Semnele Declinului autonomiei locale [302034]

[anonimizat] (UAT) mici și ineficiente este o problemă sistemică a României, care apare de fiecare dată când se discută despre reforma administrativă în general. [anonimizat] 15 ani au tatonat subiectul nici unul nu a [anonimizat], iar calitatea vieții să crească.

Studiul din anul 2010 [anonimizat] a identificat un număr de 73 [anonimizat] 20% din cheltuieli. [anonimizat].

În anul 2011, într-[anonimizat], la acel moment era necesară reducerea cu cel puțin 25% a numărului de comune și consolidarea autonomiei financiare locale pentru a reduce dependența de nivelurile decizionale superioare.

Confirmarea ineficienței financiare a sistemului administrativ teritorial a apărut în anul 2013, când Primăria Aninoasa a intrat oficial în insolvență cu un grad de îndatorare de 150% . Datoriile acesteia atingeau în 2014 5,7 [anonimizat] 2014 era de numai 4,2 milioane lei.

Faptul că autoritatea locală a unui oraș cu peste 4200 de locuitori poate intra în insolvență ridică probleme importante referitoare la capacitatea autorităților locale de a [anonimizat]. Aceste probleme sunt dublate și de metodologia de avansare în ierarhia localităților ale cărei criterii de schimbare a [anonimizat] a autorităților locale în raport cu veniturile.

Studiul de față construiește pe argumentele deja prezentate și încearcă să combine în evaluarea UAT: [anonimizat]. Obiectivul urmărit este acela de a evalua pe de o parte gradul de dependență a autorităților publice locale de bugetul de stat și de a [anonimizat].

Cadrul legislativ al administrației publice locale

Organizarea și funcționarea sistemului administrației publice locale România sunt fundamentate în baza Constituției care enunță principiile de bază: [anonimizat]. [anonimizat], care include:

Legea generală a administrației publice locale nr.215/2001 care descrie modul de organizare și funcționare a administrației publice locale;

Legea privind amenajarea teritoriului și urbanismul nr.350/2001 care reglementează domeniile amenajării teritoriului și urbanismului și poziționează rolul și responsabilitățile autorităților publice locale în cadrul acestora;

Legea privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități, nr.351/2001, care stabilește lista localităților, criteriile de clasificare a acestora și trasarea limitelor teritoriale – în prezent această secțiune a PATN este în revizuire.

Legea nr.215/2001 este cea mai importantă pentru autoritățile publice locale, aceasta preluând principiile de organizare conforme Constituției și adăugând: principiul eligibilității autorităților administrației publice locale, principiul legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.

Dintre acestea, principiile descentralizării, autonomiei locale și desconcentrării sunt cele mai importante în ceea ce privește funcționarea aparatului administrativ, întrucât acestea stabilesc limitele și capacitățile acestora.

Principiul autonomiei locale este trasat în Constituția României, însă aceasta doar proclamă principiul, lăsând în seama legiuitorului organic delimitarea acestui principiu. Conform acestuia, autonomia locală reprezintă „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în numele și interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice.”

În acest context “capacitatea” este cuvântul cheie, întrucât chiar dacă considerăm legislația în vigoare, această capacitate este inexistentă în practică. Nici o autoritate publică locală de dimensiuni mici nu poate să facă față, formal, presiunilor exercitate de nivelul central al administrației publice. Aici se includ: presiuni economice, sociale și cel mai important politice. Aceste presiuni sunt în special vizibile datorită condiționării rezultate din puterea legiuitorului de a stabili capacitățile autorităților locale.

Legislația în vigoare subliniază că autonomia locală este limitată la autonomie administrativă și financiară, punând un mare accent pe cea de-a doua. În acest context, autoritățile publice centrale nu pot stabili responsabilități ale autorităților publice locale fără a asigura resursele necesare implementării acestora. De asemenea, autoritățile publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, și să elaboreze și să aprobe bugete locale, însă în acest caz trebuie notate dezechilibrele teritoriale majore, care ulterior sunt echilibrate prin surse de la bugetul de stat „pentru echilibrarea bugetelor locale”. Problema în acest caz, așa cum vom arăta mai jos este că veniturile și cheltuielile unora dintre autoritățile publice locale (APL) nu justifică existența și funcționarea acestora ca entități distincte, prin prisma principiilor de bază enumerate de Constituție.

În ultimii 15 ani numărul de comune a crescut în repetate rânduri, ajungând în anul 2012 la 2861, unele dintre acestea, înființate în perioada 2000-2005, fiind compuse dintr-un sat sau două. În această situație autonomia financiară a autorităților publice locale are de suferit datorită incapacității acesteia de a asigura o funcționare corespunzătoare a aparatului administrativ local, cauzată în principal de dimensiunea extrem de redusă a bazei de impozitare locale (i.e. populație plătitoare de taxe și impozite). În acest context, funcționarea acestor structuri este condiționată de alocarea de resurse de către autoritățile centrale, acest proces fiind unul extrem de politizat, deci având o eficiență redusă și neurmărind întotdeauna interesele publice locale.

Din punct de vedere al funcționării unei APL în baza principiilor enunțate de Constituție considerăm ca fundamentale două variabile: populația cu domiciliu înregistrat pe teritoriul unei unități administrativ-teritoriale (UAT) de bază; și raporturile dintre veniturile și cheltuielile unei UAT. În principiu cele două variabile sunt codependente, i.e. nivelul veniturilor din bugetul local depinde de dimensiunea bazei de impozitare – populație – iar atractivitatea UAT reflectată în creșterea populației este influențată de cât de bogată sau săracă este aceasta.

Problema declinului demografic

România are 3181 de UAT de bază, împărțite în comune, orașe și municipii, în baza unor criterii stabilite prin actuala lege nr. 351/2001, privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități. Din păcate, deși dimensiunea populației este un indicator foarte relevant pentru stabilirea categoriei unei UAT, nu este și suficientă, iar lista de indicatori prevăzută de lege nu este îndeplinită de foarte multe UAT.

Tabel 1. Numărul UAT la nivel național în funcție de categorii. Sursa: Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Raportându-ne la populația după domiciliu la 1 iulie, în anul 2014 15,66% din UAT nu îndeplineau condițiile minime de populație aferente categoriei în care se regăsește. Cel mai grav este faptul că 53,45% dintre orașe au populații sub pragul de 10000 de locuitori, unele ajungând până la dimensiuni similare comunelor. Mai mult, 45,63% dintre municipii au sub pragul minim de 40000 de locuitori, nouă dintre acestea având mai puțin de 20000 de locuitori și fiind mai mici decât cea mai mare comună, Florești, cu 23632 locuitori.

Tabel 2. Dimensiunile UAT de bază în funcție de populația după domiciliu, Calculele autorului. Surse date: Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP; Institutul Național de Statistică, TEMPO Online.

Bineînțeles că aceste diferențe sunt contextuale și nu trebuie tratate independent de alți factori cu caracter local (structură socio-econimică, infrastructură, conectivitate, influență, etc.), însă aceste cifre și comparații evidențiază suspiciunea că formarea de comune noi sau transformarea din comună în oraș sau municipiu ține în mare parte de satisfacerea unor orgolii locale și nu de dimensiunea UAT în sine ca ghid a variabilelor socio-economice locale.

Harta 1. Evoluția populației după domiciliu 2008-2014, pe localități. Surse date: ANCPI, TEMPO Online INS.

Nu trebuie ignorat nici trendul de evoluție al populației. Din 2008 până în 2014 doar 28,4% din cele 3181 de UAT de bază au înregistrat o creștere a populației. Și în acest caz creșterea trebuie considerată contextul, astfel că majoritatea UAT care au înregistrat o creștere se află în imediata apropiere sau apropiere a unor centre urbane, care însă nu au fost ferite de migrația populației cu domiciliu, un argument ce induce teoria peri-urbanizării. Dar este relevantă această depopulare a unor UAT pentru modul de funcționare a APL?

Din punct de vedere economic financiar DA! Depopularea are câteva efecte majore. În primul rând, o scădere a populației duce la contractarea bazei de impozitare a APL (i.e. scăderea veniturilor proprii), dar această scădere nu este în mod obligatoriu corelată cu o scădere a cheltuielilor. Rezultatul este creșterea dependenței față de bugetul de stat prin procesul de echilibrarea a bugetelor locale. În al doilea rând, profilul socio-economic al UAT-ului se schimbă, forța de muncă activă migrând către zonele ce le pot asigura o sursă de venit, scăzând astfel premisa unei posibile îmbunătățiri a situației financiare locale. În al treilea rând, primele două efecte duc în mod cumulat la reducerea investițiilor și cheltuielilor de dezvoltare datorită contractării bugetului local, existând riscul unei stagnări sau chiar regresii în asigurarea unui minim de calitate a vieții.

Problema bugetelor locale

Analiza veniturilor și cheltuielilor de la bugetele locale, așa cum sunt ele prezentate de Direcția pentru Politici Fiscale și Bugetare Locale (DPFBL) din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) arată o situație îngrijorătoare în ceea ce privește, pe de o parte, veniturile proprii totale ale APL, dar și cheltuielile de personal făcute de acestea. Acestea din urmă pot părea neimportante la prima vedere însă calculele arată că la nivel de UAT aceste cheltuieli pot fi cheia succesului sau declinului.

Dacă ne referim la veniturile proprii totale (acestea includ și cotele defalcate din impozitul pe venit și sumele alocate din cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale) se pot extrage câteva puncte cheie.

În cazul a 571 UAT (i.e. 12 orașe, 1 municipiu, 558 de comune) veniturile proprii totale (VPT) reprezintă mai puțin de 20% din veniturile totale (VT). De asemenea, din cele 571 de cazuri în doar 98 s-a putut observa o creștere a populației în anul 2014 față de 2008.

În doar 18 cazuri (3 orașe, 1 municipiu, 14 comune) din totalul de 3181 de UAT (!) VPT reprezintă mai mult de 80% din VT. Majoritatea acestor UAT sunt localizate fie în jurul Municipiului București fie în jurul unui oraș sau municipiu cu un grad de dezvoltare mai ridicat. Este important de subliniat că din cele 18 UAT, o singură unitate a înregistrat o scădere a populației în perioada 2008-2014.

Harta 2. Ponderea veniturilor proprii în veniturile totale la nivel de UAT. Surse date: ANCPI, Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Un indicator care trebuie luat în considerare în analiza bugetelor locale este raportul dintre cheltuielile de personal (CP) și veniturile proprii totale (CP/VPT). Acest indicator exprimă capabilitatea reală a unei APL de a-și asigura plata salariilor personalului din veniturile proprii.

Analiza acestui indicator relevă o situație poate chiar mai sumbră decât cea a VPT raportate la VT. În toate cele 571 de UAT ale căror VPT reprezintă mai puțin de 20% din VT, CP depășesc 58% din VPT. În 545 dintre acestea CP depășesc 100% din VPT, atingând valori care pot fi considerate absurde, i.e. 540%. La nivel național trendul este similar, în cazul a 2183 de UAT, CP depășind VPT. O notă interesantă este aceea că în cazul acestora din urmă doar 558 au înregistrat o creștere a populației în perioada 2008-2014.

Dacă ne raportăm la numărul minim de locuitori necesar pentru formarea unei comune de 1500 locuitori, din cele 335 de comune cu o populație mai mică de 1500 locuitori (cea mai mică comună are 137 de locuitori!) doar în cazul a 31,65% dintre acestea CP sunt mai mici decât VPT, și numai în cazul a 5,7% CP reprezintă mai puțin de 50% din VPT. În cazul celorlalte 68,35% dintre UAT CP depășesc VPT, ajungând chiar și la 413%. De asemenea, din totalul de 335 de comune, numai 38 au înregistrat o creștere a populației în perioada 2008-2014.

Harta 3. Raportul dintre cheltuielile de personal și veniturile proprii totale, în procente, la nivel de UAT. Surse date: ANCPI, Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Profilul teritorial

Ambele analize arată un trend similar la nivel teritorial. Regiunea Nord-Est, care până de curând era pe ultimul loc în UE raportat la PIB, concentrează cea mai mare densitate de UAT – în special comune – în care VPT sunt mici în raport cu VT și CP reprezintă o mare parte din VPT. O situație similară se poate observa și în Regiunea Sud-Vest.

Regiunea Nord-Vest reprezintă un caz mai complex, în sensul că deși Județul Cluj are o performanță economică mai mare – comparabilă procentual cu cea Municipiului București sau a Județului Ilfov, restul regiunii este foarte eterogenă.

De asemenea, trebuie notat faptul că axa de dezvoltare în raport cu PIB pe cap de locuitor, identificată în cadrul analizei teritoriale pentru Programul Operațional Comun România-Ucraina 2014-2020, pe direcția Nord-Vest – Sud-Est este confirmată atât de analiza VPT cât și de analiza CP. Această direcție și coincidența situației din Regiunea Centru și Vest trebuie însă privite din punct de vedere contextual.

Pe de o parte, direcția Nord-Vest – Sud-Est reprezintă principala direcție de transport întrucât unește orașele cele mai dezvoltate la nivel național (i.e. direcția Constanța-București-Brașov-Sibiu-Cluj-Napoca și Timișoara) și tot odată leagă Marea Neagră de Europa Centrală și de Vest. Pe de altă parte, principalele zone în care VPT reprezintă un procent mai mare din VT, iar CP un procent mai mic din VPT sunt zonele în care se regăsesc concentrații mari de orașe și municipii. Un simplu studiu al aglomerării centrelor urbane confirmă acest lucru.

Harta 4. Axe de dezvoltare în funcție de PIB pe cap de locuitor, la nivel de județ. Surse date: Harta 3. Raportul dintre cheltuielile de personal și veniturile proprii totale, în procente, la nivel de UAT. Surse date: ANCPI, EUROSTAT

Harta 5. Aglomerarea localităților urban luând în calcul o rază de 30km față de centrul localității. Surse: Harta 3. Raportul dintre cheltuielile de personal și veniturile proprii totale, în procente, la nivel de UAT. Surse date: ANCPI.

Concluzii – cât de autonome sunt UAT din punct de vedere financiar?

Dacă ne raportăm la autonomia decizională și financiară a UAT-urilor prin prisma celor două probleme prezentate mai sus – problema demografică și problema bugetelor locale – trebuie să subliniem câteva considerente cu caracter cantitativ.

După cum am arătat, în România există 2183 de UAT care nu își pot asigura din VPT nici măcar cheltuielile de personal. Dacă putem considera, într-o oarecare măsură, acceptabile cazurile în care CP sunt asigurate 100% din VPT raportându-ne la populație (o UAT mică are posibilități mai modeste în ceea ce privește dezvoltarea), cazurile în care aceste sume depășesc 100% din VPT și ajung să fie de 4-5 ori mai mare decât acesta nu pot fi argumentate rațional ca sustenabile pe termen lung.

Din aceste 2138 de UAT, dacă ne raportăm la ponderea CP în VT , în 2014 659 dintre UAT au alocat mai mult de 50% din VT pentru CP, ponderea maximă fiind de 82,5%.

Este evident că aceste UAT (i.e. 2184), dintre care unele aloca peste trei sferturi din VT pentru CP, nu își pot asigura sustenabilitatea aparatului administrativ propriu din propriile surse de venit. Efectul direct este că aceste UAT fac cheltuieli limitate pentru livrarea de servicii locale și dezvoltare. Pentru aceasta din urmă rămânând sume ridicole în raport cu necesitățile.

Luând în considerare evoluția negativă a trendului demografic și a implicațiilor acestui trend asupra bugetului local – pe de o parte se micșorează baza de impozitare, pe de alta scad alocările de la bugetul de stat făcute în baza dimensiunii populației – nu putem să nu observăm că în cazul unor UAT veniturile proprii se vor contracta și mai mult, iar în condițiile perpetuării aparatului administrativ existent, cheltuielile de personal vor crește ca pondere în veniturile totale, ducând la micșorarea excesivă a bugetului necesar serviciilor locale și dezvoltării și la necesitatea echilibrării bugetelor locale prin intermediul bugetului de stat, crescând deci gradul de dependență față de acesta.

În condițiile prezentate mai sus, în care evoluția populației la nivel de UAT de bază indică un trend majoritar negativ, este mai mult decât evident că în aceste cazuri, prin prisma acestor evoluții, putem pune sub semnul întrebării chiar autonomia locală, ca principiu constituțional – cea în baza căreia își exercită funcția APL-urile, aceasta pierzându-și din relevanță și devenind un concept neoperațional la nivel local.

Recomandări

Recomandările propuse pot fi considerate atât individual, cât și în ansamblu. Din punct de vedere politic este probabil recomandată o abordare individuală, însă contextul național indică faptul că ar fi mai potrivită abordarea complexă, în ansamblu. De aceea, recomandările au fost organizate într-o cronologie, astfel încât să descrie un time-line posibil pentru reforma administrativ-teritorială, care ar putea avea ca orizont de timp anul 2025.

Problemele ce țin de creșterea capacității UAT de a dezvolta și implementa proiecte cu caracter strategic pot fi foarte ușor rezolvate prin dezvoltarea cadrului legislativ referitor la asocierea UAT. Deși legea nr. 215/2001 prevede posibilitatea asocierilor intercomunitare între unități administrativ-teritoriale învecinate, scopul acestora este limitat la implementarea de proiecte sau prestarea de servicii. În acest sens este preferată o nouă viziune asociativă care să poate operaționaliza schimbări reale la nivel local și nu în ultimul rând schimbări sustenabile.

Este necesară confruntarea seturilor de atribuții și responsabilități cu capacitatea administrativă și financiară reală. Ulterior atribuțiile și responsabilitățile trebuie reîmpărțite ierarhic în baza capacității reale a fiecărui nivel, lăsând deoparte orgoliile locale.

După cum am arătat mai sus, există o corelare directă între învecinarea UAT mici cu UAT mari sau medii, cu caracter urban. În acest context, considerăm oportună dezvoltarea unui proiect de identificare a centrelor urbane ca promotoare ale dezvoltării și a zonelor de influență pentru a putea identifica zonele care au rămas deja sau pot rămâne în urmă din punct de vedere al dezvoltării.

Nu este o necunoscută pentru nimeni faptul că avem unul dintre cele mai mari numere de UAT de bază în raport cu populația, la nivel european. Dat fiind acest lucru și argumentele prezentate mai sus legate de sustenabilitatea financiară, comasarea comunelor este o condiție de bază pentru reforma administrativ-teritorială, nu numai pentru a eficientiza funcționarea acestui sistem, dar și pentru a putea asigura serviciile de bază necesare populației.

Nu în ultimul rând este necesară o restructurare a aparatului administrativ la nivel de personal pentru a regla balanța dintre venituri și cheltuieli, dar și o restructurare a sistemului și politicilor fiscale locale, astfel încât odată cu restructurarea administrativa să scadă gradul de dependență a UAT față de bugetul de stat – creșterea autonomiei financiare, lucru care ulterior duce la o mai mare autonomie administrativă și la responsabilizarea decidenților la nivel local pentru cheltuirea banului public.

Bibliografie

Ioniță, Sorin. “SAR Policy Brief No. 53: Dacă N-a Ieșit Cu Județele, Putem Scăpa Măcar de 25% Din Comune?” Societatea Academică din România, 2011.

Iorga, Elena, Adrian Moraru, and Victor Giosan. “Bugetele Autorităților Locale Din România La Cote de Avarie. Politici de Finanțare Incoerente Și Excesiva Politizare a Procesului de Alocare a Resurselor.” București: Institutul pentru Politici Publice (IPP), 2010.

Parlamentul României. “Legea nr. 350 din 2001 Privind Amenajarea Teritoriului Și Urbanismul.” Monitorul Oficial, 2001.

———. “Legea Nr. 215 Din 2001 a Administrației Publice Locale Cu Modificările Și Completările Ulterioare.” Monitorul Oficial, 2001.

———. “Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de Localități.” Monitorul Oficial, 2001.

Site-uri web

“Directia Pentru Politici Fiscale Si Bugetare Locale.” Accessed February 5, 2016. http://www.dpfbl.mdrap.ro/.

“Geoportal ANCPI.” Accessed February 5, 2016. http://geoportal.ancpi.ro/.

“INSSE – Baze de Date Statistice – TEMPO-Online Serii de Timp.” Accessed February 5, 2016. http://statistici.insse.ro/shop/.

“Tribunalul Hunedoara a Dispus Deschiderea Procedurii de Insolvență La Primăria Aninoasa – Hunedoreanul.” Accessed February 5, 2016. http://hunedoreanul.gandul.info/ultima-ora/tribunalul-hunedoara-a-dispus-deschiderea-procedurii-de-insolventa-la-primaria-aninoasa-10978325.