Hermann VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75.
108 « Um die Rechtseinheit im gesamten Bundesgebiet zu gewährleisten, ist eine entsprechende
Umsetzungsverpflichtung – wie sie Abs. 3 n. F. enthält – erforderlich. », Martha-Dagmar MÜLLER,
Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 120.
109 “ Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren im Bundesstaat – Bericht des Landes Bayerns ”, Nr. 5,
2. Apri 1992, in Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit., Band 3,
“ Arbeitsunterlagen und Gesetzesmaterialen ”. BT-Drs 12/6000, 5 novembre 1993, p. 36.
110 “ Kommission zur Verfassungsreform des Bundesrates ”, BR-Drs 360/92, p. 12 ; cf. également Kirsten
SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus, op.cit., p. 154 et s.

78 la loi-cadre à l’expiration du délai (ou pris des dispositions contraires). Même si cette
hypothèse est, semble-t-il, un cas d’école, un tel comportement n’étant jamais
intervenu111, elle a fait couler beaucoup d’encre et suscité de nombreux débats dans la
doctrine, qui seront rapidement résumés.
Le premier raisonnement que l’on rencontre est celui de l’analogie avec les
directives européennes. L’argument principal qu’avance les auteurs défendant cette
position est la volonté du législateur constitutionnel de rapprocher la compétence-cadre
du mécanisme des directives européennes112. Il est vrai que l’on retrouve, au sein des
travaux préparatoires à la loi de 1994, de nombreuses allusions aux directives de
l’Union européenne113. De plus, Johannes SIEBELT soutient que l’article 31 de la Loi
fondamentale114 n’est pas applicable en la matière. Selon lui, pour qu’une loi fédérale
brise une loi fédérée, ces deux lois doivent se situer sur le même plan, c’est-à-dire
qu’elles doivent avoir toutes deux le même destinataire, ce qui est confirmé par la Cour
constitutionnelle115. Or, ce n’est pas le cas d’une loi-cadre, qui s’adresse au législateur,
et d’une loi de transposition fédérée, qui s’adresse aux particuliers (dans l’hypothèse où
elle existe)116. C’est pourquoi, cet auteur, dans le souci de protéger les particuliers
dépourvus de recours contre un Land refusant d’appliquer correctement une loi-cadre,
propose l’application de la jurisprudence européenne117 qui veut qu’une directive soit
applicable directement une fois le délai de transposition expiré, sous certaines
conditions que l’auteur reprend également118.

111 Selon Christine HOHMANN-DENNHARDT, juge à la Cour constitutionnelle (cf. entretien, bibliographie).
112 Cf. notamment Johannes SIEBELT, “ Die unmittelbare Wirkung von Rahmengesetzen am Beispiel des
§ 46 BRRG ”, in NVwZ 1996, p. 124 ; on retrouve des positions analogues chez Rupert STETTNER, in
Horst DREIER, Grundgesetz Kommentar, op. cit., Band 2, Artikel 75 ; ou encore Martha-Dagmar
MÜLLER, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994, op. cit., p. 121.
113 BT-Drs 12/6000, du 5 novembre 1993, p. 35 ; ainsi que, dans les documents de la GVerfK, “ Bericht
des Landes Hessens ”, Nr. 4, 2. April 1992, Christine HOHMANN-DENNHARDT, II, in Materialen zur
Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung, op. cit., Band 3, “ Arbeitsunterlagen und
Gesetzesmaterialen ”.
114 Cet article, le plus court de la Constitution allemande, dispose que « Le droit fédéral brise le droit
fédéré » ; Art. 31 : « Bundesrecht bricht Landesrecht. »
115 BVerfGE 36, 342 [363, 369].
116 Johannes SIEBELT, “ Die unmittelbare Wirkung von Rahmengesetzen ”, op. cit., p. 124.
117 Les arrêts de la CJCE traditionnellement cités à l’appui de cette jurisprudence sont CJCE, 5 avril 1979,
Ratti (Aff. 148/78, Rec. 1979, p. 01629) ; CJCE, 19 novembre 1991, Francovich (Aff. C-6/90 et 9/90,
Rec. 1991, p. I-05357) ; CJCE, 16 juin 1994, Faccini Dori (Aff. C-91/92, Rec. 1994, p. I-03325) et
CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur (Aff. C-46/93 et C-48/93, Rec. 1996, p. I-01029).
118 Ibidem, p. 125.

79 Cette argumentation, certes pertinente, omet un élément essentiel que se
chargent de rappeler d’autres auteurs : l’Union n’est pas un Etat et ne dispose pas, de ce
fait, des facultés dont dispose l’Etat allemand pour faire appliquer sa législation
nationale119. La première de ces facultés est le recours à l’art. 37 de la Loi
fondamentale : la “ contrainte fédérale ”. Cet article donne la possibilité au Bund, avec
l’accord du Bundesrat, de prendre lui-même les dispositions nécessaires lorsqu’un Land
« ne remplit pas les obligations de caractère fédéral qui lui incombent en vertu de la Loi
fondamentale ou d’une autre loi fédérale »120 : si un Land n’applique pas (ou applique
mal) la loi-cadre, le Gouvernement pourra alors prendre des mesures directement
applicables permettant de rendre cette loi effective sur le territoire du Land concerné. Il
est évident qu’un tel dispositif est exclu en droit communautaire.
Un autre argument qui est parfois avancé est que le troisième alinéa de l’article
75, contrairement au deuxième, ne mentionne nullement la possibilité d’une application
directe des dispositions-cadres121. Si le législateur constitutionnel a envisagé la
possibilité d’une application directe à l’alinéa 2, il aurait pu l’envisager à l’alinéa 3 : s’il
ne l’a pas fait, cela signifie qu’il ne souhaitait pas que ce soit le cas.
En dernier lieu, les auteurs parlent de la connaissance de la jurisprudence
communautaire qu’avait le législateur révisant l’article 75 en 1994122. Ainsi, de même
que précédemment, s’il n’a pas inscrit la possibilité d’une applicabilité directe de la loi-
cadre non- (ou mal) transposée, c’est tout simplement qu’il ne souhaitait pas envisager
cette hypothèse.

L’espoir de certains des constituants de 1994 était de rééquilibrer le fédéralisme
en redistribuant et en renforçant les prérogatives des Länder. C’est ce qui motiva les
modifications apportées à l’article 75 GG. Néanmoins, à se pencher sur la pratique

119 Athanasios GROMITSARIS, “ Unmittelbare Wirkung von pflichtwidrig nicht umgesetzten
Rahmenvorschriften des Bundes (Art. 75 III GG) ? ”, in NJW 1998, p. 2197 ; Jochen ROZEK, in Hermann
VON MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75 ; Christian SCHRADER et
Tobias HELLENBROICH – “ Die Umsetzung der FFH-Richtlinie durch die Landesgesetzgeber ”, in
Jahrbuch für Umwelt- und Technikrecht 2001, pp 283-313.
120 Art. 37, Abs. I : « Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze
obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates
die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner
Pflichten anzuhalten. »
121 Athanasios GROMITSARIS, “ Unmittelbare Wirkung von pflichtwidrig nicht umgesetzten
Rahmenvorschriften des Bundes (Art. 75 III GG) ? ”, op. cit., p. 2197 ; Jochen ROZEK, in Hermann VON
MANGOLDT, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, op. cit., Artikel 75.
122 Ibidem.

80 postérieure à cette réforme, force est de constater le degré de dirigisme que conserve le
Bund face aux Länder : celui-ci continue effectivement à canaliser leur action
législative. L’analyse de la transposition de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite
directive “ Natura 2000 ”, dont la loi de transposition est justement fondée sur l’article
75 GG, offre une excellente illustration de cette pratique.

SECTION 2 – LA TRANSPOSITION DIRIGEE PAR LE BUND
Ainsi que cela a déjà été mentionné en Introduction, la directive “ Natura 2000 ”
a été notifiée aux Etats membres le 5 juin 1992123. Son article 23 imposait un délai de
deux ans pour mettre « en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et
administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive »124. Ainsi, même
si cette directive établit un échéancier relativement complexe quant aux obligations
qu’elle impose à la charge des Etats et que certaines de ses dispositions n’entrent en
vigueur que 3 ou 6 ans après ladite notification, les mesures permettant de désigner puis
de gérer les SIC devaient être élaborées avant le 5 juin 1994. Or, un bon nombre d’Etats
membres étaient en retard ; parmi ceux-ci figuraient notamment la France et
l’Allemagne qui firent toutes deux l’objet de procédures contentieuses devant la
CJCE125.
L’Allemagne rencontra en effet certaines difficultés lors de la transposition de
cette directive (§ 1), qu’elle tenta de résoudre lors de l’adoption des lois fédérale et
fédérées relatives à la protection de l’environnement (§ 2).
Avant d’aborder ces deux paragraphes et en raison de son importance pour les
développements suivants, il est nécessaire de rappeler brièvement la procédure
législative fédérale allemande dans un paragraphe préliminaire.

123 Cf. supra, Introduction, p. 10.
124 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels
ainsi que de la faune et de la flore sauvages, art. 23 – JOCE n° L 206 du 22 juillet 1992 pp 0007-0050 –
Voir Annexe I.
125 Pour la France, cf. supra, p. 27 ; pour l’Allemagne, cf. CJCE 11 septembre 2001, Aff. C-71/99,
Commission c./ République fédérale d’Allemagne, Rec. 2001, p. I-05811.

81 § préliminaire – La procédure législative fédérale
La procédure législative fédérale (relative à l’adoption des lois ordinaires) est
réglementée par les articles 76 à 78 de la Loi fondamentale. En vertu de l’art. 78, « une
loi adoptée par le Bundestag l’est définitivement si le Bundesrat l’approuve, s’il ne fait
pas la demande prévue à l’article 77, al. 2, s’il ne fait pas opposition dans le délai prévu
à l’article 77, al. 3, ou s’il retire cette opposition, ou si elle est levée par un vote du
Bundestag »126. En peu de mots, cet article résume les étapes importantes de la
procédure législative.
Tout d’abord, le Bundestag vote “ seul ” la loi. Ceci signifie que le Bundesrat
n’a qu’un pouvoir de “ participation ” (“ Mitwirkung ”) et non d’“ action ”127. La
différence est légère mais importante : le Bundesrat ne peut que rejeter une loi (s’il
s’agit d’une “ Zustimmungsgesetz ”, loi d’approbation) ou y faire opposition (s’il s’agit
d’une “ Einspruchsgesetz ”, loi d’opposition), ce qui pourra être surmonté par un vote
du Bundestag à la majorité qualifiée128 ; en aucun cas le Bundesrat ne peut modifier
directement une loi par des amendements. C’est pourquoi tout projet ou proposition de
loi est d’abord déposé au Bundestag129. Malgré cela, un projet de loi doit, après son
dépôt, être transmis au Bundesrat lequel est amené à prendre position (« Stellung
nehmen »130). Cette prise de position, ainsi qu’une éventuelle réponse du Gouvernement
fédéral, sont ensuite transmises au Bundestag qui discute le texte, d’abord en
Commission(s) puis en Assemblée plénière131. En cas de désaccord entre les deux
chambres, il est possible de faire appel à un Comité de conciliation
(“ Vermittlungsausschuß ”), composé de membres du Bundestag et du Bundesrat132.
Dans le cas d’une “ Einspruchsgesetz ”, seul le Bundesrat peut en demander la

126 « Artikel 78 [Zustandekommen der Bundesgesetze] : Ein vom Bundestage beschlossenes Gesetz
kommt zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Antrag gemäß Artikel 77 Abs. 2 nicht stellt,
innerhalb der Frist des Artikels 77 Abs. 3 keinen Einspruch einlegt oder ihn zurücknimmt oder wenn der
Einspruch vom Bundestage überstimmt wird. »
127 Jörn IPSEN, Staatsrecht (Staatsorganisationsrecht), Luchterhand, Neuwied und Kriftel, 14ème édition,
2002, p. 104 et s.
128 Art. 77, Abs. 4 GG.
129 Art. 76, Abs. 1 GG.
130 Art. 76, Abs. 2 GG.
131 Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op. cit., p. 76 et s.
132 Art. 77, Abs. 2 GG.

82 convocation ; dans le cas d’une “ Zustimmungsgesetz ”, cette convocation peut résulter
du Bundesrat, du Bundestag ou encore du Gouvernement fédéral133.
En définitive, une loi nécessitant l’approbation du Bundesrat
(“ Zustimmungsgesetz ”) ne pourra être adoptée qu’avec l’accord de ce dernier : il
dispose alors d’un véritable droit de veto. En revanche, une loi ne nécessitant pas un tel
accord (“ Einspruchsgesetz ”) peut être adoptée même si le Bundesrat y est opposé : un
vote à la majorité qualifiée du Bundestag permet de surmonter cette opposition134. Il
n’existe pas de règle générale, dans la Loi fondamentale, définissant les lois
d’approbation et d’opposition. Le principe voudrait que les lois touchant à l’intérêt des
Länder ne puissent être adoptées que si la chambre les représentant au niveau fédéral
n’y est pas opposée135. Mais l’introduction d’une telle règle dans la Constitution ne
ferait que conduire à un conflit permanent entre les différents organes fédéraux car la
plupart des lois concerne, d’une façon ou d’une autre, les Länder. « C’est pourquoi, la
recherche, dans la Loi fondamentale, d’une clause générale sur la répartition entre lois
d’approbation et lois d’opposition est vaine ; seules les lois d’approbation sont
énumérées au cas par cas. »136 Ainsi, une loi est, par principe, d’opposition, sauf lorsque
la Loi fondamentale en dispose autrement. Dans le cadre de la procédure législative
ordinaire, les normes qui fondent habituellement la nécessité d’une approbation du
Bundesrat sont les articles 84, I et 85, I GG. Ils stipulent que les Länder (qui ont une
compétence exclusive dans l’application des lois fédérales, en vertu de l’Art. 83 GG,
tant que la Loi fondamentale n’en dispose pas autrement137) règlent eux-mêmes
l’organisation de l’administration ainsi que la procédure administrative, à moins qu’une
loi fédérale approuvée par le Bundesrat n’en dispose autrement. « Les articles 84, I et

133 Ibidem, et cf. Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op. cit., p. 111 et s.
134 Pour plus de détails sur l’ensemble de la procédure législative allemande, il convient de se reporter à
Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op. cit., p. 75 et s., 104 et s., et aux pages 118 et 119
pour un tableau explicatif. On peut également se référer à l’ouvrage très complet de Josef ISENSEE et Paul
KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, C. F. Müller, Heidelberg, Band III, 1996, § 63, p. 351 et s. On se
limitera, ici, au rappel de ces quelques éléments de procédure.
135 Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op. cit., p. 105.
136 « Im Grundgesetz sucht man deshalb vergeblich nach einer allgemeinen Bestimmung über die
Abgrenzeung von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen ; nur die Zustimmungsgesetze sind im
einzelnen aufgeführt. », Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), op. cit., p. 105.
137 « Artikel 83 [Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern] : Die Länder führen die
Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder
zuläßt. »

83 85, I GG sont ainsi les cas importants entraînant la nécessité d’approbation d’une loi
fédérale. »138

Les grandes lignes de la procédure législative fédérale présentées, on peut se
concentrer sur l’adoption des lois de transposition de la directive “ Natura 2000 ” en
droit interne allemand et sur les problèmes qu’elles engendrèrent.

§ 1 – La transposition d’une directive communautaire : une procédure
contraignante
En vertu de l’art. 249, al. 3 TCE, « la directive lie tout Etat membre destinataire
quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence
quant à la forme et aux moyens » : il en découle la fameuse obligation de
“ transposition ” des directives, qui doit s’inscrire dans un délai déterminé. Cette
obligation, parce qu’encadrée par des exigences issues du droit communautaire (A),
pose parfois des problèmes aux Etats membres : ce fut notamment le cas en Allemagne,
lors de la transposition de la directive 92/43/CEE (B).

A. L’encadrement de la liberté des moyens justifié par la finalité du droit
communautaire
L’application d’une directive laisse à l’Etat un libre choix des moyens pour
réaliser cette application. Malgré cela, la Commission européenne veille
systématiquement à ce que les exigences du droit communautaire en général et de la
directive en particulier soient respectées. Cela peut parfois conduire à une limitation de
cette liberté de choix. Concernant la transposition de la directive 92/43/CEE en
Allemagne, il résulte que l’obligation que cet Etat devait surtout respecter était la
cohérence de l’application (1) à l’encontre de laquelle l’excuse de situations juridiques
d’ordre intérieur est, comme toujours, inopérante (2).

138 « Art. 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG sind damit die großen Einfallstore für die
Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen. », Jörn IPSEN, Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht),
op. cit., p. 105.

84 1) « Un réseau écologique européen cohérent »
Le mécanisme de la directive laisse certes une marge de manœuvre aux Etats
dans l’application des obligations découlant de la directive, mais ils sont tout de même
soumis à une obligation de transposition complète et convenable de cette directive,
transposition qui doit être achevée avant l’écoulement d’un certain délai. Une telle
transposition complète et convenable signifie que l’application de la directive doit se
faire dans une perspective européenne et oblige donc les Etats à l’appliquer de façon
uniforme et cohérente. Cette obligation est encore renforcée dans le cadre de la directive
“ Natura 2000 ” dont le but essentiel est la mise en place d’un « réseau écologique
européen cohérent »139.
Dans le cadre de la procédure contentieuse qui opposa la Commission à
l’Allemagne, cette absence de cohérence constitua justement un élément de la mauvaise
transposition allemande. La Commission rappela que « la marge d’appréciation des
Etats membres est soumise au respect » de trois conditions : « seuls des critères à
caractère scientifique doivent présider à la sélection des sites à proposer ; les sites
proposés doivent assurer une couverture géographique homogène et représentative de la
totalité du territoire de chaque État membre afin de garantir la cohérence et l’équilibre
du réseau qui en résulte […] ; la liste doit être complète […] »140. La Cour donne raison
à la Commission sur ces points lorsqu’elle soutient « que, pour établir un projet de liste
des sites d’importance communautaire, de nature à aboutir à la constitution d’un réseau
écologique européen cohérent de ZSC, la Commission doit disposer d’un inventaire
exhaustif des sites […] »141. Ainsi, l’Allemagne n’ayant fourni que des listes par
Länder, et non une liste nationale globale (ces listes étant également incomplètes), ne
respecte pas cette obligation de cohérence et d’homogénéité et, partant, viole les
obligations imposées par la directive : elle se voit donc condamnée par la Cour.
Cette absence de cohérence et d’homogénéité résultait de l’absence de
compétence du Bund pour transposer l’ensemble de la directive ; mais un tel moyen est
inopérant en droit communautaire.

139 Directive 92/43/CEE, art. 3, § 1 (cf. Annexe I).
140 CJCE 11 septembre 2001, cf. supra, note 125, § 20.
141 Ibidem, § 27.

85 2) L’ordre intérieur ignoré
Le Gouvernement allemand n’a pas soulevé, comme moyen de défense, la
répartition interne des compétences : il savait que c’était là un moyen inopérant. En
effet, un Etat ne saurait avancer « des dispositions ou pratiques de son ordre interne,
même constitutionnelles »142 pour justifier une atteinte au droit communautaire et la
Cour n’oublie jamais de « rappeler que, selon une jurisprudence constante, un Etat
membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques, ou situations de son ordre
juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et délais prescrits par une
directive »143. Néanmoins, durant la phase pré-contentieuse, l’Allemagne a plusieurs
fois fait valoir à la Commission que son droit national imposait que ce soit les Länder
qui désignent les sites, et qu’elle n’était donc pas en mesure de répondre aux mises en
demeure de la Commission, ceux-ci voulant attendre que la loi-cadre soit adoptée au
niveau fédéral144.
En effet, en vertu de la Loi fondamentale allemande, la protection de la nature
relève du champ de la compétence-cadre ce qui engendra un certain nombre de
difficultés propres à l’organisation interne de l’Allemagne : elle ne pouvait pas, sans
violer sa Constitution, satisfaire aux exigences communautaires ; elle ne pouvait pas
respecter sa Constitution sans violer les exigences communautaires.

B. L’Allemagne et ses problèmes constitutionnels
Un des premiers problèmes auquel se heurta l’Allemagne est celui de la
répartition verticale des compétences. En effet, le double degré de législation inhérent à
la compétence-cadre est susceptible d’engendrer des problèmes tant de cohérence
nationale (1) que de retard (2).

142 CJCE 26 février 1976, Aff. 52/75, Commission c./ Italie, Rec. 1976, p. 284.
143 CJCE 6 avril 1995, Aff. C-147/94, Commission c./ Espagne, Rec. 1995, p. I-01015 ; voir également
CJCE 5 mai 1970, Aff. 77/69, Commission c./ Belgique, Rec. 1970, p. 245 ; on peut également se reporter
à Marie ADELINE-PEIX, “ Les incidences de la construction européenne sur les collectivités locales ”, in
Les notes bleues de Bercy, n° 156, 1er au 15 avril 1999, 6 p. pour des développements sur la France ; ainsi
qu’à Guy ISAAC, Droit communautaire général, Armand Colin, Paris, Coll. U. Droit, 7ème édition, 1999,
p. 288 et s.
144 CJCE 11 septembre 2001, cf. supra, note 125, §§ 13 et 16.

86 1) Le double degré de compétence…
Le Bund ne dispose d’aucune compétence générale pour transposer les
directives, c’est pourquoi « la transposition du droit communautaire revient à la fois aux
Länder et au Bund ; celui-ci ne peut l’effectuer que s’il est compétent sur le fondement
du droit interne »145. Le titre de compétence sur lequel repose la transposition de la
directive 92/43/CEE relève de la compétence-cadre, dont les mécanismes ont été
présentés à la première section de ce chapitre. Il résulte donc des développements
précédents que le Bund et les Länder étaient concurremment compétents pour
transposer cette directive et que « avec les seules transpositions de la loi fédérale
relative à la protection de l’environnement (BNatSchG), la République fédérale
d’Allemagne n’a pas encore rempli ses obligations de transposition »146.
Ce besoin de double législation constitue sans doute le début des problèmes
d’une transposition harmonieuse du droit communautaire. Si le Bund ne dispose pas de
la compétence matérielle lui permettant de transposer l’ensemble d’une directive, celle-
ci ne risque-t-elle pas d’être transposée de manière insatisfaisante dans certains Länder,
cette mauvaise transposition entraînant alors la responsabilité de l’Etat allemand aux
yeux de la Commission ? Pour le moins, si la transposition n’est pas insatisfaisante, elle
pourrait être “ dysharmonique ”, cette dysharmonie pouvant être, elle, source de
mauvaise transposition puisque la cohérence nationale serait absente. Et ce fut le cas, ce
qui provoqua la procédure contentieuse. En effet, la transposition de la directive
“ Natura 2000 ” requérant une application cohérente sur tout le territoire allemand
d’abord, et communautaire ensuite, a été qualifiée d’incomplète par la Commission au
regard du droit interne de l’ensemble de l’Allemagne parce que la cohésion et la
coordination nécessaires étaient absentes et bien que les Länder l’aient appliquée de
manière satisfaisante au regard de leur pur droit interne.

145 « Die normative Umsetzung von EG-Recht obliegt den Ländern sowie dem Bund ; der Bund darf sie
nur vornehmen, soweit er innerstaatlich die Gesetzgebungskompetenz hat. », Ronald REICHERT,
“ Verfassungsmäßigkeit der Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz ? – Grenzen der
Rahmengesetzgebung ”, in NVwZ 1998, p. 18.
146 « Allein mit den Umsetzungen im BNatSchG kann die Bundesrepublik Deutschland daher ihre
Umsetzungspflichten noch nicht erfüllt haben. », Christian SCHRADER et Tobias HELLENBROICH, “ Die
Umsetzung der FFH-Richtlinie durch die Landesgesetzgeber ”, in Jahrbuch für Umwelt- und
Technikrecht 2001, p. 288.

87 2) …Source de retards inévitables
L’adoption d’une loi doit répondre à une procédure exigeante, qui a été détaillée,
pour le niveau fédéral, par le paragraphe préliminaire. La procédure législative fédérée
est tout aussi exigeante. Qui dit exigence, dit nécessairement temps pour répondre à ces
exigences. C’est pourquoi, à la complexité de la procédure du droit communautaire en
soi s’ajoute la complexité d’une transposition basée sur la compétence-cadre du Bund :
on se trouve face à de nombreux problèmes de délais. Les retards qu’engendre la
procédure des lois-cadres sont donc au nombre des difficultés qu’a rencontrées
l’Allemagne dans la transposition de la directive147.
Cependant, ce double degré de législation aurait pu ne pas poser de problèmes si
les Länder n’avaient pas attendu la loi-cadre pour appliquer les dispositions de la
directive. Or, parmi les Länder prédominait l’idée que ceux-ci ne pouvaient pas
commencer à appliquer les obligations découlant de la directive tant que les
dispositions-cadres du Bund n’étaient pas entrées en vigueur148. Est-ce là une position
juridiquement fondée, ou bien un simple argument politique leur permettant de retarder
l’adoption d’une loi ?
En premier lieu, que les Länder souhaitent attendre la loi-cadre pour des raisons
pratiques peut être compréhensible, mais qu’ils soutiennent qu’ils ne peuvent pas
transposer la directive tant que la loi-cadre n’est pas entrée en vigueur est juridiquement
infondé. Il résulte des développements qui ont été consacrés à la compétence-cadre, et
notamment à la question de “ l’effet barrage ”149, que les Länder sont toujours libres
d’agir dans un domaine inscrit à l’art. 75, I GG, même dans l’application d’une directive
communautaire. Si celle-ci entrait dans un champ relevant de la compétence exclusive
des Länder, le Bund n’aurait même pas à intervenir. Ainsi, dans le domaine de la
compétence-cadre, tant que le Bund n’intervient pas, les Länder sont compétents ; une
fois qu’il est intervenu, les Länder demeurent compétents, dans la limite du cadre qu’il a
érigé.

147 Horst SENDLER, “ Deutsche Schwierigkeiten mit dem EG-Recht (Zur Misere der Umsetzung von EG-
Umweltschutzrichtlinie) ”, in NJW 2000, p. 2872.
148 Frank NIEDERSTADT, “ Die Umsetzung der Fauna-Flora-Habitatrichtlinie durch das Zweite Gesetz zur
Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, in Natur und Recht 1998, p. 517.
149 Cf. supra, p. 69.

88 En outre, ce “ sentiment d’incompétence ” n’a pas touché tous les Länder : la
Bavière150 et le Mecklembourg-Poméranie Antérieure151 ont adopté des lois relatives à
la protection de la nature transposant la directive avant même que ne soit adoptée la loi-
cadre152. De ce fait, leur loi se fonde directement sur la directive (dans la transposition)
et non sur la loi fédérale.
En second lieu, même cet argument pratique – qui voudrait que les Länder
attendent la loi-cadre pour être certains que leur législation soit conforme au droit
fédéral – doit être nuancé. Dans l’hypothèse où une loi fédérée entre en vigueur avant la
loi-cadre fédérale, on s’expose à quatre cas de figure distincts. Le premier, le plus
simple, est celui où la loi fédérée transpose correctement la directive, la loi-cadre
intervenant ensuite faisant de même. Si ces deux lois ont le même fondement (à savoir
la directive 92/43) et qu’elles l’appliquent toutes deux correctement, elles ne peuvent
qu’être conformes l’une par rapport à l’autre. Le deuxième cas est tout aussi simple :
c’est celui où la loi fédérée d’abord, la loi fédérale ensuite, ne transposent pas
convenablement la directive. Si la loi fédérée n’est pas conforme à la directive ab initio,
elle doit nécessairement être revue : la non-conformité de la loi fédérale ne joue que de
façon indirecte. C’est pourquoi cette réponse vaut également pour le troisième cas de
figure où la loi fédérée ne transpose pas la directive alors que la loi fédérale est
conforme au droit communautaire.
En réalité, le cas de figure qui peut être problématique est le dernier : la loi
fédérée transpose convenablement la directive ce que ne fait pas la loi fédérale
intervenant ensuite. On se retrouve ainsi face à une loi fédérée violant le droit fédéral
mais conforme au droit communautaire. En d’autres termes, le Bund serait fondé à
contraindre le Land à adapter sa législation alors que celle-ci est conforme à des
obligations que le Bund devrait lui-même remplir. L’argument selon lequel, dans le cas
d’une opposition entre droit interne et droit communautaire, la première règle soit
écartée au profit de la seconde – règle dite de la primauté du droit communautaire –
pourrait jouer également au profit du législateur du Land. Néanmoins, il semblerait que
cela ne soit pas possible en vertu des mécanismes mêmes de la compétence-cadre. Si

150 “ Bayrisches Naturschutzgesetz ” du 21 juillet 1998, Bayrisches GVBl., p. 403.
151 “ Landesnaturschutzgesetz von Mecklenburg-Vorpommern ” du 10 juillet 1998, GVBl. von MV,
p. 403.
152 Christian SCHRADER et Tobias HELLENBROICH, “ Die Umsetzung der FFH-Richtlinie durch die
Landesgesetzgeber ”, op. cit., p. 301 et s., 308 et s.

89 chaque Land dispose d’un droit d’interprétation d’une directive (celle-ci étant
généralement source d’interprétations larges et différentes), l’unité du droit sur le
fondement duquel la loi-cadre intervient (qu’elle soit conforme au droit communautaire
ou non) risque d’être anéanti153.
En définitive, si le législateur fédéré intervient avant même la loi fédérale, il est
fondé à le faire, mais il prend le risque de s’exposer à une opposition entre son droit et
le droit fédéral lorsque celui-ci existera. En tout état de cause, même si le législateur
fédéré intervient avant le législateur fédéral, l’obligation d’une transposition cohérente
et harmonieuse demeure. Or, celle-ci ne peut être remplie efficacement qu’à travers une
réglementation fédérale : seul l’Etat fédéral peut imposer une application uniforme de la
directive. Mais comment peut-il le faire s’il doit se limiter à l’élaboration d’un cadre en
ne pouvant édicter des règles directes ou détaillées que dans des cas exceptionnels ? Des
éléments de réponse peuvent être apportés à travers l’analyse des lois fédérale et
fédérées qui furent adoptées pour transposer la directive qui nous occupe.

§ 2 – La transposition législative
Pour des raisons qui sortent du cadre de ce mémoire, le Gouvernement fédéral
ne déposa qu’en 1996 un projet de loi susceptible de transposer la directive “ Natura
2000 ”154. Ce projet aboutit presque deux ans plus tard à la “ Zweites Gesetz zur
Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”155. Dans le Land de Hesse, la loi appliquant
cette loi-cadre n’intervint que quatre ans plus tard, par la loi révisant la protection de la
nature156.
Il convient de formuler deux remarques préalables à l’analyse de ces lois
transposant la directive “ Natura 2000 ”. D’abord, la loi fédérale dont il s’agit ici a de
nouveau été révisée en 2002157. En ce qui concerne les dispositions relatives à la

153 Christian SCHRADER et Tobias HELLENBROICH, “ Die Umsetzung der FFH-Richtlinie durch die
Landesgesetzgeber ”, op. cit., p. 297 et s.
154 “ Gesetzentwurf der Bundesregierung ”, BR-Drs 636/96, du 6 septembre 1996.
155 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ” (Deuxième loi portant modification
de la loi fédérale sur la protection de la nature), du 30 avril 1998 – BGBl I, Nr. 25, p. 823 (8.Mai 1998).
156 “ Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzrechtes ” vom 18. Juni 2002, GVBl. Nr. 16, I, p.
364 (27. Juni 2002).
157 “ Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) ” vom 25.
März 2002 (BGBl. I S. 1193) ; (Loi sur la protection de la nature et la conservation des sites) ; pour des
commentaires sur cette loi, on peut se reporter à Martin GELLERMANN, “ Das modernisierte

90 transposition de la directive “ Natura 2000 ”, la révision porta essentiellement sur la
renumérotation des articles et non sur le contenu de ceux-ci. De ce fait, l’analyse portera
sur la loi de 1998 et non sur celle de 2002, pour la simple raison que ce fut celle-là et
non celle-ci qui transposa la directive. Ensuite, comme cela a déjà été précisé en
introduction, le présent mémoire porte sur les aspects constitutionnels de la
transposition de cette directive ; il ne se veut pas être un mémoire en droit de
l’environnement. C’est pourquoi l’analyse de l’adoption des lois et de leur contenu ne
portera que sur la marge de manœuvre dont disposent les Länder, sur le rôle du
Bundesrat et sur les problèmes engendrés par l’application de l’art. 75 GG, et non sur
les mesures relatives à la protection de l’environnement elles-mêmes158.
La question des prérogatives des Länder et de l’interventionnisme du Bund se
note à la fois au niveau de la procédure d’adoption de la loi-cadre (A) qu’au niveau de
la comparaison des contenus entre celle-ci et la loi hessoise (B) : cette procédure et ces
contenus démontrent que le Bund est contraint d’outrepasser, de façon plus ou moins
légitime, les limites de l’article 75 GG (C).

A. L’adoption de la loi-cadre et la mise en garde du Bundesrat
Conformément à la procédure législative fédérale, présentée au paragraphe
préliminaire, le projet de loi tendant à transposer la directive 92/43/CEE du Conseil a
d’abord été déposé au Bundestag et a été immédiatement transmis au Bundesrat afin que
celui-ci formule une prise de position, conformément à l’article 76 de la Loi
fondamentale159. Présentant son projet, le Gouvernement rappelle qu’il tire sa
compétence de l’Art. 75, Abs. I, Nr. 3 GG160, compétence-cadre en matière de
protection de la nature. Le Gouvernement fédéral précise également que cette loi
transposant la directive souhaite mettre en place une base légale pour la collaboration
entre le Bund et les Länder dans le domaine de la protection de l’environnement. Sur ce
point, il est particulièrement important de se fonder sur la révision de la Constitution de

Naturschutzrecht (Anmerkungen zur Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes) ”, in NVwZ 2002, pp 1025-
1033.
158 Pour des détails plus spécifiques sur l’intégration de cette directive communautaire au droit interne
allemand, on peut se reporter à Tania RÖDIGER-VORWERK, Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der
Europäischen Union und ihre Umsetzung in nationales Recht, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1998, 319 p.
159 “ Gesetzentwurf der Bundesregierung ”, BR-Drs 636/96, du 6 septembre 1996.
160 Pour le texte de l’article, cf. supra, p. 64.

91 1994161. Le Gouvernement semble donc prêt, d’emblée, à préserver le champ d’action
des Länder. On se souvient que l’interventionnisme du Bund sur ce point était justement
une des motivations de la révision constitutionnelle (pour ne pas dire la motivation
exclusive).
Malgré cela, la prise de position du Bundesrat conclura au rejet du projet de
loi162. En effet, la chambre représentant les intérêts des Länder estime d’abord que ce
projet de loi, annoncé depuis de nombreuses années par le Gouvernement, ne réforme
pas convenablement le droit fédéral de l’environnement. Par conséquent, le Bundesrat
demande au Gouvernement de revoir en profondeur son projet163. Mais surtout, selon le
Bundesrat, ce projet de loi serait contraire à la Constitution en ce qu’il ne respecte pas le
nouvel article 75 GG. En effet, à travers cette révision de la Constitution, le législateur
constitutionnel entendait renforcer le fédéralisme et préserver le champ d’action des
Länder, ce que ne ferait pas le projet ici présenté. Celui-ci renvoie à la procédure
administrative fédérale qui est particulièrement contraignante pour les Länder et qui ne
leur laisse donc pas un champ d’action suffisant. Le Bund dépasserait ainsi le champ de
la compétence-cadre puisque des réglementations précises et directes composeraient le
projet de loi ; de ce fait, l’art. 75 GG serait violé164. On remarque dès lors une nette
opposition, sur le point précis des prérogatives des Länder, entre le pouvoir fédéral (le
Gouvernement) et le représentant de ceux-ci, le Bundesrat. Cette opposition se
retrouvera tout au long de la procédure de transposition.
On la retrouve dès la “ réponse du Gouvernement ” (“ Gegenäußerung der
Bundesregierung ”), à la suite de la prise de position du Bundesrat165. Il prétendra que le
projet de loi ne viole pas l’art. 75 de la GG car la procédure administrative fédérale dont
il s’agit ne se fonde pas sur cet article mais sur d’autres titres de compétences qui
relèvent de la compétence concurrente et de la compétence exclusive (articles 73 et 74
GG)166. Le Bund serait donc fondé, selon le Gouvernement, à inscrire les normes
détaillées et directes dont il s’agit.

161 BR-Drs 636/96, p. 2.
162 “ Stellungnahme des Bundesrates ”, BT-Drs 13/6441, du 5 décembre 1996.
163 BT-Drs 13/6441, “ Stellungnahme des Bundesrates ”, point 1.
164 Ibidem, point 3.
165 BT-Drs 13/6441, “ Gegenäußerung der Bundesregierung ”.
166 Ibidem, zu 3.

92 Cette loi de transposition de la directive “ Natura 2000 ” nécessite l’approbation
du Bundesrat, en vertu de l’Art. 84, Abs. I GG167. C’est pourquoi, après que le
Bundestag a amendé et adopté le projet de loi, celui-ci est de nouveau soumis à la
chambre représentant les Länder. Au cours de cette deuxième lecture, le Bundestag
n’ayant pas tenu compte de la prise de position du Bundesrat dans les modifications
qu’il apporta au projet de loi, ce dernier refusa d’approuver ledit projet en se fondant,
notamment, sur les arguments qu’il avait déjà avancés lors de sa prise de position168. En
particulier, le projet de loi encadrerait de façon trop stricte la compétence législative des
Länder (comme au § 56 Abs. 2 Satz 2 du projet de loi169) : « Cela signifierait une
atteinte massive à la compétence législative des Länder au regard de l’aménagement du
droit de la procédure [administrative] et une extension excessive de la compétence-
cadre et ainsi une violation des articles 72 et 75 GG. »170
Cette absence d’accord entre le Bundestag et le Gouvernement d’une part, et le
Bundesrat d’autre part conduisit à la convocation classique du Comité de conciliation
(“ Vermittlungsausschuß ”) à la demande du Gouvernement171. Celui-ci, au cours d’une
procédure sur laquelle il ne convient pas de s’appesantir ici, rendit deux rapports : le
premier172 fut rejeté par les deux chambres, le second173 fut adopté par le Bundestag et
approuvé par le Bundesrat. La loi-cadre ainsi adoptée fut promulguée le 30 avril 1998 et
publiée le 8 mai 1998174. Qui dit loi-cadre dit, depuis la révision constitutionnelle de
1994, transposition par les Länder : l’art. 3 de cette loi imposait un délai de 5 ans pour
mettre en application les dispositions qu’elle contenait. Une telle loi d’application fut
adoptée, en Hesse, le 18 juin 2002175.

167 Cf. supra, p. 82.
168 “ Zustimmungsversagung ”, BT-Drs 13/8180, du 8 juillet 1997.
169 “ Beschlußempfehlung und Bericht des Auschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(16. Ausschuß) ”, BT-Drs 13/7778, du 2 juin 1997.
170 « Dies würde einen massiven Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz der Länder hinsichtlich der
Ausgestaltung von Verfahrensrecht und eine übergebührliche Ausdehnung der Rahmenkompetenz und
damit einen Verstoß gegen Artikel 72, 75 GG bedeuten. », BT-Drs 13/8180, point 1.5, in fine.
171 “ Anrufung des Vermittlungsausschusses ”, BT-Drs 13/8268, du 21 juillet 1997 et BR-Drs 545/97.
172 “ Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses ”, BT-Drs 13/9638, du 14 janvier 1998.
173 “ Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses ”, BT-Drs 13/10003, du 2 mars 1998.
174 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, du 30 avril 1998, cf. supra, note
155.
175 “ Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzrechtes ”, du 18 juin 2002, cf. supra, note 156.

93 Savoir si la loi-cadre se limite véritablement à l’élaboration d’un cadre en
laissant un champ d’action suffisant aux Länder (et si elle a, ainsi, respecté les critères
de l’art. 75 GG) ne peut résulter que d’une comparaison de son contenu avec celui
d’une loi fédérée.

B. Le contenu des lois fédérale et fédérée (en Hesse) ou l’interventionnisme du
Bund
Naturellement, la question qui nous préoccupe avant tout est celle de savoir si
les nouvelles conditions de l’article 75 de la Loi fondamentale ont été respectées. En
d’autres termes, les prérogatives des Länder ont-elles été préservées, l’intervention du
Bundesrat a-t-elle été efficace ou bien le Bund se fait-il toujours aussi
interventionniste ? Pour le savoir, il suffit de répondre à deux questions : la loi-cadre
contient-elle des normes directes ou détaillées (1) ? Ces dernières sont-elles justifiées
par un cas exceptionnel (2) ?

1) La présence de normes directes ou détaillées
Une norme directe se reconnaît par le fait qu’elle rend la transposition du
législateur fédéré superflue : celle-ci n’est pas nécessaire car la norme peut s’appliquer
d’elle-même. Il s’agit donc d’examiner, non pas la précision de la norme en question,
mais la nécessité d’une transposition176. Ou encore, on peut examiner s’il y a des
similitudes rédactionnelles entre la loi-cadre et la loi d’application. De ce double
examen, il résulte que la loi-cadre contient à la fois des normes directes et détaillées
(même si la forme des premières est assez particulière).
D’abord, les §§ 19a et 20a introduits et modifiés par la loi-cadre contiennent des
définitions (“ Begriffsbestimmungen ”)177. Il paraît évident que, une fois fixées par le
législateur fédéral, ces définitions ne nécessitent aucune application au niveau fédéré :
elles valent à l’égard de toutes les autorités allemandes qui auront vocation à appliquer
cette loi ; elles sont donc d’applicabilité directe. Ensuite, à comparer le nouveau § 19c
introduit par la loi-cadre178 et le § 20d introduit par la loi hessoise179, on remarque plus

176 Ronald REICHERT, “ Verfassungsmäßigkeit der Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz ? ”, op. cit., p. 20.
177 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, art. 1, alinéas 2 et 3.
178 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, art. 1, al. 2.

94 qu’une grande similitude dans les termes : ils sont pratiquement identiques. Ces deux
paragraphes concernent la gestion des sites “ Natura 2000 ” et notamment les conditions
d’autorisation de projets et d’ouvrages susceptibles de porter atteinte à ces sites. Si le
législateur fédéré a souhaité réintroduire ces dispositions dans sa loi, il n’en demeure
pas moins que celles-ci étaient détaillées, à défaut d’être directement applicable. Ce
n’est d’ailleurs que pour cette raison (parce que, par principe, ces normes ne sont pas
directement applicables) que le législateur hessois a décidé de les faire figurer dans la
loi qu’il élaborait180.
Enfin, l’alinéa 21 du premier article de la loi-cadre introduit un § 39 qui donne
validité directe à certaines dispositions de cette même loi jusqu’au 8 mai 2003181, cette
date correspondant à l’écoulement du délai imparti pour appliquer la loi-cadre. De plus,
cette validité directe disparaît dès lors qu’une loi d’application est adoptée par un Land.
C’est ici une formule originale qui permet à une disposition de demeurer une
disposition-cadre tout en étant directement applicable. Une telle démarche est-elle
conforme à la Loi fondamentale ? La réponse sera donnée en analysant s’il s’agit là,
comme dans les deux autres cas, d’un cas exceptionnel au sens de l’art. 75, II GG.

2) L’absence de cas exceptionnel
On se souvient que des dispositions directes et précises ne peuvent être édictées
que dans des cas exceptionnels182. Pour apprécier si un cas est exceptionnel, on se fonde
sur un double critère qualitatif et quantitatif. Au niveau qualitatif, il s’agit notamment
du fameux « besonders starkes und legitimes Interesse ». Dans le cas du § 39, on peut
estimer qu’un tel intérêt est présent du fait que le Bund doive assumer, vis-à-vis de la
Commission européenne, la responsabilité des dispositions non transposées. De plus,
dans le cadre de ces dispositions directes mais limitées dans le temps, les Länder
peuvent toujours édicter leurs propres normes qui viendront remplacer ces dispositions
directes. Pour toutes ces raisons, on ne peut pas considérer que ces dispositions violent
la Constitution.

179 “ Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzrechtes ”, art. 1, al. 25 (les quatre premiers alinéas
du nouveau § 20d correspondent, mot pour mot, aux quatre alinéas du § 19c introduit par la loi-cadre).
180 “ Gesetzentwurf der Landesregierung ”, Drs 15/3544 (Hessischer Landtag), 22 janvier 2002, p. 34.
181 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, art. 1, al. 21.
182 Cf. supra, p. 74.

95 Il en va de même de la question des définitions des §§ 19a et 20a. On se trouve
ici dans l’hypothèse où le mécanisme de la compétence-cadre lui-même demande de
recourir aux normes directes et détaillées. Si une loi-cadre intervient dans le dessein
d’assurer une certaine unité du droit sur l’ensemble du territoire (ce sont les conditions
de nécessité de l’art. 72, II GG), une norme directe et détaillée est justifiée dès lors
qu’elle est la seule à pouvoir atteindre ce but. C’est le cas de la définition de termes
scientifiques qui doit être la même pour toutes les autorités conduites à appliquer cette
loi.
En revanche, l’identité entre les §§ 19c et 20d est peut-être plus problématique.
L’obligation de réglementer les autorisations des projets et ouvrages susceptibles de
porter atteinte à un site “ Natura 2000 ” découle de la directive, notamment de son art.
6. Il ne semble pas qu’il y ait un quelconque critère qualitatif qui puisse justifier cette
réglementation détaillée ; a fortiori une atteinte éventuelle à un droit fondamental. De
plus, ces obligations découlant de la directive, le Bund aurait pu se limiter à un renvoi à
l’art. 6, comme il l’a fait à propos de la procédure de désignation des sites : le nouveau
§ 19b se contente d’imposer aux Länder de désigner les SIC en vertu des dispositions de
l’art. 4 de la directive183.
Néanmoins, sur le plan du droit communautaire, cet article 6 revêt une
importance fondamentale. Pour s’en convaincre, il suffit de se reporter aux propos de la
Commission elle-même, inscrits dans le fascicule qu’elle a remis aux Etats membres et
relatif à l’application de cet article184. Elle rappelle en effet que « l’article 6, […]
régissant la conservation et la gestion des sites “ Natura 2000 ”, […] constitue l’un des
principaux articles de la directive, car c’est lui qui définit de la manière la plus précise
les rapports entre la conservation de la nature et l’utilisation du territoire »185. En outre,
« vues globalement, les dispositions de l’article 6 reflètent l’orientation générale
exprimée dans les considérants de la directive »186. C’est dire l’importance de cet article
dans le mécanisme du réseau “ Natura 2000 ”. En outre, son caractère fondamental ne
concerne pas uniquement le droit communautaire, mais également le droit international,
car « l’article 6 contribue à la réalisation des objectifs de conventions internationales sur

183 “ Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, art. 1, al. 2 ; § 19b, al. 2 nouveau.
184 Commission européenne, Gérer les sites Natura 2000, Office des Publications officielles des
Communautés européennes, Luxembourg, 2000, 69 p.
185 Ibidem, p. 9.
186 Ibidem.

96 la conservation de la nature, telle que la convention de Berne »187, à laquelle la
Communauté européenne est cocontractante188. On comprend donc la vigilance de la
Commission européenne quant à sa transposition correcte en droit interne.
Sa vigilance s’est traduite par un recours contre la France à ce propos, qui s’est
conclu par la condamnation de cette dernière pour mauvaise transposition de l’article189.
La Cour n’a pas manqué de rappeler « qu’il incombe aux autorités nationales
responsables de la transposition de la directive de veiller à ce que de telles règles
assurent effectivement, de manière suffisamment claire et précise, la pleine application
de la disposition communautaire en cause »190. Or, cette disposition est particulièrement
pointilleuse et exige donc une transposition tout aussi précise.
L’appréciation de la Cour, si elle est adressée à l’égard de la France, vaut
également pour la transposition allemande. Or, même si ce sont les entités fédérées qui
sont compétentes sur le plan du droit interne pour appliquer les dispositions de l’article,
le Bund est le seul vers lequel se tourne la Commission lors d’une mauvaise application
du droit communautaire. Ainsi, le Bund, même si il ne peut pas prendre de telles
mesures, doit tout de même « veiller à la pleine application de la disposition
communautaire ». C’est vraisemblablement la raison pour laquelle le Gouvernement
allemand, ne souhaitant pas risquer une condamnation, a décidé d’inclure ces
dispositions particulièrement exigeantes dans la loi-cadre, afin que l’ensemble des
Länder soit contraint de les appliquer d’abord, de façon homogène ensuite.
Nous aboutissons donc au cas de figure où les dispositions détaillées de la loi-
cadre ne semblent pas être “ conformes ” à la Constitution (parce qu’elles ne sont pas
justifiées par un cas exceptionnel), mais où elles sont indispensables au regard du droit
communautaire. Elles ne seraient conformes à la Constitution que si la transposition
d’une directive européenne engendrait un cas exceptionnel.

187 Ibidem, p. 10.
188 Cf. supra, Introduction, p. 11.
189 CJCE, 6 avril 2000, Aff. C-256/98, Commission c./ France, Rec. 2000, p. I-02487.
190 Arrêt, § 36, soulignemet personnel. « La disposition communautaire en cause » est celle de l’art. 6, §
3, de la directive.

97 C. Une transposition violant la Constitution ?
Le Gouvernement allemand se retrouve donc face à un choix. Soit il respecte la
Loi fondamentale à la lettre, mais il risque une condamnation de la CJCE (ce qui est
d’autant plus probable, vu le retard avec lequel intervient cette loi-cadre) ; soit il tente
de faire valoir un cas exceptionnel, en risquant de violer sa Constitution, mais en
respectant le droit communautaire. C’est cette dernière solution qui fut choisie,
marquant un certain retour aux interprétations extensives du mécanisme de la
compétence-cadre, antérieures à la révision de 1994.
D’aucuns estiment que, en matière de transposition de directives
communautaires, des normes directes et détaillées peuvent être justifiées. Cela pourrait
résulter d’une interprétation conforme du droit communautaire, c’est-à-dire la
nécessaire application claire, précise et cohérente de la directive191. Au soutien de cet
argument, on peut invoquer l’obligation fédérale des Länder de comportement fidèle au
Bund (“ bundestreues Verhalten ”) ainsi que les propos de la Cour constitutionnelle
stipulant qu’une action de la compétence des Länder ne leur échoit véritablement que si
elle « ne contredit pas l’ordre public »192.
D’autre part, certains ont estimé que la législation relative à la transposition de
directives est une législation particulière, car elle lie les Etats par son contenu et par son
échéance. Ces particularités leur permettent donc de réclamer et de justifier certaines
compétences extraordinaires, ce qui se traduirait, pour l’Allemagne, par une
interprétation extensive des cas exceptionnels de l’art. 75, II GG193. Dans la pratique, de
telles prérogatives exorbitantes pourraient se fonder sur une “ clause d’ouverture ” qui
permettrait au Bund de lui donner des compétences plus larges, en exception à l’article
75, II GG, cette clause ne valant que dans les cas de transposition d’une directive
européenne194. Une telle “ clause d’ouverture ” se rapproche fortement d’une
application du principe de subsidiarité : le niveau supérieur demeure compétent lorsque
la sécurité juridique l’exige. Dès lors, ce principe apparaîtrait comme une solution aux

191 Christoph GRAMM, “ Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch (Zugleich
ein Beitrag zur Auslegung von Art. 75 Abs. II GG) ”, in DÖV 1999, p. 545.
192 BVerfGE 98, 106 [118], cité par Christoph GRAMM, p. 546.
193 Eckard REHBINDER et Reiner WAHL, “ Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen
Richtlinie ”, in NVwZ 2002, p. 22.
194 Ibidem, pp 25 et 26.

98 problèmes posés par l’application du droit communautaire en Allemagne. Nous verrons,
au cours de la seconde partie, qu’il peut également être appliqué en France.
En définitive, la loi-cadre adaptée aux fins de transposition de la directive
“ Natura 2000 ” viole les conditions de l’article 75 si elles sont interprétées strictement.
Cependant, l’impératif juridique de cette violation ainsi que la possibilité de l’éviter
grâce à une interprétation plus souple et néanmoins conforme à la Constitution
permettent d’envisager la solution à laquelle aboutirait le juge si on lui soumettait cette
loi : elle ne serait pas invalidée. D’aucuns estiment d’ailleurs que, même si les
conditions semblent plus strictes, il est fort possible que le législateur recouvre ses
droits du fait d’une interprétation large des nouvelles conditions195. La révision de 1994
n’aurait donc point atteint tous ses objectifs et le Bund conserverait ses tendances
interventionnistes. Cela s’explique par le fait que l’Etat fédéral allemand est un Etat
fédéral unitaire, phénomène sur lequel il convient maintenant de se pencher.

195 Gérard MARCOU, “ L'évolution récente du fédéralisme allemand ”, op. cit., p. 908 et s.

99 DEUXIEME PARTIE :
DECENTRALISATION ET
RECENTRALISATION : LA QUESTION
DE L’INTEGRATION JURIDIQUE A
TOUS LES NIVEAUX

L’analyse du suivi des transpositions française et allemande a permi de
démontrer que le Gouvernement central tient les rênes de ces procédures autant qu’il y
est contraint par le droit communautaire, du moins en Allemagne. Cela ne se fait pas
sans conséquence sur les prérogatives des entités infra-étatiques : l’importance de leur
pouvoir décisionnel est amoindrie. Cette perte de compétence peut devenir
problématique dès lors qu’elle a lieu en contrariété avec la Constitution : l’organisation
des pouvoirs publics internes à un Etat pourrait se voir modifiée sous l’impulsion du
droit communautaire. Sous son impulsion, l’Etat serait placé face à un phénomène de
“ recentralisation ” (Chapitre 1). Ce phénomène se caractérise par une diminution de
l’importance du pouvoir décisionnel des entités infra-étatiques et donc par une variation
à la baisse du degré de décentralisation du système politico-juridique. Une telle
variation, si elle paraît porter atteinte, pour l’heure, à l’organisation interne de l’Etat,
pourrait être légitimée dès lors que le principe de subsidiarité est rendu opérationnel
(Chapitre 2).

100 Chapitre 1 – Le droit communautaire aux effets
recentralisateurs

L’intégration communautaire s’est faite à petits pas et parfois contre la volonté
même des Etats membres. Ceux-ci sont généralement peu enclins à se défaire de leurs
prérogatives, et le transfert de leur compétence régalienne de battre monnaie constitue
sans doute une avancée significative. Peu à peu, et souvent sous l’impulsion de la Cour
de justice des Communautés européennes, l’ordre juridique communautaire s’est
éloigné de l’ordre juridique international classique pour devenir un ordre juridique sui
generis engendrant un droit à caractère particulier (Section 1) qui a parfois des effets
considérables sur l’organisation interne des Etats membres, parmi lesquels l’Allemagne
(Section 2).

SECTION 1 – UN STATUT PARTICULIER POUR LE DROIT COMMUNAUTAIRE
On connaît les difficultés qui occupent les juristes quant à la qualification
précise de l’entité “ Union européenne ” : plus qu’une Confédération mais moins qu’une
Fédération, plus qu’une simple organisation internationale mais moins qu’un Etat, ces
propos sont dans tous les esprits. On s’est arrêté à la conclusion aporique selon laquelle
l’Union européenne constitue une entité politico-juridique particulière. Tel est le cas en
raison d’une application rigoureuse du principe de primauté du droit communautaire
(§ 1), ardemment défendue par la CJCE (§ 2).

§ 1 – La primauté du droit communautaire
Que le droit supra-étatique prime le droit étatique est un principe qui est
aujourd’hui accepté par les Etats qui nous occupent. Néanmoins, le droit
communautaire revêt un caractère particulier en ce qu’il implique une primauté de toute

101 norme communautaire sur toute norme nationale (A), provoquant, à propos de la
directive “ Natura 2000 ”, une réplique en Allemagne du centralisme français (B)

A. Primauté de toute norme communautaire sur toute norme nationale
La renommée du principe de primauté du droit communautaire n’est plus à
faire1. Tout au plus, ce principe nécessite-t-il quelques rappels. Rappelons d’abord que
ce principe ne figure pas dans les textes mêmes des traités constitutifs, mais qu’il a été
dégagé par la CJCE. Celle-ci a en effet estimé, en 1964, que, « issu d’une source
autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique
originale, se voir judiciairement opposé un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son
caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la
Communauté elle-même »2. La conclusion de cet arrêt dégage donc « le principe
fondamental de la primauté de l’ordre juridique communautaire »3 sur l’ordre juridique
des Etats membres et, bien qu’il se suffise à lui-même, la jurisprudence postérieure de la
Cour viendra le confirmer, parfois le préciser.
En premier lieu, et c’est la première conséquence de l’arrêt qui était justement
dirigé contre une norme nationale postérieure aux traités, « la primauté opère […] à
l’égard du droit national antérieur et postérieur au droit communautaire »4. Ainsi,
l’adage voulant que Lex posterior derogat legi priori ne joue pas dans les rapports entre
norme communautaire et norme nationale. En deuxième lieu, la primauté du droit
communautaire profite à toutes les normes communautaires : les traités constitutifs et le
droit communautaire dérivé5. En troisième lieu, aucun texte de droit interne, « quel qu’il

1 Pour des développements précis sur ce principe, on peut se reporter à Guy ISAAC, Droit communautaire
général, Armand Colin, Paris, Coll. U. Droit, 7ème édition, 1999, p. 184 et s. ; Joël RIDEAU, Droit
institutionnel de l’Union européenne et des Communautés européennes, LGDJ, Paris, Coll. Manuels, 4ème
édition, 2002, p. 824 et s. ; et pour l’application de ce principe en droit allemand, Xavier VOLMERANGE,
Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, L’Harmattan, Paris, Coll. Logiques Juridiques,
2000, p. 45 et s.
2 CJCE 15 juillet 1964, Costa c./ E.N.E.L., Aff. 6/64, Rec. p. 1141.
3 CJCE 10 octobre 1973, Variola, Aff. 34/73, Rec. p. 981.
4 Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., p. 824.
5 Ibidem, et cf. CJCE 14 décembre 1971, Politi, Aff. 43/71, Rec. p. 1039 pour les Règlements
communautaires.

102 soit » ne saurait porter atteinte au droit communautaire : même le droit constitutionnel
des Etats membres y est soumis, y compris les droits fondamentaux6.
Enfin, et c’est sans doute là le côté le plus intéressant de la jurisprudence de la
Cour, ce principe de primauté trouve à s’appliquer en raison de la nature propre de la
Communauté européenne. On se souvient que la Cour avait déjà précisé que « le traité
CEE constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre les
Etats contractants. La Communauté est un nouvel ordre juridique de droit international
au profit duquel les Etats ont limité – bien que de manière restreinte – leurs droits
souverains et dont les sujets sont les Etats et leurs ressortissants »7. Désormais et en
vertu d’une jurisprudence toujours plus claire à ce propos, c’est le besoin d’application
uniforme des normes communautaires qui impose une primauté d’applicabilité. En
effet, « affirmer la primauté du droit communautaire permet au droit communautaire de
développer tous ses effets. Cela va permettre une application uniforme, qui conditionne
l’existence de la construction communautaire. »8 L’élément important de cette
jurisprudence est que la Cour participe ainsi au processus de centralisation.
En effet, le cadre théorique dégagé en Introduction appliqué à l’Union
européenne démontre que celle-ci est une entité politico-juridique très décentralisée.
Elle dispose effectivement d’un “ pouvoir décisionnel ” relativement faible9 : elle est
certes en mesure d’intervenir dans de vastes domaines, mais le mode sur lequel les
décisions sont arrêtées fait que celles-ci dépendent en large partie de la volonté des
Etats eux-mêmes (vote à la majorité qualifiée ou à l’unanimité). En revanche, c’est le
dernier critère de ce pouvoir décisionnel qui entraîne une diminution du degré de
décentralisation de l’Union et, partant, un renforcement de ce pouvoir : la jurisprudence
constante de la CJCE permet de garantir l’effectivité des décisions et donc de favoriser
l’intégration communautaire indépendamment de la volonté des Etats membres. On peut

6 CJCE 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, Aff. 11/70, Rec. p. 1125 : « l’invocation
d’atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu’ils sont formulés par la Constitution d’un Etat
membre soit aux principes d’une structure constitutionnelle nationale ne saurait affecter la validité d’un
acte de la Communauté et son effet sur le territoire de cet Etat ». Dans le même sens, cf. CJCE 13 juillet
1972, Commission c./ Italie, Aff. 48/71, Rec. p. 533.
7 CJCE 5 février 1963, Van Gend en Loos, Aff. 26/62, Rec. p. 3.
8 Xavier VOLMERANGE, Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, op. cit., 2000, p. 54 ; ainsi
que CJCE 21 février 1991, Zuckerfabrik Süderithmerschen, Aff. 143/88 et 92/83, Rec. p. 415.
9 Cf. supra, Introduction, p. 13 et s. On rappelle brièvement que l’importance de ce pouvoir décisionnel
déterminait le degré de décentralisation d’une entité politico-juridique et qu’il se composait des éléments
suivants : les domaines de décision et leur importance (les compétences), le mode de prise de décision, les
garanties permettant de faire valoir les domaines de décision et de rendre la décision effective.

103 ici se faire l’écho des propos du Professeur Otto PFERSMANN et soutenir que « voulant
dynamiser la construction européenne, la Cour de justice des Communautés élargit par
le biais de normes individuelles (décisions jurisprudentielles) les compétences de
l’ordre partiel communautaire »10. Mais plus que les simples compétences, c’est
véritablement le pouvoir décisionnel qui est renforcé et donc le degré de
décentralisation qui est amoindri. Il ne s’agit pas de la force de « l’organe de
répartition »11 des compétences (ce qui correspondrait aux premier et deuxième critères
du pouvoir décisionnel) mais de la garantie effective des normes communautaires (et
donc du troisième critère de ce pouvoir). Et cela ne pourrait se concevoir autrement
puisque, justement, la répartition des compétences dépend de la volonté des Etats :
parce que « l’opinion publique des Etats devient de plus en plus défavorable à la
construction européenne »12, cette dernière ne peut procéder que d’un organe
indépendant de leur volonté : la CJCE, à travers sa jurisprudence “ progressiste ”.
On a vu à quel point la Cour et la Commission européenne veillaient à
l’application homogène de la directive “ Natura 2000 ” et confirmaient donc ce
renforcement du pouvoir décisionnel. Néanmoins, dans le cas précis de la transposition
de cette directive, la primauté absolue d’application du droit communautaire n’est
intéressante qu’à l’égard de l’Allemagne, bien que l’état du droit en France apporte des
éclaircissements sur la conduite qu’a adoptée le Bund lors de la transposition de cette
directive.

B. La pratique allemande, ou la réplique du centralisme français
Le principe de primauté d’application du droit communautaire sur toute norme
nationale, y compris constitutionnelle, souffre parfois de la résistance des Etats. Ces
derniers estiment généralement que leur Constitution ne peut être soumise à une
quelconque norme : elle bénéficie d’une primauté absolue. C’est le cas de la Cour
constitutionnelle de Karlsruhe qui, à travers une jurisprudence constante, s’efforce de
rappeler que la CJCE doit garantir « une protection efficace des droits fondamentaux
[…] d’une manière qui puisse être considérée comme substantiellement égale à la

10 Otto PFERSMANN, “ Hans Kelsen et la théorie de la centralisation et de la décentralisation : le cas de la
supranationalité ”, in Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 1996, p. 185.
11 Ibidem, p. 180.
12 Ibidem, p. 185.

104 protection des droits fondamentaux que la Loi fondamentale impose de façon
indisponible »13 afin que la Cour constitutionnelle allemande assure l’application du
principe de primauté14. En outre, cette Cour a jugé de façon générale que le principe du
fédéralisme ne pouvait être remis en cause, pas même par une révision constitutionnelle
(selon l’art. 79, III GG ensemble avec l’art. 20, I GG) ; de ce fait, les Länder ne
demeurent des entités étatiques que dans la mesure où « il leur reste un noyau de
compétences propres dont on ne peut disposer »15.
Dans le cas précis de la transposition de la directive “ Natura 2000 ”, ce principe
de primauté est particulièrement intéressant à l’égard de l’Allemagne. D’abord parce
que, ainsi que cela vient d’être présenté, la République fédérale présente une résistance
particulière à la primauté du droit communautaire sur son droit constitutionnel. Ensuite,
parce que les compétences des Länder sont justement garanties par la Constitution. Et
enfin, parce que ceux-ci doivent conserver un certain nombre de prérogatives pour que
l’Allemagne demeure un Etat fédéral, caractère constitutionnel que la Cour estime
intangible : pas même une norme communautaire ne pourrait venir y porter atteinte, ne
pourrait vider les Länder de leurs compétences. Or, la transposition de la directive
“ Natura 2000 ” relève en partie de la compétence des Länder mais, pour être
parfaitement conforme au droit communautaire, cette transposition doit être
essentiellement dirigée par le Bund16. On se heurte dès lors à un conflit entre la position
de la Cour constitutionnelle – qui impose que les Länder conservent leurs compétences
en vertu du caractère fédéral de l’Etat – et la position communautaire (défendue par la
Commission et par la CJCE) qui impose une application uniforme et cohérente de la
directive, en n’acceptant aucune excuse d’ordre intérieur17.
D’un autre côté, le principe de primauté, même s’il s’applique pleinement, n’a
pas véritablement d’intérêt dans le cas de la transposition française de la directive
“ Natura 2000 ”. Les problèmes rencontrés par la France lors de cette transposition ne

13 BVerfGE 73, 339 [387] (Solange II), traduction de Christian AUTEXIER, in AIJC 1987, p. 419.
14 Cette position résulte du croisement des deux décisions fondamentales en la matière, à savoir la
décision Solange I (BVerfGE 37, 271, du 29 mai 1974) et Solange II (préc.). Pour des développements
sur ce point, cf. Guy ISAAC, Droit communautaire général, op. cit., p. 199 et s.
15 BVerfGE 80, 74 ; sur ce point, cf. Gérard MARCOU, “ L’évolution récente du fédéralisme allemand
sous l’influence de l’intégration européenne et de l’unification ”, in RDP 1995, p. 898.
16 Sur ce point, cf. supra, Première partie, Chapitre 2 –Section 2 – La transposition dirigée par le Bund.
17 Cf. les développements de la Section 2, préc., ainsi que l’arrêt CJCE 11 septembre 2001, Aff. C-71/99,
Commission c./ République fédérale d’Allemagne, Rec. 2001, p. I-05811.

105 relèvent pas de ce principe. C’est d’ailleurs pour cette raison que la conduite française et
l’état du droit en France éclairent la conduite allemande. En effet, si le principe ne
s’applique pas avec autant d’intérêt en France qu’en Allemagne, c’est parce que la
Constitution française ne garantit pas les compétences des entités infra-étatiques. Le
Gouvernement et le législateur peuvent donc se permettre de canaliser strictement les
collectivités territoriales sans risquer – pratiquement – aucune sanction du Conseil
constitutionnel. La seule limite est le principe de libre administration, mais nous savons
qu’il est interprété largement par ce même Conseil18.
Ainsi, à l’instar de la France, le Gouvernement fédéral allemand, soutenu par le
Bundestag, va tenter de canaliser au maximum l’action des Länder, à travers une loi-
cadre qui contient des normes directes et détaillées. Ce faisant, l’Allemagne demeure un
Etat fédéral : d’abord parce qu’elle laisse une certaine marge de manœuvre aux Länder,
même si elle est minime par rapport à ce que ces derniers auraient pu espérer. Et ensuite
parce que, plus qu’un Etat fédéral, l’Allemagne est un “ Etat fédéral unitaire ” selon la
formule de Konrad HESSE. Elle est en effet caractérisée par des pratiques comparables
aux pratiques unitaires françaises. Cet aspect unitaire de la République fédérale requiert
des développements auxquels sera consacrée la prochaine section que nous aborderons
après avoir discuté du rôle de la CJCE dans le degré de décentralisation de l’Union
européenne.

§ 2 – La CJCE, moteur de la centralisation/décentralisation de l’Union
européenne
Le principe de primauté du droit communautaire a été dégagé en raison de la
nature propre de l’Union européenne et surtout en raison de l’impératif d’application
uniforme des normes communautaires. En effet, « seul le principe de primauté permet
d’assurer l’uniformité et, partant, l’efficacité du droit communautaire »19. La Cour a
donc dégagé ce principe aux fins d’intégration européenne et a ainsi contribué à
renforcer le pouvoir décisionnel du système communautaire. Néanmoins, ce principe de
primauté doit être relativisé : il n’entraîne qu’une primauté d’application et non de
validité. Le juge communautaire ne peut, en aucun cas, déclarer une norme nationale

18 Cf. supra, Première partie, Chapitre 1, Section 1, p. 28 et s.
19 Xavier VOLMERANGE, Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, op. cit., 2000, p. 50.

106 non-valide en raison de sa contrariété avec une norme européenne. Tout au plus sera-t-il
en mesure d’exiger l’inapplicabilité de cette norme nationale. En revanche, et c’est le
cas en droit allemand, le juge national pourra déclarer non-valide une norme émanant
d’une entité infra-étatique et contraire à une norme étatique. L’article 31 de la Loi
fondamentale est clair sur ce point : « Le droit fédéral brise le droit fédéré »20. Mais il
n’existe aucune norme de droit communautaire équivalente. Seul le “ Protocole sur
l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ” mentionne que
l’application de ces principes « ne porte pas atteinte aux principes mis au point par la
Cour de justice en ce qui concerne la relation entre le droit national et le droit
communautaire »21 : il est ici fait référence à la primauté d’application du droit
communautaire sur le droit national, et non à une primauté de validité.
La première conséquence de cette distinction entre primauté d’application et
primauté de validité touche le degré de décentralisation de l’Union européenne. Si la
Cour, par sa jurisprudence “ progressiste ” en matière de construction européenne a
conduit à renforcer le pouvoir décisionnel de l’Union et donc à diminuer son degré de
décentralisation, elle n’a pu le faire que de façon relative. En raison de la différence
fondamentale entre l’Union et les Etats membres, qui veut que la première soit une
entité non-étatique alors que les seconds sont des entités étatiques souveraines, le degré
de décentralisation de la première demeure plus élevé que celui des seconds. Certes, la
Cour va jusqu’à prétendre que, « en vertu du principe de la primauté du droit
communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement
applicables ont pour effet, dans les rapports avec le droit interne des Etats membres, non
seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur,
toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore – en tant
que ces dispositions et actes font partie intégrante de l’ordre juridique applicable sur le
territoire de chacun des Etats membres – d’empêcher la formation valable de nouveaux

20 Art. 31 GG : « Bundesrecht bricht Landesrecht ».
21 “ Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ” annexé au Traité
d’Amsterdam, § 2. En marge de mémoire, il est intéressant de noter que le “ Projet de Constitution ”, fruit
des travaux de la Convention pour l’Avenir de l’Europe, mentionne à son article 10 que « La Constitution
et le droit adopté par les institutions de l’Union dans l’exercice des compétences qui lui sont attribuées
ont la primauté sur le droit des Etats membres » (Document de la Convention, CONV 850/03, du 18
juillet 2003). Il n’est pas précisé explicitement s’il s’agit d’une primauté d’application ou de validité, il
est donc nécessaire d’attendre les interprétations qu’en feront les différents juges (européens et
nationaux). Néanmoins, le fait que ce principe soit inscrit positivement dans la Constitution elle-même
constitue vraisemblablement un grand pas vers l’intégration européenne.

107 actes communautaires »22. Mais, malgré cette position, la norme nationale contraire au
droit communautaire demeure valide, elle est seulement inapplicable. Cela résulte du
fait qu’il n’existe aucun organe du droit communautaire qui soit compétent pour
invalider une norme nationale. A ce titre, Hans KELSEN disait justement que « une
norme du droit étatique ne peut être nulle ; elle ne peut être qu’annulable, mais elle ne
peut pas être annulée pour “ contrariété au droit international ” que si le droit
international ou l’ordre lui-même prévoient une procédure qui conduit à cette
annulation »23. La conclusion qu’il faut en tirer est que, certes l’Union européenne est
une entité politico-juridique décentralisée, mais elle est caractérisée par un degré de
décentralisation plus élevé que celui des Etats parce que son pouvoir décisionnel est
plus faible : l’application même de ses décisions dépend encore, en partie, de la volonté
des Etats.
De ce fait, il est une autre conséquence de cette primauté d’application et non de
validité. Imaginons d’abord une norme communautaire qui doive s’appliquer sur
l’ensemble du territoire de la Communauté et donc sur l’ensemble des territoires des
Etats membres. Imaginons ensuite une norme étatique qui ait vocation à appliquer cette
norme communautaire mais qui lui soit néanmoins contraire. Imaginons enfin, une
norme infra-étatique appliquant la norme étatique précédente, qui soit conforme à la
norme communautaire mais contraire à la norme étatique. En définitive, la norme
communautaire est valide. La norme étatique est valide également parce qu’elle se
fonde sur des dispositions de droit interne (généralement une Constitution) et qu’elle lui
est conforme. Cette norme est néanmoins inapplicable du fait de sa non-conformité à la
norme communautaire. Qu’en est-il de la norme infra-étatique appliquant la norme
étatique ? Celle-ci se fonde sur une norme étatique valide et lui est contraire : elle est
donc nécessairement non-valide. Mais elle est contraire à une norme inapplicable,
inapplicable parce qu’elle ne respecte pas des obligations que cette norme infra-étatique
respecte. En bref, la norme infra-étatique n’est pas valide pour les mêmes raisons selon
lesquelles la norme étatique n’est pas applicable. Cela peut donc avoir des conséquences
quant à l’application du droit communautaire puisqu’une norme qui lui est conforme
peut être invalidée par le juge. L’importance du pouvoir décisionnel de la Communauté,
reliée à l’effectivité de ses décisions, est clairement illustrée par ce point.

22 CJCE 9 mars 1979, Simmenthal, Aff. 106/77, Rec. p. 629. On estime généralement que cet arrêt de la
Cour est l’aboutissement du principe de primauté.
23 Hans KELSEN, Théorie pure du droit, Dalloz, Paris, 1962, p. 447 (traduction de Charles EISENMANN).

108 Ces propos appliqués au droit allemand, cela signifierait qu’une loi-cadre
fédérale conforme à la Loi fondamentale mais non-conforme à la directive priverait de
validité toute loi fédérée intervenue auparavant (en conformité à la Constitution) et
conforme à la directive. Une telle loi fédérée, parce qu’elle applique convenablement
les obligations inscrites dans la directive, dépasserait le cadre imposé par la loi fédérale.
Par application de l’art. 31 GG ensemble avec l’art. 75, cette loi fédérée perdrait sa
validité alors même que la loi l’invalidant est inapplicable. Le juge serait confronté à
une difficulté certaine : il ne pourrait pas invalider la loi-cadre (puisqu’elle est conforme
à la Constitution, seule norme susceptible d’engendrer une invalidation d’une loi), il
devrait en déclarer l’inapplicabilité, mais il ne pourrait pas déclarer la loi fédérée valide
puisqu’elle est contraire à une autre norme valide qui lui est supérieure. Il en va de
même en droit français, où d’abord le juge constitutionnel (parce qu’il n’est pas le juge
de la conventionnalité des lois24) puis le juge administratif (parce qu’il n’en a pas la
compétence) ne pourraient invalider une loi contraire à la directive. Le juge
administratif ne pourra qu’en déclarer l’inapplicabilité. Ainsi, un arrêté d’une
collectivité territoriale conforme à la directive “ Natura 2000 ” et pris sur le fondement
de la loi ne pourra être valide puisqu’il viole la norme sur laquelle il se fonde. Il s’ensuit
un problème de cohérence des ordres juridiques communautaire, étatique et infra-
étatique.
Ainsi que le relève le professeur PFERSMANN, la seule solution consisterait à
« introduire des procédures de destruction de normes valides et matériellement fautives
ou des procédures qui font obstacle à l’achèvement normal de la procédure de
production »25. De telles procédures sont difficilement envisageables en raison du fort
pouvoir décisionnel dont dispose les Etats et dont ils n’entendent pas se défaire.
Instaurer un tel mécanisme permettrait en effet de renforcer le pouvoir décisionnel de la
Communauté ce à quoi les Etats ne semblent pas disposés, pour l’instant.
C’est pourquoi, le mieux que puissent faire les institutions communautaires est
d’imposer une primauté d’application à travers la jurisprudence de la Cour. Celui-ci,
même s’il n’entraîne qu’un moindre degré de centralisation impose tout de même une
application stricte des normes communautaires obligeant parfois les Etats à revoir leur

24 Décision du Conseil constitutionnel n° 75-54 DC, du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de
grossesse, Rec. p. 19, JO du 16 janvier 1975, p. 671.
25 Otto PFERSMANN, “ Hans Kelsen et la théorie de la centralisation et de la décentralisation ”, op. cit.,
p. 182.

109 propre degré de décentralisation : c’est le cas de la République fédérale d’Allemagne
qui, d’un Etat fédéral dans le principe, devient un Etat fédéral unitaire dans la réalité.

SECTION 2 – LA REPUBLIQUE FEDERALE EN RECENTRALISATION
Les Etats de l’Union européenne sont soumis à des obligations communautaires
à l’encontre desquelles ils ne peuvent faire valoir aucune disposition de leur droit
interne, en raison de ce principe de primauté. Un mécanisme concret et effectif de
règlements des conflits n’existant pas, les Etats sont donc contraints de trouver d’autres
solutions pour respecter les exigences communautaires. La France, ainsi qu’on l’a vu en
première partie, a transposé la directive de façon très centralisée, conservant un pouvoir
décisionnel fort et laissant ainsi une faible marge de manœuvre aux collectivités
territoriales, même à celles de statut particulier comme la Corse. La majeure partie de
l’application de la directive “ Natura 2000 ” en France est dirigée de façon directe ou
indirecte par le Gouvernement central ; l’Etat est donc caractérisé, lors de cette
application, par un faible degré de décentralisation.
L’Allemagne, de son côté, a outrepassé les limites de l’art. 75 GG et a adopté
une loi-cadre qui pourrait être déclarée non-conforme à la Constitution. Le Juge
constitutionnel n’a pas été amené à se prononcer sur sa conformité, mais il est
vraisemblable, ainsi que cela a été évoqué en fin de première partie, qu’il n’aurait pas
invalidé la loi-cadre s’il avait été saisi. On peut se permettre d’avancer une telle position
en raison de la nature même de l’Etat fédéral allemand qui se comporte aujourd’hui en
un Etat fédéral unitaire (§ 1), nature que le droit communautaire contribue à renforcer
(§ 2).

§ 1 – Le caractère unitaire de l’Etat fédéral…
La théorie de l’“ unitarische Bundesstaat ” a été dégagée par Konrad HESSE,
Professeur de droit public et ancien juge à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, au

110 cours des années 6026. Celui-ci constatait déjà à cette époque (c’est-à-dire seulement
une dizaine d’années après la création de la République fédérale d’Allemagne) que
l’évolution historique de l’Etat allemand correspondait à un phénomène d’unitarisation.
C’est pourquoi il estime que, afin de rendre compte du concept d’“ Etat fédéral ”, il est
nécessaire de se concentrer sur son évolution historique. « Car, à l’instar de la réalité de
l’Etat fédéral, le principe de l’Etat fédéral – qui ne peut d’ailleurs pas s’en détacher – est
quelque chose d’historique. Une étude de l’Etat fédéral qui ne prendrait en compte
l’historicité du principe fédéral de l’Etat qu’en constatant qu’il résulte d’une situation
historique antérieure, mais ne considérerait pas son évolution historique, devraient aussi
aboutir à une antinomie entre le principe et la réalité de l’Etat fédéral. Elle ne pourrait
pas rendre réellement compte de l’essence contemporaine du caractère fédéral de
l’Etat. »27 Ainsi, à se pencher sur cette évolution historique, on constate qu’il y avait,
certes, à l’origine, un Etat fédéral (A), mais qui a développé des tendances unitaires :
son degré de décentralisation s’est amoindri (B).

A. A l’origine, le principe de l’Etat fédéral
Ainsi que tout Etat, l’Etat fédéral est une entité politico-juridique décentralisée :
cela fut démontré en Introduction28. D’abord, le modèle de Gouvernement fédéral
« repose sur le dualisme des communautés et des ordres de gouvernement »29. C’est ce
qui le distingue d’un Etat caractérisé par un degré moins élevé de décentralisation – un
“ Etat unitaire décentralisé ” tel que la France, par exemple – et c’est, par conséquent, ce
qui caractérise l’importance du pouvoir décisionnel des entités infra-étatiques, à savoir
les Etats membres de l’Etat fédéral. De plus, ce type d’Etat, afin d’assurer la cohésion

26 Sa contribution majeure en la matière est Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, in Konrad
HESSE, Ausgewählte Schriften, herausgegeben von Peter HÄBERLE und Alexander HOLLERBACH, C. F.
Müller, Heidelberg, 1984, pp 116-147.
27 « Denn ebenso wie die Wirklichkeit des Bundesstaates ist das bundesstaatliche Prinzip, das sich ja nicht
von dieser Wirklichkeit ablösen läßt, etwas Geschichtliches. Eine Bundesstaatslehre, die der
Geschichtlichkeit des Bundesstaatsprinzips nur dadurch Rechnung trägt, daß sie es aus einer vergangenen
geschichtlichen Situation entwickelt, seinen geschichtlichen Wandel aber außer acht läßt, müßte auch
heute bei einer Antinomie zwischen Prinzip und Wirklichkeit des Bundesstaates enden. Sie könnte das
Wesen heutiger Bundesstaatlichkeit nicht verständlich machen. », Konrad HESSE, “ Der unitarische
Bundesstaat ”, op. cit., p. 119-120.
28 Cf. supra, Introduction, p. 13.
29 Maurice CROISAT, Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines, Montchrestien, Paris, Coll.
Clefs/Politique, 1999, p. 33.

111 nécessaire à le caractériser comme un Etat, « associe l’unité fédérale avec la diversité
fédérée, à l’abri des forces d’intégration et de désintégration »30. L’Etat fédéral répond
donc à cette double exigence à la fois d’autonomie et d’interdépendance des Etats
fédérés et de l’Etat fédéral. Retenons bien cette idée de double exigence que l’on
retrouve particulièrement dans ce type d’Etat, mais qui est présente dans toute entité
politico-juridique et qui sera nécessaire lors des développements relatifs au principe de
subsidiarité.
Lors de la création de l’Etat allemand en 1871, les Etats membres le composant
étaient dotés d’une forte “ individualité ” (ou personnalité). La recherche d’une unité ne
pouvait se faire que par le maintien de pouvoirs propres et donc par la mise en place de
règles garantissant la diversité de l’Etat fédéral et octroyant un fort pouvoir décisionnel
aux Etats membres. Cette forte individualité a commencé à s’estomper à compter de la
République de Weimar, et surtout après la seconde guerre mondiale alors que la
population connaissait une plus grande mobilité, celle-ci se sentant davantage rattachée
à l’Allemagne en général qu’à un Land en particulier31. Il est vrai qu’à compter de la
République de Weimar et jusqu’à la chute du IIIème Reich, l’Etat allemand n’a cessé de
se “ centraliser ”32, ce que l’on remarque dans les différentes Constitutions successives.
L’ensemble de ce phénomène, cette centralisation progressive, cette diminution
du degré de décentralisation du Bund conduit Konrad HESSE à dire que « l’Etat fédéral
allemand de l’ère contemporaine est, si ce n’est totalement au moins en principe, un
Etat fédéral unitaire »33.

30 Ibidem.
31 Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 126 et s. A ce titre, on fait remarquer que de
nombreux historiens considèrent l’instauration de la République de Weimar comme la date de la véritable
création de l’Etat allemand unifié. En effet, la République bismarckienne ne correspondait pas
véritablement à un Etat fédéral mais plutôt à une Fédération intégrée d’Etats.
32 Günther AMMON et Michael HARTMEIER, “ Le fédéralisme et le centralisme : les deux principes
fondamentaux de l’organisation territoriale ”, in Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous la
direction de), Fédéralisme et centralisme – L’avenir de l’Europe entre le modèle allemand et le modèle
français, Economica, Paris, Coll. Politique comparée, 1998, p. 6 et s.
33 « Der deutsche Bundesstaat der Gegenwart ist, wenn auch nicht ohne Einschränkungen so doch im
Prinzip, unitarischer Bundesstaat. », Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 128, c’est
l’auteur qui souligne.

112 B. Aujourd’hui, la réalité de l’“ unitarische Bundesstaat ”
En vertu des articles 30 et 70 de la Loi fondamentale, les Länder ont une
compétence de principe, tant que ladite Loi n’en dispose autrement. De nombreux
facteurs ont cependant conduit à une quasi-compétence de principe du Bund34. De ce
fait, le critère de l’art. 72 II GG n’avait plus lieu d’être, d’autant plus que cette pratique
était pleinement cautionnée par la Cour constitutionnelle35. C’est pourquoi, le fait que la
compétence normative de droit commun relève des Länder, en vertu de l’art. 70 GG,
n’est qu’illusoire : en effet, le Bund s’est, peu à peu, approprié un maximum de
compétences, pour ne pas dire la plupart des titres de compétence relevant des articles
72 et 75 GG. Ce caractère unitaire de la République fédérale d’Allemagne émane à la
fois du pouvoir décisionnel dont disposent – encore – les Länder (1) et de la place
qu’occupe le Bundesrat au sein des institutions de la République (2).

1) Les Länder et leur pouvoir décisionnel mineur
Si l’on se livre à une analyse de la production législative des Länder, on ne peut
que voir se confirmer l’idée de l’Etat fédéral unitaire. En effet, tant le nombre des lois
des Länder que leur contenu demeure minimal. Ces lois ne s’occupent que de questions
qui, depuis toujours, sont réservées aux Länder : la police, le droit communal et la
culture36. Il en va ainsi parce que le Bund s’est peu à peu accaparé les domaines qui
auraient dû relever de la compétence des Länder.
Dans le domaine de la jurisprudence, les Länder ont plus ou moins conservé leurs
prérogatives : la justice est toujours exercée par les tribunaux des Länder, hormis
lorsqu’elle relève des tribunaux fédéraux limitativement énumérés. Toutefois, sur le
plan matériel, le droit appliqué par ces tribunaux est le droit fédéral. De même (ce qui
est peut-être encore plus significatif), le droit réglementant l’existence et la procédure
de ces tribunaux relève du droit fédéral37.
Dans le domaine du pouvoir exécutif, même si les Länder y ont conservé des
prérogatives certaines, l’influence du Bund n’a pas manqué d’être présente. En effet,
celui-ci encadre de plus en plus les champs d’action des Länder, contraignant parfois

34 Cf. supra, p. 59.
35 BVerfGE 2, 213 [224] pour la konkurrierende Gesetzgebung et BVerfGE 4, 115 [129] pour la
Rahmenkompetenz.
36 Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 129 et s.
37 Ibidem, p. 130.

113 ces derniers à agir d’une seule manière possible. De plus, comme en matière judiciaire,
une large partie de la procédure administrative est réglementée par le droit fédéral38.
Ce qui émane véritablement de ces différentes interventions fédérales n’est pas
tant une tendance à l’unitarisation, mais plutôt un besoin d’uniformisation du droit. En
effet, la réalisation d’une véritable démocratie sociale – ce qu’est la République fédérale
en vertu de l’art. 20 GG – nécessite des réglementations uniformes engendrant une
application homogène du droit39. Cela ressort clairement des matières que le Bund
s’attribue : il réglemente la procédure judiciaire ou administrative qui obligera
l’ensemble des tribunaux et des administrations des Länder à adopter une conduite
homogène. D’autre part, la question de la garantie des droits fondamentaux réclame
également une réglementation uniforme40. Cette uniformisation ne peut se faire
convenablement qu’à travers une intervention fédérale. Ainsi, sous prétexte de vouloir
uniformiser le droit, l’Etat fédéral intervient de plus en plus, s’attribue de plus en plus
de prérogatives et réduit ainsi la liberté d’action des Länder, réduit l’importance de leur
pouvoir décisionnel. Ainsi, le principe fédéral de l’Etat allemand évolue dans la réalité.
L’Allemagne est toujours un Etat fédéral dans le principe, mais cette dimension fédérale
se réalise de façon différente que dans d’autres Etats fédéraux d’une part, et qu’à
d’autres périodes de l’Etat allemand d’autre part.
A travers ces pratiques, le Bund renforce son pouvoir décisionnel au détriment de
celui des Länder. On se rappelle les différents critères caractérisant ce pouvoir41 : à les
rapprocher de ces pratiques, force est de constater que les domaines d’intervention du
Bund augmentent ; la Cour constitutionnelle, qui doit normalement garantir aux Länder
leurs domaines de décision, dégage une jurisprudence favorable au renforcement du
pouvoir décisionnel du Bund. Même au regard du dernier critère – celui du mode de
décision – le côté recentralisateur se dévoile : en effet, le Bundesrat, organe impliquant

38 Ibidem, p. 131 et s.
39 Konrad HESSE estimait, dès 1962, que le développement de “ l’Etat social moderne ” (à savoir le
développement des nouvelles technologies, la réglementation de la question des réfugiés, la réalisation de
l’économie globalisée) nécessite des règles uniformes sur l’ensemble du territoire allemand. Konrad
HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 126 et s.
40 Sur la question d’une légitimation de l’intervention du Bund fondée sur la garantie des droits
fondamentaux, cf. Christoph DEGENHART, “ Rechtseinheit und föderale Vielfalt im Verfassungsstaat ”, in
ZfA 1993, p. 420 et s.
41 Cf. supra, Introduction, p. 15 ; et supra, note 9.

114 les Länder dans le processus décisionnel fédéral, constitue un autre élément important
de l’Etat fédéral unitaire42.

2) Le Bundesrat et ses prérogatives majeures
Depuis l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale en 1949, le Bundesrat a connu
un renforcement de ses prérogatives. Ce renforcement est le résultat d’une interprétation
large des “ Zustimmungsgesetze ”. En effet, même si le droit commun voudrait que le
Bundesrat ne puisse qu’effectuer un vote d’opposition (“ Einspruch ”), il a estimé que
lorsqu’une loi, même en partie, nécessitait son accord, il devait le donner pour
l’ensemble de la loi43. Si le Bund veut établir une application uniforme du droit sur
l’ensemble du territoire, il doit le faire d’abord au travers des lois fédérales, mais aussi
par l’application de ces lois, application qui relève des Länder, en vertu de l’art. 83 GG.
Ainsi, le Bund peut insérer dans les lois des éléments de procédures administratives qui
nécessitent l’approbation du Bundesrat (art. 84, I GG). Le Gouvernement fédéral peut
également établir des Règlements qui, eux aussi, nécessitent l’approbation de la
chambre haute. De ce fait, les prérogatives qui sont retirées aux Länder sont en quelque
sorte compensées par l’influence croissante du Bundesrat. On voit là la logique
profonde de l’Etat fédéral unitaire. En effet, comme l’avait fait remarquer des
Parlementaires au sein de la “ Gemeinsame Verfassungskommission ”, le renforcement
des prérogatives du Bundesrat ne tend pas à rééquilibrer le fédéralisme, mais bien plutôt
à renforcer le pouvoir décisionnel du Bund : le Bundesrat n’est pas un organe fédéré,
mais un organe fédéral. Lui donner plus de poids, c’est donner plus de poids au pouvoir
fédéral44, 45.
En outre, le Bundesrat aurait surtout une influence “ bureaucratique ” car les
décisions de cette chambre seraient préparées par les services administratifs des Länder

42 Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 135.
43 Ibidem, p. 136, ainsi que Reinhard HENDLER, “ Unitarisierungstendenzen im Bereich der Gesetzgebung
(Zum Verhältnis von Landesgesetzgebungskompetenzen und Bundesgesetzgebung) ”, in ZG 1987, p. 221.
44 Cf. supra, p. 57 et s., ainsi que les références citées. On peut notamment se reporter à Kirsten
SCHMALENBACH, Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland, Die Reform des
Grundgesetzes von 1994, Schriften des Landtags NRW, Düsseldorf, 1998, p. 49 et s.
45 D’autre part, cette influence croissante du Bundesrat n’est pas sans poser des problèmes politiques.
Régulièrement, la majorité du Bundesrat est opposée à la majorité gouvernementale (ce qui s’explique par
le fait que l’électeur répercute sur les élections fédérées son hostilité au Gouvernement pendant la
législature), ce qui conduit parfois à des “ Blockade ” (blocages) au Bundesrat dont se plaignent
régulièrement les politiques. Mais, indépendamment de cet aspect politique, le fait qu’une chambre soit
opposée à l’autre de façon quasi-systématique (même lorsque la majorité du Bundestag change) ne peut
être vu comme un mal : elle est certainement source d’équilibre et de compromis.

115 (les cabinets ministériels, « Länderbürokratie »46). En effet, selon l’art. 52, IV GG, les
membres des cabinets ministériels des Länder peuvent siéger dans les Commissions du
Bundesrat et ainsi préparer les décisions qui seront ensuite adoptées en séances
plénières. Contrairement au droit parlementaire français de la Vème République, la
plupart des décisions, en Allemagne, sont élaborées au sein des Commissions
parlementaires, pour ne plus être qu’avalisées par la Chambre plénière.

D’après les catégories conceptuelles qui ont été dressées en Introduction,
l’affaiblissement du pouvoir décisionnel des Länder et le renforcement concomitant des
prérogatives du Bundesrat conduisent à l’“ unitarische Bundesstaat ”, et donc à un
affaiblissement du degré de décentralisation de l’Etat fédéral allemand : l’intensité des
liens entre le Bund et les Länder est plus forte. Ce n’est pas là la seule conséquence. En
effet, on avait fait remarquer que la répartition du pouvoir décisionnel entre entité
supérieure et entités inférieures participait de la séparation des pouvoirs, dans sa
dimension verticale47. A tirer les conclusions de l’unitarisation de l’Etat allemand et de
la théorie de HESSE, on constate que, dans un tel Etat fédéral unitaire, les décisions
fédérales et fédérées, bien plus qu’être séparées, se mélangent et se complètent et la
notion de séparation verticale des pouvoirs perd de sa signification : l’ensemble des
décisions fédérales et fédérées contribue à l’expression de la volonté étatique
d’ensemble sans pouvoir véritablement exercer un contre-pouvoir des unes sur les
autres (ce qui serait justement la condition d’une séparation des pouvoirs). Néanmoins,
si les Länder mettent en place une coordination propre de leurs politiques, cette
séparation peut se voir renforcer, non au point de vue vertical, mais au point de vue
horizontal. Et cette séparation horizontale des pouvoirs ne se retrouve pas tant entre les
trois pouvoirs traditionnels, mais « entre les forces politiques réelles »48, à savoir entre
la majorité gouvernementale d’une part, et l’opposition d’autre part (l’opposition
présente au Bundesrat). Apparaît, de ce fait, une balance des pouvoirs au niveau de la
relation entre Bundestag et Gouvernement d’un côté et Bundesrat de l’autre, c’est-à-dire

46 Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 138. Le terme allemand “ Bürokratie ” n’a
pas la connotation négative qu’il a en français : il concerne véritablement un mode de gestion selon lequel
les décisions sont, moins que prises, largement préparées par les “ bureaux ”, c’est-à-dire par les membres
des cabinets ministériels fédérés dans notre cas précis.
47 Cf. supra, Introduction, p. 18.
48 « realen politischen Kräfte », Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit., p. 140.

116 qu’il existe un véritable contrôle des organes les plus importants du Bund par
l’administration des Länder et donc par leurs exécutifs.
Après cet approfondissement de la théorie de Konrad HESSE, on doit se
remémorer un élément essentiel : elle a été dégagée en 1962. Néanmoins, lors de sa
mise en perspective avec les démonstrations de la première partie sur la transposition de
la directive en Allemagne (mais aussi en France), on ne peut que constater l’actualité de
cette théorie qui est d’autant plus prégnante aujourd’hui qu’il existe un troisième niveau
de production normative : l’Union européenne.

§ 2 – …Renforcé par le droit communautaire
« La formule d’“ Etat fédéral unitaire ” inventée par Konrad HESSE en 1962 a
gardé, trente ans plus tard, toute sa valeur pour le fédéralisme allemand. »49 Cette
unitarisation de l’Etat allemand, qui ne correspond, en réalité, qu’à une diminution de
son degré de décentralisation, est en relation directe avec le droit communautaire. De
plus, si l’on ne parle pas d’unitarisation de l’Etat fédéral, mais bien de degré de
décentralisation, la diminution dont il s’agit apparaît tant en Allemagne qu’en France :
les obligations qu’impose le droit communautaire obligent les Etats à contrôler
l’ensemble des démarches transposant la directive “ Natura 2000 ”. Un tel contrôle est
incompatible avec l’application stricte de la Loi fondamentale allemande et avec une
augmentation trop forte du degré de décentralisation de la France.
En effet, en France, malgré la politique décentralisatrice qu’on tente d’y mener,
les collectivités territoriales se sont vues dotées de peu de compétences dans la
transposition de cette directive, du moins dans la phase de désignation des sites. Même
la collectivité territoriale de Corse, à statut particulier, fruit d’une décentralisation
inhomogène et dotée d’un pouvoir décisionnel plus important que les autres collectivités
territoriales de la République, ne s’est jamais vue octroyer la compétence de désigner
elle-même les SIC, alors même qu’elle le réclamait. Cela résulte du fait que l’Etat
central est tenu de contrôler si ses collectivités territoriales font une bonne application

49 Heinz LAUFER, “ La situation du fédéralisme en Allemagne ”, in Günther AMMON et Michael
HARTMEIER (sous la direction de), Fédéralisme et centralisme, op. cit., 1998, p. 51.

117 du droit communautaire dont l’Etat est le destinataire de droit, alors que les dites
collectivités en sont les destinataires de fait50.
De l’autre côté du Rhin, en Allemagne, laisser les Länder transposer eux-mêmes
la directive conduit à une transposition inhomogène et donc à une transposition
imparfaite de cette directive. C’est ce qui valut à la République fédérale une
condamnation par la CJCE. Cependant, une telle compétence devrait leur revenir en
vertu de la Loi fondamentale. Néanmoins, le Bund a décidé d’inclure des normes
directes et détaillées au sein de la loi-cadre, ce qu’il ne pouvait faire sans violer ladite
Loi, du moins si l’article 75 GG est interprété strictement. Dès lors, la transposition de
cette directive a obligé le Gouvernement fédéral à violer la Constitution pour ne pas que
l’Allemagne soit condamnée par la CJCE. En prenant des mesures inconstitutionnelles,
les Länder sont contraints de demeurer dans un cadre restreint et appliquent la directive
de manière cohérente. Le pouvoir décisionnel de ces derniers est affaibli, tandis que
celui du Bund est renforcé : l’Etat allemand se caractérise alors par un degré de
décentralisation plus faible qu’auparavant.
Lors de la confrontation de l’ensemble de ces données et des deux procédures de
transposition, on remarque d’abord que, bien que caractérisé par des degrés de
décentralisation différents, ces deux Etats appliquent la directive avec le même
dirigisme. On aboutit alors à la conclusion que le renforcement du pouvoir décisionnel
de l’Union européenne conduit à une augmentation nécessaire de l’importance du
pouvoir décisionnel des Etats qui en sont membres, au détriment du pouvoir décisionnel
des entités infra-étatiques (Länder et collectivités territoriales). La variation des degrés
de décentralisation se fait alors en partie sous l’impulsion de l’Union européenne, et
doit être faite : ni un Etat à fort degré de décentralisation (Allemagne), ni un Etat à
degré plus faible de décentralisation (France) ne peuvent échapper à cette variation.
L’Union européenne participe dès lors de cette dialectique
centralisation/décentralisation que l’on mentionnait en Introduction, c’est-à-dire à ces
tendances opposées de renforcement du centre étatique, infra-étatique et, désormais,
supra-étatique.
Ces tendances opposées existent parce que toute entité politico-juridique est
caractérisée par un double besoin : le besoin de cohésion d’ensemble et le besoin de

50 Sur ce point, cf. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, “ L’Etat décentralisé français entre l’Europe et les
collectivités territoriales : la nouvelle division des compétences ”, in Hugues PORTELLI (sous la direction
de), La décentralisation française et l’Europe, Editions Pouvoirs locaux, Boulogne Billancourt, 1993, pp
187-192.

118 diversité. Cela s’applique aux domaines politique, économique, culturel. Cela
s’applique tout aussi naturellement dans le domaine juridique. Le besoin de cohésion
correspond au besoin d’application uniforme du droit sur l’ensemble du territoire de
l’entité, du moins pour les normes “ les plus importantes ”. Il faut alors déterminer ce
que sont ces normes importantes. La première d’entre elles, ainsi que le faisait
remarquer KELSEN51, est bien sûr la norme fondamentale, celle qui fonde l’entité et qui
instaure un quelconque degré de décentralisation, le plus minime soit-il. Ensuite, c’est à
l’entité elle-même de décider de l’importance des autres normes et de la cohésion
juridique qu’elle souhaite établir sur son territoire, au sein de son ordre juridique. Si elle
souhaite aboutir à un ordre juridique intégré, elle aura besoin d’une forte cohésion. La
conséquence est alors qu’elle se dote d’un pouvoir décisionnel fort afin de centraliser
l’ensemble du système. C’est ce que tente de faire l’Union européenne, notamment à
travers la jurisprudence de la CJCE. Partant, les Etats membres sont contraints de veiller
à la cohésion juridique européenne ; ils ne peuvent le faire qu’en veillant, d’abord, à une
cohésion juridique nationale. En conséquence, à l’instar de l’Union européenne qui le
fait pour son ordre juridique, les Etats renforcent leur pouvoir décisionnel et centralisent
l’action étatique. Au bout de la chaîne, les grands perdants sont les entités infra-
étatiques car « la négation parfois consciente, mais en général inconsciente, de toute
diversité régionale est la conséquence de cette mentalité centralisatrice »52.
C’est à ce niveau qu’entre en jeu l’autre besoin de toute entité politico-
juridique : le besoin de diversité, de pluralisme disent certains53. En effet, ainsi que le
faisait déjà remarquer Konrad HESSE, la tendance du Bund à l’unitarisation va
naturellement à l’encontre de la diversité et porte atteinte à l’individualité des Länder.
Cette unitarisation découle d’action relevant plus ou moins de ses prérogatives. Mais si
elle se produit également dans des domaines relevant de la compétence exclusive des
Länder, l’essence même de l’Etat fédéral, « la particularité et la diversité régionale »,

51 Hans KELSEN, Théorie générale du droit et de l’Etat, LGDJ-Bruylant, Paris, Bruxelles, 1997, p. 355.
Cet aspect est repris par Spyridon FLOGAÏTYS, in La notion de décentralisation en France, en Allemagne
et en Italie, LGDJ, Paris, Coll. Bibliothèque de Droit public, 1979, p. 51.
52 Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous la direction de), Fédéralisme et centralisme, op. cit.,
1998, p. 21.
53 Voir, par exemple, Annie FITTE-DUVAL, “ L’Etat unitaire face à la diversité régionale ”, in Cahiers
français, 2003, n° 300, pp 62-66 ou encore Maurice CROISAT, Le fédéralisme dans les démocraties
contemporaines, Montchrestien, Paris, Coll. Clefs/Politique, 1999, p. 25 et s.

119 pourrait se voir anéantie et conduire « à la mort de l’Etat fédéral »54. Une autre
conséquence, moins tragique, touche la séparation verticale des pouvoirs : à
recentraliser l’Etat ou l’entité politico-juridique supérieure, le pouvoir décisionnel des
entités inférieures s’affaiblit et l’équilibre des pouvoirs disparaît. Ainsi, l’individualité55
des entités inférieures doit être préservée ; celles-ci doivent conserver un certain degré
d’autonomie et donc un certain pouvoir décisionnel propre. Mais comment le faire
lorsque l’entité supérieure commande un dirigisme ? La réponse est simple : lorsque ce
dirigisme est commandé parce que nécessaire, le pouvoir décisionnel des entités
inférieures doit être canalisé ; lorsque ce dirigisme n’est pas nécessaire, le pouvoir
décisionnel des entités inférieures doit être maintenu à un niveau plus élevé. C’est donc
le problème de la variation de l’importance de ce pouvoir décisionnel (tant au niveau
supérieur qu’inférieur) et donc de la variation des degrés de décentralisation, non plus
en fonction des entités, mais en fonction des missions au sein d’une même entité. On
appellera cette variation la “ dialectique centralisation/décentralisation ” : dialectique
parce que deux tendances opposées sont en interaction et, tantôt l’une, tantôt l’autre doit
être privilégiée.
Concrètement, au sein de toute entité politico-juridique, cette dialectique peut se
mettre en place par une application du principe de subsidiarité qui réclame maintenant
une clarification et une étude opérationnelle.

54 « daß der Bundesstaat im Sterben liegt », Konrad HESSE, “ Der unitarische Bundesstaat ”, op. cit.,
p. 134.
55 L’individualité dont il s’agit dans notre cas est bien sûr l’individualité juridique, la capacité des entités
inférieures à produire leurs propres normes. Mais, plus généralement, au sein d’un Etat démocratique il
s’agit également de l’individualité politique, économique et culturelle.

120 Chapitre 2 –
La dialectique centralisation/décentralisation
ou un principe de subsidiarité opérationnel

Lorsque le juriste entend “ principe de subsidiarité ”, il pense généralement
Union européenne. Et avec raison. L’Union européenne semble être en effet la seule
entité politico-juridique de notre époque (du moins en Europe) pour laquelle ce principe
soit explicitement inscrit dans les textes fondateurs et dont les institutions font une
application effective. Néanmoins, ce principe ne trouve pas ses origines dans le droit
communautaire, il est beaucoup plus ancien. De plus, l’application qui en est faite au
niveau européen ne semble pas recouvrir toutes les dimensions de ce principe.
La notion de subsidiarité procède d’une origine étymologique double. D’une
part, elle provient du terme latin subsidium qui signifie “ renfort, ressource ” et donne
aujourd’hui le terme “ subside ” qui implique cette idée de secours : obtenir un subside
signifie obtenir une aide financière, une allocation. D’autre part, elle provient d’un autre
terme latin (dérivé du premier), subsidiarus, signifiant “ qui est en réserve ” : dans
l’Antiquité romaine, les troupes subsidiaires étaient les troupes de réserves, celles que
l’on appelait en renfort lorsque nécessaire1. Cette origine étymologique double se
retrouve dans le sens qu’il faut attribuer au concept de “ subsidiarité ” et engendre ainsi
la double dimension du principe de subsidiarité. On a généralement à l’esprit que le
principe de subsidiarité exige qu’une décision soit arrêtée au niveau le plus proche des
citoyens, sauf lorsque celle-ci est susceptible d’une meilleure application si elle est prise
par un niveau supérieur. Limiter ce principe à cette seule dimension de possibilité
revient à le priver de toute sa portée. Dans son acception de “ secours ”, le principe de
subsidiarité n’est pas uniquement susceptible de provoquer la possibilité d’intervention
du niveau supérieur, mais plutôt le devoir d’une telle intervention ; « il s’agit de
mesurer non pas si l’autorité a le droit d’intervenir mais surtout si elle en a le devoir »2.

1 Sur ce point, cf. Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, in RFDC 1995, p. 615,
ainsi que Dictionnaire étymologique et historique du français, Larousse, Paris, 1998.
2 Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 615.

121 Ainsi, à voir le flou qui règne autour de ce principe, il paraît indispensable de
revenir sur sa signification même, d’en clarifier le sens et la portée (Section 1), avant de
pouvoir, ensuite, expliquer en quoi un tel principe peut être rendu opérationnel et peut
gouverner les rapports entre entités politico-juridiques de niveaux différents (Section 2).

SECTION 1 – CLARIFIER LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE
Il est souvent soutenu que les origines du principe de subsidiarité sont à
retrouver dans le droit canonique, et notamment dans l’Encyclique du Pape Pie XI de
1931, pour le quarantième anniversaire de Rerum Novarum (Quadragesimo Anno)3.
Une recherche sur les origines profondes de ce principe dépasserait le cadre de ce
mémoire qui se borne à démontrer en quoi et comment le principe de subsidiarité doit
être rendu opérationnel. A cette fin, il convient néanmoins d’en clarifier le sens et la
portée, à l’aide des écrits de penseurs et de juristes d’abord (§ 1), et de l’exemple
pratique du droit communautaire ensuite (§ 2).

§ 1 – Les fondements théoriques du principe de subsidiarité
Avant de se pencher sur ce qui a pu être écrit à propos du principe de
subsidiarité, il convient de rappeler l’hypothèse qui avait été dégagée en Introduction4.
Celle-ci soutenait que le principe de subsidiarité permettrait de répondre à la double
exigence de toute entité politico-juridique : préserver la diversité et assurer la cohésion
d’ensemble, l’unité du système. Ainsi que le défend Francis DELPEREE, « une société
politique ne saurait exister durablement sans apprendre à conjuguer la diversité, celle
des parties, et l’unité, celle du tout », formule que l’on peut résumer par la locution
latine « Epluribus unum »5. Cette hypothèse sera détaillée et vérifiée au cours de la

3 Sur ce point, cf. Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 614 et s. ; ou
encore Xavier VOLMERANGE, Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, L’Harmattan, Paris,
Coll. Logiques Juridiques, 2000, p. 153 et s. Sur les origines du principe de subsidiarité, on peut
également se reporter à l’ouvrage de Chantal MILLION-DELSOL, L’Etat subsidiaire, PUF, Paris, Coll.
Léviathan, 1992, 233 p.
4 Cf. supra, Introduction, p. 23.
5 Francis DELPEREE, “ Les figures du fédéralisme ”, in Cahiers français 2003, n° 300, p. 92.

122 prochaine section. Auparavant, il est nécessaire de se tourner vers la science politique
d’abord (A), et la science juridique ensuite (B) afin de préciser tout le sens du principe
de subsidiarité. Ce passage par la science politique est indispensable en ce qu’il permet
de rendre compte du véritable fondement juridique du principe de subsidiarité.

A. Quelques considérations de sciences politiques
Dans l’espoir de rendre plus clair le véritable sens du principe de subsidiarité, il
sera procédé à un détour par l’analyse des rapports entre la naissance de l’Etat et deux
concepts fondamentaux à toute démocratie : la liberté et l’égalité. La liberté totale mène
à la diversité, chacun est libre d’agir comme il le souhaite, chacun n’agira pas comme
son voisin, d’où une certaine diversité. L’égalité parfaite mène, quant à elle, à une
profonde homogénéité, impliquant une unité. Concilier les deux revient donc à
rechercher un équilibre entre la diversité et l’unité. On aperçoit dès lors comment ces
deux principes fondamentaux peuvent être rattachés – même indirectement – au
principe de subsidiarité qui tend, lui, à assurer un équilibre entre l’unité de l’Etat et le
pluralisme. La recherche d’un équilibre entre les principes d’égalité et de liberté ne peut
se faire que par l’intervention d’une société organisée, disons d’une entité politico-
juridique, que les penseurs politiques ramenaient systématiquement à l’entité étatique.
On estimait à l’origine que le meilleur équilibre n’était possible que par une forte
intervention de l’Etat (1) alors que, par la suite, la tendance était plutôt à la limitation
d’une telle intervention (2).

1) Justifier l’intervention de l’Etat
Ce que signifie véritablement “ être libre ” a suscité de nombreux débats. Tel est
le cas parce qu’il est impossible, dans une société organisée, qu’un individu soit
totalement libre. Ainsi que le démontre Thomas HOBBES, une liberté pleine et entière ne
se trouve qu’à “ l’état de nature ”, c’est-à-dire une société au sein de laquelle chaque
individu a « la liberté […] d’user comme il le veut de son pouvoir propre, pour la
préservation de sa propre nature »6. Ainsi, « un homme libre est celui qui, s’agissant des
choses que sa force et son intelligence lui permettent d’accomplir, n’est pas empêché de

6 Thomas HOBBES, Léviathan, Dalloz, Paris, 1999, p. 128 (Première partie, Chapitre XIV).

123 faire celles qu’il a la volonté de faire »7. Néanmoins, une telle liberté n’est pas réalisable
parce qu’elle porterait directement atteinte à la liberté des autres individus. Il est donc
nécessaire qu’une entité supérieure aux individus intervienne afin d’imposer le respect
de règles destinées à garantir, dans une certaine mesure, la liberté de l’ensemble des
individus. En un sens, cette entité vient au “ secours ” des individus qui ne sont pas en
mesure, par eux-mêmes, de garantir leur propre liberté.
Jean-Jacques ROUSSEAU éclaire l’aboutissement de cette théorie en proclamant
que le principe de liberté ne correspond pas à une liberté pleine et entière, mais au
respect volontaire de normes destinées à instaurer l’égalité entre les individus :
« L’impulsion du seul appétit est esclavage et l’obéissance à la loi que l’on s’est
prescrite est liberté »8. En ce même sens, MONTESQUIEU estime que « Dans un Etat,
c’est-à-dire dans une société où il y a des lois, la liberté ne peut consister qu’à vouloir
faire ce que l’on doit pouvoir et à n’être point contraint de faire ce que l’on ne doit pas
vouloir. […] La liberté est le droit de faire tout ce que les lois permettent »9. En
définitive, l’intervention d’une entité supérieure, que l’on peut ramener à l’Etat mais qui
peut être toute entité politico-juridique susceptible d’imposer le respect de normes, est
commandée par ce besoin d’établir un équilibre entre l’égalité et la liberté des hommes.
Cette entité a l’obligation d’intervenir, et non pas seulement la possibilité, parce que les
individus eux-mêmes ne sont pas en mesure d’instaurer cet équilibre.
On voit ici se dessiner un aspect du principe de subsidiarité, appliqué aux seuls
principes fondamentaux de liberté et d’égalité. Une telle réduction peut paraître absurde,
elle est en réalité nécessaire afin de saisir la pleine portée de ce principe : il ne confère
pas uniquement la possibilité à une entité d’intervenir, il lui en donne parfois
l’obligation. Néanmoins, à vouloir trop intervenir, l’Etat peut devenir totalitaire et nuire
lui-même à la liberté des individus, il se fait alors “ liberticide ”. Cette dérive de l’Etat a
nourri les courants libéraux du XIXème siècle qui réclamaient une limitation de
l’intervention de l’Etat.

7 Ibidem, p. 222 (Deuxième partie, Chapitre XXI).
8 Jean-Jacques ROUSSEAU, Du contrat social, GF-Flammarion, Paris, 2001, p. 61 (Livre I, Chapitre VIII).
9 MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, GF-Flammarion, Paris, 1979, p. 292 (tome 1, Livre XI, Chapitre
III).

124 2) Limiter l’intervention de l’Etat
L’intervention trop poussée de l’Etat, celui-ci pouvant même se résumer à la
personnalité d’un seul individu, a conduit à l’absolutisme de l’Ancien Régime et aux
autres dérives totalitaires des XIXème et XXème siècles. Mais il n’est pas question ici de
retracer l’histoire de l’Etat français ou de l’Etat en général. Il s’agit plutôt de démontrer
pourquoi il est parfois nécessaire que l’intervention de l’Etat soit limitée. A cette fin, on
peut d’abord se reporter aux considérations d’Alexis DE TOCQUEVILLE qui estimait
qu’une administration qui impose ses règles outre mesure et y assujettit les individus
conduit à une sorte de tyrannie10. Il cite l’Empire romain de l’Antiquité en contre-
exemple : il y existait de grandes municipalités puissantes et actives, l’Empereur avait
tout le gouvernement entre les mains, mais il se cantonnait à un rôle d’arbitre, « les
détails de la vie sociale et de l’existence individuelle échappaient d’ordinaire à son
contrôle »11. Le contre-exemple peut paraître déplacé tant la puissance des Empereurs
romains est connue et tant leur tyrannie est réputée. Mais ainsi que le soutient
TOCQUEVILLE, celle-ci « pesait prodigieusement sur quelques-uns ; mais elle ne
s’étendait pas sur un grand nombre ; […] elle était violente et restreinte »12.
John Stuart MILL estime de son côté que la collectivité (l’Etat) doit tenter au
maximum de ne pas intervenir dans les libertés des individus, elle doit s’en retirer le
plus possible, et ce pour trois raisons. D’abord, parce que « la chose à faire est
susceptible d’être mieux faite par les individus que par le gouvernement. En général,
personne n’est plus à même de diriger une affaire, ou de décider comment ou par qui
elle doit être dirigée, que ceux qui y sont personnellement intéressés »13. Ensuite, laisser
les citoyens réaliser leurs propres expériences contribue à leur « éducation
intellectuelle »14. De plus, les diverses expériences des citoyens participent du
pluralisme car « les opérations du gouvernement ont tendance à être partout les mêmes.
Au contraire, avec les individus et les associations volontaires, nous avons une immense
variété de tentatives et expériences »15. Enfin, MILL voit un mal extrême à augmenter

10 Alexis DE TOCQUEVILLE, De la démocratie en Amérique, Garnier-Flammarion, Paris, 1981, tome 2,
p. 383 et s.
11 Ibidem, p. 384.
12 Ibidem.
13 John Stuart MILL, De la liberté, Gallimard, Paris, Coll. Folio essais, 1990, p. 231.
14 Ibidem, p. 232.
15 Ibidem.

125 sans nécessité le pouvoir de l’Etat en raison de l’influence croissante que celui-ci peut
avoir sur les individus16. C’est pourquoi, afin de limiter ce pouvoir, il faut laisser des
compétences aux individus eux-mêmes. En somme, le devoir du centre doit se limiter à
collecter les informations et à les redistribuer.
Le souci de ces deux derniers auteurs est donc de limiter l’action de l’Etat afin
de favoriser la liberté des individus. Néanmoins, l’interventionnisme de l’Etat ainsi
limité à l’égard des individus peut trouver les mêmes limites lorsqu’il ne s’agit plus
d’individus mais d’entités infra-étatiques : la France, afin de respecter le principe de
libre administration des collectivités territoriales doit (ou devrait, en fonction de la
portée que l’on attribue à ce principe) veiller à limiter son interventionnisme.

A combiner les deux courants de pensée que nous venons d’aborder (le premier
cherchant à justifier l’intervention de l’Etat, le second cherchant à le limiter), on
retrouve la double dimension du principe de subsidiarité. Dans la première, l’Etat doit
intervenir afin de secourir les individus en veillant au respect de principes
fondamentaux ; dans la seconde, l’Etat doit laisser les individus (ou les entités infra-
étatiques) régler par eux-mêmes leurs rapports afin de ne pas porter atteinte à leur
liberté et, partant, à la démocratie ou encore au pluralisme. Mais ce retrait de
l’intervention de l’Etat n’est possible que parce qu’il est intervenu auparavant et qu’il a
arrêté des règles permettant de faire régner la paix sociale.
Si l’on se détache maintenant de ces propos de sciences politiques et que l’on se
rapproche du principe de subsidiarité dans son acception juridique, il convient de noter
que l’intervention de l’Etat (ou de l’entité supérieure) est justifiée dès lors que
l’application uniforme d’une norme est nécessaire. A l’inverse, cette même intervention
est limitée dès lors qu’une application inhomogène des normes n’est pas susceptible de
porter atteinte à l’unité d’ensemble de l’Etat. Sur ce point, les apports de certains
juristes peuvent nous éclairer.

B. Quelques considérations de sciences juridiques
Lors d’un colloque organisé à Aix-en-Provence en 1980, Jean RIVERO opposait
la décentralisation à la subsidiarité. La première répondait à un mouvement du haut vers

16 Ibidem, p. 233 et s.

126 le bas : compétence de principe au sommet, compétence d’attribution à la base, le
sommet se déchargeant de certaines compétences au profit de la base. La seconde
répondait à un mouvement inverse, du bas vers le haut : compétence de principe à la
base, compétence d’attribution au sommet, la base se déchargeant de certaines
compétences au profit du sommet17.
Qu’en est-il en France ? On serait tenté de répondre spontanément qu’elle
appartient au modèle de “ décentralisation ” tel que le conçoit RIVERO. Mais les
collectivités territoriales n’ont-elles pas une certaine forme de compétence générale (en
vertu de cette fameuse “ clause générale de compétence ”) ? Certes, on ne peut soutenir
que ce sont elles qui attribuent des compétences au Parlement et au Gouvernement,
mais ce ne sont pas non plus les Länder allemands qui attribuent des compétences au
Bund. De plus, le législateur, en France, n’a que des compétences d’attribution ; la
compétence normative de droit commun appartenant au Gouvernement. En outre, les
collectivités territoriales disposent désormais d’un pouvoir réglementaire garanti
constitutionnellement (art. 72, al. 3 nouveau) et elles ont « vocation à prendre les
décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à
leur échelon » (art. 72, al. 2 nouveau). Ne doit-on pas voir là une application du principe
de subsidiarité ? Il faudrait alors nuancer le propos de Jean RIVERO et soutenir que la
décentralisation peut également être le cadre d’une application du principe de
subsidiarité : ces deux notions ne s’opposent pas et peuvent même se compléter.
A l’appui de cette thèse, Pierre CALAME estime que « pour les tenants de la
subsidiarité, c’est […] la diversité qui est première »18, en opposition aux tenants du
jacobinisme qui font primer l’unité du système juridique. En réalité, c’est là une fausse
appréciation du principe de subsidiarité : il permet certes la diversité, mais seulement
autant que celle-ci ne nuit pas à la cohésion d’ensemble du système décentralisé. Dès
qu’il existe un besoin de cohésion, d’application homogène d’une norme, d’uniformité
d’application du droit, le même principe de subsidiarité permet l’unité et justifie l’action

17 Colloque organisé à Aix-en-Provence, Annuaire européen d’administration publique, tome III (1980),
p. 282 ; cité par Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 611 : « Dans
le cas de la subsidiarité, les compétences s’exercent à la base, à l’exception de celles qui sont retenues au
niveau supérieur. Dans l’autre cas, les compétences globales sont au sommet et c’est seulement celles qui
sont confiées à l’échelon inférieur que celui-ci va assumer. »
18 Pierre CALAME, “ Le principe de subsidiarité active – Concilier unité et diversité ”, in Olivier DE
SCHUTTER, Notis LEBESSIS et John PATERSON, La gouvernance dans l’Union européenne, Office des
publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2001, p. 248.

127 de l’entité supérieure. On retrouve ici la double dimension du principe qui découle de la
double acception du concept “ subsidiarité ”.
On estime généralement que l’unique définition du principe de subsidiarité dans
la littérature politique et juridique française est celle qu’a apportée le rapport Vivre
ensemble, dit “ Rapport Guichard ”19 : « Il conduit à rechercher toujours le niveau
adéquat d’exercice des compétences, un niveau supérieur n’étant appelé que dans les
cas où les niveaux inférieurs ne peuvent pas exercer eux-mêmes les compétences
correspondantes. L’Etat doit ainsi déléguer aux collectivités tous les pouvoirs qu’elles
sont en mesures d’exercer. »20 La double dimension du principe se retrouve
parfaitement dans cette définition. D’une part, la dimension, l’idée de “ secondaire ” :
une entité intervient “ en second ” par rapport à une autre, elle intervient de façon
“ subsidiaire ”. Dans le cas présent, il s’agirait de l’entité supérieure, mais ce n’est pas
toujours le cas : ce peut être l’entité inférieure qui intervient de façon seconde, tant
qu’elle est en mesure d’appliquer une norme sans que cela porte atteinte à la cohésion
de l’ensemble du système. D’autre part, la dimension, l’idée de “ secours ” : l’entité
supérieure (et dans ce cas, il s’agit toujours de l’entité supérieure, puisqu’elle est la
seule à être en mesure d’assurer l’application uniforme du droit) intervient lorsque « les
niveaux inférieurs ne peuvent pas exercer eux-mêmes les compétences
correspondantes ». Il faut apporter ici un éclaircissement : plus qu’une compétence en
soi, il s’agit plutôt d’une mission, relevant d’un domaine de compétence. Si la
réalisation d’une mission (par exemple, la transposition d’une directive) exige une
intervention du niveau supérieur, alors celui-ci est dans le devoir d’intervenir. Ainsi,
« l’Etat doit [certes] déléguer aux collectivités tous les pouvoirs qu’elles sont en
mesures d’exercer », mais le principe de subsidiarité ne peut impliquer une délégation
“ figée ” : toute la portée du principe réside dans ce qu’il permet une souplesse dans la
répartition des compétences.

19 Olivier GUICHARD (Président), Vivre ensemble, Rapport de la Commission de développement des
responsabilités locales, La documentation française, Paris, 1976, 432 p. (tome 1, “ Rapport ”), 226 p.
(tome 2, “ Annexes au rapport ”). Cette opinion est notamment exprimée par Alain DELCAMP, “ Principe
de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 619 ; ou par Jacques MOREAU, in “ Décentralisation, bilan
et perspective – Ouverture ”, AJDA 1992, numéro spécial, p. 9 : « L’origine du “ principe de
subsidiarité ” me paraît pouvoir être située dans le rapport Guichard de 1976 […]. On y trouvait l’idée
assez simple qu’il est inutile de faire appel à une collectivité “ supérieure ”, voire l’Etat, si la collectivité
territoriale la plus proche du citoyen est capable de garantir les services et prestations envisagés au plus
près des réactions des intéressés. »
20 Rapport Vivre ensemble, tome 1, p. 97.

128 La définition apportée par Pierre CALAME du concept qu’il nomme “ subsidiarité
active ” semble légèrement différente de la définition du “ Rapport Guichard ” en ce
qu’elle stipule que « la subsidiarité active implique une élaboration collective et
continue des obligations de résultats »21 : collective entre les acteurs supérieurs et
inférieurs (locaux) ; des obligations de résultats, c’est-à-dire des obligations imposées
par le niveau supérieur que le niveau inférieur doit mettre en œuvre comme il le
souhaite.
Encore une fois, cette définition ne recouvre pas la double dimension du principe
de subsidiarité : rendre ce principe opérationnel peut justifier une intervention du niveau
supérieur. L’auteur semble condamner cet aspect en soutenant qu’il n’existe pas « de
“ savoir supérieur ” transcendant le local », c’est-à-dire d’intervention justifiée par
« l’intérêt supérieur de la nation »22. En effet, il ne s’agit pas de l’intérêt supérieur de la
nation, notion des plus vagues qu’il soit, il s’agit plutôt de la nécessité de cohésion
juridique sur l’ensemble du territoire étatique.
L’exemple le plus marquant est celui de la norme fondamentale, fondant l’ordre
juridique du système décentralisé. Si elle est la norme fondamentale, elle ne peut
souffrir d’une application hétérogène en fonction des entités inférieures, elle doit
nécessairement être appliquée de façon homogène sur l’ensemble du territoire de
l’entité qu’elle fonde, sinon cette entité n’est plus puisqu’elle n’est plus fondée par la
même norme sur l’ensemble de son ordre juridique. La norme fondamentale ne peut pas
impliquer une obligation de résultat, elle ne peut pas être mise en œuvre de façon
différente d’une entité inférieure à une autre, elle est nécessairement une norme
obligeant de façon égale et unique et dans toutes ses dispositions l’ensemble des entités
appartenant au système juridique qu’elle fonde. Il est d’autres exemples qui
commandent une action de l’entité supérieure ; la transposition d’une directive
communautaire, dans les conditions et selon les exigences qui ont été décrites en
première partie en est une. Le critère commandant une telle intervention est avant tout la
nécessité d’une application uniforme du droit.
Après ces quelques considérations théoriques, il paraît opportun d’avoir une
approche pratique du principe de subsidiarité. Celle-ci n’est possible qu’à travers le

21 Pierre CALAME, “ Le principe de subsidiarité active – Concilier unité et diversité ”, op. cit., p. 249.
22 Ibidem.

129 droit communautaire, la Communauté européenne semblant être la seule entité politico-
juridique à en faire une application effective.

§ 2 – Une approche pratique : l’exemple du droit communautaire
Les transferts des compétences étatiques au profit de la Communauté
européenne se sont faits progressivement et non sans une certaine réticence des Etats,
parfois. C’est pourquoi, si l’Union européenne est de plus en plus “ intégrée ”, son
action est toujours circonscrite au strict minimum. Dans l’espoir de préserver leurs
propres compétences, les Etats membres ont eu l’idée d’inscrire le principe de
subsidiarité au rang des principes devant gouverner l’action communautaire. Cependant,
précisément parce qu’elle a résulté d’un souci de protection, cette inscription n’a pas
engendré toutes les conséquences qui doivent se rattacher à l’application du principe de
subsidiarité. Dès lors, sa portée est limitée (A), même si de recents arrêts de la CJCE
ainsi que les travaux de la Convention européenne peuvent laisser espérer une
application plus effective à l’avenir (B).

A. Une portée limitée
Même si d’aucuns soutiennent que le principe de subsidiarité apparaissait déjà
dans les traités de Paris et de Rome, il est certain que ce principe n’y était pas inscrit
explicitement23. Une de ses premières applications concrètes remonterait à l’arrêt de la
CJCE Kramer de 1976 où il est dit « que la conservation des ressources biologiques de
la mer ne peut être assurée de manière à la fois efficace et équitable qu’à travers une
réglementation engageant tous les Etats intéressés, y compris les pays tiers »24. La Cour
se fonde sur ce besoin d’une telle réglementation pour justifier de sa capacité à conclure
une convention internationale en matière de pêche.

23 Joël RIDEAU estime qu’un tel principe ressortait déjà de ces traités, mais il se borne à démontrer qu’ils
donnaient aux différentes Communautés des “ compétences subsidiaires ”. C’est donc un aspect très
minimaliste de l’application du principe de subsidiarité. Sur ce point, cf. son ouvrage Droit institutionnel
de l’Union européenne et des Communautés européennes, LGDJ, Paris, Coll. Manuels, 4ème édition,
2002, p. 520 et s. Pour la même idée, cf. Guy ISAAC, Droit communautaire général, Armand Colin, Paris,
Coll. U. Droit, 7ème édition, 1999, p. 40.
24 CJCE 14 juillet 1976, Kramer, Aff. 34/76, Rec. p. 1308 ; § 32.

130 Il apparaît pour la première fois dans un texte juridique à travers le fameux
“ Rapport Spinelli ” de 1984 qui est, on le sait, à l’origine de l’Acte unique. Celui-ci
mentionne dès son Préambule que « Entendant confier à des institutions communes,
conformément au principe de subsidiarité, les seules compétences nécessaires pour
mener à bien des tâches qu’elles pourront réaliser de manière plus satisfaisante que les
Etats pris isolément, Les hautes parties contractantes […] ont décidé de créer l’Union
Européenne »25. Ensuite, ce même projet de traité stipule en son article 12 que « […]
L’Union n’agit que pour mener les tâches qui peuvent être entreprises en commun de
manière plus efficace que par les Etats membres œuvrant séparément, en particulier
celles dont la réalisation exige l’action de l’Union parce que leurs dimensions ou leurs
effets dépassent les frontières nationales. […] »26. Si on retrouve certainement, dans cet
article, une des deux dimensions du principe de subsidiarité (l’idée de “ secondaire ”), il
est moins certain que l’autre dimension (l’idée de “ secours ”) y soit également
présente : il n’est nulle part mentionné que l’Union a un devoir d’intervention. Cette
absence ne sera jamais comblée par le droit communautaire et c’est elle, précisément,
qui fait perdre de sa portée au principe de subsidiarité.
D’abord, cet article n’a pas été repris en tant que tel par l’Acte unique de 1986,
même si ce traité est le premier à introduire implicitement le principe dans les textes
fondateurs. Il donne en effet compétence à la Communauté en matière d’environnement
lorsque les objectifs du traité « peuvent être mieux réalisés au niveau de la Communauté
qu’au niveau des Etats membres pris isolément »27. De façon encore plus marquée
qu’au sein du “ Rapport Spinelli ”, la dimension entraînant une obligation de
réglementation communautaire dans le cas où ces objectifs peuvent effectivement « être
mieux réalisés au niveau de la Communauté » est absente : on semble se cantonner à
une simple possibilité.
Ensuite, le Traité de Maastricht (1992), puis le Traité d’Amsterdam (1998)
mentionnent expressément ce principe, à la fois dans le Traité instituant l’Union
européenne et dans le Traité instituant une Communauté européenne. Désormais inscrit
dans le droit communautaire primaire, le principe de subsidiarité devient un moyen

25 Projet de traité du Parlement européen sur l’Union européenne, dit “ Projet Spinelli ”, Strasbourg, 14
février 1984, Bulletin des Communautés européennes, 2-1984, pp 8-26.
26 Ibidem, art. 12, § 2.
27 Art. 130 R, § 4 TCE (nouvel art. 174 TCE). Néanmoins, cette disposition a été supprimée par le Traité
de Maastricht.

131 d’action de la Communauté. Cependant, « la rédaction retenue pour l’alinéa 2 de
l’article 5 CE s’inscrit plus dans le sens d’une volonté de restriction de l’action
communautaire que dans une perspective de développement de cette action »28. Il est
évident qu’à l’origine, ce principe était davantage destiné à préserver les prérogatives
des Etats membres plutôt qu’à permettre de larges interventions de la Communauté. Les
Etats pensaient réussir, par ce principe, à circonscrire l’action de la Communauté au
strict minimum29. C’est en cela que le principe de subsidiarité ne s’applique, en droit
communautaire, que dans une seule de ses deux dimensions. Néanmoins, les différents
accords et protocoles qui traitent de l’application de ce principe permettent de laisser
croire qu’il pourrait, à terme, développer tout son sens.

B. Une application en devenir
L’article 5 TCE a fait l’objet d’un accord inter-institutionnel entre la
Commission, le Conseil et le Parlement, le 25 octobre 1993 à Luxembourg. Cet accord
tente de clarifier la portée du principe de subsidiarité et stipule expressément qu’il
« vise à ce que les décisions soient prises au sein de l’Union européenne aussi près que
possible du citoyen ». Cet accord précise également que ce principe peut jouer à la fois
en faveur des Etats et en faveur de la Communauté. En effet, « la subsidiarité permet
d’élargir l’action de la Communauté lorsque les circonstances l’exigent et, inversement,
de la restreindre ou de l’interrompre lorsqu’elle n’est pas justifiée »30. La double
dimension du principe semble enfin se dessiner. Cet aspect pourrait se voir confirmer
par le fait qu’il est proclamé au § 3 du “ Protocole sur l’application des principes de
subsidiarité et de proportionnalité ”, annexé au Traité d’Amsterdam, que ce principe
« permet d’étendre l’action de la Communauté, dans les limites de ses compétences,

28 Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., p. 525. Cet alinéa dispose que « Dans
les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément
au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas
être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou
des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».
29 Sur ce point, cf. Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union européenne, op.cit., p. 518 et s.
30 Accord inter-institutionnel du 25 octobre 1993 entre le Parlement européen, le Conseil et la
Commission, Bulletin des Communautés européennes, 10-1993.

132 lorsque les circonstances l’exigent et, inversement, de la limiter et d’y mettre fin
lorsqu’elle ne se justifie plus »31.
Néanmoins, ce ne sont là que des proclamations et le principe de subsidiarité
n’aura toujours pas vocation à s’appliquer véritablement dans toutes ses dimensions. La
subsidiarité ne semble octroyer à la Communauté qu’un simple rôle de cohésion, « de
coordination, d’encouragement ou d’appui »32. La Commission n’a été que très
rarement en mesure de revendiquer une compétence contre la volonté des Etats, au nom
du principe de subsidiarité. Si celui-ci est justiciable33, selon les propres déclarations de
la CJCE, celle-ci n’a que très rarement estimé qu’une réglementation communautaire
s’imposait parce que l’on se trouvait face à une exigence d’application unitaire du droit
sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne34.
En dernier lieu, les dispositions de l’article 5 TCE ont été reprises –
pratiquement dans les mêmes termes – dans le projet de Constitution élaboré par la
Convention sur l’Avenir de l’Europe à l’article I-9 et dans le “ Protocole sur
l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ”35. Si l’obligation de
réglementation n’est toujours pas positivement inscrite dans les textes, le Protocole
présente néanmoins un progrès en ce qu’il mentionne expressément que « La Cour de
justice est compétente pour connaître des recours pour violation par un acte législatif du
principe de subsidiarité »36. On verra au cours de la prochaine section que le fait que
l’application de ce principe soit justiciable est indispensable pour que celui-ci soit
véritablement opérationnel. Ce progrès, si toutefois ce paragraphe n’est pas modifié par
la Conférence intergouvernementale, permet de laisser espérer une éventuelle
renaissance dudit principe au niveau communautaire.

31 “ Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ”, § 3, annexé au Traité
d’Asmterdam, à retrouver dans Les traités de Rome, Maastricht et Amsterdam – Textes comparées, La
documentation française, Paris, 1999, p. 261.
32 Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union européenne, op. cit., p. 526.
33 Sur ce point, outre à la Section 2 de ce Chapitre, on peut se reporter à Joël RIDEAU, Droit institutionnel
de l’Union européenne, op.cit., p. 532 et s.
34 Parmi ces rares exemples, on peut citer l’arrêt CJCE 10 septembre 1996, Royaume-Uni c./ Conseil, Aff.
C-84/94, Rec. p. I-5755 où la Cour a jugé qu’une réglementation communautaire était justifiée par la
nécessité d’une harmonisation des conditions de santé et de la sécurité des travailleurs.
35 Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, document de la Convention européenne n°
CONV 850/03, 18 juillet 2003.
36 Ibidem, “ Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ”, § 7.

133 Ces quelques développements relatifs à l’application du principe de subsidiarité
telle qu’elle découle du droit communautaire ont surtout permis de mettre en exergue la
lacune qui s’attache généralement au principe de subsidiarité. Il faut donc constamment
garder à l’esprit que ce principe est susceptible d’engendrer une double revendication de
compétence :
– de l’entité supérieure lorsque des exigences d’homogénéité et de cohésion de
l’ensemble du système juridique entrent en jeu, et
– des entités inférieures, lorsque ces exigences n’existent pas et afin de
préserver le pluralisme et de ne pas porter atteinte à l’identité juridique de
ces entités.
Ainsi, contrairement aux positions défendues par Jean RIVERO, la subsidiarité ne
répond pas uniquement à un mouvement du bas vers le haut en ce qu’elle permettrait,
parfois et de façon seconde, une intervention de l’entité supérieure. De même, la
subsidiarité ne s’oppose pas à la décentralisation, même si « Nulle part […], la notion
de subsidiarité n’est associée à celle de “ décentralisation ” dont, pourtant, elle pourrait
paraître naturellement proche »37. Plus que proche, elle la complète : elle lui donne de
l’elasticité. Mais cela n’est possible que si le principe de subsidiarité devient un principe
opérationnel.

SECTION 2 – RENDRE LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE OPERATIONNEL
La tentative de clarification du sens et de la portée du principe de subsidiarité
n’aura pas rejoint le résultat qu’elle espérait si l’on estime encore que le flou juridique
du principe découle de sa double dimension. Mais il faudra alors répondre que, si flou il
y a, il est inhérent au principe puisque cette double dimension en compose toute la
portée. Offrir tout à la fois un fondement à l’action des entités inférieures lorsque le
maintien d’une diversité juridique le permet ou l’exige et un fondement à l’intervention
de l’entité supérieure lorsqu’il est nécessaire de préserver l’unité juridique du système
est tout l’avantage du principe de subsidiarité. Ce sont d’ailleurs ces raisons qui
réclament de le rendre opérationnel (§ 1). Néanmoins, ce principe ne peut être rendu

37 Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 610.

134 véritablement opérationnel que sous certaines conditions : il implique des mesures
d’application particulières (§ 2).

§ 1 – Le principe de subsidiarité au renfort de l’Etat de droit
Au niveau politique, une démocratie moderne a besoin d’assurer un équilibre
entre le pluralisme et la cohésion de l’ensemble du système démocratique. Au niveau
juridique, une entité politico-juridique décentralisée (et toute entité est plus ou moins
décentralisée) a besoin d’assurer un équilibre entre l’unité du droit et le respect de
l’identité des diverses entités politico-juridiques qui la compose. C’est ce que s’efforçait
de démontrer Francis DELPEREE à travers la locution « Epluribus unum »38. Rappelons
par exemple que « traditionnellement, le fédéralisme implique, comme on le sait, une
forme d’organisation qui préserve les particularités régionales historiques […], qui
prend en considération les rapports spatiaux et économiques, et conduit
concomitamment cette diversité à l’unité étatique »39. Mais la distinction entre un
système fédéral et un système unitaire décentralisé n’étant que quantitative40, ces
remarques jouent, avec plus ou moins d’intensité, à l’égard de toute entité politico-
juridique. Préserver l’identité et la diversité des entités inférieures d’abord (A), assurer
la cohésion et l’unité de l’ensemble ensuite (B) sont les deux raisons qui réclament une
application opérationnelle du principe de subsidiarité.

A. De la diversité des parties…
Au sein du Saint-Empire romain germanique, l’unité était totalement absente : il
y régnait une grande diversité tant au niveau de la culture que des Etats. A cette
diversité correspondait également une pluralité des centres (Francfort-sur-le-Main pour
l’élection de l’Empereur et son baptême ; Nuremberg, siège des insignes du Reich ;

38 Francis DELPEREE, “ Les figures du fédéralisme ”, op. cit., p. 92, cf. supra, p. 121.
39 « Aus traditionneller Sicht stellt der Föderalismus bekanntlich eine Organisationsform bereit, die
historisch gewachsene regionale Eigenart […] wahrt, räumliche und wirtschaftliche
Lebenszusammenhänge achtet und diese Vielfalt zugleich in staatlicher Einheit zusammenführt. »,
Hartmut BAUER, “ Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Föderalismus in der Bundesrepublik
Deutschland ”, in DÖV, 2002, p. 838.
40 Sur ce point, cf. supra, Introduction, p. 21.

135 Mayence, résidence de l’archi-chancelier par exemple)41. En réalité, le Saint-Empire
n’était pas un véritable Etat, mais « une structure presque incapable d’exercer son
pouvoir et qui ne répondait aux exigences d’un Etat national que de façon très
rudimentaire »42. Lors de l’effondrement du Saint-Empire, en 1806, on a tenté de
maintenir une certaine diversité, mais celle-ci a tout de même été quelque peu atténuée
par la suite, notamment sous la puissance de la Prusse et l’influence de BISMARCK (à
partir de 1871). Néanmoins, on voit en quoi la naissance du fédéralisme peut
s’expliquer par une volonté, voire une obligation, de préserver les différences (qu’elles
soient religieuses, linguistiques, culturelles ou juridiques). Cette notion de pluralisme se
retrouve également au fondement de la démocratie moderne : le fonctionnement de
l’Etat doit permettre d’en garantir un certain niveau. D’autre part, le principe de
pluralisme, plus qu’engendrer le fédéralisme, permet également de le définir43. C’est
souvent un leurre que de vouloir définir toute forme d’Etat en se fondant sur la notion
de souveraineté : comme le fait remarquer Harold J. LASKI, « il n’existe rien dans la
souveraineté définie par les juristes, dans quelque sens que ce soit, qui soit susceptible
d’une application politique concrète »44. Ainsi, cette notion de souveraineté ne permet
pas de rendre compte du système allemand, par exemple, alors que la notion de
pluralisme le permet bien plus : on ne peut découvrir une notion là où elle n’est pas,
pour reprendre les propos de Carl FRIEDRICH45.
En outre, il a été démontré à la section précédente que la liberté, même
contrôlée, constitue l’un des fondements de la démocratie. Au sein d’un système
politico-juridique, permettre une diversité des statuts des entités qui composent ce
système revient à octroyer une certaine liberté à ces entités et contribue à préserver leur
propre identité. En France, c’est le particularisme de cette île qui a engendré le statut

41 Sur ce point, cf. Günther AMMON et Michael HARTMEIER, “ Le fédéralisme et le centralisme : les deux
principes fondamentaux de l’organisation territoriale ”, in Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous
la direction de), Fédéralisme et centralisme – L’avenir de l’Europe entre le modèle allemand et le modèle
français, Economica, Paris, Coll. Politique comparée, 1998, p. 6 et s.
42 K.O. VON ARETIN, Das Reich, Friedensgarantie und europäisches Gleichgewicht 1648-1806, Stuttgart,
1986, p. 11 ; cité par Günther AMMON et Michael HARTMEIER, “ Le fédéralisme et le centralisme ”, op.
cit., p. 9-10.
43 Sur ces points, cf. Maurice CROISAT, Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines,
Montchrestien, Paris, Coll. Clefs/Politique, 1999, p. 20 et s.
44 Harold Joseph LASKI, The foundation of Sovereignty, London, Allen and Unwin, 1921, p. VIII.
45 « En posant que tous les Etats possèdent une souveraineté indivisible, les juristes se sont efforcés,
contre toute évidence, de découvrir cette souveraineté dans un Etat fédéral. Mais comme l’a fait
remarquer un critique, même la science inépuisable d’un savant allemand ne pourrait découvrir une chose
là où elle n’est pas. », Carl FRIEDRICH, La démocratie constitutionnelle, PUF, Paris, 1958, p. 163.

136 juridique particulier dont bénéficie la Collectivité territoriale de Corse et qui entraîne
une diversité juridique entre les collectivités territoriales46. Nier le particularisme de la
Corse reviendrait à porter atteinte au principe de liberté, mais aussi au principe d’égalité
qui, on le sait désormais, « se résume avant tout en un principe de différenciation
justifiée »47. C’est dans ce sens qu’une entité étatique doit admettre ce que l’on appelle
généralement la “ diversité régionale ”.
Enfin, l’importance de l’identité des entités inférieures est fonction du pouvoir
décisionnel dont ces entités disposent : plus leur pouvoir décisionnel est fort, plus il leur
est possible d’adopter des normes particulières renforçant leur identité propre. Or, le
renforcement du pouvoir décisionnel des entités inférieures entraîne une augmentation
du degré de décentralisation du système juridique d’ensemble. Il entraîne également un
équilibre des pouvoirs entre les entités inférieures et l’entité supérieure : il contribue à la
séparation verticale des pouvoirs. Ainsi, « la décentralisation [devient] un vecteur de la
limitation du pouvoir […] et devient considérée comme un support des libertés »48 des
entités inférieures.
Appliquer le principe de subsidiarité à la décentralisation en permettant aux
entités inférieures d’obtenir un fort pouvoir décisionnel est une condition indispensable
à la réalisation d’un Etat de droit. Cependant, ces entités pourraient se voir dotées d’un
fort pouvoir décisionnel sans qu’entre en jeu le principe de subsidiarité. Mais celui-ci
est nécessaire parce qu’il admet concomitamment la réalisation d’une autre condition de
l’Etat de droit : l’unité nécessaire du système d’ensemble.

B. …A l’unité de l’ensemble
Le principe d’égalité réclame parfois l’établissement d’une réglementation
différenciée afin de rétablir l’égalité entre des situations qui sont différentes. L’exemple
du statut particulier de la Corse en est une illustration. Néanmoins, ce principe pourrait
paraître paradoxal parce que, « s’il permet que soient opérées des différenciations
importantes entre collectivités locales afin que vive le principe de libre administration ;

46 Sur ce point, cf. Annie FITTE-DUVAL, “ L’Etat unitaire face à la diversité régionale ”, in Cahiers
français, 2003, n° 300, p. 63.
47 Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, “ Le principe d’égalité entre collectivités locales ”, in Les Cahiers
du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, p. 94, c’est l’auteur qui souligne.
48 Pierre ROSANVALLON, L’Etat en France, de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, Coll. Points histoire, 1992,
p. 79.

137 pour que survive l’unicité de la République, il interdit que soit porté atteinte au noyau
dur de la souveraineté interne de l’Etat »49. En effet, certaines normes demandent une
application uniforme sur l’ensemble du territoire de l’Etat. Certains juristes estiment
que ces normes sont celles qui garantissent les droits fondamentaux. Dans ce sens, le
Professeur DEGENHART juge que la nécessité, dans un Etat de droit, de garantir les droits
fondamentaux entraîne un besoin d’unité du droit : ces droits ne peuvent être
correctement garantis que s’il existe une réglementation uniforme (et donc fédérale, en
Allemagne) pour les affirmer50. C’est pourquoi, selon lui, « que le centre de gravité de
la législation se trouve aujourd’hui au niveau du Bund ne signifie pas une déformation
de l’agencement constitutionnel, mais découle de la Constitution même de la
République fédérale. L’unité du droit est un acquis constitutionnel de l’Etat
constitutionnel »51.
Cependant, si la question des droits fondamentaux contribue certainement à
l’unitarisation de l’Etat décentralisé, elle n’est pas la seule à impliquer une
réglementation uniforme. Les développements sur la transposition de la directive
“ Natura 2000 ” sont là pour en apporter la preuve évidente : l’intégration en droit
interne d’une directive communautaire exige le respect de certaines règles imposées par
le droit communautaire lui-même, parmi lesquelles réside l’application homogène de
cette directive. On a vu comment la transposition allemande participe de l’unitarisation
de la République fédérale. Ce côté interventionniste de l’Etat (que l’on retrouve en
France et en Allemagne) se justifiait par le fait que l’Etat était le seul en mesure
d’appliquer la directive de façon homogène sur l’ensemble de son territoire. Ainsi,
même si l’environnement relève juridiquement des compétences des entités infra-
étatiques (tel que c’est le cas en Allemagne), l’Etat doit venir “ au secours ” de ces
entités et “ saisir ” une compétence en matière d’environnement.

En somme, afin de permettre tout à la fois un degré plutôt élevé de
décentralisation, à travers un pouvoir décisionnel fort des entités inférieures, et une
diminution de ce degré dans certaines circonstances, à travers un renforcement ponctuel

49 Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, “ Le principe d’égalité entre collectivités locales ”, op. cit., p. 93.
50 Christoph DEGENHART, “ Rechtseinheit und föderale Vielfalt im Verfassungsstaat ”, in ZfA 1993,
p. 420 et s.
51 « Daß der Schwerpunkt der Gesetzgebung jetzt beim Bund liegt, bedeutet also keine Deformierung der
Verfassungsordnung, sondern ist in der Verfassungsstaatlichkeit der Bundesrepublik angelegt.
Rechtseinheit ist ein zentrales Verfassungsgut des Verfassungsstaates. », ibidem, p. 421.

138 du pouvoir décisionnel de l’Etat, il convient de rendre le principe de subsidiarité
opérationnel. Celui-ci admet en effet que soit respectée la diversité juridique et qu’il ne
soit donc pas porté atteinte au pouvoir décisionnel des entités inférieures en
n’impliquant une intervention de l’entité supérieure que de façon seconde, disons
“ subsidiaire ”. De la même manière, lorsque les circonstances juridiques l’exigent, cette
entité supérieure est en droit d’intervenir afin d’assurer l’application uniforme du droit,
afin de “ secourir ” les entités inférieures qui ne sont pas en mesure d’assurer une telle
application. Partant, le système juridique rendant ce principe opérationnel profite d’une
élasticité du degré de décentralisation : celui-ci n’est pas figé mais variable. Le système
répond à la “ dialectique centralisation/décentralisation ” c’est-à-dire qu’il établit un
équilibre souple mais contrôlé entre ces deux phénomènes opposés. La séparation des
pouvoirs en sort mieux garantie, la démocratie en sort renforcée, l’unité et la diversité
en sortent préservées. Mais pour que tout cela puisse être, pour que le principe de
subsidiarité soit effectivement rendu opérationnel, il est nécessaire que son application
soit effective. Elle ne peut l’être que si elle est justiciable.

§ 2 – Le principe de subsidiarité constitutionnellement garanti
Après avoir clarifié le sens et la portée du principe de subsidiarité, après avoir
expliqué pourquoi il devait être rendu opérationnel, il faut maintenant déterminer
comment ce principe peut être rendu opérationnel. Ces différents moyens semblent
pouvoir se résumer sous le terme de “ justiciabilité ” et se retrouvent donc dans le rôle
qui doit être attribué au juge. En effet, si celui-ci doit être en mesure d’intervenir pour
en contrôler l’application (B), il ne pourra le faire que si le principe de subsidiarité est
expressément prévu par les textes (A).

A. Le principe de subsidiarité fondé par les textes
La révision constitutionnelle française de mars 2003 semble avoir inscrit le
principe de subsidiarité dans la Constitution française, à l’art. 72, al. 2 en ce que celui-ci
dispose désormais que « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les
décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à

139 leur échelon ». C’est du moins l’avis du législateur et d’une partie de la doctrine52.
Cependant, si cette nouvelle norme instaure un certain principe devant régir la
répartition des compétences entre les autorités centrales et les autorités locales, elle ne
rend pas le principe de subsidiarité opérationnel.
Il est indispensable que ce principe acquière un rang constitutionnel. En effet,
s’il a pour vocation de déterminer la variation du degré de décentralisation de l’Etat, il
ne peut trouver sa place que dans le fondement de l’Etat, et donc dans la norme
fondamentale. En outre, en conséquence de cette variation du degré de décentralisation,
ce principe a également pour vocation de régir l’importance du pouvoir décisionnel de
chacune des entités composant le système, ce qui revient à gérer la répartition des
compétences entre ces entités. C’est aussi en raison de cette vocation qu’il doit être
inscrit dans la Constitution. Une norme adoptée sur le fondement d’une certaine
compétence pourrait effectivement être invalidée parce qu’elle ne respecte pas le
principe de subsidiarité. Si l’on prend l’exemple d’une loi, à l’instar de toute autre
norme violant ledit principe, celle-ci devra également être invalidée. Mais elle ne pourra
l’être que si elle viole une norme qu’elle doit respecter : cette norme est généralement la
Constitution.
Enfin, ce principe ne doit pas uniquement acquérir un rang constitutionnel, mais
il doit également constituer une norme de rang constitutionnel. C’est ici que l’art. 72 de
la Constitution française ne rend pas le principe de subsidiarité opérationnel. En effet,
cette inscription en fait un « objectif à valeur constitutionnelle »53 ce qui n’en permet
pas la même application que s’il était une véritable norme. En tant qu’objectif, il pose
une ligne de conduite que doivent adoptées les pouvoirs publics, mais il n’attribue pas
un droit aux collectivités territoriales de revendiquer l’application pleine et entière de ce
principe. En effet, s’il est un objectif, il nécessite une appréciation du meilleur niveau
possible, celle-ci ne pouvant être faite que par le législateur. Or, on sait que le Conseil
constitutionnel ne dispose pas du pouvoir d’appréciation du législateur et se refuse donc
à contrôler ce pouvoir, en se limitant aux censures des disproportions manifestes54.

52 On peut se reporter, entre autres, au Rapport du Sénat n° 27 (2002-2003), fait au nom de la
Commission des lois par René GARREC, relatif à “ l’Organisation décentralisée de la République ”, 23
octobre 2002, 242 p. et à l’article de Jean-François BRISSON, “ Les nouvelles clefs constitutionnelles de
répartition matérielle des compétences entre l’Etat et les collectivités locales ”, in AJDA 2003, pp 529-
539.
53 Rapport du Sénat n° 27 (2002-2003), p. 102, soulignement personnel.
54 Cf. supra, Première partie, Chapitre 1, note 16.

140 Ainsi, le contrôle du juge sur une application effective du principe de subsidiarité, tel
qu’introduit en droit français, est difficile.
De plus, pour que les collectivités territoriales françaises ou toutes entités
puissent en revendiquer l’application, il faut qu’elles soient en mesure de saisir le juge.
C’est là une conclusion de l’application effective de ce principe.

B. Le principe de subsidiarité contrôlé par le juge
La possibilité pour une entité politico-juridique de faire valoir auprès d’un juge
un de ses domaines de compétence est un critère du renforcement de son pouvoir
décisionnel. De même, la possibilité pour cette même entité de faire valoir auprès d’un
juge l’application du principe de subsidiarité est un critère du caractère opérationnel de
ce principe. En outre, pour qu’il soit pleinement opérationnel, toute entité composant le
système politico-juridique doit avoir la possibilité de saisir le juge, cette possibilité ne
pouvant pas revenir aux seules entités inférieures ou à la seule entité supérieure. Par
conséquent, ainsi que c’est le cas en Allemagne ou au sein de l’Union européenne, les
entités infra-étatiques françaises doivent également avoir la possibilité de saisir le juge
si l’on souhaite que le principe de subsidiarité soit rendu opérationnel en France. Enfin,
ce juge ne peut être que le juge constitutionnel puisqu’il est le seul à être susceptible
d’invalider une loi.
Certes, « que la notion de subsidiarité soit floue et ne puisse, par elle-même,
n’entraîner que très difficilement des effets juridiques, cela relève de l’évidence »55.
Mais le problème se pose à propos d’autres principes juridiques, tels que la libre
administration ou l’ordre public. Concernant ce dernier exemple, le juge n’a jamais
hésité à condamner un comportement s’il était contraire à l’ordre public – à cette fin, il a
effectivement dégagé des critères permettant de le qualifier. Il doit en aller de même à
propos du principe de subsidiarité : le juge doit dégager des critères précis permettant de
déterminer en quoi une norme viole ce principe.

55 Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, op. cit., p. 623.

141 En résumé et en conclusion de ce chapitre, on peut dresser le schéma suivant : au
sein d’un système politico-juridique décentralisé,

Le principe de subsidiarité est

nécessaire, en ce qu’il
– préserve le pluralisme, et
– assure la cohésion et l’unité de l’ensemble du système ;

opérationnel, en ce qu’il est
– inscrit dans la Constitution, et
– garanti par le juge constitutionnel.

Ce principe permet en outre de ne pas figer la répartition des compétences et de
donner le droit – et même de prescrire le devoir – à l’entité supérieure d’intervenir
lorsque et autant que les circonstances l’exigent. En cela, il répond à la variation des
degrés de décentralisation et à la dialectique centralisation/décentralisation.

142 CONCLUSION

L’intégration européenne, qui se fait notamment à travers l’adoption de règles
communes ayant vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire des Etats membres,
impose parfois aux Etats un comportement qu’ils ne sont pas en mesure de contrôler.
Ainsi, l’Allemagne, Etat fédéral dans le principe, Etat fédéral unitaire dans la réalité,
renforce ce caractère unitaire sous l’impulsion du droit communautaire. La cause réside,
notamment, dans ce que l’Union européenne dispose désormais d’un pouvoir
décisionnel suffisamment fort pour provoquer d’elle-même un processus de
recentralisation à travers une application nécessairement homogène du droit
communautaire.
Par ailleurs, la mise en place d’un degré de décentralisation d’un système
incluant trois niveaux de production normative – supra-étatique (communautaire) ;
étatique (national ou fédéral) ; infra-étatique (local ou fédéré) – entraîne des difficultés
quant à la détermination de l’importance du pouvoir décisionnel de chaque entité
composant le système, a fortiori quant à la réalisation d’une “ bonne division ” de ce
pouvoir entre ces différentes entités. En effet, lorsque l’on est en présence de trois et
non plus de deux acteurs, il est plus difficile de déterminer quelle entité est en droit
d’agir et comment elle peut le faire. La difficulté est encore accrue dès lors que, dans un
même domaine, l’entité compétente peut être amenée à changer en fonction des
objectifs que l’on souhaite atteindre. Diviser de façon cohérente le pouvoir décisionnel
entre les trois niveaux (en établissant une certaine répartition des compétences) relève
presque de l’impossible. C’est en cela que le principe de subsidiarité doit être rendu
opérationnel, non pas dans la perspective d’établir une “ bonne division ” des pouvoirs,
mais une “ bonne variation ” du degré de décentralisation du système à travers la
concrétisation de la dialectique centralisation/décentralisation.
Attribuer un certain pouvoir décisionnel à chacune des entités composant le
système est indispensable en vertu du principe de liberté, mais également en vertu de la
séparation des pouvoirs. On se souvient en effet qu’une division des pouvoirs pouvait

143 procéder horizontalement, mais aussi verticalement. Ainsi, la décentralisation d’abord,
et le principe de subsidiarité associée à celle-ci ensuite attribuent à ce dernier « un rôle
de contrepoids permanent à la tendance naturelle de toute société organisée qui est de
renforcer son centre »1. La double tendance au renforcement du centre supérieur d’un
côté et des centres inférieurs de l’autre constitue ce qui a été appelé la dialectique
centralisation/décentralisation. Le principe de subsidiarité en permet la pleine
réalisation en lui octroyant une élasticité nécessaire (par la variation des degrés) et en
veillant à la séparation des pouvoirs (par la division du pouvoir décisionnel qu’il
engendre).

Enfin, un retour vers le citoyen semble aujourd’hui indispensable lorsque l’on
constate le déficit démocratique auquel est confrontée la société moderne. En effet, « ce
n’est que par la diffusion des principes de la démocratie et de l’élection que la voix du
citoyen, nécessairement oubliée dans les logiques financières ou économiques de la
mondialisation, a le plus de chance de se faire entendre. La décentralisation est la
contrepartie nécessaire de la globalisation »2. Mais dès lors que des phénomènes
d’intégration économiques ou politiques, tels que la globalisation ou la construction
européenne, empêchent parfois les Etats d’agir comme ils le souhaitent, il convient
d’appliquer le principe de subsidiarité afin de rendre possible tantôt un retour vers les
citoyens et tantôt un renforcement du centre étatique afin de préserver, au profit des
citoyens, l’unité de l’ensemble du système. « Ce pari de la décentralisation ne sera
cependant gagné que si l’Etat accepte de se recentrer sur ses missions régaliennes et
d’abandonner son attitude de défiance à l’égard des collectivités locales, et si à la
décentralisation juridique s’ajoute une véritable décentralisation des esprits »3.
Retour vers le citoyen, nouveau souffle pour la décentralisation, autant de projets
que les Etats et l’Union européenne sont susceptibles de réaliser dans les prochaines
années. Il est certain que, si la décentralisation et le principe de subsidiarité permettent

1 Alain DELCAMP, “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, in RFDC 1995, p. 616.
2 Alain DELCAMP et John LOUGHLIN, “ La décentralisation dans les Etats de l’Union européenne ”, in La
décentralisation dans les Etats de l’Union européenne, sous la direction de Alain DELCAMP et John
LOUGHLIN, La Documentation française, Paris, Coll. Les études de la Documentation française, 2002,
p. 12.
3 Alain DELCAMP et Marie-José TULARD, “ Une décentralisation à la recherche d’un second souffle ”, in
La décentralisation dans les Etats de l’Union européenne, sous la direction de Alain DELCAMP et John
LOUGHLIN, La Documentation française, Paris, Coll. Les études de la Documentation française, 2002,
p. 178.

144 un regain de démocratie, ils n’engendrent pas, en tant que tels, une implication directe
des citoyens aux différents processus normatifs. Une étude de ce phénomène ou de ses
possibilités d’application juridique serait sans doute riche en enseignements quant à la
notion de démocratie moderne et quant aux mesures qui permettent de la rendre
effective.
Mais elle constituerait un autre mémoire.

145 ANNEXES

ANNEXE I – DIRECTIVE 92/43/CEE
DU 21 MAI 1992……………………………………………………146
ANNEXE II – BAROMETRE NATURA………………………172
ANNEXE III – TEXTES FRANÇAIS TRANSPOSANT
LA DIRECTIVE………………………………………………………173
ANNEXE IV – TEXTES ALLEMANDS TRANSPOSANT
LA DIRECTIVE………………………………………………………187
ANNEXE V – OBLIGATIONS CROISEES………………….211

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
146 31992L0043

Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992,
concernant la conservation des habitats naturels ainsi
que de la faune et de la flore sauvages1

LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté Economique Européenne, et notamment son article 130 S,
Vu la proposition de la Commission2,
Vu l’avis du Parlement européen3,
Vu l’avis du Comité économique et social4,

Considérant que la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, y
compris la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages,
constituent un objectif essentiel, d’intérêt général poursuivi par la Communauté comme prévu à
l’article 130 R du traité ;
Considérant que le programme d’action communautaire en matière d’environnement (1987-1992)5
prévoit des dispositions concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles ;
Considérant que le but principal de la présente directive étant de favoriser le maintien de la
biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales,
elle contribue à l’objectif général d’un développement durable ; que le maintien de cette
biodiversité peut, dans certains cas, requérir le maintien, voire l’encouragement, d’activités
humaines ;
Considérant que, sur le territoire européen des Etats membres, les habitats naturels ne cessent de se
dégrader et qu’un nombre croissant d’espèces sauvages sont gravement menacées ; que, étant
donné que les habitats et espèces menacés font partie du patrimoine naturel de la Communauté et
que les menaces pesant sur ceux-ci sont souvent de nature transfrontalière, il est nécessaire de
prendre des mesures au niveau communautaire en vue de les conserver ;
Considérant que, eu égard aux menaces pesant sur certains types d’habitats naturels et certaines
espèces, il est nécessaire de les définir comme prioritaires afin de privilégier la mise en œuvre
rapide de mesures visant à leur conservation ;
Considérant que, en vue d’assurer le rétablissement ou le maintien des habitats naturels et des
espèces d’intérêt communautaire dans un état de conservation favorable, il y a lieu de désigner des
zones spéciales de conservation afin de réaliser un réseau écologique européen cohérent suivant un
calendrier défini ;
Considérant que toutes les zones désignées, y compris celles qui sont classées ou qui seront
classées dans le futur en tant que zones spéciales de protection en vertu de la directive 79/409/CEE
du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages6, devront s’intégrer
dans le réseau écologique européen cohérent ;
Considérant qu’il convient, dans chaque zone désignée, de mettre en œuvre les mesures
nécessaires eu égard aux objectifs de conservation visés ;

1 JOCE n° L 206 du 22 juillet 1992 pp 0007-0050,
Edition spéciale finnoise : chapitre 15, tome 11 p. 0114,
Edition spéciale suédoise : chapitre 15, tome 11 p. 0114.
2 JOCE n° C 247 du 21 septembre 1988, p. 3 ; JOCE n° C 195 du 3 août 1990, p. 1.
3 JOCE n° C 75 du 20 mars 1991, p. 12.
4 JOCE n° C 31 du 6 février 1991, p. 25.
5 JOCE n° C 328 du 7 décembre 1987, p. 1.
6 JOCE n° L 103 du 25 avril 1979, p. 1 ; Directive modifiée en dernier lieu par la directive 91/244/CEE
(JOCE n° L 115 du 8 mai 1991, p. 41).

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
147 Considérant que les sites susceptibles d’être désignés comme zones spéciales de conservation sont
proposés par les Etats membres mais qu’une procédure doit néanmoins être prévue pour permettre
la désignation dans des cas exceptionnels d’un site non proposé par un Etat membre mais que la
Communauté considère essentiel respectivement pour le maintien ou pour la survie d’un type
d’habitat naturel prioritaire ou d’une espèce prioritaire ;
Considérant que tout plan ou programme susceptible d’affecter de manière significative les
objectifs de conservation d’un site qui a été désigné ou qui le sera dans le futur doit être l’objet
d’une évaluation appropriée ;
Considérant qu’il est reconnu que l’adoption des mesures destinées à favoriser la conservation des
habitats naturels prioritaires et des espèces prioritaires d’intérêt communautaire incombe, à titre de
responsabilité commune, à tous les Etats membres ; que cela peut cependant imposer une charge
financière excessive à certains Etats membres compte tenu, d’une part, de la répartition inégale de
ces habitats et espèces dans la Communauté et, d’autre part, du fait que le principe du pollueur-
payeur ne peut avoir qu’une application limitée dans le cas particulier de la conservation de la
nature ;
Considérant qu’il est dès lors convenu que, dans ce cas exceptionnel, le concours d’un
cofinancement communautaire devrait être prévu dans les limites des moyens financiers libérés en
vertu des décisions de la Communauté ;
Considérant qu’il convient d’encourager, dans les politiques d’aménagement du territoire et de
développement, la gestion des éléments du paysage qui revêtent une importance majeure pour la
faune et la flore sauvages ;
Considérant qu’il importe d’assurer la mise en place d’un système de surveillance de l’état de
conservation des habitats naturels et des espèces visées par la présente directive ;
Considérant que, en complément de la directive 79/409/CEE, il convient de prévoir un système
général de protection pour certaines espèces de faune et de flore ; que des mesures de gestion
doivent être prévues pour certaines espèces, si leur état de conservation le justifie, y compris
l’interdiction de certaines modalités de capture ou de mise à mort, tout en prévoyant la possibilité
de dérogations sous certaines conditions ;
Considérant que, dans le but d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la présente directive, la
Commission préparera périodiquement un rapport de synthèse fondé notamment sur les
informations que les Etats membres lui adresseront sur l’application des dispositions nationales
prises en vertu de la présente directive ;
Considérant que l’amélioration des connaissances scientifiques et techniques est indispensable pour
la mise en œuvre de la présente directive, et qu’il convient par conséquent d’encourager la
recherche et les travaux scientifiques requis à cet effet ;
Considérant que le progrès technique et scientifique nécessite la possibilité d’adapter les annexes ;
qu’il convient de prévoir une procédure de modification de ces annexes par le Conseil ;
Considérant qu’un comité de réglementation doit être instauré pour assister la Commission dans la
mise en œuvre de la présente directive et notamment lors de la prise de décision sur le
cofinancement communautaire ;
Considérant qu’il convient de prévoir des mesures complémentaires qui réglementent la
réintroduction de certaines espèces de faune et de flore indigènes ainsi que l’introduction
éventuelle d’espèces non indigènes ;
Considérant que l’éducation et l’information générale relatives aux objectifs de la présente
directive sont indispensables pour assurer sa mise en œuvre efficace,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE :

Définitions
Article premier
Aux fins de la présente directive, on entend par :
a) conservation : un ensemble de mesures requises pour maintenir ou rétablir les habitats naturels et
les populations d’espèces de faune et de flore sauvages dans un état favorable au sens des points e)
et i) ;

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
148 b) habitats naturels : des zones terrestres ou aquatiques se distinguant par leurs caractéristiques
géographiques, abiotiques et biotiques, qu’elles soient entièrement naturelles ou semi-naturelles ;
c) types d’habitats naturels d’intérêt communautaire : ceux qui, sur le territoire visé à l’article 2 :
i) sont en danger de disparition dans leur aire de répartition naturelle
ou
ii) ont une aire de répartition naturelle réduite par suite de leur régression ou en raison de leur aire
intrinsèquement restreinte
ou
iii) constituent des exemples remarquables de caractéristiques propres à l’une ou à plusieurs des
cinq régions biogéographiques suivantes : alpine, atlantique, continentale, macaronésienne et
méditerranéenne.
Ces types d’habitats figurent ou sont susceptibles de figurer à l’annexe I ;
d) types d’habitats naturels prioritaires : les types d’habitats naturels en danger de disparition
présents sur le territoire visé à l’article 2 et pour la conservation desquels la Communauté porte une
responsabilité particulière, compte tenu de l’importance de la part de leur aire de répartition
naturelle comprise dans le territoire visé à l’article 2. Ces types d’habitats naturels prioritaires sont
indiqués par un astérisque (*) à l’annexe I ;
e) état de conservation d’un habitat naturel : l’effet de l’ensemble des influences agissant sur un
habitat naturel ainsi que sur les espèces typiques qu’il abrite, qui peuvent affecter à long terme sa
répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ainsi que la survie à long terme de ses espèces
typiques sur le territoire visé à l’article 2.
“ L’état de conservation ” d’un habitat naturel sera considéré comme “ favorable ” lorsque :
– son aire de répartition naturelle ainsi que les superficies qu’il couvre au sein de cette aire sont
stables ou en extension
et
– la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme existent et sont
susceptibles de perdurer dans un avenir prévisible
et
– l’état de conservation des espèces qui lui sont typiques est favorable au sens du point i) ;
f) habitat d’une espèce : le milieu défini par des facteurs abiotiques et biotiques spécifiques où vit
l’espèce à l’un des stades de son cycle biologique ;
g) espèces d’intérêt communautaire : celles qui, sur le territoire visé à l’article 2, sont :
i) en danger, excepté celles dont l’aire de répartition naturelle s’étend de manière marginale sur ce
territoire et qui ne sont ni en danger ni vulnérables dans l’aire du paléarctique occidental
ou
iii) vulnérables, c’est-à-dire dont le passage dans la catégorie des espèces en danger est jugé
probable dans un avenir proche en cas de persistance des facteurs qui sont cause de la menace
ou
iii) rares, c’est-à-dire dont les populations sont de petite taille et qui, bien qu’elles ne soient pas
actuellement en danger ou vulnérables, risquent de le devenir. Ces espèces sont localisées dans des
aires géographiques restreintes ou éparpillées sur une plus vaste superficie
ou
iv) endémiques et requièrent une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat
et/ou des incidences potentielles de leur exploitation sur leur état de conservation.
Ces espèces figurent ou sont susceptibles de figurer à l’annexe II et/ou IV ou V ;
h) espèces prioritaires : les espèces visées au point g) i) et pour la conservation desquelles la
Communauté porte une responsabilité particulière compte tenu de l’importance de la part de leur
aire de répartition naturelle comprise dans le territoire visé à l’article 2. Ces espèces prioritaires
sont indiquées par un astérisque (*) à l’annexe II ;
i) état de conservation d’une espèce : l’effet de l’ensemble des influences qui, agissant sur l’espèce,
peuvent affecter à long terme la répartition et l’importance de ses populations sur le territoire visé à
l’article 2 ;
“ L’état de conservation ” sera considéré comme “ favorable ” lorsque :
– les données relatives à la dynamique de la population de l’espèce en question indiquent que cette
espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des
habitats naturels auxquels elle appartient

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
149 et
– l’aire de répartition naturelle de l’espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir
prévisible
et
– il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment étendu pour que ses
populations se maintiennent à long terme ;
j) site : une aire géographiquement définie, dont la surface est clairement délimitée ;
k) site d’importance communautaire : un site qui, dans la ou les régions biogéographiques
auxquelles il appartient, contribue de manière significative à maintenir ou à rétablir un type
d’habitat naturel de l’annexe I ou une espèce de l’annexe II dans un état de conservation favorable
et peut aussi contribuer de manière significative à la cohérence de “ Natura 2000 ” visé à l’article 3,
et/ou contribue de manière significative au maintien de la diversité biologique dans la ou les
régions biogéographiques concernées.
Pour les espèces animales qui occupent de vastes territoires, les sites d’importance communautaire
correspondent aux lieux, au sein de l’aire de répartition naturelle de ces espèces, qui présentent les
éléments physiques ou biologiques essentiels à leur vie et reproduction ;
l) zone spéciale de conservation : un site d’importance communautaire désigné par les Etats
membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures
de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation
favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ;
m) spécimen : tout animal ou plante, vivant ou mort, des espèces figurant à l’annexe IV et à
l’annexe V, toute partie ou tout produit obtenu à partir de ceux-ci ainsi que toute autre marchandise
dans le cas où il ressort du document justificatif, de l’emballage ou d’une étiquette ou de toutes
autres circonstances qu’il s’agit de parties ou de produits d’animaux ou de plantes de ces espèces ;
n) comité : le comité établi en vertu de l’article 20.

Article 2
1. La présente directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des Etats
membres où le traité s’applique.
2. Les mesures prises en vertu de la présente directive visent à assurer le maintien ou le
rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune
et de flore sauvages d’intérêt communautaire.
3. Les mesures prises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques,
sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales.

Conservation des habitats naturels et des habitats d’espèces
Article 3
1. Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “ Natura
2000 ”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à
l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas
échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et
des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les Etats
membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE.
2. Chaque Etat membre contribue à la constitution de Natura 2000 en fonction de la représentation,
sur son territoire, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces visés au paragraphe 1. Il
désigne à cet effet, conformément à l’article 4, des sites en tant que zones spéciales de
conservation, et tenant compte des objectifs visés au paragraphe 1.
3. Là où ils l’estiment nécessaire, les Etats membres s’efforcent d’améliorer la cohérence
écologique de Natura 2000 par le maintien et, le cas échéant, le développement des éléments du
paysage, mentionnés à l’article 10, qui revêtent une importance majeure pour la faune et la flore
sauvages.

Article 4

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
150 1. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques
pertinentes, chaque Etat membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de
l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. Pour les espèces animales qui
occupent de vastes territoires, ces sites correspondent aux lieux, au sein de l’aire de répartition
naturelle de ces espèces, qui présentent les éléments physiques ou biologiques essentiels à leur vie
et reproduction. Pour les espèces aquatiques qui occupent de vastes territoires, ces sites ne sont
proposés que s’il est possible de déterminer clairement une zone qui présente les éléments
physiques et biologiques essentiels à leur vie et reproduction. Les Etats membres suggèrent, le cas
échéant, l’adaptation de cette liste à la lumière des résultats de la surveillance visée à l’article 11.
La liste est transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la présente
directive, en même temps que les informations relatives à chaque site. Ces informations
comprennent une carte du site, son appellation, sa localisation, son étendue ainsi que les données
résultant de l’application des critères spécifiés à l’annexe III (étape 1) et sont fournies sur la base
d’un formulaire établi par la Commission selon la procédure visée à l’article 21.
2. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des cinq
régions biogéographiques mentionnées à l’article 1er point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé
à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun des Etats membres, un
projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des Etats membres, faisant
apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou
plusieurs espèces prioritaires.
Les Etats membres dont les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires et
une ou plusieurs espèces prioritaires représentent plus de 5 % du territoire national peuvent, en
accord avec la Commission, demander que les critères énumérés à l’annexe III (étape 2) soient
appliqués d’une manière plus souple en vue de la sélection de la totalité des sites d’importance
communautaire sur leur territoire.
La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites
abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces
prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21.
3. La liste mentionnée au paragraphe 2 est établie dans un délai de six ans après la notification de la
présente directive.
4. Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au
paragraphe 2, l’Etat membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus
rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de
l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable,
d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de
Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.
5. Dès qu’un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux
dispositions de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4.

Article 5
1. Dans les cas exceptionnels où la Commission constate l’absence sur une liste nationale visée à
l’article 4 paragraphe 1 d’un site abritant un type d’habitat naturel ou une espèce prioritaires qui,
sur le base d’informations scientifiques pertinentes et fiables, lui semble indispensable au maintien
de ce type d’habitat naturel prioritaire ou à la survie de cette espèce prioritaire, une procédure de
concertation bilatérale entre cet Etat membre et la Commission est engagée en vue de comparer les
données scientifiques utilisées de part et d’autre.
2. Si, à l’expiration d’une période de concertation n’excédant pas six mois, le différend subsiste, la
Commission transmet au Conseil une proposition portant sur la sélection du site comme site
d’importance communautaire.
3. Le Conseil statue à l’unanimité dans un délai de trois mois à compter de la saisine du Conseil.
4. Pendant la période de concertation et dans l’attente d’une décision du Conseil, le site concerné
est soumis aux dispositions de l’article 6, paragraphe 2.

Article 6
1. Pour les zones spéciales de conservation, les Etats membres établissent les mesures de
conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
151 sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives
ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats
naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.
2. Les Etats membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de
conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les
perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces
perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente
directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible
d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans
et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux
objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur
le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne
marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à
l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de
solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives
d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’Etat membre prend toute
mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est
protégée. L’Etat membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaires,
seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité
publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la
Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.

Article 7
Les obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent
aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE
en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une
manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise
en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par
un Etat membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure.

Article 8
1. Parallèlement à leurs propositions concernant les sites susceptibles d’être désignés comme zones
spéciales de conservation abritant des types d’habitats naturels prioritaires et/ou des espèces
prioritaires, les Etats membres communiquent à la Commission, selon les besoins, les montants
qu’ils estiment nécessaires dans le cadre du cofinancement communautaire pour leur permettre de
remplir les obligations leur incombant au titre de l’article 6 paragraphe 1.
2. En accord avec chacun des Etats membres concernés, la Commission recense, pour les sites
d’importance communautaire faisant l’objet d’une demande de cofinancement, les mesures
indispensables pour assurer le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable
des types d’habitats naturels prioritaires et des espèces prioritaires sur les sites concernés ainsi que
le montant total des coûts qu’impliquent ces mesures.
3. La Commission, en accord avec l’Etat membre concerné, évalue le montant du financement
nécessaire – y compris le cofinancement – à la mise en œuvre des mesures visées au paragraphe 2
en tenant compte, notamment, de la concentration d’habitats naturels prioritaires et/ou d’espèces
prioritaires sur le territoire de cet Etat membre et des charges qu’impliquent, pour chaque Etat
membre, les mesures requises.
4. Conformément à l’évaluation visée aux paragraphes 2 et 3, la Commission adopte, compte tenu
des sources de financement disponibles au titre des instruments communautaires appropriés et
selon la procédure prévue à l’article 21, un cadre d’action prioritaire prévoyant des mesures
impliquant un cofinancement, à prendre lorsque le site a été désigné conformément à l’article 4
paragraphe 4.
5. Les mesures qui n’ont pas été retenues dans le cadre d’action faute de ressources suffisantes,
ainsi que celles qui y ont été intégrées mais qui n’ont pas reçu le cofinancement nécessaire ou qui

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
152 n’ont été cofinancées qu’en partie, sont réexaminées conformément à la procédure prévue à
l’article 21, dans le contexte de l’examen – tous les deux ans – du programme d’action et peuvent,
entre temps, être différées par les Etats membres dans l’attente de cet examen. Cet examen tient
compte, le cas échéant, de la nouvelle situation du site concerné.
6. Dans les zones où les mesures relevant d’un cofinancement sont différées, les Etats membres
s’abstiennent de prendre toute nouvelle mesure susceptible d’entraîner la dégradation de ces zones.

Article 9
La Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 19, procède à l’évaluation périodique
de la contribution de Natura 2000 à la réalisation des objectifs visés aux articles 2 et 3. Dans ce
contexte, le déclassement d’une zone spéciale de conservation peut être considéré là où l’évolution
naturelle relevée au titre de la surveillance prévue à l’article 11 le justifie.

Article 10
Là où ils l’estiment nécessaire, dans le cadre de leurs politiques d’aménagement du territoire et de
développement et notamment en vue d’améliorer la cohérence écologique du réseau Natura 2000,
les Etats membres s’efforcent d’encourager la gestion d’éléments du paysage qui revêtent une
importance majeure pour la faune et la flore sauvages.
Ces éléments sont ceux qui, de par leur structure linéaire et continue (tels que les rivières avec leurs
berges ou les systèmes traditionnels de délimitation des champs) ou leur rôle de relais (tels que les
étangs ou les petits bois), sont essentiels à la migration, à la distribution géographique et à
l’échange génétique d’espèces sauvages.

Article 11
Les Etats membres assurent la surveillance de l’état de conservation des espèces et habitats naturels
visés à l’article 2, en tenant particulièrement compte des types d’habitats naturels prioritaires et des
espèces prioritaires.

Protection des espèces
Article 12
1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection
stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle,
interdisant :
a) toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la
nature ;
b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de
dépendance, d’hibernation et de migration ;
c) la destruction ou le ramassage intentionnels des œufs dans la nature ;
d) la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos.
2. Pour ces espèces, les Etats membres interdisent la détention, le transport, le commerce ou
l’échange et l’offre aux fins de vente ou d’échange de spécimens prélevés dans la nature, à
l’exception de ceux qui auraient été prélevés légalement avant la mise en application de la présente
directive.
3. Les interdictions visées au paragraphe 1 points a) et b) ainsi qu’au paragraphe 2 s’appliquent à
tous les stades de la vie des animaux visés par le présent article.
4. Les Etats membres instaurent un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles
des espèces animales énumérées à l’annexe IV point a). Sur la base des informations recueillies, les
Etats membres entreprennent les nouvelles recherches ou prennent les mesures de conservation
nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires n’aient pas une
incidence négative importante sur les espèces en question.

Article 13
1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection
stricte des espèces végétales figurant à l’annexe IV point b) interdisant :
a) la cueillette ainsi que le ramassage, la coupe, le déracinage ou la destruction intentionnels dans la
nature de ces plantes, dans leur aire de répartition naturelle ;

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
153 b) la détention, le transport, le commerce ou l’échange et l’offre aux fins de vente ou d’échange de
spécimens desdites espèces prélevés dans la nature, à l’exception de ceux qui auraient été prélevés
légalement avant la mise en application de la présente directive.
2. Les interdictions visées au paragraphe 1, points a) et b) s’appliquent à tous les stades du cycle
biologique des plantes visées par le présent article.

Article 14
1. Si les Etats membres l’estiment nécessaire à la lumière de la surveillance prévue à l’article 11, ils
prennent des mesures pour que le prélèvement dans la nature de spécimens des espèces de la faune
et de la flore sauvages figurant à l’annexe V, ainsi que leur exploitation, soit compatible avec leur
maintien dans un état de conservation favorable.
2. Si de telles mesures sont estimées nécessaires, elles doivent comporter la poursuite de la
surveillance prévue à l’article 11. Elles peuvent en outre comporter notamment :
des prescriptions concernant l’accès à certains secteurs,
l’interdiction temporaire ou locale du prélèvement de spécimens dans la nature et de
l’exploitation de certaines populations,
la réglementation des périodes et/ou des modes de prélèvement de spécimens,
l’application, lors du prélèvement de spécimens, de règles cynégétiques ou halieutiques
respectueuses de la conservation de ces populations,
l’instauration d’un système d’autorisations de prélèvement de spécimens ou de quotas,
la réglementation de l’achat, de la vente, de la mise en vente, de la détention ou du transport en
vue de la vente de spécimens,
l’élevage en captivité d’espèces animales ainsi que la propagation artificielle d’espèces
végétales, dans des conditions strictement contrôlées, en vue de réduire le prélèvement de
spécimens dans la nature,
l’évaluation de l’effet des mesures adoptées.

Article 15
Pour la capture ou la mise à mort des espèces de faune sauvage énumérées à l’annexe V, point a) et
dans les cas où, conformément à l’article 16, des dérogations sont appliquées pour le prélèvement,
la capture ou la mise à mort des espèces énumérées à l’annexe IV, point a), les Etats membres
interdisent l’utilisation de tous les moyens non sélectifs susceptibles d’entraîner localement la
disparition ou de troubler gravement la tranquillité des populations d’une espèce et en particulier :
a) l’utilisation des moyens de capture et de mise à mort énumérés à l’annexe VI, point a) ;
b) toute forme de capture et de mise à mort à partir des moyens de transport mentionnés à l’annexe
VI, point b).

Article 16
1. À condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au
maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur
aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13,
14 et de l’article 15, points a) et b) :
a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des
habitats naturels ;
b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux
pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives
d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui
comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
d) à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et
pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des
plantes ;
e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une
mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales
compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV.

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
154 2. Les Etats membres adressent tous les deux ans à la Commission un rapport, conforme au modèle
établi par le comité, sur les dérogations mises en œuvre au titre du paragraphe 1. La Commission
fait connaître son avis sur ces dérogations dans un délai maximal de douze mois suivant la
réception du rapport et en informe le comité.
3. Les rapports doivent mentionner :
a) les espèces qui font l’objet des dérogations et le motif de la dérogation, y compris la nature du
risque, avec, le cas échéant, indication des solutions alternatives non retenues et des données
scientifiques utilisées ;
b) les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort d’espèces animales autorisés
et les raisons de leur utilisation ;
c) les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations sont accordées ;
d) l’autorité habilitée à déclarer et à contrôler que les conditions exigées sont réunies et à décider
quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par
quels services, et quelles sont les personnes chargées de l’exécution ;
e) les mesures de contrôle mises en œuvre et les résultats obtenus.

Information
Article 17
1. Tous les six ans à compter de l’expiration du délai prévu à l’article 23, les Etats membres
établissent un rapport sur l’application des dispositions prises dans le cadre de la présente directive.
Ce rapport comprend notamment des informations concernant les mesures de conservation visées à
l’article 6 paragraphe 1, ainsi que l’évaluation des incidences de ces mesures sur l’état de
conservation des types d’habitats de l’annexe I et des espèces de l’annexe II et les principaux
résultats de la surveillance visée à l’article 11. Ce rapport, conforme au modèle établi par le comité,
est transmis à la Commission et rendu accessible au public.
2. La Commission élabore un rapport de synthèse sur la base des rapports visés au paragraphe 1. Ce
rapport comporte une évaluation appropriée des progrès réalisés et, en particulier, de la
contribution de Natura 2000 à la réalisation des objectifs spécifiés à l’article 3. Le projet de la
partie du rapport concernant les informations fournies par un Etat membre est soumis pour
vérification aux autorités de l’Etat membre concerné. La version définitive du rapport est publiée
par la Commission, après avoir été soumise au comité, au plus tard deux ans après la réception des
rapports visés au paragraphe 1 et adressée aux Etats membres, au Parlement européen, au Conseil
et au Comité économique et social.
3. Les Etats membres peuvent signaler les zones désignées en vertu de la présente directive par les
panneaux communautaires conçus à cet effet par le comité.

Recherche
Article 18
1. Les Etats membres et la Commission encouragent les recherches et les travaux scientifiques
nécessaires eu égard aux objectifs énoncés à l’article 2 et à l’obligation visée à l’article 11. Ils
échangent des informations en vue d’une bonne coordination de la recherche mise en œuvre au
niveau des Etats membres et au niveau communautaire.
2. Une attention particulière est accordée aux travaux scientifiques nécessaires à la mise en œuvre
des articles 4 et 10 et la coopération transfrontière entre les Etats membres en matière de recherche
est encouragée.

Procédure de modification des annexes
Article 19
Les modifications nécessaires pour adapter au progrès technique et scientifique les annexes I, II,
III, V et VI sont arrêtées par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la
Commission.
Les modifications nécessaires pour adapter au progrès technique et scientifique l’annexe IV de la
présente directive sont arrêtées par le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la
Commission.

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
155 Comité
Article 20
La Commission est assistée d’un comité composé de représentants des Etats membres et présidé
par un représentant de la Commission.

Article 21
1. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité
émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l’urgence de la
question en cause. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 148, paragraphe 2 du traité pour
l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors
des votes au sein du comité, les voix des représentants des Etats membres sont affectées de la
pondération définie à l’article précité. Le président ne prend pas part au vote.
2. La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.
Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis du comité, ou en l’absence d’avis, la
Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre. Le
Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la saisine du Conseil, celui-ci n’a pas statué,
les mesures proposées sont arrêtées par la Commission.

Dispositions complémentaires
Article 22
Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les Etats membres :
a) étudient l’opportunité de réintroduire des espèces de l’annexe IV, indigènes à leur territoire,
lorsque cette mesure est susceptible de contribuer à leur conservation, à condition qu’il soit établi
par une enquête, tenant également compte des expériences des autres Etats membres ou d’autres
parties concernées, qu’une telle réintroduction contribue de manière efficace à rétablir ces espèces
dans un état de conservation favorable et n’ait lieu qu’après consultation appropriée du public
concerné ;
b) veillent à ce que l’introduction intentionnelle dans la nature d’une espèce non indigène à leur
territoire soit réglementée de manière à ne porter aucun préjudice aux habitats naturels dans leur
aire de répartition naturelle ni à la faune et à la flore sauvages indigènes et, s’ils le jugent
nécessaire, interdisent une telle introduction. Les résultats des études d’évaluation entreprises sont
communiqués pour information au comité ;
c) promeuvent l’éducation et l’information générale sur la nécessité de protéger les espèces de
faune et de flore sauvages et de conserver leurs habitats ainsi que les habitats naturels.

Dispositions finales
Article 23
1. Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et
administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans un délai de deux ans à
compter de sa notification. Ils en informent immédiatement la Commission.
2. Lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la
présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle.
Les modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres.
3. Les Etats membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit
interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

Article 24
Les Etats membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le 21 mai 1992
Par le Conseil
Le président
Arlindo MARQUES CUNHA

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
156 ANNEXE I
TYPES D’HABITATS NATURELS D’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE DONT LA
CONSERVATION NÉCESSITE LA DÉSIGNATION DE ZONES SPÉCIALES DE
CONSERVATION

Interprétation Code : La classification hiérarchique des habitats
réalisée lors du programme Corine1 (Corine Biotopes Project)
constitue le travail de référence pour cette annexe. La plupart des
types d’habitats naturels sont accompagnés du code Corine
correspondant, répertorié dans le document intitulé Technical
Handbook, volume 1, p 73-109, Corine/Biotope/89-2.2, 19 mai
1988, partiellement mis à jour le 14 février 1989.
Le signe “ ¥ ” combinant des codes indique des types d’habitats
quand ils se trouvent associés. Par exemple : 35.2 ¥ 64.1 – Pelouses
ouvertes à Corynephorus et Agrostis (35.2) des dunes continentales
(64.1).
Le signe “ * ” signifie : types d’habitats prioritaires.

HABITATS CÔTIERS ET VÉGÉTATIONS HALOPHYTIQUES
Eaux marines et milieux à marées
11.25
Bancs de sable à faible couverture permanente d’eau marine
11.34*
Herbiers de posidonies
13.2
Estuaires
14
Replats boueux ou sableux exondés à marée basse
21*
Lagunes
–
Grandes criques et baies peu profondes
–
Récifs
–
Colonnes marines causées par des émissions de gaz en eaux peu
profondes
Falaises maritimes et plages de galets
17.2
Végétation annuelle des laissés de mer
17.3
Végétation vivace des rivages de galets
18.21
Falaises avec végétation des côtes atlantiques et baltiques
18.22
Falaises avec végétation des côtes méditerranéennes (avec
Limonium spp. endémiques)
18.23
Falaises avec végétation des côtes macaronésiennes (flore
endémique de ces côtes)
Marais et prés-salés atlantiques et continentaux
15.11
Végétations annuelles pionnières à Salicornia et autres des zones
boueuses et sableuses
15.12
Prés à Spartina (Spartinion)
15.13
Prés-salés atlantiques (Glauco-Puccinellietalia)
15.14*
Prés-salés continentaux (Puccinellietalia distantis)
Marais et prés-salés méditerranéens et thermo-atlantiques
15.15
Prés-salés méditerranéens (Juncetalia maritimi)
15.16
Fourrés halophiles méditerranéens et thermo-atlantiques
(Arthrocnemetalia fructicosae)
15.17
Fourrés halo-nitrophiles ibériques (Pegano-Salsoletea)
Steppes continentales halophiles et gypsophiles
15.18*
Steppes salées (Limonietalia)
15.19*

1 Corine : Décision 85/338/CEE du Conseil du 27 juin 1985. Steppes gypseuses (Gypsophiletalia)

DUNES MARITIMES ET CONTINENTALES Dunes maritimes
des rivages atlantiques, de la mer du Nord et de la Baltique
16.211
Dunes mobiles embryonnaires
16.212
Dunes mobiles du cordon littoral à Ammophila arenaria (dunes
blanches)
16.221 à 16.227*
Dunes fixées à végétation herbacée (dunes grises) :
16.221 Galio-Koelerion albescentis
16.222 Euphorbio-Helichrysion
16.223 Crucianellion maritimae
16.224 Euphorbia terracina
16.225 Mesobromion
16.226 Trifolio-Geranietea sanguinei, Galio maritimi-Geranion
sanguinei
16.227 Thero-Airion, Botrychio-Polygaletum, Tuberarion guttatae
16.23*
Dunes fixées décalcifiées à Empetrum nigrum
16.24*
Dunes fixées décalcifiées eu-atlantiques (Calluno-Ulicetea)
16.25
Dunes à Hyppophae rhamnoides
16.26
Dunes à Salix arenaria
16.29
Dunes boisées du littoral atlantique
16.31 à 16.35
Dépressions humides intradunales
1.A
Machairs (* machairs présents en Irlande)
Dunes maritimes des rivages méditerranéens
16.223
Dunes fixées du littoral du Crucianellion maritimae
16.224
Dunes à Euphorbia terracina
16.228
Pelouses dunales du Malcolimietalia
16.229
Pelouses dunales du Brachypodietalia et annuelles
16.27*
Fourrés du littoral à genévriers (Juniperus spp.)
16.28
Dunes à végétation sclérophylle (Cisto-Lavenduletalia)
16.29 ¥ 42.8*
Forêts dunales à Pinus pinea et/ou Pinus pinaster
Dunes continentales, anciennes et décalcifiées
64.1 ¥ 31.223
à landes psammophiles à Calluna et Genista
64.1 ¥ 31.227
à landes psammophiles à Calluna et Empetrum nigrum
64.1 ¥ 35.2
à pelouses ouvertes à Corynephorus et Agrostis des dunes
continentales

HABITATS D’EAUX DOUCES Eaux dormantes
22.11 ¥ 22.31
Eaux oligotrophes très peu minéralisées des plaines sablonneuses
atlantiques à végétation amphibie à Lobelia, Littorelia et Isoetes
22.11 ¥ 22.34
Eaux oligotrophes très peu minéralisées des plaines sablonneuses de
l’ouest méditerranéen à Isoetes
22.12 ¥ (22.31
et 22.32)
Eaux oligotrophes de l’espace médio-européen et péri-alpin avec
végétation à Littorella ou Isoetes ou végétation annuelle des rives
exondées (Nanocyperetalia)
22.12 ¥ 22.44

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
157 Eaux oligo-mésotrophes calcaires avec végétation benthique à
characées
22.13
Lacs eutrophes naturels avec végétation du type Magnopotamion ou
Hydrocharition
22.14
Lacs dystrophes
22.34*
Mares temporaires méditerranéennes
-*
Turloughs (Irlande)
Eaux courantes
Tronçons de cours d’eaux à dynamique naturelle et semi-naturelle
(lits mineurs, moyens et majeurs), dont la qualité de l’eau ne
présente pas d’altération significative
24.221 et 24.222
Les rivières alpines et leurs végétations ripicoles herbacées
24.223
Les rivières alpines et leurs végétations ripicoles ligneuses à
Myricaria germanica
24.224
Les rivières alpines et leurs végétations ripicoles ligneuses à Salix
eleagnos
24.225
Les rivières méditerranéennes à débit permanent à Glaucium flavum
24.4
La végétation flottante de renoncules des rivières submontagnardes
et planitiaires
24.52
Le Chenopodietum rubri des rivières submontagnardes
24.53
Les rivières méditerranéennes à débit permanent : Paspalo-
Agrostidion et rideaux boisés riverains à Salix et Populus alba
–
Les rivières méditerranéennes à débit intermittent

LANDES ET FOURRÉS TEMPÉRÉS 31.11
Landes humides atlantiques septentrionales à Erica tetralix
31.12*
Landes humides atlantiques méridionales à Erica ciliaris et Erica
tetralix
31.2*
Landes sèches (tous les sous-types)
31.234*
Landes sèches littorales à Erica vagans et Ulex maritimus
31.3*
Landes sèches macaronésiennes endémiques
31.4
Landes alpines et subalpines
31.5*
Fourrés à Pinus mugo et Rhododendron hirsutum (Mugo-
Rhododenretum hirsuti)
31.622
Fourrés de saules subarctiques
31.7
Landes oro-méditerranéennes endémiques à genêts épineux

FOURRÉS SCLÉROPHYLLES (MATORRALS)
Subméditerranéens et tempérés
31.82
Formation stables à Buxus sempervirens des pentes rocheuses
calcaires (Berberidion p.) 31.842
Formations à Genista purgans montagnardes
31.88
Formations de Juniperus communis sur landes ou pelouses calcaires
31.89*
Formations de Cistus palhinhae sur landes maritimes (Junipero-
Cistetum palhinhae)
Matorrals arborescents méditerranéens
32.131 à 32.135
Formations de genévriers
32.17*
Matorrals à Zyziphus
32.18*
Matorrals à Laurus nobilis
Fourrés thermoméditerranéens et présteppiques
32.216 Taillis de lauriers
32.217
Formations basses d’euphorbes près des falaises
32.22 à 32.26
Tous les types
Phryganes
33.1
Phryganes du Astragalo-Plantaginetum subulatae
33.3
Phryganes du Sarcopoterium spinosum
33.4
Formations de Crète (Euphorbieto-Verbascion)

FORMATIONS HERBEUSES NATURELLES ET SEMI-
NATURELLES Pelouses naturelles
34.11*
Pelouses calcaires karstiques (Alysso-Sedion albi)
34.12*
Pelouses calcaires de sables xériques (Koelerion glaucae)
34.2
Pelouses calaminaires
36.314
Pelouses pyrénéennes siliceuses à Festuca eskia
36.32
Pelouses boréo-alpines siliceuses
36.36
Pelouses ibériques siliceuses à Festuca indigesta
36.41 à 36.45
Pelouses alpines calcaires
36.5
Pelouses orophiles macaronésiennes
Formations herbeuses sèches semi-naturelles et faciès
d’embuissonnement
34.31 à 34.34
Sur calcaires (Festuco Brometalia)
(*sites d’orchidées remarquables)
34.5*
Parcours substeppiques de graminées et annuelles (Thero-
Brachypodietea)
35.1*
Formations herbeuses à Nardus, riches en espèces, sur substrats
siliceux des zones montagnardes (et des zones submontagnardes de
l’Europe continentale)
Forêts sclérophylles pâturées (dehesas)
32.11
à Quercus suber et/ou Quercus ilex
Prairies humides semi-naturelles à hautes herbes
37.31
Prairies à molinies sur calcaire et argile (Eu-Molinion)
37.4
Prairies méditerranéennes à hautes herbes et joncs (Molinion-
Holoschoenion)
37.7 et 37.8
Mégaphorbiaies eutrophes
–
Prairies inondables du Cnidion venosae
Pelouses mésophiles
38.2
Prairies maigres de fauche de basse altitude (Alopecurus pratensis,
Sanguisorba officinalis)
38.3
Prairies de fauche de montagne (types britanniques avec Geranium
sylvaticum)

TOURBIÈRES HAUTES ET TOURBIÈRES BASSES Tourbières
acides à spahaignes
51.1*
Tourbières hautes actives
51.2
Tourbières hautes dégradées
(encore susceptibles de régénération naturelle)
52.1 et 52.2
Tourbières de couverture (*tourbières actives seulement)
54.5
Tourbières de transition et tremblantes
54.6
Dépressions sur substrats tourbeux (Rhynchosporion)

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
158 Bas-marais calcaires
53.3*
Marais calcaires à Cladium mariscus et Carex davalliana
54.12*
Sources pétrifiantes avec formation de tuf (Cratoneurion)
54.2
Tourbières basses alcalines
54.3*
Formations pionnières alpines du Caricion bicoloris-atrofuscae

HABITATS ROCHEUX ET GROTTES Éboulis rocheux
61.1
Éboulis siliceux
61.2
Éboulis eutriques
61.3
Éboulis méditerranéens occidentaux et thermophiles des Alpes
61.4
Éboulis balkaniques
61.5
Éboulis médio-européens siliceux
61.6*
Éboulis médio-européens calcaires
Végétation chasmophytique des pentes rocheuses
62.1 et 62.1A
Sous-types calcaires
62.2
Les sous-types silicicoles
62.3
Pelouses pionnières sur dômes rocheux
62.4*
Pavements calcaires
Autres habitats rocheux
65
Grottes non exploitées par le tourisme
–
Champs de laves et excavations naturelles
–
Grottes marines submergées ou semi-submergées
–
Glaciers permanents

FORÊTS Forêts (sub)naturelles d’essences indigènes existant à
l’état de futaies y compris les taillis sous futaie avec sous-bois
typique, répondant aux critères suivants : rares ou résiduelles, et/ou
hébergeant des espèces d’intérêt communautaire.
Forêts de l’Europe tempérée
41.11
Hêtraies du Luzulo-Fagetum
41.12
Hêtraies à Ilex et Taxus, riches en épiphytes (Ilici-Fagion)
41.13
Hêtraies du Asperulo-Fagetum
41.15
Hêtraies subalpines à Acer et Rumex arifolius
41.16
Hêtraies calcicoles (Cephalanthero-Fagion)
41.24
Chênaies du Stellario-Carpinetum
41.26
Chênaies du Galio-Carpinetum
41.4*
Forêts de ravins du Tilio-Acerion
41.51
Vieilles chênaies acidophiles à Quercus robur des plaines
sablonneuses
41.53
Vieilles chênaies à Ilex et Blechnum des îles Britanniques
41.86
Frênaies à Fraxinus angustifolia
42.51*
Forêts calédoniennes
44.A1 à 44.A4*
Tourbières boisées
44.3*
Forêts alluviales résiduelles
(Alnion glutinoso-incanae) 44.4
Forêts mixtes de chênes, d’ormes et de frênes bordant de grands
fleuves
Forêts méditerranéennes à feuilles caduques
41.181*
Les hêtraies des Apennins à Taxus et à Ilex
41.184*
Les hêtraies des Apennins à Abies alba et les hêtraies à Abies
nebrodensis
41.6
Chênaies galicio-portugaises à Quercus robur et Quercus pyrenaica
41.77
Chênaies à Quercus faginea (péninsule Ibérique)
41.85
Chênaies à Quercus trojana (Italie, Grèce)
41.9
Forêts de châtaigniers
41.1A ¥ 42.17
Hêtraies helléniques à Abies borisii-regis
41.1B
Hêtraies à Quercus frainetto
42.A1
Forêts de cyprès (Acero-Cupression)
44.17
Forêts-galeries a Salix alba et Populus alba
44.52
Formations ripicoles de rivières mediterranéennes à débit
intermittent à Rhododendron ponticum, Salix et autres
44.7
Forêts des platanes d’Orient (Platanion orientalis)
44.8
Galeries riveraines thermo méditerranéennes (Nerio-Tamariceteae)
et du Sud-Ouest de la péninsule Ibérique (Securinegion tinctoriae)
Forêts sclérophylles méditerranéennes
41.7C
Forêts crétoises à Quercus brachyphylla
45.1
Forêts à Olea et Ceratonia
45.2
Forêts à Quercus suber
45.3
Forêts à Quercus ilex
45.5
Forêts à Quercus macrolepis
45.61 à 45.63*
Laurisylves macaronésiennes (Laurus, Ocotea)
45.7*
Palmeraies de Phoenix
45.8
Forêts d’Ilex aquifolium
Forêts de conifères alpines et subalpines
42.21 à 42.23
Forêts acidophiles (Vaccinio-Piceetea)
42.31 et 42.32
Forêts à mélèzes et Pinus cembra des Alpes
42.4
Forêts à Pinus uncinata)
(*sur substrat gypseux ou calcaire)
Forêts de conifères méditerranéennes montagnardes
42.14*
Sapinières apennines à Abies alba et à Picea excelsa
42.19
Sapinières à Abies pinsapo
42.61 bis 42.66*
Pinèdes méditerranéennes de pins noirs endémiques
42.8
Pinèdes méditerranéennes de pins mésogéens endémiques, y
compris de Pinus mugo et Pinus leucodermis
42.9
Pinèdes macaronésiennes (endémiques)
42.A2 à 42.A5*
et 42.A8
Forêts méditerranéennes endémiques à Juniperus spp.
42.A6*
Forêts à Tetraclinis articulata (Andalousie)
42.A71 à 42.A73*
Forêts à Taxus baccata

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
159 ANNEXE II
ESPÈCES ANIMALES ET VÉGÉTALES D’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE DONT LA
CONSERVATION NÉCESSITE LA DÉSIGNATION DE ZONES SPÉCIALES DE CONSERVATION

Interprétation a) L’annexe II est complémentaire à l’annexe I pour
la réalisation d’un réseau cohérent de zones spéciales de
conservation.
b) Les espèces figurant à la présente annexe sont indiquées :
– par le nom de l’espèce ou de la sous-espèce
ou
– par l’ensemble des espèces appartenant à un taxon supérieur ou à
une partie désignée dudit taxon.
L’abréviation “ spp. ” suivant le nom d’une famille ou d’un genre
sert à désigner toutes les espèces appartenant à cette famille ou à
ce genre.
c) Symboles
Un astérisque (*) placé devant le nom d’une espèce indique que
ladite espèce est une espèce prioritaire.
La plupart des espèces figurant à la présente annexe sont reprises à
l’annexe IV. Lorsqu’une espèce qui figure à la présente annexe
n’est reprise ni à l’annexe IV ni à l’annexe V, son nom est suivi du
signe (o) ; lorsqu’une espèce qui figure à la présente annexe n’est
pas reprise à l’annexe IV mais figure à l’annexe V, son nom est
suivi du signe (V).

a) ANIMAUX VERTÉBRÉS MAMMIFÈRES
INSECTIVORA
Talpidae
*Galemys pyrenaicus
CHIROPTERA
Rhinolophidae
*Rhinolophus blasii
*Rhinolophus euryale
*Rhinolophus ferrumequinum
*Rhinolophus hipposideros
*Rhinolophus mehelyi
Vespertilionidae
*Barbastella barbastellus
*Miniopterus schreibersi
*Myotis bechsteini
*Myotis blythi
*Myotis capaccinii
*Myotis dasycneme
*Myotis emarginatus
*Myotis myotis
RODENTIA
Sciuridae
*Spermophilus citellus
Castoridae
*Castor fiber
Microtidae
*Microtus cabrerae
*Microtus oeconomus arenicola
CARNIVORA
Canidae
*Canis lupus (populations espagnoles : seulement celles au sud du
Duero ; populations grecques : seulement celles au sud du 39e
parallèle)
Ursidae
*Ursus arctos
Mustelidae
*Lutra lutra
*Mustela lutreola
Felidae
*Lynx lynx
*Lynx pardina
Phocidae
*Halichoerus grypus (V)
*Monachus monachus
*Phoca vitulina (V)
ARTIODACTYLA
Cervidae
*Cervus elaphus corsicanus
Bovidae
*Capra aegagrus (populations naturelles) *Capra pyrenaica pyrenaica
*Ovis ammon musimon (populations naturelles – Corse et
Sardaigne)
*Rupicapra rupicapra balcanica
*Rupicapra ornata
CETACEA
*Tursiops truncatus
*Phocoena phocoena
REPTILES
TESTUDINATA
Testudinidae
*Testudo hermanni
*Testudo graeca
*Testudo marginata
Cheloniidae
*Caretta caretta
Emydidae
*Emys orbicularis
*Mauremys caspica
*Mauremys leprosa
SAURIA
Lacertidae
*Lacerta monticola
*Lacerta schreiberi
*Gallotia galloti insulanagae
*Gallotia simonyi
*Podarcis lilfordi
*Podarcis pityusensis
Scincidae
*Chalcides occidentalis
Gekkonidae
*Phyllodactylus europaeus
OPHIDIA
Colubridae
*Elaphe quatuorlineata
*Elaphe situla
Viperidae
*Vipera schweizeri
*Vipera ursinii
AMPHIBIENS
CAUDATA
Salamandridae
*Chioglossa lusitanica
*Mertensiella luschani
*Salamandra salamandra aurorae
*Salamandrina terdigitata
*Triturus cristatus
Proteidae
*Proteus anguinus
Plethodontidae
*Speleomantes ambrosii
*Speleomantes flavus
*Speleomantes genei
*Speleomantes imperialis
*Speleomantes supramontes
ANURA
Discoglossidae
*Bombina bombina
*Bombina variegata
*Discoglossus jeanneae
*Discoglossus montalentii
*Discoglossus sardus
*Alytes muletensis
Ranidae
*Rana latastei
Pelobatidae
*Pelobates fuscus insubricus
POISSONS
PETROMYZONIFORMES
Petromyzonidae
*Eudontomyzon spp. (o)

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
160 *Lampetra fluviatilis (V)
*Lampetra planeri (o)
*Lethenteron zanandrai (V)
*Petromyzon marinus (o)
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
*Acipenser naccarii
*Acipenser sturio
ATHERINIFORMES
Cyprinodontidae
*Aphanius iberus (o)
*Aphanius fasciatus (o)
*Valencia hispanica
SALMONIFORMES
Salmonidae
*Hucho hucho (populations naturelles) (V)
*Salmo salar (uniquement en eau douce) (V)
*Salmo marmoradus (o)
*Salmo macrostigma (o)
Coregonidae
*Coregonus oxyrhynchus (populations anadromes dans certains
secteurs de la mer du Nord)
CYPRINIFORMES
Cyprinidae
*Alburnus vulturius (o)
*Alburnus albidus (o)
*Anaecypris hispanica
*Aspius aspius (o)
*Barbus plebejus (V)
*Barbus meridionalis (V)
*Barbus capito (V)
*Barbus comiza (V)
*Chalcalburnus chalcoides (o)
*Chondrostoma soetta (o)
*Chondrostoma polylepis (o)
*Chondrostoma genei (o)
*Chondrostoma lusitanicum (o)
*Chondrostoma toxostoma (o)
*Gobio albipinnatus (o)
*Gobio uranoscopus (o)
*Iberocypris palaciosi (o)
*Ladigesocypris ghigii (o)
*Leuciscus lucomonis (o)
*Leuciscus souffia (o)
*Phoxinellus spp. (o)
*Rutilus pigus (o)
*Rutilus rubilio (o)
*Rutilus arcasii (o)
*Rutilus macrolepidotus (o)
*Rutilus lemmingii (o)
*Rutilus friesii meidingeri (o)
*Rutilus alburnoides (o)
*Rhodeus sericeus amarus (o)
*Scardinius graecus (o)
Cobitidae
*Cobitis conspersa (o)
*Cobitis larvata (o)
*Cobitis trichonica (o)
*Cobitis taenia (o)
*Misgurnis fossilis (o)
*Sabanejewia aurata (o)
PERCIFORMES
Percidae
*Gymnocephalus schraetzer (V)
*Zingel spp. [(o) excepté Zingelasper et Zingel zingel (V)]
Gobiidae
*Pomatoschistus canestrini (o)
*Padogobius panizzai (o)
*Padogobius nigricans (o)
CLUPEIFORMES
Clupeidae
*Alosa spp. (V)
SCORPAENIFORMES
Cottidae
*Cottus ferruginosus (o)
*Cottus petiti (o)
*Cottus gobio (o) SILURIFORMES
Siluridae
*Silurus aristotelis (V)
INVERTÉBRÉS ARTHROPODES
CRUSTACEA
Decapoda
*Austropotamobius pallipes (V)
INSECTA
Coleoptera
*Buprestis splendens
*Carabus olympiae
*Cerambyx cerdo
*Cucujus cinnaberinus
*Dytiscus latissimus
*Graphoderus bilineatus
*Limoniscus violaceus (o)
*Lucanus cervus (o)
*Morimus funereus (o)
*Osmoderma eremita
*Rosalia alpina
Lepidoptera
*Callimorpha quadripunctata (o)
*Coenonympha oedippus
*Erebia calcaria
*Erebia christi
*Eriogaster catax
*Euphydryas aurinia (o)
*Graellsia isabellae (V)
*Hypodryas maturna
*Lycaena dispar
*Maculinea nausithous
*Maculinea teleius
*Melanagria arge
*Papilio hospiton
*Plebicula golgus
Mantodea
*Apteromantis aptera
Odonata
*Coenagrion hylas (o)
*Coenagrion mercuriale (o)
*Cordulegaster trinacriae
*Gomphus graslinii
*Leucorrhina pectoralis
*Lindenia tetraphylla
*Macromia splendens
*Ophiogomphus cecilia
*Oxygastra curtisii
Orthoptera
*Baetica ustulata
MOLLUSQUES
GASTROPODA
*Caseolus calculus
*Caseolus commixta
*Caseolus sphaerula
*Discula leacockiana
*Discula tabellata
*Discus defloratus
*Discus guerinianus
*Elona quimperiana
*Geomalacus maculosus
*Geomitra moniziana
*Helix subplicata
*Leiostyla abbreviata
*Leiostyla cassida
*Leiostyla corneocostata
*Leiostyla gibba
*Leiostyla lamellosa
*Vertigo angustior (o)
*Vertigo genesii (o)
*Vertigo geyeri (o)
*Vertigo moulinsiana (o)
BIVALVIA
Unionoida
*Margaritifera margaritifera (V)
*Unio crassus

b) PLANTES

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
161 PTERIDOPHYTA
ASPLENIACEAE
*Asplenium jahandiezii (Litard.) Rouy
BLECHNACEAE
*Woodwardia radicans (L.) Sm.
DICKSONIACEAE
*Culcita macrocarpa C. Presl
DRYOPTERIDACEAE
*Dryopteris corleyi Fraser-Jenk.
HYMENOPHYLLACEAE
*Trichomanes speciosum Willd.
ISOETACEAE
*Isoetes boryana Durieu
*Isoetes malinverniana Ces. & De Not.
MARSILEACEAE
*Marsilea batardae Launert
*Marsilea quadrifolia L.
*Marsilea strigosa Willd.
OPHIOGLOSSACEAE
*Botrychium simplex Hitchc.
*Ophioglossum polyphyllum A. Braun
GYMNOSPERMAE
PINACEAE
*Abies nebrodensis (Lojac.) Mattei
ANGIOSPERMAE
ALISMATACEAE
*Caldesia parnassifolia (L.) Parl.
*Luronium natans (L.) Raf.
AMARYLLIDACEAE
*Leucojum nicaeense Ard.
*Narcissus asturiensis (Jordan) Pugsley
*Narcissus calcicola Mendonça
*Narcissus cyclamineus DC.
*Narcissus fernandesii G. Pedro
*Narcissus humilis (Cav.) Traub
*Narcissus nevadensis Pugsley
*Narcissus pseudonarcissus L.
* subsp. nobilis (Haw.) A. Fernandes
*Narcissus scaberulus Henriq.
*Narcissus triandrus (Salisb.) D. A. Webb
* subsp. capax (Salisb.) D. A. Webb.
*Narcissus viridiflorus Schousboe
BORAGINACEAE
*Anchusa crispa Viv.
*Lithodora nitida (H. Ern) R. Fernandes
*Myosotis lusitanica Schuster
*Myosotis rehsteineri Wartm.
*Myosotis retusifolia R. Afonso
*Omphalodes kuzinskyana Willk.
*Omphalodes littoralis Lehm.
*Solenanthus albanicus (Degen & al.) Degen & Baldacci
*Symphytum cycladense Pawl.
CAMPANULACEAE
*Asyneuma giganteum (Boiss.) Bornm.
*Campanula sabatia De Not.
*Jasione crispa (Pourret) Samp.
* subsp. serpentinica Pinto da Silva
*Jasione lusitanica A. DC.
CARYOPHYLLACEAE
*Arenaria nevadensis Boiss. & Reuter
*Arenaria provincialis Chater & Halliday
*Dianthus cintranus Boiss. & Reuter
* subsp. cintranus Boiss. & Reuter
*Dianthus marizii (Samp.) Samp.
*Dianthus rupicola Biv.
*Gypsophila papillosa P. Porta
*Herniaria algarvica Chaudri
*Herniaria berlengiana (Chaudhri) Franco
*Herniaria latifolia Lapeyr.
* subsp. litardierei gamis
*Herniaria maritima Link
*Moehringia tommasinii Marches.
*Petrocoptis grandiflora Rothm.
*Petrocoptis montsicciana O. Bolos & Rivas Mart.
*Petrocoptis pseudoviscosa Fernandez Casas
*Silene cintrana Rothm.
*Silene hicesiae Brullo & Signorello *Silene hifacensis Rouy ex Willk.
*Silene holzmanii Heldr. ex Boiss.
*Silene longicilia (Brot.) Otth.
*Silene mariana Pau
*Silene orphanidis Boiss.
*Silene rothmaleri Pinto da Silva
*Silene velutina Pourret ex Loisel.
CHENOPODIACEAE
*Bassia saxicola (Guss.) A. J. Scott
*Kochia saxicola Guss.
*Salicornia veneta Pignatti & Lausi
CISTACEA
*Cistus palhinhae Ingram
*Halimium verticillatum (Brot.) Sennen
*Helianthemum alypoides Losa & Rivas Goday
*Helianthemum caput-felis Boiss.
*Tuberaria major (Willk.) Pinto da Silva & Roseira
COMPOSITAE
*Anthemis glaberrima (Rech. f.) Greuter
*Artemisia granatensis Boiss.
*Aster pyrenaeus Desf. ex DC.
*Aster sorrentinii (Tod) Lojac.
*Carduus myriacanthus Salzm. ex DC.
*Centaurea alba L.
* subsp. heldreichii (Halacsy) Dostal
*Centaurea alba L.
* subsp. princeps (Boiss. & Heldr.) Gugler
*Centaurea attica Nyman
* subsp. megarensis (Halacsy & Hayek) Dostal
*Centaurea balearica J. D. Rodriguez
*Centaurea borjae Valdes-Berm. & Rivas Goday
*Centaurea citricolor Font Quer
*Centaurea corymbosa Pourret
*Centaurea gadorensis G. Bianca
*Centaurea horrida Badaro
*Centaurea kalambakensis Freyn & Sint.
*Centaurea kartschiana Scop.
*Centaurea lactiflora Halacsy
*Centaurea micrantha Hoffmanns. & Link
* subsp. herminii (Rouy) Dostál
*Centaurea niederi Heldr.
*Centaurea peucedanifolia Boiss. & Orph.
*Centaurea pinnata Pau
*Centaurea pulvinata (G. Bianca) G. Bianca
*Centaurea rothmalerana (Arènes) Dostál
*Centaurea vicentina Mariz
*Crepis crocifolia Boiss. & Heldr.
*Crepis granatensis (Willk.) B. Bianca & M. Cueto
*Erigeron frigidus Boiss. ex DC.
*Hymenostemma pseudanthemis (Kunze) Willd.
*Jurinea cyanoides (L.) Reichenb.
*Jurinea fontqueri Cuatrec.
*Lamyropsis microcephala (Moris) Dittrich & Greuter
*Leontodon microcephalus (Boiss. ex DC.) Boiss.
*Leontodon boryi Boiss.
*Leontodon siculus (Guss.) Finch & Sell
*Leuzea longifolia Hoffmanns. & Link
*Ligularia sibirica (L.) Cass.
*Santolina impressa Hoffmanns. & Link
*Santolina semidentata Hoffmanns. & Link
*Senecio elodes Boiss. ex DC.
*Senecio nevadensis Boiss. & Reuter
CONVOLVULACEAE
*Convolvulus argyrothamnus Greuter
*Convolvulus fernandesii Pinto da Silva & Teles
CRUCIFERAE
*Alyssum pyrenaicum Lapeyr.
*Arabis sadina (Samp.) P. Cout.
*Biscutella neustriaca Bonnet
*Biscutella vincentina (Samp.) Rothm.
*Boleum asperum (Pers.) Desvaux
*Brassica glabrescens Poldini
*Brassica insularis Moris
*Brassica macrocarpa Guss.
*Coincya cintrana (P. Cout.) Pinto da Silva
*Coincya rupestris Rouy
*Coronopus navasii Pau

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
162 *Diplotaxis ibicensis (Pau) Gomez-Campo
*Diplotaxis siettiana Maire
*Diplotaxis vicentina (P. Cout.) Rothm.
*Erucastrum palustre (Pirona) Vis.
*Iberis arbuscula Runemark
*Iberis procumbens Lange
* subsp. microcarpa Franco & Pinto da Silva
*Ionopsidium acaule (Desf.) Reichenb.
*Ionopsidium savianum (Caruel) Ball ex Arcang.
*Sisymbrium cavanillesianum Valdes & Castroviejo
*Sisymbrium supinum L.
CYPERACEAE
*Carex panormitana Guss.
*Eleocharis carniolica Koch
DIOSCOREACEAE
*Borderea chouardii (Gaussen) Heslot
DROSERACEAE
*Aldrovanda vesiculosa L.
EUPHORBIACEAE
*Euphorbia margalidiana Kuhbier & Lewejohann
*Euphorbia transtagana Boiss.
GENTIANACEAE
*Centaurium rigualii Esteve Chueca
*Centaurium somedanum Lainz
*Gentiana ligustica R. de Vilm. & Chopinet
*Gentianella angelica (Pugsley) E. F. Warburg
GERANIACEAE
*Erodium astragaloides Boiss. & Reuter
*Erodium paularense Fernandez-Gonzalez & Izco
*Erodium rupicola Boiss.
GRAMINEAE
*Avenula hackelii (Henriq.) Holub
*Bromus grossus Desf. ex DC.
*Coleanthus subtilis (Tratt.) Seidl
*Festuca brigantina (Markgr.-Dannenb.) Markgr.-Dannenb.
*Festuca duriotagana Franco & R. Afonso
*Festuca elegans Boiss.
*Festuca henriquesii Hack.
*Festuca sumilusitanica Franco & R. Afonso
*Gaudinia hispanica Stace & Tutin
*Holcus setiglumis Boiss. & Reuter
* subsp. duriensis Pinto da Silva
*Micropyropsis tuberosa Romero – Zarco & Cabezudo
*Pseudarrhenatherum pallens (Link) J. Holub
*Puccinellia pungens (Pau) Paunero
*Stipa austroitalica Martinovsky
*Stipa bavarica Martinovsky & H. Scholz
*Stipa veneta Moraldo
GROSSULARIACEAE
*Ribes sardum Martelli
HYPERICACEAE
*Hypericum aciferum (Greuter) N. K. B. Robson
JUNCACEAE
*Juncus valvatus Link
LABIATAE
*Dracocephalum austriacum L.
*Micromeria taygetea P. H. Davis
*Nepeta dirphya (Boiss.) Heldr. ex Halacsy
*Nepeta sphaciotica P. H. Davis
*Origanum dictamnus L.
*Sideritis incana
* subsp. glauca (Cav.) Malagarriga
*Sideritis javalambrensis Pau
*Sideritis serrata Cav. ex Lag.
*Teucrium lepicephalum Pau
*Teucrium turredanum Losa & Rivas Goday
*Thymus camphoratus Hoffmanns. & Link
*Thymus carnosus Boiss.
*Thymus cephalotos L.
LEGUMINOSAE
*Anthyllis hystrix Cardona, Contandr. & E. Sierra
*Astragalus algarbiensis Coss. ex Bunge
*Astragalus aquilanus Anzalone
*Astragalus centralpinus Braun-Blanquet
*Astragalus maritimus Moris
*Astragalus tremolsianus Pau
*Astragalus verrucosus Moris *Cytisus aeolicus Guss. ex Lindl.
*Genista dorycnifolia Font Quer
*Genista holopetala (Fleischm. ex Koch) Baldacci
*Melilotus segetalis (Brot.) Ser.
* subsp. fallax Franco
*Ononis hackelii Lange
*Trifolium saxatile All.
*Vicia bifoliolata J. D. Rodriguez
LENTIBULARIACEAE
*Pinguicula nevadensis (Lindb.) Casper
LILIACEAE
*Allium grosii Font Quer
*Androcymbium rechingeri Greuter
*Asphodelus bento-rainhae P. Silva
*Hyacinthoides vicentina (Hoffmanns. & Link) Rothm.
*Muscari gussonei (Parl.) Tod.
LINACEAE
*Linum muelleri Moris
LYTHRACEAE
*Lythrum flexuosum Lag.
MALVACEAE
*Kosteletzkya pentacarpos (L.) Ledeb.
NAJADACEAE
*Najas flexilis (Willd.) Rostk. & W. L. Schmidt
ORCHIDACEAE
*Cephalanthera cucullata Boiss. & Heldr.
*Cypripedium calceolus L.
*Liparis loeselii (L.) Rich.
*Ophrys lunulata Parl.
PAEONIACEAE
*Paeonia cambessedesii (Willk.) Willk.
*Paeonia parnassica Tzanoudakis
*Paeonia clusii F. C. Stern
* subsp. rhodia (Stearn) Tzanoudakis
PALMAE
*Phoenix theophrasti Greuter
PLANTAGINACEAE
*Plantago algarbiensis Samp.
*Plantago almogravensis Franco
PLUMBAGINACEAE
*Armeria berlengensis Daveau
*Armeria helodes Martini & Pold
*Armeria negleta Girard
*Armeria pseudarmeria (Murray) Mansfeld
*Armeria rouyana Daveau
*Armeria soleirolii (Duby) Godron
*Armeria velutina Welv. ex Boiss. & Reuter
*Limonium dodartii (Girard) O. Kuntze
* subsp. lusitanicum (Daveau) Franco
*Limonium insulare (Beg. & Landi) Arrig. & Diana
*Limonium lanceolatum (Hoffmanns. & Link) Franco
*Limonium multiflorum Erben
*Limonium pseudolaetum Arrig. & Diana
*Limonium strictissimum (Salzmann) Arrig.
POLYGONACEAE
*Polygonum praelongum Coode & Cullen
*Rumex rupestris Le Gall
PRIMULACEAE
*Androsace mathildae Levier
*Androsace pyrenaica Lam.
*Primula apennina Widmer
*Primula palinuri Petagna
*Soldanella villosa Darracq.
RANUNCULACEAE
*Aconitum corsicum Gayer
*Adonis distorta Ten.
*Aquilegia bertolonii Schott
*Aquilegia kitaibelii Schott
*Aquilegia pyrenaica D. C.
* subsp. cazorlensis (Heywood) Galiano
*Consolida samia P. H. Davis
*Pulsatilla patens (L.) Miller
*Ranunculus weyleri Mares
RESEDACEAE
*Reseda decursiva Forssk.
ROSACEAE
*Potentilla delphinensis Gren. & Godron

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
163 RUBIACEAE
*Galium litorale Guss.
*Galium viridiflorum Boiss. & Reuter
SALICACEAE
*Salix salvifolia Brot.
* subsp. australis Franco
SANTALACEAE
*Thesium ebracteatum Hayne
SAXIFRAGACEAE
*Saxifraga berica (Beguinot) D. A. Webb
*Saxifraga florulenta Moretti
*Saxifraga hirculus L.
*Saxifraga tombeanensis Boiss. ex Engl.
SCROPHULARIACEAE
*Antirrhinum charidemi Lange
*Chaenorrhinum serpyllifolium (Lange) Lange
* subsp. lusitanicum R. Fernandes
*Euphrasia genargentea (Feoli) Diana
*Euphrasia marchesettii Wettst. ex Marches.
*Linaria algarviana Chav.
*Linaria coutinhoi Valdés
*Linaria ficalhoana Rouy
*Linaria flava (Poiret) Desf.
*Linaria hellenica Turrill
*Linaria ricardoi Cout.
*Linaria tursica B. Valdes & Cabezudo
*Linaria tonzigii Lona
*Odontites granatensis Boiss.
*Verbascum litigiosum Samp.
*Veronica micrantha Hoffmanns. & Link
*Veronica oetaea L.-A. Gustavson
SELAGINACEAE
*Globularia stygia Orph. ex Boiss.
SOLANACEAE
*Atropa baetica Willk.
THYMELAEACEAE
*Daphne petraea Leybold
*Daphne rodriguezii Texidor
ULMACEAE
*Zelkova abelicea (Lam.) Boiss.
UMBELLIFERAE
*Angelica heterocarpa Lloyd
*Angelica palustris (Besser) Hoffm.
*Apium bermejoi Llorens
*Apium repens (Jacq.) Lag.
*Athamanta cortiana Ferrarini
*Bupleurum capillare Boiss. & Heldr.
*Bupleurum kakiskalae Greuter
*Eryngium alpinum L.
*Eryngium viviparum Gay
*Laserpitium longiradium Boiss.
*Naufraga balearica Constans & Cannon
*Oenanthe conioides Lange
*Petagnia saniculifolia Guss.
*Rouya polygama (Desf.) Coincy
*Seseli intricatum Boiss.
*Thorella verticillatinundata (Thore) Brig.
VALERIANACEAE
*Centranthus trinervis (Viv.) Beguinot
VIOLACEAE
*Viola hispida Lam.
*Viola jaubertiana Mares & Vigineix
Plantes inférieures BRYOPHYTA
*Bruchia vogesiaca Schwaegr. (o)
*Bryoerythrophyllum machadoanum (Sergio) M. Hill (o)
*Buxbaumia viridis (Moug. ex Lam. & DC.) Brid. ex Moug. &
Nestl. (o)
*Dichelyma capillaceum (With.) Myr. (o)
*Dicranum viride (Sull. & Lesq.) Lindb. (o)
*Distichophyllum carinatum Dix. & Nich. (o)
*Drepanocladus vernicosus (Mitt.) Warnst. (o)
*Jungermannia handelii (Schiffn.) Amak. (o)
*Mannia triandra (Scop.) Grolle (o)
*Marsupella profunda Lindb. (o)
*Meesia longiseta Hedw. (o)
*Nothothylas orbicularis (Schwein.) Sull. (o)
*Orthotrichum rogeri Brid. (o) *Petalophyllum ralfsii Nees & Goot. ex Lehm. (o)
*Riccia breidleri Jur. ex Steph. (o)
*Riella helicophylla (Mont.) Hook. (o)
*Scapania massolongi (K. Muell.) K. Muell. (o)
*Sphagnum pylaisii Brid. (o)
*Tayloria rudolphiana (Gasrov) B. & G. (o)

ESPÈCES POUR LA MACARONÉSIE PTERIDOPHYTA
HYMENOPHYLLACEAE
*Hymenophyllum maderensis Gibby & Lovis
DRYOPTERIDACEAE
*Polystichum drepanum (Sw.) C. Presl.
ISOETACEAE
*Isoetes azorica Durieu & Paiva
MARSILIACEAE
*Marsilea azorica Launert & Paiva
ANGIOSPERMAE
ASCLEPIADACEAE
*Caralluma burchardii N. E. Brown
*Ceropegia chrysantha Svent.
BORAGINACEAE
*Echium candicans L. fil.
*Echium gentianoides Webb & Coincy
*Myosotis azorica H. C. Watson
*Myosotis maritima Hochst. in Seub.
CAMPANULACEAE
*Azorina vidalii (H. C. Watson) Feer
*Musschia aurea (L. f.) DC.
*Musschia wollastonii Lowe
CAPRIFOLIACEAE
*Sambucus palmensis Link
CARYOPHYLLACEAE
*Spergularia azorica (Kindb.) Lebel
CELASTRACEAE
*Maytenus umbellata (R. Br.) Mabb.
CHENOPODIACEAE
*Beta patula Ait.
CISTACEAE
*Cistus chinamadensis Banares & Romero
*Helianthemum bystropogophyllum Svent.
COMPOSITAE
*Andryala crithmifolia Ait.
*Argyranthemum lidii Humphries
*Argyranthemum thalassophylum (Svent.) Hump.
*Argyranthemum winterii (Svent.) Humphries
*Atractylis arbuscula Svent. & Michaelis
*Atractylis preauxiana Schultz.
*Calendula maderensis DC.
*Cheirolophus duranii (Burchard) Holub
*Cheirolophus ghomerytus (Svent.) Holub
*Cheirolophus junonianus (Svent.) Holub
*Cheirolophus massonianus (Lowe) Hansen
*Cirsium latifolium Lowe
*Helichrysum gossypinum Webb
*Helichrysum oligocephala (Svent. & Bzamw.)
*Lactuca watsoniana Trel.
*Onopordum nogalesii Svent.
*Onopordum carduelinum Bolle
*Pericallis hadrosoma Svent.
*Phagnalon benettii Lowe
*Stemmacantha cynaroides (Chr. Son. in Buch) Ditt
*Sventenia bupleuroides Font Quer
*Tanacetum ptarmiciflorum Webb & Berth
CONVOLVULACEAE
*Convolvulus caput-medusae Lowe
*Convolvulus lopez-socasii Svent.
*Convolvulus massonii A. Dietr.
CRASSULACEAE
*Aeonium gomeraense Praeger
*Aeonium saundersii Bolle
*Aichryson dumosum (Lowe) Praeg.
*Monanthes wildpretii Banares & Scholz
*Sedum brissemoretii Raymond-Hamet
CRUCIFERAE
*Crambe arborea Webb ex Christ
*Crambe laevigata DC. ex Christ
*Crambe sventenii R. Petters ex Bramwell & Sund.

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
164 *Parolinia schizogynoides Svent.
*Sinapidendron rupestre (Ait.) Lowe
CYPERACEAE
*Carex malato-belizii Raymond
DIPSACACEAE
*Scabiosa nitens Roemer & J. A. Schultes
ERICACEAE
*Erica scoparia L.
* subsp. azorica (Hochst.) D. A. Webb
EUPHORBIACEAE
*Euphorbia handiensis Burchard
*Euphorbia lambii Svent.
*Euphorbia stygiana H. C. Watson
GERANIACEAE
*Geranium maderense P. F. Yeo
GRAMINEAE
*Deschampsia maderensis (Haeck. & Born.)
*Phalaris maderensis (Menezes) Menezes
LABIATAE
*Sideritis cystosiphon Svent.
*Sideritis discolor (Webb ex de Noe) Bolle
*Sideritis infernalis Bolle
*Sideritis marmorea Bolle
*Teucrium abutiloides L’Hér
*Teucrium betonicum L’Hér
LEGUMINOSAE
*Anagyris latifolia Brouss. ex Willd.
*Anthyllis lemanniana Lowe
*Dorycnium spectabile Webb & Berthel
*Lotus azoricus P. W. Ball
*Lotus callis-viridis D. Bramwell & D. H. Davis
*Lotus kunkelii (E. Chueca) D. Bramwell & al.
*Teline rosmarinifolia Webb & Berthel.
*Teline salsoloides Arco & Acebes.
*Vicia dennesiana H. C. Watson
LILIACEAE
*Androcymbium psammophilum Svent.
*Scilla maderensis Menezes
*Semele maderensis Costa
LORANTHACEAE
*Arceuthobium azoricum Wiens & Hawksw
MYRICACEAE
*Myrica rivas-martinezii Santos.
OLEACEAE
*Jasminum azoricum L.
*Picconia azorica (Tutin) Knobl.
ORCHIDACEAE
*Goodyera macrophylla Lowe
PITTOSPORACEAE
*Pittosporum coriaceum Dryand. ex Ait. PLANTAGINACEAE
*Plantago malato-belizii Lawalree
PLUMBAGINACEAE
*Limonium arborescens (Brouss.) Kuntze
*Limonium dendroides Svent.
*Limonium spectabile (Svent.) Kunkel & Sunding
*Limonium sventenii Santos & Fernandez Galvan
POLYGONACEAE
*Rumex azoricus Rech. fil.
RHAMNACEAE
*Frangula azorica Tutin
ROSACEAE
*Bencomia brachystachya Svent.
*Bencomia sphaerocarpa Svent.
*Chamaemeles coriacea Lindl.
*Dendriopterium pulidoi Svent.
*Marcetella maderensis (Born.) Svent.
*Prunus lusitanica L.
* subsp. azorica (Mouillef.) Franco
*Sorbus maderensis (Lowe) Docle
SANTALACEAE
*Kunkeliella subsucculenta Kammer
SCROPHULARIACEAE
*Euphrasia azorica Wats
*Euphrasia grandiflora Hochst. ex Seub.
*Isoplexis chalcantha Svent. & O’Shanahan
*Isoplexis isabelliana (Webb & Berthel.) Masferrer
*Odontites holliana (Lowe) Benth.
*Sibthorpia peregrina L.
SELAGINACEAE
*Globularia ascanii D. Bramwell & Kunkel
*Globularia sarcophylla Svent.
SOLANACEAE
*Solanum lidii Sunding
UMBELLIFERAE
*Ammi trifoliatum (H. C. Watson) Trelease
*Bupleurum handiense (Bolle) Kunkel
*Chaerophyllum azoricum Trelease
*Ferula latipinna Santos
*Melanoselinum decipiens (Schrader & Wendl.) Hoffm.
*Monizia edulis Lowe
*Oenanthe divaricata (R. Br.) Mabb.
*Sanicula azorica Guthnick ex Seub.
VIOLACEAE
*Viola paradoxa Lowe

Piantes inférieures BRYOPHYTA
*Echinodium spinosum (Mitt.) Jur. (o)
*Thamnobryum fernandesii Sergio (o)

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
165 ANNEXE III
CRITÈRES DE SÉLECTION DES SITES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE IDENTIFIÉS COMME SITES
D’IMPORTANCE COMMUNAUTAIRE ET DÉSIGNÉS COMME ZONES SPÉCIALES DE
CONSERVATION

ÉTAPE 1 : Évaluation au niveau national de l’importance relative des sites pour chaque type d’habitat naturel de
l’annexe I et chaque espèce de l’annexe II (y compris les types d’habitats naturels prioritaires et les espèces
prioritaires)
A. Critères d’évaluation du site pour un type d’habitat naturel donné de l’annexe I
a) Degré de représentativité du type d’habitat naturel sur le site.
b) Superficie du site couverte par le type d’habitat naturel par rapport à la superficie totale couverte par ce type
d’habitat naturel sur le territoire national.
c) Degré de conservation de la structure et des fonctions du type d’habitat naturel concerné et possibilité de
restauration.
d) Évaluation globale de la valeur du site pour la conservation du type d’habitat naturel concerné.
B. Critères d’évaluation du site pour une espèce donnée de l’annexe II
a) Taille et densité de la population de l’espèce présente sur le site par rapport aux populations présentes sur le
territoire national.
b) Degré de conservation des éléments de l’habitat importants pour l’espèce concernée et possibilité de restauration.
c) Degré d’isolement de la population présente sur le site par rapport à l’aire de répartition naturelle de l’espèce.
d) Évaluation globale de la valeur du site pour la conservation de l’espèce concernée.
C. Suivant ces critères, les Etats membres classent les sites qu’ils proposent sur la liste nationale comme sites
susceptibles d’être identifiés en tant que d’importance communautaire selon leur valeur relative pour la
conservation de chaque type d’habitat naturel ou de chaque espèce figurant respectivement à l’annexe I ou II qui les
concernent.
D. Cette liste fait apparaître les sites abritant les types d’habitats naturels prioritaires et espèces prioritaires qui ont
été sélectionnés par les Etats membres suivant les critères énoncés aux points A et B.

ÉTAPE 2 : Évaluation de l’importance communautaire des sites inclus dans les listes nationales
1. Tous les sites identifiés par les Etats membres à l’étape 1, qui abritent des types d’habitats naturels et/ou espèces
prioritaires, sont considérés comme des sites d’importance communautaire.
2. L’évaluation de l’importance communautaire des autres sites inclus dans les listes des Etats membres, c’est-à-
dire de leur contribution au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un habitat
naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et/ou à la cohérence de Natura 2000, tiendra compte des
critères suivants :
a) la valeur relative du site au niveau national ;
b) la localisation géographique du site par rapport aux voies migratoires d’espèces de l’annexe II ainsi qu’à son
éventuelle appartenance à un écosystème cohérent situé de part et d’autre d’une ou de plusieurs frontières
intérieures à la Communauté ;
c) la surface totale du site ;
d) le nombre de types d’habitats naturels de l’annexe I et d’espèces de l’annexe II présents sur le site ;
e) la valeur écologique globale du site pour la ou les régions biogéographiques concernées et/ou pour l’ensemble du
territoire visé à l’article 2 tant par l’aspect caractéristique ou unique des éléments le composant que par leur
combinaison.

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
166 ANNEXE IV
ESPÈCES ANIMALES ET VÉGÉTALES D’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE QUI NÉCESSITENT UNE
PROTECTION STRICTE

Les espèces figurant à la présente annexe sont indiquées :
– par le nom de l’espèce ou de la sous-espèce
ou
– par l’ensemble des espèces appartenant à un taxon supérieur ou à
une partie désignée dudit taxon.
L’abréviation “ spp. ” suivant le nom d’une famille ou d’un genre
sert à désigner toutes les espèces appartenant à ce genre ou
famille.

a) ANIMAUX VERTÉBRÉS MAMMIFÈRES
INSECTIVORA
Erinaceidae
*Erinaceus algirus
Soricidae
*Crocidura canariensis
Talpidae
*Galemys pyrenaicus
MICROCHIROPTERA
Toutes les espèces
RODENTIA
Gliridae
*Toutes les espèces (sauf Glis glis et Eliomys quercinus)
Sciuridae
*Citellus citellus
*Sciurus anomalus
Castoridae
*Castor fiber
Cricetidae
*Cricetus cricetus
Microtidae
*Microtus cabrerae
*Microtus oeconomus arenicola
Zapodidae
*Sicista betulina
Hystricidae
*Hystrix cristata
CARNIVORA
Canidae
*Canis lupus (excepté les populations espagnoles au nord du
Duero et les populations grecques au nord du 39e parallèle)
Ursidae
*Ursus arctos
Mustelidae
*Lutra lutra
*Mustela lutreola
Felidae
*Felis silvestris
*Lynx lynx
*Lynx pardina
Phocidae
*Monachus monachus
ARTIODACTYLA
Cervidae
*Cervus elaphus corsicanus
Bovidae
*Capra aegagrus (populations naturelles)
*Capra pyrenaica pyrenaica
*Ovis ammon musimon
*Ovis ammon musimon (populations naturelle-Corse et Sardaigne)
*Rupicapra rupicapra balcanica
*Rupicapra ornata
CETACEA
Toutes les espèces
REPTILES
TESTUDINATA
Testudinidae
*Testudo hermanni
*Testudo graeca
*Testudo marginata
Cheloniidae
*Caretta caretta *Chelonia mydas
*Lepidochelys kempii
*Eretmochelys imbricata
Dermochelyidae
*Dermochelys coriacea
Emydidae
*Emys orbicularis
*Mauremys caspica
*Mauremys leprosa
SAURIA
Lacertidae
*Algyroides fitzingeri
*Algyroides marchi
*Algyroides moreoticus
*Algyroides nigropunctatus
*Lacerta agilis
*Lacerta bedriagae
*Lacerta danfordi
*Lacerta dugesi
*Lacerta graeca
*Lacerta horvathi
*Lacerta monticola
*Lacerta schreiberi
*Lacerta trilineata
*Lacerta viridis
*Gallotia atlantica
*Gallotia galloti
*Gallotia galloti insulanagae
*Gallotia simonyi
*Gallotia stehlini
*Ophisops elegans
*Podarcis erhardii
*Podarcis filfolensis
*Podarcis hispanica atrata
*Podarcis lilfordi
*Podarcis melisellensis
*Podarcis milensis
*Podarcis muralis
*Podarcis peloponnesiaca
*Podarcis pityusensis
*Podarcis sicula
*Podarcis taurica
*Podarcis tiliguerta
*Podarcis wagleriana
Scincidae
*Ablepharus kitaibelli
*Chalcides bedriagai
*Chalcides occidentalis
*Chalcides ocellatus
*Chalcides sexlineatus
*Chalcides viridianus
*Ophiomorus punctatissimus
Gekkonidae
*Cyrtopodion kotschyi
*Phyllodactylus europaeus
*Tarentola angustimentalis
*Tarentola boettgeri
*Tarentola delalandii
*Tarentola gomerensis
Agamidae
*Stellio stellio
Chamaeleontidae
*Chamaeleo chamaeleon
Anguidae
*Ophisaurus apodus
OPHIDIA
Colubridae
*Coluber caspius
*Coluber hippocrepis
*Coluber jugularis
*Coluber laurenti

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
167 *Coluber najadum
*Coluber nummifer
*Coluber viridiflavus
*Coronella austriaca
*Eirenis modesta
*Elaphe longissima
*Elaphe quatuorlineata
*Elaphe situla
*Natrix natrix cetti
*Natrix natrix corsa
*Natrix tessellata
*Telescopus falax
Viperidae
*Vipera ammodytes
*Vipera schweizeri
*Vipera seoanni (excepté les populations espagnoles)
*Vipera ursinii
*Vipera xanthina
Boidae
*Eryx jaculus
AMPHIBIENS
CAUDATA
Salamandridae
*Chioglossa lusitanica
*Euproctus asper
*Euproctus montanus
*Euproctus platycephalus
*Salamandra atra
*Salamandra aurorae
*Salamandra lanzai
*Salamandra luschani
*Salamandrina terdigitata
*Triturus carnifex
*Triturus cristatus
*Triturus italicus
*Triturus karelinii
*Triturus marmoratus
Proteidae
*Proteus anguinus
Plethodontidae
*Speleomantes ambrosii
*Speleomantes flavus
*Speleomantes genei
*Speleomantes imperialis
*Speleomantes italicus
*Speleomantes supramontes
ANURA
Discoglossidae
*Bombina bombina
*Bombina variegata
*Discoglossus galganoi
*Discoglossus jeanneae
*Discoglossus montalentii
*Discoglossus pictus
*Discoglossus sardus
*Alytes cisternasii
*Alytes muletensis
*Alytes obstetricans
Ranidae
*Rana arvalis
*Rana dalmatina
*Rana graeca
*Rana iberica
*Rana italica
*Rana latastei
*Rana lessonae
Pelobatidae
*Pelobates cultripes
*Pelobates fuscus
*Pelobates syriacus
Bufonidae
*Bufo calamita
*Bufo viridis
Hylidae
*Hyla arborea
*Hyla meridionalis
*Hyla sarda POISSONS
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
*Acipenser naccarii
*Acipenser sturio
ATHERINIFORMES
Cyprinodontidae
*Valencia hispanica
CYPRINIFORMES
Cyprinidae
*Anaecypris hispanica
PERCIFORMES
Percidae
*Zingel asper
SALMONIFORMES
Coregonidae
*Coregonus oxyrhynchus (populations anadromes dans certains
secteurs de la mer du Nord)

INVERTÉBRÉS ARTHROPODES
INSECTA
Coleoptera
*Buprestis splendens
*Carabus olympiae
*Cerambyx cerdo
*Cucujus cinnaberinus
*Dytiscus latissimus
*Graphoderus bilineatus
*Osmoderma eremita
*Rosalia alpina
Lepidoptera
*Apatura metis
*Coenonympha hero
*Coenonympha oedippus
*Erebia calcaria
*Erebia christi
*Erebia sudetica
*Eriogaster catax
*Fabriciana elisa
*Hypodryas maturna
*Hyles hippophaes
*Lopinga achine
*Lycaena dispar
*Maculinea arion
*Maculinea nausithous
*Maculinea teleius
*Melanagria arge
*Papilio alexanor
*Papilio hospiton
*Parnassius apollo
*Parnassius mnemosyne
*Plebicula golgus
*Proserpinus proserpina
*Zerynthia polyxena
Mantodea
*Apteromantis aptera
Odonata
*Aeshna viridis
*Cordulegaster trinacriae
*Gomphus graslinii
*Leucorrhina albifrons
*Leucorrhina caudalis
*Leucorrhina pectoralis
*Lindenia tetraphylla
*Macromia splendens
*Ophiogomphus cecilia
*Oxygastra curtisii
*Stylurus flavipes
*Sympecma braueri
Orthoptera
*Baetica ustulata
*Saga pedo
ARACHNIDA
Araneae
*Macrothele calpeiana
MOLLUSQUES
GASTROPODA

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
168 Prosobranchia
*Patella feruginea
Stylommatophora
*Caseolus calculus
*Caseolus commixta
*Caseolus sphaerula
*Discula leacockiana
*Discula tabellata
*Discula testudinalis
*Discula turricula
*Discus defloratus
*Discus guerinianus
*Elona quimperiana
*Geomalacus maculosus
*Geomitra moniziana
*Helix subplicata
*Leiostyla abbreviata
*Leiostyla cassida
*Leiostyla corneocostata
*Leiostyla gibba
*Leiostyla lamellosa
BIVALVIA
Anisomyaria
*Lithophaga lithophaga
*Pinna nobilis
Unionoida
*Margaritifera auricularia
*Unio crassus
ECHINODERMATA
Echinoidea
*Centrostephanus longispinus

b) PLANTES L’annexe IV b contient toutes les espèces végétales
énumérées dans l’annexe II b1 plus celles mentionnées ci-dessous.
PTERIDOPHYTA
ASPLENIACEAE
*Asplenium hemionitis L.
ANGIOSPERMAE
AGAVACEAE
*Dracaena draco (L.) L.
AMARYLLIDACEAE
*Narcissus longispathus Pugsley
*Narcissus triandrus L.
BERBERIDACEAE
*Berberis maderensis Lowe
CAMPANULACEAE
*Campanula morettiana Reichenb.
*Physoplexis comosa (L.) Schur.
CARYOPHYLLACEAE
*Moehringia fontqueri Pau
COMPOSITAE
*Argyranthemum pinnatifidum (L.f.) Lowe
* subsp. succulentum (Lowe) C. J. Humphries
*Helichrysum sibthorpii Rouy
*Picris willkommii (Schultz Bip.) Nyman
*Santolina elegans Boiss. ex DC.
*Senecio caespitosus Brot.
*Senecio lagascanus DC.
* subsp. lusitanicus (P. Cout.) Pinto da Silva
*Wagenitzia lancifolia (Sieber ex Sprengel) Dostal
CRUCIFERAE
*Murbeckiella sousae Rothm.
EUPHORBIACEAE
*Euphorbia nevadensis Boiss. & Reuter
GESNERIACEAE
*Jankaea heldreichii (Boiss.) Boiss.
*Ramonda serbica Pancic
IRIDACEAE
*Crocus etruscus Parl.
*Iris boissieri Henriq.
*Iris marisca Ricci & Colasante
LABIATAE
*Rosmarinus tomentosus Huber-Morath & Maire

1 À l’exception des bryophytes de l’annexe II b. *Teucrium charidemi Sandwith
*Thymus capitellatus Hoffmanns. & Link
*Thymus villosus L.
* subsp. villosus L.
LILIACEAE
*Androcymbium europeum (Lange) K. Richter
*Bellevalia hackelli Freyn
*Colchicum corsicum Baker
*Colchicum cousturieri Greuter
*Fritillaria conica Rix
*Fritillaria drenovskii Dogen & Stoy.
*Fritillaria gussichiae (Degen & Doerfler) Rix
*Fritillaria obliqua Ker-Gawl.
*Fritillaria rhodocanakis Orph. ex Baker
*Ornithogalum reverchonii Degen & Herv.-Bass.
*Scilla beirana Samp.
*Scilla odorata Link
ORCHIDACEAE
*Ophrys argolica Fleischm.
*Orchis scopulorum Simsmerh.
*Spiranthes aestivalis (Poiret) L. C. M. Richard
PRIMULACEAE
*Androsace cylindrica DC.
*Primula glaucescens Moretti
*Primula spectabilis Tratt.
RANUNCULACEAE
*Aquilegia alpina L.
SAPOTACEAE
*Sideroxylon marmulano Banks ex Lowe
SAXIFRAGACEAE
*Saxifraga cintrana Kuzinsky ex Willk.
*Saxifraga portosanctana Boiss.
*Saxifraga presolanensis Engl.
*Saxifraga valdensis DC.
*Saxifraga vayredana Luizet
SCROPHULARIACEAE
*Antirrhinum lopesianum Rothm.
*Lindernia procumbens (Krocker) Philcox
SOLANACEAE
*Mandragora officinarum L.
THYMELAEACEAE
*Thymelaea broterana P. Cout.
UMBELLIFERAE
*Bunium brevifolium Lowe
VIOLACEAE
*Viola athois W. Becker
*Viola cazorlensis Gandoger
*Viola delphinantha Boiss.

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
169 ANNEXE V
ESPÈCES ANIMALES ET VÉGÉTALES D’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE DONT LE PRÉLÈVEMENT
DANS LA NATURE ET L’EXPLOITATION SONT SUSCEPTIBLES DE FAIRE L’OBJET DE MESURES
DE GESTION

Les espèces figurant à la présente annexe sont indiquées :
– par le nom de l’espèce ou de la sous-espèce
ou
– par l’ensemble des espèces appartenant à un taxon supérieur ou à
une partie désignée dudit taxon.
L’abréviation “ spp. ” suivant le nom d’une famille ou d’un genre
sert à désigner toutes les espèces appartenant à cette famille ou à
ce genre.

a) ANIMAUX VERTÉBRÉS MAMMIFÈRES
CARNIVORA
Canidae
*Canis aureus
*Canis lupus (populations espagnoles au nord du Duero et
populations grecques au nord du 39e parallèle)
Mustelidae
*Martes martes
*Mustela putorius
Phocidae
*Toutes les espèces non mentionnées à l’annexe IV
Viverridae
*Genetta genetta
*Herpestes ichneumon
DUPLICIDENTATA
Leporidae
*Lepus timidus
ARTIODACTYLA
Bovidae
*Capra ibex
*Capra pyrenaica (sauf Capra pyrenaica pyrenaica)
*Rupicapra rupicapra (sauf Rupicapra rupicapra balcanica)
AMPHIBIENS
ANURA
Ranidae
*Rana esculenta
*Rana perezi
*Rana ridibunda
*Rana temporaria
POISSONS
PETROMYZONIFORMES
Petromyzonidae
*Lampetra fluviatilis
*Lethenteron zanandrai
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
*Toutes les espèces non mentionnées à l’annexe IV
SALMONIFORMES
Salmonidae
*Thymallus thymallus
*Coregonus spp. (sauf Coregonus oxyrhynchos – populations
anadromes dans certains secteurs de la mer du Nord)
*Hucho hucho
*Salmo salar (uniquement en eaux douces)
Cyprinidae
*Barbus spp.
PERCIFORMES
Percidae
*Gymnocephalus schraetzer
*Zingel zingel
CLUPEIFORMES
Clupeidae
*Alosa spp.
SILURIFORMES
Siluridae
*Silurus aristotelis
INVERTÉBRÉS COELENTERATA
CNIDARIA
Corallium rubrum
MOLLUSCA
GASTROPODA – STYLOMMATOPHORA Helicidae
*Helix pomatia
BIVALVIA – UNIONOIDA
Margaritiferidae
*Margaritifera margaritifera
Unionidae
*Microcondylaea compressa
*Unio elongatulus
ANNELIDA
HIRUDINOIDEA – ARHYNCHOBDELLAE
Hirudinidae
*Hirudo medicinalis
ARTHROPODA
CRUSTACEA – DECAPODA
Astacidae
*Astacus astacus
*Austropotamobius pallipes
*Austropotamobius torrentium
Scyllaridae
*Scyllarides latus
INSECTA – LEPIDOPTERA
Saturniidae
*Graellsia isabellae
b) PLANTES ALGAE
RHODOPHYTA
CORALLINACEAE
*Lithothamnium coralloides Crouan frat.
*Phymatholithon calcareum (Poll.) Adey & McKibbin
LICHENES
CLADONIACEAE
*Cladonia L. subgenus Cladina (Nyl.) Vain.
BRYOPHYTA
MUSCI
LEUCOBRYACEAE
*Leucobryum glaucum (Hedw.) AAngstr.
SPHAGNACEAE
*Sphagnum L. spp. (exepté Sphagnum pylasii Brid.)
PTERIDOPHYTA
*Lycopodium spp.
ANGIOSPERMAE
AMARYLLIDACEAE
*Galanthus nivalis L.
*Narcissus bulbocodium L.
*Narcissus juncifolius Lagasca
COMPOSITAE
*Arnica montana L.
*Artemisia eriantha Ten
*Artemisia genipi Weber
*Doronicum plantagineum L.
* subsp. tournefortii (Rouy) P. Cout.
CRUCIFERAE
*Alyssum pintodasilvae Dudley.
*Malcolmia lacera (L.) DC.
* subsp. graccilima (Samp.) Franco
*Murbeckiella pinnatifida (Lam.) Rothm.
* subsp. herminii (Rivas-Martinez) Greuter & Burdet
GENTIANACEAE
*Gentiana lutea L.
IRIDACEAE
*Iris lusitanica Ker-Gawler
LABIATAE
*Teucrium salviastrum Schreber
* subsp. salviastrum Schreber
LEGUMINOSAE
*Anthyllis lusitanica Cullen & Pinto da Silva
*Dorycnium pentaphyllum Scop.
* subsp. transmontana Franco
*Ulex densus Welw. ex Webb.
LILIACEAE
*Lilium rubrum Lmk

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
170 *Ruscus aculeatus L.
PLUMBAGINACEAE
*Armeria sampaioi (Bernis) Nieto Feliner
ROSACEAE
*Rubus genevieri Boreau
* subsp. herminii (Samp.) P. Cout.
SCROPHULARIACEAE
*Anarrhinum longipedicelatum R. Fernandes *Euphrasia mendonçae Samp.
*Scrophularia grandiflora DC.
* subsp. grandiflora DC.
*Scrophularia berminii Hoffmanns & Link
*Scrophularia sublyrata Brot.
COMPOSITAE
*Leuzea rhaponticoides Graells

Annexe I
Directive 92/43/CEE, 21 mai 1992
171 ANNEXE VI
MÉTHODES ET MOYENS DE CAPTURE ET DE MISE À MORT ET MODES DE
TRANSPORT INTERDITS

a) Moyens non sélectifs
MAMMIFÈRES
– Animaux aveugles ou mutilés utilisés comme appâts vivants
– Magnétophones
– Dispositifs électriques et électroniques capables de tuer ou d’étourdir
– Sources lumineuses artificielles
– Miroirs et autres moyens d’éblouissement
– Moyens d’éclairage de cibles
– Dispositifs de visée pour tir de nuit comprenant un amplificateur d’images ou un convertisseur d’images électroniques
– Explosifs
– Filets non sélectifs dans leur principe ou leurs conditions d’emploi
– Pièges non sélectifs dans leur principe ou leurs conditions d’emploi
– Arbalètes
– Poisons et appâts empoisonnés ou anesthésiques
– Gazage ou enfumage
– Armes semi-automatiques ou automatiques dont le chargeur peut contenir plus de deux cartouches.
POISSONS
– Poisons
– Explosifs
b) Modes de transport
– Aéronefs
– Véhicules à moteur en mouvement

Annexe II
172 ANNEXE II – BAROMETRE NATURA

Source : Commission européenne
http://www.europa.eu.int/comm/environment/nature/barometer/barometer.htm

Annexe III
173 ANNEXE III – TEXTES FRANÇAIS
TRANSPOSANT LA DIRECTIVE

 Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement
à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à
mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire

 Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition
de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines
dispositions du droit communautaire dans le domaine de
l’environnement

 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de
désignation des sites Natura 2000 et modifiant le code rural

 Décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001 relatif à la gestion des sites
Natura 2000 et modifiant le code rural

Annexe III
174 LOI N° 2001-1 DU 3 JANVIER 2001
PORTANT HABILITATION DU GOUVERNEMENT A
TRANSPOSER, PAR ORDONNANCES, DES
DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES ET A METTRE EN
ŒUVRE CERTAINES DISPOSITIONS DU DROIT
COMMUNAUTAIRE1
Extraits

Article 3
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, et pour la transposition de
l’article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la
conservation des oiseaux sauvages et des articles 4 et 6 de la directive 92/43/CEE du
Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la
faune et de la flore sauvages, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, les
mesures législatives requises, ainsi que les mesures d’adaptation de la législation qui leur
sont liées, pour :
1° Donner une existence juridique aux zones de protection spéciale et aux zones spéciales
de conservation, désignées sous l’appellation commune de sites Natura 2000, de façon
qu’un régime de conservation contractuel ou réglementaire puisse s’appliquer dans tous les
cas ;
2° Définir un cadre juridique pour une gestion contractuelle entre l’autorité administrative
et les titulaires de droits réels et personnels portant sur des biens immobiliers ;
3° Prévoir, préalablement à la notification à la Commission européenne des zones de
protection spéciale et des propositions de zones spéciales de conservation, la consultation
des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération
intercommunale concernés sur le projet de périmètre ; ceux-ci rendent des avis motivés
dont le représentant de l’Etat dans le département ne peut s’écarter que de façon motivée ;
s’agissant des zones de protection spéciale déjà notifiées à la Commission européenne, le
représentant de l’Etat dans le département organise une réunion d’information de
l’ensemble des organes délibérants des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale concernés ;
4° Organiser la concertation nécessaire à l’élaboration des orientations de gestion de
chaque site ;
5° Définir un régime d’évaluation et d’autorisation des projets susceptibles d’affecter
significativement un site Natura 2000 et prévoir la possibilité de dérogations permettant la
réalisation de ces projets ; instituer des sanctions en cas de méconnaissance de ces
obligations ;
6° Réaliser, dans les zones concernées, la conciliation entre les objectifs de conservation et
le maintien d’activités humaines lorsque celles-ci n’ont pas d’effets significatifs à leur
égard, étant précisé que les activités piscicoles, la chasse et les autres activités
cynégétiques pratiquées dans les conditions et sur les territoires autorisés par les lois et
règlements en vigueur ne constituent pas des activités perturbantes ou ayant de tels effets.

1 JO du 4 janvier 2001 page 93.

Annexe III
175 ORDONNANCE N° 2001-321 DU 11 AVRIL 2001
RELATIVE A LA TRANSPOSITION DE DIRECTIVES
COMMUNAUTAIRES ET A LA MISE EN ŒUVRE DE
CERTAINES DISPOSITIONS DU DROIT
COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE
L’ENVIRONNEMENT2
Extraits

Article 8
Le livre IV du code de l’environnement (partie Législative) est ainsi modifié :
I. – L’intitulé du chapitre IV du titre Ier est remplacé par l’intitulé suivant :
« Chapitre IV
« Conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages

II. – Dans le chapitre IV du titre Ier, il est créé une section 1 ainsi rédigée :
« Section 1
« Sites Natura 2000

« Art. L. 414-1. – I. – Les zones spéciales de conservation sont des sites à protéger
comprenant :
« – soit des habitats naturels menacés de disparition ou réduits à de faibles dimensions ou
offrant des exemples remarquables des caractéristiques propres aux régions alpine,
atlantique, continentale et méditerranéenne ;
« – soit des habitats abritant des espèces de faune ou de flore sauvages rares ou vulnérables
ou menacées de disparition ;
« – soit des espèces de faune ou de flore sauvages dignes d’une attention particulière en
raison de la spécificité de leur habitat ou des effets de leur exploitation sur leur état de
conservation ;

« II. – Les zones de protection spéciale sont :
« – soit des sites maritimes et terrestres particulièrement appropriés à la survie et à la
reproduction des espèces d’oiseaux sauvages figurant sur une liste arrêtée dans des
conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ;
« – soit des sites maritimes ou terrestres qui servent d’aires de reproduction, de mue,
d’hivernage ou de zones de relais, au cours de leur migration, à des espèces d’oiseaux
autres que celles figurant sur la liste susmentionnée.

« III. – Avant la notification à la Commission européenne de la proposition d’inscription
d’une zone spéciale de conservation ou avant la décision de désigner une zone de
protection spéciale, le projet de périmètre de la zone est soumis à la consultation des
organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération
intercommunale concernés. L’autorité administrative ne peut s’écarter des avis motivés
rendus à l’issue de cette consultation que par une décision motivée.

2 JO du 14 avril 2001 page 5820.

Annexe III
176
« IV. – Les sites désignés comme zones spéciales de conservation et zones de protection
spéciale par décision de l’autorité administrative concourent, sous l’appellation commune
de "sites Natura 2000", à la formation du réseau écologique européen Natura 2000.

« V. – Les sites Natura 2000 font l’objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans
un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des
espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura
2000 font également l’objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la
détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de
façon significative ces mêmes espèces.
« Ces mesures tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi
que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques
qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. Elles ne conduisent pas à interdire
les activités humaines dès lors qu’elles n’ont pas d’effets significatifs par rapport aux
objectifs mentionnés à l’alinéa ci-dessus. Les activités piscicoles, la chasse et les autres
activités cynégétiques pratiquées dans les conditions et sur les territoires autorisés par les
lois et règlement en vigueur, ne constituent pas des activités perturbantes ou ayant de tels
effets.
« Les mesures sont prises dans le cadre des contrats prévus à l’article L. 414-3 ou en
application des dispositions législatives ou réglementaires, notamment de celles relatives
aux parcs nationaux, aux réserves naturelles, aux biotopes ou aux sites classés.

« Art. L. 414-2. – L’autorité administrative établit pour chaque site, en concertation
notamment avec les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements et les
représentants des propriétaires et exploitants des terrains inclus dans le site, un document
d’objectifs qui définit les orientations de gestion et de conservation, les modalités de leur
mise en œuvre et les dispositions financières d’accompagnement.

« Art. L. 414-3. – Pour l’application du document d’objectifs, les titulaires de droits réels et
personnels portant sur les terrains inclus dans le site peuvent conclure avec l’autorité
administrative des contrats, dénommés "contrats Natura 2000". Les contrats Natura 2000
conclus par les exploitants agricoles peuvent prendre la forme de contrats territoriaux
d’exploitation.
« Le contrat Natura 2000 comporte un ensemble d’engagements conformes aux
orientations définies par le document d’objectifs, portant sur la conservation et, le cas
échéant, le rétablissement des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la création du
site Natura 2000. Il définit la nature et les modalités des aides de l’Etat et les prestations à
fournir en contrepartie par le bénéficiaire. En cas d’inexécution des engagements souscrits,
les aides de l’Etat font l’objet d’un remboursement selon des modalités fixées par décret.
« Les litiges relatifs à l’exécution de ce contrat sont portés devant la juridiction
administrative.

« Art. L. 414-4. – I. – Les programmes ou projets de travaux, d’ouvrage ou d’aménagement
soumis à un régime d’autorisation ou d’approbation administrative, et dont la réalisation
est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000, font l’objet d’une évaluation
de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site.

Annexe III
177 « Les travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats Natura 2000 sont
dispensés de la procédure d’évaluation mentionnée à l’alinéa précédent.

« II. – L’autorité compétente ne peut autoriser ou approuver un programme ou projet
mentionné au premier alinéa du I s’il résulte de l’évaluation que sa réalisation porte atteinte
à l’état de conservation du site.

« III. – Toutefois, lorsqu’il n’existe pas d’autre solution que la réalisation d’un programme
ou projet qui est de nature à porter atteinte à l’état de conservation du site, l’autorité
compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d’intérêt public. Dans ce
cas, elle s’assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence
globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont à la charge du
bénéficiaire des travaux, de l’ouvrage ou de l’aménagement. La Commission européenne
en est tenue informée.

« IV. – Lorsque le site abrite un type d’habitat naturel ou une espèce prioritaires qui
figurent, au titre de la protection renforcée dont ils bénéficient, sur des listes arrêtées dans
des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, l’accord mentionné au III ne peut être
donné que pour des motifs liés à la santé ou à la sécurité publique ou tirés des avantages
importants procurés à l’environnement ou, après avis de la Commission européenne, pour
d’autres raisons impératives d’intérêt public.

« Art. L. 414-5. – I. – Lorsqu’un programme ou projet de travaux, d’ouvrage ou
d’aménagement entrant dans les prévisions de l’article L. 414-4 est réalisé sans évaluation
préalable, sans l’accord requis ou en méconnaissance de l’accord délivré, l’autorité de
l’Etat compétente met l’intéressé en demeure d’arrêter immédiatement l’opération et de
remettre, dans un délai qu’elle fixe, le site dans son état antérieur.
« Sauf en cas d’urgence, l’intéressé est mis à même de présenter ses observations
préalablement à la mise en demeure.

« II. – Si à l’expiration du délai qui lui a été imparti pour la remise en état du site l’intéressé
n’a pas obtempéré, l’autorité administrative peut :
« 1° Ordonner à l’intéressé de consigner entre les mains d’un comptable public une
somme répondant du montant des opérations à réaliser, laquelle lui est restituée au fur et à
mesure de l’exécution des mesures prescrites. Il est procédé au recouvrement de cette
somme comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine. Pour le
recouvrement de cette somme, l’Etat bénéficie d’un privilège de même rang que celui
prévu à l’article 1920 du code général des impôts ;
« 2° Faire procéder d’office, aux frais de l’intéressé, à la remise en état du site.

« III. – Les sommes consignées en application du 1o du II peuvent être utilisées pour régler
les dépenses entraînées par l’exécution d’office des mesures prévues au 2o du II.

« Art. L. 414-6. – Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application de la
présente section.

« Art. L. 414-7. – Les dispositions de la présente section ne sont pas applicables dans les
départements d’outre-mer. »

Annexe III
178 DECRET N° 2001-1031 DU 8 NOVEMBRE 2001
RELATIF A LA PROCEDURE DE DESIGNATION DES
SITES NATURA 2000 ET MODIFIANT LE CODE
RURAL3

Art. 1er. – Le titre Ier du livre II du code rural (partie Réglementaire) est modifié comme
suit :
I. – L’intitulé du chapitre IV est remplacé par l’intitulé suivant : « Conservation des
habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages ».

II. – Il est créé dans le même chapitre IV une section 2 ainsi rédigée :
« Section 2
« Sites Natura 2000

« Sous-section 1
« Dispositions communes

« Art. R. 214-15. – Pour l’application du I de l’article L. 414-1 du code de
l’environnement, un arrêté du ministre chargé de l’environnement fixe la liste des types
d’habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages, qui peuvent justifier la
mise en œuvre de la procédure de désignation de zones spéciales de conservation.
« Cette liste détermine également les types d’habitats naturels et les espèces dont la
protection est prioritaire.

« Art. R. 214-16. – Pour l’application du II de l’article L. 414-1 du code de
l’environnement, un arrêté du ministre chargé de l’environnement fixe la liste des oiseaux
sauvages qui peuvent justifier la mise en œuvre de la procédure de désignation de zones de
protection spéciale.

« Art. R. 214-17. – Les dispositions de la présente section ne s’appliquent pas dans les
départements d’outre-mer.

« Sous-section 2
« Procédure de désignation des sites Natura 2000

« Art. R. 214-18. – Le préfet soumet pour avis le projet de périmètre de zone spéciale de
conservation ou de zone de protection spéciale aux communes et aux établissements
publics de coopération intercommunale concernés sur le territoire desquels est localisée en
tout ou en partie la zone envisagée. Les conseils municipaux et les organes délibérants des
établissements publics émettent leur avis motivé dans le délai de deux mois à compter de

3 JO du 9 novembre 2001 page 17826.

Annexe III
179 leur saisine. A défaut de s’être prononcés dans ce délai, ils sont réputés avoir émis un avis
favorable.
« Le ou les préfets transmettent au ministre chargé de l’environnement le projet de
désignation de site Natura 2000, assorti des avis qu’ils ont recueillis. S’ils s’écartent des
avis motivés mentionnés au premier alinéa, ils en indiquent les raisons dans le projet qu’ils
transmettent.

« Art. R. 214-19. – Saisi d’un projet de désignation d’une zone spéciale de conservation, le
ministre chargé de l’environnement décide de proposer la zone pour la constitution du
réseau communautaire Natura 2000. Cette proposition est notifiée à la Commission
européenne. Lorsque la zone proposée est inscrite par la Commission européenne sur la
liste des sites d’importance communautaire, le ministre de l’environnement prend un arrêté
la désignant comme site Natura 2000.

« Art. R. 214-20. – Saisi d’un projet de désignation d’une zone de protection spéciale, le
ministre chargé de l’environnement prend un arrêté désignant la zone comme site Natura
2000. Sa décision est notifiée à la Commission européenne.

« Art. R. 214-21. – Lorsque le site inclut tout ou partie d’un terrain militaire, le projet de
désignation mentionné à l’article R. 214-18 est établi conjointement par le ou les préfets et
par le commandant de la région terre.
« Le ministre chargé de l’environnement et le ministre chargé de la défense décident
conjointement de proposer le site à la Commission européenne dans les conditions prévues
à l’article R. 214-19 et de désigner le site comme site Natura 2000.

« Art. R. 214-22. – L’arrêté portant désignation d’un site Natura 2000 est publié au Journal
officiel de la République française.
« L’arrêté et ses annexes comportant notamment la carte du site, sa dénomination, sa
délimitation, ainsi que l’identification des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la
désignation du site, sont tenus à la disposition du public dans les services du ministère
chargé de l’environnement et à la préfecture. »

Art. 2. – Les dispositions de l’article R. 214-18 et du premier alinéa de l’article R. 214-21
du code rural ne sont pas applicables aux zones de protection spéciale qui ont été notifiées
à la Commission européenne avant la publication du présent décret. Ces zones de
protection spéciale font l’objet d’une désignation comme site Natura 2000 par arrêté du
ministre chargé de l’environnement ou, lorsque le site inclut tout ou partie d’un terrain
militaire, par arrêté conjoint du ministre chargé de l’environnement et du ministre chargé
de la défense.
Le préfet organise une ou plusieurs réunions d’information relative à ces zones désignées
comme sites Natura 2000 avec les conseils municipaux et les organes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale concernés sur le territoire desquels
sont localisées en tout ou en partie ces zones.

Annexe III
180 Art. 3. – Le décret no 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels
et des habitats d’espèces sauvages d’intérêt communautaire est abrogé.

Art. 4. – Le ministre de la défense et le ministre de l’aménagement du territoire et de
l’environnement sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent
décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Annexe III
181 DECRET N° 2001-1216 DU 20 DECEMBRE 2001
RELATIF A LA GESTION DES SITES NATURA 2000
ET MODIFIANT LE CODE RURAL4

Art. 1er. – Dans le chapitre IV du titre Ier du livre II du code rural (partie Réglementaire),
la section II est complétée par trois sous-sections 3 à 5, comprenant les articles R. 214-23 à
R. 214-39 suivants :

« Sous-section 3
« Dispositions relatives au document d’objectifs

« Art. R.* 214-23. – Pour chaque site Natura 2000 est établi un document d’objectifs.
« Le comité de pilotage Natura 2000 mentionné à l’article R.* 214-25 est associé à
l’élaboration du document d’objectifs.
« Le document d’objectifs est arrêté par le préfet du département dans lequel est localisé le
site Natura 2000 ou, si le site s’étend sur plusieurs départements, par un préfet
coordonnateur désigné par le ministre chargé de l’environnement.
« Lorsque des terrains relevant du ministère de la défense sont inclus dans le périmètre
d’un site Natura 2000, le document d’objectifs est arrêté conjointement avec le
commandant de la région terre. Lorsque le site Natura 2000 est entièrement inclus dans un
terrain relevant du ministère de la défense, le document d’objectifs est arrêté par le
commandant de la région terre.

« Art. R.* 214-24. – Le document d’objectifs contient :
« 1. Une analyse décrivant l’état initial de conservation et la localisation des habitats
naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du site, les mesures réglementaires de
protection qui y sont le cas échéant applicables, les activités humaines exercées sur le site,
notamment les pratiques agricoles et forestières ;

« 2. Les objectifs de développement durable du site destinés à assurer la conservation et,
s’il y a lieu, la restauration des habitats naturels et des espèces ainsi que la sauvegarde des
activités économiques, sociales et culturelles qui s’exercent sur le site ;

« 3. Des propositions de mesures de toute nature permettant d’atteindre ces objectifs ;

« 4. Un ou plusieurs cahiers des charges types applicables aux contrats Natura 2000 prévus
aux articles R. 214-28 et suivants, précisant notamment les bonnes pratiques à respecter et
les engagements donnant lieu à contrepartie financière ;

« 5. L’indication des dispositifs en particulier financiers destinés à faciliter la réalisation
des objectifs ;

« 6. Les procédures de suivi et d’évaluation des mesures proposées et de l’état de
conservation des habitats naturels et des espèces.

4 JO du 21 décembre 2001 page 20322.

Annexe III
182 « Art. R.* 214-25. – Les comités de pilotage Natura 2000 participent à la préparation des
documents d’objectifs, dans les conditions prévues à l’article R.* 214-23, des contrats
Natura 2000 et de l’arrêté prévu à l’article R.* 214-34, ainsi qu’au suivi et à l’évaluation de
leur mise en œuvre.
« Il peut être constitué un comité de pilotage Natura 2000 commun à plusieurs sites.
« Le comité de pilotage Natura 2000 est présidé par le préfet ou son représentant ou, si le
site s’étend sur plusieurs départements ou si le comité est commun à plusieurs sites situés
dans plusieurs départements, par le préfet coordonnateur mentionné à l’article R.* 214-23
ou son représentant ou, lorsque le site est entièrement inclus dans un terrain relevant du
ministère de la défense, par le commandant de la région terre ou son représentant.
« Le comité comprend les représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs
groupements et les représentants des propriétaires et exploitants de biens ruraux compris
dans le site. Lorsque le site Natura 2000 inclut pour partie des terrains relevant du
ministère de la défense, le commandant de la région terre ou son représentant est membre
de droit du comité. Lorsque le site Natura 2000 est entièrement inclus dans un terrain
relevant du ministère de la défense, le préfet ou son représentant est membre de droit du
comité. Le comité peut être complété notamment par des représentants des
concessionnaires d’ouvrages publics, des gestionnaires d’infrastructures, des organismes
consulaires, des organisations professionnelles agricoles et sylvicoles, des organismes
exerçant leurs activités dans les domaines de la chasse, de la pêche, du sport et du tourisme
et des associations de protection de la nature.
« La composition de chaque comité de pilotage Natura 2000 est arrêtée par le préfet
compétent ou, lorsque le site est entièrement inclus dans un terrain relevant du ministère de
la défense, par le commandant de la région terre.

« Art. R.* 214-26. – Le document d’objectifs arrêté pour un site Natura 2000 est tenu à la
disposition du public dans les mairies des communes situées à l’intérieur du périmètre du
site.

« Art. R.* 214-27. – L’autorité compétente pour arrêter le document d’objectifs procède
tous les six ans à l’évaluation du document et de sa mise en œuvre. Le comité de pilotage
Natura 2000 est associé à cette évaluation dont les résultats sont tenus à la disposition du
public dans les conditions prévues à l’article R.* 214-6.
« Le document d’objectifs est modifié selon les modalités prévues à l’article R.* 214-23.

« Sous-section 4
« Dispositions relatives aux contrats Natura 2000

« Art. R.* 214-28. – Les contrats Natura 2000 mentionnés à l’article L. 414-3 du code de
l’environnement, qui prennent la forme de contrats territoriaux d’exploitation, sont soumis
aux règles applicables aux contrats territoriaux d’exploitation. Ils doivent comporter, dans
le respect du ou des cahiers des charges figurant dans le document d’objectifs mentionné à
l’article R.* 214-24, des engagements propres à mettre en œuvre les objectifs de
conservation du site.
« Les autres contrats Natura 2000 sont régis par les dispositions de la présente sous-
section.

Annexe III
183 « Art. R.* 214-29. – Le contrat Natura 2000 est conclu entre le préfet et le titulaire de droits
réels ou personnels conférant la jouissance des parcelles concernées. Lorsqu’il porte en
partie sur des terrains relevant du ministère de la défense, le contrat est contresigné par le
commandant de la région terre. Lorsqu’il porte exclusivement sur des terrains relevant du
ministère de la défense, le contrat est conclu par le commandant de la région terre et
contresigné par le préfet, ce dernier étant chargé de l’exécution des clauses financières du
contrat.
« Dans le respect du ou des cahiers des charges figurant dans le document d’objectifs
mentionné à l’article R.* 214-24, il comprend notamment :
« 1. Le descriptif des opérations à effectuer pour mettre en œuvre les objectifs de
conservation ou, s’il y a lieu, de restauration du site, avec l’indication des travaux et
prestations d’entretien ou de restauration des habitats naturels et des espèces et la
délimitation des espaces auxquels ils s’appliquent ;
« 2. Le descriptif des engagements qui, correspondant aux bonnes pratiques identifiées
dans le document d’objectifs du site, ne donnent pas lieu à contrepartie financière ;
« 3. Le descriptif des engagements qui, allant au-delà de ces bonnes pratiques, ouvrent
droit à contrepartie financière ;
« 4. Le montant, la durée et les modalités de versement de l’aide publique accordée en
contrepartie des engagements mentionnés au 3 ;
« 5. Les justificatifs à produire permettant de vérifier le respect des engagements
contractuels.

« Art. R.* 214-30. – Le contrat Natura 2000 a une durée minimale de cinq ans, qui peut être
prorogée ou modifiée par avenant.

« Art. R.* 214-31. – Les aides financières accordées au titre des contrats Natura 2000 sont
versées par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations
agricoles (CNASEA), dans le cadre d’une convention passée entre l’Etat et le CNASEA.
« Le CNASEA exerce cette activité et en rend compte au ministre chargé de
l’environnement et au ministre chargé de l’agriculture dans les conditions prévues à
l’article R.* 313-14.

« Art. R.* 214-32. – Le préfet, conjointement avec le commandant de la région terre pour
ce qui concerne les terrains relevant du ministère de la défense, s’assure du respect des
engagements souscrits par le titulaire d’un contrat Natura 2000.
« A cet effet, des contrôles sur pièces sont effectués par les services déconcentrés de l’Etat.
Ceux-ci peuvent, après en avoir avisé au préalable le titulaire du contrat, vérifier sur place
le respect des engagements souscrits. L’opposition à contrôle entraîne la suspension des
aides prévues par le contrat Natura 2000.
« Lorsque le titulaire d’un contrat Natura 2000 ne se conforme pas à l’un de ses
engagements, les aides prévues au contrat peuvent être, en tout ou en partie, suspendues ou
supprimées. Si la méconnaissance de ses engagements par le titulaire du contrat est de
nature à remettre en cause son économie générale, le contrat est résilié et toute aide perçue
en exécution du contrat est remboursée au CNASEA.
« En cas de fausse déclaration due à une négligence grave du titulaire du contrat, les aides
prévues au contrat sont supprimées pour l’année civile considérée. Si la fausse déclaration
a été commise délibérément, les aides sont supprimées également pour l’année suivante.

Annexe III
184 « Les décisions de suspension et de suppression des aides ou de résiliation du contrat sont
prises après que l’intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations.

« Art. R.* 214-33. – En cas de cession, en cours d’exécution du contrat, de tout ou partie du
bien sur lequel porte le contrat, le contrat peut être transféré à l’acquéreur. Le transfert,
emportant la poursuite des engagements souscrits, est effectué par avenant au contrat.
« Si le transfert n’a pas lieu, le contrat est résilié de plein droit et le cédant est tenu de
rembourser les aides perçues.
« Toutefois, le préfet peut dispenser le cédant de rembourser les aides perçues lorsque sont
réunies les conditions prévues à l’article 29 du règlement (CE) 1750/1999 de la
Commission du 23 juillet 1999, dans les cas de force majeure mentionnés à l’article 30 de
ce même règlement ou au regard de circonstances particulières à l’espèce.

« Sous-section 5
« Dispositions relatives à l’évaluation des incidences des programmes et projets soumis à
autorisation ou approbation

« Art. R.* 214-34. – Les programmes ou projets de travaux, d’ouvrages ou
d’aménagements mentionnés à l’article L. 414-4 du code de l’environnement font l’objet
d’une évaluation de leurs incidences éventuelles au regard des objectifs de conservation
des sites Natura 2000 qu’ils sont susceptibles d’affecter de façon notable, dans les cas et
selon les modalités suivants :
« 1. S’agissant des programmes ou projets situés à l’intérieur du périmètre d’un site
Natura 2000 :
« a) S’ils sont soumis à autorisation au titre des articles L. 214-1 à L. 214-6 du
code de l’environnement et donnent lieu à ce titre à l’établissement du document
d’incidences prévu au 4o de l’article 2 du décret no 93-742 du 29 mars 1993
modifié ;
« b) S’ils relèvent d’un régime d’autorisation au titre des parcs nationaux, des
réserves naturelles ou des sites classés, prévus respectivement par l’article R.*
241-36 du présent code, l’article L. 332-9 du code de l’environnement et l’article
R.* 242-19 du code rural, L. 341-10 du code de l’environnement et l’article 1er du
décret no 88-1124 du 15 décembre 1988 modifié ;
« c) S’ils relèvent d’un autre régime d’autorisation ou d’approbation
administrative et doivent faire l’objet d’une étude ou d’une notice d’impact au
titre de l’article L. 122-1 et suivants du code de l’environnement et du décret no
77-1141 du 12 octobre 1977 modifié ;
« d) Si, bien que dispensés d’une étude ou d’une notice d’impact par application
des articles 3 et 4 du décret no 77-1141 du 12 octobre 1977 modifié, ils relèvent d’un autre
régime d’autorisation ou d’approbation et appartiennent à l’une des catégories figurant sur
une liste arrêtée par le ou les préfets des départements concernés ou, le cas échéant, par
l’autorité militaire compétente. Cette liste est arrêtée pour chaque site ou pour un ensemble
de sites, en fonction des exigences écologiques spécifiques aux habitats et aux espèces
pour lesquels le ou les sites ont été désignés. Elle est affichée dans chacune des communes
concernées, publiée au Recueil des actes administratifs ainsi que dans un journal diffusé
dans le département.
« Dans tous les cas, l’évaluation porte également, le cas échéant, sur l’incidence
éventuelle du projet sur d’autres sites Natura 2000 susceptibles d’être affectés de façon

Annexe III
185 notable par ce programme ou projet, compte tenu de la distance, de la topographie, de
l’hydrographie, du fonctionnement des écosystèmes, de la nature et de l’importance du
programme ou du projet, des caractéristiques du ou des sites et de leurs objectifs de
conservation.
« 2. S’agissant des programmes ou projets situés en dehors du périmètre d’un site
Natura 2000 : si un programme ou projet, rentrant dans les cas prévus en a et au c du 1 ci-
dessus, est susceptible d’affecter de façon notable un ou plusieurs sites Natura 2000,
compte tenu de la distance, de la topographie, de l’hydrographie, du fonctionnement des
écosystèmes, de la nature et de l’importance du programme ou du projet, des
caractéristiques du ou des sites et de leurs objectifs de conservation.

« Art. R.* 214-35. – Par dérogation à l’article R.* 214-34, les travaux, ouvrages ou
aménagements prévus par les contrats Natura 2000 sont dispensés de la procédure
d’évaluation d’incidences.

« Art. R.* 214-36. – I. – Le dossier d’évaluation d’incidences, établi par le pétitionnaire ou
le maître d’ouvrage, comprend :
« a) Une description du programme ou du projet, accompagnée d’une carte
permettant de localiser les travaux, ouvrages ou aménagements envisagés par
rapport au site Natura 2000 ou au réseau des sites Natura 2000 retenus pour
l’évaluation et, lorsque ces travaux, ouvrages ou aménagements sont à réaliser
dans le périmètre d’un site Natura 2000, d’un plan de situation détaillé ;
« b) Une analyse des effets notables, temporaires ou permanents, que les travaux,
ouvrages ou aménagements peuvent avoir, par eux-mêmes ou en combinaison
avec d’autres programmes ou projets dont est responsable le pétitionnaire ou le
maître d’ouvrage, sur l’état de conservation des habitats naturels et des espèces
qui ont justifié la désignation du ou des sites.

« II. – S’il résulte de l’analyse mentionnée au b ci-dessus que les travaux, ouvrages ou
aménagements peuvent avoir des effets notables dommageables, pendant ou après la
réalisation du programme ou du projet, sur l’état de conservation des habitats naturels et
des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le maître d’ouvrage ou le
pétitionnaire complète le dossier d’évaluation en indiquant les mesures de nature à
supprimer ou réduire ces effets dommageables, ainsi que l’estimation des dépenses
correspondantes.

« III. – Lorsque, malgré les mesures prévues au II, le programme ou projet peut avoir des
effets notables dommageables sur l’état de conservation des habitats naturels et des espèces
qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier d’évaluation expose en outre :
« 1. Les raisons pour lesquelles il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et les
éléments qui permettent de justifier la réalisation du programme ou projet dans les
conditions prévues aux III ou IV de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ;
« 2. Les mesures que le maître d’ouvrage ou le pétitionnaire envisage, en cas de
réalisation du programme ou projet, pour compenser les effets dommageables que les
mesures prévues au II ne peuvent supprimer, ainsi que l’estimation des dépenses
correspondantes.

Annexe III
186 « Art. R.* 214-37. – L’étude d’impact ou la notice d’impact et le document d’incidences
mentionnés respectivement au c et au a de l’article R.* 214-34 tiennent lieu du dossier
d’évaluation s’ils satisfont aux prescriptions de la présente sous-section.

« Art. R.* 214-38. – Le dossier d’évaluation est joint à la demande d’autorisation ou
d’approbation du programme ou du projet et, le cas échéant, au dossier soumis à l’enquête
publique.

« Art. R.* 214-39. – Les dispositions des articles R.* 214-23 à R.* 214-38 ne sont pas
applicables dans les départements d’outre-mer. »

Art. 2. – Les dispositions des articles R.* 214-34 à R.* 214-38 du code rural sont
applicables aux programmes ou projets de travaux, ouvrages ou aménagements dont la
publication de l’arrêté portant ouverture de l’enquête publique ou, en cas d’absence
d’enquête publique, le dépôt de la demande d’autorisation ou d’approbation intervient
après la publication du présent décret.

Art. 3. – Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, le ministre de l’intérieur,
le ministre de la défense, le ministre de l’équipement, des transports et du logement, le
ministre de l’agriculture et de la pêche, le ministre de l’aménagement du territoire et de
l’environnement, la secrétaire d’Etat au budget et le secrétaire d’Etat à l’industrie sont
chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent décret, qui sera publié au
Journal officiel de la République française.

Annexe IV
187 ANNEXE IV – TEXTES ALLEMANDS
TRANSPOSANT LA DIRECTIVE

 Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetz, vom 30.
April 1998

 Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzrechtes, vom 18.
Juni 2002

Annexe IV
188 ZWEITES GESETZ ZUR ÄNDERUNG DES
BUNDESNATURSCHUTZGESETZ
Vom 30. April 19981, 2
Extraits

Erster Abschnitt
Allgemeine Vorschriften
§ 19a Europäisches Netz "Natura 2000", Begriffsbestimmungen
§ 19b Schutzgegbiete
§ 19c Verträglichkeit und Unzulässigkeit von Projekten, Ausnahmen
§ 19e Stoffliche Belastungen
§ 20a Begriffsbestimmungen
§ 20d Allgemeiner Schutz wildlebender Tiere und Pflanzen
§ 20e Ermächtigungen zur Unterschutzstellung
§ 20f Vorschriften für besonders geschützte und bestimmte andere Tier- und
Pflanzenarten
§ 20g Ausnahmen
§ 39 Übergangsvorschrift

***

§ 19a – Europäisches Netz "Natura 2000", Begriffsbestimmungen
(1) Die §§ 19a bis 19f dienen dem Aufbau und dem Schutz des Europäischen ökologischen
Netzes "Natura 2000", insbesondere dem Schutz der Gebiete von gemeinschaftlicher
Bedeutung und der Europäischen Vogelschutzgebiete. Die Länder erfüllen die sich aus den
Richtlinien 92/43/EWG und 79/409/EWG ergebenden Verpflichtungen, insbesondere
durch den Erlaß von Vorschriften nach Maßgabe der §§ 19b, 19c, 19d Satz 1 Nr. 2 und des
§ 19f Abs. 2 und 3.

(2) Im Sinne der §§ 19a bis 19 f bedeutet
1. Europäisches ökologisches Netz "Natura 2000"
das kohärente Europäische ökologische Netz "Natura 2000" gemäß Artikel 3 der
Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen
Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7),

1 BGBl I, Nr. 25, p. 823 (8.Mai 1998).
2 Dieses Gesetz dient der Umsetzung folgender Richtlinien :
1. Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der
wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7),
2. Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
(ABl. EG Nr. L 103 S. 1),
3. Richtlinie 83/129/EWG des Rates vom 28. März 1983 betreffend die Einfuhr in die Mitgliedstaaten von
Fellen bestimmter Jungrobben und Waren daraus (ABl. EG Nr. L 91 S. 30).

Annexe IV
189 die zuletzt durch die Richtlinie 97/62/EG vom 27. Oktober 1997 (ABl. EG Nr. L 305
S. 42) geändert worden ist,
2. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung
die in die Liste nach Artikel 4 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie 92/43/EWG eingetragenen
Gebiete,
3. Konzertierungsgebiete
einem Konzertierungsverfahren nach Artikel 5 der Richtlinie 92/43/EWG
unterliegende Gebiete von der Einleitung des Verfahrens durch die Kommission bis zur
Beschlußfassung des Rates,
4. Europäische Vogelschutzgebiete
Gebiete im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates
vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. EG Nr. L
103 S. 1), die zuletzt durch die Richtlinie 97/49/EG vom 29. Juli 1997 /ABl. EG Nr. L
223 S. 9) geändert worden ist,
5. prioritäre Biotope
die in Anhang I der Richtlinie 92/43/EWG mit einem Sternchen (*) gekennzeichneten
Biotope,
6. prioritäre Arten
die in Anhang II der Richtlinie 92/43/EWG mit einem Sternchen (*) gekennzeichneten
Tier- und Pflanzenarten,
7. Erhaltungsziele
Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands
1. der in Anhang I der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführten natürlichen
Lebensräume und der in Anhang II dieser Richtlinie aufgeführten Tier- und
Pflanzenarten, die in einem Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung
vorkommen,
2. der in Anhang I der Richtlinie 79/409/EWG aufgeführten und der in Artikel 4
Abs. 2 dieser Richtlinie genannten Vogelarten sowie ihrer Lebensräume, die in
einem Europäischen Vogelschutzgebiet vorkommen,
8. Projekte
1. Vorhaben und Maßnahmen innerhalb eines Gebiets von gemeinschaftlicher
Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebiets, sofern sie einer
behördlichen Entscheidung oder einer Anzeige an eine Behörde bedürfen oder
von einer Behörde durchgeführt werden,
2. Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne des § 8, sofern sie einer
behördlichen Entscheidung oder einer Anzeige an eine Behröde bedürfen oder
von einer Behörde durchgeführt werden und
3. nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen
sowie Gewässerbenutzungen, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz einer
Erlaubnis oder Bewilligung bedürfen,
soweit sie, einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen,
geeignet sind, ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein Europäisches
Vogelschutzgebiet erheblich zu beeinträchtigen,

Annexe IV
190 9. Pläne
Pläne und Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren, die bei behördlichen
Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen sind, soweit sie, einzeln oder im
Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten, geeignet sind, ein Gebiet von
gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein Europäisches Vogelschutzgebiet erheblich zu
beeinträchtigen; ausgenommen sind Pläne, die unmittelbar der Verwaltung der Gebiete
von gemeinschaftlicher Bedeutung oder der Europäischen Vogelschutzgebiete dienen.

(3) Soweit in Absatz 2 Nr. 5 bis 7 auf Anhänge der Richtlinien 92/43/EWG und
79/409/EWG verwiesen wird, sind diese jeweils in der sich aus den Veröffentlichungen im
Amtsblatt Teil L der Europäischen Gemeinschaften ergebenden Fassung maßgeblich.

(4) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit macht die
Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, die Konzertierungsgebiete und die
Europäischen Vogelschutzgebiete im Bundesanzeiger bekannt.

§ 19b – Schutzgegbiete
(1) Die Länder wählen die Gebiete, die der Kommission nach Artikel 4 Abs. 1 der
Richtlinie 92/43/EWG zu benennen sind, nach den in dieser Vorschriften genannten
Maßgaben aus. Sie stellen das Benehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit her; das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit beteiligt die anderen fachlich betroffenen Bundesministerien. Die
ausgewählten Gebiete werden der Kommission vom Bundesministerium für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit benannt. Es übermittelt der Kommission gleichzeitig
Schätzungen über eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft, die zur Erfüllung der
Verpflichtung nach Artikel 6 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG einschließlich der Zahlung
eines finanziellen Ausgleichs für die Landwirtschaft erforderlich ist.

(2) Die Länder erklären die in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung
eingetragenen Gebiete nach Maßgabe des Artikels 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG
entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und
Landschaft im Sinne des § 12 Abs. 1.

(3) Die Schutzerklärung bestimmt den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen
Erhaltungszielen und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen. Es soll dargestellt werden,
ob prioritäre Biotope oder prioritäre Arten zu schützen sind. Durch geeignete Gebote und
Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen ist sicherzustellen, daß den
Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird. Weitergehende
Schutzvorschriften bleiben unberührt.

(4) Die Unterschutzstellung nach den Absätzen 2 und 3 kann unterbleiben, soweit nach
anderen Rechtsvorschriften, nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis
eines öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen
ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist.

Annexe IV
191 (5) Ist ein Gebiet nach § 19a Abs. 4 bekanntgemacht, sind
1. in einem Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bis zur Unterschutzstellung,
2. in einem Europäischen Vogelschutzgebiet vorbehaltlich besonderer
Schutzvorschriften im Sinne des § 12 Abs. 2
alle Vorhaben, Maßnahmen, Veränderungen oder Störungen, die zu erheblichen
Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen
Bestandteilen führen können, unzulässig. In einem Konzertierungsgebiet sind die in Satz 1
genannten Handlungen, sofern sie zu erheblichen Beeinträchtigungen der in ihm
vorkommenden prioritären Biotope oder prioritären Arten führen können, unzulässig.

§ 19c Verträglichkeit und Unzulässigkeit von Projekten, Ausnahmen
(1) Projekte sind vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den
Erhaltungszielen eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen
Vogelschutzgebiets zu überprüfen. Bei Schutzgebieten im Sinne des § 12 Abs. 1 ergeben
sich die Maßstäbe für die Verträglichkeit aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen
Vorschriften.

(2) Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit, daß das Projekt zu erheblichen
Beeinträchtigungen eines in Absatz 1 genannten Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele
oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es unzulässig.

(3) Abweichend von Absatz 2 darf ein Projekt nur zugelassen oder durchgeführt werden,
soweit es
1. aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses,
einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und
2. zumutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle
ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben sind.

(4) Befinden sich in dem vom Projekt betroffenen Gebiet prioritäre Biotope oder prioritäre
Arten, können als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nur solche
im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit,
einschließlich der Landesverteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder den
maßgeblich günstigen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt geltend gemacht
werden. Sonstige Gründe im Sinne des Absatzes 3 Nr. 1 können nur berücksichtigt werden,
wenn die zuständige Behörde zuvor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit eine Stellungnahme der Kommission eingeholt hat.

(5) Soll ein Projekt nach Absatz 3 in Verbindung mit Absatz 4 zugelassen oder
durchgeführt werden, sind die zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen
ökologischen Netzes "Natura 2000" notwendigen Maßnahmen vorzusehen. Die zuständige
Behörde unterrichtet die Kommission über das Bundesministerium für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit über die getroffenen Maßnahmen.

Annexe IV
192 § 19e Stoffliche Belastungen
Ist zu erwarten, daß von einer nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz
genehmigungsbedürftigen Anlage Emissionen ausgehen, die, auch im Zusammenwirken
mit anderen Anlagen oder Maßnahmen, im Einwirkungsbereich dieser Anlage ein Gebiet
von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein Europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für
die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich
beeinträchtigen, und können die Beeinträchtigungen nicht entsprechend § 8 Abs. 2
ausgeglichen werden, steht dies der Genehmigung der Anlage entgegen, soweit nicht die
Voraussetzungen des § 19c Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 erfüllt sind. § 19c Abs. 1 und
5 gilt entsprechend. Die Entscheidungen ergehen im Benehmen mit den für Naturschutz
und Landschaftspflege zuständigen Behörden.

§ 20a Begriffsbestimmungen
(1) Im Sinne dieses Abschnittes sind
1. Tiere
1. wildlebende, gefangene oder gezüchtete und nicht herrenlos gewordene
sowie tote Tiere wildlebender Arten,
2. Eier, Larven, Puppen und sonstige Entwicklungsformen von Tieren
wildlebender Arten,
3. ohne weiteres erkennbare Teile von Tieren wildlebender Arten und
4. ohne weiteres erkennbar aus Tieren wildlebender Arten gewonnene
Erzeugnisse,
2. Pflanzen
1. wildlebende, durch künstliche Vermehrung gewonnene sowie tote Pflanzen
wildlebender Arten,
2. Samen, Früchte und sonstige Entwicklungsformen von Pflanzen
wildlebender Arten,
3. ohne weiteres erkennbare Teile von Pflanzen wildlebender Arten und
4. ohne weiteres erkennbar aus Pflanzen wildlebender Arten gewonnene
Erzeugnisse,
3. Art
jede Art, Unterart oder Teilpopulation einer Art oder Unterart; für die
Bestimmung einer Art ist ihre wissenschaftliche Bezeichnung maßgebend,
4. Population
eine biologisch oder geographisch abgegrenzte Zahl von Individuen,
5. heimische Art
eine wildlebende Tier- und Pflanzenart, die ihr Verbreitungsgebiet oder
regelmäßiges Wanderungsgebiet ganz oder teilweise
1. im Inland hat oder in geschichtlicher Zeit hatte oder
2. auf natürliche Weise in das Inland ausdehnt ;

Annexe IV
193 als heimisch gilt eine wildlebende Tier- oder Pflanzenart auch, wenn sich
verwilderte oder durch menschlichen Einfluß eingebürgerte Tiere oder
Pflanzen der betreffenden Art im Inland in freier Natur und ohne menschliche
Hilfe über mehrere Generationen als Population erhalten,
6. europäische Vogelarten
in Europa heimische Vogelarten im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie
79/409 EWG,
7. besonders geschützte Arten
a. Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang A oder B der Verordnung (EG) Nr.
338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren
wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels
(ABl. EG 1997 Nr. L 61 S. 1, Nr. L 100 S. 72, Nr. L 298 S. 70), die zuletzt
durch die Verordnung (EG) Nr. 2307/97 vom 18. November 1997 (ABl. EG
Nr. L 325 S. 1) geändert worden ist, aufgeführt sind,
b. nicht unter Buchstabe a fallende
a) Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG
aufgeführt sind,
b) europäische Vogelarten, soweit es sich nicht um Tierarten handelt, die
nach § 2 Abs. 1 des Bundesjagdgesetzes dem Jagdrecht unterliegen,
c. Tier- und Pflanzenarten, die in einer Rechtsverordnung nach § 20e Abs. 1
aufgeführt sind,
8. streng geschützte Arten
besonders geschützte Arten, die
1. in Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97,
2. in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG,
3. in einer Rechtsverordnung nach § 20e Abs. 2
aufgeführt sind,
9. gezüchtete Tiere
Tiere, die in kontrollierter Umgebung geboren oder auf andere Weise erzeugt
und deren Elterntiere rechtmäßig erworben worden sind,
10. künstlich vermehrte Pflanzen
Pflanzen, die aus Samen, Gewebekulturen, Stecklingen oder Teilungen unter
kontrollierten Bedingungen herangezogen worden sind,
11. Anbieten
Erklärung der Bereitschaft zu verkaufen oder zu kaufen und ähnliche
Handlungen, einschließlich der Werbung, der Veranlassung zur Werbung
oder der Aufforderung zu Verkaufs- oder Kaufverhandlungen,
12. Inverkehrbringen
das Anbieten, Vorrätighalten zur Abgabe, Feilhalten und jedes Abgeben an
andere,

Annexe IV
194 13. rechtmäßig
in Übereinstimmung mit den jeweils geltenden Rechtsvorschriften zum
Schutz der betreffenden Art im jeweiligen Staat sowie mit Rechtsakten der
Europäischen Gemeinschaften auf dem Gebiet des Artenschutzes und dem
Washingtoner Artenschutzübereinkommen im Rahmen ihrer jeweiligen
räumlichen und zeitlichen Geltung oder Anwendbarkeit,
14. Mitgliedstaat
ein Staat, der Mitglied der Europäischen Union ist,
15. Drittland
ein Staat, der nicht Mitglied der Europäischen Union ist.

(2) Dem Verkaufen im Sinne dieses Gesetzes stehen das Tauschen und das entgeltliche
Überlassen zum Gebrauch oder zur Nutzung gleich.

(3) Wenn die in Absatz 1 Nr. 7 genannten Arten bereits auf Grund der bis zum 8. Mai 1998
geltenden Vorschriften unter besonderem Schutz standen, gilt als Zeitpunkt der
Unterschutzstellung derjenige, der sich aus diesen Vorschriften ergibt. Entsprechendes gilt
für die in Absatz 1 Nr. 8 genannten Arten, soweit sie nach den bis zum 8. Mai 1998
geltenden Vorschriften als vom Aussterben bedroht bezeichnet waren.

(4) Die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bleiben unberührt. Soweit
in diesem Abschnitt oder in § 30 auf Anhänge der Verordnung (EG) Nr. 338/97, der
Verordnung (EWG) Nr. 3254/91 des Rates vom 4. November 1991 zum Verbot von
Tellereisen in der Gemeinschaft und der Einfuhr von Pelzen und Waren von bestimmten
Wildtierarten aus Ländern, die Tellereisen oder den internationalen humanen Fangnormen
nicht entsprechende Fangmethoden anwenden (ABl. EG Nr. L 308 S.), der Richtlinien
92/43/EWG und 79/409/EWG und der Richtlinie 83/129/EWG des Rates vom 28. März
1983 betreffend die Einfuhr in die Mitgliedstaaten von Fellen bestimmter Jungrobben und
Waren daruas (ABl. EG Nr. L 91 S. 30), zuletzt geändert durch die Richtlinie 89/370/EWG
vom 8. Juni 1989 (ABl. EG Nr. L 163 S. 37), verwiesen wird oder auf Vorschriften der
genannten Rechtsakte verwiesen wird, in denen auf Anhänge Bezug genommen wird, sind
diese jeweils in der sich aus den Veröffentlichungen im Amtsblatt Teil L der Europäischen
Gemeinschaften ergebenden geltenden Fassung maßgeblich.

(5) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit macht die
besonders geschützten und die streng geschützten Arten im Bundesanzeiger bekannt.

§ 20d Allgemeiner Schutz wildlebender Tiere und Pflanzen
(1) Es ist verboten,
1. wildlebende Tiere mutwillig zu beunruhigen oder ohne vernünftigen Grund zu
fangen, zu verletzen oder zu töten,

Annexe IV
195 2. ohne vernünftigen Grund wildlebende Pflanzen von ihrem Standort zu entnehmen
oder zu nutzen oder ihre Bestände niederzuschlagen oder auf sonstige Weise zu
verwüsten,
3. ohne vernünftigen Grund Lebensstätten wildlebender Tier- und Pflanzenarten zu
beeinträchtigen oder zu zerstören.

(2) Gebietsfremde Tiere und Pflanzen wildlebender und nicht wildlebender Arten dürfen
nur mit Genehmigung der nach Landesrecht zuständigen Behörde ausgesetzt oder in der
freien Natur angesiedelt werden. Dies gilt nicht für den Anbau von Pflanzen in der Land-
und Forstwirtschaft. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die Gefahr einer
Verfälschung der heimischen Tier- oder Pflanzenwelt oder eine Gefährdung des Bestandes
oder der Verbreitung heimischer wildlebender Tier- oder Pflanzenarten oder von
Populationen solcher Arten nicht auszuschließen ist.

(3) Die Länder können weitere Vorschriften erlassen; sie können insbesondere die
Voraussetzungen bestimmen, unter denen die Entnahme von Tieren oder Pflanzen
wildlebender nicht besonders geschützter Arten aus der Natur zulässig ist.

(4) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wird
ermächtigt, soweit dies aus Gründen des Artenschutzes, insbesondere zur Erfüllung der
sich aus Artikel 15 der Richtlinie 92/43/EWG, Artikel 8 der Richtlinie 79/409/EWG oder
aus internationalen Artenschutzübereinkommen ergebenden Verpflichtungen, erforderlich
ist, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates
1. die Herstellung, das Inverkehrbringen oder die Verwendung bestimmter Geräte,
Mittel oder Vorrichtungen, mit denen wildlebende Tiere oder Pflanzen in Mengen
oder wahllos getötet, bekämpft, gefangen oder vernichtet werden können,
2. Handlungen oder Verfahren, die zum Verschwinden oder zu sonstigen erheblichen
Beeinträchtigungen von Populationen wildlebender Tier- oder Pflanzenarten führen
können,
zu beschränken oder zu verbieten. Satz 1 Nr. 1 gilt nicht für Geräte, Mittel oder
Vorrichtungen, die auf Grund anderer Rechtsvorschriften einer Zulassung bedürfen, sofern
bei der Zulassung die Belange des Artenschutzes zu berücksichtigen sind.
Rechtsverordnungen nach Satz 1 Nr. 1 bedürfen auch des Einvernehmens mit dem
Bundesministerium für Wirtschaft.

(5) Bei Gefahr im Verzuge kann das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit Rechtsverordnungen nach Absatz 4 Satz 1 ohne das Einvernehmen mit
den Bundesministerien für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und für Wirtschaft und
ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen ; die Rechtsverordnungen treten drei Monate
nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft.

(6) Soweit das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit von
seiner Ermächtigung nach Absatz 4 keinen Gebrauch macht, können die Länder
entsprechende Regelungen treffen.

Annexe IV
196 § 20e Ermächtigungen zur Unterschutzstellung
(1) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wird
ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates bestimmte, nicht
unter § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe a oder b fallende und nicht nach § 2 Abs. 1 des
Bundesjagdgesetzes dem Jagdrecht unterliegende Tier- und Pflanzenarten oder
Populationen solcher Arten unter besonderen Schutz zu stellen, soweit es sich um
heimische Arten handelt, die im Inland durch den menschlichen Zugriff in ihrem Bestand
gefährdet sind, oder soweit es sich um Arten handelt, die mit solchen gefährdeten Arten
oder mit Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe b verwechselt werden können.

(2) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wird
ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates
1. bestimmte, nach § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe a oder b besonders geschützte
1. Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang B der Verordnung (EG) Nr.
338/97 aufgeführt sind,
2. europäische Vogelarten,
2. bestimmte sonstige Tier- und Pflanzenarten im Sinne des Absatzes 1
unter strengen Schutz zu stellen, soweit es sich um heimische Arten handelt, die im Inland
vom Aussterben bedroht sind.

(3) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wird
ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates
1. näher zu bestimmen, welche Teile von Tieren oder Pflanzen besonders geschützter
Arten oder aus solchen Tieren oder Pflanzen gewonnene Erzeugnisse als ohne
weiteres erkennbar im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c und d oder Nr. 2
Buchstabe c und d anzusehen sind,
2. bestimmte besonders geschützte Arten oder ausländische Herkünfte von Tieren
oder Pflanzen besonders geschützter Arten von Verboten des § 20f ganz, teilweise
oder unter bestimmten Voraussetzungen auszunehmen, soweit der Schutzzweck
dadurch nicht gefährdet wird und die Artikel 12, 13 und 16 der Richtlinie
92/43/EWG, die Artikel 5 bis 7 und 9 der Richtlinie 79/409/WEG, sonstige
Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften oder Verpflichtungen aus
internationalen Artenschutzübereinkommen nicht entgegenstehen.

(4) Rechtsverordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 bedürfen des Einvernehmens mit dem
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, soweit sie sich auf
Tierarten, die dem Jagd- oder Fischereirecht unterliegen, oder auf durch künstliche
Vermehrung gewonnene oder forstlich nutzbare Pflanzen beziehen.

(5) Die Länder können Vorschriften über den besonderen Schutz weiterer wildlebender
heimischer Tier- und Pflanzenarten, insbesondere in Anhang V der Richtlinie 92/43/EWG
aufgeführter Arten, erlassen, soweit dies wegen der Gefährdung des Bestands durch den
menschlichen Zugriff oder zur Sicherung der in Artikel 14 Abs. 1 dieser Richtlinie

Annexe IV
197 genannten Zwecke in dem jeweiligen Land erforderlich ist. Satz 1 gilt nicht für Tierarten,
die nach § 2 Abs. 1 des Bundesjagdgesetzes dem Jagdrecht unterliegen.

§ 20f Vorschriften für besonders geschützte und bestimmte andere Tier- und
Pflanzenarten
(1) Es ist verboten,
1. wildlebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen,
zu verletzen, zu töten oder ihre Entwicklungsformen, Nist-, Brut-, Wohn- oder
Zufluchtstätten der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören,
2. wildlebende Pflanzen der besonders geschützten Arten oder ihre Teile oder
Entwicklungsformen abzuschneiden, abzupflücken, aus- oder abzureißen,
auszugraben, zu beschädigen oder zu vernichten,
3. wildlebene Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten an
ihren Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtstätten durch Aufsuchen, Fotografieren,
Filmen oder ähnliche Handlungen zu stören,
4. Standorte wildlebender Pflanzen der streng geschützten Arten durch Aufsuchen,
Fotografieren oder Filmen der Pflanzen oder ähnliche Handlungen zu
beeinträchtigen oder zu zerstören.

(2) Es ist ferner verboten,
1. Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten in Besitz oder Gewahrsam zu
nehmen, in Besitz oder Gewahrsam zu haben oder zu be- oder verarbeiten
(Besitzverbote),
2. Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr.
7 Buchstabe b und c
1. zu verkaufen oder zu Verkaufszwecken vorrätig zu halten, anzubieten oder
zu befördern,
2. zu kommerziellen Zwecken zu kaufen, zum Kauf anzubieten, zu erwerben,
zur Schau zu stellen oder sonst zu verwenden
(Vermarktungsverbote).
Die Artikel 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 bleiben unberührt.

(2a) Die Besitz- und Vermarktungsverbote gelten auch für
1. Waren im Sinne des Anhangs der Richtlinie 83/129/EWG, die entgegen den
Artikeln 1 und 3 dieser Richtlinie nach dem 30. September 1983 in die
Gemeinschaft gelangt sind,
2. Tiere und Pflanzen, die durch Rechtsverordnung nach § 26 Abs. 3a bestimmt sind.

(3) Die Vorschriften der Absätze 1 und 2 gelten nicht für den Fall, daß die Handlungen bei
der ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, bei der
Verwertung der dabei gewonnenen Erzeugnisse oder bei der Ausführung eines nach § 8

Annexe IV
198 zugelassenen Eingriffs oder einer nach § 20c zugelassenen Maßnahme vorgenommen
werden, soweit hierbei Tiere oder Pflanzen der besonders geschützten Arten nicht
absichtlich beeinträchtigt werden. Weitergehende Schutzvorschriften der Länder bleiben
von dieser Regelung unberührt.

§ 20g Ausnahmen
(1) Von den Besitzverboten sind, soweit sich aus einer Rechtsverordnung nach § 26 Abs. 2
nichts anderes ergibt, ausgenommen Tiere und Pflanzen, die rechtmäßig
1. in der Gemeinschaft gezüchtet und nicht herrenlos geworden, durch künstliche
Vermehrung gewonnen oder der Natur entnommen worden sind,
2. aus Drittländern in die Gemeinschaft gelangt sind.
Satz 1 Nr. 2 gilt nicht
1. für Tiere und Pflanzen der Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe b, die
nach dem 8, Mai 1998 aus einem Drittland unmittelbar in das Inland gelangt sind,
2. für lebende Tiere und Pflanzen der Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 7
Buchstabe c, die nach dem 8. Mai 1998 aus einem Drittland unmittelbar in das
Inland gelangt sind, es sei denn, eine Zollstelle hat auf einer Einfuhrbescheinigung
vermerkt, daß die Tiere oder Pflanzen aus einem Drittland unmittelbar in das Inland
gelangt sind.

(2) Von den Besitzverboten sind ferner ausgenommen Tiere und Pflanzen der in § 20f Abs.
2a Nr. 2 genannten Arten, die vor ihrer Aufnahme in eine Rechtsverordnung nach § 26
Abs. 3a rechtmäßig im Inland erworben worden sind.

(2a) Soweit nach Absatz 1 Tiere und Pflanzen keinen Besitzverboten unterliegen, sind sie
auch von den Vermarktungsverboten ausgenommen. Dies gilt vorbehaltlich einer
Rechtsverordnung nach § 26 Abs. 2 nicht für
1. der Natur entnommene Tiere und Pflanzen der streng geschützten Arten,
2. der Natur entnommene Vögel europäischer Arten, soweit sie nicht in Anhang III
der Richtlinie 79/409/EWG aufgeführt sind.

(2b) Von den Vermarktungsverboten sind abweichend von Absatz 2a Satz 2 ausgenommen
1.
1. Tiere und Pflanzen der in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG
aufgeführten Arten, die vor dem 5. Juni 1994,
2. Vögel europäischer Arten, die vor dem 6. April 1981
rechtmäßig erworben worden sind,
2. Tiere und Pflanzen der den Richtlinien 92/43/EWG und 79/409/EWG
unterliegenden Arten, die in einem Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den
Richtlinien zu den in § 20f Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 genannten Handlungen freigegeben
worden sind,

Annexe IV
199 3. Tiere und Pflanzen der Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe c, die
nach dem 8. Mai 1998 rechtmäßig aus einem Drittland unmittelbar in das Inland
gelangt sind.

(3) Abweichend von den Besitz- und Vermarktungsverboten ist es vorbehaltlich jagd- oder
fischereirechtlicher Vorschriften zulässig, tot aufgefundene Tiere und Pflanzen der Natur
zu entnehmen und an die von der nach Landesrecht zuständigen Behörde bestimmte Stelle
abzugeben oder, soweit sie nicht zu den streng geschützten Arten gehören, für Zwecke der
Forschung oder Lehre oder zur Präparation für diese Zwecke zu verwenden.

(4) Abweichend von den Verboten des § 20f Abs. 1 Nr. 1 sowie den Besitzverboten ist es
vorbehaltlich jagdrechtlicher Vorschriften ferner zulässig, verletzte oder kranke Tiere
aufzunehmen, um sie gesund zu pflegen. Die Tiere sind unverzüglich in die Freiheit zu
entlassen, sobald sie sich dort selbständig erhalten können. Im übrigen sind sie an die von
der nach Landesrecht zuständigen Behörde bestimmte Stelle abzugeben. Handelt es sich
um Tiere der streng geschützten Arten, so hat der Besitzer die Aufnahme des Tieres der
nach Landesrecht zuständigen Behörde zu melden. Die nach Landesrecht zuständige
Behörde kann die Herausgabe des aufgenommenen Tieres verlangen.

(5) Die nach den §§ 21c und 21d Abs. 1 oder nach Landesrecht zuständigen Behörden
können Ausnahmen von den Besitz- und Vermarktungsverboten zulassen, soweit dies für
die Verwertung beschlagnahmter oder eingezogener Tiere und Pflanzen erforderlich ist
und Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften nicht entgegenstehen.

(6) Die nach Landesrecht zuständigen Behörden können im Einzelfall weitere Ausnahmen
von den Verboten des § 20f zulassen, soweit dies
1. zur Abwendung erheblicher land-, forst-, fischerei-, wasser- oder sonstiger
gemeinwirtschaftlicher Schäden,
2. zum Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt oder
3. für Zwecke der Forschung, Lehre oder Wiederansiedlung oder diesen Zwecken
dienende Maßnahmen der Aufzucht oder künstlichen Vermehrung
erforderlich ist. Das Bundesamt für Naturschutz kann im Falle des Verbringens aus
Drittländern im Einzelfall weitere Ausnahmen von den Verboten des § 20f zulassen, um
unter kontrollierten Bedingungen eine vernünftige Nutzung von Tieren und Pflanzen
bestimmter Arten im Sinne des § 20a Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe b zu ermöglichen.
Ausnahmen nach den Sätzen 1 und 2 dürfen nur zugelassen werden, soweit der Bestand
und die Verbreitung der betreffenden Population oder Art dadurch nicht nachteilig
beeinflußt wird, Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG und Artikel 9 Abs. 1 und 2
der Richtlinie 79/409/EWG beachtet sind und Vorschriften einer Rechtsverordnung nach §
26 Abs. 2, sonstige Belange des Artenschutzes oder Verpflichtungen aus internationalen
Artenschutzübereinkommen nicht entgegenstehen. Die Landesregierungen können die in
Satz 1 genannten Ausnahmen allgemein durch Rechtsverordnung zulassen, soweit es sich
nicht um Tiere und Pflanzen der streng geschützten Arten handelt. Die Landesregierungen
können die Befugnis nach Satz 4 durch Rechtsverordnung auf andere Landesbehörden
übertragen.

Annexe IV
200 (7) Die Länder können für das Sammeln von Weinbergschnecken (Helix pomatia) mit
einem Gehäusedurchmesser von mindestens 30 mm in der Zeit vom 1. April bis 15. Juni
eines jeden Jahres sowie für die weitere Verwendung dieser Schnecken Ausnahmen von
den Verboten des § 20f zulassen. Im selben Gebiet darf das Sammeln in jedem dritten Jahr
wieder zugelassen werden.

§ 39 Übergangsvorschrift
(1) Abweichend von § 4 Satz 3 gelten bis zum 8. Mai 2003 auch § 19b Abs. 5, § 19c und §
19d Satz 1 Nr. 2 unmittelbar. Soweit die Länder vor Ablauf der in Satz 1 genannten Frist
hinsichtlich der dort genannten Vorschriften Regelungen zur Erfüllung der sich aus Artikel
75 Abs. 3 des Grundgesetzes ergebenden Pflicht erlassen, tritt Satz 1 mit Inkrafttreten der
jeweiligen landesgesetzlichen Regelung außer Kraft.

(2) Auf Ordnungswidrigkeiten und Straftaten in bezug auf Tiere oder Pflanzen einer der
Verordnung (EWG) Nr. 3626/82 unterliegenden besonders geschützten Art, die vor dem 1.
Juni 1997 begangen worden sind, finden die §§ 30 und 30a in der bis zum 8. Mai 1998
geltenden Fassung Anwendung. § 4 Abs. 3 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten und §
2 Abs. 3 des Strafgesetzbuchs finden insoweit keine Anwendung.

***

La version complète de cette loi est disponible sur Internet, au lien :
www.uvm.baden-wuerttemberg.de/bofaweb/berichte/g-BNatSchG/nat.htm

N. B. : Ainsi que cela a été stipulé dans le mémoire, cette version de la
Bundesnaturschutzgesetz n’est pas la dernière : une loi du 25 mars 2002 est venue en
réviser le contenu et la numérotation (les dispositions relatives à la transposition de la
directive sont demeurées pratiquement inchangées). On pourra trouver la version de cette
dernière loi sur Internet, au lien :
http://www.umwelt-online.de/recht/natursch/bng/bng_ges.htm

Annexe IV
201 GESETZ ZUR ÄNDERUNG DES HESSISCHEN
NATURSCHUTZRECHTES3, 4
Vom 18. Juni 2002
Extraits

Erster Abschnitt
Grundsätze zur Verwirklichung des Naturschutzes und der Landschaftspflege
§ 1 Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege
§ 1a Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege
§ 2c Begriffe

Zweiter Abschnitt
Landschaftsplanung
§ 4 Landschaftspläne

Dritter Abschnitt
Allgemeine Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen
§ 6a Genehmigungsgrundsätze

a) Vierter Abschnitt

Erster Titel
Schutzgegenstände, Ausweisungsverfahren

Zweiter Titel
Schutz von Gebieten nach der Vogelschutz-Richtlinie und der FFH-Richtlinie
§ 20a Europäische Vogelschutzgebiete
§ 20b Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung
§ 20c Schutzvorschriften
§ 20d Verträglichkeit und Zulässigkeit von Projekten und Plänen, Ausnahmen

Fünfter Abschnitt
Schutz und Pflege wildwachsender Pflanzen und wildlebender Tiere
§ 25 Aussetzen und Ansiedeln von Tieren und Pflanzen

3 GVBl Nr. 16, I, p. 364 (27. Juni 2002).
4 Dieses Gesetz dient der Umsetzung folgender Richtlinien:
– Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der
wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7),
– Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
(ABl. EG Nr. L 103 S. 1),
– Richtlinie 83/129/EWG des Rates vom 28. März 1983 betreffend die Einfuhr in die Mitgliedstaaten von
Fellen bestimmter Jungrobben und Waren daraus (ABl. EG Nr. L 91 S. 30).

Annexe IV
202 § 1 – Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege
Natur und Landschaft sind aufgrund ihres eigenen Wertes und als Lebensgrundlage des
Menschen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen im besiedelten und
unbesiedelten Bereich so zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln, dass
1. die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts,
2. die Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter,
3. die Tier- und Pflanzenwelt einschließlich ihrer Lebensstätten und Lebensräume
sowie
4. die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie der Erholungswert von Natur und
Landschaft
auf Dauer gesichert sind.

§ 1a – Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege
(1) Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind insbesondere nach
Maßgabe folgender Grundsätze zu verwirklichen, soweit es im Einzelfall zur
Verwirklichung erforderlich, möglich und unter Abwägung aller sich aus den Zielen nach
§ 1 ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der
Allgemeinheit an Natur und Landschaft angemessen ist. Der grundrechtliche Schutz des
Eigentums und die Wahrnehmung der sich daraus ergebenden Verantwortung sind die
beste Voraussetzung zur Erreichung der in § 1 genannten Ziele.
1. Die Kulturlandschaften des Landes sind in ihrer Vielgestaltigkeit zu erhalten und
ihren naturräumlichen Eigenarten entsprechend zu entwickeln und zu gestalten;
dazu gehört eine ordnungsgemäße Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft. Dabei ist
zu berücksichtigen, dass Lebensräume, Vielfalt, Schönheit und Erholungswert von
Natur und Landschaft auch aus der Vielfalt der menschlichen Nutzung herrühren.
2. Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen sowie Siedlungen und Bauten werden im
Rahmen ihrer Zweckbestimmung so geplant und gestaltet, dass sie möglichst wenig
Fläche außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile in Anspruch nehmen und
insbesondere die Lebensräume und Wanderwege von Tieren sowie die Gestalt und
Nutzung der Landschaft möglichst wenig beeinträchtigen. Wanderwege und
Landschaftsteile, die Lebensräume bedrohter Arten verbinden oder vernetzen,
werden besonders geschützt; Wanderwege von Tieren sollen bei Zerschneidung
durch geeignete Maßnahmen wie Querungshilfen neu geschaffen werden.
3. Wertvolle Lebensräume, insbesondere Feuchtgebiete sowie Trocken- und
Magerstandorte, werden erhalten; auf geeigneten Flächen werden sie
wiederhergestellt.
4. Talauen werden geschützt und erhalten.
5. Im besiedelten Bereich werden Lebensräume für wild lebende Tiere und Pflanzen
sowie Flächen zur Verbesserung des örtlichen Klimas erhalten und geschaffen,
soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist.

(2) Die Errichtung des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" ist zu fördern.
Sein Zusammenhalt ist zu wahren und, auch durch die Pflege und Entwicklung eines

Annexe IV
203 Biotopverbunds, zu verbessern. Der Erhaltungszustand der Biotope von
gemeinschaftlichem Interesse, insbesondere der dem Netz "Natura 2000" angehörenden
Gebiete, der Arten von gemeinschaftlichem Interesse und der europäischen Vogelarten ist
zu überwachen. Die besonderen Funktionen der Gebiete von gemeinschaftlicher
Bedeutung und der Europäischen Vogelschutzgebiete innerhalb des Netzes "Natura 2000"
sind zu erhalten und bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen soweit wie möglich
wiederherzustellen.

(3) Zur Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben, insbesondere des Art. 10 der
Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden
Vogelarten (ABl. EG Nr. L 103 S. 1) (Vogelschutz-Richtlinie), der Art. 10, 11, 18 und 22
Buchst. c der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume
sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7) (FFH-Richtlinie)
und im Rahmen der Umsetzung des Art. 3 der Richtlinie 1999/22/EG des Rates über die
Haltung von Wildtieren in Zoos (ABl. Nr. L 94 S. 24) (Zoo-Richtlinie), sowie zur
Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist
die wissenschaftliche Forschung und die Umweltbeobachtung im Sinne von § 12 Abs. 2
des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) in der Fassung des
Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und
zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG) vom 25. März 2002
(BGBl. I S. 1193), auch zur Erfüllung der dem Lande obliegenden Berichtspflichten, sowie
die Aus- und Fortbildung und die Öffentlichkeitsarbeit einschließlich einer altersgemäßen
Naturpädagogik zu unterstützen und nach Möglichkeit zu fördern.

§ 2c – Begriffe
Die Begriffsbestimmungen des § 10 des Bundesnaturschutzgesetzes finden Anwendung.

§ 4 – Landschaftspläne
(1) Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der
Landschaftspflege sind auf der Grundlage des Landschaftsprogramms in
Landschaftsplänen mit Text, Karte und Begründung flächendeckend darzustellen.
Die Ziele der Raumordnung sind zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse
der Raumordnung sind zu berücksichtigen.

(2) Die Landschaftspläne stellen den Zustand von Natur und Landschaft dar und bewerten
ihn. Sie legen für die verschiedenen Naturräume des Plangebietes Leitbilder und die
Maßnahmen fest, die notwendig sind, um das jeweilige Leitbild zu verwirklichen. Gebiete
mit besonderer Bedeutung für Naturschutz und Landschaftspflege sind darzustellen. Die
Pläne sollen Angaben enthalten über
1. die konkretisierten Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der
Landschaftspflege,
2. die Beurteilung des vorhandenen und zu erwartenden Zustands von Natur und
Landschaft nach Maßgabe dieser Ziele einschließlich der sich daraus ergebenden
Konflikte,

Annexe IV
204 3. die Erfordernisse und Maßnahmen
a) zur Vermeidung, Minderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen von
Natur und Landschaft,
b) zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung bestimmter Teile von Natur
und Landschaft im Sinne des Vierten Abschnitts sowie der Biotope und
Lebensgemeinschaften der Tiere und Pflanzen wild lebender Arten,
c) auf Flächen, die wegen ihres Zustands, ihrer Lage oder ihrer natürlichen
Entwicklungsmöglichkeiten für den Naturschutz und die Landschaftspflege
oder zum Aufbau eines Biotopverbunds besonders geeignet sind,
d) zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes "Natura
2000",
e) zum Schutz, zur Verbesserung der Qualität und zur Regeneration von
Böden, Gewässern, Luft und Klima,
f) zur Erhaltung und Entwicklung von Vielfalt, Eigenart und Schönheit von
Natur und Landschaft, auch als Erlebnis- und Erholungsraum des
Menschen,
4. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich der dafür erforderlichen
Flächen.

(3) Die Landschaftspläne werden von den Trägern der Bauleitplanung im Benehmen mit
den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden der unteren
Verwaltungsstufe als "Integrierter Fachplan Naturschutz" aufgestellt. Die
Naturschutzbehörden bringen die für den Aufbau des Biotopverbundes bedeutsamen
Planungsinhalte ein, insbesondere alle Flächen, für die rechtliche Bindungen zugunsten
von Naturschutz und Landschaftspflege bestehen, und sorgen dafür, dass benachbarte
Landschaftspläne aufeinander abgestimmt werden. Die Öffentlichkeit ist in entsprechender
Anwendung des § 3 Abs. 1 des Baugesetzbuches in der Fassung vom 27. August 1997
(BGBl. I S. 2142, 1998 I S. 137), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2001
(BGBl. I S. 3762), zu beteiligen.

(4) Die Ziele und Maßnahmen der Landschaftspläne sind bei der Aufstellung von
Bauleitplänen und Satzungen nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 und § 35 Abs. 6 des Baugesetzbuches
zu berücksichtigen und, soweit geeignet, in die Bauleitpläne oder Satzungen zu
übernehmen. In Planungen und Verwaltungsverfahren sind die Inhalte des
Landschaftsplanes zu berücksichtigen. Insbesondere sind die Inhalte des Landschaftsplanes
für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit und der Verträglichkeit im Sinne der FFH-
Richtlinie heranzuziehen. Soweit den Inhalten des Landschaftsplanes in den
Entscheidungen nicht Rechnung getragen werden kann, ist dies zu begründen.

(5) Landschaftspläne sind fortzuschreiben, wenn wesentliche Veränderungen von Gestalt
oder Nutzung der Landschaft im Plangebiet vorgesehen oder zu erwarten sind.

(6) Landschaftspläne sind der oberen Naturschutzbehörde anzuzeigen. Die obere
Naturschutzbehörde kann innerhalb von drei Monaten nach Eingang der Anzeige den Plan

Annexe IV
205 beanstanden, soweit er dem Landschaftsprogramm widerspricht. Soweit der Plan
Vorschriften des Naturschutzrechts verletzt, ist er aufzuheben.

§ 6a – Genehmigungsgrundsätze
(1) Eingriffe werden genehmigt, wenn und soweit nicht
1. der Eingriff an einer anderen Stelle mit geringeren Beeinträchtigungen
durchgeführt werden kann, und wenn ein damit verbundener Aufwand nicht außer
Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg steht;
2. die Maßnahmen selbst, die Art oder Dauer ihrer Durchführung, oder ihre
Auswirkungen die Schutzgüter des § 5 Abs. 1 oder Landschaftselemente im Sinne
des Art. 10 der FFH-Richtlinie mehr beeinträchtigt oder gefährdet, als dies
notwendig ist, um die Ziele zu erreichen, die mit dem Eingriff verfolgt werden;
3. § 35 des Baugesetzbuches entgegensteht;
4. die Schutzvorschriften des Art. 5 der Vogelschutz-Richtlinie oder die der Art. 12
und 13 der FFH-Richtlinie entgegenstehen und eine Abweichung nach Art. 9 der
Vogelschutz-Richtlinie beziehungsweise nach Art. 16 der FFH-Richtlinie nicht
zulässig ist.

(2) Führt ein Eingriff zu nicht vermeidbaren Beeinträchtigungen oder der Gefährdung von
Schutzgütern des § 5 Abs. 1, so kann er zugelassen werden, wenn
1. die Folgen des Eingriffes in angemessener Frist ausgeglichen werden können oder
2. bei einer Abwägung mit anderen Belangen von erheblichem Gewicht, die ohne
Eingriff nicht verwirklicht werden können, diesen anderen Belangen gegenüber den
Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege Vorrang einzuräumen ist.
Besondere Schutzvorschriften für bestimmte Gebiete, Landschaftsbestandteile oder
Lebensräume bleiben unberührt, wenn dies dem Antragsteller zuzumuten ist.

(3) Eingriffe in Natur und Landschaft gelten als ausgeglichen, wenn nach ihrer Beendigung
keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen der Schutzgüter des § 5 Abs. 1
zurückbleiben und wenn das Landschaftsbild so wiederhergestellt oder neu gestaltet wird,
wie dies den naturräumlichen Gegebenheiten entspricht. Die Naturschutzbehörde kann
abweichende Anforderungen an die Gestaltung des Zustandes nach dem Eingriff stellen,
um Lebensräume besonders geschützter Arten von Tieren und Pflanzen zu fördern.

(4) Ist für einen Eingriff eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich, so ist das
Verfahren, in dem die Genehmigung nach § 6 erteilt wird, nach den Anforderungen des
Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 12. Februar 1990 (BGBl. I S. 205),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3762), durchzuführen.
Die nach § 7 zuständige Behörde hat das Verfahren, einschließlich der Beteiligung der
Öffentlichkeit, im Benehmen mit der nach § 7 oder § 30a Abs. 1 Satz 2 zu beteiligenden
Naturschutzbehörde durchzuführen.

Annexe IV
206 (5) Unbeschadet weitergehender Rechtsvorschriften ist eine
Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich für folgende Eingriffe:
1. Abgrabungen zur Gewinnung von Bodenbestandteilen wie Kies, Sand, Mergel,
Ton, Lehm oder von Steinen, für die keine bergrechtlichen oder
immissionsschutzrechtlichen Verfahren durchgeführt werden müssen, auf einer
zusammenhängenden Fläche
a) von mehr als 25 ha in allen Fällen
b) von 25 ha oder weniger, sofern der Rauminhalt nicht weniger als 10.000 m3
beträgt, nach allgemeiner Vorprüfung des Einzelfalls,
2. die Erstaufforstung von Wald auf einer zusammenhängenden Fläche
a) von mehr als 50 ha in allen Fällen
b) von 50 ha oder weniger, sofern die Fläche nicht kleiner als 2 ha ist, nach
allgemeiner Vorprüfung des Einzelfalls,
3. die Rodung von Wald zum Zwecke der Umwandlung in eine andere Nutzungsart
auf einer zusammenhängenden Fläche
a) von mehr als 10 ha in allen Fällen
b) von 10 ha oder weniger, sofern die Fläche nicht kleiner als 5000 m2 ist,
nach allgemeiner Vorprüfung des Einzelfalls,
4. die Aufnahme oder Intensivierung einer landwirtschaftlichen Nutzung auf Ödland
oder im Bereich von gesetzlich geschützten Biotopen nach § 15d auf einer
zusammenhängenden Fläche
a) von mehr als 5 ha in allen Fällen
b) von 5 ha oder weniger, sofern die Fläche nicht kleiner als 5000 m2 ist, nach
standortbezogener Vorprüfung des Einzelfalls,
5. die dauerhafte Herrichtung oder Veränderung eines durch eine mechanische
Aufstiegshilfe, Beleuchtung oder Beschneiungsanlage erschlossenen Geländes für
Abfahrten mit Wintersportgeräten (Skipiste).
Die Vorprüfung des Einzelfalls richtet sich nach § 3c des Gesetzes über die
Umweltverträglichkeitsprüfung.

(6) In den Fällen des Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, 2 und 4 sind § 3b Abs. 2 und 3 sowie § 3e Abs. 1
des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung entsprechend anzuwenden.

(7) Auf Verfahren, die der Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach Abs. 5
dienen und die vor dem In-Kraft-Treten dieses Gesetzes begonnen und noch nicht
abgeschlossen worden sind, findet § 6a Abs. 4 bis 6 Anwendung. Hat der Träger eines
Vorhabens einen Antrag auf Zulassung des Vorhabens, der mindestens die Angaben zu
Standort, Art und Umfang des Vorhabens enthalten muss, vor dem 14. März 1999 bei der
zuständigen Behörde eingereicht, finden § 6a Abs. 4 bis 6 keine Anwendung. Satz 2 gilt
nicht, wenn es sich um ein Vorhaben handelt, das in dem Anhang II der Richtlinie
85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei
bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. EG Nr. L 73, S. 5), aufgelistet ist. In
diesem Fall ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn sich aufgrund
überschlägiger Prüfung der zuständigen Behörde ergibt, dass das Vorhaben insbesondere
aufgrund seiner Art, seiner Größe oder seines Standortes erhebliche nachteilige

Annexe IV
207 Umweltauswirkungen haben kann und das Verfahren nicht vor dem 3. Juli 1988 begonnen
worden ist.

§ 20a – Europäische Vogelschutzgebiete
(1) Europäische Vogelschutzgebiete sind, entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen,
zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne von § 11 zu erklären. Die
Schutzerklärung bestimmt den Schutzzweck aufgrund der für die Inschutznahme
maßgeblichen Arten des Anhanges I und der Zugvogelarten im Sinne des Art. 4 Abs. 2 der
Vogelschutz-Richtlinie und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen. Durch geeignete
Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen ist sicherzustellen, dass
den Anforderungen der Vogelschutzrichtlinie Rechnung getragen wird.

(2) Die Unterschutzstellung nach Abs. 1 soll unterbleiben, soweit nach anderen
Rechtsvorschriften, nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis eines
öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen ein
gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Die Grenzen dieser Gebiete werden im
Staatsanzeiger für das Land Hessen mit Übersichtskarten bekannt gemacht; die jeweiligen
Erhaltungsziele sind anzugeben.

§ 20b – Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung
(1) Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung werden nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 der
FFH-Richtlinie entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen von der zuständigen
Behörde zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne von § 11 erklärt. Die
Schutzerklärung bestimmt den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen
und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen. Es soll dargestellt werden, ob prioritäre
Biotope oder prioritäre Arten zu schützen sind. Durch geeignete Gebote und Verbote sowie
Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen ist sicherzustellen, dass den Anforderungen des Art.
6 der FFH-Richtlinie entsprochen wird. Weitergehende Schutzvorschriften bleiben
unberührt.

(2) § 20a Abs. 2 gilt entsprechend.

§ 20c – Schutzvorschriften
Vorhaben, Maßnahmen, Veränderungen oder Störungen, die zu erheblichen
Beeinträchtigungen eines Gebietes von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines
Europäischen Vogelschutzgebietes in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen
Bestandteilen führen können, sind vorbehaltlich besonderer Schutzbestimmungen im Sinne
von § 17 unzulässig. In einem Konzertierungsgebiet sind die in Satz 1 genannten
Handlungen, sofern sie zu erheblichen Beeinträchtigungen der in ihm vorkommenden
prioritären Biotope oder prioritären Arten führen können, unzulässig.

Annexe IV
208 § 20d – Verträglichkeit und Zulässigkeit von Projekten und Plänen, Ausnahmen
(1) Projekte sind vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den
Erhaltungszielen eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen
Vogelschutzgebiets zu überprüfen. Bei Schutzgebieten im Sinne des § 11 ergeben sich die
Maßstäbe für die Verträglichkeit aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen
Vorschriften.

(2) Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen
Beeinträchtigungen eines in Abs. 1 genannten Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele
oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es unzulässig.

(3) Abweichend von Abs. 2 darf ein Projekt nur zugelassen oder durchgeführt werden,
soweit es
1. aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich
solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und
2. zumutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle
ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben sind.

(4) Befinden sich in dem vom Projekt betroffenen Gebiet prioritäre Biotope oder prioritäre
Arten, können als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nur solche
im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit,
einschließlich der Landesverteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder den
maßgeblich günstigen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt geltend gemacht
werden. Sonstige Gründe im Sinne des Abs. 3 Nr. 1 können nur berücksichtigt werden,
wenn die zuständige Stelle zuvor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit eine Stellungnahme der Kommission eingeholt hat.

(5) Soll ein Projekt nach Abs. 3, auch in Verbindung mit Abs. 4, zugelassen oder
durchgeführt werden, sind die zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen
ökologischen Netzes "Natura 2000" notwendigen Maßnahmen vorzusehen. Die zuständige
Stelle unterrichtet die Kommission über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit über die getroffenen Maßnahmen.

(6) Für geschützte Teile von Natur und Landschaft und geschützte Biotope im Sinne des §
15d sind Abs. 1 bis 5 nur insoweit anzuwenden, als die Schutzvorschriften, einschließlich
der Vorschriften über Ausnahmen und Befreiungen, keine strengeren Regelungen für die
Zulassung von Projekten enthalten. Die Pflichten nach Abs. 4 Satz 2 über die Beteiligung
der Kommission und nach Abs. 5 Satz 2 über die Unterrichtung der Kommission bleiben
unberührt. Handelt es sich bei Projekten um Eingriffe in Natur und Landschaft, bleiben die
Vorschriften des dritten Abschnittes unberührt.

(7) Die Abs. 1 bis 6 gelten, vorbehaltlich des § 35 des Bundesnaturschutzgesetzes, für
Pläne entsprechend, bei Raumordnungsplänen im Sinne des § 3 Nr. 7 des
Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102), zuletzt geändert

Annexe IV
209 durch Gesetz vom 15. Dezember 1997 (BGBl. I S. 2902), mit Ausnahme von Abs. 1
Satz 1.

(8) Die Verträglichkeitsprüfung im Sinne des Abs. 1 ist unselbständiger Teil des
Verwaltungs- oder Planungsverfahrens; sie wird von der dafür zuständigen Stelle im
Benehmen mit der Naturschutzbehörde der gleichen Verwaltungsstufe durchgeführt.

§ 25 – Aussetzen und Ansiedeln von Tieren und Pflanzen
(1) Pflanzen gebietsfremder Arten und Tiere dürfen nur mit Genehmigung der oberen
Naturschutzbehörde in der freien Natur ausgesetzt oder angesiedelt werden.
Dies gilt nicht für
1. den Anbau von Pflanzen in der Land- und Forstwirtschaft,
2. das Einsetzen von Tieren
a) nicht gebietsfremder Arten,
b) gebietsfremder Arten, soweit das Einsetzen einer Genehmigung nach dem
Pflanzenschutzrecht bedarf,
zum Zweck des biologischen Pflanzenschutzes,
3. das Ansiedeln von dem Jagd- oder Fischereirecht unterliegenden Tieren nicht
gebietsfremder Arten.

(2) Die Genehmigung wird erteilt, wenn die Gefahr einer Verfälschung der Tier- oder
Pflanzenwelt der Mitgliedstaaten oder eine Gefährdung des Bestandes oder der
Verbreitung wild lebender Tier- oder Pflanzenarten der Mitgliedstaaten oder von
Populationen solcher Arten ausgeschlossen ist. Die Vorschriften des Tierschutzrechtes,
Art. 22 der FFH-Richtlinie und Art. 11 der Vogelschutzrichtlinie sowie Art. 8 Buchstabe h
des Übereinkommens über die biologische Vielfalt vom 5. Juni 1992 (BGBl. 1993 II S.
1471) sind zu beachten.

(3) Abs. 1 und 2 gelten nicht für die Imkerei. Die für die Tierzucht zuständige Ministerin
oder der für die Tierzucht zuständige Minister kann durch Rechtsverordnung nähere
Bestimmungen für das Halten von Honigbienen treffen, insbesondere über
1. die Einführung, die Voraussetzungen und das Verfahren einer Zulassungspflicht für
a) das Betreiben von Belegstellen für Honigbienen,
b) das zeitweilige Verlegen von Bienenvölkern zur Blütenbestäubung bei
Obst-, Ölfrucht- und Vermehrungskulturen sowie zur Nutzung sonstiger
Kultur- und Naturtrachten,
2. die Errichtung von Schutzgebieten für Belegstellen nach Nr. 1 Buchst. a
einschließlich ihrer Voraussetzungen sowie
3. die zum Schutz der Belegstellen nach Nr. 1 Buchst. a erforderlichen Verbote und
Verhaltenspflichten.
Mit der Rechtsverordnung kann juristischen Personen des privaten Rechts die Befugnis zur
Erteilung von Zulassungen nach Nr. 1, zur Errichtung von Schutzgebieten nach Nr. 2 und

Annexe IV
210 zur Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben nach Nr. 3 im eigenen Namen und in den
Handlungsformen des öffentlichen Rechts übertragen werden.

***

La version complète de cette loi est disponible sur Internet, au lien :
http://www.hessenrecht.hessen.de/gvbl/gesetze/8_landwirtschaft_und_forsten_umweltschu
tz/881-17-hnatg/hnatg.htm

Annexe V
211

ANNEXE V – OBLIGATIONS CROISEES
DIRECTIVE 92/43
Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992,
concernant la conservation des habitats naturels
ainsi que de la faune et de la flore sauvages. TRANSPOSITION FRANÇAISE
– Loi n° 2001-1, du 3 janvier 2001 (L),
– Ordonnance n° 2001-321, du 11 avril 2001
(Ord.),
– Décret n° 2001-1031, du 8 novembre 2001 (D1),
– Décret n° 2001-1216, du 20 décembre 2001
(D2).
TRANSPOSITION ALLEMANDE
– Bundesgesetz du 30 avril 1998 (BNatSchG),
– Hessisches Gesetz du 18 juin 2002 (HENatG).

Article 3 :
– Création du réseau “ Natura 2000 ”,
– Désignation de zones spéciales de conservation
(ZSC), conformément à la procédure prévue à
l’article 4.
L, article 3, 1°
– Donner une existence juridique aux ZSC.
Ord., article 8 – Art. L. 414-1 C. Env.
– Les sites désignés comme ZSC concourent à la
formation du réseau “ Natura 2000 ”.
§ 1a HENatG
– Le principe de la mise en place d’un réseau
“ Natura 2000 ” est posé, il tend à la protection
des habitats naturels d’importance
communautaire, à la préservation des espèces,
etc.
Article 4 : Mesures concernant la désignation des
sites
– Etablissement et transmission à la
Commission, dans un délai de 3 ans, d’une
liste de sites abritant les habitats de l’annexe I
et les espèces de l’annexe II de la directive,
– Dans un délai de 6 ans, établissement par la
Commission, en accord avec les Etats, d’une
liste de sites d’importance communautaire,
– A compter de l’établissement de cette liste,
l’Etat désigne les sites qui y sont inscrits en
tant que ZSC, dans un délai de 6 ans.
§§ 19a et 19b BNatSchG
– La proposition des sites est de la prérogative
des Länder ; le Ministère fédéral de
l’environnement notifie les sites retenus à la
Commission,
– Le choix des sites est laissé à la discrétion des
Länder ; la loi renvoie à la directive elle-même,
notamment à l’art. 4 al. 4.
§ 20b HENatG
– Les autorités compétentes du Land prennent les
mesures nécessaires afin d’établir une liste de
sites d’importance communautaire : cette liste

Annexe V
212
correspond à la “ déclaration de protection ”
qui comprend, outre cette liste, les mesures
tendant à protéger les sites,
– En référence au § 20a, les territoires protégés
sont publiés au “ Staatsanzeiger für das Land
Hessen ”.
D1, art. 1er – Art. R. 214-18 C. Rural
– Le Préfet soumet le projet de périmètre d’un
site aux Communes concernées qui doivent
donner leur avis motivé dans les 2 mois,
– Le périmètre et ledit avis sont communiqués au
Ministre de l’environnement ; si le Préfets
s’écarte de l’avis des Communes, il doit en
indiquer les raisons.
D1, art. 1er – Art. R. 214-22 C. Rural
L’arrêté du Ministre est publié au JO et les
documents relatifs aux sites sont tenus à la
disposition du public.
Article 6 : Mesures concernant la gestion des sites
– Les Etats prennent les mesures de conservation
nécessaires,
– Ils prennent les mesures permettant d’éviter
des détériorations et des perturbations des sites,
– Les incidences de tout plan ou projet
susceptible d’affecter un site ZSC doivent être
évaluées. L’accord ne peut être donné que si le
projet ne porte pas atteinte à l’intégrité du site,
– Si l’accord est tout de même donné (pour des
raisons impératives d’intérêt public majeur),
l’Etat doit prendre toute mesure compensatoire
pour assurer la cohérence globale du réseau
“ Natura 2000 ”. Il doit en informer la
Commission,
§§ 19c et 19e BNatSchG
– Les projets ou ouvrages portant atteinte à un
site ne peuvent être autorisés : les
administrations compétentes doivent de les
interdire.
§ 20e BNatSchG
– S’il l’estime nécessaire, le Ministre fédéral de
l’environnement peut décider, par un règlement
approuvé par le Bundesrat, de placer des
espèces sous une protection particulière.
§ 4 HENatG
– La planification régionale prévoit les mesures
qui doivent être prises afin de mettre en place
et de protéger le réseau “ Natura 2000 ”, ainsi
que les mesures relatives à la préservation de la
nature.
L, article 3, 4° et 5°
– Organiser la concertation nécessaire à
l’élaboration des orientations de la gestion de
chaque site,
– Définir un régime d’évaluation et
d’autorisation des projets susceptibles
d’affecter un site “ Natura 2000 ” tout en
prévoyant un régime de dérogations.
Ord., art. 8 – Art. L. 414-2 et -3 C. Env.
– Elaboration des documents d’objectifs (pour
chaque site) par l’autorité administrative (le
Préfet) compétente, en concertation avec les
collectivités territoriales concernées,
– Pour l’application de ces documents, il est
possible de conclure des “ contrats Natura
2000 ”.

Annexe V
213 §§ 20d HENatG
– Les incidences des projets ou ouvrages
susceptibles de porter atteinte à un site et aux
espèces qui s’y trouvent doivent être évaluées
et les autorités compétentes ne peuvent
autoriser la réalisation de ces projets ou
ouvrages que s’ils remplissent les conditions
fixées par la directive et reprises dans la loi. Ord., art. 8 – Art. L. 414-4 et -5 C. Env.
– Réglementation de la réalisation d’ouvrages ou
de projets sur les sites “ Natura 2000 ”
(reproduction des exigences formulées par la
directive).
D2, art. 1er – Art. R. 214-23, -24 et -25 C. Rural
– Les documents d’objectifs sont arrêtés par le
Préfet et réalisé en collaboration avec le comité
de pilotage, auquel participent les élus des
collectivités territoriales concernées,
– Ces documents permettent d’assurer la gestion
des sites.
D2, art. 1er – Art. R. 214-26 C. Rural
– Le document d’objectif est tenu à la disposition
du public dans les mairies.
D2, art. 1er – Art. R. 214-34 à -38 C. Rural
– Réglementation des projets et ouvrages qui
peuvent être réalisés sur un site “ Natura
2000 ” (mesures d’application des art. L. 414-4
et -5 C. Env.). – Si ce site concerne des habitats ou des espèces
prioritaires, l’Etat ne peut avancer que des
considérations relatives à la santé des hommes
et à la sécurité publique, ou des conséquences
bénéfiques et primordiales pour
l’environnement.
Article 11 : Surveillance des sites
Les Etats doivent assurer la surveillance de
l’état de conservation des espèces et des
habitats naturels. Ord. Article 8 – Art. L. 414-1 C. Env.
Dispositions générales sur la conservation des
sites et les mesures de prévention appropriées,
mise en place des contrats de gestion.
Article 17 : Rapports
Tous les 6 ans, les Etats doivent adresser un
rapport à la Commission sur l’application des
dispositions prises dans le cadre de la directive. D2, art. 1er – Art. R. 214-27 C. Rural
Tous les 6 ans, le Préfet procède à l’évaluation
des documents d’objectifs, en association avec
le comité de pilotage.

Bibliographie
214 BIBLIOGRAPHIE

Remarques quant à la bibliographie :
Sans prétendre à l’exhaustivité, elle s’efforce de présenter les ouvrages les plus pertinents
relativement au sujet traité, mais l’appréciation de cette pertinence relève nécessairement
d’un jugement de valeur. D’autre part, elle ne présente que les références qui ont été
directement consultées ; il a naturellement été impossible de consulter l’ensemble de la
littérature très abondante relative à la directive “ Natura 2000 ” ou, plus abondante encore,
celle relative au fédéralisme et à la décentralisation. C’est pourquoi figurent, dans la
catégorie des sites Internet, certains liens conduisant à des “ bibliographies en ligne ” qui
permettront, si le lecteur le souhaite, de compléter ses connaissances bibliographiques
grâce à d’autres références.
Enfin, elle ne recense pas l’ensemble des références citées au cours du mémoire, mais
seulement – et ce sont bien sûr les plus nombreuses – les références relatives à l’objet
même de celui-ci. Ainsi, certains ouvrages de philosophie, d’histoire, ou autres et qui sont
sans lien direct avec le sujet, ne sont pas repris dans la présente bibliographie.

Sommaire :

I. OUVRAGES ET PUBLICATIONS EN LANGUE ALLEMANDE……………………………………….215
1. OUVRAGES, MANUELS ET THESES……………………………………………………………………………………..215
2. ARTICLES ET CONTRIBUTIONS………………………………………………………………………………………….215
3. COMMENTAIRES DE LA LOI FONDAMENTALE………………………………………………………………………217
4. TEXTES JURIDIQUES………………………………………………………………………………………………………217
5. AUTRES DOCUMENTS……………………………………………………………………………………………………..218
II. OUVRAGES ET PUBLICATIONS EN LANGUE FRANÇAISE…………………………………………219
1. OUVRAGES, MANUELS ET THESES……………………………………………………………………………………..219
2. ARTICLES ET CONTRIBUTIONS………………………………………………………………………………………….220
3. TEXTES JURIDIQUES………………………………………………………………………………………………………223
4. RAPPORTS PARLEMENTAIRES…………………………………………………………………………………………..223
5. AUTRES DOCUMENTS……………………………………………………………………………………………………..224
III. SITES INTERNET………………………………………………………………………………………………………….225
1. INSTITUTIONS EUROPEENNES…………………………………………………………………………………………..225
2. INSTITUTIONS ALLEMANDES…………………………………………………………………………………………….226
3. INSTITUTIONS FRANÇAISES………………………………………………………………………………………………226
4. DIVERS……………………………………………………………………………………………………………………….226
IV. ENTRETIENS………………………………………………………………………………………………………………..226

Bibliographie
215 I. OUVRAGES ET PUBLICATIONS EN LANGUE ALLEMANDE
1. Ouvrages, manuels et thèses
– Bundesrat – 50 Jahre Herrenchiemser Verfassungskonvent (Zur Struktur des deutschen
Föderalismus) – NHP PR + Werbung, Bonn, 1. Auflage, 1999 – 363 p.
– Bodo DENNEWITZ – Der Föderalismus, Wesen und Geschichte – Drei Türme Verlag,
Hamburg, 1947 – 170 p.
– Walter FRENZ – Europäisches Umweltrecht – Verlag C. H. Beck, 1997 – 292 p.
– Franz GREß – Landesparlamente und Föderalismus (Hat das parlamentarische System
in den Bundesländern eine Zukunft ?) – Hessischer Landtag, Wiesbaden, 1990 – 241 p.
– Konrad HESSE – Ausgewählte Schriften, herausgegeben von Peter HÄBERLE und
Alexander HOLLERBACH – C. F. Müller, Heidelberg, 1984 – pp 116 à 163
– Jörn IPSEN – Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht) – Luchterhand, Neuwied und
Kriftel, 14ème édition, 2002 – 340 p.
– Josef ISENSEE et Paul KIRCHHOF – Handbuch des Staatsrechts – C. F. Müller,
Heidelberg, de 1987 à 2000, en fonction des tomes (cette œuvre générale de Droit
constitutionnel est composée de 10 tomes (Bände) ; il convient notamment de consulter
le § 100 du Band IV)
– Hans KELSEN – Allgemeine Staatslehre – Springer, Berlin, 1925 – 433 p.
– Martha-Dagmar MÜLLER – Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994 auf die
Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Länder – LIT Verlag,
Münster, 1996 (Juristische Schriftenreihe Bd. 78) – 179 p.
– Cornelia NICKLAS – Implementationsprobleme des EG-Umweltrechts – Nomos
Verlagsgesellschaft, 1997 – 262 p.
– Tania RÖDIGER-VORWERK – Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der Europäischen
Union und ihre Umsetzung in nationales Recht – Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1998 –
319 p.
– Kirsten SCHMALENBACH – Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik
Deutschland, Die Reform des Grundgesetzes von 1994 – Schriften des Landtags NRW,
Düsseldorf, 1998 – 302 p.
– Michael STEHR – Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat. Ein Beitrag zur Reform
des Föderalismus und zur Stärkung der Landesparlamente – Von dem Fachbereich
Rechtswissenschaften der Universität Hannover zur Erklärung des akademisches
Grades eines Doktors der Rechtswissenschaften genehmigte Dissertation, 2001 –
223 p.
– Dieter ZÜNDORF – Der föderalistische und der unitarische Gedanke beim
Herrenchiemseer Verfassungskonvent und beim Bonner Parlamentarischen Rat –
Spezialdruckerei für Dissertationen : Gouder und Hansen, Köln, 1967 – 195 p.

2. Articles et contributions
– Hartmut BAUER – “ Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Föderalismus in der
Bundesrepublik Deutschland ”, in DÖV, 2002, pp 837-845

Bibliographie
216 – Guy BEAUCAMP – “ Gesetzgebungskompetenzen im Naturschutzrecht ”, in JA, 2000,
p. 482
– Christoph DEGENHART – “ Rechtseinheit und föderale Vielfalt im Verfassungsstaat ”,
in ZfA 1993, pp 409-426
– Martin GELLERMANN – “ Das modernisierte Naturschutzrecht (Anmerkungen zur
Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes) ”, in NVwZ 2002, pp 1025-1033
– Christoph GRAMM – “ Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein
Umweltgesetzbuch (Zugleich ein Beitrag zur Auslegung von Art. 75 Abs. II GG) ”, in
DÖV 1999, pp 540-549
– Athanasios GROMITSARIS – “ Unmittelbare Wirkung von pflichtwidrig nicht
umgesetzten Rahmenvorschriften des Bundes (Art. 75 III GG) ? ”, in NJW 1998,
pp 2196-2197
– Mark HARTHUN – “ Ein Lückenschluss für die Natur ! ”, in Jahrbuch Naturschutz in
Hessen – Naturschutzring Nordhessen e. V., Zierenberg, Band 6, 2001 – pp 125-136
– Reinhard HENDLER – “ Unitarisierungstendenzen im Bereich der Gesetzgebung (Zum
Verhältnis von Landesgesetzgebungskompetenzen und Bundesgesetzgebung) ”, in ZG
1987, pp 210-227
– Konrad HESSE – “ Der unitarische Bundesstaat ”, in Konrad HESSE, Ausgewählte
Schriften, herausgegeben von Peter HÄBERLE und Alexander HOLLERBACH – C. F.
Müller, Heidelberg, 1984 – pp 116-147
– Konrad HESSE – “ Aspekte des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik
Deutschland ”, in Konrad HESSE, Ausgewählte Schriften, herausgegeben von Peter
HÄBERLE und Alexander HOLLERBACH – C. F. Müller, Heidelberg, 1984 – pp 148-163
– Hans D. JARASS – “ Regelungsprobleme des Landesgesetzgebers im Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebung und in anderen Bereichen ”, in NVwZ 1996, pp 1041-
1047
– Frank NIEDERSTADT – “ Die Umsetzung der Fauna-Flora-Habitatrichtlinie durch das
Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ”, in Natur und Recht
1998, pp 515-526
– Eckard REHBINDER et Reiner WAHL – “ Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von
europäischen Richtlinie ”, in NVwZ 2002, pp 21-28
– Ronald REICHERT – “ Verfassungsmäßigkeit der Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz ?
– Grenzen der Rahmengesetzgebung ”, in NVwZ 1998, pp 17-21
– Hubertus RYBAK et Hans HOFMANN – “ Die Verteilung der Gesetzgebungsrechte
zwischen Bund und Ländern nach der Reform des Grundgesetzes ”, in NVwZ 1995,
pp 230-235
– Rüdiger SANNWALD – “ Die Reform des Grundgesetzes ”, in NJW 1994, p. 3313
– Christian SCHRADER et Tobias HELLENBROICH – “ Die Umsetzung der FFH-Richtlinie
durch die Landesgesetzgeber ”, in Jahrbuch für Umwelt- und Technikrecht 2001,
pp 283-313
– Horst SENDLER – “ Deutsche Schwierigkeiten mit dem EG-Recht (Zur Misere der
Umsetzung von EG-Umweltschutzrichtlinie) ”, in NJW 2000, pp 2871-2872

Bibliographie
217 – Johannes SIEBELT – “ Die unmittelbare Wirkung von Rahmengesetzen am Beispiel des
§ 46 BRRG ”, in NVwZ 1996, pp 122-125
– Wolfgang VON STETTEN – “ Ein neues Föderalismusverständnis in der Bundesrepublik
Deutschland durch die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission ”, in Für
Recht und Staat, Festschrift für Herbert Helmrich, C. H.Beck Verlag, 1994, p. 303
– Peter STÜHLINGER – “ Handlungsrahmen für den Vollzug der FFH- und der
Vogelschutz-Richtlinie der Europäischen Union in Hessen ”, in Jahrbuch Naturschutz
in Hessen, Naturschutzring Nordhessen e. V., Zierenberg, Band 6, 2001, pp 224-229

3. Commentaires de la Loi Fondamentale
Ils sont nombreux et s’intitulent généralement “ Grundgesetz Kommentar ” ou bien
“ Kommentar zum Grundgesetz ”. Voici les plus pertinents :
– H. J. ABRAHAM et al. – Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar) –
Hansischer Gildenverlag, Hamburg, (notamment le commentaire de l’article 75 dans le
Band 6)
– Horst DREIER – Grundgesetz Kommentar – Mohr Siebeck, 1998 (notamment le
commentaire de l’article 75 dans le Band 2)
– Theodor MAUNZ, Günter DÜRIG et al. – Grundgesetz : Kommentar – C. H. Beck,
München, 1987 (notamment le commentaire de l’article 75 dans le Band 3)
– Michael SACHS – Grundgesetz Kommentar – C. H.Beck, 2003, 3ème Edition
(notamment le commentaire de l’article 75)
– Bruno SCHMIDT-BLEIBTREU, Franz KLEIN – Kommentar zum Grundgesetz –
Luchterhand, 1999, 9ème Edition (notamment le commentaire de l’article 75)
– Dieter C. UMBACH, Thomas CLEMENS – Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar –
C. F.Müller Verlag, 2002 (notamment le commentaire de l’article 75 dans le Band 2)
– Hermann VON MANGOLDT, Friedrich KLEIN, Christian STARCK – Das Bonner
Grundgesetz Kommentar – Verlag Franz Vahlen, 2000, 4ème Edition (notamment le
commentaire de l’article 75 dans le Band 2)

4. Textes juridiques
– Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzrechtes vom 18. Juni 2002 – GVBl
Nr. 16, I, p. 364 (27. Juni 2002)
– Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 30.04.1998 – BGBl
I, Nr. 25, p. 823 (8.Mai 1998)

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994 – BGBl I, Nr. 75, p. 3146
(3. November 1994)

Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen
Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Amtsblatt Nr. L 206 vom
22. Juli 1992 S. 0007-0050

Bibliographie
218 – “ Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands –
Einigungsvertrag ” – Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Bulletin Nr
104, p. 877, 6. September 1990)
– Basistexte Öffentliches Recht (Staatsrecht – Verwaltungsrecht – Europarecht) –
Deutscher Taschenbuch Verlag, München, 2ème Edition, 2002 – 499 p.
 Il s’agit d’un regroupement de plusieurs textes de loi concernant le droit
public constitutionnel, administratif et européen (notamment la Loi
Fondamentale, le Règlement du Bundestag…)
– Friedrich von ZEZSCHWITZ – Landesrecht Hessen – Nomos, 16ème Edition, 2002
 Il s’agit d’un regroupement de plusieurs textes de loi concernant le droit
hessois (notamment la Constitution du Land, le Règlement intérieur du
Landtag…)

5. Autres documents
– Les recueils des Décisions de la Cour constitutionnelle allemande
(Bundesverfassungsgericht, BVerfG). La référence exacte de chaque Décision est
spécifiée au cours du Mémoire par les lettres BVerfGE, les chiffres suivant indiquant
d’abord le numéro du volume, puis la page de la Décision et enfin, éventuellement
(pour le numéro entre crochets), la page de l’information recherchée.
– Les documents officiels du Bundestag et du Bundesrat, respectivement signalés par les
lettres BT-Drs et BR-Drs. Ils renvoient au Verhandlungen des deutschen Bundestages
pour le Bundestag, ou au Bundesrat – Drucksachen pour le Bundesrat. La référence
exacte de chaque document est spécifiée au cours du Mémoire :

Concernant les documents du Bundestag, le premier chiffre renvoi à la
législature, le second au numéro du document,

Concernant les documents du Bundesrat, le premier chiffre renvoi à l’année, le
second au numéro du document.
NB : Les documents officiels (à partir de la 13ème législature) sont disponibles
sur le site Internet du Bundestag
– Materialen zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der
deutschen Einigung (Documents de la Gemeinsame Verfassungskommission), zur
Sache 2/96 (12. Deutscher Bundestag) :

Band 1 – “ Bericht und Sitzungsprotokolle ”,

Band 2 – “ Anhörungen und Berichterstattergespräche ”,

Band 3 – “ Arbeitsunterlagen und Gesetzesmaterialen ”.
– Jahrbuch Naturschutz in Hessen – Naturschutzring Nordhessen e. V., Zierenberg, Band
6, 2001 – 268 p.

Bibliographie
219 II. OUVRAGES ET PUBLICATIONS EN LANGUE FRANÇAISE
1. Ouvrages, manuels et thèses
– Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous la direction de) – Fédéralisme et
centralisme – L’avenir de l’Europe entre le modèle allemand et le modèle français –
Economica, Paris, Coll. Politique comparée, 1998, pp 1 à 84
– Philippe ARDANT – Institutions politiques et droit constitutionnel – LGDJ, Paris, Coll.
Manuel, 2002, 14ème édition – 608 p.
– René CHAPUS – Droit administratif général (tome 1) – Montchrestien, Paris, Coll.
Domat, 2001, 15ème édition – 1427 p.
– Simon CHARBONNEAU – Droit communautaire de l’environnement – Editions
L’Harmattan, Paris, Coll. Logiques Juridiques, 2002 – 353 p.
– Maurice CROISAT – Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines –
Montchrestien, Paris, Coll. Clefs/Politique, 1999 – 160 p.
– Alain DELCAMP et John LOUGHLIN (sous la direction de) – La décentralisation dans les
Etats de l’Union européenne – La Documentation française, Paris, Coll. Les études de
la Documentation française, 2002 – 334 p.
– Olivier DUHAMEL – Droit constitutionnel (tome 2 “ Les Démocraties ”) –Seuil, Paris,
Coll. Points essais, 3ème édition, 2000 – 324 p.
– Charles EISENMANN – Centralisation et décentralisation : esquisse d’une théorie
générale – LGDJ, Paris, 1948 – 331 p.
– Spyridon FLOGAÏTYS – La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en
Italie – LGDJ, Paris, Coll. Bibliothèque de Droit public, 1979 – 281 p.
– Jacques GODECHOT (présentation par) – Les Constitutions de la France depuis 1789 –
GF Flammarion, Paris, 1979 (édition mise à jour, 1995) – 514 p.
– Guy ISAAC – Droit communautaire général – Armand Colin, Paris, Coll. U. Droit, 7ème
édition, 1999 – 358 p.
– Hans KELSEN – Théorie générale du droit et de l’Etat – LGDJ-Bruylant, Paris,
Bruxelles, 1997, pp 352 à 375
– Yves MENY et Yves SUREL – Politique comparée – Montchrestien, Paris, Coll. Domat,
2001, 6ème édition, pp 5 à 25, 433 à 474
– Chantal MILLION-DELSOL – L’Etat subsidiaire – PUF, Paris, Coll. Léviathan, 1992 –
233 p.
– Jean-Marc OHNET – Histoire de la décentralisation française – Le livre de poche,
Paris, 1996 – 351 p.
– Jacques PETIT (sous la direction de) – Les collectivités locales, Mélanges en l’honneur
de Jacques MOREAU – Economica, Paris, 2003 – 491 p.
– Hugues PORTELLI (sous la direction de) – La décentralisation française et l’Europe –
Editions Pouvoirs locaux, Boulogne Billancourt, 1993, pp 9 à 25, 49 à 69, 187 à 192,
209 à 214
– Joël RIDEAU – Droit institutionnel de l’Union européenne et des Communautés
européennes – LGDJ, Paris, Coll. Manuels, 4ème édition, 2002 – 1098 p.

Bibliographie
220 – Pierre ROSANVALLON – L’Etat en France, de 1789 à nos jours – Seuil, Paris, Coll.
Points histoire, 1992 – 378 p.
– André ROUX – Droit constitutionnel local – Economica, Paris, Coll. Droit public
fondamental, 1995 – 112 p.
– Carl SCHMITT – Théorie de la Constitution – PUF, Paris, Coll. Léviathan, 1993 – pp
507 à 540
– Georges VEDEL – Manuel élémentaire de droit constitutionnel (Réédition présentée par
Guy CARCASSONNE et Olivier DUHAMEL) – Dalloz, Paris, 2002, pp 1 à 70, 99 à 144,
241 à 253
– Michel VERPEAUX – Les collectivités territoriales en France – Dalloz, Paris, Coll.
Connaissance du droit, 2002 – 160 p.
– Xavier VOLMERANGE – Le fédéralisme allemand face au droit communautaire –
L’Harmattan, Paris, Coll. Logiques Juridiques, 2000 – 392 p.

2. Articles et contributions

Marie ADELINE-PEIX – “ Les incidences de la construction européenne sur les
collectivités locales ”, in Les notes bleues de Bercy, n° 156, 1er au 15 avril 1999 – 6 p.

Pierre ALBERTINI – “ Les collectivités locales et l’environnement ”, in AJDA 1993,
pp 835-843

Günther AMMON et Michael HARTMEIER – “ Le fédéralisme et le centralisme : les deux
principes fondamentaux de l’organisation territoriale ”, in Günther AMMON et Michael
HARTMEIER (sous la direction de), Fédéralisme et centralisme – L’avenir de l’Europe
entre le modèle allemand et le modèle français, Economica, Paris, Coll. Politique
comparée, 1998, pp 3-23

Olivier BEAUD – “ Fédéralisme et souveraineté (Notes pour une théorie
constitutionnelle de la Fédération) ”, in RDP 1998, pp 83-122

Olivier BEAUD – “ La Fédération entre l’Etat et l’empire ”, in L’Etat la finance et le
social (Souveraineté nationale et construction européenne), sous la direction de Bruno
THERET – La Découverte, Paris, Coll. Recherches, 1995, pp 282-304

Michel BERNARD – “ Les statuts de la Corse ”, in Les Cahiers du Conseil
constitutionnel, 2002, n° 12, pp 101-106

Jean-François BRISSON – “ Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition
matérielle des compétences entre l’Etat et les collectivités locales ”, in AJDA 2003,
pp 529-539

Pierre CALAME – “ Le principe de subsidiarité active – Concilier unité et diversité ”, in
Olivier DE SCHUTTER, Notis LEBESSIS et John PATERSON, La gouvernance dans
l’Union européenne, Office des publications officielles des Communautés
européennes, Luxembourg, 2001, pp. 247-260

Nicolas DE SADELEER – “ La directive 92/43/CEE concernant la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages : vers la reconnaissance
d’un patrimoine naturel de la Communauté européenne ”, in RevMC 1993, pp 24-32

Bibliographie
221
Alain DELCAMP et John LOUGHLIN – “ La décentralisation dans les Etats de l’Union
européenne ”, in La décentralisation dans les Etats de l’Union européenne, sous la
direction de Alain DELCAMP et John LOUGHLIN, La Documentation française, Paris,
Coll. Les études de la Documentation française, 2002, pp 11-26

Alain DELCAMP et Marie-José TULARD – “ Une décentralisation à la recherche d’un
second souffle ”, in La décentralisation dans les Etats de l’Union européenne, sous la
direction de Alain DELCAMP et John LOUGHLIN, La Documentation française, Paris,
Coll. Les études de la Documentation française, 2002, pp 153-178

Alain DELCAMP – “ Principe de subsidiarité et décentralisation ”, in RFDC 1995,
pp 609-624

Francis DELPEREE – “ Les figures du fédéralisme ”, in Cahiers français 2003, n° 300,
pp 92-96

Bertrand FAURE – “ Existe-t-il un ‘ pouvoir local ’ en droit constitutionnel français ? ”,
in RDP 1996, pp 1539-1553

Louis FAVOREU – “ La notion constitutionnelle de collectivité territoriale ”, in Les
collectivités locales, Mélanges en l’honneur de Jacques Moreau, Economica, Paris,
2003, pp 155-163

Louis FAVOREU et André ROUX – “ La libre administration des collectivités
territoriales est-elle une liberté fondamentale ? ”, in Les Cahiers du Conseil
constitutionnel, 2002, n° 12, pp 88-92

Matthias FISCHER – “ Le centralisme et l’aménagement du territoire en France ”, in
Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous la direction de), Fédéralisme et
centralisme – L’avenir de l’Europe entre le modèle allemand et le modèle français,
Economica, Paris, Coll. Politique comparée, 1998, pp 35-46

Annie FITTE-DUVAL – “ L’Etat unitaire face à la diversité régionale ”, in Cahiers
français, 2003, n° 300, pp 62-66

Pierre-Laurent FRIER – “ Le pouvoir réglementaire local : force de frappe ou puissance
symbolique ? ”, in AJDA 2003, pp 559-563

Olivier GOHIN – “ La nouvelle décentralisation et la réforme de l’Etat en France ”, in
AJDA 2003, pp 522-528

Olivier GOHIN – “ Pouvoir législatif et collectivité locale ”, in Les collectivités locales,
Mélanges en l’honneur de Jacques Moreau, Economica, Paris, 2003, pp 177-193

Olivier GOHIN – “ La réforme constitutionnelle de la décentralisation après la première
lecture devant le Sénat ”, in Les Petites Affiches, 26 novembre 2002, pp 5-12

Olivier GOHIN – “ Le projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation ”, in Les
Petites Affiches, 7 novembre 2002, pp 5-12

Heinz LAUFER – “ La situation du fédéralisme en Allemagne ”, in Günther AMMON et
Michael HARTMEIER (sous la direction de), Fédéralisme et centralisme – L’avenir de
l’Europe entre le modèle allemand et le modèle français, Economica, Paris, Coll.
Politique comparée, 1998, pp 47-58

Pierre LE MIRE – “ Les répercussions de la construction européenne sur les collectivités
locales ”, in RevMC, 1991, pp 785-796

Bibliographie
222
Pierre LE MIRE et Gilles DARCY (sous la direction de) – “ Décentralisation, Bilan et
perspective ”, in AJDA 1992, numéro spécial – 152 p.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES – “ L’Etat décentralisé français entre l’Europe et les
collectivités territoriales : la nouvelle division des compétences ”, in Hugues PORTELLI
(sous la direction de), La décentralisation française et l’Europe, Editions Pouvoirs
locaux, Boulogne Billancourt, 1993, pp 187-192

Gérard MARCOU – “ Union, fédération, région : quel(s) Etat(s) pour l’Europe ? ”, in
Cultures et Conflits n° 38-39 (été-automne 2001), pp 225-240

Gérard MARCOU – “ L’expérience française de régionalisation ”, in L’Etat de droit,
Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris, 1996, pp 505-519

Gérard MARCOU – “ L’évolution récente du fédéralisme allemand sous l’influence de
l’intégration européenne et de l’unification ”, in RDP 1995, pp 883-919

Bertrand MATHIEU et Michel VERPEAUX – “ Le projet de loi constitutionnelle relatif à
l’organisation décentralisée de la République ”, in JCP 2002, pp 1997-1999

Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN – “ Le principe d’égalité entre collectivités
locales ”, in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, pp 93-95

Johan MILIAN – “ Le projet Natura 2000 et la protection du patrimoine naturel ”, in
Etudes rurales janvier-juin 2001, pp 173-194

Jacqueline MONTAIN-DOMENACH – “ Principe de libre administration et
intercommunalité ”, in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, pp 118-123

Ursula MÜNCH – “ Le fédéralisme à l’allemande : aboutissement de l’histoire d’un pays
et alternative pour l’Europe ”, in Günther AMMON et Michael HARTMEIER (sous la
direction de), Fédéralisme et centralisme – L’avenir de l’Europe entre le modèle
allemand et le modèle français, Economica, Paris, Coll. Politique comparée, 1998,
pp 59-84

Otto PFERSMANN – “ Hans Kelsen et la théorie de la centralisation et de la
décentralisation : le cas de la supranationalité ”, in Revue d’Allemagne et des pays de
langue allemande, 1996, pp 175-185

Jean-Marie PONTIER – “ Semper manet. Sur une clause générale de compétence ”, in
RDP 1984, pp 1443-1472

Hugues PORTELLI – “ Aux origines de la décentralisation des Etats européens :
l’absence de prospective européenne ”, in Hugues PORTELLI (sous la direction de) – La
décentralisation française et l’Europe, Editions Pouvoirs locaux, Boulogne
Billancourt, 1993, pp 15-20

Vivien A. SCHMIDT – “ La décentralisation en France, en Europe et aux Etats-Unis :
une étude comparée ”, in Hugues PORTELLI (sous la direction de), La décentralisation
française et l’Europe, Editions Pouvoirs locaux, Boulogne Billancourt, 1993, pp 49-56

Michel VERPEAUX (études réunies et présentées par) – “ Le droit constitutionnel des
collectivités territoriales ”, in Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2002, n° 12, pp
86-123

Christian WELZ – “ Collectivités locales en Allemagnes : entre fédéralisme et
subsidiarité ”, in La décentralisation dans les Etats de l’Union européenne, sous la

Bibliographie
223 direction de Alain DELCAMP et John LOUGHLIN, La Documentation française, Paris,
Coll. Les études de la Documentation française, 2002, pp 27-51

3. Textes juridiques

Loi n° 2001-1, du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer,
par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines
dispositions du droit communautaire – JO n° 3 du 4 janvier 2001, p. 93

Ordonnance n° 2001-321, du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives
communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit
communautaire dans le domaine de l’environnement – JO n° 89 du 14 avril 2001, p.
5820

Décret n° 2001-1031, du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des
sites Natura 2000 et modifiant le code rural – JO n° 260 du 9 novembre 2001, p. 17826

Décret n° 2001-1216, du 20 décembre 2001 relatif à la gestion des sites Natura 2000 et
modifiant le code rural – JO n° 296 du 21 décembre 2001, p. 20322

Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Journal officiel des
Communautés européennes (JOCE) n° L 206 du 22 juillet 1992 p. 0007-0050

Les traités de Rome, Maastricht et Amsterdam, Textes comparés – La documentation
française, Paris, 1999 – 320 p.

4. Rapports parlementaires

Rapport du Sénat n° 86 (2002-2003), fait au nom de la Commission des lois par René
GARREC, relatif à “ l’Organisation décentralisée de la République ” – 2ème lecture – 5
décembre 2002 – 39 p.

Rapport de l’Assemblée Nationale n° 376 (12ème Législature), fait au nom de la
Commission des lois par Pascal CLEMENT, relatif à “ l’Organisation décentralisée de la
République ” – 13 novembre 2002 – 99 p.

Rapport du Sénat n° 27 (2002-2003), fait au nom de la Commission des lois par René
GARREC, relatif à “ l’Organisation décentralisée de la République ” – 23 octobre 2002 –
242 p.

Rapport d’information du Sénat n° 250 (2001-2002), fait au nom de la Délégation pour
l’Union européenne par Hubert HAENEL, “ Pour une meilleure transposition des
directives ” – 19 février 2002 – 33 p.

Rapport d’information de l’Assemblée Nationale n° 3356 (11ème Législature), déposé
par la Délégation pour l’Union européenne et présenté par Alain BARRAU, sur “ La
transposition des directives ” – 25 octobre 2001 – 47 p.

Rapport n° 2789 (Assemblée Nationale, 11ème Législature) et n° 132 (Sénat, 2000-
2001), fait au nom de la Commission mixte paritaire par Jacques FLOCH (Député) et

Bibliographie
224 Daniel HOEFFEL (Sénateur), “ Transposition par ordonnances de directives
communautaires ” – 12 décembre 2000 – 14 p.

Rapport de l’Assemblée Nationale n° 2766 (11ème Législature), fait au nom de la
Commissions des lois par Jacques FLOCH, “ Transposition par ordonnances de
directives communautaires ” – 19 novembre 2000 – 51 p.

Rapport pour avis du Sénat n° 31 (2000-2001), présenté au nom de la Commission des
Affaires économiques et du Plan par Ladislas PONIATOWSKI, “ Transposition par
ordonnances de directives communautaires ” – 18 octobre 2000 – pp 5 à 20 et 34 à 44

Rapport du Sénat n° 30 (2000-2001), présenté au nom de la Commission des Lois par
Daniel HOEFFEL, “ Transposition par ordonnances de directives communautaires ” –
18 octobre 2000 – 74 p.

Projet de loi n° 473, “ portant habilitation du Gouvernement à transposer, par
ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines
dispositions communautaires ”, présenté au nom de Lionel JOSPIN par Hubert VEDRINE
– 7 septembre 2000 – 17 p.

Rapport du Sénat n° 503 (1997-1998), fait au nom de la Commission des Affaires
économiques et du Plan par Jean-François LE GRAND, relatif à la “ Mise en œuvre du
réseau écologique européen, dénommé ‘ Natura 2000 ‘ ” – 17 juin 1998 – 43 p.

Proposition de loi n° 194 (Sénat, 1997-1998) relative à la mise en œuvre du réseau
écologique européen, dénommé “ Natura 2000 ”, présentée par Jean-François LE
GRAND et al. – 18 décembre 1997 – 5 p.

Rapport d’information du Sénat n° 309 (1996-1997), fait au nom de la Commission des
Affaires économiques et du Plan par le Groupe de travail sur la mise en œuvre de la
directive 92/43/CEE, présidé par Jean-François LE GRAND, “ Natura 2000 : de la
difficulté de mettre en œuvre une directive européenne ” – 15 avril 1997 – 118 p.

Rapport de l’Assemblée Nationale n° 1722 (10ème Législature), fait au nom de la
Commission de la production et des échanges par Jacques VERNIER, sur le “ Projet de
loi relatif au renforcement de la protection de l’environnement ” (tomes 1 et 2) – 23
novembre 1994 – 169 p. (tome 1) et 139 p. (tome 2)

Rapport du Sénat n° 4 (1994-1995), fait au nom de la Commission des Affaires
économiques et du Plan par Jean-François LE GRAND, sur le “ Projet de loi relatif au
renforcement de la protection de l’environnement ” – 5 octobre 1994 – 123 p.

5. Autres documents

Stéphanie AULONG – “ La directive ‘ Habitats, faune, flore ’ et la mise en œuvre du
réseau Natura 2000 en Europe : Analyse comparative ” – Présenté au Groupe de travail
Agriculture – Environnement – Aménagement et Développement durable, séance du 18
mars 2003, adopté par le Conseil d’Administration du CNASEA, 161ème séance du 3
avril 2003

Colloque “ Réseau Natura 2000, Pour une mise en valeur concertée du territoire ” –
Colloque organisé au Palais du Luxembourg, le 26 juin 2003 – Actes à paraître en
octobre 2003

Bibliographie
225
Commission européenne – Gérer les sites Natura 2000 – Office des Publications
officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2000 – 69 p.

DATAR – “ La décentralisation en France et en Europe ”, Territoire 2020, n° 8, juillet
2003, La documentation française, Paris, 2003 – 92 p.

Olivier GUICHARD (Président) – Vivre ensemble – Rapport de la Commission de
développement des responsabilités locales, La documentation française, Paris, 1976 –
432 p. (tome 1, “ Rapport ”), 226 p. (tome 2, “ Annexes au rapport ”)

Gérard MARCOU – Les régions entre l’Etat et les collectivités locales. Etudes
comparative de cinq Etat européen à autonomies régionales ou constitution fédérale
(Allemagne, Belgique, Espagne, Italie, Royaume-Uni) – GRALE, Ministère de
l’Intérieur (Centre d’études et de prévision), 2003 (à paraître) – 219 p.

Gérard MARCOU – La régionalisation en Europe – Parlement européen, Direction
générale des études, REGI 108 FR rév. 1, 2000 – 86 p.

Ministère de l’écologie et du développement durable – Dossier d’information, Réseau
Natura 2000 – Ministère de l’écologie et du développement durable, Paris, 26 juin
2003 – 32 p.

Sénat et Conseil de l’Europe – “ La décentralisation française vue d’Europe ” – Actes
du colloque organisé au Palais du Luxembourg le 26 juin 2001 – 110 p.

Pour les traductions franco-allemandes, le dictionnaire utilisé est PONS,
Großwörterbuch für Experten und Universität (Französisch-Deutsch, Deutsch-
Französisch), Ernst Klett Verlag, Stuttgart, 2001 – 1629 p.

III. SITES INTERNET
1. Institutions européennes

Commission Européenne : www.europa.eu.int ; et plus particulièrement :

Le site d’Eur-Lex (le portail du droit de l’Union Européenne) :
www.europa.eu.int/eur-lex/fr/index.html

La Page sur la conservation de la Nature :
www.europa.eu.int/comm/environment/nature/home_fr.htm

Le site de Natura 2000 :
www.europa.eu.int/comm/environment/nature/natura.htm

Direction Générale de l’Environnement :
www.europa.eu.int/comm/dgs/environment/index_fr.htm

Parlement Européen : www.europarl.eu.int

Bibliographie
226 2. Institutions allemandes
– Ministère fédéral allemand de l’environnement (Bundesministerium für Umwelt) :
www.bmu.de
– Bundestag : www.bundestag.de
– Bureau fédéral pour la protection de la nature (Bundesamt für Naturschutz) :
www.bfn.de
– Ministère hessois de l’environnement, de l’agriculture et des forêts (Hessisches
Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten) : www.mulf.hesssen.de
– Parlement hessois (Hessischer Landtag) : www.landtag.hessen.de

3. Institutions françaises
– Assemblée Nationale : www.assemblee-nationale.fr
– Sénat : www.senat.fr
– Conseil constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr
– Ministère de l’environnement : www.environnement.gouv.fr ; et particulièrement
– Natura 2000 : natura2000.environnement.gouv.fr
4. Divers
– La Loi Fondamentale (Grundgesetz) en versions allemande et française :
www.jura.uni-sb.de/BIJUS/grundgesetz/
– La Constitution hessoise : www.rz.uni-frankfurt.de/~pati/hv/hv_text.htm
– Très volumineuse bibliographie relative au fédéralisme (Suisse, Italie, France,
Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada, Roumanie, Espagne, Autriche, Danemark, Russie,
Pays-Bas, Australie, Belgique, Colombie, Grèce, Argentine, Inde) :
rost.trevano.ch/~forti/bibliografia.htm
– Légifrance, le Service public de l’accès au droit : www.legifrance.gouv.fr
– Le Droit français (base de données juridiques) : www.droit.org
– Base de données bibliographiques “ Sudoc ” (Système universitaire de
documentation) : corail.sudoc.abes.fr
– Catalogue collectif de France : www.ccfr.bnf.fr
– Die Deutsche Bibliothek (La Bibliothèque Allemande, catalogue en ligne) :
www.ddb.de

V. ENTRETIENS
– Entretien du 16 janvier 2003, avec Monsieur Christoph SOBOTTA, Administrateur de la
Commission européenne auprès de la Direction Générale de l’environnement.

Bibliographie
227 – Entretien du 24 janvier 2003, avec Frau Dr. Christine HOHMANN-DENNHARDT, Juge à
la Cour Constitutionnelle allemande (Bundesverfassungsgericht), membre de la
Commission Générale de la Constitution (Gemeinsame Verfassungskommission) de
1992 à 1994 en tant que Ministre de la Justice du Land de Hesse ; à ce propos, elle fut
rapporteur du Groupe de travail sur la répartition des compétences entre le Bund et les
Länder.
– Entretien du 21 janvier 2003, avec Monsieur Gerhard BÖKEL, Président du Groupe
SPD au Parlement de Hesse, Ministre hessois de l’Intérieur et de l’environnement, de
l’agriculture et des forêts de 1995 à 1999.
– Entretien du 28 janvier 2003, avec Monsieur Klaus BATTEFELD, Ministère hessois de
l’environnement, de l’agriculture et des forêts, ancien membre du cabinet de Gerhard
BÖKEL lorsque celui-ci était Ministre de l’Intérieur et de l’environnement, de
l’agriculture et des forêts (1995-1999).
– Entretien du 13 août 2003, avec Monsieur Pierre GRZELEC, responsable “ Natura
2000 ” à la DIREN de Corse.
– Entretien du 20 août 2003, avec Monsieur PASCALUCIA, responsable de l’observatoire
de l’environnement de Corse, Office de l’environnement de Corse, placé sous la tutelle
de la Collectivité territoriale de Corse.

228 INDEX DES NOMS

B
Otto von BISMARCK 135
C
Pierre CALAME 126, 128
D
Francis DELPEREE 121, 134
F
Bertrand FAURE 29, 30, 32, 33
Louis FAVOREU 20, 21, 29
Spyridon FLOGAÏTYS 13
Carl FRIEDRICH 66, 135
H
Konrad HESSE 22, 105, 109, 111, 115, 116, 118
Thomas HOBBES 122
Christine HOHMANN-DENNHARDT 68, 71, 78
K
Hans KELSEN 13, 14, 15, 18, 22, 103, 107, 108,
118
L
Gérard LARCHER 34
Harold J. LASKI 135 Jean-François LE GRAND 34, 36, 37, 39, 41, 44
M
Theodor MAUNZ 66, 69, 70
John Stuart MILL 124
Montesquieu 19, 123
P
Otto PFERSMANN 103, 108
R
Jean RIVERO 125, 126, 133
Jean-Jacques ROUSSEAU 123
Jochen ROZEK 65, 66, 68, 69, 70, 72, 73, 75, 76,
77, 79
S
Rüdiger SANNWALD 59, 66
Johannes SIEBELT 78
Rupert STETTNER 64, 66, 70, 73, 74, 78
Edmund STOIBER 61, 76
T
Alexis de Tocqueville 124
V
Georges VEDEL 33
Henning VOSCHERAU 56, 61, 74

229 INDEX THEMATIQUE

A
Ausnahmefälle 72, 74, 75, 93, 94, 96, 97
B
Bedürfnisklausel (clause de besoin) 60, 61, 68
Bund 20, 21, 26, 53, 55, 57, 59, 60, 62, 63, 64, 65,
66, 67, 68, 70, 71, 73, 75, 76, 77, 79, 80, 82,
84, 86, 87, 88, 90, 91, 93, 94, 95, 96, 97, 98,
103, 104, 111, 112, 113, 114, 115, 117, 118,
126, 137
Bundesrat 54, 56, 57, 61, 71, 77, 79, 81, 82, 90,
91, 92, 93, 112, 113, 114, 115
Bundestag 54, 56, 60, 61, 62, 81, 82, 90, 92, 105,
114, 115
C
Clause générale de compétence 31, 32, 33, 50, 126
Collectivités territoriales 20, 21, 22, 24, 28, 29, 30,
31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42,
43, 44, 45, 46, 48, 50, 51, 52, 105, 109, 116,
117, 125, 126, 136, 138, 139, 140
Compétence
Auschliessliche Gesetzgebung (exclusive).63, 65,
66, 68, 82, 87, 91, 118, 131
Konkurrierende Gesetzgebung (concurrente)…59,
60, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 91
Rahmenkompetenz (cadre)..53, 60, 62, 63, 64, 65,
66, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 78, 85, 86, 87,
88, 90, 91, 92, 95, 97, 112
Conseil constitutionnel 20, 22, 29, 30, 32, 33, 48,
51, 52, 105, 108, 136, 139
D
Décentralisation (degré de) 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 31, 32, 33, 49, 50,
99, 102, 103, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 125,
126, 127, 133, 136, 137, 138, 139, 140, 141,
142, 143
Dialectique centralisation/décentralisation 23, 25,
117, 119, 120, 138, 141, 142, 143
E
Egalité (principe de) 22, 51, 122, 123, 136
Einigungsvertrag 54, 56, 60
Entité politico-juridique 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23,
100, 102, 107, 110, 111, 117, 118, 119, 120,
121, 122, 123, 129, 134, 140
Etatique 14, 15, 20, 21, 26, 30, 52, 104, 106, 122,
136
Infra-étatique 10, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24, 25,
30, 49, 52, 63, 99, 105, 106, 110, 117, 118,
125, 137, 140
Supra-étatique 14
Erforderlichkeitsklausel (clause de nécessité) 61,
62, 67, 68, 70, 71
G
Gemeinsame Verfassungskommission (GVerfK)
54, 56, 58, 59, 61, 68, 70, 71, 74, 75, 76, 77,
78, 114
L
Länder 10, 20, 21, 22, 53, 54, 55, 57, 59, 60, 61,
62, 63, 64, 65, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 74,
77, 79, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93,
94, 95, 96, 97, 104, 105, 112, 113, 114, 115,
117, 118, 126
Bavière………………………………………………..63, 76
Hesse…………………………………………………..89, 92
Mecklenburg-Vorpommern………………………….88
Liberté (principe de) 122, 142
Liberté (rincipe de) 123, 124, 135

230 Libre administration (principe de) 28, 29, 30, 32,
33, 51, 105, 125, 136, 140
M
Martin-Kommission 56, 73
P
Pouvoir décisionnel 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 23, 24, 49, 52, 99, 102, 103, 105, 106, 107,
108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116,
117, 118, 119, 136, 137, 138, 139, 140, 142,
143
Principe de primauté du droit communautaire 88,
100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108,
109
Principe de subsidiarité 23, 24, 51, 52, 63, 69, 97,
99, 111, 119, 120, 121, 122, 123, 125, 126,
127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136,
138, 139, 140, 141, 142, 143
R
Rapport Spinelli 130
Recentralisation 99, 109, 142
Réseau “ Natura ” 13, 27, 34, 35, 36, 37, 38, 39,
41, 43, 45, 84, 95 S
Séparation des pouvoirs
Horizontale…………………………………………30, 115
Verticale……………….19, 30, 62, 85, 115, 119, 136
Sites d'importance communautaire (SIC) 12, 13,
35, 36, 45, 49, 80, 84, 95, 116
Sperrwirkung (effet barrage) 67
U
Unitarisation 18, 49, 110, 113, 115, 116, 118, 137
“ Unitarische Bundesstaat “ 22, 56, 58, 69, 109,
110, 111, 112, 113, 114, 115, 119
V
Vermittlungsausschuß 61, 81, 92
W
Weimarer Reichsverfassung (WRV) 57, 63
Z
Zones spéciales de conservation (ZSC) 12, 13, 45,
84

231 INDEX DE LA JURISPRUDENCE CITEE

Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundes verfassungsgericht)
BVerfGE 2, 213…………………………………………………………………………………………………………………………….60, 112
BVerfGE 4, 115…………………………………………………………………………………………………………………..60, 72, 73, 112
BVerfGE 13, 230………………………………………………………………………………………………………………………………….68
BVerfGE 36, 342………………………………………………………………………………………………………………………………….78
BVerfGE 37, 271……………………………………………………………………………………………………………………………….104
BVerfGE 43, 291………………………………………………………………………………………………………………………………….73
BVerfGE 73, 339 (Solange II)………………………………………………………………………………………………………………104
BVerfGE 80, 74………………………………………………………………………………………………………………………………….104
BVerfGE 98, 106………………………………………………………………………………………………………………………………….97

Conseil constitutionnel
CC n° 75-54 DC, du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse, Rec. p. 19………………………………..108
CC n° 79-104 DC du 23 mai 1979, Rec. p. 27…………………………………………………………………………………………..29
CC n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, Rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales, Rec. 36………………51
CC n° 85-196 DC du 8 août 1995, Evolution de la Nouvelle-Calédonie, Rec. p. 63……………………………………….33
CC n° 90-274 DC du 29 mai 1990, Rec. p. 61…………………………………………………………………………………………..30
CC n° 94-341 DC du 6 juillet 1994, Renouvellement des conseillers municipaux, Rec. p. 88………………………….30
CC n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse, Rec. p. 70…………………………………………………51

Conseil d’Etat
CE 27 septembre 1999, Aff. 194648, Association “ Coordination nationale Natura 2000 ”……………………..36, 43

Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)
CJCE 5 février 1963, 26/62, Van Gend en Loos, Rec. 1962, p. 3……………………………………………………………….102
CJCE 15 juillet 1964, Aff. 6/64, Costa c./ E.N.E.L., Rec. 1964, p. 1141……………………………………………………..101
CJCE 17 décembre 1970, 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125…………………………….102
CJCE 14 décembre 1971, Aff. 43/71, Politi, Rec. p. 1039……………………………………………………………………….101
CJCE 13 juillet 1972, Aff. 48/71, Commission c./ Italie, Rec. 1972, p. 533…………………………………………………102
CJCE 10 octobre 1973, Aff. 34/73, Variola, Rec. 1973, p. 981………………………………………………………………….101
CJCE 26 février 1976, Aff. 52/75, Commission c./ Italie, Rec. 1976, p. 284…………………………………………………85
CJCE 14 juillet 1976, Aff. 34/76, Kramer, Rec. 1976, p. 1308………………………………………………………………….129
CJCE 5 avril 1978, Aff. 148/78, Ratti, Rec. 1979, p. 01629………………………………………………………………………..78
CJCE 9 mars 1979, Aff. 106/77, Simmenthal, Rec. 1979, p. 629……………………………………………………………….107
CJCE 21 février 1991, Aff. 143/88, Zuckerfabrik Süderithmerschen, Rec. 1991, p. 415……………………………….102

232 CJCE 19 novembre 1991, Aff. C-6/90, Francovitch, Rec. 1991, p. I-05357………………………………………………….78
CJCE 16 juin 1994, Aff. C-91/92, Facini Dori, Rec. 1994, p. I-03325…………………………………………………………78
CJCE 6 avril 1995, Aff. C-147/94, Commission c./ Espagne, Rec. 1995, p. 01015………………………………………..85
CJCE 5 mars 1996, Aff. C-46/93, Brasserie du Pêcheur, Rec. 1996, p. 01029………………………………………………78
CJCE 10 septembre 1996, Aff. 84/94 Royaume-Uni c./ Conseil, Rec. 1996, p. I-I7II…………………………………..132
CJCE 6 avril 2000, Aff. C-256/98, Commission c./ France, Rec. 2000, p. I-02487…………………………………..27, 96
CJCE 7 novembre 2000, Aff. C-371/98, The Queen c./ Secretary of tate for the Environment, Rec. 2000, p. I-
09235……………………………………………………………………………………………………………………………………………..45
CJCE 11 septembre 2001, Aff. C-71/99, Commission c./ République Fédérale d'Allemagne, Rec. 2001, p. I-05811
……………………………………………………………………………………………………………………………………………….80, 104
CJCE 11 septembre 2001, Aff. C-220/99, Commission c./ France, Rec. 2001, p. I-10251………………………………27

233 TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS……………………………………………………………………………………………….2
AVERTISSEMENT………………………………………………………………………………………………..4
ABREVIATIONS……………………………………………………………………………………………………………………..6

INTRODUCTION…………………………………………………………………………………………………………………….9
1. Présentation de la directive………………………………………………………………………………………………….10
2. Présentation du cadre théorique – Etude sur le phénomène de décentralisation…………………………..13
3. Eléments de problématique et de méthodologie……………………………………………………………………..24

PREMIERE PARTIE : DE L’ETAT FEDERAL A L’ETAT UNITAIRE DECENTRALISE, DES
TRANSPOSITIONS CONTROLEES……………………………………………………………………………………….26
CHAPITRE 1 – “ ETAT UNITAIRE DECENTRALISE ” ET APPLICATION CENTRALISEE DE LA DIRECTIVE……………………27
Section 1 – La décentralisation et la France…………………………………………………………………………28
§ 1 – La libre administration des collectivités territoriales…………………………………………………………………29
§ 2 – La clause générale de compétence…………………………………………………………………………………………31

Section 2 – La transposition de la directive, ou un centralisme conservé………………………………….33
§ 1 – Prémisses de la transposition, ou les collectivités territoriales oubliées……………………………………….34
A. Prémisse majeure et l’action gouvernementale………………………………………………………………….34
B. Prémisse mineure et le Sénat ambitieux……………………………………………………………………………36
1) Le rapport du Groupe de travail………………………………………………………………………………………37
2) …Concrétisé par une proposition de loi abandonnée…………………………………………………………..38
§ 2 – Aboutissement de la transposition ou les collectivités territoriales menacées……………………………….40
A. Les dispositions du domaine législatif : un cadre pour une véritable action locale ?……………….40
B. Les décrets d’application ou l’application centralisée…………………………………………………………42
§ 3 – Application de la transposition ou les collectivités territoriales désarmées…………………………………..45
A. La désignation des sites et la “ quasi-compétence liée ” du Préfet………………………………………..45
B. Les documents d’objectifs validés par le Préfet…………………………………………………………………46
C. Une particularité Corse ?………………………………………………………………………………………………..48
Propos conclusifs sur la décentralisation française……………………………………………………………….49

CHAPITRE 2 – L’ALLEMAGNE OU LA TRANSPOSITION D’UNE DIRECTIVE PAR UNE DIRECTIVE…………………………………………..53
Section 1 – Le nécessaire rééquilibrage du fédéralisme allemand………………………………..53
§ 1 – La réunification allemande et ses conséquences constitutionnelles……………………………………………..53
A. La Gemeinsame Verfassungskommission, une Commission particulière……………………………..54

234 B. …Pour des travaux particuliers : Le rééquilibrage du fédéralisme………………………………………..59
§ 2 – La compétence-cadre : outil de protection des prérogatives des Länder………………………………………62
A. Compétence-cadre et compétence concurrente : deux compétences parallèles ?……………………..65
1) La compétence-cadre : une compétence oubliée ?……………………………………………………………….65
2) L’article 72 GG complémentaire de l’article 75 GG……………………………………………………………67
a) La nouvelle clause de nécessité (“ Erforderlichkeitsklausel ”)………………………………………….67
b) « Eine Sperre ist kein Rahmen »………………………………………………………………………………….69
B. Les normes directes ou détaillées et l’interventionnisme du Bund………………………………………..71
1) Le cadre pré-rempli ?……………………………………………………………………………………………………..72
2) “ Le flou dans le cadre ” : la question des cas exceptionnels…………………………………………………74
C. L’obligation de transposition des Länder ou le dessein du cadre fédéral……………………………….77

Section 2 – La transposition dirigée par le Bund…………………………………………………………………..80
§ préliminaire – La procédure législative fédérale……………………………………………………………………………81
§ 1 – La transposition d’une directive communautaire : une procédure contraignante…………………………..83
A. L’encadrement de la liberté des moyens justifié par la finalité du droit communautaire………….83
1) « Un réseau écologique européen cohérent »……………………………………………………………………..84
2) L’ordre intérieur ignoré…………………………………………………………………………………………………..85
B. L’Allemagne et ses problèmes constitutionnels…………………………………………………………………85
1) Le double degré de compétence………………………………………………………………………………………86
2) …Source de retards inévitables………………………………………………………………………………………..87
§ 2 – La transposition législative……………………………………………………………………………………………………89
A. L’adoption de la loi-cadre et la mise en garde du Bundesrat………………………………………………..90
B. Le contenu des lois fédérale et fédérée (en Hesse) ou l’interventionnisme du Bund………………..93
1) La présence de normes directes ou détaillées……………………………………………………………………..93
2) L’absence de cas exceptionnel…………………………………………………………………………………………94
C. Une transposition violant la Constitution ?……………………………………………………………………….97

DEUXIEME PARTIE : DECENTRALISATION ET RECENTRALISATION : LA QUESTION
DE L’INTEGRATION JURIDIQUE A TOUS LES NIVEAUX…………………………………………………99
CHAPITRE 1 – LE DROIT COMMUNAUTAIRE AUX EFFETS RECENTRALISATEURS…………………………………………………………….100
Section 1 – Un statut particulier pour le droit communautaire……………………………………………..100
§ 1 – La primauté du droit communautaire……………………………………………………………………………………100
A. Primauté de toute norme communautaire sur toute norme nationale……………………………………101
B. La pratique allemande, ou la réplique du centralisme français……………………………………………103
§ 2 – La CJCE, moteur de la centralisation/décentralisation de l’Union européenne……………………………105

Section 2 – La République fédérale en recentralisation………………………………………………………..109
§ 1 – Le caractère unitaire de l’Etat fédéral…………………………………………………………………………………..109
A. A l’origine, le principe de l’Etat fédéral………………………………………………………………………….110
B. Aujourd’hui, la réalité de l’“ unitarische Bundesstaat ”…………………………………………………….112
1) Les Länder et leur pouvoir décisionnel mineur…………………………………………………………………112
2) Le Bundesrat et ses prérogatives majeures……………………………………………………………………….114
§ 2 – …Renforcé par le droit communautaire………………………………………………………………………………..116

235 CHAPITRE 2 – LA DIALECTIQUE CENTRALISATION/DECENTRALISATION OU UN PRINCIPE DE SUBSIDIARITE OPERATIONNEL…120
Section 1 – Clarifier le principe de subsidiarité…………………………………………………………………..121
§ 1 – Les fondements théoriques du principe de subsidiarité……………………………………………………………121
A. Quelques considérations de sciences politiques……………………………………………………………….122
1) Justifier l’intervention de l’Etat………………………………………………………………………………………122
2) Limiter l’intervention de l’Etat……………………………………………………………………………………….124
B. Quelques considérations de sciences juridiques……………………………………………………………….125
§ 2 – Une approche pratique : l’exemple du droit communautaire…………………………………………………….129
A. Une portée limitée……………………………………………………………………………………………………….129
B. Une application en devenir……………………………………………………………………………………………131

Section 2 – Rendre le principe de subsidiarité opérationnel………………………………………………….133
§ 1 – Le principe de subsidiarité au renfort de l’Etat de droit…………………………………………………………..134
A. De la diversité des parties…………………………………………………………………………………………….134
B. …A l’unité de l’ensemble…………………………………………………………………………………………….136
§ 2 – Le principe de subsidiarité constitutionnellement garanti………………………………………………………..138
A. Le principe de subsidiarité fondé par les textes………………………………………………………………..138
B. Le principe de subsidiarité contrôlé par le juge………………………………………………………………..140

CONCLUSION……………………………………………………………………………………………………………………..142
ANNEXES…………………………………………………………………………………………………………………………….145
BIBLIOGRAPHIE………………………………………………………………………………………………213
INDEX DES NOMS……………………………………………………………………………………………228
INDEX THEMATIQUE………………………………………………………………………………….229
INDEX DE LA JURISPRUDENCE CITEE………………………………..231
TABLE DES MATIERES…………………………………………………………………………….233