Politica Bugetara In Domeniul Veniturilor Bugetare

CUPRINS

Capitolul 1. Notiuni teoretice privind politica bugetară

1.1. Conceptul de politică bugetară si funcțiile acesteia

1.2. Obiectivele si instrumentele politicii bugetare

1.3. Cadrul juridic al politicii bugetare in Romania

Capitolul 2. Bugetul de stat – instrumentul principal al politicii bugetare

2.1. Sistemul bugetar al României

2.2. Principiile bugetare

2.3. Procesul bugetar la nivel central

Capitolul 3. Analiza bugetului de stat in perioada 2009-2013

3.1. Analiza veniturilor bugetului general consolidat în perioada 2009-2013

3.2. Analiza corelației dintre veniturile bugetului general consolidat și PIB

Capitolul 1. Noțiuni teoretice privind politica bugetară

1.1. Conceptul de politică bugetară și funcțiile acesteia

Politica bugetară reprezinta strategia aleasă de un organ de decizie publică inprivința unor interese economice și sociale.

Merită amintite anumite păreri in ceea ce privește conceptul de politică bugetară. Iulian Văcărel este de părere că politicile bugetare sunt influențate de modul în care se „exprimă relațiile economice în formă bănească care se formează în procesul de repartiție a produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele depolitică economică, socială și financiară”.

Este de asemenea de menționat opinia profesorului Constantin Tulai,

care a evidențiat „rolul însemnat pe care politicile și pârghiile bugetare îl joacă în economia modernă”. „Formele de mobilizare și alocare a veniturilor nu rămân indiferente față de mersul economiei, ci sunt folosite ca pârghii de orientare și influențare. ”

În opinia lui Ioan Talpoș, politica bugetară este o politică de bază prin care se realizează rolul de previzionare și autorizare a bugetului, ca principala politică cu caracter operativ și obligatoriu a statului.

O altă teorie stipulează că politicile bugetare reprezintă instrumente la dispoziția statului în vederea implementării diferitelor obiective ale statului.

R. Muzelec este de părere că politica bugetară „este un act intervenționist prin acțiunea veniturilor asupra structurii economice și productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.”

După părerea altor specialiști, politicile bugetare reprezintă intenții care sunt orientate spre viitor și doar după incheierea anului fiscal se va afla dacă acele intenții (politici bugetare) au fost puse în practică.

Politica bugetară este influențată de comportamentul instituțiilor politice și administrative. Astfel, ea poate fi considerată un proces care arată unde, când și de către cine sunt alocate resursele într-o manieră cât mai eficientă.

Politica bugetară privește totalitatea veniturilor și cheltuielilor incluse în bugetul de stat, cele locale și cele ale asigurării și protecției sociale de stat, inclusiv excedentele, deficitele și modul lor de echilibrare (Popescu).

Funcțiile politicii bugetare sunt următoarele:

-funcția de alocare a resurselor (corectarea echilibrelor parțiale prin intervenția statului);

-funcția de repartiție a resurselor;

-funcția de stabilizare macroeconomică (corijarea echilibrului general cu ajutorul statului).

1) Funcția de alocare a resurselor stabilește alocarea resurselor intre sectorul pieței și sectorul public si determină producția de bunuri si servicii publice. În comparație cu un bun privat , caracterizat de faptul că, odată consumat de o anumită persoană, nu mai există posibilitatea de a fi consumat, bunul public pur este un bun cu proprietatea că dacă o persoană consumă din acel bun, nu se diminuează consumul din acel bun pentru nicio altă persoană.

Este nevoie ca statul să intervină între producători si consumatori pentru furnizarea bunurilor publice. Pe membrii societății, ca si consumatori, nu îi interesează să plătească furnizorilor pentru bunurile de pe piață și de aceea statul este forțat să finanțeze aceste bunuri prin inpunerea de taxe si/sau impozite către indivizi.

O bună parte din bunurile publice sunt oferite deci cu ajutorul bugetului de stat, acesta putând fi considerat un sistem de alocare in afara pieței. Sectorul public poate să și producă bunuri publice sau să subcontracteze producția acestora dacă dorește să mențină un control sever asupra calității bunului sau dacă nu dorește producția bunului/serviciului in sectorul privat.

Pentru indeplinirea sarcinii de alocare a resurselor, statul trebuie să determine numărul bunurilor și serviciilor publice pe care să le furnizeze. În acest sens trebuie stabilită contribuția pe care fiecare contribuabil trebuie să o plătească, pentru ca statul să decidă privind cantitatea și calitatea bunului public ce trebuie furnizat. Din această cauză, pe piețele bunurilor publice se folosește o tehnică de alocare a bunurilor publice prin care se recurge la mecanismul de vot. Această metodă, intr-o democrație cu economie de piață, dă rezultate suficient de bune, deși nu satisface pe toată lumea.

2) Funcția de repartiție a resurselor. Este cunoscută si ca funcție de redistribuire. Este folosită pentru a corija inegalitățile rezultate in urma unei distributii funcționale. După redistribuire, veniturile primare sunt transformate în venituri finale.

De asemeni, statul poate lua măsuri pentru a duce o politică de redistribuire a venitului în favoarea celor cu venituri mai mici. În acest sens, statul poate face o analiză a structurii populației in ceea ce privește veniturile și averile cetățenilor și să susțină financiar programe de ajutorare a celor defavorizați. Statul mai poate să îndrepte anomaliile legate de distribuția venitului cauzate de cusururile piețelor factorilor de producție.

Redistribuirea resurselor în societate prin intervenția statului este ingreunata, printre altele, de:

– posibilitățile limitate ale resurselor financiare utilizate pentru redistribuire, date de masa impozabilă națională și de presiunea fiscală suportabilă;

– costul eficienței impus de redistribuire.

3) Funcția de stabilizare macroeconomică este cea mai importantă funcție a politicii bugetare a statului. Constă în sprijinirea economiei private pentru a realiza atît utilizarea pe deplin a resurselor, cît si un nivel stabil al prețurilor. Cu alte cuvinte, politica de stabilizare a statului vizează folosirea deplină a forței de muncă și realizarea unei inflații moderate.

Pe această cale, statul se folosește de instrumentele politicii monetare și fiscale pentru a restaura echilibrul economic.

Inspirată în mod direct din teoriile lui John Maynard Keynes, politica de stabilizare macroeconomică a fost preponderant folosită in țările dezvoltate din vestul Europei, dupa cel de-al doilea Război Mondial și pînă la începutul anilor 1980. Ea s-a concentrat pe majorarea cererii, cînd șomajul lua proporții alarmante, și pe reducerea cererii, cînd inflația devenea semnificativă.

Începînd cu Marea Criză Financiară Mondială, izbucnită în 2007, politica de stabilizare macroeconomică a cunoscut o înviorare de mare amploare și intensitate, precum și noi abordări ale statului în demersul său pentru salvarea sistemelor financiare naționale și a sistemului financiar mondial pentru a evita ca această criză sa ducă la colapsul economiei mondiale.

Cu toate acestea, există unele dificultăți practice în derularea acestei politici, atît din cauza lipsei de informații în ceea ce privește rezultatele așteptate, care pot fi influențate de o serie de factori perturbatori, cît și din posibilitatea ca încercarea de a menține un șomaj sub nivelul pieței să conducă la o inflație accelerată.

1.2. Obiectivele și instrumentele politicii bugetare

Statul folosește politica bugetară pentru a influența dezvoltarea sa economică și socială și în acest sens iși stabilește o serie de obiective. Obiectivele politicii bugetare pot avea caracter global, dar pot fi si obiective specifice.

Unele din obiectivele cu caracter global se asociază mai multor componente ale politicii generale a căror realizare este corelată intens cu procedeele de obținere, alocare și utilizare a resurselor bugetare publice. Asemenea obiective vizează:

– garantarea ordinii publice si securității naționale;

– dezvoltarea nivelului de cultură și civilizație al cetățenilor;

– îndeplinirea echității si a ocrotirii sociale;

– reorganizarea și modernizarea economiei naționale sau relansarea acesteia în cazul în care nu trece printr-o perioadă prosperă;

– îmboldirea creșterii economice;

– protejarea mediului și dezvoltarea durabilă a societății.

În același timp, politica bugetară are și obiective specifice, care se referă, în principiu la crearea și structurarea adecvată a sistemului fiscal și a celui bugetar al țării incluzând: modernizarea sistemului de impozite, structurarea și delimitarea judicioasă a cheltuielilor și a veniturilor, pe component, corelarea cheltuielilor cu veniturile bugetare fiscale și nefiscale, stabilirea soldului bugetar public, atât din prisma cuantumului cât și a soluțiilor de acoperire a deficitului, dacă acesta există, alegerea modalităților de folosire a categoriilor financiare ca pârghii de influențare a evoluției economice și sociale.

Echitatea socială este un obiectiv esențial al politicii bugetare, care se manifestă pe plan fiscal, dar influențează și politica de cheltuieli. În acest sens, statul poate demara diverse programe sociale, cu scopul de a majora veniturile cetățenilor care aparțin unor categorii sociale defavorizate, care nu pot realiza venituri suficiente să le asigure subzistența. De asemeni, se mai poate interveni prin acordarea de facilități fiscale, concretizate prin subvenții sau chiar scutiri de la plata anumitor impozite.

Politica bugetară urmărește, de altfel, impulsionarea investițiilor străine, datorită efectelor acestora asupra creșterii veniturilor la nivelul statului, aîmbunătățirii standardelor de viață ale cetățenilor sau a creșterii gradului de ocupare a forței de muncă.

Activitatea economică poate fi influențată și de modificarea nivelului fiscalității și/sau a cheltuielilor publice în sensul mentinerii deficitului bugetar la un nivel prudent, imbunătățirea colectării si creșterea veniturilor bugetare. De asemeni, politica bugetară mai poate interveni asupra activității economice și prin stimularea progresului tehnologic, proces care se răsfrînge asupra tuturor domeniilor de activitate, ducînd la eficientizarea factorilor de producție, la o rentabilitate ridicată a investițiilor, dar și la îmbunătățirea sistemelor interne ale statului, precum cel educational, medical sau militar.

Obiectivul final al politicii bugetare îl reprezintă dezvoltarea economică, un concept amplu care nu vizează doar creșterea economică, ci subordonează si alte deziderate, precum: progresul tehnologic, științific și social, ameliorarea standardelor de viață și creșterea bunăstării generale a populației. Dezvoltarea economică este un țel pe termen lung, de aceea este de multe ori discreditată de orizontul temporal limitat al factorilor politici, ce tind să prefere obiective imediate pentru o sporire a popularității.

Se poate spune că politica fiscal-bugetară este doar unul din multiplele mecanisme de influențare a economiei si a societății, în general, la dispoziția statului. Pentru ca impactul pozitiv să fie maxim, politicile statului trebuie elaborate pe termene medii sau lungi si armonizate pentru a exercita un efort concertat asupra bunăstării populației.

Instrumentele politicii bugetare sunt folosite de către Guvern în scopul realizării obiectivelor acestuia în ceea ce privește creșterea economică, prin măsuri de ordin fiscal și financiar, menite să conducă la consolidarea unui echilibru, a unei stabilități economice aflate in strînsă legătură cu îmbunătățirea nivelului de trai al populației . Aceste instrumente sunt reprezentate de:

-impozite;

-cheltuieli publice;

-buget/sold bugetar.

Instrumentele acestei politici îndeplinesc anumite funcții, in contextul economic si social lungi si armonizate pentru a exercita un efort concertat asupra bunăstării populației.

Instrumentele politicii bugetare sunt folosite de către Guvern în scopul realizării obiectivelor acestuia în ceea ce privește creșterea economică, prin măsuri de ordin fiscal și financiar, menite să conducă la consolidarea unui echilibru, a unei stabilități economice aflate in strînsă legătură cu îmbunătățirea nivelului de trai al populației . Aceste instrumente sunt reprezentate de:

-impozite;

-cheltuieli publice;

-buget/sold bugetar.

Instrumentele acestei politici îndeplinesc anumite funcții, in contextul economic si social și prezintă anumite tehnici de realizare a acestora.

Impozitele sunt prelevări, avînd caracter nerambursabil, datorate de către contribuabilii persoane fizice și juridice, fără o contraprestație directă din partea statului. Rolul impozitelor se manifestă atît pe plan economic, el constituind un instrument de intervenție a statului în viața economică, cît și pe plan financiar, desemnînd principala modalitate de procurare a fondurilor la sistemul unitar de bugete. De asemeni, acestea au o mare însemnătate si in plan funciar, prin redistribuirea echitabilă a sarcinii fiscale dintre contribuabili, dar și prin delimitarea consumului pentru anumite bunuri considerate necesare pentru populație.

Trebuie evidențiat neapărat caracterul obligatoriu al impozitelor, în condițiile în care plata acestora către stat este o sarcină impusă tuturor persoanelor fizice și/sau juridice care realizează venit dintr-o sursă sau posedă un anumit gen de avere pentru care, conform legii datorează impozit.

În altă ordine de idei, impozitele sunt datorate conform dispozițiilor legale, în sensul că niciun impozit al statului nu se poate stabili și percepe decît in puterea unei legi, conform principiului după care, nullum impositum sine lege.

Impozitele prezintă următoarele funcții:

a) Funcția financiară a impozitelor vizează colectarea optimă a resurselor publice necesare finanțării cheltuielilor prin opțiuni privind tipurile, numărul și cotele de impozitare.

b) Funcția socială a acestora se orientează spre corijarea dezechlibrelor, incorectitudinilor, redistribuirilor realizate prin intermediul pieței. Acestea se realizează prin deductibilități, facilități, scutiri de impozite.

c) Funcția de stimulare a activității economice vizează remedierea dezechilibrelor sectoriale, care a putea duce la micșorări ale capacității economiei în ansamblu, sau impulsionarea creșterii economice.

d) De asemeni, impozitele prezintă și o “funcție verde” care presupune protecția mediului înconjurător , sancționarea poluărilor prin gestionarea taxelor de mediu aplicate pentru activități specifice.

e) Impozitele mai prezintă si o funcție de stabilizare, care vizează îmbunătățirea echilbrului general dintre cerere și ofertă. Acest lucru se poate realiza prin schimbarea nivelului impozitului în anumite perioade.

Cheltuielile publice exprimã relații economico-sociale în formã bãneascã, care se manifestã între stat și persoane fizice sau juridice, cu ocazia repartizãrii și utilizãrii resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia. În cadrul cheltuielilor publice sunt incluse cheltuielile publice efectuate de administrațiile publice centrale, cheltuielile colectivităților locale ale unităților administrative-teritoriale, cheltuielile finanțate din bugetul asigurãrilor sociale de stat, precum și cheltuielile organismelor internaționale efectuate din prelevãri de la membrii acestora.

Cheltuielile publice au următoarele funcții:

– funcția de alocare;

– funcție socială;

– funcție de stimulare/inhibare;

– funcție de stabilizare.

Funcția de alocare vizează oferirea de servicii publice necesare satisfacerii nevoilor indivizilor prin stabilirea tipurilor de cheltuieli si prioritizarea acestora.

Funcșia socială vizează sprijinirea unor categorii de persoane fizice/juridice, îmbunătățirea redistribuirii veniturilor. Acestea se pot realiza prin transferuri sau ajutoare.

Funcția de stimulare/inhibare presupune asigurarea ajutorului financiar pentru întreprinzătorii privați din anumite domenii prin subvenții pentru protecție sau pentru export.

Funcția de stabilizare se orientează spre îndreptarea echilibrului general dintre cererea și oferta globală. Tehnica principală de obținere a acestui echilibru constă în modificarea anumitor categorii de cheltuieli publice în sensul creșterii sau descreșterii lor Bugetul statului este instrumentul de planificare, de executare și de control asupra rezultatelor execuției resurselor bănești ale societății și a modului de repartizare și utilizare a acestora prin cheltuieli publice.

Soldul bugetar este determinat de diferența dintre veniturile bugetului și cheltuielile sale. Acest sold poate fi pozitiv, situație în care avem excedent de resurse sau negativ, situație în care deficitul trebuie acoperit, în principal, prin apelarea la împrumuturi. Este de preferat ca acoperirea deficitului sã se facã pe seama împrumuturilor interne.

Soldul bugetar prezintă următoarele funcții:

-funcția de asigurare a echității inter-generații;

-funcția de stabilizare a economiei.

Funcția de asigurare a echității inter-generații vizează neafectarea posibilităților de consum, investire, economisire prin decizii de finanțare a cheltuielilor publice, prin impozitare sau îndatorare.

Funcția de stabilizare a economiei presupune garantarea unei creșteri economice echilibrate pentru a menține un caracter viabil al finanțelor publice.

1.3. Cadrul juridic al politicii bugetare in Romania

Întrucât relațiile financiare reflectă fluxuri bănești, transferuri de putere de cumpărare, mutații de natură patrimonială și schimbări ale condițiilor de viață ale populației, este necesar ca toate actele generatoare de asemenea modificări să fie riguros reglementate.

Este vorba de reglementări care să emane de la organelle puterii legislative sau ale celei executive de stat, după caz, să aibă caracter obligatoriu de sus și până jos, să fie unitare pe întreg cuprinsul țării, să stabilească condițiile în care se produc asemenea acte și sancțiunile ce se aplică în cazul nerespectării prevederilor legale.

Conform legii69/2010, principiile politicii fiscal- bugetare sunt următoarele:

1.Principiul transparenței în ceea ce privește stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și derularea politicii fiscale și bugetare

2.Principiul stabilității

3.Principiul responsabilității fiscal

4.Principiul echității

5.Principiul eficienței

6.Principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice

.Capitolul 2. Bugetul de stat – instrumental principal al politicii bugetare

2.1. Sistemul bugetar al României

Termenul de „buget” își are originea în limba franceză, de la cuvîntul „bouge” sau „bougette”, cu sensul de „săculeț” sau „pungă”. În Anglia, cuvîntul „budget” era folosit cu referire la un săculeț din piele in care erau aduse, de obicei, la Parlament, documentele în care se regăseau informații cu privire la veniturile și cheltuielile statului. Ulterior, cuvântul„buget” a fost atribuit ansamblului documentelor pe care le conținea acel săculeț. În zilele de azi, această noțiune are o semnificație mult mai amplă, înglobând mult mai multe aspecte și devenind mult mai cuprinzătoare.

Dicționarul explicativ al limbii române definește bugetul ca fiind „un bilanț al veniturilor și cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi etc. pe o perioadă determinată” sau „totalitatea prevederilor de venituri și cheltuieli ale unei familii sau ale unei persoane pentru o anumită perioadă”.

Bugetul desemnează unul din conceptele elementare ale finanțelor publice moderne, având atât o dimensiune juridică, cât și una economică.

Din punct de vedere juridic, bugetul comasează în structura sa ansamblul veniturilor și cheltuielilor publice pe care statul le va realiza pe o perioada limitată temporal, de obicei aceasta nefiind mai mare de un an calendaristic. Legea finanțelor publice stipulează că: „prezenta lege stabilește principiile,cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate in procesul bugetar”. Așadar, bugetul de stat proiectează și autorizează sub aspect legislativ toate veniturile și cheltuielile statului. Pentru elaborarea acestuia își aduc aportul experții în acest domeniu, care calculează indicatorii economici relevanți. Odată intocmit, bugetul necesită acordul Parlamentului, care trebuie să voteze legea pentru aprobarea acestuia, conferindu-i astfel un caracter obligatoriu. El reprezintă totodată și un instrument de previziune a modului cum resursele financiare publice vor acoperi cheltuielile aferente. Cu toate acestea, s-a constatat că uneori pot apărea dezacorduri între prevederile inițiale ale bugetului și modul de execuție a veniturilor și cheltuielilor publice, dezacorduri ce trebuie îndreptate prin rectificări aduse bugetului, ce trebuie aprobate de către Parlament.

Din punct de vedere economic, bugetul de stat concretizează interdependențele macroeconomice legate de nivelul și evoluția produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară . Acesta nu mai este doar un document prin care Parlamentul controlează evoluția economică a statului, ci a devenit cel mai utilizat și eficient instrument de politică publică.

Prin intermediul bugetului sunt dirijate resursele economice publice ale statului care sunt corelate sub aspectul unui plan financiar, care înglobează veniturile și cheltuielile referitoare la o perioadă determinată de timp (lună, trimestru, an) cu scopul realizării unor angajamente și obiective prevăzute de catre instituțiile publice.

Sistemele bugetare sunt diferențiate în funcție de structura organizatorică a fiecărui stat si diferă de la o țară la alta. Din punct de vedere al structurii organizatorice, întâlnim două tipuri de bugete: de tip unitar și de tip federal.

Statele cu buget de tip unitar, cum ar fi: România, Italia, Franța, Marea Britanie, Italia, Spania, Suedia, Olanda etc. sunt organizate în unități administrative-teritoriale la nivelul cǎrora funcționeazǎ organe ale puterii și administrației de stat locale. Spre exemplu, în Franța, administrarea bugetului se face prin împărțirea teritoriului acesteia în departamente și comune. Astfel, structura sistemului bugetar la statele de tip unitar conține un buget al autorităților publice central ale statelor respective și bugete locale, care sunt atribuite unităților administrativ-teritoriale.

Statele cu buget de tip federal, precum Germania, Statele Unite ale Americii, Canada, Austria, Elveția, India etc. prezintă o structură organizatorică,care cuprinde: federația, statele, provinciile sau regiunile membre ale federației și unitățile administrativ-teritoriale proprii fiecărui stat membru al federației. Sistemul bugetar în cazul acestor state este mai complex și este structurat în: bugetul federației, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federației și bugetele locale.

Așadar, sistemul bugetar al României este unul de tip unitar. Distribuirea veniturilor și cheltuielilor intre bugetul central și bugetele locale se efectuează în raport cu sarcinile care revin aparatului de stat central sau celui local. De regulă, veniturile cele mai semnificative și principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central, iar la dispoziția bugetelor locale

sunt puse veniturile și cheltuielile de o mai mică importanță. Organizarea veniturilor și cheltuielilor aferente fiecărei verigi a sistemului bugetar diferă de la o perioadă la alta, fiind influențată de atribuțiile ce revin organelor centrale și celor locale.

Sfera de activitate care formează sistemul bugetar din România cuprinde: învățământul, sănătatea, cultura, apărarea, justiția, autoritatea publică, protecția mediului înconjurător, asistență și protecție socială, activități de interes strategic, transporturi și telecomunicații, cercetare științifică etc.

Legea privind finanțele publice precizeazǎ faptul cǎ gestionarea resurselor financiare publice se realizeazǎ printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din veniturile proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice și bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Acest buget poartă denumirea de buget general consolidat, în care sunt evidențiate nevoile de resurse ale societății si mijloacele de acoperire a acestor nevoi. El se obține prin eliminarea transferurilor dintre bugete prin intermediul lui se compară veniturile și cheltuielile statului și ale agenților săi, la nivelul unui an calendaristic. Bugetul general consolidat poate fi definit ca ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate și consolidate pentru a forma un întreg.

Bugetul de stat constituie un plan anual al resurselor financiare publice și cheltuielilor publice susținute de către stat. Bugetul de stat este elaborat, dimensionat, administrat și executat de către stat prin intermediul executivului, având aprobarea Parlamentului prin votul exprimat pe marginea acestuia. El este considerat un instrument prin care se realizează alocarea și repartizarea resurselor și care prezintă utilitate în procesul reglării activității economice și sociale.

Acesta poate fi privit și ca un document, deoarece este un act în caresunt prevăzute anual veniturile și cheltuielile publice, sau după caz, numai cheltuielile, judecând după sistemul de finanțare a instituțiilor publice. De asemeni, acesta mai poate fi privit ca o lucrare financiară, ca o lucrare de previziune și chiar ca o lege, în sensul că este un act juridic aprobat de către Parlament, prin care puterea executivă, reprezentată de Guvern, este delegată de puterea legislativă să atragă venituri și să efectueze cheltuieli, conform prevederilor legale aflate în vigoare; bugetul apare astfel ca un act de autorizare.

Bugetul asigurărilor sociale de stat este subordonat bugetului public și se întocmește separat de bugetul de stat, fiind aprobat de către Parlament prin lege distinctă. Acesta este constituit din fondurile care provin din contribuțiile pentru asigurările sociale acordate atât de angajați, cât și de angajatori, precum și din alte venituri. Acest buget își afectează cheltuielile în direcția protecției sociale. Acestea se concretizează sub forma pensiilor, trimiterilor la tratament balnear și odihnă, diferite indemnizații, ca și alte forme de protecție.

Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie și se administrează în afara bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate și bugetul asigurărilor de șomaj. Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat și, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Proiectele acestor bugete se elaborează de către Ministerul Finanțelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea acestor bugete. Aceste bugete se întocmesc cu scopul îndeplinirii unor obiective specifice, care sunt realizabile doar prin instituirea de prelevări obligatorii pe bază de legi speciale.

Bugetele locale sunt cele alocate unitîților administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, prevăzute de către lege: județe,comune, orașe. Conform prevederilor Legii Administratiei Publice Locale, autoritățile administratiei publice locale au fost investite cu dreptul la resurse proprii pe care le pot gestiona potrivit atribuțiilor prevăzute prin lege. Instituțiile locale sunt astfel stimulate în realizarea de venituri și satisfacerea cerințelor locale.

Bugetul trezoreriei statului înglobează resursele și cheltuielile trezoreriei statului, pe care aceasta le folosește în scopul îndeplinirii funcțiilor sale.

Bugetul instituțiilor publice autonome. Instituțiile publice autonome sunt instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii și nu se află în subordinea unei alte instituții sau autorități ale statului sau de drept public. Sunt foarte puține și sunt, în principiu, instituții publice care reglementează anumite domenii de activitate. Printre instituțiile publice autonome regăsim:

1 . Comisia Națională a Valorilor Mobiliare

2. Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare

3. Comisia de Supraveghere a Asigurărilor din România

4. Casa Națională de Asigurări Sociale de Sănătate

5. Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei

6. Agentia Națională pentru Locuințe

7. Agenția Română de Asigurare a Calității în Învatamântul Superior

8. Autoritatea Națională de Reglementare în Comunicații

9. Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală

11. Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului

Casa Națională de Asigurări Sociale de Sănătate se găsește într-o situație specială, în sensul că aceasta este finanțată din Fondul Național Unic de asigurări sociale de sănătate. Celelalte instituții publice autonome au prevăzute în legile de funcționare categoriile de venituri pe care le pot încasa si din care se autofinanțează. Instituția desemnată să aprobe bugetele instituțiilor publice autonome se stabilește prin actul normativ care reglementează activitatea institutiei. Bugetele instituțiilor publice autonome pot fi bine proporționete sau saupot prezenta excedent sau deficit. În caz unui excedent de resurse, acesta se reportează pentru anul urmator. În caz de deficit, acesta se poate finanța din excedentele anilor anteriori.

Bugetul instituțiilor publice finațate integral sau parțial de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale și bugetele locale sunt sunt constituie prin repartizarea de alocații bugetare și subvenții, cu scopul acoperirii cheltuielilor anuale ale acestor instituții publice. Modalitatea de finanțare a acestora este determinată prin actul de înființare a institutiei publice.

Instituțiile publice finanțate integral de la buget primesc alocații bugetare de la ordonatorul superior de credite.Dacă acesta este un ordonator principal de credite, precum un anumit minister, acordarea de credite bugetare se va face de către Ministerul Finantelor Publice în funcție de execuția bugetară la momentul respectiv. Deoarece aceste instituții publice sunt finanțate prin alocații bugetare, pentru ele nu va fi constituit decât un buget de cheltuieli.

Cheltuielile acestor instituții se vor consemna la Trezoreria Statului în contul de cheltuieli. Soldul contului de cheltuieli nu poate fi mai mare decât creditul bugetar alocat (reflectat în Trezorerie în conturile extrabilantiere de credite bugetare). Creditele bugetare care nu sunt folosite se vor anula la sfârșitul anului bugetar fără a fi posibilă utilizarea acestora in anii bugetari următori.

Instituțiilor publice subvenționate le vor fi acordate subvenții de către ordonatorul superior de credite in vederea ameliorării deficitului dintre cheltuielile proprii ale instituțiilor si veniturile încasate de acestea. Instituțiile publice subvenționate au un cont deschis la Trezoreria Statului prin care își gestionează operațiunile financiare. În cazul în care la sfârșit de an bugetar rezultă un surplus, acesta va si direcționat către ordonatorul de credite care a acordat subvenția respectivă, fără a depăși însă cuantumul subvenției.

Bugetul instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii. Aceste instituții publice se diferențiaza de instituțiile publice autonome prin faptul că sunt aflate în subordinea unor alte inatituții publice – ordonatori principali sau secundari de credite. Ele funcționează bazându-se exclusiv pe veniturile pe care acestea le realizează din activitățile desfășurate. Cu alte cuvinte, ele percep anumite taxe pentru serviciile pe care le prestează, taxe al căror cuantum este suficient pentru ca aceste instituții publice să se susțină singure. Instituțiile publice superioare care au în subordine acest gen de instituții nu au neaparat obligația de a le susține financiar, dar trebuie să le supervizeze in vederea funcționării optime a activității acestora și trebuie să aibă la conoștință toate aspectele legate de activitatea lor. În altă ordine de idei, ordonatorii superiori de credite trebuie să avizeze bugetul fiecărei instituții finanțate integral din venituri proprii.

Astfel de instituții se găsesc cel mai des în cadrul învățământului superior și spitalelor. Cu toate acestea, există o tendință de răspândire a acestora în cât mai multe domenii pentru care își prestează serviciile.

Modul de finanțare al instituțiilor finanțate integral din venituri proprii se aseamănă foarte mult cu cel al instituțiilor publice autonome. Și aceste instituții au conturi de disponibilități deschise la Trezoreria Statului. Surplusul obținut în urma operațiiilor financiare derulate de-a lungul unui an bugetar se va reporta pentru anul bugetar următor. Ca o excepție, surplusul înregistrat de instituțiile publice de subordonare locală finanțate integral din venituri proprii poate fi preluat la bugetul local (decizia se ia la nivelul consiliului local sau judetean, după caz).

Bugetele creditelor externe rambursabile, contractate sau garantate de către stat reprezintă acele documente ce materializează resursele financiare și cheltuielile efectuate din fondurile externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare, și celelalte costuri aferente sunt suportate din fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile se referă la veniturile și cheltuielile sprijinite din fonduri externe care nu trebuie rambursate de către stat sau agenții săi economici. Fondurile externe nerambursabile postaderare sunt:

1. INSTRUMENTE STRUCTURALE:

– Fondul European de Dezvoltare Regională;

– Fondul Social European;

– Fondul de coeziune;

2. FONDURI PENTRU AGRICULTURĂ:

– Fondul European Agricol de Dezvoltare Rurală;

– Fondul European de Garantare Agricolă;

– Fondul European pentru Pescuit;

3. ALTE FONDURI:

– Instrumentul European de Vecinătate și Parteneriat;

– Fondul European pentru Refugiați;

– Fondul European de Returnare;

– Fondul European de integrare a Resortisanților Țărilor Terțe;

– Fondul Frontierelor Externe etc.

2.2. Principiile bugetare

Bugetul de stat trebuie să reflecte într-o manieră realistică veniturile statului, care să fie realizabile și cheltuielile aferente perioadei de referință. În acest sens, s-au pus bazele unor principii riguros fundamentate, extrem de ferme și bine definite prin care bugetul public capătă coerență și specificitate. Aceste principii diferă de la o țară la alta, în funcție de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului în plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradițiile social-culturale etc . Principiile bugetare sunt concretizate la nivel oficial în legea specială care reglementează cadrul juridic general al finanțelor publice. Aceste principii sunt: principiul universalității, principiul unității, principiul publicității, principiul anualității,principiul specializării bugetare, principiul unității monetare, principiul neafectării veniturilor și principiul echilibrului bugetar.

Principiul universalității. Conform acestui principiu, veniturile și cheltuielile sunt incluse în totalitate în buget, în sume brute, fără omisiuni și fără compensări reciproce, așa încât Parlamentul să dispună de informațiile privind veniturile totale pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată, precum și destinația acestora. De asemeni, acestea nu pot fi direct afectate unei anumite cheltuieli bugetare, excepție facând donațiile si sponsorizările, care au stabilite destinații diferite.

Țelul acestui principiu este de a facilita controlul financiar, nepermițând compensarea între cheltuielile și veniturile proprii. Chiar dacă apar situații în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalității nu permite înscrierea în buget exclusiv a soldului dintre acestea. În buget, veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Bugetul public este elaborat sub forma unui buget brut, de aceea se poate cunoaște volumul total atât al veniturilor publice, cât și al cheltuielilor, devenind posibilă astfel realizarea unor analize corelative între diferitele categorii de venituri și cheltuieli bugetare.

Principiul unității bugetare definește bugetul ca un document unic, în care sunt înscrise veniturile și cheltuielile publice exprimate în sumele lor totale, pentru a se asigura folosirea eficientă a acestora și monitorizarea fondurilor publice. Toate veniturile stocate și reținute în sistem extrabugetar sunt introduse în bugetul public, excepție făcând veniturile proprii ale instituțiilor publice, ca și a celor destinate, potrivit legii, constituirii fondurilor de stimulare a personalului, iar veniturile și cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic și ale Fondului special al drumurilor publice sunt introduse în bugetul de stat ca venituri și cheltuieli cu destinație specială, conform regulilor acestui buget.

Există însă și particularități ale acestui principiu, ca de exemplu următoarele:

a) Bugetele autonome pot fi întocmite de către instituții autonome ale statului, cum ar fi: societăți comerciale cu capital de stat sau instituții publice din sfera administrației și serviciilor publice cu caracter industrial și comercial. Acestea dispun de autonomie bugetara, prin faptul că își gestionează singure cheltuielile, dar neavând suficiente resurse pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun și de autonomie financiară. De aceea, aceste entități, pentru a se echilibra, beneficiază de subvenții sau transferuri de la bugetul de stat.

b) Bugetele extraordinare sunt întocmite în scopul finanțării unor operațiuni aferente unor situații excepționale, ca de exemplu: remedierea pugubelor produse de calamitățile naturale, situațiile de criză economică, război etc. Aceste bugete se întocmesc uneori pe durate ce depășesc un an calendaristic. Există și un aspect negativ al acestora, acela că, uneori, prin întocmirea lor se încearcă ascunderea adevăratelor proporțiii ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor venituri și cheltuieli.

c) Bugetele anexă cuprind venituri și cheltuieli diferite față de bugetul de stat, dar care constituie anexe la bugetul general. Se votează separat față de bugetul de stat și au caracter industrial sau comercial.

d) Conturile speciale de trezorerie cuprind, de regulă, încasări și plăți ce nu au caracter definitiv pentru bugetul de stat, pentru că îndatoririle pe care le-au generat urmează sî fie executate. În multe țări s-a extins practica prin care încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor se derulează prin intermediul sistemului de Trezorerie. În România, acest procedeu s-a introdus treptat, începând cu anul 1992, execuția de casă a bugetului de stat efectuându-se până atunci prin Banca Națională.

e) Legile bugetare rectificative se ivesc pe parcursul anului bugetar, obiectivul acestora fiind aducerea la zi a veniturilor și cheltuielilor publice, care sunt deja aprobate prin legea bugetară anuală.

Principiul publicității (transparenței) presupune faptul că presupune ca, în urma dezbaterii și aprobării de către Parlament, bugetul de stat să fie adus la cunoștința opiniei publice. Prin urmare, sistemul bugetar va fi deschis și transparent, acestea realizându-se prin:

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuție a bugetelor, cu

prilejul aprobării acestora;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de

aprobare a bugetelor și conturilor anuale de execuție a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informațiilor asupra

conținutului bugetului, exceptând informațiile și documentele nepublicabile,

prevăzute de lege.

Forma în care bugetul este dat publicității trebuie să fie simplă, clară și precisă, astfel încât sa fie accesibilă și celor nespecializați. Acest obiectiv nu este totdeauna atins, datorită diversității clasificațiilor bugetare, volumului și complexității documentelor bugetare. Plătitorii de taxe, contribuabilii au dreptul de a fi la curent cu situația financiară a statului, dar aceste informații pot fi accesate și de catre state străine, in contextul realizării unor relații economice internaționale, acestea având la dispoziție date precum: evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, gradul de fiscalitate, evoluția serviciului datoriei publice etc.

Principiul anualității bugetului este primul principiu bugetar aplicat în practică. Acest principiu relevă faptul că veniturile și cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde exercițiului bugetar. Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de execuție a bugetului respectiv.

Anul bugetar este reprezentat de intervalul de timp pentru care se întocmește și se aprobă bugetul public. Acesta poate coincide sau nu cu anul calendaristic. În țara noastră, anul bugetar se suprapune cu anul calendaristic. Cu alte cuvinte, execuția bugetară începe cu data de 1 ianuarie și se încheie la data de 31 decembrie a fiecarui an.

Din cauză că execuția prevederilor din buget, atât la venituri, cât și la cheltuieli nu se încheie, întotdeauna, la data expirării anului bugetar,apare o neconcordanță care se soluționează, în practică, în două variante:

– sistemul de gestiune – constă în închiderea automată a bugetului la data expirării anului bugetar, veniturile și cheltuielile neefectuate urmând să fie înscrise în contul anului bugetar următor, ceea ce nu evidențiază distinct eforturile și preocupările unui an bugetar;

– sistemul de exercițiu – prevede o perioadă de 3-6 luni după expirarea anului bugetar, timp în care este permisă realizarea veniturilor și cheltuielilor aferente anului bugetar încheiat. Aceasta perioadă, denumită „de exercițiu bugetar”, poate fi, deci, de 15-18 luni. Deși elimină dezavantajul primei variante, are neajunsul că, pe această perioadă de prelungire, se derulează, în paralel, operațiuni implicate de două bugete anuale distincte.

Principiul specializării bugetare este principiul conform căruia veniturile înscrise în buget sunt aprobate de Parlament, pe surse de proveniență, iar cheltuielile, pe categorii. Acestea vor fi grupate, în funcție de natura lor economică și destinația acestora, conform clasificației bugetare.

Principiul unității monetare. Conform acestui principiu, toate veniturile și cheltuielile bugetare sunt exprimate în moneda națională.

Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că, odată adunate la buget, veniturile se depersonalizează. Altfel spus, veniturile, în ansamblul lor, finanțează cheltuielile în totalitatea lor. Un anumit venit nu este destinat unei anume cheltuieli, deoarece nu se poate realiza o concordanță deplină între nivelul unui venit și cel al cheltuielii ce urmează a fi acoperite din venitul respectiv.

În cazul veniturilor cu destinație specială (care reprezintă o abatere de la acest principiu), fie sunt insuficiente, ceea ce ridică probleme în privința realizării obiectivului respectiv din fondul bugetar, fie sunt mai mari decât necesarul, ceea ce generează o risipă de fonduri.

Principiul echilibrului bugetar constă în faptul că veniturile publice trebuie să acopere total cheltuielile publice, în scopul asigurării echilibrului dintre nevoile colective și resursele financiare publice.

2.3. Procesul bugetar la nivel central

Procesul bugetar reprezintă ansamblul actelor și operațiunilor care se succed în fiecare an cu privire la elaborarea, aprobarea, execuția, incheierea și aprobarea execuției bugetului. Ăn derularea procesului bugetar, responsabilitățile revin Parlamentului, Guvernului, Ministerului Finanțelor Publice, Ministerului Muncii, autorităților administrației publice locale, precum și ordonatorilor de credite. Multitudinea problemelorlegate de procesul au impus identificarea, folosirea și perfecționarea unor instrumente specific, comune tuturor etapelor, activităților și acțiunilor din cadrul procesului bugetar anual.

Procesul bugetar la nivel central presupune parcurgerea următoarelor etape:

1) elaborarea proiectelor de bugete, care se realizează de cătreputerea executive centrală;

2) aprobarea bugetelor,care se realizează la solicitarea executivului de către Parlament, în plenul acestuia;

3) execuția bugetelor, care se realizează între 1 ianuarie și 31 decembrie și presupune încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor; responsabilitatea execuției revine Executivului și ordonatorilor de credite bugetare;

4) încheierea execuției bugetare constă în întocmirea de către toți ordonatorii de credite bugetare a contului de execuție bugetară, întocmit de Ministerul Finanțelor Publice;

5) controlul execuției bugetare;

6) aprobarea execuției bugetare, operațiune care se realizează de către Parlament pe baza conturilor de execuție bugetară și a rapoartelor ordonatorilor de credite.

Capitolul 3. Analiza bugetului de stat in perioada 2009-2013

3.1. Analiza veniturilor bugetului general consolidat în perioada 2009-2013

Analiza veniturilor bugetare ale României din perioada 2009- 2013. Studiu comparativ cu media veniturilor similare din cadrul Uniunii Europe (27 țări)

Se observă că veniturile bugetare totale nu au fluctuații semnificative, trendul acestora fiind ascendent pe perioada analizată. Din punct de vedere economic și social se poate aproba acest lucru, deoarece țara noastră nu a fost implicată în nicio criză politică, socială sau economică. Se exclud efectele crizei din 2007 deoarece prezentul studiu are ca punct de pornire anul 2009, când România deja a înregistrat scăderi ale veniturilor din cauza crizei, însă în cadrul acestei analize se pleacă de la veniturile deja în cuantum scăzut din cauza instalării crizei generale globale din 2007.

În 2012, față de 2009, creșterea veniturilor a fost de numai de 12%, fapt care poate fi pus pe seama ratei inflației aferentă perioadei considerate.

În vederea analizării componentelor veniturilor bugetului general consolidat se va stabili încă de la început că acestea urmează evoluția veniturilor totale, creșterea acestora fiind proporțională cu creșterea veniturilor totale.

Am considerat ca fiind utilă analiza comparativă cu veniturile medii din Uniunea Europeană deoarece apartenența la Uniunea Europeană este realitatea cotidiană, actuală a României și cu siguranță măsurile fiscale și bugetare impuse și adoptate în cadrul UE, afectează în mod direct țara noastră.

Se observă, evident încă din tabele că veniturile aferente mediei europene sunt semnificativ mai mari decat cele din țara noastră. Se observă că și repartiția veniturilor este diferită, europenii punând mai mare accent pe taxele din importuri și produse, precum și din cele obținute în urma impozitării profitului persoanelor juridice.

Pentru a demonstra evoluția în creștere a nivelului veniturilor se va demonstra acest lucru pe baza următoarelor grafice.

Pentru a evidenția mai bine componentele veniturilor bugetului general consolidat s-a utilizat o diagramă de tip pye, în vederea stabilirii proporțiilor mai exacte.

Se observă astfel că din total venituri, cuantumul veniturilor obținute din impozitele pe venit, cele din impozitarea producției și a importurilor, precum și cele ale contribuțiilor sociale reprezintă părțile majoritare, disputându-și teren egal, având aproximativ aceleași ponderi.

În vederea evidențierii ponderii aferente fiecărui tip de plătitor de contribuții sociale în totalul cuantumului veniturilor obținute din contribuții sociale s-a utilizat un grafic de tip coloană. Se poate spune că rezultatele obținute în urma corelării celor două elemente pe grafic este unul veridic deoarece conform legii Asigurărilor Sociale, se știe că 1/3 din contribuțiile sociale sunt suportate de angajator, iar cealaltă parte de angajat.

Tabel 1 – Ritmul mediu anual de creștere a PIB în perioada 2009 – 2013 (%)

UE28 Romania

Creșterea reală -0,3 -0,3

Deflator 1,1 4,4

Creșterea nominală 0,8 4,1

Creștere PIB pe locuitor la PCS

(Puterea de cumpărare standard) 0,5 2,6

Sursa: Eurostat și Comisia Națională de Prognoză